LES INSTITUTIONS SOCIALES
ES INSTITUTIONS SOCIALES
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ES INSTITUTIONS SOCIALES
DU PERSONNEL DES
DU PERSONNEL DES
DU PERSONNEL DES
DU PERSONNEL DES
INDUSTRIES
INDUSTRIES
INDUSTRIES
INDUSTRIES
ELECTRIQUES ET GAZIERES
ELECTRIQUES ET GAZIERES
ELECTRIQUES ET GAZIERES
ELECTRIQUES ET GAZIERES :
:
:
:
UNE R
UNE R
UNE R
UNE REFORME
FORME
FORME
FORME DE FAÇADE,
DE FAÇADE,
DE FAÇADE,
DE FAÇADE,
UNE SITUATION AGGRAVEE
UNE SITUATION AGGRAVEE
UNE SITUATION AGGRAVEE
UNE SITUATION AGGRAVEE
COUR DES COMPTES
Mai 2011
Sommaire
I
NTRODUCTION
.............................................................................................
11
CHAPITRE I UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT
REFORMEE
...............................................................................................
17
I
-
L
A NECESSAIRE REFONTE DES POUVOIRS DE CONTROLE ET DES
MODALITES DE FINANCEMENT
.....................................................................
17
A - Rapprocher les institutions sociales du droit commun
........................
19
B - Asseoir le financement des institutions sociales sur la masse salariale22
II
-
U
NE ORGANISATION ENCORE TROP COMPLEXE
...................................
27
A - Les changements intervenus depuis 2007
...........................................
28
B - Au niveau national, le maintien de trois structures
..............................
29
C - Au niveau local, le maintien d’un réseau hypertrophié
.......................
35
III
-
D
ES MISSIONS INSUFFISAMMENT CLARIFIEES
.....................................
49
A - L’attribution de la gestion des prestations en nature maladie et
maternité à des organismes de sécurité sociale
..........................................
49
B - Le maintien de la gestion de prestations sociales complémentaires ou
facultatives
................................................................................................
55
CHAPITRE II UNE GESTION DEGRADEE
.........................................
59
I
-
L
E DEFAUT DE CADRAGE ET DE PILOTAGE STRATEGIQUE
....................
61
A - Une absence de projection économique
..............................................
61
B - La constitution d’une réserve de trésorerie à court terme
....................
62
II
-
L
A PERSISTANCE DE GRAVES ANOMALIES DE GESTION
.......................
64
A - Les carences constatées dans la gestion des achats
.............................
64
B - La persistance des reversements sur les contrats IDCP
.......................
68
III
-
U
N GACHIS FINANCIER
.........................................................................
69
A - Des dépenses de fonctionnement et d’exploitation mal maitrisées
.....
69
B - Des acquisitions coûteuses et inutiles
..................................................
74
C - La rapide dégradation de la situation financière de la CCAS
..............
84
CONCLUSION
..........................................................................................
89
ANNEXES
..................................................................................................
93
REPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES ... 101
Cour des comptes
Institutions sociales du personnel des industries électriques et gazières – mai 2011
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Les rapports publics de la Cour des comptes
- élaboration et publication -
La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des
rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les
enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales et
territoriales des comptes, et, pour certains, conjointement entre la Cour et les
chambres régionales et territoriales ou entre les chambres. En tant que de
besoin, il est fait appel au concours d’experts extérieurs, et des consultations
et des auditions sont organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par
l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales et territoriales des
comptes, et donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que
l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la
collégialité.
L
’
indépendance
institutionnelle
des
juridictions
financières
et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique que toutes les constatations et appréciations
ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les
observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement
soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ;
elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des
réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La publication dans un rapport public est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.
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COUR DES COMPTES
Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et
de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de
façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé
notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les
projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration
est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du
premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la
chambre du conseil où siègent, sous la présidence du premier président et en
présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les
conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif
déontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site Internet de la Cour des comptes et des autres juridictions
financières :
www.ccomptes.fr
. Ils sont diffusés par
La documentation
Française
.
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Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté
le présent rapport public.
Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable
aux administrations et établissements concernés et des réponses qu’ils ont
adressées en retour à la Cour.
Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont
participé
au
délibéré :
M. Migaud,
premier
président,
MM. Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Mme Froment-Meurice,
MM. Durrleman, Lévy, présidents de chambre, M. Bertrand, président de
chambre, rapporteur général,
Mme Cornette, M. Hespel, présidents de
chambre maintenus en activité, MM. de Mourgues, Mayaud, Richard,
Devaux, Rémond, Gillette, Duret, Ganser, Schneider, Troesch, Briet,
Moreau, Frèches, Lefas, Brun-Buisson, Cazala, Alventosa, Lafaure,
Frangialli, Dupuy, Mme Morell, MM. Gautier (Louis), Braunstein,
Bernicot, Phéline, Mmes Ratte, Ulmann, MM. Barbé, Gautier (Jean),
Vermeulen, Tournier, Bonin, Mme Moati, MM. Cossin, Diricq, Lefebvre,
de Virville, Mme Aubin-Saulière, MM. Sabbe, Ténier, Lair,
Corbin,
Rigaudiat, Ravier, de Gaulle, Piolé, Uguen, Mmes Briguet, Carrère-Gée,
Gadriot-Renard, MM. Martin (Claude), Le Méné, Urgin, Sépulchre,
Arnauld d’Andilly, Mousson, Guéroult, Chouvet, Viola, Mme Démier,
M. Machard, Mme Cordier, MM. Migus, Laboureix, Geoffroy, Lambert,
Mme Dardayrol, MM. Guillot, Duwoye, Aulin, conseillers maîtres,
MM. Cadet, Cazenave, Klinger, Dubois, Gros, Marland, conseillers
maîtres en service extraordinaire.
Etaient également présents :
- M. Bénard, procureur général, qui a présenté ses observations, et
Mme Auclair-Rabinovitch, chargée de mission, qui l’assistait ;
- Mme Bonnard, rapporteure.
***
M. Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre
du conseil.
Fait à la Cour, le 19 mai 2011.
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8
COUR DES COMPTES
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil avait été
préparé par une formation interchambres présidée par M. Hespel,
président de chambre, et composée de M. Braunstein, Mme Carrère-Gée,
MM. Diricq, Dupuy, Moulin et Viola, conseillers maîtres. Mme Auclair-
Rabinovitch, chargée de mission auprès du parquet général, représentait
le procureur général.
La rapporteure était Mme Bonnard.
Les contre-rapporteurs étaient MM. Braunstein (jusqu’au 31 août
2010), Dupuy (à compter du 8 mars 2011), Moulin (jusqu’au 7 mars
2011) et Viola (à compter du 1
er
septembre 2010), conseillers maîtres.
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LES INSTITUTIONS SOCIALES DU PERSONNEL DES
INDUSTRIES ELECTRIQUES ET GAZIERES
Les institutions sociales du personnel des industries électriques et
gazières (IEG) gèrent, pour le personnel et les pensionnés de la branche
électrique et gazière (principalement ceux d’EDF et de GDF Suez), les
activités sociales habituellement gérées par les comités d’entreprise, ainsi
que des prestations complémentaires en matière d’action sanitaire et
sociale.
Elles regroupent :
- la
caisse centrale des activités sociales
(CCAS) qui gère les
activités sociales de dimension nationale (vacances et restauration
méridienne notamment) ; le réseau local de la CCAS (23 territoires et 82
antennes) assure également l’accueil et l’information des bénéficiaires ;
- 69
caisses mutuelles complémentaires et d’action sociale
(CMCAS), qui gèrent les activités sociales de dimension locale (activités
de proximité pour les enfants, par exemple) et distribuent des prestations
sanitaires et sociales ;
- environ 600 sections locales de vie (SLV), antérieurement
intitulées sections locales de vote, qui accueillent et informent les
bénéficiaires ;
- un
comité de coordination
, qui, au niveau national, représente
les CMCAS et, dans une certaine mesure, coordonne leur activité.
Les activités et prestations sociales gérées par les institutions du
personnel des industries électriques et gazières (IEG) bénéficient, en
2011, à un peu plus de 652 000 électriciens et gaziers (dont environ
146 500 actifs, 154 000 titulaires de pensions, notamment de retraite, et
351 500 ayants droit).
En 2009, la CCAS a fourni plus de 6 millions de repas. Pour cette
même année, un peu plus de 395 000 électriciens et gaziers sont partis en
vacances grâce à elle (un peu plus de 3 millions de nuitées). Enfin, un peu
plus de 280 000 agents possédaient un contrat d’assurance dont elle a
souscrit les garanties auprès d’assureurs.
En 2009, les institutions sociales employaient environ 4 800 agents
et environ 400 postes étaient à pourvoir.
En 2009, la CCAS disposait de moyens estimés à environ 710 M€.
Entre 2005 et 2009, les institutions sociales du personnel des industries
électriques et gazières ont reçu 2,3 Md € des employeurs.
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10
COUR DES COMPTES
Les contrôles effectués par la Cour
La Cour a procédé à un contrôle de suivi des recommandations
formulées dans son rapport public thématique d’avril 2007 relatif aux
institutions sociales du personnel des industries électriques et gazières.
A ce titre, elle a examiné la gestion des institutions sociales à
caractère national : la Caisse centrale d’activités sociales (CCAS), le
Comité de coordination des caisses mutuelles complémentaires et
d’action sociale, l’Institut de formation, de recherche et de promotion
(IFOREP). Quatre institutions locales ont également fait l’objet d’un
contrôle plus restreint : les caisses mutuelles complémentaires et d’action
sociale (CMCAS) de Lyon, Niort, Paris et Toulouse.
Lors de ces contrôles, la Cour a adressé six relevés d’observations
provisoires à ces organismes et aux ministères concernés, qui leur ont
transmis en retour les réponses que ces documents appelaient de leur part.
Elle a conduit une procédure contradictoire similaire avec EDF et la
Compagnie Nationale du Rhône pour les sujets les concernant.
Les principales conclusions relatives au transfert à la caisse
d’assurance maladie des industries électriques et gazières (CAMIEG) de
la gestion des prestations en nature d’assurance maladie et maternité et,
plus généralement, du régime spécial des prestations en nature
d’assurance maladie et maternité des IEG, ont été intégrées dans le
rapport annuel 2010 de la Cour des comptes sur l’application des lois de
financement de la sécurité sociale publié
1
.
En raison des règles de confidentialité qui s’appliquent à ces
procédures, le présent rapport n’évoque pas les suites des faits spécifiques
que la Cour a transmis à son parquet général en vue d’éventuelles suites
juridictionnelles au titre de son précédent contrôle. Il n’aborde pas non
plus les suites des actions pendantes devant les juridictions judicaires.
1
« L’organisation de la protection sociale dans les IEG », RALFSS 2010, page 231.
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Introduction
Le présent rapport est consacré au suivi des recommandations formulées
par la Cour, en avril 2007
2
, dans son rapport public thématique sur les
institutions sociales du personnel des industries électriques et gazières.
•
Les spécificités des institutions sociales des IEG
Les institutions sociales du personnel des industries électriques et
gazières (IEG) sont l’un des éléments constitutifs du statut national du
personnel des industries électriques et gazières adopté en 1946.
Ce statut n’indique, toutefois, pas clairement comment ses
dispositions relatives aux institutions sociales s’articulent avec le droit
commun, qu’il s’agisse du droit du travail, du droit de la sécurité sociale
ou du droit de la mutualité. De nombreuses incertitudes affectent donc le
régime juridique des activités des institutions sociales.
Les IEG constituent un dispositif exorbitant de droit commun
pour la gestion d’une partie des avantages sociaux des personnels
travaillant ou ayant travaillé dans les entreprises de cette branche
professionnelle (groupe EDF, groupe GDF Suez, et environ 150
entreprises non nationalisées en 1946).
La particularité tient, tout d’abord, au fait que ces institutions
sont communes à l’ensemble des entreprises de la branche en lieu et place
des comités d’entreprise distincts existant dans les autres branches de
l’économie.
Elle découle aussi du fait que, dans la branche des IEG, les
attributions dites « économiques » confiées aux comités d’entreprise par
le droit du travail (fonctions de représentation, d’expression et de
consultation des salariés) ne sont pas confiées aux institutions sociales du
personnel.
Cette particularité procède aussi du rôle dévolu à l’Etat et de
l’absence de participation des employeurs aux instances délibérantes des
institutions sociales. Sur ces deux points, le régime juridique des IEG
diffère fondamentalement de celui des comités d’entreprise. En droit du
2
Ces 34 recommandations sont récapitulées en annexe n° 1.
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12
COUR DES COMPTES
travail, l’Etat n’exerce pas de pouvoirs de contrôle et les chefs
d’entreprise sont membres de droit du comité de leur entreprise.
Cependant, dans les faits, comme l’Etat n’exerce pas ses pouvoirs
de contrôle sur les IEG, les organisations représentatives des salariés des
industries électriques et gazières disposent d’une complète autonomie
dans la gestion des institutions sociales du personnel et de leurs activités.
En outre, jusqu’en 2007, l’originalité du dispositif tenait
également au fait que les représentants des électriciens et gaziers, élus ou
désignés par les organisations représentatives des salariés, géraient trois
types de prestations ou d’activités :
-
des prestations en nature d’assurance maladie et maternité, de
base et complémentaires, au titre d’un régime de sécurité
sociale dérogatoire au droit commun ;
-
des activités sociales constituées par des prestations sociales à
caractère complémentaire ou facultatif ;
-
des activités sociales (vacances, restauration méridienne et
activités culturelles notamment) de même nature que les
activités sociales et culturelles des comités d’entreprise du droit
du travail.
Or, dans les autres branches professionnelles, ces missions sont
remplies par des organismes distincts. Les prestations d’assurance
maladie sont versées par des caisses de sécurité sociale, les prestations
complémentaires sont réglées par des organismes complémentaires de
nature très diverse (mutuelles, institutions de prévoyance, assurances…),
tandis que les activités sociales sont gérées par des comités d’entreprise.
Dernière particularité de la branche des industries électriques et
gazières, les activités sociales y sont financées, à titre principal, par un
prélèvement au taux de 1 % sur les recettes des entreprises de la branche
liées à l’électricité et au gaz. Dans les autres secteurs d’activité, les
concours des employeurs aux activités sociales et culturelles des comités
d’entreprise sont généralement assis sur la masse salariale.
La loi du 9 août 2004, qui a notamment transformé EDF et Gaz de
France (GDF) en sociétés anonymes, n’a pas eu d’impact sur les
institutions sociales du personnel des industries électriques et gazières.
Ainsi, les institutions sociales du personnel ont conservé le caractère
d’institutions de branche. Les pouvoirs de contrôle de l’Etat et les
prérogatives des employeurs n’ont pas été modifiés.
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INTRODUCTION
13
•
Les conclusions du rapport de la Cour d’avril 2007
Dans son rapport public thématique d’avril 2007, la Cour avait
relevé non seulement l’inadaptation du droit en vigueur, mais aussi la
lourdeur excessive de l’organisation des institutions sociales du
personnel, l’opacité de leur gestion et l’existence de multiples atteintes au
droit fiscal, au droit du travail et au droit de la concurrence.
Elle avait souligné que le dispositif formé par les très nombreuses
institutions sociales était hypertrophié, coûteux, et propice à une
mauvaise gestion des ressources.
Au niveau local, il existait, en 2006, 106 caisses mutuelles
complémentaires et d’action sociale (CMCAS) qui géraient des
prestations en nature de sécurité sociale (maladie et maternité), des
activités sociales de proximité et des prestations d’action sanitaire et
sociale. Elles étaient relayées par un millier de sections locales de vote
(SLV) qui étaient le point d’accès des bénéficiaires à l’ensemble des
activités des institutions sociales. Dans ce cadre, les agents qui leur
étaient obligatoirement rattachés se réunissaient en assemblées générales.
Les SLV assuraient, à des degrés divers, un lien social et jouaient un rôle
d’information et de mobilisation syndicale.
Au niveau national, la Cour avait déploré la superposition à
l’échelon local
de trois institutions :
-
le comité de coordination des 106 CMCAS, chargé de
coordonner l’activité des caisses sur le territoire et de répartir
entre institutions nationales et locales le produit du prélèvement
de 1 % sur les recettes liées à l’électricité et au gaz ;
-
la caisse centrale d’activités sociales (CCAS), l’institution la
plus importante, car recevant une part prépondérante du
prélèvement précité et gérant des activités à caractère national
(vacances,
restauration
collective
et
offre
de
produits
d’assurance). La CCAS disposait de son propre réseau
déconcentré
(10
directions
régionales
et
31
secteurs
opérationnels) ;
-
l’institut de formation, de recherche et de promotion (IFOREP)
qui assure la formation des collaborateurs et responsables des
institutions sociales. L’IFOREP disposait de son propre réseau
territorial (5 antennes locales).
Compte tenu notamment de la lourdeur et du coût de ce dispositif
institutionnel, la Cour avait recommandé de supprimer l’une des
institutions nationales (l’IFOREP) et de réduire le nombre de structures
au niveau local.
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14
COUR DES COMPTES
S’agissant des prestations en nature d’assurance maladie et
maternité, la Cour avait constaté que l’organisation mise en oeuvre était à
l’origine de divers dysfonctionnements et gaspillages. Doutant de la
pertinence du maintien de la gestion des prestations maladie par les
institutions sociales des IEG, elle demandait notamment que soit examiné
le principe de leurs gestions par le régime général de sécurité sociale, par
l’intermédiaire d’une caisse primaire d’assurance maladie (CPAM). Elle
demandait aussi que les règles de cotisation des employeurs soient
alignées sur celles du régime général. Ces recommandations sont toujours
d’actualité malgré la création, à compter du 1
er
avril 2007, de la caisse
d’assurance maladie des industries électriques et gazières (CAMIEG).
La Cour avait, par ailleurs, relevé que le financement des
institutions sociales par un prélèvement sur les recettes liées à l’électricité
et au gaz était de plus en plus inadapté aux évolutions du marché de
l’énergie. Elle préconisait a minima une clarification de l’assiette du
prélèvement et du périmètre des entreprises assujetties. Elle
envisageait
également un changement plus radical : le remplacement du 1 % par une
contribution assise sur la masse salariale. La contribution des entreprises
n’aurait alors plus été déconnectée du nombre d’agents qui bénéficient
effectivement des activités sociales.
En résumé, la Cour recommandait une réforme profonde des
institutions sociales du personnel des IEG destinée à rapprocher leur
régime juridique de celui des comités d’entreprise du droit commun, à
réduire leurs coûts de fonctionnement et à accroître la transparence et la
rigueur de leur gestion.
La Cour avait, en outre, annoncé dès 2007 que la mise en oeuvre de
ces recommandations ferait l’objet d’un nouveau contrôle en 2010.
Il incombait au ministre chargé de l’économie, des finances et de
l’industrie de modifier les textes réglementaires dont la Cour avait
critiqué l’inadaptation, pour ce qui concerne notamment l’existence de
pouvoirs de contrôle de l’Etat, l’exclusion des employeurs des organes
délibérants des institutions sociales et leur mode de financement.
En 2007, en réponse au rapport de la Cour, le ministre de
l’économie, des finances et de l’industrie avait d’ailleurs marqué son
souhait de clarifier le droit applicable aux institutions sociales du
personnel des industries électriques et gazières et de le rapprocher du
droit du travail dans les termes suivants :
« le ministre de l’économie, des
finances et de l’industrie partage le souci de la Cour d’une mise à jour
des responsabilités des divers acteurs afin de clarifier certaines
prérogatives devenues peu pertinentes au fil des années. Il apparaît en
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INTRODUCTION
15
particulier souhaitable que le fonctionnement de l’ensemble des activités
sociales s’inspire des pratiques en vigueur usuellement ».
Par ailleurs, il incombait aux institutions sociales elles-mêmes de
réduire
le
nombre
de
structures
pour
diminuer
les
coûts
de
fonctionnement, de réformer leurs modes de gestion et de respecter les
règles de droit.
Enfin, il revenait aux fédérations d’employeurs et de salariés de
réfléchir aux évolutions souhaitables du droit en vigueur et de se
rapprocher de l’Etat pour ouvrir la négociation sur la mise en oeuvre des
recommandations de la Cour.
•
Les enjeux financiers
Les IEG sont principalement financées par un prélèvement au taux
de 1 % sur les recettes des entreprises électriques et gazières, ce qui
équivaut à un prélèvement indirect sur l’électricité et le gaz facturés aux
consommateurs résidant en France. Bien qu’analogue à un impôt sur la
consommation, ce prélèvement n’est pas considéré comme un impôt, ni
comme un prélèvement obligatoire. Entre 2005 et 2009, il a procuré au
total 2,3 Md€ aux institutions sociales. En 2009, son produit a atteint
469,5 M€.
Les institutions sociales sont également financées par les
participations des bénéficiaires des activités (147 M€ pour la CCAS en
2009)
3
, notamment les participations aux frais de séjours de vacances.
Elles bénéficient enfin de divers autres concours des employeurs.
Au total, les institutions sociales du personnel des IEG ont disposé
de plus de 700 M€ de ressources en 2009.
3
Le montant des participations aux activités sociales des CMCAS n’est pas connu.
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16
COUR DES COMPTES
Moyens financiers des IEG en 2009
Contributions des employeurs
En M€
Produit du prélèvement de 1% attribué aux institutions sociales
470
Contribution de la Compagnie Nationale du Rhône aux institutions
sociales
1,3
Versements au bénéfice de la CCAS en matière de restauration
méridienne (hors locaux)
24,4
Mise à disposition gratuite de l’équivalent 586 ETP par les
employeurs (absences sociales)
4
19
Valorisation des coûts immobiliers supportés par les employeurs et
des sommes versées à la CCAS au titre de la restauration au-delà de
la contribution forfaitaire
49
5
Participation des bénéficiaires
Participations versées à la CCAS
147
TOTAL
710,7
Source : Cour des comptes sur la base des informations transmises par les institutions sociales
Ces moyens représentant un revenu indirect égal à 1 850 € par actif
ou pensionné de la branche électrique et gazière, soit l’équivalent d’un
treizième mois, au seul titre des activités sociales.
Sous l’effet de la hausse du prix du gaz et, dans une moindre
mesure, de celle de l’électricité, les ressources des institutions sociales
progressent d’année en année à un rythme supérieur à celui de l’inflation
ou de la masse salariale des entreprises contributrices. Egal à 370,4 M€
en 2000, le produit du prélèvement de 1 % a atteint 469,5 M€ en 2009.
Or malgré la progression continue de ses ressources, la principale
institution sociale, la CCAS, est confrontée à une dégradation continue de
ses résultats. Elle résulte à la fois du poids excessif des charges de
fonctionnement mais aussi d’une mauvaise gestion des ressources,
l’exigence de dépenser de manière rigoureuse étant reléguée au second
plan compte tenu de la progression assurée des ressources.
Ses principales recommandations formulées par la Cour en 2007
n’ont, pour les plus importantes d’entre elles, pas été mises en oeuvre.
Compte tenu de la situation financière actuelle des institutions
sociales des IEG, la Cour formule de nouvelles recommandations à mettre
en oeuvre, dans les plus brefs délais, par l’Etat, les entreprises et les
institutions sociales elles-mêmes.
4
Estimation sur la base d’une rémunération statutaire mensuelle brute égale à
2 600 euros.
5
Ce montant n’intègre pas les locaux mis à disposition des CMAS ; par ailleurs la
valorisation des coûts immobiliers supportés par les employeurs et fournies par EDF
n’est, d’après les déclarations de l’entreprise, pas complète.
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Chapitre I
Une organisation insuffisamment
réformée
I
-
La nécessaire refonte des pouvoirs de contrôle
et des modalités de financement
La réforme du cadre juridique applicable aux institutions sociales
devait poursuivre deux objectifs :
-
désengager l’Etat du contrôle des institutions sociales et
responsabiliser les employeurs en les faisant entrer aux conseils
d’administration des institutions sociales, ce qui leur donnerait
un droit de regard sur l’usage des fonds qu’ils leur versent ;
-
réformer le mode de financement des institutions sociales pour
l’adapter aux évolutions de l’organisation du marché de
l’énergie
et
répartir
plus
équitablement
la
charge
de
financement entre les entreprises du secteur.
La réforme du cadre juridique incombait au premier chef au
ministre chargé de l’énergie qui fut, successivement le ministre des
finances, de l’économie et de l’industrie jusqu’en 2007, puis le ministre
d’Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et
de la mer, chargé des technologies vertes et des négociations sur le climat
de mai 2007 à novembre 2010, et à nouveau le ministre de l’économie,
des finances et de l’industrie depuis novembre 2010.
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18
COUR DES COMPTES
En 2007, le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie
n’avait pas contesté le bien-fondé des recommandations de la Cour. Il
avait, dans sa réponse au précédent rapport public thématique, invité les
partenaires de la branche à négocier la mise en place d’un cadre juridique
plus adapté. Cette invitation est restée sans suite. L’explication tient en
partie au calendrier de négociations dans la branche : en 2007, la
concertation a prioritairement porté sur la création de la CAMIEG, puis,
en 2007-2008, sur la réforme de retraites et, enfin, à compter de 2009, sur
la préparation de la loi portant nouvelle organisation du marché de
l’électricité.
Toutefois, en 2010, la loi NOME
6
, dans son article 25, a étendu le
bénéfice du statut des IEG à tous les personnels «
en situation d’activité
ou d’inactivité, en particulier, celui des entreprises de production, de
transport, de distribution, de commercialisation et de fourniture aux
clients finals d’électricité ou de gaz naturel
sous réserve qu'une
convention collective nationale du secteur de l'énergie, qu'un statut
national ou qu'un régime conventionnel du secteur de l'énergie ne
s'applique pas au sein de l'entreprise »
(modification de l’article 47 de la
loi n°46-268 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l’électricité et du
gaz)
.
Cette disposition législative étend le champ d’application du statut
national du personnel des IEG aux entreprises, notamment de
commercialisation et de fourniture de l’électricité et du gaz, qui s’en
étaient soustraites en excipant de l’absence de mention expresse de ces
activités par le statut national du personnel. Elle constituait une étape
préalable à l’ouverture de négociations sur la révision des dispositions du
statut national du personnel des IEG relatives aux institutions sociales.
Le 28 juin 2010, à la suite de ses déclarations devant le Parlement
lors de l’examen de la loi NOME, le ministre d’Etat chargé de ces
questions a écrit à l’ensemble des partenaires sociaux afin d’ouvrir des
négociations de branche pour
« moderniser le fonctionnement des
organismes sociaux »
et les
« adapter à la réalité du contexte énergétique
actuel »
. Les thèmes de discussion choisis portaient plus spécifiquement
sur
« la redéfinition du financement de ces institutions, son contrôle et sa
gouvernance ».
A ce jour, ces négociations n’ont pas encore commencé.
6
Loi n°2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de
l’électricité (NOME).
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UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT REFORMEE
19
A - Rapprocher les institutions sociales du droit
commun
1 -
Un dispositif qui s’explique par l’histoire
Quand, dans les années suivant la Libération, le dispositif de
gestion des institutions sociales destinées aux électriciens et gaziers fut
conçu, l’Etat était
de facto
l’employeur de ces derniers par le truchement
des entreprises nationalisées. Il était donc inhabituel, mais pas absurde, de
remplacer le paritarisme habituel de la gestion de ces institutions par un
monopole confié aux représentants des personnels et de leurs syndicats,
sous le contrôle de l’Etat. Mais ce schéma a perdu de sa cohérence parce
que l’Etat a délibérément renoncé à sa mission de contrôle, tandis que les
employeurs se confondaient de moins en moins avec l’Etat.
Des institutions gérées exclusivement par des représentants du
personnel et des responsables syndicaux
Les activités sociales des industries électriques et gazières sont
gérées exclusivement par :
-
les représentants élus des électriciens et gaziers
: les
représentants des électriciens et gaziers aux conseils d’administration aux
CMCAS sont élus tous les trois ans par les salariés et pensionnés de la
branche,
au
scrutin
de
liste
selon
la
règle
de
représentation
proportionnelle à la plus forte moyenne. Les fédérations syndicales
représentatives ont seules le droit de présenter des candidats. Au niveau
national, les CMCAS sont représentées et, dans une certaine mesure, leurs
activités coordonnées par un comité de coordination, dont les membres de
l’instance dirigeante (dénommée « la session ») sont élus par les membres
élus des conseils d’administration des CMCAS. Elles ont perçu en 2009
un peu plus d’un tiers des contributions des employeurs pour la gestion
des activités sociales, dites « de proximité » (par exemple organisation
d’activités culturelles, séjours et sorties locales), et l’attribution de
prestations sanitaires et sociales ;
-
des représentants des fédérations syndicales
: les membres du
conseil d’administration de la caisse centrale d’activités sociales (CCAS),
qui gère les activités nationales (vacances, restauration et assurances pour
le compte du personnel notamment), sont désignés par les fédérations
syndicales, au prorata des votes qu’elles ont obtenus lors des élections des
CMCAS. Comme la CCAS perçoit chaque année environ 70 % de la
contribution des employeurs (342 M€ en 2009), les fédérations syndicales
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20
COUR DES COMPTES
sont directement impliquées dans la gestion d’une part prépondérante des
activités sociales des IEG.
Une gestion sans regard externe
Depuis l’origine, les employeurs des IEG ne sont pas présents dans
les instances dirigeantes des institutions sociales. Ils ne sont pas dotés des
prérogatives que le droit du travail reconnaît aux chefs d’entreprise à
l’égard des comités d’entreprise pour la gestion des activités sociales et
culturelles : rôle consultatif sur la gestion des activités sociales,
possibilité de demander des éléments d’information sur ces activités et
faculté de saisir le juge judiciaire au civil et au pénal.
L’Etat, pour sa part, a renoncé à exercer ses prérogatives sans pour
autant s’interdire de le faire, puisque les textes n’ont pas été amendés. En
2005, il a renoncé à ses pouvoirs d’approbation des budgets d’activités
sociales et
a écrit à la CCAS en ce sens, puis il a refusé de valider le
règlement du comité de coordination qui comportait des dispositions
relatives à son propre contrôle sur les emplois et les budgets des
institutions sociales. En 2009, le ministère a, de sa propre initiative,
transféré au comité de coordination sa compétence en matière
d’approbation de la répartition des emplois. Cependant, malgré les neuf
modifications apportées au statut national entre février 2005 et juillet
2008, les dispositions rappelées ci-dessus ont été maintenues.
Ainsi, dans les faits, la direction des institutions sociales par des
élus présentés par les organisations syndicales ou des responsables
directement nommés par ces organisations, n’est soumise à aucun regard
externe, pas même celui des entreprises contributrices, ce qui favorise
l’opacité des décisions et l’absence de remise en question des choix
stratégiques.
2 -
Le nécessaire alignement sur le droit commun des comités
d’entreprise
Dès 2007, dans son rapport public thématique, la Cour avait
constaté que les prérogatives de l’Etat dans le fonctionnement des
institutions sociales du personnel des IEG répondaient à des circonstances
historiques dépassées, avaient un caractère exorbitant du droit commun et
étaient tombées en désuétude. Elle avait recommandé que les textes soient
expurgés des dispositions relatives au contrôle de l’Etat et, en
complément de ce désengagement, d’aligner le droit des institutions
sociales du personnel des IEG sur le droit du travail, en dotant
parallèlement les employeurs et les institutions sociales de prérogatives
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UNE ORGANISATION INSUFFISAMMENT REFORMEE
21
identiques à celles prévues par le droit du travail pour les employeurs et
les comités d’entreprise (recommandations 11 et 12).
A ce titre, elle avait proposé qu’à l’instar des comités d’entreprise
du droit du travail, les employeurs des IEG soient membres de droit des
organes délibérants des institutions sociales et jouissent ainsi de
prérogatives identiques à celles des autres employeurs et, de manière
spécifique, soient membres de leurs commissions de contrôle financier
(recommandation n°33).
Le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie avait alors
exprimé son souhait de limiter son intervention dans le fonctionnement
des institutions sociales des IEG – ce qui a été fait – et de rapprocher
celui-ci du droit commun.
Mais, devant la complexité de la réforme de l’ensemble du système
et alors que le calendrier de négociation avec les partenaires de la branche
est très chargé depuis 2007, l’Etat n’a pas donné suite à la
recommandation de la Cour sur ce dernier point.
Il l’a d’autant moins fait que, de leur côté, les employeurs n’étaient
guère demandeurs.
Le faible intérêt des employeurs pour une participation aux institutions
sociales
Les fédérations d’employeurs ne paraissent pas souhaiter participer
aux instances délibérantes des institutions sociales, probablement dans un
souci de conciliation avec les fédérations syndicales. Pourtant, les
questions connexes de la régularité juridique et de l’efficacité de l’emploi
par les institutions sociales des sommes qu’ils leur versent, au titre
notamment du prélèvement de 1 % sur leurs recettes, devraient intéresser
les employeurs au premier chef.
En 2009, comme en 2007, le groupe EDF a explicitement indiqué
n’être pas favorable à l’exercice de prérogatives plus étendues au sein des
institutions sociales de la branche, ni à un rapprochement des institutions
sociales avec le droit du travail sur ce point.
Après la création de la CAMIEG, l’implication des fédérations
d’employeurs sur les sujets relatifs aux institutions sociales a porté,
depuis 2007, sur des sujets ciblés, qui concernaient prioritairement le
niveau des moyens mis à la disposition des institutions sociales.
Les employeurs ont ouvert des groupes de travail avec les
fédérations syndicales sur le niveau des moyens matériels et humains mis
à disposition à titre gratuit, ou encore sur le régime juridique applicable
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COUR DES COMPTES
aux personnels statutaires de la branche mis à la disposition des
institutions sociales.
EDF a par ailleurs engagé un travail avec la CCAS sur le dossier
de la restauration méridienne auquel GDF Suez s’est joint sur certains
volets.
Ces différents groupes de travail pourraient favoriser la mise en
oeuvre des recommandations de la Cour, pour ce qui concerne
l’encadrement et l’adaptation du niveau des moyens mis à disposition par
les employeurs à la réalité des besoins des institutions. Ils n’ont toutefois
pas vocation à traiter de la qualité de l’information délivrée aux
employeurs sur l’usage des fonds qu’ils versent aux institutions sociales,
ni, a fortiori, d’impliquer les employeurs dans la recherche d’une
meilleure gestion des institutions sociales.
La Cour renouvelle sa recommandation visant à rapprocher le
cadre juridique des institutions sociales de la branche électrique et gazière
du droit du travail et, à ce titre, à doter les employeurs des IEG des
mêmes informations et responsabilités que celles qui incombent aux
autres employeurs et à supprimer les compétences de l’Etat.
B - Asseoir le financement des institutions sociales sur la
masse salariale
Aucune des recommandations (recommandations n°9 et n°10)
formulées par la Cour sur le financement des institutions sociales n’a été
suivie d’effet. La réforme du financement est pourtant un sujet majeur
dont l’Etat, les fédérations syndicales et les employeurs auraient dû se
saisir.
En juin 2010, lors des débats en séance sur la loi NOME, le
ministre d’Etat en charge de ces questions a déclaré au Parlement que
« la
clarification du statut apportée par l’article 14 (…) implique des travaux
avec les partenaires sociaux sur les dispositions qui y sont attachées, en
particulier sur les modalités de financement des activités sociales
». Mais
ces travaux n’ont pas été conduits à ce jour
.
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23
Un financement abondant et dynamique
En application du statut national du personnel des IEG, le
financement des institutions sociales est assis sur les recettes propres
issues de leurs activités et sur le produit d’un prélèvement au taux de 1 %
sur les recettes liées à l’électricité et au gaz d’EDF, de Gaz de France et
des entreprises non nationalisées (ENN) qui assurent la distribution de
l’électricité et du gaz.
Le prélèvement de 1 % est en moyenne trois fois supérieur aux
recettes propres des institutions sociales. En 2009, il leur a procuré
469,5 M€. Selon une clé de répartition fixée de longue date, 71 % du
produit du prélèvement de 1 % est affecté à la CCAS et 29 % aux
CMCAS et à leur comité de coordination
7
.
A la faveur de l’augmentation du prix du gaz, et dans une moindre
mesure du prix de l’électricité, le produit du prélèvement de 1 % est en
augmentation depuis le début des années 2000. En 2009, les institutions
sociales ont perçu 99,1 M€ de plus qu’en 2000, soit une augmentation de
26,75 % en euros courants (3,32% en euros constants). Le graphique ci-
dessous illustre cette progression.
7
En l’absence de données consolidées sur les ressources des institutions sociales, et
malgré les recommandations de la Cour en ce sens, il n’est pas possible de déterminer
avec précision la part relative du prélèvement de 1 % dans le total des recettes des
institutions prises ensemble. Les données disponibles pour la seule CCAS indiquent
que le prélèvement de 1 %, soit 341,5 M€, a représenté en 2009, près de 70 % de ses
recettes.
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24
COUR DES COMPTES
Evolution du produit définitif du 1 % attribué aux institutions
sociales
8
(en euros courants)
433,3
419,6
386,6
397,8
469,5
491,6
449,2
458,7
399,8
370,4
350
370
390
410
430
450
470
490
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Source : groupe EDF
Clarifier le périmètre des entreprises assujetties
Le cadre juridique du prélèvement de 1 % a été fixé par des textes
réglementaires pris entre 1955 et 1957. Depuis lors, aucune évolution ne
lui a été apportée.
En 2007, la Cour avait souligné que ce cadre ancien était devenu
totalement obsolète au regard des évolutions de l’organisation du marché
de l’énergie intervenues au cours de la première moitié de la décennie
2000
9
et, notamment, la fin du monopole de la vente de l’électricité et du
gaz aux consommateurs, l’éclatement de la notion de « distribution »
visée par le statut national du personnel en des activités distinctes de
production, transport, distribution et commercialisation d’énergie et
l’apparition de nouveaux opérateurs exerçant séparément ces activités.
8
Données établies sur la base des années civiles, non compris les versements
effectués par les employeurs pour la participation aux dépenses de cantine.
9
En application notamment de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 sur le service public
de l’électricité et du gaz et les entreprises électriques et gazières.
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25
Compte tenu de ces évolutions, le champ des entreprises qui
doivent contribuer et le mode de calcul de leur contribution ne sont donc
plus fixés clairement par les textes.
L’absence d’adaptation des textes permet désormais à certaines
entreprises
10
de se soustraire à l’application du prélèvement, et ce,
d’autant plus facilement que le recouvrement des recettes n’est pas
contrôlé. Cette situation est rendue possible par le fait que le statut
national prévoit que les entreprises des IEG versent le prélèvement à
EDF, qui le reverse aux institutions sociales du personnel. Or, EDF n’a
pas de pouvoirs de contrôle à l’égard d’entreprises qui sont aujourd’hui
ses concurrentes, tandis que les services de l’Etat n’ont pas les moyens
juridiques d’effectuer des contrôles pertinents. Quant aux institutions
sociales du personnel, elles ne peuvent identifier les ENN qui se
soustraient à leurs obligations, car EDF leur notifie un montant global. A
cet égard, les précédents constats de la Cour (recommandation n°10) sur
l’inadaptation des modalités de recouvrement du 1 % conservent leur
entière actualité.
La Compagnie Nationale du Rhône (CNR) verse, quant à elle,
depuis 2006, une contribution volontaire négociée avec ses partenaires
sociaux, pour un montant annuel égal à 1,2 M€
11
et selon des modalités
dérogatoires au droit applicable aux versements effectués par les autres
entreprises électriques et gazières.
Réviser l’assiette de financement
Depuis la dérégulation du marché de l’électricité et du gaz,
l’assiette de financement n’est plus clairement définie par les textes et la
notion de « recettes d’exploitation » peut être sujette à de multiples
interprétations. De fait, les entreprises qui acquittent le prélèvement de
1 % en déterminent librement l’assiette. Ainsi, sans informer les
institutions sociales ni consulter les services de l’Etat, le groupe EDF a
modifié à deux reprises (2005 et 2009) l’assiette du prélèvement de 1 %,
afin d’en exclure les ventes non destinées à des clients finals. Pour la
seule année 2009, il en résulte une diminution de 80 M€ des produits des
institutions sociales (180 M€ en cumul sur la période 2005-2009).
Par ailleurs, la Cour avait déjà relevé en 2007 combien le
financement des activités sociales du personnel des IEG s’écartait des
pratiques habituelles de financement des activités sociales et culturelles
10
En 2009, 71 ENN sur 131 apparaissaient comme non contributrices dans les relevés
d’EDF.
11
Valeur au 1
er
janvier 2006.
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26
COUR DES COMPTES
gérées par les comités d’entreprise, qui reposent sur l’application d’un
pourcentage à la masse des salaires bruts
12
. Elle avait également souligné
le poids proportionnellement plus important de cette charge pour Gaz de
France (14 % de la masse salariale en 2005
13
) par rapport à EDF (5,9 %
de la masse salariale).
Depuis 2000, en euros constants, la contribution du groupe GDF
Suez a augmenté de 44 %, tandis que celle d’EDF diminuait de 8,6 %. Le
tableau ci-après détaille l’évolution du produit du prélèvement de 1 % par
contributeur.
