C
OUR DES
C
OMPTES
Les aides à la pierre :
l’expérience des délégations de
l’Etat aux intercommunalités et
aux départements
Mai 2011
C
ette synthèse est destinée à faciliter la lecture et
l’utilisation du rapport de la Cour des comptes.
Seule
le
rapport
engage
la
Cour
des
comptes.
Les réponses des administrations et des organismes
concernés sont insérés dans le rapport.
Avertissement
Synthèse
du
Rapport public thématique
Sommaire
3
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Présentation
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5
1
Un dispositif original fondé sur le volontariat
. . . .7
2
La construction de nouveaux logements sociaux :
un succès reposant sur des bases fragiles
. . . . .11
3
La rénovation du parc privé :
une délégation plus complexe à mettre
en oeuvre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
Conclusion
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
Recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
Présentation
5
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Depuis longtemps, la construction de logements sociaux est un des éléments clés de
la politique menée par l’Etat en faveur du logement. Un effort particulier a été entrepris
pour la rénovation de l’habitat ancien avec les interventions de l’Agence nationale de
l’habitat (Anah).
Du ressort de l’Etat, ces deux aspects de la politique en faveur du logement
étaient, particulièrement le premier, mis en oeuvre par des directions d’administration
centrale qui répartissaient les moyens entre des échelons locaux (services déconcentrés
auprès des préfets) placés sous leur contrôle.
A partir de 2004, en application de la loi libertés et responsabilités locales,
l’Etat a proposé aux intercommunalités et aux départements d’exercer ces prérogatives.
Ce mécanisme, appelé délégation des aides à la pierre, très original sur le plan de la
méthode, car il n’est ni une décentralisation, ni une déconcentration, a connu un succès
certain auprès des responsables locaux.
Aujourd’hui, la moitié de la population métropolitaine est concernée par ces
accords de délégation. Sept ans après le début de l’expérience, la Cour des comptes et les
chambres régionales des comptes
ont voulu prendre la mesure de ce qui a déjà été
réalisé. Pour ce faire, la Cour a conduit ses investigations auprès
du ministère chargé
du logement : à la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature
(DGALN) et dans huit directions régionales. Dix chambres régionales des comptes
ont, par ailleurs, examiné les comptes de gestion de quinze délégataires, ainsi que celui
des communes associées et des offices publics d’habitat, de sociétés d’économie mixte ou
d’autres acteurs qui leur sont liés.
Il apparaît que cette délégation a permis de mobiliser les énergies sur le terrain et
de rassembler des moyens financiers accrus. Les résultats sont encourageants pour ce qui
concerne la construction de logements sociaux mais plus décevants pour la rénovation du
parc privé.
7
La délégation
des « aides à la
pierre » : un
dispositif novateur
Le dispositif très particulier de la
délégation est intervenu à un moment
où les pouvoirs publics cherchaient à
infléchir la politique du logement en
redonnant une forte impulsion aux aides
à la pierre. La loi de programmation
pour la cohésion sociale en janvier 2005,
puis en mars 2007, la loi instituant le
droit au logement opposable (DALO)
ont en effet promu des objectifs
ambitieux de construction de logements
sociaux nouveaux et de rénovation du
parc ancien.
C’est en 2004 que l’Etat a donné la
possibilité aux intercommunalités et aux
départements, qui le souhaitaient, de
mettre en oeuvre, via un mécanisme de
délégation, les aides à la construction, à
l’acquisition, à la réhabilitation et à la
démolition
de
logements
locatifs
sociaux, ainsi que des aides destinées à la
rénovation de l’habitat privé, formant
un ensemble que l’on appelle plus
communément « aides à la pierre ».
Si
elles ne représentent pas des
crédits budgétaires très élevés, ces aides
comprennent aussi des crédits bonifiés
sur des durées très longues et des
exonérations d’impôts. Construire un
logement
social
engage
donc
les
finances
publiques
pour
plusieurs
années.