Évolution du produit définitif du 1 % entre 2000 et 2009
(années civiles) en euros courants et en euros constants
En euros courants
En euros constants
Année
EDF
Gaz de
France
ENN
14
Total
EDF
Gaz de
France
ENN
Total
2000
274,5
88,0
7,9
370,4
274,5
88,0
7,9
370,4
2001
273,5
106,2
6,9
386,6
268,6
104,3
6,8
379,7
2002
281,1
108,2
8,5
397,8
270,5
104,1
8,2
382,8
2003
277,2
113,8
8,8
399,8
260,6
107,0
8,3
375,8
2004
290,5
119,5
9,6
419,6
265,8
109,4
8,8
384,0
2005
288,4
135,5
9,2
433,3
258,0
121,2
8,2
387,6
2006
310,3
140,0
8,2
458,7
271,0
122,3
7,2
400,6
2007
309,2
132,4
7,6
449,2
264,5
113,2
6,5
384,2
2008
331,6
152,9
7,1
491,6
271,6
125,2
5,8
402,7
2009
306,7
154,9
7,9
469,5
250,9
126,7
6,5
384.0
12
Art L 434-8 du Code du travail :
« le chef d’entreprise verse au comité une
subvention de fonctionnement d’un montant annuel équivalent à 0,2 % de la masse
salariale brute ; ce montant s’ajoute à la subvention destinée aux activités sociales et
culturelles (…) ».
Le droit du travail ne fixe pas l’assiette et le niveau de la
contribution des employeurs au financement des activités sociales et culturelles
(ASC), mais se borne à en encadrer l’évolution : cette contribution ne doit pas être
inférieure à la référence la plus favorable pour le comité d’entreprise entre le total le
plus élevé des sommes affectées aux ASC au cours de l’une des trois dernières années
et l’application à la masse des salaires bruts de l’année considérée du montant le plus
élevé du rapport au cours des trois dernières années, exprimé en pourcentage, des
sommes en question et de la masse des salaires bruts.
13
La Cour des comptes n’est plus compétente pour contrôler les comptes de Gaz de
France depuis juillet 2008.
14
Entreprises non nationalisées, au sens de la loi de 1946.
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27
Source : tableau DGEC et tableau EDF
La part d’EDF dans le montant total versé aux institutions sociales
est donc passée de 74 % en 2000 à 65 % en 2009 ; à l’inverse, la part du
groupe GDF, puis GDF Suez, a augmenté, passant de 24 % en 2000 à
33 % en 2009 (la part des ENN est restée égale à 2 % depuis 2000).
La Cour recommande donc une réforme d’ensemble du mode de
financement des activités sociales, dont il revient à l’Etat de prendre
l’initiative.
En vue d’assurer l’égalité de traitement des entreprises des IEG, le
statut national du personnel des IEG devrait être modifié afin de prévoir
expressément une contribution de l’ensemble des entreprises de
production, de transport, de distribution, de commercialisation et de
fourniture de l’électricité et du gaz, dont les salariés relèvent du statut
national. Cette contribution devrait être assise sur la masse salariale, dans
des conditions à déterminer au cours d’une négociation de branche.
Quant aux institutions sociales, elles devraient être dotées, pour
leur financement, de prérogatives identiques à celles prévues par le droit
du travail pour les comités d’entreprise et, notamment, le droit de
percevoir directement les contributions de chaque entreprise redevable
ainsi que le droit de demander aux employeurs tous les éléments chiffrés
établissant la réalité du versement des sommes qui leur sont dues.
II
-
Une organisation encore trop complexe
Dans son rapport public thématique de 2007, la Cour avait
souligné la complexité et le coût de l’organisation des institutions sociales
des IEG. Celle-ci était, en effet, caractérisée par la coexistence de deux
structures de pilotage au niveau national (comité de coordination et
CCAS), un institut de formation (IFOREP) et de trois réseaux au niveau
local (réseau CMCAS, réseau déconcentré de la CCAS, réseau territorial
de l’IFOREP).
En outre, deux réseaux locaux comprenaient chacun deux étages :
les CMCAS s’appuyaient localement sur des sections locales de vote
(SLV)
15
et le réseau déconcentré de la CCAS comprenait des directions
régionales, elles-mêmes subdivisées en secteurs opérationnels.
15
Dénommées sections locales de vies ou SLVies depuis 2007. Tous les électriciens
et gaziers sont rattachés à une SLV qui se réunit en assemblée générale au moins une
fois par an. Ils élisent les membres de son bureau ainsi que le représentant de la
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28
COUR DES COMPTES
La Cour avait précédemment recommandé (recommandation n°34)
de réduire les frais de structure des institutions sociales et de rendre leur
gestion plus transparente. A ce titre, elle avait préconisé de réduire le
nombre
d’institutions
sociales
et
de
regrouper
leurs
moyens
opérationnels. A cette époque, le comité de coordination et la CCAS
étaient engagés depuis plusieurs années dans une réflexion sur le contenu
de leurs activités et sur leurs modes d’organisation, qui n’avait pas abouti
à des réformes concrètes.
Lorsqu’en 2007 la gestion des prestations d’assurance maladie a
été transférée à la CAMIEG, les institutions sociales ont constaté que leur
champ de compétence avait été profondément modifié et que leur
organisation n’était plus pertinente. Elles ont donc lancé une réforme,
intitulée « Acti en mouvement ».
A - Les changements intervenus depuis 2007
Les institutions sociales ont été réorganisées en deux temps :
-
à compter de juillet 2007, la première phase de réorganisation
des institutions sociales a porté sur les structures élues
(réorganisation et fusion des CMCAS, réorganisation de la
carte des SLV) ;
-
puis, une deuxième vague de réorganisation a été lancée,
portant sur la réforme des institutions nationales et la refonte du
réseau local de la CCAS.
L’IFOREP n’a pas été inclus dans le périmètre de la réforme, son
devenir devant être étudié une fois les différentes phases de réforme
mises en oeuvre.
Le
diagramme
ci-dessous
compare,
de
façon
simplifiée,
l’organisation des institutions sociales en février 2011 avec celle qui
précédait la réorganisation. Il montre que la nouvelle organisation est
finalement plus complexe que l’organisation précédente, notamment
parce qu’elle ajoute un quatrième réseau territorial.
section à l’assemblée générale de la CMCAS, elle-même réunie au moins une fois par
an.
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29
L'organigramme et les réseaux territoriaux des institutions
sociales du personnel des IEG et de la CAMIEG
Source : schéma établi par la Cour sur la base des informations transmises en 2011
par les institutions sociales
La mise en oeuvre de la réorganisation est lente : amorcée en 2007,
elle n’est toujours pas achevée. Fin 2010, les procédures mises en place
n’étaient pas stabilisées et les nouvelles structures n’étaient pas toutes
opérationnelles. Plus globalement, n’a jamais été affiché clairement de
date limite et les échéances intermédiaires, lorsqu’elles ont été fixées,
n’ont pas été respectées.
B - Au niveau national, le maintien de trois structures
A compter de 2008, les institutions sociales nationales ont fait
l’objet de réorganisations visant à élargir le champ de compétence de la
CCAS et à clarifier celui du comité de coordination.
Comité de
coordination
106 CMCAS
1 000 sections
locales de vote
(SLV)
CCAS
10 directions
régionales
31 secteurs
opérationnels
IFOREP
5 zones
régionales
Comité de
coordination
106 CMCAS
1 000 sections
locales de vote
(SLV)
CCAS
10 directions
régionales
31 secteurs
opérationnels
IFOREP
5 zones
régionales
Avant les réformes
Après les réformes
…
....
Services déconcentrés
CCAS
23 territoires
82 antennes
IFOREP
5 zones
régionales
Comité de
coordination
69 CMCAS
600 sections
locales de vie
(SLVie)
Comité de
coordination
69 CMCAS
600 sections
locales de vie
(SLVie)
CAMIEG
17 antennes
régionales
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30
COUR DES COMPTES
1 -
La CCAS
La CCAS assure la gestion des activités sociales que le statut national
définit comme celles
« dont le caractère général ou l’importance exigent
qu’elles soient gérées sur le plan national »
et dont il fixe une liste à
caractère non limitatif.
Les principales activités de la CCAS sont donc l’organisation de
vacances et de séjours (plus de 3 millions de nuitées en 2009), la restauration
méridienne (6 millions de repas en 2009) et la proposition à l’adhésion
facultative des électriciens et gaziers de produits d’assurance, dont elle a
souscrit les garanties auprès d’assureurs. En 2010, la CCAS a perçu
312,9 M€, soit 66,5 % du produit du prélèvement de 1 %.
16
La réorganisation de la CCAS a porté non seulement sur son siège,
mais aussi sur son réseau déconcentré.
L’un des objectifs de la réorganisation était d’étendre les missions
de la CCAS pour lui confier la gestion des fonctions supports de toutes
les institutions sociales. La Cour avait, en effet, souligné la diversité des
modes de gestion, ce qui entravait la mutualisation des bonnes pratiques
et la réalisation d’économies d’échelle. Cette diversité était, en outre, un
obstacle à la consolidation de données économiques et comptables au
niveau national et, donc, au pilotage des activités sociales.
La réorganisation a ainsi introduit une innovation majeure : elle
confie à la CCAS l’ensemble des missions de gestion administrative des
institutions sociales, notamment la gestion budgétaire, la gestion de la
comptabilité et la gestion des ressources humaines, à la fois pour son
propre compte, comme par le passé, mais aussi pour le compte du comité
de coordination et des CMCAS.
Dans cette perspective, la CCAS s’est efforcée depuis 2008 de
réformer son organisation et ses méthodes de travail : réorganisation des
directions du siège, mise en place de procédures plus encadrées,
notamment en matière financière, refonte des systèmes informatiques,
revue des processus de gestion. Certaines équipes de la direction générale
(directions chargées des vacances, des finances et des ressources
humaines) ont, en outre, été renouvelées au profit de personnels ayant une
expérience professionnelle extérieure à la CCAS. Cependant, la
16
Montant des ressources allouées à la CCAS en 2010 par le comité de coordination
lors de la répartition du produit du prélèvement du 1 %. La part des sommes allouées
à la CCAS cette année-là est historiquement faible car, de longue date, la CCAS
percevait de façon quasi automatique 71 % du produit du 1 %.
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31
réorganisation des directions a été mise en oeuvre très progressivement et
la refonte des méthodes de travail est inachevée.
Le bilan de la réorganisation du siège ne peut être que provisoire.
Mais il est d’ores et déjà limité, car la réorganisation n’a finalement eu
que peu d’impact sur les modalités de prise de décision, l’organisation
interne ou la nature des outils d’aide à la décision.
S’agissant des modalités de prise de décision, la gouvernance de la
CCAS n’a pas été substantiellement améliorée. Lorsque la décision
n’obéit
pas
à
des
choix
dictés
par
les
membres
du
conseil
d’administration et les fédérations syndicales elles-mêmes, l’expertise des
directions techniques est insuffisamment sollicitée lors de l’instruction
des dossiers.
En outre, certains domaines de compétence relèvent exclusivement
de la direction générale et sont gérés de façon peu transparente. Les
informations financières et techniques ne sont pas ou peu restituées aux
directions techniques compétentes et la qualité du suivi des dossiers s’en
trouve diminuée. C’est notamment le cas des investissements et des
avances de trésorerie aux sociétés civiles immobilières dans lesquelles la
CCAS détient des parts. C’est aussi le cas du remboursement aux
fédérations syndicales des frais engagés par ces dernières pour la
formation des salariés mandatés de la branche
17
.
S’agissant de l’organisation interne de la CCAS, les structures
centrales de la CCAS demeurent trop nombreuses (14 directions, deux
délégations et deux services)
18
et les responsabilités trop diluées. L’action
17
En 2009, la CCAS a versé 0,6 M€ aux fédérations syndicales pour remboursement
des frais qu’elles engagent lors des formations dispensées aux salariés mandatés de la
branche, sous la forme « d’indemnités » journalières, versées forfaitairement à raison
de 25€ par journée de stage.
Les dépenses relatives aux congés de formation économique, sociale et syndicale
avaient déjà fait l’objet d’un examen lors du précédent contrôle de la Cour. Cette
dernière avait conclu qu’au regard des dispositions du code du travail et de la
jurisprudence sur les activités sociales et culturelles des comités d’entreprise, la
régularité des indemnités versées par la CCAS au titre des congés de formation
économique, sociale et syndicale est subordonnée à un bénéfice réservé aux
participants, destiné à compenser la perte de rémunération qu’ils subissent. Les
modalités retenues par la CCAS (versement aux fédérations syndicales) ne
garantissent pas qu’il en soit ainsi. La Cour avait donc recommandé qu’il soit mis fin
à ces pratiques.
18
Six directions métier (vacances, hôtellerie & restauration, action sanitaire et sociale
& santé, assurances, culture, relation bénéficiaires), 8 directions support (direction de
l’exploitation, communication, finances, ressources humaines, risques-audit &
contrôle interne, affaires générales & solidarité internationale, système d’information,
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COUR DES COMPTES
des différentes directions sur une même activité (vacances par exemple)
est peu coordonnée par la direction générale. Ces insuffisances
administratives ont des conséquences directes sur la qualité de la gestion.
Enfin, les outils d’aide à la décision sont insuffisants. Tout
d’abord, les activités sociales ne sont pas couvertes par des dispositifs
efficients de contrôle interne, qui constituent pourtant un outil
indispensable pour assurer la correcte mise en oeuvre des orientations
stratégiques. L’efficience du contrôle interne est également une condition
préalable à l’établissement de comptes réguliers, sincères et fidèles. En
outre, début 2010, les systèmes d’information, en cours de refonte, étaient
encore mal adaptés ou mal renseignés. Pour les activités de vacances, les
informations sont dispersées entre les sept directions qui y concourent et
les bases de données ne comportent pas certaines informations de base.
Ainsi, la CCAS n’était pas en mesure, fin 2010, de fournir les statistiques
sur le nombre de nuitées passées par les électriciens et gaziers depuis
2005 dans ses centres de vacances et dans les centres qu’elle
conventionne.
A l’inverse, parmi les avancées positives de la réorganisation, la
mise en place d’une plateforme comptable commune à l’ensemble des
institutions sociales doit être soulignée. Cette plateforme a permis la
centralisation des pièces comptables de la CCAS et la mise en place d’un
circuit de paiement mieux encadré. A terme, la plateforme devrait
permettre la production de comptes combinés des institutions sociales,
conformément aux recommandations de la Cour (recommandations n°4 et
5). La plateforme comptable, également destinée à gérer la comptabilité
des CMCAS, n’était toutefois pas pleinement opérationnelle en 2009
(remontée d’information erratique, circuits et procédures de paiement
hétéroclites, absence de consolidation des comptes des CMCAS).
2 -
Le comité de coordination
Jusqu’en 2007, le comité de coordination des caisses mutuelles
complémentaires et d’action sociale (CMCAS) avait trois missions : la
représentation des CMCAS au niveau national, le pilotage du régime
complémentaire des prestations en nature d’assurance maladie et
maternité et la répartition du produit du prélèvement de 1 %.
patrimoine),
deux
délégations
(juridique,
qualité-prévention-environnement-
organisation), deux services (achats, santé au travail).
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33
Depuis la création de la CAMIEG par un décret du 30 mars 2007
portant modification du statut national du personnel, le comité de
coordination n’a plus d’attributions relatives à la gestion du régime
complémentaire d’assurance maladie et maternité.
En revanche, son rôle de coordination des activités sociales des
CMCAS a été consacré par cette même modification du statut national,
qui lui a reconnu une compétence en matière de gestion des fonds
nationaux. Cette compétence, qui déroge à la compétence générale de la
CCAS en matière d’activités sociales à caractère national, conforte la
mise en oeuvre par le comité de coordination de politiques nationales en
matière d’action sanitaire et sociale et de couverture complémentaire
santé, pour ce qui concerne les dépenses qui ne peuvent donner lieu à un
remboursement dans le cadre d’un régime de sécurité sociale (voir
infra
).
Dans le cadre de la réorganisation, le comité de coordination et la
CCAS
avaient
décidé,
par
ailleurs,
le
transfert
des
fonctions
administratives du comité vers la CCAS
19
. Cependant, le comité n’a
finalement pas délégué à la CCAS l’engagement et la validation des
dépenses, le recouvrement de recettes et la gestion de sa trésorerie (dont
le montant atteint 57 M€ au 31 décembre 2009, compte tenu de son rôle
de gestion de fonds nationaux). Cette organisation apparaît peu
rationnelle dans la mesure où la logique de la réforme va dans le sens
d’un regroupement de toutes les fonctions financières à la CCAS.
En outre, le décret du 30 mars 2007 a confié au comité de
coordination un rôle de validation de la carte des SLV. Enfin, à
l’initiative de l’Etat qui s’est dessaisi de cette attribution prévue par les
textes, il détermine et répartit entre CMCAS les enveloppes d’emplois
permanents. Cependant, les textes n’ont pas été modifiés afin de prévoir
cette compétence.
3 -
Le maintien injustifié d’un institut de formation (IFOREP)
La nécessaire suppression de l’IFOREP
Dans son précédent rapport public thématique, la Cour avait
recommandé d’intégrer les activités de l’institut dans la CCAS
(recommandation n°1). A défaut, la Cour préconisait l’instauration d’un
plus grand formalisme entre les deux institutions, notamment pour
distinguer les avances de trésorerie, les prestations de service, les
refacturations de charges et, le cas échéant, les subventions. Afin de
prévenir des risques de contestation, l’IFOREP et la CCAS ont établi un
19
Convention de partenariat signée entre les deux organismes.
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COUR DES COMPTES
document formalisé pour encadrer l’exercice annuel de « débouclage » de
leurs relations financières, qui se fondait avant 2005 sur des éléments en
grande partie non écrits. Ce document permet de distinguer la nature des
opérations effectuées par chaque organisme.
Cependant, la recommandation de la Cour visait clairement la
suppression de l’institut. Elle n’a pas été suivie d’effet. Au contraire,
début 2010, les instances délibérantes de la CCAS et du comité de
coordination ont confirmé le maintien d’une structure spécifique de
formation. Les modalités pratiques du maintien doivent encore faire
l’objet de discussions. La CCAS et le comité de coordination ont annoncé
leur intention de clarifier les rôles et la place de chaque organisme dans la
politique de formation des institutions sociales.
Pour justifier son maintien, l’IFOREP rappelle qu’il dispense non
seulement une formation professionnelle, mais aussi une formation
« citoyenne et
humaine »
, sans équivalent chez les organismes de
formation du marché. La Cour, sans porter d’appréciation sur la
conception de cette formation, estime que cette dernière pourrait être
dispensée directement par la CCAS, qui s’est dotée en 2009 d’un cadre de
référence pour la formation de ses collaborateurs.
En outre, l’activité de formation de l’IFOREP est essentiellement
tournée vers la CCAS et c’est cette dernière qui organise les actions de
formation en faveur des CMCAS qui ont adhéré à la réforme
institutionnelle. Par ailleurs, la CCAS s’adresse à des prestataires autres
que l’IFOREP, ce qui, de fait, rend caduque la convention de janvier 2000
par laquelle elle a reconduit le monopole dont jouit en principe l’institut.
Enfin, l’IFOREP n’a plus d’activité d’étude et de recherche (en
particulier, la publication des Cahiers de l’IFOREP a cessé en décembre
2008), ni d’activités audiovisuelles (réalisation de films documentaires,
institutionnels, débats, spectacles musicaux au profit des institutions
sociales et de tiers), ces dernières ayant été transférées à la CCAS au
début de l’année 2010.
De même, la compensation financière que verse chaque année la
CCAS, pour les moyens mis en oeuvre par l’IFOREP pour des actions de
formation programmées mais finalement non réalisées, s’apparente plus à
une subvention d’exploitation qu’à un dédommagement de moyens
qu’aurait engagé l’institut. Son montant a augmenté, passant de 0,38 M€
au 31 mars 2005 à 0,80 M€ au 31 décembre 2009, soit 8 % du chiffre
d’affaires de l’institut.
La Cour réitère donc sa recommandation tendant à intégrer à la
CCAS la mission résiduelle de formation de l’IFOREP.
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35
Le maintien d’incertitudes sur l’exhaustivité de la facturation des
prestations audiovisuelles
La Cour avait également recommandé, en 2007, la facturation
systématique des prestations de tous ordres rendues par l’institut, en
prenant
en
compte
la
totalité
des
coûts
réellement
engagés
(recommandation n°2).
Pour la période antérieure au transfert des activités audiovisuelles à
la CCAS (1
er
janvier 2010), l’accord encadrant les prestations au profit de
la caisse centrale était insuffisant en termes de formalisme. La convention
prévoyait seulement un devis et l’accord formel du demandeur, sans
retenir l’exigence d’une facturation détaillée des prestations réalisées et
des coûts associés.
La Cour a constaté que certaines factures mentionnaient un
montant financier global et/ou un objet présentant un caractère
sommaire : le lien entre le montant facturé et les travaux et/ou les charges
engagées par l’institut n’a pas toujours pu être établi. En outre, l’examen
d’un dossier
20
a fait apparaître que l’institut avait facturé des frais qui
n’ont pu être détaillés et justifiés auprès de la Cour.
La recommandation de la Cour n’a donc pas été suivie d’effet.
Ainsi, l’incertitude qui entoure l’exhaustivité de la facturation des
prestations audiovisuelles rendues par l’IFOREP fait peser un doute sur la
régularité des comptes de l’institut pour les exercices 2005 à 2009.
C - Au niveau local, le maintien d’un réseau
hypertrophié
1 -
La réorganisation du réseau des CMCAS : une réorganisation
sans réduction des coûts
La réduction du nombre de CMCAS de 106 à 69
Jusqu’en 2007, les CMCAS exerçaient deux missions : la gestion
des prestations en nature du régime spécial d’assurance maladie et
maternité et les activités sociales de proximité dont le statut national du
personnel fixe une liste à caractère non limitatif. En 2007, les employeurs
et les organisations représentatives des agents des IEG ont estimé à 48 %
la proportion d’agents des CMCAS qui étaient employés à des tâches de
gestion des prestations d’assurance maladie et maternité (soit 479 agents
sur un total de 998 agents).
20
Réalisation d’un film pour le compte de la CCAS et de la CMCAS de Valence.
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COUR DES COMPTES
A la suite de la création de la CAMIEG, ces agents ont été
progressivement réintégrés dans les entreprises électriques et gazières,
principalement au sein des groupes EDF et GDF Suez. Certaines CMCAS
n’ont plus eu à gérer que des activités sociales de proximité de faible
ampleur (activités culturelles, sportives et de loisirs) avec un effectif lui-
même limité à quelques agents. Le rapprochement des petites caisses
dépourvues d’une taille suffisante est alors devenu indispensable
21
.
En juillet 2007, le comité de coordination a incité les CMCAS qui
comptaient moins de dix emplois à fusionner avec une ou plusieurs
CMCAS voisines. Les conseils d’administration des caisses concernées
pouvaient cependant refuser une fusion. Celle-ci impliquait en effet non
seulement une mise en commun des moyens (emplois et budgets) et des
activités, mais aussi le remplacement des conseils d’administration
préexistants par un conseil d’administration unique.
L’objectif du comité de coordination était de parvenir à la fin du
premier trimestre 2008 à 42 CMCAS (au lieu des 106 d’origine), dotées
de 37 enveloppes d’emplois budgétaires (dits tableaux hiérarchiques)
22
.
Cet objectif n’a pas été atteint puisque fin 2009, 69 CMCAS
étaient réparties sur l’ensemble du territoire (et comptaient 52 tableaux
hiérarchiques), dont :
-
31 caisses de plus de dix agents qui sont restées à l’identique,
c'est-à-dire avec les mêmes moyens et le même conseil
d’administration, auxquelles s’ajoutent les cinq CMCAS des
DOM et de Saint-Pierre-et-Miquelon ;
-
quatre caisses de moins de dix agents (Niort, Tulle, Aurillac,
Metz-Régie
et
Alençon),
qui
ont
subsisté
malgré
les
recommandations du comité de coordination ;
-
29 nouvelles caisses ont été créées à l’issue de la fusion de 66
caisses (37 CMCAS supprimées). En particulier, huit nouvelles
caisses ont été créées en Ile-de-France dans un ressort
départemental, par fusion des vingt caisses préexistantes.
La réduction d’un tiers du nombre des CMCAS témoigne d’un
effort de rationalisation des structures de représentation et de gestion,
même si les objectifs initiaux n’ont pas été atteints et si les fusions
pourraient être poursuivies.
21
Sur l’exercice budgétaire courant du 1
er
avril 2006 au 31 mars 2007, les recettes des
CMCAS issues du prélèvement de 1 % (126,4 M€) ont représenté 28,14 % du produit
prévisionnel de l’exercice.
22
Chiffre issus des dossiers du Copil Acti en mouvement.
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37
Toutefois, certaines CMCAS, qui n’ont pas souhaité fusionner
avec d’autres caisses, ont parfois mutualisé leurs moyens sans supprimer
leurs conseils d’administration respectifs. C’est, par exemple, le cas des
CMCAS de Cahors et de Rodez qui, employant chacune moins de dix
agents, ont mis en commun leurs emplois budgétaires. Dans ce cas de
figure, les décisions relatives aux activités sociales décentralisées sont
prises par les conseils d’administration de chaque CMCAS, mais mises en
oeuvre conjointement. Seule la fusion des CMCAS présente le triple
avantage de la simplicité, de la lisibilité et de l’économie de moyens.
L’absence de réduction des coûts de fonctionnement des CMCAS
Dans son précédent rapport, la Cour avait souligné la lourdeur des
coûts de fonctionnement des CMCAS.
En 2010, comme en 2007, le poids des charges administratives des
CMCAS ne peut pas être défini avec précision et ce, pour deux raisons :
-
les bases de données comptables des institutions sociales
nationales ne permettent pas d’établir des comptes combinés
des CMCAS. La lecture des budgets des CMCAS consultés par
la Cour révèle que, dans la plupart des cas, le niveau des
charges de fonctionnement n’a pas sensiblement diminué en
dépit de la réorganisation
23
. En 2009, comme au cours des
années antérieures, les charges administratives de certaines
CMCAS sont même supérieures aux sommes allouées au
contenu des activités. En 2010, le budget attribué par le comité
de coordination au titre des dépenses de personnel des
CMCAS
24
, soit 33,5 M€, a représenté à lui seul plus de 40 % du
budget géré par les CMCAS ;
-
les CMCAS et leurs SLV disposent de moyens matériels et
humains mis à leur disposition par les employeurs de la branche
des IEG en application de décisions anciennes négociées avec
les organisations représentatives des salariés.
Ces ressources extrastatutaires prennent deux formes :
-
des autorisations d’absence sur le temps de travail (« absences
sociales »)
accordées
aux
membres
des
conseils
d’administration des CMCAS et à certains agents pour le
fonctionnement et les activités des SLV ;
23
Fusions en 2007/2008, puis transfert de compétences à la CCAS en 2008/2009.
24
Données budgétaires provisoires.
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38
COUR DES COMPTES
-
divers moyens de fonctionnement tels que des mises à
disposition de locaux pour le fonctionnement des CMCAS et
des SLV ou des abattements de loyers et des charges afférentes
(électricité, eau, gaz, chauffage, nettoyage).
Au titre des absences sociales, les employeurs ont déclaré avoir
accordé aux institutions sociales 923 100 heures en 2009, soit l’équivalent
de 586 postes à temps plein. Bien qu’en baisse (il s’élevait à 804 postes à
temps plein en 2004), ce chiffre demeure élevé. Pour les institutions
sociales, il représente plus de 11 % d’emplois en plus en 2009
25
.
Les absences sociales locales au titre du régime complémentaire
maladie auraient dû être supprimées suite à la création de la CAMIEG.
Or, elles représentent encore, d’après les estimations d’EDF, 276 900
heures, soit 176 emplois (à comparer en 2006 à 487 800 heures soit 310
emplois lorsque les CMCAS géraient les prestations en nature
d’assurance maladie et maternité).
Les conseils d’administration des CMCAS comportent un nombre
élevé de membres au regard de l’étendue des missions de ces organismes,
(24 membres dans le cas général et 18 pour les caisses les plus petites).
Une réduction de leur taille entrainerait une réduction proportionnelle des
heures d’absences sociales accordées par les employeurs, dont EDF est le
principal contributeur. A cet égard, on notera que 66 CMCAS sur 69
comptent plus d’administrateurs que d’employés.
Concernant les moyens matériels mis à disposition (locaux,
abattements de charges), le recensement exhaustif n’est toujours pas
assuré.
Le niveau des ressources extrastatutaires accordées par les
employeurs aux CMCAS et à leurs SLV, qui en sont les principales
bénéficiaires
26
, demeure donc mal connu. Leur connaissance est
néanmoins indispensable pour établir le coût complet des institutions
sociales. De ce fait, la Cour avait recommandé que les employeurs
recensent de façon exhaustive et consolidée l’ensemble des moyens qu’ils
mettent à disposition des institutions sociales, que ces dernières procèdent
également à ce recensement et, enfin, qu’elles restituent ces données dans
leur information financière et comptable (recommandations n°7 et 8).
25
En 2010, les institutions sociales comptaient près de 5 200 emplois.
26
La CCAS et le comité de coordination en bénéficient également. Les données ci-
dessus ont pour champ l’ensemble des institutions sociales.
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39
La Cour renouvelle ses recommandations visant à réduire les frais
de structure des CMCAS (et des SLV), dont le poids absorbe une part
trop importante des ressources des caisses, au détriment du contenu des
activités sociales.
Le maintien d’un nombre important de SLV
Avant 2007, les sections locales de vote (SLV) étaient le point
d’accès de proximité, pour les prestations en nature d’assurance maladie
et maternité (dépôt de feuilles de soin, prise en compte de changement de
situation familiale) et des activités sociales des CMCAS et de la CCAS
(demandes de séjours vacances, adhésion aux garanties de contrats
d’assurance, sollicitation d’aides et de secours).
Depuis 2007, les SLV, comme les CMCAS, ont perdu leur
compétence en matière d’assurance maladie et maternité. Rebaptisées
« sections locales de vie », elles ont désormais pour principal objet la
gestion de proximité des activités sociales et, dans le cadre de la réforme,
la mise en oeuvre d’une nouvelle politique d’accueil et de solidarité pour
les agents actifs et inactifs de la branche (mise en place de secours
individualisés notamment, réseau d’écoute et d’entraide). Cependant, les
missions réellement exercées par les SLVies ne sont pas précisément
établies. D’après l’article 29 du règlement commun des CMCAS,
« les
missions des bureaux, des délégués et des correspondants sont fixées par
le règlement particulier de chaque CMCAS »
. Cet article aurait utilement
pu être modifié en 2009 afin de définir précisément le périmètre de
compétence des SLVies.
Dans le cadre de la réorganisation « Acti en mouvement », le
nombre de SLV a été réduit, sous l’impulsion du comité de coordination
et par décision des conseils d’administration des CMCAS. Alors que le
comité de coordination avait recensé plus d’un millier de SLV fin 2005, il
en dénombrait environ 600, en mai 2010, à partir des règlements
particuliers des CMCAS. Cette donnée doit cependant être appréciée avec
précaution car elle ne fait pas l’objet d’un suivi annuel régulier. Le
nombre exact des SLVies n’est pas non plus connu des employeurs, qui
mettent pourtant des moyens humains et matériels à leur disposition (voir
supra
).
Depuis la suppression de leurs attributions en matière de sécurité
sociale et le développement d’internet pour l’accès et le règlement de
nombreuses prestations de la CCAS, les compétences réduites des SLV
ne justifient plus le maintien d’un réseau de 600 points d’accueil.
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COUR DES COMPTES
Le regroupement des SLV devrait donc être accéléré. Il
contribuerait, en effet, à améliorer la lisibilité de l’activité des institutions
et à éviter la dispersion des moyens entre des structures de proximité trop
nombreuses et trop petites
27
.
Par ailleurs, en 2010, certaines SLV engagent encore des dépenses,
contrairement à la recommandation formulée précédemment par la Cour
(recommandation n°3). Les SLV peuvent en effet bénéficier d’une
« avance permanente » de la CMCAS dont elles relèvent pour leurs
dépenses courantes. La multiplication des lieux d’engagement des
dépenses a pour corollaire une maîtrise plus difficile de la dépense et un
risque accru de non respect des procédures destinées à sécuriser la chaîne
de paiement. La Cour renouvelle donc sa recommandation.
2 -
La création des territoires : un réseau déconcentré restructuré
mais pas simplifié
Un réseau restructuré
Avant 2008, les services déconcentrés de la CCAS étaient
constitués par dix délégations régionales et trente-et-un secteurs
opérationnels. Depuis lors, ils ont été remplacés par vingt-trois territoires
et quatre-vingt-deux antennes locales.
Les territoires assurent des missions plus étendues que les
délégations régionales qu’ils remplacent et qui géraient uniquement les
activités sociales de la CCAS (vacances et restauration). En plus de ces
missions, les territoires assurent, en effet, la gestion des fonctions
supports pour le compte des CMCAS qui souhaitent leur déléguer ces
tâches (budget, trésorerie et comptabilité, ressources humaines, achats,
informatique
et
communication
notamment).
Les
conseils
d’administration des CMCAS sont souverains pour décider du transfert de
leurs fonctions supports aux territoires
28
.
La mise en place de ces territoires fait suite, dans son principe, à la
recommandation de la Cour sur la rationalisation du réseau local de la
CCAS (recommandation n°19). Néanmoins, la mise en place progressive,
en 2009 et 2010, d’antennes locales comme services déconcentrés des
territoires entraine, progressivement, la reconstitution d’un réseau plus
27
La taille des SLV est très hétérogène. Les plus petites fonctionnent avec des
budgets de quelques milliers d’euros et l’engagement personnel et bénévole de
quelques agents ; les plus grosses peuvent atteindre la taille d’une petite CMCAS et
disposer d’un budget plus conséquent.
28
Les CMCAS qui ont choisi de ne pas procéder à ce transfert sont qualifiées de
caisses « non adhérentes ».
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41
dense et complexe que le réseau précédent. Fin janvier 2010, 82 antennes
locales avaient, en effet, été créées afin de gérer l’activité des territoires
au plus près du terrain (accueil des bénéficiaires, ouverture de dossiers
d’aide sociale, réservation de vacances et loisirs). Ces antennes sont
notamment chargées de l’accueil des bénéficiaires, précédemment assuré
par les CMCAS et les SLV.
La configuration des territoires répond à des critères malaisément
discernables. Au départ, il était question que le territoire théorique moyen
puisse correspondre à la charge de travail de 165 emplois (139 pour la
production d’activités, 26 pour les fonctions support) calculée sur la base
de 26 000 bénéficiaires, 4,9 restaurants, 4,6 centres de vacances adultes et
51 sessions centres jeunes. Cependant, la CCAS n’a fourni aucune
projection argumentée sur la taille optimale de ces nouvelles entités, non
plus qu’aucune analyse prévisionnelle de leurs charges de structure ou
des avantages à espérer d’une gestion déconcentrée. Dans les faits, le
schéma a dû être adapté. Il ne l’a été ni sur la base de la géographie
administrative, ni en fonction de la carte des services régionaux pour la
gestion des ressources humaines d’ERDF. Au total, il n’a pas été possible
de déterminer sur quels critères avait été effectuée la délimitation des
territoires.
Leur subdivision en antennes, elle, a été établie entre mars 2008 et
mars 2009 par des groupes de travail locaux entre les CMCAS et la
CCAS, sur la base des propositions qui leur avaient été faites par les
instances nationales. En effet, la CCAS et le comité de coordination
avaient clairement posé pour principe que
« seuls les conseils
d’administration des CMCAS ont le pouvoir de décider du découpage de
leur territoire ; le périmètre de la nouvelle structure professionnelle
territoriale se fera avec les CMCAS du territoire, la CCAS et le
Comité
»
29
.
29
Décision du conseil d’administration de la CCAS et de la session du comité de
coordination en date du 3 avril 2008.
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42
COUR DES COMPTES
Une restructuration difficile à mettre en oeuvre
Les territoires ont été progressivement mis en place entre mars
2009 et mi-2010.
In fine
, le découpage et la création des territoires auront
donc duré plus de deux ans dans certaines zones géographiques.
Ce délai apparaît d’autant plus long que, mi-2010, tous les
territoires n’étaient pas pleinement opérationnels. Trois éléments
expliquent ce retard de mise en oeuvre :
-
le poids relatif des CMCAS « non adhérentes » ou les
délibérations
tardives
d’adhésion
de
certains
conseils
d’administration de CMCAS ;
-
la lente mise en place des moyens juridiques nécessaires à
l’exercice des missions des territoires ;
-
le manque de moyens opérationnels (budget, emplois, locaux).
En effet, 40 % des bénéficiaires des activités des institutions
sociales du personnel des IEG relèvent de CMCAS
qui n’ont pas souhaité
transférer
leurs
attributions
aux
territoires
(22
CMCAS
« non
adhérentes
» à la réforme sur le territoire métropolitain
30
), principalement
en Ile-de-France, mais aussi dans de grandes aires urbaines comme Lyon,
Marseille ou Avignon. Ces CMCAS continuent donc de gérer elles-
mêmes leurs fonctions support. Fin 2010, le comité de coordination
décomptait seulement douze territoires (sur un total de 23), où toutes les
CMCAS avaient décidé de transférer leurs attributions.
En outre, début 2010, les territoires ne disposaient pas, pour la
plupart, des moyens juridiques nécessaires à leur activité. En effet, même
lorsqu’elles ont « adhéré » à la réforme par délibération de leur conseil
d’administration, les CMCAS ont souvent tardé à transférer leurs
attributions. Au 31 décembre 2009, sur 42 CMCAS adhérentes en
métropole, dix seulement avaient signé une convention de partenariat
(acte fixant les modalités de transfert des compétences de la CMCAS vers
le territoire). Sur ces dix caisses, trois seulement avaient signé les
mandats donnant délégation de pouvoirs et de signature au directeur de
territoire en matière de contractualisation, d’engagement des dépenses et
de recouvrement. Fin 2009, aucune délégation de paiement (qui n’était
d’ailleurs pas prévue dans les documents cadre) n’avait été signée, ce qui
expose les territoires ayant engagé la dépense à des refus de paiement de
la part des CMCAS.
30
Les cinq caisses des DOM et de Saint-Pierre-et-Miquelon n’étaient pas incluses
dans le champ de la réforme.
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43
Enfin, début 2010, les territoires ne disposaient pas de tous les
moyens opérationnels prévus
: 15 % des postes étaient vacants, les outils
informatiques n’étaient pas en place, les budgets n’avaient pas été
délégués (ils ne l’ont été qu’en février 2010 puis, dans une version
corrigée, en avril 2010). La mise en place des territoires n’était donc pas
achevée et les structures nouvellement créées n’étaient pas pleinement
opérationnelles. Ce constat rejoint celui dressé par la CCAS elle-même
dans son projet de budget prévisionnel 2010, selon lequel
« la mise en
place des nouvelles structures qui n’est pas encore effective, ni sur les
territoires, ni au sein des fonctions centrales complique la détermination
des périmètres budgétaires et l’identification des responsabilités qui les
accompagnent ».
La deuxième vague de réorganisations ne s’est donc pas traduite
par la mise en oeuvre des recommandations de la Cour. En effet, la
répartition des compétences n’est pour l’instant
pas simplifiée, compte
tenu de la mise en oeuvre difficile de la réforme, et les modes de direction
et de gestion des institutions sociales n’ont pas été substantiellement
améliorés. Au contraire, la réforme a plutôt compliqué l’organisation
institutionnelle.
Le diagramme ci-après fournit la synthèse de l’organisation
territoriale, constatée par la Cour, sur le ressort géographique du service
déconcentré de la CCAS correspondant au territoire Poitou-Charentes.
Cet exemple ne présente que l’une des organisations possibles car il
n’existe pas de modèle institutionnel. Chaque conseil d’administration de
CMCAS est souverain pour décider de fusionner ou non avec d’autres
caisses, pour arrêter l’organisation de la caisse résultant de la fusion, en
liaison avec les autres caisses fusionnées, et pour contribuer à définir, en
concertation avec les autres conseils d’administration des CMCAS
concernés et la caisse nationale, l’organisation du réseau déconcentré de
la CCAS lorsque celui-ci a été réformé. C’est, en partie, ce qui explique
la complexité du schéma institutionnel actuel.
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COUR DES COMPTES
Exemple d’organisation institutionnelle : le territoire Poitou -
Charentes fin 2010
Source : schéma établi par la Cour sur la base des informations transmises en 2010
par les institutions sociales
Territoire
Charente Poitou
(25 agents)
1
commission
CMCAS
adhérente
Poitiers
7
SLVies
4
commissions
CMCAS
adhérente
Angoulême
6
SLVies
8
commissions
8
commissions
CMCAS non
adhérente
Niort
7
SLVies
9
commissions
CMCAS
adhérente
La Rochelle
7
SLVies
13
commissions
Antenne
Angoulême
(6 agents)
Comité de
coordination
2
commissions
CCAS
10 commissions
communes
5 groupes de
travail permanents
1 commission de coordination territoriale
2 comités
Proximité
Action
sanitaire et
sociale
Budget
Patrimoine
Achat
Contrôle
financier
7
directions
2
délégations
2 services
Cellule 1%
Antenne
Poitiers
(9 agents)
Antenne La
Rochelle
(9 agents )
27 points de proximité
professionnelle
Comité
éditorial
Comité
éditorial
Comité
éditorial
Comité
éditorial
Comité
éditorial
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45
3 -
Une complexité institutionnelle accrue au niveau local
Pour l’instant, la réorganisation a accru la complexité de
l’organisation institutionnelle au niveau local.
Cette complexité est liée à
la diversité des situations, à l’alourdissement des processus de décision et
à la multiplication des instances de consultation.