Lorsque le délégataire est un
établissement public de coopération
intercommunal, il doit avoir déjà
approuvé un programme local de
l’habitat (PLH) dont l’objet est de fixer
des
objectifs
chiffrés
en
matière
d’habitat et d’indiquer les moyens à
mettre en oeuvre pour le réaliser. En
l’absence de candidature d’un EPCI ou
pour le ressort excluant le périmètre des
EPCI ayant conclu une convention, le
département peut également se porter
volontaire.
Une convention est alors conclue
avec l’Etat pour une durée de six ans ;
elle définit les objectifs et fixe les
modalités d’évaluation, notamment un
bilan d’exécution à mi-parcours. Elle
arrête
le
montant
des
droits
à
engagement alloués au délégataire et
celui des crédits que ce dernier affectera
à la réalisation des opérations sur son
budget propre. Elle précise également,
en accord avec la Caisse des dépôts et
consignations, l’enveloppe de prêts que
cet établissement peut affecter aux
opérations retenues.
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Cour des comptes
Un dispositif original
fondé sur le volontariat
1
Un dispositif original fondé
sur le volontariat
8
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
L’obtention des prêts de la Caisse
des
dépôts
et
consignations
est
conjointe à l’attribution de subventions
de l’Etat et des exonérations finales qui
sont liées. Le délégataire peut majorer,
sur ses financements propres, les
subventions
déterminées
selon
le
barème arrêté par l’Etat, dans la limite
de 5 %, exceptionnellement portée à
25% pour surcharge foncière.
S’agissant des modalités de gestion,
l’Etat propose la mise à disposition des
directions
départementales
des
territoires (DDT, les anciennes DDE) et
du réseau de l’Anah, aujourd’hui inséré
dans les services
déconcentrés
de l’Etat
mais laisse aussi la possibilité
aux
délégataires
d’assurer
eux-mêmes
l’instruction.
En 2011, 108 délégataires se sont
engagés dans cette voie, dont 27
départements, la quasi-totalité des
communautés urbaines et le tiers des
communautés d’agglomération.
Un dispositif qui
s’inscrit dans un
cadre en évolution
La délégation des aides à la pierre
s’est insérée dans un ensemble de
dispositions
législatives
qui
ont
beaucoup évolué. Tant la gouvernance
des bailleurs sociaux que celle de l’Anah,
ont été profondément modifiées.
L’administration
territoriale
de
l’Etat a aussi évolué pendant la période.
Au niveau régional ont été constituées
des
Directions
régionales
de
l’environnement, de l’aménagement et
du logement (DREAL). Dans les
départements,
les
questions
d’urbanisme, d’offre de logement social
et de rénovation urbaine relèvent des
directions
départementales
des
territoires (DDT). La demande de
logements et les relations avec les
demandeurs
relève
des
directions
départementales de la cohésion sociale
(DDCS)
ou
des
directions
départementales de la protection des
populations et de la cohésion sociale
(DDPPCS).
Dans ce nouveau cadre, il n’est pas
sûr que l’action de l’Etat puisse encore
s’exercer comme il le faudrait, l’Etat
n’ayant
plus
partout
les
moyens
d’exercer ses compétences.
La délicate
articulation des
délégataires avec
les communes
Les délégataires ne disposent que de
pouvoirs propres restreints et doivent,
pour
mettre
en
oeuvre
opérationnellement leur délégation,
trouver
un accord avec les collectivités
Un dipositif original fondé
sur le volontariat
9
Synthèse
du Rapport public
thématique de la
Cour des comptes
chargées de la compétence en matière
d’urbanisme,
voire
d’habitat.
La
proximité territoriale facilite en général
des négociations pragmatiques à même
d’éviter des blocages préjudiciables,
mais au risque de fragiliser parfois le
positionnement des délégataires.
La mise en oeuvre du dispositif de la
délégation
n'a
toutefois
pas
été
l'occasion de résoudre la dichotomie
entre les compétences urbanistiques de
la commune (PLU, DPU, ZAC et
réserves foncières qui en découlent) et
les compétences en matière d’habitat
des intercommunalités.