Une organisation hétérogène d’un territoire à l’autre
Les conseils d’administration des CMCAS étaient libres de choisir
l’organisation territoriale. En fonction des choix des fédérations
syndicales, les modes d’organisation retenus sont très différents d’un
territoire à l’autre
31
:
-
sur six territoires seulement (dont deux outre-mer), il n’existe
plus qu’une seule CMCAS ;
-
sur 69 CMCAS installées en février 2010, 42 CMCAS
« adhérentes » ont été recensées, 22 caisses n’ont pas adhéré et
les cinq caisses dans les DOM TOM disposaient déjà d’une
entité professionnelle unique ;
-
en Ile-de-France, il existe un territoire et huit CMCAS « non
adhérentes » ;
-
sur neuf territoires, coexistent des CMCAS « adhérentes » et
des CMCAS « non adhérentes » ;
-
sur huit territoires, il existe des CMCAS non fusionnées qui
conservent leur conseil d’administration mais qui ont mis en
commun leurs moyens humains (mutualisation des enveloppes
d’emplois), avec adhésion ou non au territoire.
Le diagramme ci-dessous présente l’organisation institutionnelle
simplifiée sur les quatre territoires dont l’organisation a été examinée par
la Cour. Il illustre diverses configurations institutionnelles possibles,
lesquelles n’ont pas de lien avec la taille des CMCAS.
31
Statistiques établies en mars 2010.
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46
COUR DES COMPTES
Quatre exemples d’organisation des CMCAS sur le territoire
Source : schéma établi par la Cour sur la base des informations transmises en 2010
par les institutions sociales
La multiplication des structures de délibération et de coordination
En outre, depuis la réorganisation, les processus de décision et de
mise en oeuvre des politiques sociales sont alourdis par la nécessité de
coordonner l’action de toutes les structures au niveau local (CMCAS
adhérentes, CMCAS non adhérentes, territoires). Les instances de
consultation et de coordination entre structures locales se sont donc
multipliées.
La réorganisation a entrainé la création de nouvelles commissions
au niveau territorial. Ces commissions sont venues s’ajouter aux
commissions propres à chaque CMCAS. Elles ont été créées sur décision
des conseils d’administration des CMCAS sur la base d’un cadre de
référence établi par le comité de coordination.
1 CMCAS
adhérente
2 CMCAS
adhérentes
1 CMCAS non
adhérente
3 CMCAS
adhérentes
Territoire Ile de
France
Territoire Midi
Pyrénées
Territoire Rhône
Alpes Loire
Territoire Poitou
Charentes
Toulouse
21 269 bénéficiaires
2 CMCAS non adhérentes
mais ayant mutualisé leurs
Rodez
6 164 bénéficiaires (avec Cahors)
Cahors
6 164 bénéficiaires (avec Rodez)
Bourg en
Bresse
Saint-Etienne
5 971 bénéficiaires
1 CMCAS non
adhérente
Lyon
20 036 bénéficiaires
Angoulême
2 746 bénéficiaires
Poitiers
6 898 bénéficiaires
La Rochelle
5 282 bénéficiaires
Niort
1 898 bénéficiaires
Paris 75
28 750 bénéficiaires
Paris 77
12 501 bénéficiaires
Paris 78
13 288 bénéficiaires
Paris 91
7 711 bénéficiaires
Paris 92
39 922 bénéficiaires
Paris 93
25 067 bénéficiaires
Paris 94
9 846 bénéficiaires
Paris 95
10 948 bénéficiaires
148 033
bénéficiaires
27 433
bénéficiaires
36 311
bénéficiaires
16 824
bénéficiaires
CMCAS non
adhérentes
CMCAS adhérentes
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47
Si une seule CMCAS couvrait l’ensemble du territoire, le cadre de
référence prévoyait la création par les CMCAS de sept commissions
32
, le
cas échéant en remplacement des commissions existantes. Chacune de ces
commissions devait, de préférence, comprendre 8 membres. S’y ajouterait
un comité éditorial pour le territoire et pour les publications de la
CMCAS.
Si plusieurs CMCAS couvraient le territoire, le schéma proposé
était le suivant
:
-
cinq commissions de 7 à 13 membres dans chaque CMCAS
33
;
-
un comité éditorial dans chaque CMCAS ;
-
un comité éditorial pour le territoire ;
-
quatre commissions territoriales, composées de 7 à 13
membres, qui sont, la plupart du temps, les instances où se
retrouvent les CMCAS adhérentes et les CMCAS non
adhérentes pour étudier les aspects concrets de certains projets ;
-
une commission de coordination territoriale, composée des
présidents des CMCAS, des présidents de commissions
territoriales et d’un représentant de chaque organisation
syndicale représentée dans le territoire.
Le diagramme suivant illustre la complexité de l’organisation
institutionnelle locale à travers l’exemple de la CMCAS de Toulouse. En
plus des commissions prévues par le cadre de référence, cette dernière a
mis en place des « commissions globales d’activité » et des « groupes
d’impulsion ». D’autres modes d’organisation existent également car les
CMCAS sont souveraines pour décider de l’organisation de leurs propres
commissions.
32
Les champs d’action des 7 commissions seraient les suivants : animation de la
proximité et réseau solidaire ; action sanitaire et sociale et santé prévention ; activités
physiques, sportives et de loisirs ; budget-patrimoine-achat ; restauration ; séjours-
vacances ; contrôle financier.
33
Leurs champs d’action seraient les suivants : animation de la proximité et réseau
solidaire ; action sanitaire et sociale-santé prévention ; activités particulières,
permanentes sur l’année ou occasionnelles ; budget-patrimoine-achat et, enfin,
contrôle financier.
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48
COUR DES COMPTES
L’organisation des instances délibérantes et des commissions au
niveau local : l’exemple de Toulouse
fin 2010
Source : schéma établi par la Cour sur la base des informations transmises en 2010
par les institutions sociales
Au total, si la réorganisation engagée en 2007 a diminué le nombre
de CMCAS, elle n’a pas simplifié l’organisation territoriale des
institutions sociales.
L’IFOREP n’a pas été supprimé et son réseau territorial a été
maintenu.
pensionnés
jeunes
agents
culture
jeunesse
4 groupes d’impulsion
8 commissions globales d’activité
départementales
CMCAS de
Toulouse
Territoire
Midi
Pyrénées
Commission de
coordination
territoriale
CMCAS non
adhérente
de Cahors
CMCAS non
adhérente
de Rodez
Contrôle
financier
Proximité
Budget
patrimoine
achat
Action
sanitaire et
sociale
Comité
éditorial
Commissions de coordination avec les
CMCAS non adhérentes et le territoire
Commissions propres à la CCAS
Achat –
contrôle
financier
Achat –
contrôle
financier
Solidarité
Solidarité
Activités
sociales
Activités
sociales
Comité
éditorial
Groupes de travail ponctuels
Groupes de travail ponctuels
4 commissions principales
Tarn
Tarn et
Garonne
Ariège
Gers
Toulouse
Toulouse
Toulouse
Toulouse
4 commissions territoriales
1 coordination territoriale
Communica
tion
Communica
tion
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49
Enfin, la mise en oeuvre inégale de la nouvelle organisation
institutionnelle dans les différents territoires a pour conséquence une forte
hétérogénéité des situations locales et la multiplication des structures de
concertation entre les différentes instances présentes localement. Elle n’a
pas entraîné de réduction des frais de fonctionnement des institutions.
La Cour recommande une réduction drastique du réseau territorial
de toutes les institutions sociales, afin de diminuer les coûts de structure
et rendre la gestion plus efficace et plus rigoureuse.
III
-
Des missions insuffisamment clarifiées
A la suite du transfert de la gestion des prestations en nature
d’assurance maladie et maternité à des organismes de sécurité sociale, les
institutions sociales du personnel ont pour seule mission la gestion des
activités sociales. A la différence des comités d’entreprise de droit
commun, ces activités incorporent la gestion de prestations sociales qui,
dans les autres branches professionnelles, relèvent d’organismes de
sécurité sociale ou d’assureurs entendus au sens large.
A - L’attribution de la gestion des prestations en nature
maladie et maternité à des organismes de sécurité
sociale
Le régime spécial de sécurité sociale des IEG comprend un régime
spécial des prestations en nature d’assurance maladie et maternité, qui
comprend lui-même :
-
un régime de base correspondant aux prestations du régime
général et financièrement intégré à la branche maladie de ce
dernier ;
-
un régime complémentaire propre à la branche des IEG.
Depuis 1946, les prestations en nature d’assurance maladie et
maternité du régime spécial de sécurité sociale des IEG étaient gérées par
les CMCAS, avec une implication croissante de leur comité de
coordination à partir de 2001. A compter du 1
er
avril 2007, les institutions
sociales du personnel des IEG n’interviennent plus dans la gestion des
prestations en nature d’assurance maladie et maternité et ont désormais
pour unique mission la gestion des activités sociales.
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50
COUR DES COMPTES
1 -
Le bilan en demi-teinte de la création de la CAMIEG
Dans son rapport public thématique de 2007, la Cour avait
souligné la lourdeur des coûts de gestion des CMCAS et recommandé de
mettre fin à la délégation de gestion des prestations de la branche maladie
du régime général à un organisme propre à la branche professionnelle des
IEG ou, à défaut, de réviser le mode de calcul des remises de gestion
versées par cette dernière à ce titre (recommandation n°16).
Au 1
er
avril 2007, la gestion des prestations en nature d’assurance
maladie et maternité, de base et complémentaire, a été transférée à la
CAMIEG nouvellement créée, laquelle s’appuie sur la CPAM des Hauts-
de-Seine.
Dans le cadre du maintien du régime spécial à deux étages des
prestations en nature d’assurance maladie et maternité, ce nouveau mode
de gestion marque un sensible progrès :
-
il a mis fin à l’originalité représentée par la gestion de
prestations de sécurité sociale par des entités, les CMCAS et
leur comité de coordination, qui constituent des comités
d’entreprise (ou interentreprises) d’un type particulier et à la
confusion des coûts de gestion avec ceux afférents aux activités
sociales qui en résultait ;
-
les coûts de gestion des prestations en nature maladie –
maternité ont été réduits (19,6 M€ en 2009, contre 45 M€ pour
le dernier exercice comptable 2006-2007 des CMCAS), de
même que les remises de gestion versées par la branche
maladie du régime général au titre de la gestion déléguée des
prestations de base (6,5 M€ attribués à la CAMIEG pour 2009
contre 19 M€ aux CMCAS pour 2006-2007) ;
-
les prestations sont désormais liquidées selon des pratiques
homogènes.
Cependant, des incohérences subsistent :
-
la délégation de tâches de gestion des prestations du régime
général à un organisme propre à la branche des IEG a été
maintenue, contrairement à la recommandation de la Cour
(recommandation n°16). Dans le cadre du régime spécial, un
transfert complet à la CPAM 92 des tâches de gestion des
prestations de base et complémentaires, comme il eût été
possible, aurait permis de réaliser des économies de frais de
gestion encore plus importantes. De surcroît, la CAMIEG a
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51
décidé de mettre en place un réseau de 17 antennes territoriales
qui n’ont pas de
justification fonctionnelle ;
-
contrairement
à
la
recommandation
de
la
Cour
(recommandation n°18), le conseil d’administration de la
CAMIEG comprend uniquement des représentants des salariés
et des pensionnés, à l’exclusion de tout représentant des
employeurs. Ce mode de direction, qui reproduit celui des
institutions sociales du personnel, déroge à celui retenu pour
tous les autres organismes de sécurité sociale
34
. S’agissant de la
section des salariés, le déséquilibre qui en résulte est atténué
par l’existence d’une commission nationale paritaire de suivi
35
;
-
alors que le régime spécial constitue en principe un régime
intégré, l’assiette des cotisations du régime complémentaire est
plus étroite que celle des cotisations du régime de base, tandis
que la population des bénéficiaires des prestations du régime
complémentaire est plus large que celle des bénéficiaires des
prestations de base.
2 -
Les dysfonctionnements de la gestion des prestations
La création de la CAMIEG au 1
er
avril 2007 s’est accompagnée de
graves dysfonctionnements au détriment des assurés sociaux du régime
spécial de sécurité sociale des IEG : retards de remboursement des
prestations, défauts d’affiliation de nouveaux assurés, accumulation des
réclamations non traitées, inaccessibilité du centre d’appel téléphonique,
etc. Au 1
er
juillet 2008, 80 000 dossiers nécessitant une ouverture ou une
révision de droits n’étaient pas traités. Entre juillet 2008 et juin 2009, la
CPAM des Hauts-de-Seine a reçu plus de 500 000 réclamations relatives
au remboursement des prestations, dont beaucoup portaient sur des
prestations antérieures au 1
er
juillet 2008.
Ces dysfonctionnements ont trois causes essentielles :
-
le retard de livraison du système d’infogérance par la
CNAMTS : contrairement aux engagements qu’elle avait pris,
la CNAMTS n’a pas mis de système d’infogérance à la
34
Y compris la caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG), qui
attribue les pensions de retraite et d’invalidité et les rentes d’accidents du travail.
35
Afin de ne pas provisionner d’engagements au titre de la norme comptable IAS 19
sur les avantages du personnel postérieurs à l’emploi, les employeurs des IEG ont
obtenu de l’Etat de se désengager du financement des prestations destinées aux
pensionnés. De ce fait, deux sections distinctes des actifs et des pensionnés ont été
instaurées et la section des pensionnés est exclusivement financée par ces derniers et
par une contribution de solidarité à la charge des salariés.
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52
COUR DES COMPTES
disposition de la CAMIEG à la date de sa création. Devant cette
situation, la CPAM des Hauts-de-Seine a pris l’initiative de
mettre en place une solution de secours, laquelle a pris effet au
1
er
juillet 2008. La CNAMTS annonce désormais la livraison
du système cible d’infogérance pour le 2
ème
trimestre 2011 ;
-
le manque de préparation du changement de mode de gestion,
qui a conduit à prolonger la période de gestion transitoire par le
comité de coordination (du 1
er
septembre au 31 décembre
2007) : en raison notamment de la publication tardive du décret
qui l’a instituée (30 mars 2007), la CAMIEG a manqué de
temps pour mettre en place ses fonctions, recruter des
collaborateurs et assurer une correcte collaboration avec les
anciens gestionnaires. En outre, un nombre réduit d’agents du
comité de coordination et des CMCAS l’a rejointe
36
;
-
l’héritage des pratiques de gestion défaillantes des CMCAS :
lors des travaux destinés à les fusionner en une base unique,
d’importantes anomalies ont été détectées dans les 104 bases
informatiques de bénéficiaires gérées de manière indépendante
par chacune des CMCAS, lesquelles témoignent a posteriori
des insuffisances des pratiques antérieures (doublons, données
d’identification et d’affiliation défaillantes). Ces travaux ont dû
être poursuivis jusqu’en juin 2008, préalablement à la mise en
place de la solution d’infogérance de secours précitée. Les
anomalies non détectées et incorporées à la base unique ont
gêné le correct remboursement des prestations.
En raison des insuffisances du contrôle interne, les comptes de la
CAMIEG ont, depuis sa création, fait l’objet d’un refus de certification de
la part de son commissaire aux comptes. Le refus de certification des
comptes 2009 est motivé par les défaillances des procédures de mise à
jour de la base des bénéficiaires des prestations. Ces défaillances ont
conduit à considérer comme actifs 11 000 assurés ayant pris leur retraite
et, ce faisant, à fausser dans une mesure non chiffrée les résultats
respectifs des sections des salariés et des pensionnés.
3 -
Le régime spécial des IEG : un système original et coûteux
pour la collectivité nationale
Comme la Cour l’a encore souligné dans son dernier rapport
annuel sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale
36
En particulier, les agents des CMCAS d’Ile-de-France ont été réintégrés en masse
par les entreprises des IEG en application d’un accord collectif de branche.
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53
(RALFSS 2010)
37
, les caractéristiques du régime spécial des prestations
en nature d’assurance maladie et maternité des IEG, dans la gestion
duquel les institutions sociales du personnel ne jouent désormais plus
aucun rôle, emportent des ruptures d’égalité au détriment de la
collectivité nationale :
-
l’intégration financière de l’étage de base à la branche maladie
du régime général s’accompagne d’une insuffisance du produit
des cotisations à la charge des employeurs, sous l’effet d’une
assiette dérogatoire à celle de droit commun et d’un taux
inférieur à celui qui, compte tenu du financement direct des
prestations en espèces par les employeurs, permettrait d’assurer
la neutralité financière des rapports du régime des IEG avec le
régime général. Pour 2009, la Cour a évalué cet avantage
injustifié à 160 M€ environ
38
;
-
l’organisation de l’étage complémentaire dans le cadre d’un
régime de sécurité sociale conduit à exonérer les cotisations de
certains prélèvements sociaux (taxe au taux de 8 % sur les
contributions des employeurs au financement de garanties de
prévoyance en faveur des salariés, affectée à la branche maladie
du régime général, et contribution de 5,9 % sur le chiffre
d’affaires des complémentaires santé affectée au fonds CMU-
C). Au regard des données disponibles pour l’année 2009, la
perte de recettes correspondante peut être estimée à 20 M€.
Aucune des recommandations de la Cour n’a été suivie d’effet : ni
la remise en cause de l’existence d’un régime spécial intégrant les
prestations de base du régime général et les prestations complémentaires
propres aux IEG (recommandation n°13), ni l’alignement sur le droit
commun de l’assiette des cotisations des employeurs des IEG à la branche
maladie du régime général et à la branche famille (recommandation
n°14), ni l’application de taux de cotisation proportionnés aux prestations
auxquelles ont accès les électriciens et gaziers (recommandation n°15).
37
« L’organisation de la protection sociale dans les IEG », RALFSS 2010, page 231.
38
Les cotisations famille sont déterminées en fonction de la même assiette et d’un
taux dérogatoire. Il en résulte pour les employeurs des IEG un avantage évalué par la
Cour à plus de 50 M€ pour l’année 2009.
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54
COUR DES COMPTES
En outre, le régime complémentaire des prestations en nature
d’assurance maladie et maternité n’a pas été transformé en un régime de
prévoyance obligatoire en vertu d’un accord collectif de branche entre les
fédérations d’employeurs et celles de salariés (recommandation n°17). Un
récent accord de branche (4 juin 2010) a instauré au 1
er
janvier 2011 un
étage sur-complémentaire obligatoire pour les salariés, ouvert à
l’adhésion facultative des pensionnés. Mais la protection complémentaire
santé assurée dans le cadre du régime spécial de sécurité sociale n’y a pas
été intégrée.
Pourtant, les réponses apportées par les fédérations syndicales en
matière d’organisation et de financement de la protection sur-
complémentaire santé des pensionnés témoignent de la compatibilité de
l’application des solutions de droit commun avec le maintien d’un niveau
élevé de solidarité à l’égard des pensionnés. A la demande du comité de
coordination, la CCAS a souscrit un contrat d’assurance groupe auprès
d’une mutuelle afin de procurer aux pensionnés des avantages voisins de
ceux dont bénéficient les salariés en application de l’accord de branche
précité. Les pensionnés ont été invités à adhérer à titre individuel à ces
garanties. Afin d’en réduire le montant à leur charge, leurs cotisations
sont partiellement financées par les fonds issus du prélèvement de 1 %
sur les recettes liées à l’électricité et au gaz. Ce dispositif (« couverture
supplémentaire maladie retraités ») pourrait utilement être étendu aux
prestations complémentaires aujourd’hui assurées dans le cadre juridique
du régime spécial de sécurité sociale.
La création de la CAMIEG en 2007 a certes permis d’harmoniser
les pratiques en matière de liquidation des prestations et de réaliser des
économies de gestion, mais cette réforme a deux limites principales :
-
elle n’a pas mis fin aux dérogations dont bénéficient les
employeurs des IEG en matière de cotisations, ce qui entraîne
un manque à gagner, pour la branche maladie du régime
général, évalué par la Cour à 160 M€ environ pour 2009. Un
dispositif analogue en matière de cotisations famille a entraîné
un avantage injustifié pour les employeurs des IEG de plus de
50 M€ pour cette même année ;
-
elle a entraîné un partage complexe et ambigu des compétences
entre la CAMIEG et la CPAM 92 qui a contribué aux
nombreux dysfonctionnements constatés dans les années 2007-
2009. La situation est maintenant mieux maîtrisée, mais ce
dispositif reste toujours peu compréhensible pour les assurés
concernés. A tous égards, il eût mieux valu confier la gestion
directe de l’ensemble des prestations de base à la CPAM 92 et
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55
celle des prestations complémentaires à un assureur (mutuelle,
société d’assurance ou institution de prévoyance), ce qui aurait,
de plus, évité la mise en place d’un réseau territorial
surdimensionné, coûteux et redondant avec celui des CPAM.
B - Le maintien de la gestion de prestations sociales
complémentaires ou facultatives
Au-delà des activités habituelles des comités d’entreprise, les
institutions sociales du personnel gèrent, dans le cadre de leurs activités
sociales, une partie de la protection complémentaire obligatoire ou
facultative des électriciens et gaziers et de leurs familles. Les prestations
correspondantes auraient vocation à être attribuées par des organismes de
sécurité sociale ou à faire l’objet de garanties de prévoyance souscrites
auprès d’assureurs entendus au sens large.
1 -
L’action sanitaire et sociale
Le statut national du personnel des IEG mentionne l’action sociale
au titre des activités sociales financées par le prélèvement de 1 % sur les
recettes liées à l’électricité et au gaz.
Comme la Cour l’a encore rappelé dans le dernier RALFSS
39
, les
prestations facultatives d’action sociale dont bénéficient les familles et les
personnes âgées, en fonction de critères relatifs à leur situation, sont
attribuées par les CMCAS et non, comme dans les autres branches
professionnelles, par des caisses de sécurité sociale en tant qu’accessoires
aux prestations obligatoires. En effet, les électriciens et gaziers n’ont pas
accès à l’action sociale des caisses d’allocations familiales (CAF) et la
caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) n’a pas
instauré de prestations facultatives.
Ce système original favorise des ruptures d’égalité au détriment de
la collectivité nationale. En effet, il conforte l’existence d’un taux
dérogatoire de cotisations familiales en faveur des entreprises des IEG.
En outre, seul parmi tous les régimes de sécurité sociale, le régime spécial
de sécurité sociale des IEG ne contribue pas au financement de la caisse
nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) en proportion des
dépenses d’aide ménagère.
S’agissant des politiques mises en oeuvre, la protection sociale en
direction des jeunes enfants et des personnes âgées ou dépendantes a été
développée, ce qui répond à l’une des recommandations de la Cour
39
« L’organisation de la protection sociale dans les IEG », RALFSS 2010, page 231.
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COUR DES COMPTES
(recommandation n°22). S’agissant de l’action sociale en faveur des
familles, en sus des diverses prestations financées par le fonds d’action
sanitaire et sociale ou FASS, géré par le comité de coordination, (sous la
forme, notamment, d’une allocation forfaitaire pour enfant unique
spécifique aux IEG, dont le montant est indexé, depuis 2006, sur le
montant des allocations familiales), la création d’un chèque emploi
service universel (CESU) petite enfance à partir de 2009
préfinancé par
l’employeur et/ou la CMCAS (à hauteur de 4 M€) a permis une prise en
charge partielle des frais de garde des enfants de 0 à 3 ans pour un
montant maximum de 2 000 € par an et par enfant. Ce dispositif ne
bénéficie cependant pas à la totalité des agents statutaires des IEG : les
fédérations d’employeurs n’ont pas souhaité négocier un accord de
branche, ce qui a contraint le comité de coordination à engager des
négociations bilatérales avec chacune des nombreuses entreprises du
secteur.
La couverture territoriale en matière d’action sociale en faveur des
personnes
âgées
et
handicapées
est
maintenant
mieux
assurée,
notamment, pour l’aide ménagère qui représente le poste prépondérant
(en 2009, 6,5 M€ sur un total de 8,5 M€). La diffusion étendue de
l’applicatif ALISE mis à disposition par le comité de coordination (utilisé
en 2010 par 80 % des CMCAS) permet désormais de disposer de données
fiables sur ces prestations : ainsi en 2010, l’aide ménagère a été accordée
par 57 CMCAS sur 67 et a bénéficié à 4 200 personnes. L’attribution des
crédits du FASS étant subordonnée à l’utilisation complète de cette
application, celle-ci devrait favoriser une généralisation d’ALISE sur
l’ensemble du territoire au cours de l’année 2011.
2 -
Les prestations complémentaires
A partir des fonds du prélèvement de 1 % versé par les entreprises
des IEG, les CMCAS attribuent des prestations sociales ayant pour objet
de compléter les prestations de base obligatoires prévues par le statut
national du personnel. A titre principal, ces prestations prennent place
dans le cadre d’orientations nationales fixées par le comité de
coordination et sont financées par l’un des fonds nationaux dont il assure
la gestion. En l’absence de prise en compte de critères relatifs à la
situation personnelle ou aux ressources de leurs bénéficiaires, elles
constituent de facto des prestations obligatoires.
Les prestations concernées sont les indemnités de moyens
d’existence (IME) qui, en application du statut national du personnel,
viennent compléter la demi-rémunération versée par l’employeur en cas
de congé maladie de longue durée : les CMCAS les attribuent
systématiquement à hauteur de la demi-rémunération non maintenue par
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57
l’employeur. Au regard de ces modalités, les IME auraient vocation à être
intégrées à des garanties obligatoires de prévoyance souscrites en
application d’un accord conventionnel de branche.
Jusqu’à récemment, les prestations complémentaires obligatoires
financées par le prélèvement de 1 % comprenaient aussi la compensation
de dépenses exposées par les assurés sociaux dont le remboursement n’est
pas admis dans le cadre d’un régime de sécurité sociale (forfait
hospitalier, supplément chambre individuelle et lit de l’accompagnant).
S’agissant des salariés et de leurs familles, ces dépenses sont intégrées,
depuis cette année, aux garanties sur-complémentaires obligatoires visées
par l’accord de branche du 4 juin 2010. Les institutions sociales ont
redéployé leur intervention financière : comme il a été indiqué, le
prélèvement de 1 % finance désormais une partie des cotisations dues par
les pensionnés pour adhérer aux garanties supplémentaires proposées par
une mutuelle au titre d’un contrat d’assurance groupe négocié par la
CCAS (voir
infra).
Les concours financiers des institutions sociales du personnel ont
un caractère systématique, non tributaire d’un examen préalable de la
situation personnelle ou des ressources de leurs bénéficiaires. De ce fait,
ils ne peuvent être assimilés à des aides ou à des secours dispensés par
des comités d’entreprise de type particulier. Dès lors, la question de
l’application des prélèvements fiscaux et sociaux apparaît posée.
Cette question n’a pas reçu de réponse satisfaisante à ce jour.
S’agissant des IME, le comité de coordination n’a pas donné suite à la
recommandation de la Cour tendant à imposer aux CMCAS de les
déclarer à l’administration fiscale (recommandation n°23). Contrairement
à une autre recommandation (recommandation n°22), le statut national du
personnel
des
IEG
n’a
pas
été
modifié
afin
de
permettre
l’assujettissement aux prélèvements sociaux de la part du prélèvement de
1 % qui est consacrée au financement des interventions des institutions
sociales du personnel, qui ne peuvent être assimilées à des aides ou des
secours (taxe au taux de 8 % sur les contributions des employeurs au
financement de garanties de prévoyance en faveur des salariés, affectée à
la branche maladie du régime général, et contribution de 5,9 % sur le
chiffre d’affaires des complémentaires santé affectée au fonds CMU-C).
Ainsi, il est regrettable que l’action sanitaire et sociale n’ait pas été
rattachée aux caisses de sécurité sociale (CAF pour la famille, CNIEG
pour la vieillesse) comme la Cour l’avait recommandé en 2007. Cette
action est néanmoins mieux maîtrisée et mieux connue des assurés.
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COUR DES COMPTES
Par ailleurs, les ressources que consacrent les institutions sociales
au financement de prestations à caractère universel ne sont toujours pas
assujetties
aux
prélèvements
sociaux
applicables
aux
garanties
complémentaires de prévoyance.
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Chapitre II
Une gestion dégradée
Le produit du prélèvement de 1 % a augmenté de 26,75 % entre
2000 et 2009. Bien utilisé, cet accroissement des recettes aurait dû
permettre le développement de nouvelles activités sociales, la remise à
niveau du parc immobilier de la CCAS, voire la baisse des tarifs
appliqués aux bénéficiaires. Cela n’a pas été le cas. En 2009, les
institutions sociales du personnel des industries électriques et gazières ont
reçu des employeurs 469,5 M€. Jusqu’en 2008, 71 % du produit du
prélèvement de 1 %
40
était affecté à la CCAS et 29 % aux CMCAS
41
.
Le graphique ci-après illustre la répartition du produit du
prélèvement du 1 % en 2010, y compris le report non consommé des
années antérieures.
40
Ce produit ne représente qu’une partie des recettes des institutions sociales, qui
perçoivent, par ailleurs, les participations acquittées par les bénéficiaires des activités
sociales.
41
En 2008, 2009 et 2010, la CCAS a perçu respectivement 70%, 67% et 70% du
produit prévisionnel du 1% et 65%, 66%, 68% du produit total définitif y compris
reports des années antérieures.
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60
COUR DES COMPTES
Répartition des ressources mises à disposition des institutions sociales
(hors ressources propres)
42
1%
13%
2%
66%
18%
CCAS = 312,9 M€
CMCAS (hors
fonds nationaux) =
83,2 M€
Comité de
coordination (hors
fonds nationaux) =
6,9 M€
Fonds nationaux =
60,9 M€
Ressources non
réparties = 7,2 M€
Source : comité de coordination
En 2009
43
, la CCAS a perçu 341,5 M€ au titre du produit du 1 % et
147,4 M€ de recettes d’exploitation. Celles-ci proviennent à la fois de son
chiffre d’affaires, principalement constitué de la contribution des
bénéficiaires aux activités (participation aux séjours de vacances), et
d’autres
recettes
d’exploitation,
notamment
des
subventions
exceptionnelles des employeurs pour le fonctionnement des restaurants.
42
Données provisoires fournies par le comité de coordination. Ce graphique tient
notamment compte des reports de ressources non réparties en 2009 et distribuées en
2010, des réajustements de ressources en cours d’année soit par répartition de la
réserve de trésorerie, soit par ajustement des recettes issues du 1 %. Le montant total
des ressources est donc égal à 471,1 M€ et diffère du produit issu du prélèvement de
1 % sur cette même année.
43
Données issues des comptes 2009 de la CCAS. Les comptes 2010 de la CCAS
seront établis à l’été 2011 ; les données 2010 sur la participation des bénéficiaires ne
sont donc pas disponibles à la date de publication du présent rapport.
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61
Structure des recettes de la CCAS en 2009
70%
21%
8%
Dotation du 1%
Chiffre d'affaires
Autres produits
d'exploitation
Source : comptes 2009 CCAS
I
-
Le défaut de cadrage et de pilotage stratégique
A - Une absence de projection économique
Chaque année, le comité de coordination répartit entre les
différentes institutions sociales le produit prévisionnel du 1 %. Lorsque ce
produit est définitivement connu, il ajuste les sommes versées ou
demande le remboursement des sommes trop perçues.
Le partage initial des recettes entre institutions nationales obéit à
un critère historique qui attribue à la CCAS 71 % des recettes
prévisionnelles des institutions sociales et 29 % aux CMCAS. Ce critère
mécanique, bien qu’assoupli depuis 2008, ne tient compte ni de la réalité
des besoins ni de la qualité de la gestion des différentes institutions.
En 2009, alors que le périmètre de compétence de la CCAS s’est
accru et que celui des CMCAS a diminué, la CCAS a même vu baisser
son poids dans les recettes prévisionnelles (67 % du montant prévisionnel
des recettes). Les instances délibérantes n’ont pas procédé à un réexamen
du partage des ressources compte tenu de la mise en oeuvre de la réforme
des institutions. Afin de couvrir ses charges, la CCAS a finalement
bénéficié d’une dotation complémentaire exceptionnelle de 24,3 M€ en
fin d’année.
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62
COUR DES COMPTES
Interrogé sur l’absence de stratégie et de prise en compte de la
réforme institutionnelle dans l’allocation des ressources, le comité de
coordination a annoncé son intention de modifier le principe de
répartition des recettes
« dès que la CCAS engagera réellement les
dépenses pour le compte des CMCAS ».
Le comité de coordination ne
tient pas compte dans sa réflexion des coûts déjà supportés par la CCAS
pour la mise en place de la réforme des institutions et des moyens alloués
aux territoires.
De son côté, la CCAS alloue ses ressources à ses différentes
activités sans examen des perspectives de développement ni stratégie à
moyen terme (trois ou cinq ans par exemple). Cette absence de stratégie
financière témoigne d’une mauvaise gestion des risques économiques par
la CCAS et explique, en partie, qu’elle ait été confrontée à des difficultés
de trésorerie fin 2009 (voir développement
infra
).
En outre, les instances délibérantes de la CCAS ne procèdent pas à
un arbitrage entre le niveau de recettes et le taux de subventionnement
souhaité pour chaque activité. Si l’activité vacances absorbe la majeure
partie des ressources de la CCAS, c’est ainsi davantage le fruit de choix
historiques et de la dérive des coûts de fonctionnement que d’une
stratégie délibérée. Interrogée sur ce point la direction financière a
confirmé que
« concernant la part du 1 % affectée à l'activité vacances,
son poids réel est constaté a posteriori ».
B - La constitution d’une réserve de trésorerie à court
terme
Démuni d’outil de prévision et de gestion à moyen terme, le comité
de coordination a décidé en avril 2006 de constituer une réserve de
trésorerie, outil de gestion à très court terme, dénommée « fonds de
réserves prudentielles nationales ». Le comité a souhaité y placer chaque
année des sommes dont la répartition serait reportée à une date ultérieure.
Puis, en octobre 2006, il a décidé d’ouvrir un compte bancaire séparé afin
de
« se structurer pour conserver cette somme qui n’est pas répartie et en
avoir la maîtrise ».
Depuis 2007, la contribution annuelle volontaire de la Compagnie
Nationale du Rhône (1,2 M€ annuels en valeur 2006) a été versée sur ce
fonds de réserve. D’autres sommes ont également été mises en réserve,
soit par prélèvement sur le produit prévisionnel du 1 % (5 M€ en 2007),
soit par versement de reliquats du produit définitif du 1 %. Au
31 décembre 2009, la réserve de trésorerie constituée par le comité de
coordination s’élevait à 15,6 M€.
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UNE GESTION DEGRADEE
63
Evolution du solde 2007-2009 du compte bancaire des réserves
prudentielles nationale
s
44
Solde des réserves (en M€)
Au 31 mars 2007
1,2
Au 31 mars 2008
22,5
Au 31 décembre 2008
11,1
Au 31 décembre 2009
15,6
Source : Comité de coordination, tableau de suivi du fonds de la réserve prudentielle
nationale
Le statut national du personnel des IEG n’ouvre pas la possibilité
pour le comité de coordination de conserver des sommes non réparties
dans les budgets des institutions. Bien que jamais appliqué sur ce point, il
prévoit que les excédents éventuels sur les budgets d’activités sociales
doivent être reversés aux entreprises soumises au prélèvement de 1 %.
Comme le montrent les quelques exemples ci-après, les fonds
placés dans cette réserve de trésorerie ont été utilisés à de multiples fins
en cours d’année budgétaire.
Début 2008, 7,5 M€ ont été reversés aux CMCAS pour
« limiter la
baisse du budget des CMCAS »
dans le cadre de la réforme des
institutions et 5,2 M€ ont été utilisés pour le financement des projets
informatiques des organismes sociaux.
En juillet 2009, le comité de coordination a décidé de consacrer
1 M€ au financement d’une « offre crise », consistant en l’attribution d’un
complément de rémunération à des salariés ayant subi une perte de
rémunération en début d’année, y compris pour motif de grève. Le conseil
d’administration de la CCAS et le comité de coordination avaient, au
préalable, délibéré sur la nécessité pour les CMCAS de mettre en place
des dispositifs solidaires pour les pertes de rémunérations engendrées par
les journées de grève, à l’occasion des négociations sur les salaires et les
44
Ce tableau est établi à la date de clôture des comptes de la CCAS. Depuis l’année
2009, la CCAS présente en effet ses comptes par année civile (et non pas du 1
er
avril
au 31 mars comme lors des exercices précédents), suivant ainsi une recommandation
de la Cour en ce sens (recommandation n°4).
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64
COUR DES COMPTES
pensions
45
. Cette politique, explicitement destinée aux agents rencontrant
des difficultés financières pour motif de grève, s’écarte des missions
dévolues par le statut national aux institutions sociales du personnel des
industries électriques et gazières.
Enfin, 0,62 M€ a été versé sous forme d’avances aux CMCAS qui
étaient confrontées à une rupture de trésorerie, en raison notamment d’un
dépassement de l’enveloppe de dépenses de personnel. Les CMCAS
« adhérentes », comme les CMCAS « non adhérentes », ont perçu des
sommes prélevées sur ce fonds de réserve. Ces avances sont attribuées en
fonction de critères découlant de la seule appréciation « politique » des
situations locales (sans analyse préalable de la gestion de la CMCAS
bénéficiaire) et remboursées, ou non, sur simple décision de la session du
comité
de
coordination
(pas
de
convention
de
remboursement
notamment). Elles présentent le risque de couvrir les déficits liés à une
gestion insuffisamment rigoureuse, sans garantie de remboursement et
sans plan de redressement destiné à corriger les insuffisances ayant
conduit à un manque de trésorerie dans les CMCAS bénéficiaires.
II
-
La persistance de graves anomalies de gestion
A - Les carences constatées dans la gestion des achats
Les règles de droit régissant les achats des institutions sociales
n’étant pas clairement fixées par les textes, les institutions sociales ont
défini des dispositifs qui leur sont propres. Cependant, les principes
adoptés par leurs organes délibérants ne sont pas réellement mis en oeuvre
dans les faits.
45
Selon la délibération du 14 mai 2009 du conseil d’administration de la CCAS et du
comité de coordination validant un projet de courrier aux CMCAS, «
depuis huit
semaines, des collègues sont engagés à l’appel de l’ensemble des fédérations sur cette
plateforme commune de revendications
[ouverture de négociations sur salaires et
pensions, emploi et arrêt de l’externalisation des activités]
. Cette lutte a des
répercussions sur les feuilles de paie. Les CMCAS déjà mobilisées pour aider les
bénéficiaires sauront apprécier et prendre les dispositions pour soutenir les salariés
concernés et leur famille (…). Le conseil d’administration de la CCAS soutiendra
toute initiative solidaire, décidée et menée par les CMCAS, et prend dès maintenant
toutes dispositions pour répondre aux sollicitations des CMCAS ».
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65
1 -
Les achats de la CCAS
La CCAS s’est dotée d’un cadre de référence : définition d’une
politique des achats, instauration d’une commission des marchés unique,
création ex-nihilo d’un service chargé de réaliser les achats et élaboration
de règles internes. Cependant, ces nouvelles dispositions se sont heurtées
aux pratiques d’achat déjà établies au sein de l’institution.
En l’absence d’outil de gestion dédié ou de recensement exhaustif
des achats réalisés, la Cour s’est, pour l’essentiel, appuyée sur des
données issues des applications comptables et financières sans avoir la
certitude d’avoir appréhendé l’ensemble des enjeux significatifs.
En 2009, la CCAS a engagé 285 M€ de dépenses au titre d’achats.
En lien avec son objet légal, les acquisitions de prestations de séjour, de
restauration et d’animation représentent les dépenses les plus importantes.
Le poids des dépenses de conseil est, en outre, extrêmement important :
en 2009, 35 M€ ont été engagés en prestations intellectuelles, ce qui
représente le troisième segment d’achats et 12 % du total des
engagements contractuels.
Dans son contrôle sur les actes passés par le siège, la Cour a
constaté des défaillances généralisées dans les modalités de réalisation
des achats.
Une définition insuffisante des besoins
La Cour a relevé l’absence quasi générale de spécifications
techniques complètes qui s’est notamment traduite par le recours, faute de
vision globale des besoins, à des contrats successifs en lieu et place d’un
contrat unique global.
Par ailleurs, des contrats reprennent les clauses générales du
fournisseur ou du prestataire, ce qui a conduit la CCAS à signer des
engagements, dont certains éléments stratégiques, comme le coût
financier global, n’apparaissaient pas expressément dans le contrat.
Une mise en concurrence insuffisante
Les règles internes en matière d’achats n’imposent pas l’appel
d’offres. Entre 2005 et 2009, seuls deux appels d’offres ont été effectués.
Le recours à la procédure négociée autorisée, quel que soit le
montant de l’acte, c'est-à-dire la mise en concurrence d’a minima deux
candidats à partir d’une liste de fournisseurs présélectionnés, a réduit la
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66
COUR DES COMPTES
diversité des offres et, surtout, a écarté tout soumissionnaire potentiel
souhaitant présenter une offre.
En outre, la mise en concurrence obligatoire pour les affaires d’un
montant égal et supérieur à 16 000 € n’a pas toujours été respectée : la
sélection des prestataires a souvent été faite de gré à gré. C’est ainsi que
l’achat des prestations d’expertise comptable de la CCAS a échappé à
toute mise en concurrence et que son attributaire, le cabinet 2AS, est
reconduit depuis 1989, date de la première intervention d’un commissaire
aux comptes à la CCAS (0,80 M€ engagés en 2009 au titre de ce
prestataire de services).
Un défaut quasi général de centralisation des achats
Sur les 285 M€ engagés par la CCAS en 2009, seuls 23 M€
(8,07 %) ont été traités par le service en charge des achats. Les autres
acquisitions ont été réalisées par les directions métier et support du siège
selon des modalités qui, avec l’accord tacite de la direction générale, très
souvent signataire des contrats, ne respectent pas les principes fixés par le
conseil d’administration de la CCAS (absence de mise en concurrence et
d’intervention de la commission des marchés).