Une indispensable
clarification
C'est pourquoi il est indispensable
que soient clarifiées en temps utile,
après une évaluation partagée, les
orientations que les pouvoirs publics
entendent retenir pour l’avenir. Rien ne
serait en effet
plus préjudiciable à la
poursuite et à l’amplification nécessaire
des efforts qu’un attentisme prolongé.
En tout état de cause, une poursuite du
dispositif
actuel de délégation ne
pourrait
se
concevoir
que
très
temporairement et dès lors que le terme
ultime en serait
précisément déterminé.
Plusieurs
options
sont
envisa-
geables. La généralisation du système de
la délégation constituerait une piste ; la
décentralisation généralisée représente
une autre voie. Quelle que soit la
solution retenue, les pouvoirs publics ne
peuvent faire l’économie d’une réflexion
d’ensemble. En effet, il ne s’agit pas
seulement du devenir d’un mode de
gestion ou de son unification dans une
vision de bonne administration. Bien
plus profondément, la question posée
concerne à la fois la détermination d’une
nouvelle
articulation
entre
les
responsabilités de l’Etat et celles des
collectivités territoriales et la question,
tout aussi délicate, des compétences
respectives
des
différents
niveaux
d'administration territoriale en matière
de logement et d’habitat d’une part,
d'urbanisme d'autre part.
11
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Cour des comptes
Une augmentation
du nombre des
logements sociaux
et très sociaux
financés
La mise en oeuvre de la délégation
s'est
accompagnée
d'objectifs
de
construction ambitieux (plus de 100 000
logements par an). Ces derniers ont été
déclinés par région, et sous l'égide du
préfet, répartis entre zones déléguées et
non déléguées, au risque parfois d’une
surestimation des besoins locaux et au
prix
d’une
concertation
inégale.
Néanmoins, les délégataires ont, dans
l'ensemble, largement pris leur part de
l'effort demandé. Si les objectifs sont
comparés à la population concernée,
l'engagement des délégataires a été plus
fort que celui des zones hors délégation,
particulièrement pour les logements
sociaux et très sociaux (PLUS et PLA-I).
Confronté à de très fortes tensions
sur le marché du logement, l’Etat a
mobilisé
tous
les
financements
possibles. Les résultats ont été à la
hauteur des attentes. Globalement le
nombre
de
logements
sociaux
annuellement financés est passé de
76 992 à 117 368. La progression du
nombre de conventions signées a fait
jouer aux délégataires un rôle croissant,
désormais majoritaire : en 2009 le
nombre de logements financés dans le
cadre de délégation a atteint 65 344, soit
56 % du total de l’année. La progression
des logements très sociaux est aussi plus
forte au sein des logements lancés par
les délégataires ; c’est un point essentiel
pour
répondre
aux
attentes
des
demandeurs.
Mais un manque
d’informations sur
les logements
effectivement livrés
Néanmoins, du fait du système
d'information
retenu
par
l'administration centrale, déjà critiqué à
2
La construction de
nouveaux logements
sociaux : un succès
reposant sur des bases
fragiles
La construction de nouveaux
logements sociaux
12
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
plusieurs reprises par la Cour
(1)
, le suivi
du plan de cohésion sociale ou des
objectifs de la loi DALO ne concerne
que les logements financés et non pas
les logements livrés ; en cela, il est
cohérent avec les indicateurs retenus
pour le programme budgétaire 135
"Développement et amélioration de
l'offre de logements" qui ignore la
production de logements et ne retient
que son financement. L'État n'a pas su,
ou pas voulu, adapter son système
d'information, de nature essentiellement
budgétaire, pour suivre de manière
opérationnelle et concrète les opérations
lancées.
Les délégataires, en revanche, ont
progressivement développé, à l'échelle
locale, des outils d'information qui leur
permettent
de
mieux
suivre
la
consommation des crédits et d'affiner
leur connaissance des marchés et des
coûts de la construction. Une minorité
de délégataires a souhaité, dès l'origine
ou lors du renouvellement de la
délégation,
assurer
elle-même
l'instruction des aides, sans recourir à
une mise à disposition des services de
l'Etat (DDE puis DDT) ; parmi eux,
certains envisagent désormais la mise au
point
d'un
système
d'information
autonome.
Il revient donc à l'Etat, s'il
veut
conserver
son
pouvoir
d'information et d'expertise, de pouvoir
proposer des outils de suivi modernisés
et adaptés.
Des initiatives pour
régler le problème
du foncier
Le manque de foncier et son coût
constituent le premier verrou à la
construction nouvelle. Or, la délégation
des aides à la pierre s'est faite à droit
constant, c'est-à-dire compte tenu du
transfert, ancien, aux communes des
compétences en matière d'urbanisme.
Les intercommunalités délégataires et
les départements se trouvaient ainsi les
plus mal placés pour disposer de
réserves foncières ou pour en constituer.
Et l'apport de l'État, en termes de
mobilisation de son patrimoine et de
celui de ses opérateurs, est resté limité.
Les réussites de la délégation sont
donc
liées
au
lancement
d'une
dynamique qui a permis une évolution
vers un système partagé. Les communes
ont transféré, au cas par cas, une part de
leurs pouvoirs aux EPCI, conclu des
contrats de territorialisation avec les
départements délégataires ou participé
d'elles-mêmes aux objectifs communs,
éventuellement à travers les sociétés
d'économie mixte dont elles sont
actionnaires
ou
au
moyen
des
établissements publics fonciers locaux.
Les établissements publics fonciers
nationaux
intervenaient
depuis
longtemps pour certains, dans le Nord-
______________
(1)
Notamment : Rapport public particulier de juin 1994 :
Les aides au logement dans le budget de
l'Etat
p.78 et Rapport public 2010 p. 55 (
Occupation et gestion du parc locatif social
)
La construction de nouveaux
logements sociaux
13
Synthèse
du Rapport public
thématique de la
Cour des comptes
Pas-de-Calais, par exemple. Leur action
est désormais complétée par celle
d’établissements locaux de création
récente. Des réserves foncières sont en
cours de constitution.
Enfin, concomitamment avec la
constitution de réserves foncières,
certaines
intercommunalités
ont
développé des aides spécifiques dites de
compensation du surcoût foncier ; elles
ont aussi eu recours à des modes
d’intervention nouveaux, en procédant à
des acquisitions disséminées dans le
parc existant ou à venir (ventes en état
futur d'achèvement (VEFA)
Par ailleurs, le dispositif prévu par
l'article 55 de la loi Solidarité et
renouvellement urbain pour favoriser
une meilleure répartition des logements
sociaux n’a pas fait la preuve de son
efficacité.
L’objectif de 20 %
de logements
sociaux
Le texte prévoit, depuis 2002, un
prélèvement sur les ressources fiscales
des communes ne remplissant pas
l’objectif de 20 % de logements sociaux.
Mais, au sein d'une intercommunalité, le
mécanisme est
largement privé d’effet,
du fait de l'application de l'article 1609
nonies C du code général des impôts.
Cet
article
définit
des
modalités
d'attribution
de
la
dotation
de
compensation que les établissements
publics de coopération intercommunale
à fiscalité propre versent aux communes
membres
;
le
prélèvement
éventuellement dû par une commune
entre dans l'assiette du calcul, ce qui fait
que, pour une fraction déterminée en
pourcentage du potentiel fiscal, les
versements qu'une commune effectue
lui sont retournés.
La mobilisation des
bailleurs
Les organismes de construction de
logement social ont été associés au
pilotage de la politique du logement
social
au
moyen
de
conventions
nationales qui devaient être déclinées
localement, via l'échelon régional. Les
plans
stratégiques
de
patrimoine,
remplacés
aujourd'hui
par
les
conventions globales de patrimoine
auraient
en
outre
dû
doter
les
organismes HLM de priorités claires, en
accord avec les programmes locaux de
l’habitat existants.
La construction de nouveaux
logements sociaux
14
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Toutefois, face à l'inefficience de ces
outils,
ce
sont
les
initiatives
volontaristes
des
collectivités
délégataires et des bailleurs qui ont
permis de répondre à l’objectif de
relance de la construction du logement
social.