Pour assister le service chargé des achats lors de sa création fin
2007, la CCAS a fait appel à un prestataire extérieur. Cette aide qui ne
devait être que provisoire a été prolongée par contrats successifs jusqu’au
31 janvier 2011. Le contrat passé avec le prestataire n’a respecté aucun
des dispositifs achats en vigueur. Au 31 décembre 2009, la CCAS avait
déjà déboursé 1,33 M€ pour des prestations dont la nature et la valeur
ajoutée peuvent difficilement être appréciées.
Par ailleurs, le suivi des contrats apparaît souvent insuffisant :
paiement de frais de déplacement sans pièces justificatives et/ou sans
contrôle des dépenses.
La portée limitée des interventions de la commission des marchés
Les affaires comprises entre 16 000 € et 100 000 €, soit les trois
quarts de l’ensemble des achats effectués par la CCAS, n’ont fait l’objet
d’aucun des contrôles facultatifs prévus par les textes internes.
L’engagement de dépenses par des personnes non habilitées
Certains signataires de contrats ou d’ordres de paiement n’étaient
pas habilités à signer pour le compte de la CCAS.
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67
En janvier 2011, le conseil d’administration de la CCAS a adopté
des délibérations de « régularisation », visant à reléguer au rang de simple
erreur formelle les irrégularités mises en lumière lors de l’instruction du
présent rapport. La CCAS a ainsi validé a posteriori neuf opérations qui
concernent des engagements de commandes, des bons à payer, des bons
de réception et des frais de déplacement. Ces délibérations de
régularisation n’ont pas de portée juridique rétroactive.
La CCAS doit impérativement se donner les moyens d’imposer à
ses directions et services les décisions votées par son conseil
d’administration. A défaut, l’objectif premier de la politique des achats, à
savoir dégager des marges de manoeuvre pour affecter des ressources
supplémentaires aux activités destinées aux électriciens et gaziers, ne
pourra pas être atteint.
2 -
Les achats du comité de coordination et des CMCAS
Le comité de coordination (2,16 M€ d’engagements en 2009) a
structuré le processus de réalisation des achats en instaurant notamment
une doctrine et une commission des achats. Cependant, cette commission
ne s’est jamais réunie, aucune procédure d’appel d’offres n’a été lancée
au cours de la période examinée par la Cour, et les fournisseurs et
prestataires ont systématiquement été choisis sans mise en concurrence.
Au sein des services du comité de coordination, la fonction achats
n’a fait l’objet d’aucun pilotage général, ni de contrôle du processus de
passation. Chaque service du comité, dans la limite de son budget et de
ses pouvoirs financiers, a réalisé ses achats selon des modalités qui lui
sont propres. Enfin, aucun recensement exhaustif des achats réalisés n’a
été mis en place.
Au niveau local, les CMCAS effectuent leurs achats (dont le
volume financier ne peut être appréhendé en l’absence d’établissement de
comptes combinés) selon des pratiques et des procédures hétérogènes. Le
comité de coordination a certes doté les CMCAS d’un cadre de référence
prescrivant l’instauration d’une commission et d’une doctrine des achats,
mais il n’en a pas suivi l’application effective.
Finalement,
aucune
des
recommandations
de
la
Cour
(recommandations n°29 à 32) sur les achats des institutions sociales n’a
été mise en oeuvre.
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COUR DES COMPTES
B - La persistance des reversements sur les contrats
IDCP
Afin de les faire bénéficier d’une protection complémentaire à
celle à caractère obligatoire prévue par le statut national, la CCAS
propose
de
longue
date
aux
électriciens
et
gaziers
d’adhérer
individuellement à des garanties d’assurance, dites IDCP (invalidité-
décès-compléments de prestations). Le contenu de cette offre a
récemment évolué afin de prendre en compte la mise en place d’une
couverture de prévoyance complémentaire des salariés des IEG organisée
dans le cadre d’un accord de branche (voir
supra
).
Conformément à l’une
des recommandations de la Cour
(recommandation
n°27),
la
CCAS
a
développé
des
relations
contractuelles mieux formalisées et plus équilibrées avec ses courtiers
d’assurance. Elle met en concurrence selon un plan triennal les
prestataires de services potentiels, assureurs comme courtiers.
Avant 2002, la part des excédents des contrats IDCP qui revient à
la CCAS était exclusivement affectée à l’amélioration des clauses de ces
contrats. En 2002, la CCAS a décidé d’utiliser une partie de ces excédents
pour reverser aux anciens adhérents une partie des cotisations acquittées
durant leur période d’adhésion pour les contrats venant à expiration à
compter du 1
er
janvier 2002. Peu après, ces reversements ont été étendus
aux contrats souscrits entre 1993 et 2001. A ce titre, la CCAS a, au 31
mars 2005, déboursé plus de 33 M€ et provisionné 50 M€ pour financer
les reversements futurs. Malgré ses demandes, la Cour n’a pas été
destinataire du détail des reversements effectués.
Ces reversements conduisant à détourner une partie de la trésorerie
de la CCAS au détriment d’une amélioration des garanties IDCP, la Cour
avait recommandé en 2007 d’y mettre fin (recommandation n°24). Mais
le conseil d’administration de la CCAS a décidé de les poursuivre.
Par ailleurs, la recommandation faite à la CCAS de notifier, aux
bénéficiaires IDCP, la nécessité de déclarer les reversements effectués à
l’administration fiscale et de le faire elle-même (recommandation n°24)
n’a reçu qu’une traduction partielle. En effet, la CCAS a indiqué aux
quelques 1 270 agents concernés la nécessité de déclarer les reversements
obtenus à l’administration fiscale, mais elle n’avait pas, à la fin de l’année
2010, déclaré, elle-même, ces reversements à l’administration fiscale.
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69
III
-
Un gâchis financier
A - Des dépenses de fonctionnement et d’exploitation
mal maitrisées
1 -
L’augmentation des emplois des institutions sociales et la
dérive de la masse salariale de la CCAS
Les institutions sociales emploient des agents statutaires mis à
disposition par les employeurs et, pour la CCAS, des contractuels à durée
indéterminée, régis par une convention collective nationale de 1980 qui,
en dehors de la retraite, décalque les avantages sociaux prévus par le
statut national. La CCAS emploie également quelques agents sous contrat
à durée déterminée et des emplois saisonniers.
Les données relatives à l’emploi de l’ensemble des institutions
sociales (niveau et évolution des effectifs notamment), entre 2005 et
2008, n’ont pas été communiquées à la Cour. Les développements
suivants reposent sur des estimations approchées effectuées par la Cour
ou sur les données communiquées pour les seules années 2009-2010.
Pour 2009, la Cour estime que les institutions sociales employaient
environ 4 800 agents et disposaient d’environ 400 postes vacants, soit un
effectif cible de 5 200 personnes.
1 747 agents statutaires étaient mis à disposition par les entreprises
au 1
er
janvier 2010.
Les emplois statutaires des institutions sociales sont en forte hausse
Fin 2004, les institutions sociales comptaient 2 611 emplois
statutaires, dont un volant de 479 postes destinés à la gestion des
prestations en nature d’assurance maladie et maternité
46
.
En mars 2009, compte tenu des évolutions en cours, les institutions
sociales avaient recensé 2 151 emplois statutaires destinés à la seule
gestion des activités sociales.
46
Fin 2009, la création de la CAMIEG a entrainé la suppression de 479 postes dans
les CMCAS.
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COUR DES COMPTES
L’objectif des institutions sociales était de conserver 2 225 postes à
l’issue de la réforme (2010-2011) ; elles souhaitaient stabiliser le volume
d’emplois mais pas le réduire. Les emplois libérés par la centralisation
des fonctions supports devaient être réaffectés sur des activités sociales
dites « de proximité ».
Mais le volume d’emplois des institutions sociales n’a pas été
stabilisé, bien au contraire. La réforme des institutions sociales se solde
par une croissance de 25,4 % des postes statutaires destinés à la gestion
des activités sociales : en juin 2010, le comité de coordination a constaté
une hausse du nombre d’emplois statutaires à hauteur de 547 postes
(2 151 emplois en mars 2009 et 2 698 emplois en juin 2010, soit bien plus
que l’objectif de 2 225 emplois).
Le diagramme ci-dessous montre que ce sont les emplois de la
CCAS qui ont le plus progressé entre mars 2009 et juin 2010. Le volume
d’emplois statutaires y est supérieur de 51 % à l’objectif fixé, notamment
parce que la CCAS a créé 263 postes « provisoires » pour accompagner la
réforme, qu’elle dit vouloir supprimer d’ici 2012.
Situation des emplois permanents des institutions sociales :
comparaison entre 2004, mars 2009 et juin 2010
1044
76
2151
783
65
1303
700
0
2698
1055
12
1631
1491
2611
1525
2225
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
Insttutions sociales
nationales et locales
CCAS (siège et emplois de
l'ancien réseau)
Comité
CMCAS (emplois
transférés aux territoires et
270 emplois de CMCAS
non adhérentes)
Effectifs permanents recensés par la Cour en 2004
Emplois recensés en
mars 2009
Cible d'emplois à l'issue de la réforme
Emplois recensés en juin 2010
Source : comité de coordination, tableau de bord de la mise en oeuvre des
territoires au 25 juin 2010
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71
Au niveau local, 270 postes sont encore ouverts dans les CMCAS
non adhérentes alors que la cible était fixée à zéro emploi dans les
CMCAS à l’issue de la réforme.
A ces 2 698 emplois destinés à la gestion des activités sociales, il
faut ajouter, à des fins de comparaison avec la situation antérieure, les
emplois mobilisés pour le fonctionnement de la CAMIEG (en février
2011, 227 emplois dont 101 implantés dans les antennes régionales), soit
au total 2 925 emplois. Pour mémoire, l’ensemble de ces fonctions était
réalisé en 2004 par 2 611 emplois.
Le nombre de salariés effectivement employés par les institutions sociales
progresse également mais à un rythme moins rapide
Tous les emplois statutaires ne sont cependant pas effectivement
occupés par des personnes physiques. En juin 2010, les institutions
sociales avaient recensé 376 postes non pourvus. Ces vacances de postes
sont liées en grande partie à la légitime réticence des employeurs à
pourvoir de nouveaux emplois après avoir réintégré 479 agents entre
2007 et 2009.
Les estimations
47
sur le nombre d’agents effectivement employés
par les institutions sociales conduisent à constater que le nombre d’agents
en charge des activités sociales
48
a progressé entre 2007 et 2009.
En 2007, les institutions sociales employaient 4 955 personnes
49
. A
la suite de la création de la CAMIEG, les effectifs des institutions sociales
auraient donc dû, en toute rigueur, être inférieurs à 4 500 personnes
50
.
Or, début 2010, les institutions sociales employaient près de 4 800
personnes
51
. Ces quelque 300 agents supplémentaires représentent une
augmentation de 6,5 % des effectifs permanents des institutions sociales.
47
Estimations calculées à partir des données transmises par les employeurs sur les
agents statutaires effectivement en poste dans les institutions sociales au 1
er
janvier
2007 et 1
er
janvier 2010 et à partir du bilan social 2009 de la CCAS (données aux 31
décembre 2007 et 2009).
48
Indépendamment des effets induits par le transfert des agents précédemment en
charge de la gestion des prestations d’assurance maladie.
49
La CCAS employait 3 514 agents et les CMCAS et le comité de coordination
employaient d’après les statistiques fournies par les employeurs 1 441 agents
statutaires.
50
Début 2010, 479 agents avaient réintégré les entreprises de la branche suite à la
création de la CAMIEG.
51
L
a CCAS employait 3 929 personnes et les CMCAS et le comité de coordination
employaient, d’après les statistiques fournies par les employeurs, 838 agents
statutaires.
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COUR DES COMPTES
L’augmentation de la masse salariale de la CCAS
En l’absence de comptes combinés des CMCAS, il n’est pas
possible de définir avec précision l’évolution des frais de gestion et de la
masse salariale de l’ensemble des institutions sociales. Il n’est, en
particulier, pas possible de chiffrer avec précision l’impact de la création
de la CAMIEG sur les frais de structure des institutions sociales.
Les données disponibles portent principalement sur la masse
salariale de la CCAS.
La masse salariale de la CCAS, réseau local compris, représentait
40 % des charges de la CCAS en 2009. Egale à 179 M€ en 2005, elle a
atteint 206,5 M€ en 2009, soit une progression de 27,5 M€ (+15,4 %). La
progression de la masse salariale traduit non seulement celle des effectifs,
mais aussi celle de la rémunération moyenne. Entre 2007 et 2009, la
rémunération mensuelle brute des agents statutaires a crû de 7,7 % pour
les hommes et 5,2 % pour les femmes, soit une progression plus rapide
que l’inflation.
En 2009, 44 % du produit total du prélèvement de 1 % a servi à
financer les seules charges de personnel de la CCAS.
En réponse aux observations de la Cour, la CCAS a indiqué qu’elle
souhaitait retrouver sa masse salariale de 2008 dans le cadre de
l’exécution de son budget 2013. Cet effort devrait être complété par un
effort supplémentaire destiné à réduire le poids des charges de personnel
dans le total des charges de la CCAS.
2 -
La dérive des autres postes de dépenses de la CCAS
La progression des dépenses de fonctionnement
A la dérive de la masse salariale s’ajoute la croissance des frais de
fonctionnement de la CCAS et, en particulier, des dépenses informatiques
et des frais versés aux prestataires extérieurs. A titre d’exemple, d’avril
2007 à décembre 2008, la CCAS a versé plus de 11 M€ de frais d’études
et de conseils pour l’accompagnement de la réforme des institutions
sociales. Par ailleurs, sur les trois premiers trimestres de l’année 2009, la
CCAS a chiffré à 10,7 M€ (hors dépenses de personnel), l’impact de la
réforme sur ses dépenses de fonctionnement (loyers complémentaires,
frais de consultants, mise en place d’une plateforme comptable).
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Les charges externes de la CCAS sont également en forte hausse.
Entre mars 2007 et décembre 2009, ces dernières ont progressé de
66,6 M€, soit 46 %, dont 25 M€ au titre des achats de prestations de
service (entreprises de conseil).
En outre, les dépenses d’exploitation des centres de vacances n’ont
cessé de progresser malgré la baisse de la fréquentation. Au final, dans les
institutions détenues en propre, où la fréquentation a baissé de 21,7 %
entre mars 2005 et décembre 2009, le coût de revient des nuits passées a
crû de 7,8 %. Compte tenu des insuffisances qui affectent sa gestion,
l’activité vacances apporte ainsi une contribution de plus en plus négative
à la formation du résultat de la CCAS.
La
dérive
des
charges
de
fonctionnement
et
des
coûts
d’exploitation de la CCAS est en contradiction avec les recommandations
de la Cour sur la nécessaire maitrise, puis réduction, de ces frais.
Les achats de lits inoccupés
L’analyse des dépenses liées à l’activité vacances de la CCAS a
mis en lumière, outre la dérive des dépenses d’exploitation, l’importante
progression du poste de dépenses liées aux achats de lits, en complément
de l’offre de lits dans les centres gérés en propre par la CCAS.
La facture
des lits achetés dans le réseau du tourisme social et des opérateurs de
vacances privés est passée de 26,2 M€ en 2005 à 47 M€ en 2009.
Mal négociées en amont, jamais analysées au regard des besoins
constatés a posteriori, ces conventions d’achat de lits à des partenaires
commerciaux sont une source importante de gaspillages pour la CCAS.
Cette dernière achète, en effet, d’année en année, un nombre important de
lits, facturés à taux plein, dont un nombre non négligeable n’est jamais
occupé. Sur certains sites, comme celui de Fréjus, la facturation de lits
non occupés représente 21 % de la facture totale. La CCAS, malgré la
défaillance de ses bases de données physiques et financières, chiffre à
8,04 M€ le coût des achats de lits non occupés entre 2005 et 2009, facture
probablement sous évaluée compte tenu du fait que tous les opérateurs ne
fournissent pas le détail des lits non occupés dans leur décompte final.
La réforme des institutions sociales s’est traduite, pour l’instant,
par une fuite en avant budgétaire en termes d’emplois permanents, liée en
partie à la coexistence de quatre réseaux territoriaux (dont un nouveau
réseau relevant de la CAMIEG) au lieu de trois précédemment.
La CCAS est, en outre, confrontée à la dérive de ses dépenses de
fonctionnement, accentuée par l’absence de rigueur de ses procédures de
gestion (et notamment de ses achats).
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COUR DES COMPTES
B - Des acquisitions coûteuses et inutiles
Non seulement les institutions sociales ont mal utilisé en interne le
surplus de recettes dont elles bénéficiaient, faute d’une gestion
rigoureuse, mais elles ont aussi dispersé leur trésorerie dans des
acquisitions externes destinées à élargir l’offre de vacances alors que la
fréquentation des centres de vacances de la CCAS était en baisse, sous
l’effet notamment d’un manque d’entretien du patrimoine.
Au fil de nombreuses prises de participations financières, la CCAS
est en réalité devenue une holding, à la tête de 35 sociétés civiles
immobilières (SCI), d’un groupement d’intérêt économique (GIE
Vacances Loisirs Activ’) et d’une société par actions simplifiée achetée
en bourse, la Compagnie Internationale André Trigano (CIAT), puis
sortie de la cotation boursière début 2010.
1 -
La baisse de la fréquentation des centres de vacances de la
CCAS
Alors que les recettes des institutions sociales issues du
prélèvement de 1 % à la charge des employeurs ont crû de presque
100 M€ en dix ans, les électriciens et gaziers n’ont, pour l’essentiel, pas
bénéficié de ce surplus de financement. Non seulement les tarifs
appliqués aux bénéficiaires n’ont pas été modifiés, mais le surcroît de
recettes de la CCAS n’a pas été utilisé à l’entretien du patrimoine
immobilier.
En novembre 2009, la direction générale de la CCAS dressait
d’ailleurs elle-même le constat que ses installations n’avaient pas
bénéficié des investissements nécessaires à leur requalification et à leur
adéquation aux normes actuelles de confort.
Le manque d’entretien des installations explique, pour partie, la
forte chute de la fréquentation globale de ces centres de vacances.
En 2009, les électriciens et gaziers ont passé 572 931 nuitées de
moins qu’en 2005 dans les centres détenus en propre par la CCAS, soit
une diminution 21,7 % de la fréquentation du patrimoine propre de la
CCAS
52
. Le taux moyen d’occupation des centres adultes et familles,
gérés en propre par la CCAS, s’élève à 65 % seulement en moyenne.
52
En 2009, la CCAS a comptabilisé 3,04 millions de nuitées passées dans ses centres
de vacances adultes et familles (2,06 millions de nuitées dans les centres détenus en
propre et 975 982 nuitées dans les centres conventionnés).
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Cette baisse de la fréquentation a été partiellement compensée par
la hausse de la fréquentation dans les centres conventionnés. Malgré cela,
toutes installations confondues (installations détenues en propre et lits
achetés en convention), en 2009, les électriciens et gaziers ont passé
410 294 nuitées de moins qu’en 2005 dans les centres de vacances
proposés par la CCAS (soit une diminution de 11,9 % de la fréquentation
totale).
Ce constat est particulièrement frappant pour les installations
d’hôtellerie de plein air, où l’offre était en 2009, 2,2 fois supérieure à la
demande et où 27 campings sur 51 ne faisaient plus l’objet d’aucune
demande
53
.
Les statistiques sur les centres jeunes confirment également ce
constat : sur un total de 99 centres, 87 centres affichaient un taux
d’occupation inférieur à 60 % en 2008 et, en 2009, la direction générale
notait elle-même que sept centres n’étaient plus utilisés depuis des
années.
Par ailleurs, contrairement aux recommandations de la Cour
(recommandation n°28), la CCAS n’a pas engagé un programme de
cession de ses institutions les moins demandées, continuant à payer des
charges fixes pour des installations sous exploitées, voire plus exploitées
du tout.
2 -
Des investissements coûteux à faible valeur ajoutée dans les
SCI
Depuis 2005, la CCAS a accéléré le rythme de ses investissements
dans la constitution de sociétés civiles immobilières (SCI) en partenariat
avec des opérateurs du tourisme social. Seize sociétés ont été créées au
cours des cinq dernières années, dont douze au sein desquelles la CCAS
détient une part majoritaire. Fin 2009, la CCAS était membre de 35 SCI,
dont 13 en partenariat avec l’opérateur de tourisme social Touristra.
Malgré les préconisations de la Cour (recommandation n°18), la CCAS
n’a pas revu l’économie de ces partenariats.
Les sommes immobilisées à ce titre pèsent désormais lourdement
sur la trésorerie de la CCAS. Au 31 décembre 2009, la valeur des titres
inscrite au bilan s’élevait à 81,3 M€ ; par ailleurs, la CCAS était titulaire
de 31 M€ de créances sur ces sociétés, au titre de diverses avances en
compte courant attribuées sans condition et destinées, pour la plupart, à
53
Chiffre issu du dossier de rachat de la CIAT, présenté au conseil d’administration
de la CCAS le 14 novembre 2009.
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76
COUR DES COMPTES
combler les déficits de gestion ou à rembourser des échéances d’emprunts
souscrits par ces sociétés lors de leur constitution.
Tableau récapitulatif des engagements de la CCAS à l’égard des SCI
Les engagements au bilan au 31 décembre 2009
En M€
Valeur brute des titres inscrits au bilan CCAS
81,3
Cumul des provisions pour dépréciation sur titres
1,3
Solde des créances de la CCAS sur les SCI (comptes 2674 et 2675 au
31-12-2009)
31
Les engagements hors bilan au 31 décembre 2009
Emprunts cautionnés par la CCAS (engagement formel à 1
ère
demande)
59,7
Nantissement de trésorerie donné par la CCAS aux banques prêteuses
pour le compte des SCI
11,7
Intérêts d’emprunts bancaires à échoir
24,8
Source : direction financière CCAS, rapport de Fiduciaire CADECO juin 2009
La CCAS intervient directement dans la gestion de ces SCI, en
particulier
par
des
avances
de
trésorerie,
attribuées
de
façon
discrétionnaire par la direction générale et dont le remboursement n’est
encadré par aucune convention. La CCAS assume ainsi l’intégralité des
risques financiers de la plupart de ces sociétés, au-delà de ses seuls
intérêts d’actionnaire majoritaire.
Or, la plupart des SCI de la CCAS sont en mauvaise santé
financière. Sur les 35 SCI, 28 présentaient un résultat net déficitaire en
2009. Certaines d’entre elles seraient même en situation de faillite sans
les soutiens de trésorerie sans cesse renouvelés de la CCAS. La CCAS
devrait donc réviser sa participation dans ces sociétés et céder ses parts
dans toutes celles qui présentent les résultats les plus négatifs. Par
ailleurs, la CCAS ne devrait plus participer à des SCI sans avoir au
préalable dressé des projections financières sur la viabilité économique de
ces structures et sur l’articulation de leur développement avec celui des
centres de vacances qu’elle détient en propre.
En réalité, la CCAS investit dans des SCI pour maintenir dans le
giron du tourisme social une offre abondante de lits à proposer aux
électriciens et gaziers à des tarifs avantageux. Au-delà, elle entend
également apporter son soutien à des opérateurs du tourisme social, dont
la santé est souvent défaillante, le secteur du tourisme social ayant connu
au cours des dernières années un ralentissement important de son activité.
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UNE GESTION DEGRADEE
77
La CCAS affiche d’ailleurs ouvertement sa politique « d’aide à la
pierre » pour développer l’offre de lits dans le secteur du tourisme social
et en confier la gestion à des opérateurs de tourisme qui peuvent en tirer
des revenus substantiels. La rentabilité économique de la SCI ne semble
peser que marginalement dans la décision d’investissement.
Le projet social de la CCAS
54
indiquait les deux objectifs suivants :
« élever le point d’équilibre économique des associations partenaires »
et
« afficher la participation
[de la CCAS]
et son soutien au tourisme
social »
. Cette présentation est cohérente avec les orientations générales
2010/2012 présentées par la présidente de la CCAS au conseil
d’administration du 30 juillet 2009 ainsi qu’avec la communication
externe de la CCAS. En février 2010, le journal bimestriel de la CCAS
rappelait que
« la CCAS est dans son rôle quand elle contribue à
développer l’économie sociale, à mutualiser les moyens des différents
acteurs du tourisme social. Cela correspond à son projet d’opérateur
industriel de tourisme et de contenus culturels »
.
La Cour estime au contraire que cet objectif est très éloigné des
missions dévolues à la CCAS par le statut national du personnel des IEG.
Pour soutenir les opérateurs du tourisme social et leur permettre de
tirer un bénéfice de la gestion des SCI, la CCAS a principalement opté
pour un système de gestion en régie
55
, où les gestionnaires ne sont pas
intéressés au résultat mais perçoivent soit un pourcentage des recettes
(quel que soit le niveau des dépenses), soit un pourcentage des recettes
combiné à un pourcentage des dépenses. Dans ce deuxième cas de figure,
le mode de rémunération s’apparente quasiment à un intéressement au
déficit.
La gestion en régie profite largement aux régisseurs, au détriment
des intérêts de la CCAS et, ce faisant, des électriciens et gaziers. Alors
que le résultat d’exploitation cumulé des 28 SCI gérées en régie était
négatif à hauteur de 3,83 M€ en 2009, les régisseurs ont perçu une
rémunération égale à 7,83 M€ (rémunération prévue en hausse à hauteur
de 8,01 M€ en 2010). En particulier, en 2009, la société Touristra a retiré
un revenu de 6,3 M€ de la gestion de treize SCI de la CCAS, dont le
déficit cumulé atteint pourtant 2,6 M€.
54
Tel que décrit le 2 décembre 2009 devant le conseil d’administration de la CCAS
par son directeur général adjoint.
55
Sept SCI sont par ailleurs gérées selon un système de redevance forfaitaire
déconnectée des résultats de la société. La CCAS ne dispose que d’une information
financière parcellaire sur ces sociétés, même lorsqu’elle est en est l’actionnaire
majoritaire.
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78
COUR DES COMPTES
3 -
L’investissement dans le GIE Vacances Loisirs Activ’ : un
projet mal préparé et à l’avenir incertain
Depuis 2006, la Compagnie Internationale André Trigano (CIAT)
avait entrepris le recentrage de ses activités autour de son hôtellerie de
plein air. Après avoir arrêté à la mi-2006 l’activité de fabrication de
matériels légers de camping à destination des particuliers, elle avait
décidé de vendre les baux commerciaux de ses dix villages de vacances
appartenant à l’Arepos, une association de comités d’entreprise. La
propriété foncière des villages de vacances relevait d’une SCI de gestion
ad-hoc appartenant aux comités d’entreprise membres de l’association.
Par ailleurs, la CIAT vendait également la centrale de réservation.
A l’époque, la CCAS examinait déjà la possibilité de racheter ces
baux (examen en conseil d’administration de mars 2006). En fin d’année,
la direction générale avait pris contact avec la CIAT et décidé de procéder
au rachat de l’Arepos afin de maintenir les 7 669 lits mis en vente dans le
giron du tourisme social. Mais, en février 2007, alors que la CIAT avait
déjà signé des promesses de vente avec un autre opérateur du marché, la
direction générale n’avait toujours pas formalisé son projet.
En effet, en tant qu’organisme à but non lucratif, la CCAS n’avait
pas qualité pour acheter des baux commerciaux ; elle devait donc trouver
une autre solution juridique dès lors qu’elle entendait procéder malgré
tout à cette acquisition. Elle a donc créé le 26 mars 2007 un Groupement
d’intérêt économique, (GIE), dénommé « Vacances Loisir Activ’ », en
partenariat avec l’opérateur de tourisme Leo Lagrange. Le rachat de
l’Arepos par le GIE VLA est intervenu immédiatement après, l’affaire
devant être conclue impérativement avant le 31 mars 2007, date
d’échéance de la promesse de vente déjà signée par la CIAT.
Dans un second temps, la CCAS a réfléchi à l’usage qui pourrait
être fait de ce groupement. Elle a finalement souhaité que le GIE soit au
service de tous les opérateurs du tourisme social. Ces derniers pouvaient
confier la gestion d’une partie de leurs centres de vacances au GIE et
bénéficier ainsi à la fois d’économies d’échelle et d’une expertise
renforcée.
De fait, le GIE aurait pu constituer un outil intéressant pour
externaliser et professionnaliser la gestion des centres de vacances de la
CCAS, voire mutualiser effectivement les compétences entre opérateurs
du tourisme social avec une prise de risque financier limitée. Dans cette
perspective, la CCAS aurait elle-même pu confier la gestion de tout ou
partie de ses centres de vacances au GIE, ce qui lui aurait permis d’en
rentabiliser l’exploitation hors saison.
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UNE GESTION DEGRADEE
79
Mais la CCAS n’a réussi à fédérer aucun opérateur du tourisme
social et seul le comité d’entreprise d’un organisme de sécurité sociale (la
Caisse
nationale
d’assurance
vieillesse
des
travailleurs
salariés,
CNAVTS) a finalement apporté quelques lits à la structure.
De son côté, la CCAS n’a pas confié au GIE la gestion de centres
qui lui appartiennent en pleine propriété. Puis, en 2009, toujours afin de
maintenir des lits dans le giron du tourisme social, elle a souhaité que le
GIE procède au rachat de l’association Temps Libre (2 397 lits),
opérateur en redressement judiciaire depuis 2003 et dont le bilan
d’exploitation pèse désormais lourdement sur les résultats du GIE.
Le coût initial de cet investissement est élevé pour la CCAS pour
un bénéfice faible pour les électriciens et gaziers. Le rachat des baux
commerciaux a coûté 10,5 M€ à la CCAS, dont 1,5 M€ versés pour
rupture de la promesse de vente signée par la CIAT. Le versement de ce
dédit, lié à l’impréparation de la CCAS sur ce dossier et à son incapacité à
faire une offre dans les délais, a majoré de 19 % le prix du rachat. A titre
de comparaison, l’opérateur de tourisme Leo Lagrange n’a investi qu’à
hauteur de 10 % des parts, soit 10 000 €. La portée de ce partenariat
économique est donc nulle et la CCAS assume l’intégralité des risques
économiques et financiers.
Le GIE a été créé sans capitaux propres, sans fonds de roulement,
sans trésorerie et sans moyens opérationnels (pas de personnels, pas de
centrale de réservation, pas de structure comptable). Son exploitation est
déficitaire (4,6 M€ de pertes cumulées entre mars 2007 et décembre
2009) : la structure, dotée en 2009 de moins de 10 000 lits, n’a pas la
taille critique pour rentabiliser son activité (soit environ 12 000 lits).
Ces constats illustrent une fois de plus l’engagement précipité de la
CCAS dans une opération pour laquelle les simulations financières étaient
insuffisantes et dont le retour sur investissement avait été sous-estimé.
Le GIE VLA ne peut poursuivre son activité sans plan de
développement clairement articulé avec celui des centres de vacances de
la CCAS et celui des autres sociétés qu’elle détient. Si elle décidait de
poursuivre sa participation, la CCAS devrait donner au GIE les moyens
d’atteindre une taille critique. Compte tenu de l’absence de liquidités
financières, la CCAS devrait envisager de déléguer au GIE la gestion de
certains sites et de mettre fin parallèlement à l’activité de certaines SCI.
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COUR DES COMPTES
4 -
Le rachat de la CIAT : un investissement sans justification
économique
La Compagnie Internationale André Trigano (CIAT) est un groupe
touristique et industriel, comprenant six filiales, dont le chiffre d’affaires
cumulé fin 2009 était égal à 45,1 M€. L’une des filiales, DPS, est une
filiale industrielle, spécialisée dans la fabrication de tentes de toile.
Entre décembre 2009 et février 2010, la CCAS a acheté la CIAT
au prix de 48€ l’action (opération de rachat en bourse achevée en février
2010 par une offre publique d’achat simplifiée). Consulté le 16 novembre
(pour simple information et sans dossier distribué à l’appui) puis le
1
er
décembre 2009 (pour vote), le comité central d’entreprise de la CCAS
a émis un avis défavorable sur ce projet d’acquisition, critiquant
notamment la direction générale pour sa conduite très personnelle dans la
gouvernance de ce projet d’achat et le manque d’information délivrée sur
l’articulation du développement de la CIAT avec celui de la CCAS.
Le procès verbal de la séance du 24 novembre est explicite à cet
égard : «
Il n’est guère besoin d’être grand clerc pour comprendre
combien cette nouvelle OPA de la CCAS trouble l’esprit d’un certain
nombre de militants (…)
».
En 2009 et 2010, la CCAS a déboursé 37 M€ pour prendre le
contrôle de cette société (dont 3 M€ de frais d’études et de conseil). Elle
détient désormais 91,6 % du capital, via deux sociétés intermédiaires
56
,
qui garantissent l’étanchéité des activités et des instances dirigeantes de la
CCAS et de la CIAT, notamment au regard du statut d’organisme à but
non lucratif de la CCAS. En outre, elle a également déboursé 20 M€ afin
de recapitaliser la CIAT, immédiatement après la prise de contrôle, car la
société était très endettée et les charges financières grevaient lourdement
ses résultats.
Entre
2011
et
2013,
la
CCAS
devra
débourser
25 M€
supplémentaires afin de rembourser un crédit contracté par l’une des
sociétés qu’elle a créées pour acheter la CIAT (10 M€) et racheter à
M. Trigano les parts qu’il détient à titre personnel (15 M€). En effet, la
CCAS a signé un pacte d’actionnaires avec M. Trigano qui prévoit un
double jeu d’option
57
: M. Trigano peut imposer à la CCAS de racheter
56
Pour le rachat de la CIAT, la CCAS a constitué deux sociétés, dénommées H1 et
H2. Elle détient 100 % des parts de H1 et 74,71% des parts de H2, les 25,29 % restant
étant encore détenus par M. Trigano.
57
Lors de la délibération du conseil d’administration du 2 décembre 2009, ce montage
a été justifié par la direction générale de la façon suivante :
« si la CCAS s’était mis
d’accord pour que les actions de 2013 soient cédées automatiquement (…) le fisc
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81
ses actions et s’il n’exerce pas ce droit, la CCAS peut lui imposer de les
lui céder. Le différé de livraison des titres de M. Trigano peut intervenir
soit de manière étalée en juin 2011, puis en juin 2013, soit en totalité en
juin 2013.
Au total, la CCAS déboursera donc 82 M€ pour prendre le contrôle
total de la CIAT, dont 59 M€ de coût d’acquisition, 20 M€ de frais de
recapitalisation et 3 M€ de frais divers.
Décaissements de trésorerie de la CCAS pour le rachat de la CIAT
58
En M€
Déc.
2009
2010
Juin
2011
Juin
2013
Total
Prise de contrôle
CIAT et frais
d’acquisition
37
35
Recapitalisation
CIAT
20
7
Recapitalisation H1
pour remboursement
emprunt
10
10
Promesse André
Trigano
5
10
15
TOTAL
57
15
10
82
Source : direction financière CCAS, schéma prévisionnel décembre 2010, en M€
Suite à l’acquisition de la CIAT, la CCAS se retrouve non
seulement à la tête d’un pôle touristique de campings, mais aussi d’une
filière industrielle de fabrication de toiles (via la filiale DPS du groupe
CIAT) dont l’activité est plutôt éloignée de ses intérêts et compétences.
La première conséquence financière de cette acquisition est donc
d’exposer la CCAS à un risque économique important, lié au plan de
développement du groupe CIAT, ainsi qu’à l’ensemble des risques liés à
l’emploi de salariés permanents. En effet, la CCAS, en achetant la CIAT,
a fait l’acquisition d’une entreprise déficitaire en 2008 et 2009 et dont la
rentabilité économique à court terme, malgré un chiffre d’affaires en
hausse, n’était pas garantie si la CCAS n’avait recapitalisé l’entreprise.
Cet investissement est en outre disproportionné au regard des
besoins de la CCAS et des bénéfices que les électriciens et gaziers
peuvent en retirer. Le seul bénéfice direct, indépendamment de la
aurait dit qu’il s’agit d’une promesse de vente synallagmatique (qui lie les deux
parties et est donc une vraie vente) et aurait fait valoir à M. Trigano que, n’étant plus
vraiment actionnaire, et les actions qu’il a n’étant plus celles d’une société dans
laquelle il a un contrôle, celui-ci doit payer l’ISF ».
58
Simulation établie sur la base d’un rachat des titres de M. Trigano en 2011 et 2013.
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COUR DES COMPTES
valorisation éventuelle des actifs détenus, sera l’achat de lits par la CCAS
à des tarifs certes préférentiels mais équivalents à ceux pratiqués par le
reste des opérateurs du marché. Conformément aux règles qui découlent
du statut à but non lucratif de la CCAS, cette dernière ne pourra, en effet,
réaliser qu’une part limitée de son chiffre d’affaires avec la CIAT et dans
des conditions qui ne diffèrent pas des pratiques habituelles du marché
(condition posée par un rescrit fiscal
59
en date du 26 novembre 2009).
Cet investissement est également disproportionné au regard de la
fragilité de la situation financière de la CCAS. Cette acquisition a, en
effet, achevé d’épuiser la trésorerie de la caisse et l’a placée dans une
crise de solvabilité fin 2009. L’absence de lien entre l’achat de la CIAT et
le plan de développement de la CCAS est d’ailleurs l’un des motifs du
vote défavorable des élus du comité central d’entreprise sur le rachat de la
CIAT le 1
er
décembre 2010. Ces derniers avaient estimé qu’il existait une
« insuffisance dans les garanties sur la capacité d’autofinancement et la
capacité de remboursement ».
De fait, la décision d’acquérir la CIAT a été préparée de façon
minutieuse
sur
les
plans
juridique,
fiscal
et
technique
mais,
paradoxalement, pas sur le plan financier : l’impact de l’acquisition sur
l’équilibre financier de la CCAS et son activité n’a jamais été examiné
sérieusement.
En outre, le plan de financement du rachat est un plan à court
terme (2009-2010), qui ne prévoit pas les modalités de financement par la
CCAS des décaissements à intervenir entre 2011 et 2013, en particulier le
remboursement du crédit vendeur de H1 (10 M€) et la reprise des titres
d’André
Trigano
d’ici
2013
(15 M€).
Les
débats
du
conseil
d’administration extraordinaire qui a délibéré de l’achat de la CIAT le
2 décembre 2009 ne portent pas mention des mesures à prendre pour
permettre à la CCAS de faire face à ses engagements.
Enfin, la rentabilité financière de cet investissement n’est pas
garantie, tout au moins à court terme. Le plan d’affaires associé à
l’acquisition repose sur une hypothèse optimiste : une progression de
79 % du chiffre d’affaires de l’activité camping d’ici trois ans. En outre,
le plan d’affaires associé à l’acquisition retient un doublement de la part
de la CCAS dans le chiffre d’affaires de deux filiales de la CIAT,
Campeole
et
DPS,
notamment
grâce
à
21 M€
de
commandes
supplémentaires de toiles de tente, afin de rénover les campings détenus
en propre par la caisse. La CCAS n’est pas certaine de pouvoir honorer
cet engagement compte tenu de ses mauvais résultats financiers. Elle n’a
59
La procédure de rescrit fiscal permet au contribuable de demander à l'administration
de prendre formellement position sur sa situation de fait au regard d'un texte fiscal.
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83
en tout état de cause pas établi de plan de financement de ces
investissements.
Les expériences précédemment conduites par la CCAS au titre des
SCI et du GIE démontrent qu’elle peine à mettre en place des stratégies
financières de moyen et long terme pour rentabiliser les structures en
difficulté qu’elle rachète. La CCAS pourrait avoir surestimé sa capacité à
assurer le retour à l’équilibre de l’exploitation de la CIAT, pourtant
déficitaire depuis plusieurs années. Compte tenu de ces éléments, un
retour sur investissement ne semble pas garanti.
En réalité, dans la ligne de sa politique de soutien au tourisme
social, la CCAS souhaitait que le groupe CIAT, qui avait quitté le giron
de l’économie sociale depuis son rachat par le fonds de placement de
Groupama, retourne dans la sphère du tourisme social. Le dossier de
présentation de l’intérêt du rachat de la CIAT au conseil d’administration
du 14 novembre 2009 est explicite sur ce point : «
en rachetant la CIAT,
la CCAS permet le maintien des destinations de vacances dont bénéficient
des familles populaires et largement utilisés par les comités d’entreprise
(...). Elle contribue aussi à la fluidité du secteur de l’hôtellerie de plein
air en garantissant l’existence d’un opérateur et d’une offre contribuant
à la diversité de ce secteur ».
Cet objectif a primé sur les considérations
d’ordre économique et financier. Dès la prise de contrôle de la société, la
CCAS a retiré la CIAT de la cotation boursière afin de matérialiser le
retour de la société dans l’économie sociale.
Cependant, le soutien à l’économie du tourisme social ne fait pas
partie des missions de la CCAS telles que définies par le statut national
du personnel des IEG.
La CCAS, pour soutenir le secteur du tourisme social, objectif
éloigné des missions que lui assignent le statut national du personnel,
s’est donc lancée dans une ambitieuse politique d’investissement. Ses
investissements répétés dans des SCI déficitaires s’accompagnent de
sorties de fonds croissantes, sans garantie de remboursement, et dont
seuls quelques opérateurs du tourisme social tirent bénéfice, au détriment
des intérêts des électriciens et gaziers. La Cour recommande à la CCAS
de renoncer à ce type d’investissements et de réviser l’économie de ses
partenariats avec les opérateurs du tourisme social.
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COUR DES COMPTES
C - La rapide dégradation de la situation financière de
la CCAS
1 -
Des résultats financiers négatifs
En 2009, la CCAS n’a retiré aucun flux financier de son
exploitation : son résultat d’exploitation était déficitaire de 25,8 M€,
conséquence logique d’une mauvaise gestion, marquée par la dérive des
coûts de gestion et des investissements financiers hasardeux.
Le résultat net était également négatif, à hauteur de 33,7 M€, alors
que la CCAS enregistrait des résultats structurellement excédentaires
depuis des années, ce qui lui avait permis d’accumuler une très abondante
trésorerie dont elle aurait dû faire usage pour l’entretien de son
patrimoine.
Résultat d’exploitation de la CCAS (en M€)
19,8
19,1
35,8
-12,0
-25,8
-30,0
-20,0
-10,0
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
2004-2005
2005-2006
2006-2007
2007-2008 (21
mois)
2009
Source : comptes annuels CCAS 2005-2006, 2006-2007 et 2009
La CCAS n’a donc, pour l’instant, plus de capacité d’épargne ni
les moyens de couvrir ses investissements et ses amortissements. Sa
capacité d’autofinancement était négative en 2008 et 2009, comme le
montre le tableau ci dessous.
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85
Les résultats financiers de la CCAS
1
er
avril 2006 -
31 mars 2007
(12 mois)
1
er
avril 2007 -
31 décembre
2008 (21 mois)
1
er
janvier 2009
- 31 décembre
2009 (12 mois)
Résultat net
43 463
- 12 948
- 33 707
Capacité d’autofinancement
55 786
29 705
- 10 030
Trésorerie à la clôture de
l’exercice
115 769
65 873
7 965
Source : comptes annuels 2009, en milliers d’euros
2 -
Une crise de trésorerie
La CCAS disposait historiquement d’une trésorerie propre
abondante (115,8 M€ au 31 mars 2007). Entre mars 2007 et décembre
2009, soit sur un laps de temps court de trente mois, la CCAS a dispersé
près de 108 M€ de trésorerie pour combler ses déficits, effectuer des
reversements aux anciens titulaires de contrats d’assurance IDCP,
procéder à ses acquisitions financières et distribuer des avances de
trésorerie à ses SCI déficitaires.
Fin 2009, la CCAS a donc fait face à une crise de trésorerie qu’elle
n’avait pas anticipée. La CCAS prévoyait de financer l’acquisition de la
CIAT par financement externe auprès d’un établissement bancaire
(emprunt ou par ligne de crédit moyen terme amortissable). Or, mal
outillée pour suivre son activité et prévoir ses résultats financiers, la
CCAS n’avait anticipé ni ses mauvais résultats économiques sur l’année
2009, ni la probable dégradation encore plus marquée de ses résultats en
2010. Elle n’a donc pas pu recourir à l’emprunt pour financer son
acquisition et a dû utiliser sa trésorerie propre.
La crise de trésorerie à laquelle la CCAS a été confrontée fin 2009
l’a contrainte, dans un premier temps, à considérer les fonds issus des
excédents de gestion des contrats IDCP comme des fonds propres au
passif de son bilan. Puis le 9 septembre 2010, le conseil d’administration
a
« donné mandat au président de la CCAS pour effectuer, lorsque la
situation financière l’exige, les transferts de fonds entre les sommes
détenues par la CCAS et placées sur des fonds IDCP vers la trésorerie de
la CCAS et inversement »
, officialisant ainsi la mutualisation de toutes les
trésoreries de la CCAS, quelle que soit leur source.
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86
COUR DES COMPTES
L’absence de mutualisation de la trésorerie propre de la CCAS et
de la trésorerie issue de la gestion des contrats IDCP facilitait la
traçabilité de l’usage des fonds, qui ne sont pas de même nature
60
.
La Cour avait contesté dans son précédent rapport que la CCAS puisse
faire de la trésorerie issue de la gestion des contrats IDCP un usage
étranger à celui de l’intérêt direct des adhérents à leurs garanties.
Cette crise de trésorerie n’est pourtant pas une crise de solvabilité.
La CCAS dispose en effet d’un important patrimoine qui n’est pas
intégralement utile à son exploitation et dont elle devrait envisager la
cession, comme la Cour lui en avait déjà précédemment fait la
recommandation.
3 -
D’indispensables mesures de redressement
Le déficit d’exploitation de la CCAS, cumulé à la lourdeur de ses
engagements financiers, y compris ses engagements hors bilan, va
contraindre cette dernière à mettre en oeuvre un plan de redressement
économique et financier comme l’a indiqué le président de la CCAS, en
décembre 2010, dans une interview aux Echos.
Le retour à l’équilibre des comptes de la CCAS nécessitera en
priorité la définition d’une trajectoire financière pluriannuelle, pour
réduire les dépenses et reconstituer la trésorerie.
La réduction des frais de structure, notamment de la masse
salariale, est une nécessité afin de recentrer l’usage du produit du
prélèvement de 1 % sur le contenu des activités sociales et l’entretien des
centres
de
vacances
plutôt
que
sur
le
paiement
de
frais
de
fonctionnement.
La CCAS doit également mettre un terme à la dérive de ses
charges externes. Les dysfonctionnements constatés dans la gestion de la
CCAS doivent en outre cesser. Il convient de prendre en compte la
contrainte financière dans les processus d’investissement et d’appliquer
des procédures qui sécurisent la chaîne de paiement, optimisent la gestion
des achats et rendent effectif le contrôle interne.
Par ailleurs, la CCAS devra définir des seuils de rentabilité
applicables à sa politique d’investissement. Ces seuils devront être
appliqués à la fois à ses propres institutions, dont les moins rentables
devront être cédées et aux investissements externes.
60
D’un côté, la trésorerie propre de la CCAS peut bénéficier à tous les électriciens et
gaziers, tandis que celle issue des excédents de gestion des contrats IDCP ne peut
bénéficier qu’à une partie seulement d’entre eux.
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UNE GESTION DEGRADEE
87
En particulier, les investissements financiers dans les SCI ne sont
pas une réponse adaptée à la nécessaire amélioration de l’offre de
vacances de la CCAS. A très court terme, les contrats d’exploitation des
SCI, qui profitent aux gérants et régisseurs dans un sens contraire aux
intérêts des électriciens et gaziers, doivent être révisés au profit d’un autre
mode de gestion, plus respectueux des intérêts de la CCAS. A moyen
terme, l’intégralité des comptes des SCI doit être examinée afin de
distinguer les sites présentant structurellement une rentabilité insuffisante
pour la CCAS, ceux qui peuvent être rentabilisés, éventuellement en en
confiant la gestion au GIE VLA, et ceux qui doivent être cédés après
fermeture de la SCI.
La situation financière de la CCAS s’est considérablement
dégradée depuis 2007. La caisse centrale a dispersé sa trésorerie dans des
acquisitions externes (SCI, CIAT) et ne dispose plus, à court terme, des
liquidités nécessaires pour la remise à niveau de son patrimoine. Elle doit
donc définir une stratégie à moyen terme et mettre en oeuvre des mesures
énergiques pour rétablir à l’équilibre d’exploitation et trouver les
liquidités nécessaires à la remise à niveau de son patrimoine, en cédant
une partie de celui-ci dans des conditions conformes à l’intérêt de la
caisse centrale et des bénéficiaires de ses activités.
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Conclusion
Le rapport public thématique d’avril 2007 concluait à la nécessité
de réformer en profondeur les institutions sociales du personnel des
industries électriques et gazières et le cadre juridique des activités dont
elles assuraient la gestion. A ce titre, la Cour avait émis trente-quatre
recommandations dont la mise en oeuvre appelait, pour la plupart d’entre
elles,
l’ouverture
de
négociations
entre
l’Etat,
les
fédérations
d’employeurs des IEG et les organisations représentatives des salariés.
En
2010,
la
Cour
a
examiné
dans
quelle
mesure
ses
recommandations avaient été suivies d’effet à un moment où la création
de la CAMIEG a substantiellement réduit le périmètre d’activité des
institutions sociales du personnel des IEG.
Au terme de ce nouvel examen, le bilan de la mise en oeuvre des
trente-quatre recommandations émises en 2007 est particulièrement
décevant.
Pour la plupart d’entre elles, ces recommandations n’ont pas été
mises en oeuvre en raison de l’inaction de chacun des acteurs concernés,
l’Etat, les fédérations d’employeurs et les organisations représentatives
des salariés.
Les sept recommandations concernant la transformation du cadre
juridique et du financement des prestations en nature d’assurance maladie
et maternité n’ont, pour l’essentiel, pas été mises en oeuvre. De ce fait,
comme l’a déjà souligné la Cour dans son rapport annuel sur l’application
des lois de financement de la sécurité sociale publié en septembre 2010
61
,
les ruptures d’égalité au détriment de la collectivité nationale, liées
notamment à l’insuffisance des cotisations sociales à la charge des
employeurs des IEG, n’ont aucunement été corrigées.
Par ailleurs, les vingt-cinq recommandations qui visaient à
simplifier l’organisation des institutions, à améliorer les modes de gestion
des
activités
sociales
et
à
mettre
un
terme
aux
nombreux
dysfonctionnements et irrégularités constatés n’ont, pour la plupart, pas
non plus été mises en oeuvre.
61
« L’organisation de la protection sociale dans les IEG », édition 2010, page 231.
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90
COUR DES COMPTES
La diminution significative du nombre de CMCAS témoigne,
certes, d’un effort pour réorganiser la carte des institutions sociales mais
elle n’a pas été faite de manière rationnelle et elle a été contrebalancée
par la multiplication des structures régionales au niveau de la CCAS
(23 territoires et 82 antennes locales en 2010 contre 10 directions
régionales et 31 secteurs opérationnels en 2004). Par ailleurs, dans le
champ de la sécurité sociale, s’y est ajoutée la création d’un réseau
spécifique à la CAMIEG (17 antennes prévues) et ce, pour une population
de 550 000 assurés, qui correspond à l’effectif d’une caisse primaire
d’assurance maladie de taille moyenne.
Il en découle que le nombre d’emplois permanents que les
institutions sociales souhaitent mobiliser pour assurer la gestion des
activités sociales et des prestations en nature d’assurance maladie, loin
d’être stabilisé ou de diminuer entre 2004 et 2010, a augmenté de plus de
8 % durant cette période (2 925 emplois en 2010 contre 2 611 en 2004).
Si l’ensemble de ces postes étaient effectivement pourvus, ce qui n’est
pas le cas aujourd’hui, cette réforme, dont la mise en oeuvre est inégale
sur l’ensemble du territoire, aurait pour conséquence une nette
progression des frais de gestion, soit l’effet inverse à celui qui était
attendu.
En outre, la modification de l’organisation et l’élargissement du
champ de compétences des institutions nationales et de leur réseau
déconcentré n’a pas simplifié l’organisation au niveau local. Cette
réforme n’a, en outre, pas encore entraîné de modification tangible des
modes de décision et de gestion. La gestion des institutions sociales
demeure peu économe, peu transparente et peu contrôlée en interne
comme en externe.
En particulier, les lacunes de la gestion de la CCAS ont entrainé
des dépenses mal choisies et mal contrôlées et, in fine, un déficit
d’exploitation en 2009. La création et le soutien à de multiples sociétés
civiles immobilières ont, par ailleurs, conduit à l’éparpillement de la
trésorerie de la caisse centrale au profit des opérateurs du tourisme social
et au détriment des électriciens et gaziers. Enfin, le rachat de la CIAT a
épuisé les liquidités disponibles fin 2009, sans que les électriciens et
gaziers puissent espérer retirer, tout au moins à court terme, un bénéfice
de cet investissement coûteux.
Compte tenu de la situation financière de la CCAS, la Cour
considère que les profonds changements qu’elle recommandait il y a
quatre ans doivent désormais être mis en oeuvre au plus vite.
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CONCLUSION
91
Enfin, les deux recommandations portant sur le principal mode de
financement des institutions sociales (le prélèvement de 1 % sur les
recettes liées à l’électricité et au gaz) n’ont pas été suivies d’effet. Ce
mode de financement demeure à la fois opaque, mal appliqué et inadapté
à l’organisation du marché de l’énergie depuis l’ouverture de ce dernier à
la concurrence.
L’Etat, qui a affiché ouvertement en juin 2010 son intention de
modifier le financement et la gouvernance des institutions sociales du
personnel des IEG, doit désormais fixer une date pour l’ouverture des
consultations avec les employeurs et les organisations représentatives du
personnel sur ces sujets.
Ces négociations doivent avoir pour but de rapprocher le droit des
institutions sociales des IEG des dispositions du droit du travail,
notamment sur les modalités de financement et sur la participation des
employeurs à leurs instances délibérantes.
Mais le succès de ces négociations dépend aussi de l’implication
des employeurs, qui n’ont fait preuve jusqu’à présent d’aucune initiative
pour veiller à la régularité et à l’efficacité de l’emploi des sommes qu’ils
versent aux institutions sociales.
__________________
RECOMMANDATIONS
_________________
L’Etat, les fédérations syndicales des salariés et les fédérations
d’employeurs doivent travailler de concert à :
- transposer aux institutions sociales les dispositions du droit du
travail applicables aux comités d’entreprise ;
- asseoir le financement des institutions sociales désormais sur la
masse salariale de toutes les entreprises de la branche des industries
électriques et gazières dont les salariés relèvent du statut national du
personnel, et non plus sur le chiffre d’affaires des ventes d’électricité et
de gaz.
Par ailleurs, il incombe aux institutions sociales de :
- réduire drastiquement leur réseau territorial (CMCAS, SLV,
réseau déconcentré de la CCAS) pour diminuer le poids des frais de
structure, et en particulier les dépenses de personnel ;
- supprimer l’IFOREP ;
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92
COUR DES COMPTES
- mettre un terme aux dépenses éloignées de l’objet même des
institutions sociales, notamment celles destinées à soutenir les opérateurs
du tourisme social, et soumettre l’ensemble de la gestion à des
procédures plus rigoureuses ;
- mettre en place un plan de redressement pluriannuel des finances
de la CCAS.
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ANNEXES
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Annexe 1
Bilan de la mise en oeuvre des recommandations formulées par la
Cour dans son rapport public d’avril 2007
Sur les 34 recommandations que comprenait le rapport public
thématique :
-
Une seule recommandation a été intégralement suivie
d’effet
Recommandation n° 6 : faire coïncider avec l’année civile la
période budgétaire et comptable des institutions sociales.
-
Onze recommandations ont été partiellement mises en
oeuvre
Recommandation n° 1 : intégrer les activités de l’IFOREP dans la
CCAS. A défaut, instaurer des relations formalisées entre la CCAS et
l’IFOREP, distinguant avances de trésorerie, prestations de service,
refacturations de charges, et, le cas échéant, subventions.
Recommandation n° 3 : prévoir que les dépenses et les
participations des bénéficiaires aux activités sociales des sections locales
de vote sont engagées et recouvrées par les CMCAS.
Recommandation n° 7 : mettre en place un chiffrage exhaustif et
consolidé de tous les concours matériels et humains des employeurs non
prévus par le statut national.
Recommandation n° 16 : réexaminer le principe de la délégation
de gestion du régime général et, à défaut, réviser le mode de calcul des
remises de gestion accordées aux institutions sociales pour la gestion du
régime général.
Recommandation n° 19 : adapter le dimensionnement du réseau
des CMCAS en fonction des missions qu’elles peuvent exercer utilement.
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COUR DES COMPTES
Recommandation n° 22 : pour l’ensemble
des institutions sociales,
examiner l’opportunité de mieux prendre en compte la garde des jeunes
enfants et les besoins des personnes âgées ou dépendantes.
Recommandation n° 24 : pour la CCAS, mettre fin aux
« reversements » de cotisations des contrats IDCP, notifier à leurs
bénéficiaires la nécessité de les déclarer.
Recommandation n° 25 : en matière d’accès des tiers aux
infrastructures de restauration et de vacances, appliquer le droit de la
concurrence et le droit fiscal.
Recommandation n° 26 : en matière d’emploi des contractuels non
statutaires à durée indéterminée et à durée déterminée, appliquer le droit
du travail et le statut national.
Recommandation n° 27 : en matière d’assurance des personnes,
mettre en concurrence les prestataires potentiels et conclure des
conventions prévoyant les prestations, une rémunération strictement
proportionnée à celles-ci et des rapports exclusifs avec elle.
Recommandation n° 34 : réduire significativement les frais de
gestion et le nombre d’institutions sociales, en accompagnant cette
évolution structurelle par un soutien important des employeurs en matière
de reclassement.
-
Vingt-deux recommandations n’ont pas été mises en oeuvre
Recommandation n° 2 : pour les activités aujourd’hui gérées par
l’IFOREP, facturer systématiquement, en prenant en compte la totalité
des coûts réellement engagés, les prestations rendues de tous ordres.
Recommandation n° 4 : prévoir l’établissement de comptes
combinés des activités sociales des CMCAS et des activités sociales des
CMCAS et de la CCAS.
Recommandation n° 5 : prévoir une obligation de portée générale
d’établir les comptes des institutions sociales selon les règles du plan
comptable général et de les faire certifier par un commissaire aux
comptes.
Recommandation n° 8 : prévoir de réaliser un tableau annuel
exhaustif et consolidé de l’ensemble des ressources et des emplois des
institutions sociales.
Recommandation n° 9: mettre fin aux nombreuses incohérences
actuelles, qu’il s’agisse des interprétations différentes en vigueur à EDF
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ANNEXES
97
et à Gaz de France et des conséquences à tirer des évolutions induites par
les réalisations du marché européen de l’énergie. A défaut c’est la nature
même du financement des activités sociales qui devrait être remise en
cause.
Recommandation n° 10 : prévoir que les entreprises électriques et
gazières dont les salariés relèvent du statut national établissent et versent
directement leur contribution au financement des activités sociales à
l’institution sociale chargée d’en assurer la répartition.
Recommandation n° 11 : supprimer les pouvoirs tombés en
déshérence de l’Etat à l’égard des institutions sociales, de même que la
procédure de visa des dépenses par les contrôleurs financiers nommés par
les entreprises.
Recommandation n° 12 : doter parallèlement les employeurs et les
institutions sociales de prérogatives identiques à celles des employeurs et
des comités d’entreprise du droit du travail.
Recommandation n° 13 : supprimer la fiction juridique actuelle
d’un
régime
spécial
intégrant
régime
de
base
et
prestations
complémentaires.
Recommandation n° 14 : appliquer les règles de l’assiette des
cotisations des employeurs du régime général aux cotisations des
employeurs des IEG à la branche maladie du régime général, à la branche
famille et à la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.
Recommandation n° 15 : fixer des taux de cotisation exactement
proportionnés aux catégories de prestations dont bénéficient les
électriciens et gaziers parmi celles qu’attribuent la branche maladie et la
branche famille.
Recommandation n° 17 : transformer le régime complémentaire
d’assurance maladie et maternité en un régime de prévoyance obligatoire.
Recommandation n° 18 : mettre en place un cadre paritaire de la
gestion du régime complémentaire, portant sur la totalité des prestations,
quel qu’en soit le bénéficiaire, et supprimer les pouvoirs de contrôle de
l’État.
Recommandation n° 20 : prévoir l’application des prélèvements
sociaux (contribution de 2,5 % sur les cotisations perçues mise à la charge
des organismes complémentaires de protection sociale et taxe de
8 % sur
les contributions versées par les employeurs pour le financement de
prestations complémentaires de prévoyance) à la part du prélèvement de
1 % qui est consacrée au financement des prestations attribuées
indépendamment de la situation sociale des bénéficiaires.
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COUR DES COMPTES
Recommandation n° 21 : rattacher l’action sanitaire et sociale aux
caisses gestionnaires des branches (CAF pour la famille et CNIEG pour la
vieillesse).
Recommandation n° 23 : pour le comité de coordination, imposer
aux CMCAS de déclarer les indemnités de moyens d’existence à
l’administration fiscale.
Recommandation n° 28 : en matière de vacances, revoir
l’économie des partenariats avec les opérateurs du tourisme social et
mieux prendre en compte les intérêts patrimoniaux de la CCAS et
engager la cession des instituions de vacances les moins demandées.
Recommandation n° 29: en matière d’achats : assurer la bonne
application des règles européennes transposées en droit interne dans le
nouveau contexte institutionnel ; instaurer des commissions des marchés.
Recommandation n° 30 : pour l’ensemble des institutions sociales,
reconnaître aux commissions des marchés la faculté d’examiner a priori
et d’attribuer tout marché, quel qu’en soit le montant, relevant ou non
d’une procédure d’appel d’offres, et mettre en place les modalités à même
de permettre dans tous les cas un exercice effectif de celle-ci.
Recommandation n° 31 : mettre en oeuvre des consultations
formalisées, sous le contrôle des commissions des marchés, pour les
prestations exclues de la procédure d’appel d’offre (autre que culturelles
et d’auteurs), pour lesquelles il n’est pas recouru aux marchés d’EDF et
de Gaz de France.
Recommandation
n°
32 :
assurer
l’application
des
règles,
notamment par un large recours à l’appel d’offres ouvert, la prévention de
toute ingérence des titulaires dans les prescriptions techniques des cahiers
des charges, une publicité étendue (utilisation des sites internet et des
publications spécialisées), y compris pour les prestations immatérielles
(communication, conseil et commissariat aux comptes par exemple).
Recommandation n° 33 : instaurer une commission de contrôle
financier à la CCAS et prévoir que les représentants des employeurs dans
les organes délibérants des institutions sociales, dont la création est
proposée, sont membres de droit des commissions de contrôle financier
des institutions sociales.
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Annexe 2
Liste des sigles et abréviations
CAF
Caisse d’allocations familiales
CAMIEG
Caisse d’assurance maladie des industries électriques et
gazières
CCAS
Caisse centrale d’activités sociales du personnel des industries
électriques et gazières
CESU
Chèque emploi service universel
CGT
Confédération générale du travail
CIAT
Compagnie Internationale André Trigano
CMCAS
Caisse mutuelle complémentaire et d’action sociale
CMU-C
Couverture maladie universelle complémentaire
CNAMTS
Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés
CNAVTS
Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés
CNIEG
Caisse nationale des industries électriques et gazières
CNR
Compagnie Nationale du Rhône
CNSA
Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie
CPAM
Caisse primaire d’assurance maladie
EDF
Électricité de France
ENN
Entreprise non nationalisée
ETP
Equivalent temps plein
ERDF
Electricité réseau distribution France
FASS
Fonds d'Action Sanitaire et Sociale
GDF SUEZ Gaz de France Suez
GIE
Groupement d'intérêt économique
GIE VLA
Groupement d'intérêt économique Vacances Loisirs Activ’
IDCP
Offre invalidité-décès-compléments prestations
IEG
Industries électrique et gazière
IFOREP
Institut de formation, de recherche et de promotion
IME
Indemnités de moyens d’existence
RALFSS
Rapport annuel sur les lois de financement de la sécurité sociale
RTE
Réseau de transport d’électricité
SCI
Société civile immobilière
SLV
Section locale de vote
SLVie
Section locale de vie
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REPONSES
DES ADMINISTRATIONS
ET DES ORGANISMES CONCERNÉS
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Sommaire
Ministre de l’écologie, du développement durable, des transports
et du logement
105
Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie
106
Ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique
et de la réforme de l’Etat, Porte-parole du Gouvernement
107
Ministre du travail, de l’emploi et de la santé et Ministre des
solidarités et de la cohésion sociale
108
Président de la caisse centrale d’actions sociales (CCAS) et
président du comité de coordination des caisses mutuelles
complémentaires et d’action sociale (CMCAS)
111
Président de l’institut de formation de recherche et de promotion
(IFOREP)
167
Directeur de la caisse d’assurance maladie des industries
électriques et gazières
172
Président de l’union française de l’électricité et du président de
l’union nationale des employeurs des industries gazières
174
Président directeur général d’électricité de France
180
Président du directoire, président directeur général de la
compagnie nationale du Rhône
188
L’administrateur du GIE Vacances Loisirs Activ’
189
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REPONSE DE LA MINISTRE DE L’ECOLOGIE, DU
DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU
LOGEMENT
L’énergie et donc la tutelle des industries électriques et gazières
relèvent depuis novembre 2010 du ministère chargé de l’économie et de
l’énergie.
Le MDDTL n’a pas de remarque à formuler sur ce rapport.
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106
COUR DES COMPTES
REPONSE DU MINISTRE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES
ET DE L’INDUSTRIE
Nous partageons l’analyse de la Cour sur la nécessité de réformer les
institutions sociales du personnel des industries et gazières pour les adapter
aux évolutions des secteurs de l’électricité et du gaz naturel.
La première étape consistait à clarifier le périmètre du statut, ce qui a
été fait par le vote de l’article 25 de la loi portant nouvelle organisation du
marché de l’électricité (NOME), promulguée en décembre 2010.
La seconde étape a été engagée par le courrier de Jean-Louis Borloo,
alors ministre en charge de l’énergie, qui a invité, le 28 juin 2010, les
partenaires sociaux à proposer, dans le cadre des organes de négociation de
la branche, des évolutions portant sur le fonctionnement des organismes
sociaux afin de les adapter à la réalité du contexte énergétique actuel.
Il appartient donc désormais aux partenaires sociaux de faire des
propositions au gouvernement sur la redéfinition de l’assiette du financement
de ces institutions, sur leur contrôle et sur leur gouvernance.
Par ailleurs, nous soutenons l’action de restructuration du réseau des
caisses mutuelles complémentaires et d'action sociale (CMCAS), selon les
objectifs que les partenaires se sont eux-mêmes fixés collectivement :
réduction de 106 à 42 du nombre de caisses. Une part importante de chemin
a été faite puisqu’il n’en reste que 69 à ce jour. Les services du ministère
continueront à soutenir cet objectif et s’assureront notamment qu’aucun
obstacle administratif ne puisse entraver sa réalisation.
Ces travaux que le Gouvernement a souhaité engager avec les
partenaires sociaux doivent permettre d’apporter une réponse concrète aux
recommandations
que
formule
la
Cour,
sur
la
simplification
de
l’organisation des institutions, l’amélioration des modes de gestion, la
suppression
des
dysfonctionnements
relevés
et
le
financement
des
institutions.
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS
ET
DES
ORGANISMES
CONCERNES
107
REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS,
DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE L’ETAT,
PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT
Par lettre citée en référence
,
vous
m
'
avez transmis pour observations
éventuelles
un
projet de rapport public particulier relatif aux institutions
sociales du personnel des industries électriques et
gazières
(IEG)
.
Le cadre institutionnel de
l
'
action sociale des IEG, le prélèvement
sur le chiffre
d
'
affaire des
entreprises
qui permet son financement ainsi que
le suivi des comptes et de la gestion de ces institutions relèvent à titre
principal d
e
la direction générale
de l’énergie
et du climat (DGEC)
,
sous
autorité conjointe du Ministre de l'écologie
,
du développement durable
,
des
transports et du logement et du Ministre de
l
'
économie
,
des finances et de
l
'
industrie
,
qui en assure le contrôle au nom de l'Etat, dans
le
cadre du
su
i
vi des éléments constitutifs du statut des personnels des industries
électriques et gazières
.
Les évolutions de
l
'
action
sociale de ce secteur
d
'
activité sont d'ailleurs subordonnées à des accords de branche et des
cycles de négociation
entre les partenaires sociaux.
Les analyses et propositions faites par la Cour sur
l
'
organisatio
n
de la branche maladie du régime des IEG et le rôle de la Caisse
d’assurance
maladie
des
IEG
(CAMIEG)
ainsi
que
les
autres
développements du rapport n'appellent pas d'observations de ma part
.
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108
COUR DES COMPTES
REPONSE DU MINISTRE DU TRAVAIL, DE L’EMPLOI ET DE LA
SANTE ET DE LA MINISTRE DES SOLIDARITES ET DE LA
COHESION SOCIALE
Par courrier en date du 8
avril 2011,
vous m'avez transmis le
projet de rapport
public thématique portant sur les institutions sociales du
personnel des industries électriques et gazières (IEG).
Ce projet fait suite au rapport que la Cour avait consacré à ce même
sujet en avril 2007 et vise à faire le bilan de la mise en oeuvre des
recommandations qu'avait formulées la Cour à cette occasion. C'est à ce
titre qu'il aborde la question de la gestion des prestations en nature
maladie et maternité dans les IEG qui relevaient des institutions sociales
des IEG
jusqu'en
avril 2007 mais qui est assurée, depuis cette date, par une
caisse de sécurité sociale spécifique, la Caisse d'assurance maladie des
industries électriques et gazières (CAMIEG).
A cet égard la Cour rappelle les progrès sensibles qui ont été
accomplis avec la création de la CAMIEG
:
- clarification des compétences entre, d'une part, les caisses
mutuelles complémentaires d'action sociale de la branche (CMCAS) qui
assurent la gestion de l'action sociale dans
la
branche, et, d'autre part, la
CAMIEG qui gère les prestations en nature maladie et
maternité ;
- réduction significative du coût de fonctionnement du régime
d'assurance maladie au regard des coûts de gestion antérieurs par les
CMCAS
;
- application homogène des conditions de prise en charge sur
l'ensemble du territoire, garantissant une égalité de traitement tant entre
assurés des IEG que par rapport aux assurés du régime général.
La Cour émet toutefois une série de réserves sur lesquelles je
souhaite apporter les éléments de réponse suivants
:
1) Sur les conditions de mise en
place
de la CAMIEG
En premier lieu, la Cour rappelle que la création de la CAMIEG s'est
accompagnée de dysfonctionnements importants et d'une dégradation de
la qualité de service offerte aux assurés (retards dans les procédures de
remboursements et d'affiliation, accumulation de réclamations, accueil
téléphonique défaillant). La Cour identifie plusieurs explications à cette
situation : retards de livraison du dispositif d'infogérance par la Caisse
nationale
d'assurance
maladie
des
travailleurs salariés
(CNAMTS),
préparation sans doute insuffisante du transfert de gestion, anomalies
héritées de la gestion antérieure, notamment dans les bases de données de
bénéficiaires.
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CONCERNES
109
L'analyse par la Cour des conditions de mise en place de la
CAMIEG n'appelle pas d'observations de ma part. S'il est incontestable
que la création de la CAMIEG ne s'est pas effectuée dans des conditions
satisfaisantes pour les assurés du régime, il convient
toutefois de noter
que ces dysfonctionnements ont été résolus et que le niveau de qualité de
service offert aux assurés est aujourd'hui
équivalent à
celui dont
bénéficient les assurés du régime général. La livraison prochaine par la
CNAMTS du dispositif cible d'infogérance achèvera de doter la CAMIEG de
tous les outils requis pour un fonctionnement optimal.
2) Sur l'organisation de la gestion du régime spécial
En second lieu, la Cour revient sur les choix opérés lors de la
création de la CAMIEG, quant à l'organisation du régime spécial
d'assurance maladie des IEG. Elle considère que le partage des missions
entre la CAMIEG (qui assure les fonctions en matière d'affiliation) et
la
Caisse primaire
d'assurance
maladie des Hauts-de-Seine (à qui la
CAMIEG délègue la gestion des prestations) est source de complexité et de
dysfonctionnements. Selon la Cour, un transfert complet de la gestion du
régime à une caisse primaire d'assurance maladie aurait été préférable et
aurait permis des économies de gestion plus substantielles. La Cour relève
également l'absence des employeurs dans les instances de gouvernance de
la CAMIEG,
ce
qui ne correspond pas au mode de gouvernance habituel des
organismes de sécurité sociale.
Au regard de l'histoire de la branche et de l'attachement des
partenaires sociaux à une gestion spécifique du régime spécial, il était
difficilement envisageable en 2007 de basculer
la
totalité de la gestion du
régime sur le régime général. Je rappelle à cet égard que la création d'un
organisme national chargé de la gestion du régime spécial d'assurance
maladie-maternité des IEG figurait parmi les premières propositions du
relevé de conclusions des partenaires sociaux du 6 septembre 2005 sur
l'évolution du régime spécial de sécurité sociale des IEG.
Une évolution de l'organisation actuelle ne peut néanmoins être
exclue, sous réserve que l’ensemble des conditions
requises
soient
réunies. En tout état de cause le niveau de qualité de service atteint
aujourd'hui
montre que l'organisation retenue en 2007, en dépit de son
caractère
inhabituel,
n'est
pas
incompatible
avec
un
mode
de
fonctionnement satisfaisant.
S'agissant plus particulièrement de l'absence de représentants
des
employeurs au conseil d'administration de la CAMIEG, j'appelle votre
attention sur le fait que cette situation fait également suite à la position
adoptée par les partenaires sociaux de la branche dans le relevé de
conclusions du 6 septembre 2005.
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110
COUR DES COMPTES
3) Sur les
prélèvements
sociaux dans les IEG
La Cour, enfin, considère que la conception du régime spécial
des IEG crée une rupture d'égalité au détriment de la collectivité nationale.
Elle relève en effet que, bien que
le régime de base d'assurance maladie-
maternité des IEG soit financièrement intégré au régime général, les
cotisations des employeurs bénéficient de conditions
dérogatoires au droit
commun (assiette de cotisation dérogatoire et taux de cotisation inférieur
au taux du régime général) ce qui pénaliserait financièrement le régime
général. La Cour constate par ailleurs que l’intégration d'un étage
complémentaire obligatoire dans le régime spécial permet aux employeurs
d'être exonérés de certaines cotisations auxquelles elles seraient soumises
si
la
couverture complémentaire maladie dans les IEG s'effectuait dans les
conditions de droit commun (non application de la taxe sur les contributions
des employeurs au financement de la prévoyance collective ni de la
contribution sur
le chiffre d'affaires des complémentaires santé). La
Cour note enfin que sont également exonérées de ces cotisations les
prestations complémentaires servies par
les
institutions sociales du
personnel des IEG qui ne sont pas assimilables à des aides ou des secours.
Les différences d'assiette et de taux de cotisation relevées par la
Cour résultent de la construction spécifique du régime spécial d'assurance
maladie. Il en va de même de l'intégration d'un étage complémentaire
obligatoire dans le régime spécial, qui constitue une particularité de la
couverture maladie des IEG.
Pour autant, les pouvoirs publics partagent pleinement l'objectif de
garantir la neutralité financière de l'intégration du régime spécial au
régime général ainsi que celui d'assurer un traitement équitable des
employeurs des IEG au regard des autres branches d'activité. Cette
question appelle toutefois une appréciation globale des prélèvements sociaux
dans la branche prenant en compte l'ensemble des spécificités qui ne
sont pas systématiquement favorables aux employeurs (les allègements
généraux de cotisations ne sont ainsi pas applicables dans la branche).
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111
REPONSE CONJOINTE DU PRESIDENT DE LA CAISSE CENTRALE
D’ACTIONS SOCIALES (CCAS) ET DU PRESIDENT DU COMITE DE
COORDINATION DES CAISSES MUTUELLES COMPLEMENTAIRES
ET D’ACTION SOCIALE (CMCAS)
INTRODUCTION
I. OBSERVATIONS PREALABLES COMMUNES A LA CCAS ET
AU COMITE DE COORDINATION DES CMCAS
1 – La Cour prétend publier un rapport public thématique intitulé "les
Institutions sociales du personnel des IEG : une réforme encore à faire" sans
même attendre que soit terminé son contrôle du suivi des recommandations
formulées dans son précédent rapport public thématique d'avril 2007. En
effet, la Cour n'a pas à ce jour adressé aux organismes sociaux ses
observations définitives qui devraient pourtant prendre en compte les
réponses que les organismes ont formulées sur ses six relevés d'observations
provisoires, par courriers des 19 octobre 2010 et 13 janvier 2011.
Rien ne justifie un tel empressement qui porte atteinte aux droits des
organismes contrôlés et qui va à l'encontre des textes légaux et
réglementaires régissant les modalités de contrôle de la Cour des comptes.
Dans ces conditions, il est demandé à la Cour de surseoir à cette
publication tant que son contrôle en cours ne sera pas terminé.
2 – A supposer que par extraordinaire la Cour passe outre, les
Organismes lui demandent de supprimer de son rapport ses références à "des
procédures judiciaires".
En écrivant en effet "qu'il n'aborde pas non plus les suites des actions
pendantes devant les Juridictions judiciaires", la Cour outrepasse ses
pouvoirs, porte atteinte au secret de l'instruction, à l'image des organismes
sociaux et au principe de neutralité qui s’impose à elle.
3 – S’il n’est pas critiquable que la Cour examine les modalités de
fonctionnement des organismes de gestion des activités sociales des IEG, la
CCAS et le Comité de coordination des CMCAS ne peuvent accepter que
la
Cour écrive, comme elle le fait à trois reprises dans son rapport
que ce sont
les Fédérations syndicales de salariés qui gèrent les activités sociales du
personnel des IEG.
La CCAS rappelle que ses administrateurs sont nommés par arrêté
ministériel sur proposition des Fédérations syndicales et qu'ils assurent seuls
la gestion de l'Organisme par
leurs délibérations prises en Conseil
d'administration de la CCAS.
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COUR DES COMPTES
S'agissant du Comité de coordination des CMCAS, il est géré par la
Session du Comité dont les membres sont élus par les membres des Conseils
d'administration de toutes les CMCAS.
Il est donc demandé à la Cour de supprimer de son rapport ses propos
relatifs aux Fédérations.
Les Organismes entendent faire les observations suivantes.
Le titre lui-même de ce projet traduit un parti pris dont le rapport sert
les ambitions.
Ainsi la Cour affirme qu'un certain nombre des recommandations
qu’elle a formulées dans son rapport public d'avril 2007 n'ont pas été mises
en oeuvre, et que d’autres ne l’ont été que partiellement.
Les organismes contrôlés contestent cette appréciation ; leurs
observations à ce titre apparaissent au chapitre V « Critiques du bilan de la
mise en oeuvre des recommandations formulées par la Cour dans son rapport
public d’avril 2007 ».
Il faut cependant d’ores et déjà souligner que sur les 34
recommandations dont la Cour prétend qu’elles n’ont pas ou insuffisamment
été mises en oeuvre, 7 ne relèvent pas des pouvoirs des organismes sociaux,
mais des employeurs ou des pouvoirs publics, 11 ne tiennent pas compte de
l’évolution de la législation.
Il faut aussi souligner que sur les 16 recommandations qui relèvent
des organismes sociaux et des textes en vigueur, 15 ont été mises en oeuvre ou
sont en cours d’entrée en application.
Une démarche objective aurait dû conduire la Cour des comptes à
intituler son rapport : « une réforme engagée »…
Le parti pris que traduit le titre même de ce rapport relève d’une
logique politique qui affecte l’ensemble des travaux du contrôle.
En 2007, guidé par la démarche du « ce qu’il fallait démontrer », le
précédent rapport affirmait dès son introduction « de ce fait, ils (les
Organismes sociaux) sont de plus en plus inadaptés au monde actuel ».
Comme d’ailleurs les conclusions du précédent contrôle, conduit en 1990, il
était ainsi dans le droit fil de ce qui, dès la création des activités sociales à la
Libération, faisait dire à la presse : « Monsieur Marcel Paul nous ruine ».
Aujourd’hui encore, la Cour outrepasse encore ses pouvoirs en
violation de la loi.
En effet, au lieu d’apprécier la situation des activités sociales en
fonction des règles qui les régissent et d'en contrôler l'application, méthode
conforme à l'esprit et à la lettre des prérogatives légales de la Cour, cette
dernière s’attache à
critiquer les textes légaux et réglementaires applicables
aux organismes contrôlés et à militer pour leur modification.
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CONCERNES
113
Cette approche, qui s'inscrit dans le prolongement du précédent
contrôle, est indéniablement un outil destiné à argumenter en faveur de la
remise en cause des droits sociaux des personnels des industries électriques
et gazières en suggérant que les activités sociales soient, demain, régies par
les règles du droit commun.
Pour assurer cet objectif, la Cour continue de se refuser à prendre en
compte, tout au long de son analyse, les spécificités et les particularités du
Statut comme elle l'a déjà fait en 2007.
Au moment où la loi Nome organise un véritable hold-up de
l’électricité financée par les consommateurs, la Cour pourrait fort
judicieusement noter le parallèle entre un statut pour l’ensemble des
personnels actifs et retraités de toutes les entreprises de la branche et la
sécurité d’approvisionnement due aux Français, la nécessaire réactivité des
électriciens et gaziers reconnue par tous en temps de tempête et autres
catastrophes.
Oui les activités sociales des IEG fédèrent le personnel et participent
au bouclier social contre la mise en concurrence des salariés entre eux.
Cela gène peut-être mais ceci est un gage de sécurité pour les
salariés, pour les entreprises et au final pour les usagers !
Les arguments réintroduits, contrôle après contrôle, n’en font pas
pour autant une vérité.
Ils servent l’ambition dogmatique de changer en profondeur le cadre
juridique des Organismes sociaux, et de diminuer de fait les droits des
salariés de la branche des IEG. C’est sans doute pour cette raison que la
Cour déplore que le ministre de l’industrie n’ait pas modifié les textes dans
le sens voulu par la Cour. Admettre ces raisons serait nier que le statut
national, les droits des salariés actifs et retraités de la branche des IEG,
attachés à ce statut, sont le fruit de négociations entre les fédérations
syndicales, le patronat de la branche et le gouvernement.
C’est ainsi que s’agissant des structures de la CCAS, du Comité de
coordination des CMCAS et des CMCAS, de leur fonctionnement et de leurs
missions, la Cour développe, à partir de sa critique des textes règlementaires
applicables, des propositions, sinon des injonctions, sur lesquelles les
organismes contrôlés ne sont pas juridiquement habilités à répondre, ceux-ci
n’étant comptables que de leur seule gestion.