Les
délégataires
ont
passé
convention avec les bailleurs publics
dont ils constituent la collectivité de
référence mais aussi avec les bailleurs
privés. La loi du 1er août 2003
d'orientation et de programmation pour
la ville et la rénovation urbaine avait en
effet prévu que les EPCI qui n’étaient
pas déjà actionnaires de référence
deviendraient actionnaires de deuxième
catégorie des SA HLM pour un prix
symbolique.
Certains délégataires ont alors pris
toute leur place et des protocoles
d’accord avec l’ensemble des opérateurs
de logements sociaux intervenant sur un
territoire ont pu être signés. Ils visent au
développement
d'une
offre
de
logements sociaux en cohérence avec les
dispositions de la convention de
délégation et offrent aux bailleurs
sociaux une base claire permettant
d’intégrer dans les plans de financement
les aides futures.
Des délégataires se sont, de plus,
engagés dans un partenariat avec la
Caisse des dépôts et consignations pour
proposer aux bailleurs la mise en place
d’une ligne globale de financement pluri
- annuel valant contrat de prêts multi -
produits auprès de la Caisse de dépôts et
garantie d'emprunts de la collectivité.
Les conventions tripartites, reliées aux
conventions d'objectifs conclues avec
les mêmes bailleurs, ont facilité la
mobilisation des ressources et raccourci
les délais d'ingénierie financière et
administrative.
15
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
Cour des comptes
3
La rénovation du parc
privé : une délégation
plus complexe à mettre
en oeuvre
Un pilotage
déficient
La délégation des aides à la
rénovation du parc privé ancien a
souffert à l’origine d'un défaut de
pilotage. Des objectifs novateurs, précis
et socialement ciblés, ont été retenus, au
plan national par le plan de cohésion
sociale comme par la loi DALO mais
leur champ ne couvrait qu'une partie de
la politique déléguée. Les conventions
de délégation ont ainsi inclus, en
fonction du contexte local, d'autres
objectifs, issus des programmes
locaux
de
l'habitat
ou
des
plans
départementaux d'aide au logement des
personnes défavorisées, au risque d'une
dispersion de l'effort des délégataires.
Ce risque s'est avéré d'autant plus
prégnant
que
les
délégataires
disposaient de peu d'outils de régulation.
Le système fonctionne en effet à guichet
ouvert, dans la limite des enveloppes
financières
définies.
Dans
ces
conditions, une politique peut conduire
à une explosion de la demande. Quant à
la gestion des files d'attente, afin de
promouvoir les priorités, elle a été
délicate à mettre en oeuvre.
La quasi-totalité des délégataires
ayant opté pour une convention de
gestion
qui
confie
à
l'Anah
la
responsabilité de l'instruction
des
dossiers et du paiement des aides,
l'efficacité du délégataire a été
fonction
de sa capacité à faire respecter, par
l'Agence, les directives retenues. Il en est
résulté un positionnement d’autant plus
difficile que, jusqu'en 2010 où elle s'est
dotée
d'un
système
central
plus
performant, l'Agence a assuré le suivi
des résultats dans des conditions peu
transparentes.
Un bilan mitigé et
des priorités
sociales mal
définies
En nombre de logements, les
résultats, hors effets des contrats passés
avec les bailleurs institutionnels, sont
proportionnellement plus faibles que
ceux des zones hors délégation. Ces
dernières, de 2006 à 2009, ont contribué
La rénovation du parc privé
16
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
pour 49 % à la production des résultats
et les délégataires pour pratiquement
41 %, soit une part inférieure de quatre
points
à
la
population
moyenne
concernée (45 %).
Ces résultats modestes s'ajoute une
absence de priorités sociales marquées.
Si, dans les zones de délégation comme
dans
celles
hors
délégations,
la
proportion
d'aides
accordées
aux
propriétaires bailleurs est sensiblement
la même, la part des logements
réhabilités faisant ensuite l’objet d’une
location sans conventionnement des
loyers est très sensiblement supérieure,
de l’ordre de 10 points, chez les
délégataires.
A la différence du logement locatif
social, la rénovation du parc privé ne
peut pas toujours s'appuyer en effet sur
un réseau d'acteurs et d'intervenants à
même de faire connaître les besoins et
de se charger de la mise en chantier des
opérations retenues.