Il en est notamment ainsi lorsque la Cour préconise, par exemple, de
modifier le nombre des CMCAS ou bien encore d’instaurer un représentant
des employeurs au sein des organismes sociaux.
Le caractère exorbitant des pouvoirs que la haute juridiction s’arroge
ainsi est d’autant plus grave que la Cour rend impossible l’instauration d’un
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COUR DES COMPTES
débat contradictoire et porte atteinte à l’égalité de traitement entre les
partenaires sociaux.
Un grand nombre de sujets traités par la Cour, y compris ses
propositions, relèvent de la négociation entre les fédérations syndicales et les
pouvoirs publics, et/ou de la négociation collective avec les employeurs dans
le cadre de la branche.
Depuis notamment la loi du 10 février 2000 sur la modernisation et le
développement du service public de l’électricité, des accords professionnels
peuvent compléter dans des conditions plus favorables aux salariés, les
dispositions statutaires actuelles, ces accords étant négociés par les
organisations syndicales représentant les salariés et le groupement
d’employeurs des industries électriques et gazières. Or, la Cour fait des
propositions de modifications qui interfèrent avec le champ de la négociation
collective et renvoient les acteurs sociaux à cette même négociation.
En s’immisçant dans ce qui relève de la négociation collective, la
Cour va bien au-delà de ses prérogatives et affiche clairement les enjeux de
son contrôle en mettant son poids dans la balance pour la remise en cause de
conquêtes sociales.
Si les organismes contrôlés n’ont pas plus que la Cour, compétence
pour s’immiscer dans cette négociation, ni pour se substituer aux
organisations syndicales pour en faire la critique, l’égalité des armes n’est
plus assurée et le libre jeu de la négociation collective en est altéré au
détriment des organisations syndicales.
Dans la mesure où les activités, dont ils ont la charge, en sont
nécessairement menacées, les organismes ne peuvent qu’en exprimer la plus
vive inquiétude et alerter tous ceux auxquels bénéficient ces activités.
On rappellera, d'ailleurs, que les organes délibérants des organismes
disposent d'une légitimité qui n'a aucun égal dans aucune autre Institution.
Le taux de participation des agents aux élections relatives aux
Organismes sociaux est bien supérieur à toutes les moyennes nationales.
Cela témoigne de l'attachement des salariés à leurs activités sociales et à la
possibilité pour eux d'exercer une fonction démocratique.
Les préconisations de la Cour sont structurées par la recherche à tout
prix d’un modèle unique, et des présupposés idéologiques qui voudraient
qu’il ne soit de bonne « gouvernance » que soumise à la tutelle des
employeurs et de saines activités sociales que si elles ne coûtent pas trop et
sont conduites dans une logique strictement marchande. Ces préconisations
n’ont pour but que de déposséder les salariés et leurs représentants élus de
la maîtrise de leur patrimoine social.
Nombre
de
ces
appréciations
apparaissent
subjectives
ou
d’opportunité, en tout cas étrangères à ce qui relève de la mission de la
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Cour, à savoir le contrôle du respect des textes législatifs et de la qualité de
la gestion.
En l’état, le rapport public porte sur des objets échappant au champ
de compétence de la Cour et excédant ses prérogatives et le cadre de ses
missions, comporte des considérations partisanes incompatibles avec
l’obligation de neutralité, d’impartialité et d’objectivité qui s’impose à la
Cour.
Une telle approche jette le discrédit sur les analyses et les conclusions
de la Cour.
C’est sous ces réserves fondamentales et de principe, que la CCAS et
le Comité de coordination des CMCAS entendent apprécier, discuter, réfuter,
les observations faites par la Cour, étant entendu que la forme du contrôle et
le parti pris de ses conclusions conduisent, en l’état, les organismes à le
contester et à réfuter, par principe et dans leur ensemble, les reproches,
critiques, griefs mais aussi les suggestions et recommandations de la Cour,
sauf pour ceux auxquels ils auront expressément souscrits.
II.
OBSERVATIONS
PREALABLES
DU
COMITE
DE
COORDINATION DES CMCAS
Depuis 2007, les organismes sociaux du personnel des IEG ne jouent
plus aucun rôle dans la gestion des prestations en matière d'assurance
maladie et maternité du régime spécial de sécurité sociale des IEG.
En effet, depuis le 1er avril 2007, la gestion a été transférée à la
Caisse d'Assurance Maladie des IEG (CAMIEG), créée par un décret du 30
mars 2007 ainsi qu'à la Caisse Primaire d'Assurance Maladie des Hauts de
Seine (CPAM 92) qui prend en charge une partie des tâches de gestion.
La Cour n'est donc pas habilitée à traiter du régime spécial de
Sécurité Sociale des IEG dans son rapport public thématique consacré aux
"Institutions sociales du personnel des IEG".
Dès lors, le Comité de coordination des CMCAS est particulièrement
bien fondé en droit à demander à la Cour de supprimer de son rapport la
partie qui y est consacrée et ce d'autant plus que la Cour indique elle-même
que ses conclusions relatives au transfert à la CAMIEG de la gestion du
régime spécial des IEG ont été intégrées dans son rapport annuel 2010 sur
l'application des lois de financement de la Sécurité Sociale publié.
Si la Cour persiste dans ces observations, tout en se réservant toutes
voies de droit à cet effet, le Comité entend souligner :
• Les observations sur la CAMIEG ne concernent pas le Comité de
coordination, ni les CMCAS.
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COUR DES COMPTES
Pourtant, la Cour prétend faire porter au Comité et aux CMCAS une
part de responsabilité des dysfonctionnements actuels de la gestion des
prestations.
La Cour omet le silence des autorités de tutelle et fait une analyse
partiale qui ne tient pas compte de l’investissement dont ont fait preuve tous
les personnels des CMCAS dans cette période.
La Cour occulte totalement le fait que la gestion transitoire par le
Comité de coordination a été refusée par une lettre de la DIDEME (octobre
2006) interdisant ainsi au Comité d'anticiper toutes les opérations
concernant le régime.
Comment, dans ces conditions, le Comité aurait-il pu anticiper des
travaux dont il n'avait ni la maîtrise ni la responsabilité ?
Par ailleurs, la précipitation de la centralisation a perturbé
considérablement le travail qui était en cours dans les CMCAS sur le RNIAM
(Registre National d'Identification de l'Assurance Maladie) et la construction
d'un fichier unique.
L'élaboration de celui-ci n'a pu se concrétiser pour être livré dans les
meilleures conditions. Tout d'abord, du fait de l'éclatement des IEG et de la
difficulté d'obtenir des données fiables, y compris avec la CNIEG, et ensuite
compte tenu du départ de nombreux agents des prestations dans les IEG.
• Par ailleurs et du fait de la défaillance des employeurs, la situation
des structures professionnelles de proximité dans les DOM et en CORSE
n'est toujours pas réglée.
En effet, l'article 23 prévoit au D du paragraphe 5 la mise en place
d'emplois "partagés" pouvant assumer un rôle d'accueil dans les domaines
des activités sociales et du régime spécial.
Le retard de la mise en oeuvre de ces emplois "partagés" est
préjudiciable et impacte directement l'organisation de ces CMCAS et les
assurés sociaux qui, du fait de leur situation d'éloignement et d'isolement
insulaire, se retrouvent sans moyen sur le régime en proximité.
REPONSES COMMUNES DU PRESIDENT DE LA CCAS ET DU
PRESIDENT DU COMITE DE COORDINATION DES CMCAS
Sans entrer dans le détail des allégations de la Cour, les Organismes
sociaux et mutualistes entendent faire valoir leurs propres analyses
permettant d’appréhender ce qu’ils sont, ce que sont leurs réalisations, leurs
objectifs et les enjeux de leurs évolutions.
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CONCERNES
117
I. UNE PRESENTATION DES ACTIVITES SOCIALES DU
PERSONNEL DES IEG FAUSSEE ET INCOMPLETE
La Cour persiste à soutenir que le statut du personnel des IEG n’est
pas clair en ce qui concerne ses dispositions relatives aux activités sociales,
que de nombreuses incertitudes affectent leur régime juridique et que le droit
en vigueur est inadapté.
Une telle présentation ne correspond pas à la réalité.
Aussi, la CCAS et le Comité de coordination des CMCAS entendent
rappeler à nouveau que les organismes sociaux des IEG ont une organisation
et des missions tout à fait spécifiques qui les placent dans un cadre juridique
précis, ne pouvant être calqué ou apprécié à l’aune du droit commun.
1. Les organismes sociaux des IEG sont régis par des textes clairs et
sont soumis aux règles du droit privé
La loi de nationalisation du 8 avril 1946 et le statut national du
personnel des IEG, créé par décret le 22 juin 1946 et modifié à de
nombreuses reprises jusqu'à ce jour, ont mis en place un système dérogatoire
au droit commun du travail mais soumis aux règles du droit privé, sans qu’il
puisse y avoir une quelconque équivoque en ce sens.
Quand bien même les organismes sociaux n’entrent pas dans des
modèles préétablis, il n’y a pas d’incertitude quant à leur nature juridique.
Et depuis leur création, il n’y a pas une superposition des organismes,
mais une complémentarité qui n’a fait que se renforcer au cours du temps.
Le décret n°2007-489 du 30 mars 2007, modifiant
les articles 23, 25
et 31 du statut en complétant les règles de fonctionnement, d’organisation et
de mission desdits organismes constitue s’il en était besoin la preuve que les
activités sociales sont
soumises à des textes récents et particulièrement
clairs.
-
Les CMCAS
Jusqu’à la création de la CAMIEG, les CMCAS étaient des
organismes qui, d’une part assuraient la gestion du régime spécial de la
sécurité sociale des IEG au terme de l’ancien article 23 du statut et, d’autre
part, géraient les activités sociales telles que prévues à l’ancien article 25
dudit statut, à l’exception de celles dont le caractère ou l’importance exige
qu’elles soient gérées sur le plan national.
Depuis que le régime spécial de sécurité sociale des IEG est géré par
la CAMIEG, les CMCAS ont aujourd’hui pour seule mission de gérer les
activités sociales (voir le nouvel article 25 § 2).
Quant au paragraphe 1-1 du nouvel article 25 du statut, il stipule que
les CMCAS sont dotées de la personnalité morale.
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COUR DES COMPTES
Par ailleurs, les règles budgétaires des CMCAS sont fixées par les
paragraphes 6 et 7 du nouvel article 25.
Au surplus, le décret précité de 2007 est venu préciser que les
CMCAS sont soumises à un règlement commun qui est établi par le Comité
de coordination (article 25 §1-1 du statut).
Le règlement commun des CMCAS, qui a été adopté et dont la Cour a
eu
communication,
montre
que
leurs
règles
d’organisation
et
de
fonctionnement, leur objet, leur organisation financière, leurs règles de
gestion et leurs missions sont clairement définis.
L’assujettissement au droit privé des CMCAS n’a jamais été contesté
et sur ce point on peut rappeler que les contentieux qui ont pu concerner les
CMCAS ont toujours relevé des juridictions judiciaires.
- Le Comité de coordination des CMCAS
En l’état actuel des textes, le Comité de coordination, qui a la
personnalité morale, a pour mission de :
- représenter les CMCAS auprès des autorités de tutelle,
- exprimer son avis et formuler des propositions sur les questions
d’ordre général intéressant les CMCAS,
- répartir entre les CMCAS et la CCAS les ressources du budget des
activités sociales dans les conditions fixées au paragraphe 7 du nouvel
article 25.
Par ailleurs, le nouvel article 25 du statut issu du décret du 30 mars
2007 donne la possibilité au Comité de « décider dans un souci d’égalité de
traitement sur le territoire national, le niveau, la nature et les modalités des
dépenses à engager au titre des dépenses de la médecine de soins et de
l’action sanitaire et sociale et de gérer les fonds qui y sont destinés ».
Les pouvoirs publics ont modifié le statut par décret du 17 avril 2002
pour permettre une meilleure prise en compte par les CMCAS des décisions
du Comité. C’est ainsi que l’ancien article 23 § 6 du statut a mis en place
une Assemblée Générale des CMCAS « chargée de la détermination et du
suivi des principes directeurs des budgets de la gestion administrative
applicables à l’ensemble des caisses ».
Et plus récemment encore, le décret du 30 mars 2007 est venu
compléter le rôle de l’Assemblée Générale les CMCAS : en effet, le nouvel
article 25 § 1-3b qui a maintenu la disposition précitée prévoit en outre que
l’Assemblée Générale établit son règlement intérieur, examine les bilans du
Fonds national d’action sanitaire et sociale et peut définir un cadre de
cohérence pour les projets d’action envisagés par les CMCAS.
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DES
ORGANISMES
CONCERNES
119
Il faut indiquer au surplus que le Comité de coordination est doté d’un
règlement qui est établi par le Ministre chargé de l’énergie sur proposition
dudit Comité (paragraphe 1-3 du nouvel article 25).
Les textes régissant le Comité sont donc là encore particulièrement
clairs et précis.
Enfin, il n’est pas contestable que le Comité, tout comme les CMCAS,
est assujetti aux règles du droit privé.
On doit également préciser que le décret précité de 2007 a maintenu
le principe selon lequel le Comité de Coordination est dépourvu de tous
moyens de coercition à l’égard des CMCAS.
- La CCAS
Le décret précité du 30 mars 2007 a maintenu les prérogatives de la
CCAS.
La CCAS, dotée de la personnalité morale, est chargée de gérer les
activités sociales dont le caractère général ou l’importance exige qu’elles
soient gérées sur le plan national, ainsi que les systèmes de compensation
qu’il apparaîtrait nécessaire d’établir entre les CMCAS pour faciliter la
gestion, par celles-ci, d’activités sociales d’intérêt général mais dont les
charges ne seraient pas normalement réparties sur l’ensemble des caisses
(nouvel article 25 §1).
Ce sont notamment (nouvel article 25 §2) :
- les colonies de vacances, maisons de cure, de repos, de retraite…,
- les indemnités à verser pour les enfants séjournant dans les colonies
de vacances ou en placement familial,
- l’administration et la gestion du centre de diagnostic supérieur,
- les vacances d’adultes,
- les assurances privées pour le compte du personnel,
- les sports d’hiver,
- l’organisation des épreuves sportives, des manifestations littéraires,
artistiques, scientifiques sur le plan national ou international.
Par
ailleurs,
l’article
25
du
statut
national
fixe
de
façon
particulièrement claire les règles de fonctionnement et les règles budgétaires
de la CCAS qui est, elle aussi, un organisme de droit privé.
Le juge administratif tout autant que le juge judiciaire ont été amenés
à le confirmer.
2. Les particularismes des activités sociales du personnel des IEG
ont été confirmés récemment par le législateur et les pouvoirs publics
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COUR DES COMPTES
La Cour continue de prôner l’alignement du régime des organismes
sociaux du personnel des IEG sur le droit commun.
La Cour, outrepassant ses prérogatives légales, veut ainsi imposer au
législateur et aux pouvoirs publics ses propres solutions marquées du sceau
de l’idéologie ultra libérale.
Ce faisant, elle se refuse à tenir compte des diverses originalités du
statut qui ont été maintenues et même renforcées depuis ces dernières
années.
L’évolution structurelle des organismes ne doit pas passer par la
négation de leurs spécificités mais par leur adaptation, en tant que de besoin,
aux missions qui leur sont dévolues.
Elle ne peut être le fait que d’un débat entre les partenaires sociaux et
les pouvoirs publics.
2.1. Des organismes spécifiques confirmés par la loi
Si par la loi du 9 août 2004, des comités d’entreprises sont instaurés
dans les entreprises de la branche, cela ne remet pas en cause les spécificités
des organismes sociaux dans les IEG. En effet, les comités d’entreprise ainsi
créés se substituent à la filière des comités mixtes à la production, pendant
qu’est confirmée la compétence exclusive des organismes existants pour ce
qui concerne les activités sociales et leur gestion.
2.2. Des activités sociales ouvertes aux retraités des entreprises de la
branche des IEG
On doit, à nouveau, rappeler que les activités sociales des IEG ont été
instaurées en 1946 pour renforcer l’efficacité des services publics de
l’électricité et du gaz d’où le fait que les organismes participent d’un système
social axé sur la satisfaction des besoins, non seulement des agents actifs,
mais aussi, et c’est l’une de ses particularités les plus essentielles, des
retraités des IEG, ce qui implique également que les activités sociales sont
communes à l’ensemble des entreprises de la branche.
De ce point de vue, il n’est pas inutile de préciser qu’à ce jour, si tous
les salariés actifs et retraités de la branche des IEG, bénéficiant du statut et,
quelque soit leur entreprise, ont accès aux activités sociales, certaines des
entreprises ne participent pas au financement de leurs activités sociales et
cette anomalie doit être réparée.
Avec la loi du 10 février 2000 sur la modernisation et le
développement du service public du gaz et de l’électricité, le législateur a
encore récemment confirmé les missions de service public dévolues aux
entreprises tant publiques que privées de la branche et à travers elles, aux
salariés qui les composent.
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ET
DES
ORGANISMES
CONCERNES
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Et alors que l’article 1
er
du statut stipule qu’il s’applique à l’ensemble
du personnel des entreprises de production et de distribution, la loi NOME
du 7 décembre 2010, portant nouvelle organisation du marché de
l’électricité, a étendu le champ d’application du statut national du personnel
des IEG aux entreprises, notamment de commercialisation et de fourniture de
l’électricité et du gaz, qui s’en étaient soustraites en excipant de l’absence de
mention expresse de ces activités dans le statut national du personnel.
Ainsi, au terme de l’article 25 de la loi NOME, le bénéfice du statut
des IEG est étendu à tous les personnels « en situation d’activité ou
d’inactivité, en particulier, celui des entreprises de production, de transport,
de distribution, de commercialisation et de fournitures au client final
d’électricité ou de gaz naturel sous réserve qu’une convention collective
nationale du secteur de l’énergie, qu’un statut national ou qu’un régime
conventionnel du secteur de l’énergie ne s’applique pas au sein de
l’entreprise. »
2.3. L’action sanitaire et sociale : une activité sociale
Le décret précité du 30 mars 2007 conforte un des particularismes du
statut en maintenant le classement de l’action sanitaire et sociale des
organismes sociaux dans les activités sociales de l’article 25 du statut, et en
donnant pour la première fois la possibilité au Comité de coordination de
gérer, au niveau national, un fonds relatif aux dépenses de la médecine de
soins et de l’action sanitaire et sociale.
Par ce décret, les pouvoirs publics reconnaissent ainsi l’efficacité des
actions menées par les organismes en matière d’action sanitaire et sociale au
profit des électriciens et des gaziers.
Et, s’agissant de ce type d’activité sociale, il convient de rappeler, que
contrairement à ce que soutient la Cour, les concours financiers des
organismes sociaux des IEG en matière d’action sanitaire et sociale n’ont
pas de caractère systématique et sont attribués en fonction de la situation
personnelle des bénéficiaires.
Ce sont donc bien des aides ou des secours non assujettis à l’impôt.
2.4. Des activités sociales contrôlées
Contrôle après contrôle, la Cour persiste à regretter
l’absence des
employeurs dans les instances délibérantes des organismes sociaux des IEG
et à prôner
un alignement sur le droit commun pour conférer aux
employeurs des organismes sociaux des IEG des prérogatives identiques à
celles des employeur de droit commun.
Le droit commun ne constitue que le minimum des obligations
incombant aux employeurs. Les améliorations obtenues par les électriciens et
les gaziers depuis près de 60 ans, ne peuvent être effacées d’un revers de
main sous des prétextes de rentabilité, de modernité ou d’égalitarisme.
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Tout au contraire, elles devraient être un élément de référence pour
faire progresser les droits de l’ensemble des salariés.
La Cour préconise la transformation de la CCAS en un comité
d’entreprise et ce, tout particulièrement pour imposer la participation des
employeurs à la gestion des activités sociales comme un principe général et
une garantie de bonne gestion. Elle préconise ainsi la modification du statut
pour substituer au contrôle de l’Etat celui du chef d’entreprise, lui conférant
au passage la fixation de l’ordre du jour des instances délibérantes, le
contrôle de l’utilisation des moyens et le pouvoir de contester les décisions
des instances délibérantes.
Les électriciens et gaziers ont tout à perdre à un tel encadrement.
C’est au surplus, au prix d’une méconnaissance totale de ce que sont
les Comités d’entreprise, de la réalité de leurs prérogatives, de la façon dont
ils fonctionnent et des difficultés auxquelles ils peuvent être confrontés que la
Cour prône une telle transformation. Le droit commun ne réserve aucune
prérogative aux employeurs s’agissant des activités sociales !
Contrairement à ce qu’elle affirme, la participation de l’employeur à
la gestion des activités sociales n’est, dès lors, ni un principe général ni une
garantie de bonne « gouvernance ».
Pour autant qu’il soit utile ou nécessaire de préciser les règles de
droit applicables aux organismes sociaux, ces précisions doivent confirmer
la voie singulière dans laquelle ils sont inscrits depuis leur création.
Ce sont d’ailleurs de telles évidences que même l’entreprise EDF
avait dû en convenir dans ses réponses au rapport public thématique de
2007.
« Doter les employeurs et les institutions sociales des prérogatives
identiques à celles des employeurs et des Comités d’entreprise du droit du
travail n’apparaît pas une solution satisfaisante au regard des objectifs visés.
La mise en oeuvre de la recommandation de la Cour nécessiterait une
modification de l’article 47 de la loi du 8 avril 1946 : une telle modification
ne serait pas cohérente avec le choix fait par les pouvoirs publics de ne pas
inclure les institutions sociales dans le champ de l’adaptation des institutions
représentatives du personnel, qui a été prévu par la loi du 9 août 2004 et qui
fera l’objet de deux décrets publiés prochainement.
La règlementation du fonctionnement des Comités d’entreprise en
droit du travail forme un tout qui ne peut être dissocié. La mise en oeuvre de
la recommandation de la Cour conduirait notamment à revenir sur le
principe actuel d’une gestion des activités sociales par des organismes de
branche et non d’entreprise, principe posé par la loi du 8 avril 1946, qui a
mis en place un dispositif au bénéfice de l’ensemble du personnel des
industries éclecrtiques et gazières.
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Enfin, la mise en oeuvre de la recommandation de la Cour n’aurait
pour effet de renforcer le contrôle de la gestion des activités sociales, car,
dans le droit commun, si l’employeur est président du Comité d’entreprise,
ses prérogatives sont très limitées. (Pages 159 du rapport public). »
En tout état de cause, il n’appartient ni à la CCAS ni au Comité de
coordination des CMCAS de discuter de ces recommandations qui relèvent,
comme cela a déjà été souligné, du domaine des négociations entre les
fédérations syndicales, les employeurs et les pouvoirs publics.
Aucun principe général du droit, aucune règle, n’impose qu’ils soient
soumis à des dispositions normatives et restrictives pour les priver de leurs
spécificités.
Les recommandations de la Cour tendant à calquer l’organisation des
organismes sociaux sur celle des comités d’entreprise méconnaissent ainsi
leurs particularismes, leur histoire, leurs acquis, et plus simplement le cadre
juridique qui les encadre.
Ces recommandations sont pour le moins inadaptées et injustifiées.
Mais surtout, elles ne relèvent ni des missions de la Cour, ni de la
compétence des organismes contrôlés.
3. Le financement particulier des activités sociales : le 1%
D’origine, le mode de financement des activités sociales destinées aux
électriciens et gaziers est fixé par l’article 25 du statut du personnel des IEG.
Ce prélèvement est assis sur les recettes liées à la vente de l’électricité
et du gaz et non sur la masse salariale. C’est la contribution des entreprises
de production, de distribution et de fourniture de l’énergie au financement de
l’activité sociale du personnel relevant du statut.
Il permet l’accès aux activités sociales non seulement aux actifs mais
également aux retraités.
C’est d’ailleurs la prise en compte dans le calcul de l’assiette du
prélèvement des richesses créées qui permet d’organiser un tel régime de
solidarité.
La raison d’origine de ce mode de financement est aujourd’hui
toujours aussi pertinente.
Le législateur de 1946, accordant une indemnisation aux actionnaires
des IEG lors de leur nationalisation, a considéré qu’un financement
équivalent devait être réservé aux activités sociales du personnel participant
à ce nouveau service public.
Si au bout de 50 ans, cette indemnisation a disparu, il n’en est
évidement pas de même pour les besoins sociaux des agents actifs et retraités
comme le démontrent leur attachement et leur participation aux prestations
servies par les organismes.
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Il reste aujourd’hui équitable et donc socialement juste de faire porter
le financement des activités sociales sur les recettes d’exploitation, en lien
direct avec le travail accompli par les salariés des entreprises car ce sont
eux qui sont à l’origine directe des recettes d’exploitation.
Il est surprenant que la Cour n’ait pas voulu voir l’intérêt de cette
logique de financement liant le financement des activités sociales à la
productivité des IEG.
La Cour oublie également de rappeler que les activités sociales ne
bénéficient pas seulement aux actifs mais également aux retraités,
particularité importante du statut.
C’est d’ailleurs la prise en compte dans le calcul de l’assiette du
prélèvement des richesses créées qui permet d’organiser un tel régime de
solidarité.
Le nivellement suggéré par la Cour retirerait aux organismes le
moyen de faire face à leurs missions statutaires.
La Cour omet enfin de préciser que le secteur des IEG a produit
jusqu’ici une énergie considérée comme l’une des plus sûres et des moins
chères dans le monde, tout en permettant à ses salariés de bénéficier d’un
statut social parmi les plus avancé grâce notamment à son mode de
financement.
Pour s’opposer aux modalités actuelles des activités sociales, la Cour,
pour la première fois, soutient que le prélèvement du 1% sur les recettes des
IEG équivaut à un prélèvement indirect sur l’électricité et le gaz facturé aux
consommateurs résidant en France et qu’il est donc analogue à un impôt sur
la consommation.
Quel beau slogan offert à tous les détracteurs des activités sociales
des IEG, si ce n’est que l’appréciation de la Cour est totalement erronée…
Quelle est véritablement la nature du 1% ?
La réponse est simple et ne souffre d’aucune hésitation.
Le 1% n’est ni une cotisation sociale, ni une taxe parafiscale, encore
moins un impôt.
L’impôt est un prélèvement effectué par voix d’autorité et destiné à
alimenter le budget d’une personne publique. Il est prélevé sans contrepartie
directe en vue de couvrir des charges publiques. Quant au recouvrement de
l’impôt, il est assuré par les agents des administrations fiscales : à savoir les
comptables du Trésor et les comptables de la direction générale des impôts.
Aucun de ces éléments et critères ne se retrouve s’agissant du 1%.
Certes, la vente de l’électricité et du gaz constitue l’assiette du calcul
du prélèvement du 1%. Mais ce n’est pas parce que la vente des biens et
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services sert d’assiette au calcul de la taxe sur la valeur ajoutée que l’on
peut en conclure que le prélèvement du 1% s’apparente à un impôt.
La prise en compte des recettes des entreprises assurant la
production, le transport, la distribution, la commercialisation et la fourniture
d’électricité ou de gaz constitue simplement un mode de calcul du
financement des activités sociales.
Il ne peut donc y avoir aucune analogie avec un impôt, quel qu’il soit.
En définitive, le 1% est une contribution privée des entreprises de la
branche au financement des activités sociales des personnels relevant du
statut : la contribution patronale aux activités sociales et culturelles.
En réalité, ce qui est fondamentalement en cause, c’est la question
même
du
financement
des
activités
sociales
et
de
leur
niveau,
« incompatible » aujourd’hui avec l’idée que certains se font des conquêtes
sociales dans une société fondée sur la libre concurrence qui, s’agissant des
IEG, doit caractériser aussi le marché de l’énergie.
C’est la raison pour laquelle la Cour préconise le remplacement du
1% par une contribution assise sur la masse salariale.
L’alignement sur le minimum du droit commun suggéré par la Cour
ne pourrait avoir d’autres conséquences que de retirer aux organismes le
moyen de faire face à leurs missions statutaires et ainsi de priver actifs et
retraités des réponses adaptées à leurs besoins sociaux dans les domaines de
compétence de la CCAS, du Comité et des CMCAS.
Il faut néanmoins relever, comme le fait la Cour elle-même, sans pour
autant en tirer les conséquences évidentes qui en résultent, comme elle le
devrait, que l’assiette du 1% n’étant pas connue, les organismes sociaux ne
peuvent apprécier s’ils reçoivent l’intégralité des produits qui leur sont dus.
La modification unilatérale par EDF de l’assiette du prélèvement du
1% conduit à un manque à gagner estimé par la Cour de 180M€
pour les
Organismes sociaux pour la période de 2005 à 2009. Cette situation est
inadmissible.
Nous
demandons
que
ces
sommes
indument
soustraites
aux
organismes sociaux leur soient reversées.
Par ailleurs, il faut aussi souligner que la Cour doit reconnaitre
qu’une partie des entreprises qui vendent de l’électricité et du gaz ne paye
pas le 1% dû.
Dans son précédent rapport en 2007, la Cour demandait qu’il soit mis
fin à cette anomalie. Ce n’est toujours pas le cas à ce jour. L’Etat, comme
c’est son rôle, doit rappeler les Entreprises à leurs obligations. Nous portons
à votre connaissance qu’une pétition à l’initiative des organismes sociaux
sur la question du 1% a été signée par plus de 90 000 bénéficiaires.
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Pour autant, il faut constater que la Cour non seulement n’en donne
pas
le
détail,
mais
également
se
montre
curieusement
avare
de
préconisations précises sur les dispositions à mettre en place pour assurer
aux organismes l’accès aux comptes des entreprises et la possibilité de
vérifier l’exactitude et la justification de leurs versements, et ce, alors même
que les organismes en font la demande constante depuis 1964.
De plus, depuis l’ouverture des secteurs de l’énergie à la
concurrence, toutes les entreprises de la branche des IEG ne sont toujours
pas assujetties au versement du 1%.
Il devient donc nécessaire et urgent de compléter le cadre juridique
du 1% pour que l’ensemble des entreprises contribuant au processus de
production, de transport, de distribution et de commercialisation de
l’électricité et du gaz contribue au financement des activités sociales du
personnel actif et retraité des IEG.
4. Les apports des activités sociales
Pour les besoins de sa démonstration, la Cour omet tout ce qui fait
l’exemplarité des activités sociales des IEG, c’est-à-dire les réponses
qu’elles apportent aux besoins sociaux et attentes de plus de 600.000
bénéficiaires. Les activités sociales doivent en effet veiller à une mise en
adéquation
permanente
de
leurs
offres
aux
besoins
évolutifs
des
bénéficiaires, intégrant les problèmes financiers, de santé, ou autres, pour
favoriser l’accès de tous sans exception aux vacances, aux loisirs…
La Cour omet également de préciser que la CCAS, acteur majeur du
tourisme social, a un rôle à jouer dans la préservation et le développement
de ce secteur.
Les organismes sociaux entendent rappeler que les activités sociales,
ce sont notamment tel que cela résulte des chiffres 2009 :
• En matière de vacances
:
La volonté de faire du droit aux vacances pour tous, une réalité vécue.
La démarche de la CCAS, et plus largement des CMCAS, est d’offrir
aux électriciens et gaziers toujours plus de places de vacances à des coûts de
séjours avantageux, pour parvenir à l’affectation de tous ceux qui souhaitent
partir en vacances.
La CCAS opère pour cela un renforcement de son réseau propre et
coopère avec d’autres acteurs du tourisme social (conventions, SCI).
Plusieurs formules de vacances proposées aux bénéficiaires (vacances
destinations, séjours passion et évènements, voyages solidaires et tourisme
responsable, vacances alternatives) ont permis à 395.182 bénéficiaires de
partir en vacances en 2009.
35.000 jeunes de 4 à 17 ans ont été accueillis dans 1.511 séjours.
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CONCERNES
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814 personnes en situation de handicap sont parties dans le cadre de
805 séjours pluriels d’automne 2009 à l’été 2010, dont 422 enfants. Des
séjours bleus dédiés aux personnes âgées sont également organisés dans 11
centres de tourisme CCAS, ainsi qu’un séjour pour les personnes atteintes de
la maladie d’Alzheimer.
La CCAS dispose de 204 centres de vacances dont 91 centres de
vacances jeunes, tous accessibles aux mineurs en situation de handicap,
d’allergie alimentaire ou de maladie chronique stabilisée. Une participation
dans 37 SCI vient compléter ce patrimoine.
• En matière de culture
:
En tant que facteur d’émancipation, l’accès à la culture, sous toutes
ses formes, est un défi constant des organismes sociaux, CCAS et CMCAS.
Pour la CCAS, par exemple, plus de 1.700 interventions culturelles
sont programmées sur les centres adultes et jeunes dont 1.200 spectacles
vivants.
• En matière d’activités physiques et sportives
:
Facteurs d’émancipation et de bien être physique et moral, les
activités physiques et sportives sont constitutives de l’offre globale des
activités sociales qui souhaitent en développer l’accès pour tous, partout et à
tout âge.
Sont ainsi notamment proposés aux bénéficiaires :
- 171 séjours passion sport été/hiver,
- 13 rencontres sportives nationales regroupant près de 4.000
participants,
- 4 rencontres sportives internationales.
• En matière de solidarité
:
Plusieurs actions sont entreprises comme, par exemple :
- le déploiement de réseaux solidaires ayant pour objectif d’aller à la
rencontre de personnes en difficultés ou victimes d’isolement, quelque soit
leur âge,
- la mise en place du chèque emploi universel (CESU) « petite
enfance » utilisé pour les frais de garde d’enfants de 3 mois à 3 ans, et
jusqu’à 7 ans pour les enfants en situation de handicap (7.000 chèques
distribués en 2009),
- le départ en vacances de 350 familles en difficulté sociale avec la
Bourse Solidarité Vacances,
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- un appui financier à 53 projets d’aide au développement à
l’international présentés par des agents des IEG.
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DES
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• En matière de restauration
:
En 2009, 6.074.257 repas ont été servis sur 164 points de restauration
méridienne.
L’ambition des organismes sociaux est de rendre effectif l’accès à la
restauration méridienne pour tous les salariés de la branche, y compris en
travaillant à la mise en place de restaurants interentreprises.
• En matière d’assurances prévoyance
:
Les organismes sociaux visent à offrir aux électriciens et gaziers une
couverture unique regroupant tous les aspects assurantiels de la vie,
permettant la solidarité intergénérationnelle et variant en fonction des
situations familiales et des âges.
En 2010, 355.000 contrats d’assurances proposés par les activités
sociales sont souscrits par les agents (pour mémoire, en 2009 ils étaient
280.000).
La Cour des Comptes, dans son rapport, affirme que « malgré ses
demandes, la Cour n’a pas été destinataire du détail des reversements
effectués ». La CCAS a répondu à toutes les questions de la Cour sur le
périmètre relatif aux reversements des cotisations comme sur toutes les
autres.
La Cour des Comptes par courrier du 30 novembre 2010 a demandé
« le détail des sorties de trésorerie intervenues entre le 1er janvier 2005 et le
31 décembre 2009 au titre des « reversements de cotisations IDCP », en
indiquant leur montant, leur date de versement, le nombre de bénéficiaires
ainsi que le montant le plus faible et le plus élevé par bénéficiaire ».
Le conseil d’administration du 13 janvier 2011 lui a communiqué les
éléments suivants :
année
nombre d'adhérents
montants
1-01-2009 au 31-12-2009
1.266
4.386.400
01-04-2007 au 31-12-2008
2.467
8.424.550
01-04-2006 au 31-03-2007
1.385
4.768.530
01-04-2005 au 31-03-2006
1.441
5.178.505
01-01-2005 au 31-03-2005
11.126
19.437.990
total
17.685
42.195.975
Ainsi qu’un fichier sur le détail des sorties de trésorerie.
La CCAS a précisé dans sa réponse que d’une part, pour les exercices
2006 à 2009, les montants minimums et maximums sont respectivement
1.100 € et 4.600 € et d’autre part, pour l’exercice 2005 il y avait des
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montants inférieurs en application de la décision du conseil d’administration
du 14 décembre 2004 (montant compris entre 165 et 4.140 euros en fonction
des paliers d’ancienneté et de l’année de sortie du contrat : le barème lui a
été communiqué).
Ainsi contrairement à ce qui est relevé par la Cour la CCAS a satisfait
aux demandes d’informations dont elle a été saisie.
II. LA REORGANISATION DES ACTIVITES SOCIALES
Depuis leur création et au fil des années, les organismes sociaux des
IEG ont su prendre en compte à la fois les besoins des salariés et de leur
famille, les réorganisations propres aux entreprises des IEG et s’ouvrir en
permanence sur le monde qui les entoure et qui bouge autour d'elles.
Au début des années 2000, le conseil d’administration de la CCAS a
lancé, auprès de ses bénéficiaires, une grande consultation intitulée
« consult’action », qui lui a permis de vérifier l’adéquation entre les diverses
décisions des organismes et les attentes des bénéficiaires. En 2004, la
création de la branche des IEG, intégrant de nouvelles entreprises et donc de
nouveaux salariés, a accéléré le processus de réflexion ainsi engagé et
confirmé la nécessité de maintenir les particularités des activités sociales et
de les adapter à ces nouvelles réalités.
Contrairement à ce que prétend la Cour, la réorganisation des
activités sociales de la branche des IEG n’est donc pas contrainte, mais elle
est le produit de réflexions approfondies menées tant avec les bénéficiaires
que dans le cadre du mouvement syndical porteur des orientations en matière
de réponses aux besoins sociaux.
Il est regrettable que, sur ce point comme sur tant d’autres, la Cour
ignore ainsi le travail réalisé depuis plusieurs années par les gestionnaires
des activités sociales pour les réorganiser.
Si la Cour n’était pas animée du parti pris qui est le sien depuis le
premier contrôle, elle aurait relevé ce travail, et rendu hommage aux acteurs
de ces changements, en les encourageant à poursuivre le travail engagé, dont
les objectifs tendent précisément à une rationalisation des organisations
professionnelles permettant de dégager encore plus de moyens pour les
bénéficiaires des activités sociales.
Mais, enfermée dans sa démarche, la Cour n’a d’autre préoccupation
que
de tenter de démontrer que la nouvelle organisation serait trop
complexe, pour en déduire encore une fois que seul le droit commun serait de
nature à répondre à la mission sociale attendue par les salariés des IEG.
Elle
n’hésite
pas
pour
cela
à
s’appuyer
sur
des
schémas
manifestement erronés alors que la réalité est toute autre ainsi que le
démontre le schéma ci-dessous :
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Comité de
Coordination
Structure élue
1 Structure
professionnelle du
Comité
1 Structure
professionnelle
CCAS Siège
CCAS
Structure élue
National
Comité de
Coordination
Structure élue
1 Structure
professionnelle
AS Siège
CCAS
Structure élue
110 CMCAS
Structures élues
108 Structures
professionnelles de
CMCAS
10 Structures
professionnelles
CCAS Région
CAR
Structure élue
Territoire
69 CMCAS
Structures élues
23 Structures
professionnelles
AS Territoires
1200 SLV
Structures élues
32 Structures
professionnelles
CCAS Secteur
Local
600 SLV
Structures élues
80 Structures
professionnelles
AS Accueil
Avant la réforme
Après la réforme
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De fait, chacun peut mesurer qu’au-delà des activités sociales des
IEG, ce sont les droits sociaux de droit commun qui sont ainsi visés avec
comme seule « référence sociale », la rentabilité financière au profit des
actionnaires et au détriment des droits des salariés.
S’agissant des activités sociales des IEG, la réforme entreprise ne
s’est effectivement pas construite sur des critères de rentabilité financière, le
bénéficiaire étant au contraire placé au coeur des enjeux. Elle est le fruit d’un
travail en commun de la CCAS, du Comité de coordination et des CMCAS,
chacun dans son champ respectif de responsabilité.
Elle est le produit de tout un processus qui conjugue à la fois l’esprit
de responsabilité et la conviction qui animent les élus et les dirigeants
professionnels, et porte la marque du professionnalisme du personnel
travaillant dans les structures sociales des IEG.
Ce n’est pas en 2007 mais le 3 avril 2008 que, par délibération
conjointe du conseil d’administration de la CCAS et de la Session du Comité
de Coordination des CMCAS, le coup d’envoi de cette réorganisation a été
donné. Toutes les étapes qui ont suivi cette décision ont été mûrement
réfléchies,
analysées, critiquées avant d’être formalisées. Les comptes-
rendus du groupe de pilotage de ce vaste projet et les délibérations des
diverses instances en font foi. Si l’avancement de ce projet impactant
650 000 bénéficiaires et 4 500 salariés a pu suivre un rythme inégal, la
réforme est bien avancée et commence à rejoindre les objectifs que les
organismes sociaux s’étaient fixés.
La réduction des charges administratives et la baisse des effectifs ne
sont pas les seuls objectifs de cette réorganisation, parce que
l’objectif
premier est de répondre encore mieux aux attentes des bénéficiaires : la
délibération du 3 avril 2008, décidant de la transformation, exprime
clairement vouloir « …orienter les moyens vers une meilleure réponse aux
besoins des bénéficiaires… », ce qui vise bien évidemment aussi le champ des
économies à réaliser dans les domaines des charges administratives et
confirme la volonté des gestionnaires de réutiliser ces économies pour
améliorer les actions proposées aux bénéficiaires.
Encore une fois, animée d’un autre état d’esprit, la Cour aurait pu, au
travers de quelques exemples, constater la réduction du nombre de structures
et donc des charges de fonctionnement au terme de la mise en place de cette
réorganisation à la fois sur les instances élues et sur les organisations
professionnelles, plutôt que d’affirmer de manière erronée que la
réorganisation a généré « …la reconstitution d’un réseau plus dense et plus
complexe que le précédent … ».
Ainsi, le tableau ci-dessous démontre la réduction considérable du
nombre de structures :
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CONCERNES
133
Nombre de structures
Avant
Après
10 directions régionales
23 territoires
10 Commissions Activité Régionales
5 Commissions par territoire
5 Commissions par CAR
32 Secteurs Opérationnels
110 CMCAS
69 CMCAS
10 commissions par CMCAS
10 Commissions par CMCAS
1.200 SLV
600 SLV
Soit un total de 2.512 structures
Soit un total de 1.497 structures
Ce travail, qui n’est bien sûr pas achevé, a été obtenu grâce à :
- la fusion des commissions du Comité de coordination et de la CCAS
qui aboutit ainsi à une réduction importante des coûts de fonctionnement,
- la réduction de 110 à 69 CMCAS qui réduit de moitié les frais de
fonctionnement grâce à la réduction du nombre de conseils d’administration,
de commissions ainsi que des surfaces et donc des loyers accueillant les 41
CMCAS supprimées,
- la réduction de 1200 à 600 du nombre de SLV,
- la suppression de 10 directions régionales, 32 secteurs opérationnels
et 45 structures professionnelles de CMCAS pour mettre en place 23
territoires, ce qui conduit de fait à rationaliser les surfaces occupées, la
gestion des ressources et des moyens de fonctionnement, les outils de
gestion,…
S’agissant du découpage des territoires, une cartographie, annexée
aux délibérations des instances, a été réalisée par les services du Comité de
coordination et de la CCAS. Ce travail a permis de déterminer des critères
objectifs prenant en compte notamment le nombre de bénéficiaires actifs et
retraités, leurs lieux de travail et de vie, la surface géographique couverte,
l’implantation des institutions adultes et jeunes, celle des restaurants.
Il a ensuite débouché sur un pré-découpage de la France
métropolitaine en 23 territoires (dont un pour la Corse) et proposé une
organisation professionnelle cible en fonction des critères ci-dessus indiqués.
Ces éléments ont été ensuite échangés avec les CMCAS, afin de parvenir à
des décisions partagées à la fois par les acteurs nationaux et locaux.
Si la carte des services régionaux des entreprises de la branche ou
celle des régions administratives n’a pas été retenue, c’est qu’elles ne
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COUR DES COMPTES
correspondaient pas aux réalités des besoins d’exploitation des activités
sociales.
Par contre, contrairement à ce que la Cour indique, aucune
délibération ne fait état d’un objectif de réduire le nombre de CMCAS de 110
à 42.
Au début d’année 2011, le résultat est le suivant :
- le nombre de CMCAS est passé de 110 à 69 sur l’ensemble du
territoire national y compris la Corse et les DOM,
- sur l’Ile-de-France, leur nombre est passé de 20 à 8. Cette évolution
considérable des CMCAS de l’Ile-de-France, sans contrainte des structures
nationales, mais avec la conviction et la détermination à la fois des élus et
des professionnels nationaux et locaux, a conduit d’un commun accord à
différer leur adhésion au processus de structure professionnelle commune
avec la CCAS,
- les 5 CMCAS des DOM, Martinique, Guadeloupe, Guyane, Réunion
et Saint-Pierre et Miquelon sont restées en l’état,
- sur les 56 CMCAS qui couvrent le reste du territoire national, 45 ont
adhéré au processus de structure professionnelle commune avec la CCAS,
- le travail se poursuit avec les 11 CMCAS de province qui n’ont pas
adhéré pour les convaincre de l’intérêt de cette démarche.
A cet égard, c’est en ignorant que les CMCAS sont des entités
juridiques indépendantes et que leurs conseils d’administration sont
souverains que la Cour regrette que la réorganisation n’ait pas été
contrainte par des règles imposées nationalement.
Pour ce qui est de la signature des diverses conventions entre la
CCAS et les CMCAS adhérentes, il s'agit d’un problème de collecte et de
recensement de ces contrats que les services de la CCAS s’emploient à
régulariser.
Sur la configuration des territoires, c’est à tort que la Cour considère
qu’elle tendrait à complexifier le fonctionnement des instances délibérantes.
En effet, il faut rappeler qu’un territoire est avant tout une structure
opérationnelle construite pour mettre en place les décisions à la fois de la
CCAS et des CMCAS adhérentes. Les territoires sont donc tous construits à
partir d’une organisation professionnelle cible, définie nationalement,
respectée dans les 23 territoires et en capacité d’accueillir, sans contrainte,
les CMCAS qui n'ont pas encore adhéré.
Le territoire n’est nullement une instance délibérante, seuls les
conseils d’administration de CMCAS ont un pouvoir de décision. Leur
réduction de 110 à 69 tend au contraire à simplifier le processus de décision.
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CONCERNES
135
Ainsi, contrairement à ce que tente de démontrer la Cour, la
cohabitation de CMCAS adhérentes avec des CMCAS non adhérentes ne
perturbe en rien le fonctionnement professionnel des territoires qui n’ont de
relation qu’avec les CMCAS adhérentes. Les CMCAS non adhérentes
disposent de leurs propres
structures professionnelles, seules responsables
de la mise en oeuvre de leurs décisions. Elles demeurent donc totalement
indépendantes.
Certes, le Comité de coordination et la CCAS regrettent cet état de
fait et comme déjà précisé ci-dessus, tout sera fait pour parvenir à l’adhésion
de toutes les CMCAS.
La Cour émet des remarques contradictoires s’agissant de la
réorganisation des activités sociales. Elle affirme que celle-ci serait
intervenue sans souci d’économie et de rationalisation des coûts de gestion
alors qu’elle relève, dans le même temps, que la CCAS a engagé une
profonde réforme de ses structures et de ses modes de travail, et que
l’évolution des structures permet à la fois :
- une rationalisation des modes de gestion,
- une refonte globale des systèmes d’information,
- un renforcement du contrôle budgétaire,
- un système de comptabilité centralisé plus performant.
La CCAS note que la Cour relève également l’évolution positive des
objectifs et des méthodes de gestion de la CCAS.
S’agissant de l’efficience du contrôle interne et de l’absence de
commission de contrôle financier, la CCAS rappellera qu’elle n’est pas
règlementairement tenue à une telle mise en place mais que, pour autant, son
conseil d’administration a décidé en juin 2010 de mettre en place un comité
d’audit, sous la présidence du trésorier général, avec la présence d’un
représentant de chaque délégation syndicale et du directeur financier, dont
la mission est de :
• vérifier la fiabilité et la qualité des informations fournies dans les
comptes et porter une appréciation sur la pertinence et la permanence des
méthodes comptables adoptées pour l'établissement des comptes,
• porter une appréciation sur la qualité du contrôle interne,
notamment la cohérence des systèmes de mesure, de surveillance et de
maîtrise des risques et proposer, en tant que de besoin, des actions
complémentaires à ce titre,
• suivre les interventions de l'audit interne et des commissaires aux
comptes et s'assurer de la mise en oeuvre des recommandations d'audit
formulées suite à leurs travaux.
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La Direction Générale de la CCAS a par ailleurs décidé, en 2010, de
créer une Direction de l’Audit et du Contrôle Interne.
Pour ce qui est de l’évolution de son règlement intérieur et de son
adaptation à la réorganisation de ses structures, la CCAS a décidé, en début
d’année d’intégrer ce travail dans son plan d’action 2011, anticipant ainsi la
remarque de la Cour sur ce point.
III. LES ACHATS
La CCAS, le Comité de coordination les CMCAS n'ont pas à
appliquer les dispositions communautaires, transposées en droit interne par
l'ordonnance du 6 juin 2005 et ses décrets d'application en matière d'achats,
dès lors, qu'ils ne répondent pas à la définition de pouvoirs adjudicataires au
sens des directives communautaires, leurs activités ne visant pas à la
satisfaction d'un intérêt général, au sens de l'article 3 de l'ordonnance
précitée, mais d'un but spécifique.
Il convient également de rappeler que la Cour lors de son précédent
contrôle a considéré que le code des marchés publics ne leur était pas
applicable.
La Cour oublie également de signaler que c’est à partir d’une volonté
forte du conseil d’administration que s’est mise en place une politique
« achats » à la CCAS. Par conséquent, plutôt que d’intituler son paragraphe
sur les achats « des carences constatées », la Cour aurait été plus objective
et mieux inspirée d’écrire « des efforts à poursuivre ».
En effet, depuis 2007, les principes qui définissent le fonctionnement
de la commission des marchés et de la politique « achats » sont mis en
oeuvre, appliqués et respectés.
Si la CCAS n’a pu instituer, aussi vite qu’elle l’aurait souhaité, sa
filière métier Achats, c’est en raison des blocages de la DIrection de la
Demande et des Marchés Energétiques (DIDEME) qui a refusé d’en valider
l’organigramme. La CCAS a donc été contrainte de se priver des
compétences professionnelles existantes au sein des IEG.
Pour autant, animée par la volonté d’avancer, la CCAS s’est lancée
dans une démarche de formation longue durée de son personnel et a sollicité
l’appui d’un prestataire externe. Les équipes de ce prestataire ont contribué
au déploiement de la politique « achats » et, grâce à leurs compétences et
méthodologie, ont permis aux acheteurs de la CCAS de se professionnaliser.
C’est également à tort que la Cour affirme
qu’il n’y a pas de
recensement exhaustif des achats. En effet, la filière Achats connaît
parfaitement le montant des achats réalisés puisqu’elle procède chaque
année à leur répartition en 15 segments à partir des données comptables
(ELODIE et MELODIE) comme cela a été communiqué à la Cour.
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A cet égard il faut souligner que les dépenses en matière de
prestations intellectuelles recouvrent l’ensemble des dépenses liées à
l’activité de la CCAS en matière d’assurance, d’entretien du patrimoine, de
communication, d’informatique et ressources humaines. Si certaines sont
régulières
(assurance,
communication,
patrimoine),
d’autres
sont
exceptionnelles et découlent de la situation de blocage des postes par les
employeurs et la DIDEME, ce qui explique notamment le recours aux
prestataires informatiques et à l’intérim pour la comptabilité.
Si les résultats ne sont pas encore à la hauteur de ce qui est poursuivi
la CCAS a parcouru beaucoup de chemin avec la création de la Filière Achat
et de la commission des marchés en 2007. Ainsi malgré tous les obstacles
rencontrés et indépendants de sa volonté, malgré les faibles effectifs de la
filière, malgré du personnel en cours de formation, la CCAS a réalisé 64
appels d’offre, sollicité 690 fournisseurs, mis en place 23 marchés nationaux
et généré des économies de prés de 6 M€.
La montée en charge des volumes d’achats adressables, tout autant
que la professionnalisation globale de la filière métier Achats, prouvent, s’il
le fallait, que les organismes sociaux sont sur la bonne voie.
IV. LA POLITIQUE DE VACANCES DE LA CCAS
La politique du conseil d’administration de la CCAS vise, depuis son
origine, la recherche de la satisfaction du droit au départ en vacances de
tous, quels que soient sa situation familiale, sociale, économique, son état de
santé ou encore son âge.
Cette ambition s’assortit d’un deuxième objectif, d’égale importance,
permettre l’accès à des vacances de qualité. La CCAS entend par là que les
vacances, au-delà du simple repos auquel chacun peut aspirer, sont aussi des
temps de découverte, d’épanouissement et de socialisation, nécessaires au
bien-être mental et social.
Au fil des décennies, du fait de la démocratisation du départ en
vacances, du développement des moyens de locomotion, de l’allongement de
la durée de vie en bonne santé, l’aspiration au départ en vacances et séjours
des foyers d’actifs et retraités de la branche des industries électrique et
gazière s’est légitimement et continuellement renforcée.
1. Les achats de prestations de séjours
La CCAS a, de ce fait, toujours recherché les moyens de développer
des
capacités
d’accueil
supplémentaires
en
exerçant
une
vigilance
particulière sur les temps d’activités proposés durant les séjours.
Elle a agi sur son propre réseau, en en faisant évoluer la structure et
le volume, mais aussi au moyen de partenariats et conventionnements
permettant de diversifier les types de séjours et les lieux proposés. Ces
évolutions ont été conduites principalement pour passer les pointes de saison
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où les demandes se portent de manière très concentrée dans les périodes
14 juillet - 15 août ainsi que février à la neige, mais aussi avec la création de
nouveaux types de séjours destinés à séduire une partie des ouvrant-droits ne
se reconnaissant pas dans l’offre plus classique des séjours « destinations ».
C’est ainsi que le montant des achats de prestations de vacances a
effectivement progressé entre 2005 et 2009, passant de 26,2 à 47M€,
démentant le grief de la Cour qui prétend que l’accroissement du produit du
1% n’aurait pas été utilisé au développement de nouvelles activités sociales.
Cette politique d’achat de séjours vient d’être réexaminée en prenant
en compte le GIE VLA et l’acquisition de la CIAT.
Elle contribue à :
- consolider le tourisme social,
- ne pas léser les intérêts des électriciens et gaziers,
- servir leur droit au départ en vacances de qualité, avec des tarifs
dégagés des surcoûts de la gestion à but lucratif pratiquée par le tourisme
marchand.
2. La fréquentation
Concernant la fréquentation dans les centres de la CCAS, le nombre
de nuitées diminue de 222.507 entre 2005 et 2009 (source CCAS direction de
l’exploitation). La baisse n’est que de 6,4%.
Pour 2010, cette baisse est ramenée à 2,5 %.
La fréquentation progresse de 4,3% en 2010 par rapport à 2009.
Année
Unités d’oeuvre séjours
adultes (nuitées)
2005
3.450.090
2008
3.335.800
2009
3.227.583
2010
3.363.000
La légère érosion constatée trouve son explication dans le contexte de
crise économique que traversait notre pays. Commentant un sondage Harris
Interactive une dépêche AFP du 26 juin 2009 titrait
« Pour un tiers des
Français, la crise gâche les vacances » pour préciser ensuite : « Leurs
vacances d’été vont durer en moyenne 9,5 jours, contre 11,5 jours l’an
dernier ». Rien d’étonnant à ce que cette tendance lourde ait partiellement
atteint les foyers des IEG et par voie de conséquence, l’activité vacances de
la CCAS.
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Le coût des achats de lits non occupés entre 2005 et 2009, est estimé à
8,04M€ ce qui représente une moyenne de 1,3 M€ par an. Ces chiffres
doivent être relativisés eu égard au fait qu’ils ne représentent que 4,62 % du
total des achats de lits externes. Par ailleurs, ces données doivent être mises
en proportion du taux d’occupation, qui s’élève à 92 %, ce qui équivaut à un
très bon taux comme le confirme la Cour.
La Cour relève que le taux d’occupation dans les centres CCAS est de
65 % « seulement ». En fait, ce taux concerne toutes les périodes (haute et
basse saison). En pleine saison, l’occupation des centres CCAS est de 93%.
Quand au taux de 65% sur toute l’amplitude d’ouverture, il s’inscrit tout à
fait dans la norme des résultats de la profession. Selon les bilans établis en
octobre 2010 par le Syndicat National des Résidences de Tourisme (13
millions de clients, 2,6 milliards € de chiffre d’affaires), « les taux
occupation ont été de 70% pour l’été 2010 et 61% pour l’hiver précédent ».
La Cour ne peut pas conclure qu’en 2009 « 27 campings sur 51 ne
faisaient plus l’objet d’aucune demande ».
En effet, tous les villages de toiles et de structures légères étaient bien
en exploitation en 2009.
Pour les 27 campings que la Cour considère n’avoir fait l’objet
d’aucune demande, il s’agit des centres en réservation directe et sortis du
processus d’affectation. Ils ont cependant été occupés à des taux variables
suivant les régions d’implantation et dates d’ouverture.
Pour ce qui est des accueils collectifs de mineurs, les taux
d’occupation à prendre en compte sont uniquement la relation entre les lits
proposés à l’inscription et les lits effectivement occupés. En effet,
l’organisation de séjours d’enfants est soumise à différentes contraintes de
sécurité et pédagogiques telles, le regroupement de 40 enfants maximum
pour les 6-8 ans, la non cohabitation de tranches 12-14 ans et 15-17 ans, la
limitation en nombre pour la bonne pratique d’activités thématiques.
C’est ainsi qu’en 2008, le remplissage des 142 sessions ACM a atteint
83%. Seules 5 sessions étaient inférieure à 60% quand 55 dépassaient les
90%.
Au final, la Cour ne peut ignorer les résultats obtenus par la CCAS
dans la mise en oeuvre de sa politique qui allie aide à la personne et aide à la
pierre, pour permettre la réalité du départ en vacances de qualité pour le
plus grand nombre.
En 2010, 36.160 jeunes ont participé à un séjour CCAS, plus de
128.000 familles ont été accueillies en centres de vacances.
Une récente enquête menée par l’institut LH2 en avril 2010, à partir
d’un échantillon représentatif d’ouvrant-droits de 18 à 70 ans, nous confirme
que 90% des foyers d’électriciens et gaziers ont une bonne ou très bonne
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(36%) image de l’offre de vacances CCAS. Sept foyers sur 10 sont partis au
moins une fois avec la CCAS au cours des 24 derniers mois. 91% sont
satisfaits de leur séjour avec la CCAS.
Enfin, l’analyse réalisée par LH2 affirme « l’ensemble des agents
approuve très consensuellement le principe d’équité sociale qui préside à la
politique et aux actions de la CCAS. La solidarité s’impose à tous comme une
valeur fondatrice et caractéristique de l’identité de la CCAS. Tous sont très
attachés à la vocation sociale de la CCAS et souhaitent qu’elle perdure à
l’avenir ».
V. Les SCI, le GIE VLA et la CIAT
Ce qui anime les orientations stratégiques de la CCAS, c’est la
réponse aux besoins sociaux des salariés de la branche des Industries
Electriques et Gazières et, pour ce qui concerne spécifiquement le champ des
vacances adultes familles et jeunes, la mise en oeuvre du droit aux vacances.
C’est donc à l’aune de cette volonté qu’il convient d’apprécier la
politique patrimoniale de la CCAS.
Pour la CCAS, sa politique patrimoniale fait partie d’un ensemble
cohérent et complémentaire qui permet de répondre aux besoins de vacances.
La CCAS n’accepte pas l’idée d’opposer patrimoine propre, SCI, GIE et
CIAT. C’est la complémentarité de nos offres, leur singularité qui permet,
outre le départ en vacances, la satisfaction de celles et ceux qui en
bénéficient.
Les efforts soutenus de la CCAS pour s’ancrer dans l’économie
sociale et solidaire, et sa volonté de développer des partenariats,
coopérations ou mises en commun dans les domaines des vacances, de la
culture, des sports, des loisirs et de la solidarité internationale, constituent
une avancée considérable pour mutualiser et donc mieux rentabiliser les
dépenses effectuées.
La fragilité des partenaires (faillites d’organismes et d’associations,
ventes de sites, ou disparitions pures et simples d’organismes) conduit bien
évidemment la CCAS à s’interroger sur le risque de disparition du tourisme
social et associatif et donc à une situation de restriction de complément
d’offres pour les électriciens et gaziers.
Défendre les valeurs de la CCAS, c’est aussi oeuvrer pour la réussite
d’un modèle économique respectueux des hommes et des femmes qui y
travaillent, des régions accueillantes et permettant à tous les salariés d’en
bénéficier quelque soit leur niveau de revenu ou leur situation de santé ou
d’âge.
De ce point de vue, les séjours pluriels, l’accueil des seniors en
séjours bleus sont quelques exemples éclairants de ce que peut faire l’action
de la CCAS.
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C’est parce que la CCAS porte ces valeurs qu’elle oeuvre avec
d’autres à la pérennité et au développement économique de ce secteur et, par
la même, à la pérennité de ses offres de vacances pour tous.
Les SCI
Si la CCAS doit conserver un réseau propre, dont il a été montré qu’il
doit être utilisé pour assurer la réponse aux demandes en haute et basse
saison, et par là même opérer sur un volume d’environ 30 000 lits, le reste de
la demande doit être satisfait par ses SCI et les disponibilités fournies par les
opérateurs avec lesquels elle a des liens renforcés.
Le recours au secteur marchand étant appelé à devenir marginal pour
satisfaire les pointes de demandes ou les demandes spécifiques.
La CCAS est engagée dans 35 SCI dont la structure et l’utilisation
diffèrent.
2 SCI sont des sites de vacances réalisés avec un privé dans la
perspective de récupérer le patrimoine à la fin du crédit bail qui deviendra
propriété de la CCAS. Une SCI a été réalisée pour une partie des bureaux du
siège de la CCAS.
7 SCI proviennent du patrimoine de la CCAS. 2 SCI sont à ce jour en
fin de constitution et, pour l’une d’entre elle, l’exploitation va débuter (Dives
sur Mer).
14 SCI voient la CCAS copropriétaire minoritaire. A ce sujet, c’est
d’ailleurs dans ces 14 SCI que l’on retrouve un peu de trésorerie.
Les principes de fonctionnement :
• la création de SCI pour la propriété des installations
• une SCI par installation,
• le mandatement d’une entreprise gestionnaire.
Le capital social investi par la CCAS dans ses premières SCI n’était
que les sommes engagées pour l’achat de droits de réservation, sur de
longues périodes de 10 à 20 ans, donnant une priorité pour souscrire à des
allotements dans les installations utilisées précédemment.
En transformant les achats d’allotements en parts sociales, la CCAS
n’a rien perdu, bien au contraire, elle a gagné des sommes importantes pour
l’avenir puisque la valeur de ces biens n’a fait que progresser.
Par la suite et sur le même schéma, 7 autres villages de vacances ont
été réalisés.
Par rapport à la CCAS, la SCI permet de récupérer la TVA sur la
totalité des travaux engagés ce qui représente systématiquement un
remboursement de 19,6 % du montant de l’engagement considéré.
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Mais ce n’est pas seulement cette économie réalisée par la
récupération de la TVA qui a guidé la CCAS, c’est aussi l’idée de mettre en
commun (mutualiser) des installations avec d’autres comités d’entreprise
pour permettre à des salariés de branches différentes de se rencontrer.
De plus, avec l’option des SCI, il a été possible de faire évoluer
l’habitat utilisé par les électriciens et gaziers. En effet, la CCAS possédait 2
types d’habitat : sous toile et en maison familiale, alors que l’évolution vers
les SCI conduisait la CCAS, en conformité avec le besoin exprimé par les
électriciens et gaziers, à acquérir des gîtes.
Lorsque la Cour parle d’achat éloigné de l’objet social, il convient de
rappeler tout d’abord que la CCAS deviendra propriétaire à plus de 80 %,
au niveau de la SCI Risoul Ramatuelle, de deux sites exceptionnels dont
l’acquisition
aura
été
essentiellement
financée
par
les
excédents
d’exploitation assurant le remboursement des emprunts.
Les avances de trésorerie permettent de financer les emprunts des SCI
qui sont propriété de la CCAS et/ou le fonctionnement.
Sur toute la question des sommes engagées par la CCAS, il doit y
avoir dans un délai raisonnable, soit des remboursements, soit des évolutions
en parts sociales, et, en tout état de cause, tout ce qui concerne les cautions
ou les garanties est virtuel car les questions ne se poseraient que dans une
perspective de liquidation.
La valeur du patrimoine est largement excédentaire.
Ceci étant, dans un certain nombre de SCI, le nombre de parts
sociales détenues par la CCAS est bien trop important d’une part et, d’autre
part, le croisement permanent des propriétaires des parts sociales dans
diverses institutions n’est pas des plus opportuns.
Pour autant, la viabilité économique de ce secteur patrimonial fait
l’objet d’une particulière attention de la CCAS. La décision de valoriser le
patrimoine conduit à un réexamen en cours de toutes les SCI sur
notamment :
• la fiabilité économique et le devenir à moyen terme,
• la situation financière, leur fragilité et la gestion du risque,
• la capacité « commerciale » à élargir la fréquentation et la clientèle,
• la nécessité d’un pilotage cohérent de cet ensemble de sociétés.
L’objectif est de définir un cadre de cohérence de la gestion des SCI,
avec un contrat de gestion et d’objectifs type en cohérence avec le parc
propre et les ressources résultant du GIE VLA et de la CIAT. Outre le groupe
de travail élus, le Directeur Général a confié au directeur financier la
mission d’organiser un guichet unique sur la gestion des SCI, le recrutement
de la personne ad’ hoc est en cours.
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143
La SCI est un outil majeur du développement de l’offre de lits dans le
cadre de la construction du réseau vacances. Pour les vacances jeunes, et
notamment les séjours partagés, cette question est d’actualité.
L’investissement dans la SCI ne représente donc pas seulement un
acte de gestion financière mais doit répondre à un pilotage du
développement.
Les aspects des choix de création ou de participation de SCI relèvent
donc de la détermination des critères pour placer une institution ou un projet
d’équipement en SCI et de la détermination du choix des partenaires. C’est le
travail opéré actuellement par le groupe de travail SCI.
En effet, non seulement l’apport à une SCI d’un centre de vacances
CCAS ou la création de SCI sur des projets nouveaux peuvent se justifier sur
le plan économique du patrimoine, mais ils permettent également de :
- maintenir juridiquement et objectivement les équipements dans le
patrimoine des électriciens gaziers,
- valoriser ce patrimoine,
- améliorer les ratios de gestion de l’exploitation notamment par
l’optimisation de l’utilisation des équipements hors saison,
- favoriser l’investissement « partagé »,
- favoriser le brassage culturel et social en ouvrant les institutions à
des salariés venant d’autres environnements professionnels
- augmenter le nombre total de partants.
Il s’agit, en fait, de la mise en oeuvre de l’accord signé en 2000 entre
les 5 confédérations syndicales de salariés et l’UNAT, par des actions
concrètes et des retombées matérielles au plan opérationnel.
La CCAS a d’ores et déjà écrit aux gérants des SCI pour revoir les
partenariats et l’ensemble des relations contractuelles. Par ailleurs, les
avances de trésorerie sont examinées en comité des engagements dont les
travaux sont validés par le conseil d’administration.
La Cour reconnaît que la détention par la CCAS de titres de SCI n’est
pas en soi contraire à son objet social mais considère que l’organisme utilise
ces SCI pour soutenir le tourisme social, activité qui serait éloignée de son
objet social.
Cette analyse est erronée. Le maintien du tourisme social est
nécessaire pour permettre à la CCAS d’assurer sa mission qui est de
permettre aux électriciens et gaziers de partir en vacances, son propre
patrimoine étant insuffisant pour répondre à la demande.
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2. Le GIE « Vacances Loisirs Activ »
Outre la reprise des 6000 lits Arepos, les objectifs de la création de
VLA étaient de:
• développer et rénover le patrimoine sans intervention du 1%,
• améliorer les modèles d’exploitation pour concentrer l’intervention
du 1% sur l’aide au départ et notre politique de contenu et assurer l’avenir
de la branche «Vacances » en assurant son équilibre économique, tout en
moins dans « l’aide à la pierre ».
Par sa création, il permettait de :
• prolonger la démarche de la CCAS dans le domaine des contenus,
en matière de développement durable et solidaire, en matière sociale (voir le
projet social soumis à l’approbation du conseil des représentants),
• envisager le développement d’offres nouvelles, notamment en
matière de tourisme des jeunes, en matière de tourisme urbain par
l’obtention de l’exploitation de centres de tourisme en cours de création, en
mutualisant l’exploitation des parties communes (salles de spectacles, salle
de sport, piscine…),
• normaliser des gammes d’exploitation par une mutualisation des
pratiques et un retour d’expérience, pour la CCAS, des pratiques existantes
dans d’autres structures,
• dynamiser les évolutions de la CCAS, comme cela a été le cas en ce
qui concerne les appels sortants dans la mise en service d’une centrale de
réservation,
• optimiser l’exploitation de zones touristiques par la gestion
cohérente et complémentaire du patrimoine.
Des premiers résultats ont été rapidement atteints : mise en place
d’une centrale de réservation à la CCAS en moins de 8 mois, développement
d’un marketing de l’offre, développement d’appels sortants, appui à
l’évaluation économique des projets de développement…
Et aussi, l’émergence d’une alternative à la gestion existante des SCI,
notamment à partir d’un plan de développement qui prévoyait de créer un
opérateur commun permettant à chacun de ses membres d’améliorer ses
ratios d’exploitation et son élargissement :
• dans un premier temps aux associations les plus fragiles, Temps
Libre, l’ULVF, ARTES (2008- 2010) et à d’autres comités d’entreprise ;
• dans un second temps à des partenariats avec des associations plus
importantes comme Vacanciel, Azureva, Vacances pour tous...
La première phase s’est avérée plus délicate que prévue, la CCAS ne
souhaitant pas entrer dans un processus qui aurait pu s’apparenter à des «
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fusions acquisitions » d’opérateurs en difficulté. Elle a par ailleurs concouru
à rendre plus difficile pour le GIE l’atteinte du point mort, dans la période de
début d’activité et de montée en charge.
Aujourd’hui, la question d’un rapprochement éventuel avec la CIAT
n’est pas d’actualité. Par contre la question de l’évolution du GIE doit être
réglée très rapidement sans ignorer une évolution du statut juridique de GIE.
La CCAS demande à l’ensemble des acteurs avec lesquels elle travaille
d’adhérer au GIE.
Il n’est par ailleurs pas possible d’affirmer, comme le suggère la
Cour, que la mise de la CCAS aurait été ici à fonds perdus : d’abord, sa mise
est sécurisée par un nantissement du fonds de commerce et des baux ;
ensuite, elle a pour contrepartie non seulement l’avantage que les
bénéficiaires ont déjà pu retirer de l’accès à ses installations, et ensuite la
valeur de fonds de commerce d’une entreprise dont le chiffre d’affaires a
quasiment doublé en l’espace de 3 ans : la valorisation du fonds de VLA
excède sensiblement la mise de la CCAS.
On doit enfin préciser qu'une convention tripartite vient d’être signée
entre la Ligue de l’enseignement, la CCAS et le GIE. Elle prévoit une
assistance technique à maîtrise d’ouvrage pour l’exploitation du GIE sous
l’égide d’un comité de pilotage opérationnel constitué des directeurs
généraux de la Ligue, de VLA et de la CCAS.
Le but est d’optimiser l’organisation du GIE VLA et de préparer ainsi
la naissance d’une structure associative ou autre, en charge de la gestion du
patrimoine de la Ligue et de la CCAS.
En cela, la CCAS poursuit son projet concernant le GIE VLA : en
faire la structure associative de mutualisation, notamment des SCI, qui
réponde à l’optimisation du parc de vacances CCAS.
Cette optimisation est rendue nécessaire d’une part, par le montant
des investissements de maintien de ce patrimoine, comme le remarque la
Cour.
Mais aussi, d’autre part, par la volonté d’associer d’autres
opérateurs du tourisme social.
3. Le rachat de la CIAT
Le développement conjoint de la CIAT et de la CCAS a été inclus dès
les premières études d’opportunité réalisées à l’engagement des travaux
ayant abouti à l’offre de la CCAS. Ces études ont donné lieu à l’ébauche
d’un projet stratégique devant constituer le cadre de l’action de l’équipe de
direction de la CIAT.
Par ailleurs, l’étude financière ayant servi à établir la valeur de la
CIAT, étude préalable à la remise d’une offre définitive, s’est appuyée sur un
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plan de développement dégageant les synergies existantes entre la CIAT et la
CCAS.
Ces études ont montré que le rachat de la CIAT était créateur de
valeur notamment parce que :
• la CCAS recherchait un opérateur d’Hôtellerie de Plein Air en
capacité d’élargir son offre propre (ou de reprendre une partie des séjours
achetés à des opérateurs du secteur marchand), de reprendre en gestion une
partie de ses villages de toiles ;
• la CCAS entrait dans une nouvelle phase de renouvellement de ses
toiles, avec la perspective de les doter de sanitaires, ce qui est de nature à
assurer à son principal fournisseur qu’est la CIAT un volume de travail
important et le temps des évolutions de son activité de production.
Les enjeux pour la CCAS :
• diversifier et moderniser son offre de vacances en réduisant l’impact
sur le 1%,
• dégager des ressources supplémentaires face à une réduction du 1%
ou à des besoins supplémentaires,
• construction d’un groupe permettant de repositionner l’offre de la
CCAS en transférant une partie des allotements actuellement achetés au sein
du secteur marchand,
• intégrer VLA au sein de la CIAT en constituant deux secteurs
d’activités, l’un HPA l’autre résidence de tourisme,
• définir un modèle économique permettant de réduire la part de 1%
affectée au développement du patrimoine en améliorant le modèle
économique d’exploitation,
• transférer les centres de vacances ne pouvant atteindre un équilibre
économique suffisant afin d’en augmenter la rentabilité et réduire le poids du
patrimoine sur la CCAS,
• équilibrer l’exploitation des SCI,
• une partie des synergies entre la CIAT et la CCAS ont été
développées dans une note du 30 septembre 2009 consacrée à la rénovation
de l’offre d’hôtellerie de Plein Air de la CCAS,
• développer
des
partenariats
avec
d'autres
acteurs,
CE
et
associations en faisant de la CIAT un espace de coopération et de
mutualisation, la transformant en un opérateur majeur du tourisme social
ouvrant une nouvelle perspective à celui-ci.
C’est ainsi que l’achat de la CIAT doit permettre de doter le tourisme
social d’un outil performant.
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La CCAS n’a pas pour autant vocation à rester le seul actionnaire de
cette entreprise et d’ores et déjà l’entrée de nouveaux actionnaires est à
l’étude.
Les résultats financiers de la CIAT sont d’ailleurs en cohérence avec
cette ambition. Car, au-delà de l’article des Echos du 14 avril 2011 dans
lequel le président du Directoire de la CIAT juge que la CCAS est un
actionnaire normal pour le groupe André Trigano, le chiffre d’affaires est en
augmentation de 10% et le résultat net passe de -737 K€ à +20 K€ en 2010.
C’est donc bien en terme de patrimoine élargi que l’on se doit de
raisonner à l’avenir sur l’offre CCAS.
VI. LA SITUATION FINANCIERE ET LA GOUVERNANCE
1. Le contexte
Si la situation financière de la CCAS s’est dégradée, il faut replacer
ces éléments financiers dans leur contexte, ce qui rend inacceptable
l’affirmation d’un « gâchis financier » portée par la Cour.
La CCAS a été confrontée à :
- une forte augmentation des besoins de la part des salariés des IEG,
- une réforme politique et organisationnelle profonde,
- et, dans le même temps, à une réduction organisée par les
employeurs de la dotation du 1%, pour plus de 180 M€ elle-même remarquée
et condamnée par la Cour des comptes. La situation financière délicate de la
CCAS correspond au montant de cette ponction sur le 1%.
2. La sortie de crise
La CCAS rappelle ici les premières mesures qui sous-tendent
le
budget 2011 :
- augmentation des recettes (+10,6 M€),
- augmentation des cessions d’actifs (+50 M€), économies sur les
achats de prestations de séjours (+12,7 M€),
- économies de frais de fonctionnement (+40,6 M€).
Ce budget 2011 de quasi « Base zéro » sera suivi de l’élaboration
d’un budget triennal 2012-2014 en cours d’élaboration.
Il faut noter que les premières mesures prise en avril 2010
permettront de limiter la perte prévisionnelle du budget 2010 de plus de
20 M€.
Quelles sont les raisons qui nous permettent d’être sûrs de nos
trajectoires ?
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Plusieurs décisions structurantes ont été prises dès avril 2010 par la
gouvernance.
1. Elles se concrétisent tout d’abord par la mise en place d’un comité
d’audit et la création de la Direction de l’audit, des risques et du contrôle
interne.
D’ores et déjà, deux audits ont été réalisés, un sur les achats et un sur
le dialogue de gestion et le processus budgétaire. Un troisième est en cours
sur le processus Vacances.
La mise en oeuvre des recommandations de ces audits va permettre de
doter la CCAS de véritables outils de pilotage budgétaires et de politique
achat dont l’ambition est « pas d’achat sans acheteur »…
2. Dans le même temps, un comité des engagements mensuel autorise
et suit les dépenses des projets, des investissements, notamment des SCI.
Les dossiers prévoient un plan d’affaire et la recherche de
l’autofinancement ou de crédit-bail.
A noter qu’un guichet unique est également mis en place à la direction
financière pour suivre les SCI.
Le conseil d’administration du 6 avril 2011 a mandaté la Direction
Générale pour renégocier d’une part l’ensemble des conventions qui lient la
CCAS avec les opérateurs du tourisme ou les collectivités locales, d’autre
part les conventions de partenariats sous toutes leurs formes, et ce sans en
attendre le renouvellement.
Les représentants de la CCAS dans les SCI engageront les SCI à la
renégociation de leurs relations contractuelles avec les gestionnaires quels
que soient les modes de gestion (régies, baux ….).
Ce comité des engagements prépare aussi les travaux du conseil
d’administration sur la valorisation du patrimoine et les cessions à venir.
3. Un CODIR plus restreint de 8 Directeurs contre 17 auparavant est
en place. Les Directeurs du CODIR supervisent plusieurs directions assurant
une meilleure transversalité. Par exemple, le Directeur de l’exploitation
supervise aussi la Direction Vacances et la Direction patrimoine.
4. Un projet managérial est lancé pour réviser les processus afin de
les rendre plus performants. Des économies sont attendues tant sur les coûts
que sur les effectifs. Le budget 2011 prévoit notamment 3% de baisse des
statutaires, des conventionnés et des CDD.
La hausse des effectifs constatée par la Cour doit être aussi relativisée
par l’importance de la réforme engagée et par le blocage des employeurs sur
le gréement statutaire qui a entraîné un recours accru aux CDD et aux
conventionnés, ces derniers étant d’un coût unitaire plus élevés car les
employeurs ne participent pas à l’écrêtement des charges de ces contrats.
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La première autoévaluation EFQM du CODIR a été réalisée, elle a
permis de conforter les axes de management du projet qui s’insère dans une
ambition stratégique pluriannuelle pour la CCAS.
Même l’expert comptable que le CCE a fait désigner dans le cadre
d’une procédure de droit d’alerte, le cabinet CADECO, admet ces évidences
en notant, dans son rapport établi en mars 2011, que le budget 2011 est
« une première réponse à cette situation et l’amorce d’un redressement plus
structurel
» et que « les premières mesures de maîtrise de la gestion des SCI,
le rééquilibrage en faveur du patrimoine propre sont des décisions très
positives ».
3. La trésorerie
La question des Fonds IDCP et de leur propriété fait l’objet de débats
récurrents depuis maintenant plusieurs années. Depuis les prises de positions
du Professeur Bigot en 2000 sur la propriété des fonds IDCP à la CCAS et
leur usage, la CCAS a diligenté d’autres consultations. En premier lieu, une
consultation auprès d’un cabinet spécialisé dans le droit des assurances
notamment sur le traitement comptable des réserves IDCP.
Dans ses observations provisoires, la Cour des Comptes ne conteste
par cette analyse.
Pour purger toute équivoque
« quant à l’usage que la CCAS entend
faire de ses fonds une fois que ceux-ci auront été intégrés au passif du bilan
comme des capitaux propres », la CCAS a recueilli un avis complémentaire
auprès d’un troisième conseil.
Il confirme, s’il en était encore besoin, que la CCAS est bien
propriétaire des « réserves IDCP » et que les comptes annuels doivent
représenter cette situation.
Ainsi, les réserves provenant du compte IDCP qui auront été
transférées dans les réserves des comptes globaux seront comptabilisées en
« Réserves IDCP affectées » ou « Réserves IDCP non affectées» selon que le
conseil d’administration aura ou n’aura pas décidé de leur usage.
Cette présentation donne une image sincère et fidèle de la situation
économique et financière de la CCAS.
VII. CRITIQUES DU BILAN DE LA MISE EN OEUVRE DES
RECOMMANDATIONS FORMULEES PAR LA COUR DANS SON
RAPPORT PUBLIC D’AVRIL 2007
La Cour considère que sur les 34 recommandations que comprenait le
rapport public thématique de 2007, une seule recommandation a été
intégralement suivie d’effet :
Recommandation n° 6 :
faire coïncider avec l’année civile la période
budgétaire et comptable des institutions sociales.
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COUR DES COMPTES
La Cour considère également que neuf recommandations ont été
partiellement mises en oeuvre et que 24 ne l’ont pas été.
Les organismes sociaux contestent formellement ces appréciations qui
sont contredites par la réalité.
Il faut déjà à nouveau rappeler que sur les 34 recommandations, 7 ne
relèvent pas des pouvoirs des organismes sociaux (recommandations 2, 7, 9
à 12, 33) et 6 recommandations sont manifestement devenues sans objet du
fait de la création de la CAMIEG, en 2007 (recommandations 13 à 18).
S’agissant des 16 recommandations qui relèvent des organismes
sociaux et des textes en vigueur, 15 ont été appliquées ou sont en cours
d’application.
1. Les recommandations communes aux organismes sociaux
L
ES RECOMMANDATIONS MISES EN OEUVRE
Recommandation n° 22
: pour l’ensemble des institutions sociales,
examiner l’opportunité de mieux prendre en compte la garde des jeunes
enfants et les besoins des personnes âgées ou dépendantes.
Contrairement à ce que soutient la Cour cette recommandation a été
mise en oeuvre, et les activités sociales prennent en compte tant les besoins
des personnes âgées que la garde des jeunes enfants :
1/ Sur les besoins des personnes âgées
Parmi tous les dispositifs mis en place par les organismes sociaux les
plus
importants sont :
L’assurance dépendance
Depuis 1995, la CCAS propose aux agents des industries électriques
et gazières un contrat dépendance. Ce contrat est actuellement le plus gros
contrat collectif en France avec 17.711 assurés au 31 décembre 2010.