Conclusion
17
Synthèse
du Rapport public
thématique de la
Cour des comptes
La mise en oeuvre de la délégation des aides à la pierre a concrétisé les espoirs qui avaient été
placés en elle.
Malgré l’originalité et la complexité de ce dispositif juridique, la délégation des aides à la pierre
a su attirer l’adhésion d’intercommunalités et de départements volontaires qui se sont impliqués
fortement pour atteindre les objectifs ambitieux de production de logements locatifs sociaux et, dans
une moindre mesure, de rénovation du parc privé ancien.
Le volontariat a constitué un élément essentiel de la réussite et il a été accompagné par les
délégataires d’une mobilisation importante de moyens financiers et humains propres. Cette
dynamique tient plus encore à la manière pragmatique dont se sont élaborées de nouvelles
coopérations entre les acteurs locaux ; le dispositif de délégation apparaît comme un palliatif des
risques de blocage que font surgir l’enchevêtrement des compétences et les relations parfois complexes
avec les opérateurs de l’habitat.
Sept ans après sa création, le dispositif a produit des résultats encourageants mais il apparaît
en même temps fragilisé par un contexte qui change rapidement. Les délégataires ne disposent plus
de la visibilité pluriannuelle des lois de programmation qui avaient présidé à leur création. La
réforme territoriale rend incertaine la compétence des départements délégataires des aides à la pierre.
En cas de non renouvellement des délégations, l’Etat ne serait pas en mesure de reprendre la gestion
directe. La délégation apparaît donc peu réversible.
La poursuite du dispositif nécessite donc des clarifications, notamment l’articulation, en
matière habitat d’une part, entre les responsabilités de l’Etat et celles des collectivités territoriales et
les compétences respectives des communes, intercommunalités, départements et régions ; d’autre part,
en matière d’urbanisme, l’expérience acquise par les délégataires doit conduire à un nouveau partage,
entre les différents acteurs, de la politique de l’habitat.
Recommandations
18
Synthèse
du Rapport public thématique de la
Cour des comptes
La Cour recommande :
d’inscrire les délégations de
l'Etat
dans
une
programmation
pluriannuelle
fixant
des
objectifs
globalisés et des moyens financiers
prévisionnels ;
de
réviser
les
systèmes
d'information
ministériels
pour
connaître en continu et précisément les
résultats obtenus dans les zones sous
délégation et hors dlégation en termes
de logements effectivement réalisés
ainsi que l'effort financier propre des
délégataires ;
de mettre en place le système
unique de suivi des plans locaux de
l'urbanisme et des programmes locaux
de l'habitat prévu par la loi Molle et la
loi portant engagement national pour
l'environnement ;
de favoriser le transfert aux
intercommunalités des compétences en
matière d'urbanisme ;
de prendre en compte les
données des programmes locaux de
l'habitat et des plans intercommunaux
d'urbanisme dans les conventions
conclues entre l'Etat et les bailleurs
sociaux, dans les opérations ANRU et
lors des modifications de zonage ;
de retirer de l'assiette du calcul
de la dotation de compensation le
prélèvement sur les ressources fiscales
des communes qui ne remplissent pas
l'objectif de 20% de logements sociaux
;
d’étudier la possibilité d’ouvrir,
en
cas
de
délégation,
dans
la
comptabilité d’un EPCI, un fonds
dédié
aux
acquisitions
dans
la
commune redevable du prélèvement et
poser la question du transfert du droit
de préemption à l’EPCI, jusqu’à
obtention du taux de logement sociaux
fixé par la loi, en envisageant un régime
analogue au bénéfice des départements
délégataires ;
de fixer à l'ANAH des objectifs
couvrant l'ensemble du champ des
aides déléguées, qui puissent ainsi
servir de fondement aux délégations ;
de poursuivre l'adaptation du
système d'information de l’ANAH au
suivi effectif des délégations ;
de maintenir, dans les objectifs
retenus, l’apport des propriétaires
bailleurs, sous condition de loyers
maîtrisés, afin de diversifier l'offre de
logements sociaux.