L’âge moyen des cotisants au 31 décembre 2010 est de 73,7 ans.
L’âge moyen de l’entrée en dépendance est globalement de 78 ans. Les
assurés ayant plus de 65 ans sont près de 15.000.
4.670.000 € de prestations ont été versées en 2010 aux agents entrés
en dépendance.
Les études comparatives menées permettent de dire que ce contrat est
un des meilleurs du marché en termes de garanties et de tarifs.
Par ailleurs, la CCAS a mis en place pour les adhérents IDCP qui ont
souscrit au contrat dépendance un abondement. 8.811 assurés en bénéficient
sur l’ensemble des assurés. Sur les réserves IDCP, une somme de
1.477.048 € est affectée à cette garantie pour assurer son versement dans le
temps.
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La garantie obsèques
* CNP
Depuis le 1er novembre 2004, la CCAS propose aux agents une
nouvelle garantie obsèques du fait de la résiliation par AG2R en 2003 du
contrat. L’âge moyen des adhérents est de 70 ans. Le nombre d’adhérents à
cette garantie est de 7.358 au 31 décembre 2010 et le montant des cotisations
de 2005 à 2010 n’a jamais été revalorisé alors que les allocations l’ont été
grâce à la Participation Aux Excédents (PAE). Près de 5.200 assurés ont
plus de 65 ans.
* AG2R
En mai 2001, la CCAS a souscrit un contrat d’assurance groupe
« Obsèques » au bénéfice du personnel d’Électricité De France et de Gaz De
France auprès de l’institution de prévoyance AG2R Prévoyance. Ce contrat
groupe a été « résilié » par l’AG2R au 31 décembre 2003. Des actions
judiciaires ont été engagées par la CCAS contre AG2R. Le dossier juridique
est terminé et les droits de la CCAS et des adhérents ont été reconnus. La
justice a condamné l’AG2R à garantir et verser les indemnités dues. Des
négociations sont en cours pour faire exécuter les décisions de justice.
IDCP
Le contrat proposé par la CCAS au titre de la garantie décès toute
cause et accidentelle est souscrit par 44.650 retraités dont 19.982 ont plus de
65 ans, et 1.077 conjoints ou enfants de retraités.
Ce contrat, du fait des évolutions, n’a subi qu’une érosion limitée et
ce malgré les modifications intervenues sur le mode de prélèvement (mise en
place du prélèvement bancaire en lieu et place du prélèvement sur le bulletin
de pension pour les retraités en 2006).
La Couverture Supplémentaire Maladie des Retraités (CSMR)
Sur les sollicitations du Comité de Coordination des CMCAS, le
conseil d’administration de la CCAS a délibéré le 1er juillet 2010, dans le
prolongement de la délibération de la session du Comité de Coordination en
date du 3 juin 2010 et de la consultation favorable des administrateurs de la
CCAS, quant aux modalités de contractualisation avec l’assureur ayant en
charge le contrat CSMR.
Le conseil d’administration de la CCAS a décidé la souscription du
contrat groupe CSMR des retraités et de leur famille, à compter du
1
er
janvier 2011, au regard de la signature de l’accord de branche relatif à la
CSM des actifs applicable à compter du 1
er
janvier 2011.
Cette souscription se fait conformément à l’article 25 du Statut
National du Personnel des IEG qui donne compétence à la CCAS pour
prendre en charge « les assurances privées pour le compte du personnel »
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dont le caractère général ou l’importance exige qu’elles soient gérées sur le
plan national.
Concomitamment, les frais relatifs au forfait hospitalier, à la chambre
particulière et au lit accompagnant ne seront plus couverts par le fonds du
1 % mais pris en charge par la CSMR.
Le projet dit « Passerelle IDCP au profit des adhérents CSMR »
Dans le prolongement des décisions de la session et du conseil
d’administration de la CCAS sur la mise en place de la CSMR, le conseil
d’administration de la CCAS a décidé, lors de ses séances des 9 septembre et
9 décembre 2010, d’apporter aux retraités adhérents aux garanties IDCP
une aide à l’adhésion pour souscrire à la CSMR.
La réduction de cotisation sur la Couverture Supplémentaire Maladie
pour les retraités a été fixée après une étude actuarielle selon le barème
suivant :
0 à 15 ans : pas de réduction de cotisation,
16 à 25 ans : 24 € de réduction par an,
26 à 35 ans : 48 € de réduction par an,
Plus de 35 ans : 72 € de réduction par an.
La réduction de cotisation disparaît en cas de résiliation par
l’adhérent de son contrat d’IDCP avant son terme. Chaque année, le conseil
d’administration se prononcera sur le montant de la réduction de cotisation
CSMR pour les adhérents IDCP retraités. Des réserves IDCP seront
affectées à cette garantie pour assurer son versement dans le temps.
Les Prestations seniors
Le Fonds Action Sanitaire et Social mis en place par le Comité de
Coordination en application du décret de 2007 permet de consacrer près de
8 millions d’euros aux seniors.
Ces aides se décomposent principalement de la manière suivante :
- l’aide ménagère : près de 5,8 M€,
- l’aide à l’amélioration à l’habitat : près de 580.000 €,
- le maintien à domicile : 1,5 M€.
2/ Sur les besoins des jeunes enfants
Le CESU
Dans le cadre de l’accord égalité professionnelle entre les femmes et
les hommes du 21 décembre 2007, le Comité de Coordination des CMCAS et
les entreprises se sont rapprochés afin de mettre en oeuvre un dispositif de
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CESU destiné au financement des modes de gardes des enfants à la charge
des salariés.
Le 9 juillet 2008, le Comité de Coordination a signé une convention
avec les entreprises. A ce jour près de 30 entreprises de la branche des
industries électriques et gazières participent à ce dispositif. La CCAS a
étendu ce dispositif à son personnel non statutaire.
Le montant total du CESU Petite enfance est partagé entre
l’entreprise, le Comité de coordination et le salarié.
Chaque partie supportera un tiers du montant nécessaire à
l’acquisition du CESU Petite enfance, la part de l’entreprise tenant compte
de la charge qu’elle pourra déduire de son résultat imposable.
Ainsi, pour un enfant, le montant maximum du CESU Petite Enfance
peut être de 2 000 € par an : 864 € pour la participation entreprise, 568 €
pour la participation du Comité de Coordination des CMCAS.
En 2010, le nombre de bénéficiaires du CESU Petite Enfance s’élève
à 9.568 soit une progression de plus de 11 % par rapport à 2009.
Le Comité de Coordination des CMCAS a consacré en 2010, sur le
1 %, une somme de près de 4,7 millions d’euros.
Le soutien scolaire
En 2010, 1036 jeunes bénéficient du soutien scolaire mis en place par
le Comité de Coordination avec une réduction tarifaire par rapport au prix
du marché.
Recommandation n° 30
: pour l’ensemble des institutions sociales,
reconnaître aux commissions des marchés la faculté d’examiner a priori et
d’attribuer tout marché, quel qu’en soit le montant, relevant ou non d’une
procédure d’appel d’offres, et mettre en place les modalités à même de
permettre dans tous les cas un exercice effectif de celle-ci
Sauf décision des instances concernant certains types d’achats ou de
prestations, les commissions sont compétentes a priori pour tous les achats
supérieurs :
- à la CCAS : à 100.000 €,
- au Comité : à 100.000 €,
- aux CMCAS : seuil défini par chaque CMCAS.
Elles peuvent examiner a priori et a posteriori si elles le souhaitent les
achats :
- à la CCAS : compris entre 16.000 et 100.000 euros pour les travaux
et 20.000 et 100.000 euros pour les achats de biens et services et les
prestations intellectuelles,
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- au Comité : compris entre 20.000 et 100.000 euros,
- aux CMCAS : seuil défini par chaque CMCAS.
Recommandation n° 34
: réduire significativement les frais de
gestion et le nombre d’institutions sociales, en accompagnant cette évolution
structurelle par un soutien important des employeurs en matière de
reclassement.
Au regard de l’ampleur du projet de transformation des activités
sociales qui impacte l’ensemble des organisations, il paraît normal qu’un
peu plus de deux ans après le démarrage, l’évolution ne soit que partielle.
Concernant la réduction des frais de gestion, la CCAS a engagé en
2009 une importante réforme, « la transformation des activités sociales et de
santé », dénommée « activ’ en mouvement ». La Cour le note d’ailleurs
explicitement, reconnaissant les importants investissements consentis par les
organismes sociaux en cette matière. Cette réforme avait pour buts de
simplifier l’accès aux activités sociales, de renforcer la proximité avec les
bénéficiaires, d’améliorer efficacité et efficience de gestion, de favoriser la
participation démocratique des bénéficiaires à leurs activités sociales.
Pour ne prendre que les dimensions de gestion, la réforme s’est
traduite par la mise en place de 23 territoires aux lieux et places des
10 directions régionales et 32 secteurs opérationnels précédents. La mise en
place
de
nouveaux
dispositifs
de
ressources
humaines
(GPEC,
accompagnement des mobilités), de comptabilité, d’informatique (avec des
investissements conséquents), de centralisation des achats ont permis
d’importants gains de productivité.
Les gains ainsi obtenus ont permis le déploiement de 250 emplois
nouveaux de proximité.
Pour rappel, les électriciens et gaziers, leurs élus ont déjà fait le choix
de rapprocher certaines CMCAS en en créant de nouvelles avec de nouveaux
territoires. Ainsi, le nombre de CMCAS est passé de 110 à 70. L’écart entre
le nombre de bénéficiaires présents sur chaque périmètre a été réduit et ce
nombre tend à l’homogénéisation. A noter cependant que ce ne sont pas les
CMCAS qui décident du nombre de salariés actifs et retraités présents sur tel
ou tel entités géographiques.
L
ES RECOMMANDATIONS QUI NE RELEVENT PAS DES ORGANISMES
SOCIAUX
Recommandation n° 2
: pour les activités aujourd’hui gérées par
l’IFOREP, facturer systématiquement, en prenant en compte la totalité des
coûts réellement engagés, les prestations rendues de tous ordres.
Cette recommandation concerne l’IFOREP.
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ADMINISTRATIONS
ET
DES
ORGANISMES
CONCERNES
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Recommandation n° 7
: mettre en place un chiffrage exhaustif et
consolidé de tous les concours matériels et humains des employeurs non
prévus par le statut national.
Cette recommandation s’adresse aux directions des entreprises des
IEG concernées.
Recommandation n° 11
: supprimer les pouvoirs tombés en
déshérence de l’Etat à l’égard des institutions sociales, de même que la
procédure de visa des dépenses par les contrôleurs financiers nommés par
les entreprises.
Cette recommandation s’adresse plus aux pouvoirs publics et au
législateur.
A noter que, dans les faits et d’une façon anormale, le contrôleur EDF
n’exerce plus ses attributions depuis plusieurs années.
A noter aussi que les ministères de tutelle ont souvent refusé ou différé
leurs obligations légales d’agrément de certains dispositions, nominations ou
dispositifs proposés pour mise en oeuvre dans les organismes sociaux. Ce qui
a eu des conséquences fâcheuses en terme d’emplois (non intégration au
statut des salariés occupant des postes statutaires ; non agrément des
tableaux hiérarchiques et organisations qui a entraîné des retards dans la
mise en oeuvre des réformes).
L
ES RECOMMANDATIONS QUI VISENT A LA REMISE EN CAUSE DU
STATUT
Recommandation n° 9
: mettre fin aux nombreuses incohérences
actuelles, qu’il s’agisse des interprétations différentes en vigueur à EDF et à
Gaz de France et des conséquences à tirer des évolutions induites par les
réalisations du marché européen de l’énergie. A défaut, c’est la nature même
du financement des activités sociales qui devrait être remise en cause.
Au travers de cette recommandation, il s’agit pour la Cour de
poursuivre
sa
critique
des
textes
réglementaires
applicables.
Cette
recommandation ne peut appeler aucune observation de la part des
organismes contrôlés, sauf à sortir de leurs compétences.
En revanche, le Comité de Coordination, constatant que l’assiette du
1 % était incontrôlable, avait noté avec intérêt dans sa réponse à la Cour du
19 octobre 2010 que la Cour estimait à 179,56 M€ les recettes non perçues
par les activités sociales suite aux modifications d’assiette introduites par
EDF.
Le Comité de Coordination demandait à la Cour d’émettre dans son
rapport des préconisations à l’attention des employeurs pour que le Comité
de coordination ait accès à l’assiette permettant le calcul du 1 % et à une
liste identifiée des entreprises contributrices.
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COUR DES COMPTES
Le Comité de Coordination des CMCAS et la CCAS regrettent que la
Cour des Comptes ne le fasse pas.
Recommandation n° 10
: prévoir que les entreprises électriques et
gazières dont les salariés relèvent du statut national établissent et versent
directement leur contribution au financement des activités sociales à
l’institution sociale chargée d’en assurer la répartition.
Mêmes observations que précédemment.
Recommandation n° 12
: doter parallèlement les employeurs et les
institutions sociales de prérogatives identiques à celles des employeurs et des
comités d’entreprise du droit du travail.
La CCAS et le Comité ne sont pas habilités à répondre à cette
recommandation qui ne porte pas sur la gestion des organismes. Ils ont fait
valoir dans le corps de leurs réponses en quoi la Cour outrepasse ses
pouvoirs en formulant une telle recommandation.
Recommandation n° 33
: instaurer une commission de contrôle
financier à la CCAS et prévoir que les représentants des employeurs dans les
organes délibérants des institutions sociales, dont la création est proposée,
sont membres de droit des commissions de contrôle financier des institutions
sociales.
S'agissant de cette recommandation, la Cour continue de développer,
à partir des critiques des textes réglementaires applicables, des propositions
sinon des injonctions sur lesquelles les organismes contrôlés ne sont pas
juridiquement habilités à répondre, ne pouvant formuler des observations et
des réponses que sur ce qui relève de leur gestion.
A noter toutefois que le contrôle par les employeurs (et les pouvoirs
publics) que propose la Cour est déjà prévu par le statut, ce qui rend la
demande de la Cour sans objet. Ce sont les employeurs qui ont décidé de ne
plus appliquer leur pouvoir de contrôle.
D
ES RECOMMANDATIONS CONTRAIRES AUX TEXTES EN VIGUEUR OU
QUI NE TIENNENT PAS COMPTE DES EVOLUTIONS INTERVENUES DEPUIS
2007
A cet égard il est assez étonnant que la Cour reprenne les
recommandations de 2007 pour en déduire que les organismes sociaux ne les
auraient pas mises en oeuvre sans prendre en considération les différentes
évolutions qui les ont rendues de fait obsolètes ou sans objet.
Ainsi en est-il à l’évidence des recommandations 5, 13 à 18, 20 et 21.
Recommandation n° 4
: prévoir l’établissement de comptes combinés
des activités sociales des CMCAS et des activités sociales des CMCAS et de
la CCAS.
Le tableau d’ensemble réalisé par le Comité de coordination des
CMCAS reprend, conformément à l’article 25, les activités des CMCAS.
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CONCERNES
157
Cette recommandation pour la CCAS est contraire aux textes actuels
qui ne prévoient pas une telle disposition.
Recommandation n° 5
: prévoir une obligation de portée générale
d’établir les comptes des institutions sociales selon les règles du plan
comptable général et de les faire certifier par un commissaire aux comptes.
Les textes en vigueur, dont les dernières modifications datent de 2007
et sont donc postérieurs au dernier contrôle de la Cour des Comptes,
n’obligent pas l’établissement des comptes selon les règles du plan
comptable général.
Le Comité de Coordination des CMCAS et la CCAS ont un
commissaire aux comptes. Chaque CMCAS a aujourd’hui un expert
comptable.
Recommandation n° 13
: supprimer la fiction juridique actuelle d’un
régime spécial intégrant régime de base et prestations complémentaires.
Recommandation n° 14
: appliquer les règles de l’assiette des
cotisations des employeurs du régime général aux cotisations des employeurs
des IEG à la branche maladie du régime général, à la branche famille et à la
caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.
Recommandation n° 15
: fixer des taux de cotisation exactement
proportionnées aux catégories de prestations dont bénéficient les électriciens
et gaziers parmi celles qui attribuent la branche maladie et la branche
famille.
Recommandation n° 16
: réexaminer le principe de la délégation de
gestion du régime général et, à défaut, réviser le mode de calcul des remises
de gestion accordées aux institutions sociales pour la gestion du régime
général.
Recommandation n° 17
: transformer le régime complémentaire
d’assurance maladie et maternité en un régime de prévoyance obligatoire.
Recommandation n° 18
: mettre en place un cadre paritaire de la
gestion du régime complémentaire, portant sur la totalité des prestations,
quel qu’en soit le bénéficiaire, et supprimer les pouvoirs de contrôle de
l’Etat.
Les recommandations n° 13 à 18 n’ont pas lieu d’être depuis la
création de la CAMIEG, en 2007.
Recommandation n° 20
: prévoir l’application des prélèvements
sociaux (contribution de 2,5 % sur les cotisations perçues mise à la charge
des organismes complémentaires de protection sociale et taxe de 8 % sur les
contributions versées par les employeurs pour le financement de prestations
complémentaires de prévoyance) à la part du prélèvement de 1% qui est
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COUR DES COMPTES
consacrée au financement des prestations attribuées indépendamment de la
situation sociale des bénéficiaires.
Ainsi que l'a souligné la Cour lors de son précédent contrôle, cette
réforme
nécessiterait
une
modification
des
dispositions
législatives
applicables.
Cette recommandation, depuis la création de la CAMIEG en 2007 et
donc postérieure au dernier contrôle de la Cour des Comptes, n’a pas lieu
d’être.
Recommandation n° 21
: rattacher l’action sanitaire et sociale aux
caisses gestionnaires des branches (CAF pour la famille et CNIEG pour la
vieillesse).
Les pouvoirs publics ont maintenu, avec le décret du 30 mars 2007
(paragraphe5) donc après le dernier rapport de la Cour des Comptes, que
les « budgets des activités sociales sont destinés principalement à : […] d)
Supporter les dépenses de la médecine de soins et de l’action sanitaire et
sociale […] ».
Ils ont confié de nouvelles missions au Comité de Coordination des
CMCAS dans ce domaine avec la possibilité de « décider le niveau, la nature
et les modalités des dépenses à engager au titre du d du paragraphe 5 du
présent article et gérer les fonds qui y sont destinés », conformément au
souhait exprimé par la session le 14 février 2007.
Recommandation n° 29
: en matière d’achats : assurer la bonne
application de règles européennes transposées en droit interne dans le
nouveau contexte institutionnel ; instaurer des commissions des marchés.
La CCAS, le Comité de coordination des CMCAS et les CMCAS ne
sont pas soumis à ces dispositions. En effet, leurs activités ne visent pas à la
satisfaction d'un intérêt général au sens de l'article 3 de l'ordonnance du 6
juin 2005 mais d'un but spécifique.
Au demeurant, le Comité de Coordination des CMCAS a mis en place
une Commission des achats et la CCAS une commission des marchés.
Pour les CMCAS, la Session du Comité du 20 mars 2008 a adopté un
règlement type concernant la Commission des achats, applicable dès son
adoption par le conseil d’administration de chaque CMCAS, ainsi qu’un
document « doctrine, achats » définissant des règles des seuils financiers
applicables relevant de la seule responsabilité des conseils d’administration
de chaque CMCAS.
Comme il a été indiqué à la Cour des Comptes, « tout en respectant la
souveraineté des décisions de chaque CMCAS, le Comité va au cours de la
présente
année
s’adresser
aux
CMCAS
pour
tenter
d’obtenir
des
informations sur la mise en oeuvre des décisions adoptées par la Session
concernant les achats des CMCAS ».
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ET
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ORGANISMES
CONCERNES
159
L
ES RECOMMANDATIONS NON MISES EN OEUVRE
Recommandation n° 31
: mettre en oeuvre des consultations
formalisées, sous le contrôle des commissions des marchés, pour les
prestations exclues de la procédure d’appel d’offres (autre que culturelles et
d’auteurs) ; pour lesquelles il n’est pas recouru aux marchés d’EDF et Gaz
de France.
Les instances n’ont pas encore modifié, à ce jour, les dispositions
relatives aux prestations non adressables.
2. Les recommandations spécifiques à la CCAS
Recommandation n° 1
: intégrer les activités de l’IFOREP dans la
CCAS. A défaut, instaurer des relations formalisées entre la CCAS et
l’IFOREP, distinguant avance de trésorerie, prestations de service,
refacturations de charge, et le cas échéant, subventions.
Les activités de la division audiovisuelle de l’IFOREP ont été
intégrées à la CCAS. Un comité de la formation CCAS-IFOREP a été créé.
Les relations comptables sont claires.
Cela précisé, l’IFOREP est une instance de formation agréée par les
ministères de tutelle qui ne saurait en tant que telle être intégrée à la CCAS
dont l’objet et les missions sont autres.
Recommandation
n°
24
:
pour
la
CCAS,
mettre
fin
aux
« reversements » de cotisations des contrats IDCP, notifier à leurs
bénéficiaires la nécessité de les déclarer.
Dans son projet de rapport public thématique page 64, la Cour
considère que la « recommandation faite à la CCAS de notifier, aux
bénéficiaires IDCP la nécessité de déclarer les reversements effectués à
l’administration fiscale et de le faire elle-même n’a reçu qu’une traduction
partielle ». Dans son annexe 1, la Cour classe la recommandation n° 24 dans
le cadre des « recommandations n’ont pas été mises en oeuvre ».
La CCAS rappelle :
- que le Conseil d’Administration a décidé, lors de la séance du
19 octobre 2010, de mettre fin progressivement au reversement des
cotisations et d’en diminuer le montant.
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COUR DES COMPTES
ANCIENNETE
AU TERME
BAREME
2011
2012
2013
2014
2015
0-17 ans
0
0
0
0
0
18-22 ans
200 €
0
0
0
0
23-27 ans
400 €
320 €
240 €
0 €
0 €
28-32 ans
600 €
480 €
360 €
240 €
0 €
33-37 ans
800 €
640 €
480 €
320 €
0 €
> 37 ans
1.000 €
800 €
600 €
400 €
200 €
- qu’une rencontre est programmée avec les services fiscaux de
Montreuil pour mettre en place l’information permettant le pré-remplissage
de la déclaration. Le courtier en charge des assurances de personnes a été
missionné à cet effet.
Recommandation n° 25
: en matière d’accès des tiers aux
infrastructures de restauration et de vacances, appliquer le droit de la
concurrence et le droit fiscal
La CCAS réaffirme qu’elle ne méconnaît pas les règles fiscales et le
droit de la concurrence dans le domaine des vacances et de l’hôtellerie
restauration.
En matière de restauration
- le taux marginal en matière de TVA depuis la loi de juillet 2009 ne
produit plus d’effet, dans la mesure où le taux de TVA a été harmonisé et
ramené à 5,5 % pour tous les professionnels de la restauration,
- la question du droit de la concurrence est traitée de la manière
suivante par la CCAS :
•
dans les centrales nucléaires, la CCAS et les unités s’assurent
pour toutes les expérimentations menées d’ouverture à des prestataires, qu’il
n’y ait pas de mise en concurrence déloyale. Par exemple sur Chinon
l’expérimentation n’est pas lancée du fait de la situation locale,
•
il n’y a pas de restaurant en agglomération ouvert à des
prestataires,
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REPONSES
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ET
DES
ORGANISMES
CONCERNES
161
•
si sur certains restaurants la CCAS peut dépasser le seuil
marginal de 10, il s’agit :
square4
ou de salariés du groupe EDF ou GDF Suez (entreprises et
filiales),
square4
ou de stagiaires des entreprises EDF ou GDF.
En matière de vacances
- il n’y a pas de location d’hébergement à des tiers : les conditions
générales ne prévoient que des mises à dispositions d’hébergements au profit
d’ayant ou ouvrant droit,
- le paiement par carte à puce et sa généralisation sur le réseau
vacances garantiront qu’aucune vente (produits ou prestations) ne sera
effectuée à des tiers.
Recommandation n° 26
: en matière d’emploi des contractuels non
statutaires à durée indéterminée et à durée déterminée, appliquer le droit du
travail et le statut national.
La Convention Collective du personnel permanent non statutaire de la
CCAS et les accords collectifs d’entreprises s’appliquant aux CCD dits
« saisonniers » sont des accords propres à la CCAS.
Toutes leurs dispositions sont conformes à celles du code du travail et
sont, de plus, alignées sur les dispositions, plus favorables, du statut national
de la branche des IEG.
Les garanties négociées avec le personnel « saisonnier » sont
considérées dans la profession comme un avantage notable et reconnu. Ces
améliorations sont un choix du conseil d’administration qui reconnaît des
garanties sociales élevées au personnel afin de favoriser sa participation aux
activités et améliorer le service et les liens aux bénéficiaires.
Recommandation n° 27
: en matière d’assurance des personnes,
mettre en concurrence les prestataires potentiels et conclure des conventions
prévoyant les prestations, une rémunération strictement proportionnée à
celles-ci et des rapports exclusifs avec elle.
Le conseil d'administration de la CCAS du 20 septembre 2007 a
modifié le règlement de la Commission des Marchés.
Le conseil d'administration a décidé à l’unanimité de ne pas changer
sa politique en matière de courtage au cours de la période où les appels
d’offre IDCP puis AUTO MRH allaient être lancés respectivement en 2008 et
2009. Dans ces conditions, il a été décidé de ne lancer un appel d’offres sur
le courtage qu’en 2010.
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COUR DES COMPTES
Le conseil d’administration de la CCAS, lors de sa séance du 8 avril
2010, a décidé à l’unanimité, pour des raisons pratiques, le report de l’appel
d’offres courtage pour une mise en production au 1er janvier 2012.
Le conseil d’administration du 9 décembre 2010 a décidé, à
l’unanimité, de proroger à l’identique l’ensemble des relations contractuelles
par avenant pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2011.
En parallèle, le conseil d’administration a chargé la Direction
Générale de procéder au cours de l’année 2011 à :
-
la
construction
d’une
base
des
bénéficiaires
« Assurance
Prévoyance » pour créer l’outil nécessaire au développement des contrats ;
les courtiers devant favoriser sa mise en oeuvre en tant que de besoin à
travers les budgets marketing des contrats,
- la mise en oeuvre d’une politique active en matière d’interface avec
les ouvrants droits des activités sociales via l’espace Activ’ ; les courtiers
devant favoriser sa mise en oeuvre en tant que de besoin à travers les budgets
marketing des contrats,
- l’amélioration des contrats proposés aux assurés.
La direction générale doit également :
- donner mission aux courtiers de procéder à une étude comparative
des principaux contrats avec les produits proposés par le marché,
- demander au courtier en charge des contrats « Assurances pour
Compte propre (dommage aux biens et responsabilité) d’établir une
cartographie des primes et sinistres pour 2009 et 2010 accompagnée de
recommandations sur l’adéquation des conventions d’assurance souscrites
aux risques.
Les appels d’offres courtage sont en cours de traitement par la
Commission des Marchés. Trois courtiers devraient être retenus lors de la
séance de la Commission des Marchés du mois de juillet 2011 :
- un courtier pour les assurances IARG,
- un courtier pour les assurances de personne et,
- un courtier en charge de la commercialisation des produits proposés
par la CCAS aux agents des industries électriques et gazières.
Recommandation n° 28
: en matière de vacances, revoir l’économie
des partenariats avec les opérateurs du tourisme social et mieux prendre ne
compte les intérêts patrimoniaux de la CCAS et engager la cession des
institutions de vacances les moins demandées.
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163
•
En matière de partenariats dans le domaine des vacances, par
délibération du 16 février 2011, le conseil d’administration a mandaté la
Direction générale afin de :
square2
renégocier l’ensemble des conventions qui lient la CCAS
avec les opérateurs du tourisme – collectivités locales, partenariats
sous toutes ses formes- et ce, sans en attendre le renouvellement,
square2
mandater les représentants de la CCAS dans les SCI en vue
de renégocier les relations contractuelles des SCI avec les
gestionnaires quels que soient les modes de gestion.
•
Les conseils d’administration du 16 février et 28 avril 2011 ont
décidé de vendre 28 propriétés, s’ajoutant aux 19 propriétés et 13 immeubles
de bureaux pour lesquelles le conseil d’administration a déjà donné son
accord.
La CCAS a réalisé des gains de productivité qui lui ont permis non
seulement de construire de nouveaux centres de vacances, d’entretenir son
patrimoine propre, de céder certains centres peu fréquentés ou obsolètes,
mais aussi de se développer par croissance externe. Elle ne peut à elle seule
offrir toute la gamme des séjours vacances existants sur le marché.
Néanmoins, cette politique de croissance externe a clairement visé à
constituer un pôle économique dans le tourisme social pour continuer
d’offrir un type de vacances alternatives, notamment en matière de solidarité,
à celles des entreprises commerciales. Cette croissance externe qui a
notamment constitué un patrimoine financier reconnu avait aussi pour but de
réduire les achats directs de séjours aux entreprises commerciales tout en
poursuivant une réponse aux besoins croissants des bénéficiaires. A noter
que le nombre de places offertes par la CCAS n’a cessé de croître ainsi que
le nombre de bénéficiaires qui y ont eu accès.
La mise en place progressive des Sociétés Civiles Immobilières, la
constitution du groupement d’Intérêt Economique Vacances Loisirs Activ,
l’acquisition de la Compagnie Internationale André Trigano agréée par le
ministère des finances et l’autorité des marchés financiers, relèvent de cette
démarche. Elle a pu compromettre les équilibres budgétaires, mais cette
situation doit s’apprécier au regard du très faible endettement de la CCAS et
de ses filiales et de l’importance de son patrimoine propre.
Dès 2010, le conseil d’administration de la CCAS a pris des mesures
de corrections qui se sont traduites par un plan de redressement budgétaire
dès 2011 comprenant notamment une amélioration de la gestion des SCI, une
diminution des achats de séjours externes et l’augmentation des cessions de
centres peu fréquentés. Ces mesures produisent déjà leurs premiers effets sur
la trésorerie de la CCAS. Cette recommandation est donc mise en oeuvre avec
détermination.
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Recommandation n° 32
: assurer l’application des règles, notamment
par un large recours à l’appel d’offres ouvert, la prévention de toute
ingérence des titulaires dans les prescriptions techniques des cahiers des
charges, une publicité étendue (utilisation des sites internet et des
publications spécialisées), y compris pour les prestations immatérielles
(communication, conseil et commissariat aux comptes par exemple).
Même s’il n’y a aucune obligation légale en ce domaine, la CCAS a
mis en place au sein du conseil d’administration une commission des
marchés et une procédure d’appels d’offres avec un service dédié et le
concours de consultant externe dont l’indépendance et la compétence sont
reconnues. La principale difficulté tient à la multiplicité des fournisseurs de
la CCAS, à la diversité de ses domaines d’activités et aux faibles montants de
la plupart des contrats qu’elle passe.
Le conseil d’administration a décidé d’améliorer cette démarche en
instituant un comité des engagements chargé de valider a priori les
investissements importants ainsi qu’un comité d’audit présidé par le trésorier
général pour vérifier la fiabilité des comptes, apprécier la qualité du contrôle
interne, s’assurer de la mise en oeuvre des recommandations notamment
celles du commissaire aux comptes. Cette recommandation est donc
largement appliquée.
Par ailleurs, comme cela a été indiqué à la Cour des Comptes un site
Achats sur CCAS.fr va se mettre en place dans les prochains mois avec la
publication des appels d’offres qui seront lancés, ceux qui seront attribués et
la possibilité pour les fournisseurs de se faire connaître de la CCAS.
3. Les recommandations spécifiques au Comité de coordination des
CMCAS
Recommandation n° 3
: prévoir que les dépenses et les participations
des bénéficiaires aux activités sociales des sections locales de vote soient
engagées et recouvrées par les CMCAS.
Le statut national de la branche des IEG et le règlement commun
prévoient clairement le rôle et les missions des CMCAS et des SLVie. Le 3
ème
alinéa de l’article 24 du règlement commun des CMCAS rappelle que les
SLVie « n’ont pas la personnalité civile et ne bénéficient pas de fonds
propres ».
Recommandation n° 19
: adapter le dimensionnement du réseau des
CMCAS en fonction des missions qu’elles peuvent exercer utilement.
Les électriciens, gaziers et leurs élus ont déjà fait le choix de cette
adaptation en rapprochant certaines CMCAS en en créant de nouvelles.
Le Comité rappelle qu'en la matière, les conseils d’administration des
CMCAS sont souverains pour prendre de telles décisions. Ainsi le nombre de
CMCAS est passé à ce jour de 110 à 70 (avec la création d’une nouvelle
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165
CMCAS à Mayotte). L’écart entre le nombre de bénéficiaires présents sur
chaque périmètre a été réduit et ce nombre tend à l’homogénéisation.
Recommandation n° 8
: prévoir de réaliser un tableau annuel
exhaustif et consolidé de l’ensemble des ressources et des emplois des
institutions sociales.
Cette recommandation est contraire aux textes actuels qui ne
prévoient pas une telle disposition
Recommandation n° 23
: pour le comité de coordination, imposer
aux CMCAS de déclarer les indemnités de moyens d’existence à
l’administration fiscale.
Comme le Comité l'a déjà indiqué, il n’a aucune compétence pour
imposer quoi que ce soit aux CMCAS qui exercent, elles, la plénitude de
leurs prérogatives dans le cadre du statut.
Le Comité conteste le caractère systématique de l’attribution de
l’Indemnité de Moyens d’Existence (IME). Il est d’usage qu’elle soit versée
jusqu’à
concurrence
du
plein
salaire.
Dans
le
document
intitulé
« Procédure IME », dont la Cour a un exemplaire, il est clairement indiqué
que « l’attribution de l’IME n’est pas obligatoire ». Et cette procédure est
destinée à l’ensemble des professionnels des CMCAS qui ont à instruire les
dossiers d’IME.
Pour préciser encore davantage les conditions d’attribution des IME,
le Comité a transmis à la Cour des Comptes le texte relatif au rappel des
règles d'attribution des IME validées lors de la session du Comité du 13
janvier 2011.
Il résulte de l'ensemble des considérations qui précèdent que,
contrairement à ce que soutient la Cour, les IME ne sont pas des prestations
obligatoires mais des aides exceptionnelles exonérées de cotisations qui ne
sont pas assujetties à l'impôt.
En conclusion
Au total sur les 34 recommandations de la Cour, 17 ont été suivies
d’effets, ont été appliquées ou sont en cours d’application, ce que la Cour
reconnaît parfois dans ses observations, sans toutefois en tenir compte dans
ses recommandations.
L’application de 7 recommandations ne relèvent pas des pouvoirs des
organismes sociaux ou s’adressent aux employeurs ou aux pouvoirs publics.
A noter que toutes les recommandations relatives à la clarté dans
l’origine
et
le
versement
de
la
subvention
des
activités
sociales
correspondent à des demandes des organismes sociaux.
Un tiers des recommandations vise à réclamer un alignement des
activités et organismes sociaux sur le minimum du droit commun, une
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166
COUR DES COMPTES
régression sociale, économique et démocratique qui n’a aucune assise légale
(statut de branche comme droit du travail) et ne correspond en rien non
seulement aux choix des électriciens et gaziers, de leurs élus, mais aussi aux
négociations menées par les partenaires sociaux des IEG et agréés par les
autorités de tutelle.
En toutes hypothèses, le rôle de la Cour n’est pas d’imposer le
minimum social dans telle ou telle branche d’activité
VIII. CONCLUSION GENERALE
A
l’issue
du
précédent
contrôle
dont
celui-ci
se
veut
le
parachèvement, les organismes avaient relevé à quel point la Cour des
Comptes s’était essentiellement attachée à sortir de ses compétences légales
pour promouvoir une conception ultralibérale des activités sociales, contre
tout ce qui en fait l’originalité émancipatrice pour le bien être des
bénéficiaires, dans les spécificités du statut.
Ils avaient noté le gouffre séparant « deux conceptions radicalement
opposées de la gestion des fonds sociaux, même si les Organismes sociaux,
dans l'exercice d'une gestion non mercantile, recherchent toujours à
diminuer les coûts de gestion dès lors que c'est compatible avec le choix
d'une économie sociale et solidaire » et avaient réaffirmé leur détermination
à « demeurer porteurs de valeurs émancipatrices qui bousculent le schéma
établi d'une société dominée par le marché » et à préserver contre toutes les
tentatives de remise en cause « leur caractère d'exemplarité dans le cadre de
ce qui n'institue pas des privilèges mais des droits, où le "mieux disant" doit
triompher du "moins disant" ».
Parce qu’il n’est que la poursuite de la stratégie consistant à fournir
les alibis et les justifications pseudo-théoriques à l’objectif de démantèlement
des activités sociales des électriciens et des gaziers poursuivi sans relâche
depuis leur création, ce nouveau rapport est affecté des mêmes vices que
ceux qui l’ont précédé : le parti pris dans l’appréciation de la situation des
organismes, les analyses univoques, l’absence de prise en compte du contexte
et des difficultés dans lesquelles les activités sociales doivent se développer,
l’absence de prise en considération des réponses apportées lors du contrôle
Tout concourt encore à la démarche du « ce qu’il fallait démontrer »,
pour aller vers un nivellement des activités sociales vers le bas, et leur
inféodation aux lois du marché, pour ravaler les institutions au rang de
« clients » des fournisseurs de loisirs et de services.
Comme ils l’ont fait depuis leur création et en dépit de la gravité de
l’attaque dont ils sont l’objet, les Organismes sociaux poursuivront avec
détermination l’accomplissement de leurs missions, en tant qu’acteurs des
activités sociales, selon les choix souverains de leurs bénéficiaires et pour la
préservation de ce qui a été acquis grâce aux luttes des électriciens et
gaziers.
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS
ET
DES
ORGANISMES
CONCERNES
167
REPONSE DU PRESIDENT DE L’INSTITUT DE FORMATION DE
RECHERCHE ET DE PROMOTION (IFOREP)
1 – La Cour a transmis à l’IFOREP un projet de rapport public
thématique intitulé "les Institutions sociales du personnel des IEG : une
réforme à faire" sans même attendre que soit terminé son contrôle en cours
du suivi des recommandations formulées dans son rapport public thématique
d'avril 2007.
Ce document porte des appréciations sur la CCAS et le Comité de
Coordinations des CMCAS qui ne concernent pas l’IFOREP, procédant à un
amalgame étonnant qui semble destiné à créer une confusion entre les
différents organismes.
Au demeurant l’IFOREP n’a pas été destinataire des observations
définitives devant prendre en compte les réponses qu'il a adressées à la Cour
sur ses relevés d'observations provisoires.
Pourquoi un tel empressement de la Cour qui ainsi ne respecte pas les
droits des Institutions contrôlées et qui va à l'encontre des textes légaux et
réglementaires régissant ses modalités des contrôles?
Peut-on imaginer que la Cour s’est déjà forgé une opinion et que
toute explication serait dépourvue d’intérêt
Il appartient
à la Cour de surseoir à toute publication concernant
l’IFOREP tant que le contrôle en cours ne sera pas terminé sauf à constater
l’absence de toute objectivité dans ses observations.
2 – Si la Cour persévérait dans sa volonté de publier un document,
elle devra à tout le moins supprimer de son rapport ses allusions à "des
procédures judiciaires".
En faisant insidieusement référence à l’existence de « suites des
actions pendantes devant les Juridictions judiciaires", la Cour outrepasse ses
pouvoirs, porte atteinte au secret de l'instruction, à l'image de l’Association
et au principe de neutralité qui s’impose pourtant à elle.
3 - En tout état de cause à supposer que le rapport public soit publié,
l’IFOREP entend faire les observations suivantes :
Le titre lui-même de ce projet marque déjà un a priori pour le moins
mal venu : "une réforme à faire", indique la Cour.
Au delà du caractère « racoleur » de ce titre, cette approche politique
continue d’affecter l’ensemble des travaux du contrôle tout au long du
rapport.
Il est encore et toujours imprégné de la volonté de justifier à tout prix
des conclusions posées en préalable.
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168
COUR DES COMPTES
En 2007, guidé par la démarche du « ce qu’il fallait démontrer », le
rapport affirmait dès son introduction « De ce fait, ils (les Organismes
sociaux) sont de plus en plus inadaptés au monde actuel ».
Il fallait déjà réformer en profondeur les modes de fonctionnement de
l’IFOREP et même supprimer cet Institut peu rentable selon ses critères.
Fidèle à ses objectifs et sourde à toute réponse ou explication, elle
décrète aujourd’hui la suppression pure et simple de l’IFOREP.
Indépendamment du fait que cette approche unique n’était pas
exprimée ainsi dans son rapport de 2007, elle constitue indéniablement un
outil destiné à argumenter en faveur de la remise en cause des droits sociaux
des personnels des industries électriques et gazières en suggérant que les
institutions sociales soient demain régies par les règles du droit commun.
Pour assurer cet objectif, la Cour continue de se refuser à prendre en
compte, tout au long de son analyse les spécificités et les particularités du
Statut comme elle l'a déjà fait en 2007.
Surtout, elle se permet des appréciations qui ne relèvent à aucun titre
de sa compétence : contrôler les comptes d’un organisme n’autorise en rien
à s’exprimer sur la structure, l’opportunité ou l’objet de cet organisme.
Les arguments réintroduits, contrôle après contrôle, n’en font pas
pour autant une vérité.
Ils servent l’ambition dogmatique de changer en profondeur le cadre
juridique des Organismes sociaux et de diminuer de fait les droits des
salariés de la branche des IEG.
C’est sans doute pour cette raison que la Cour déplore que le Ministre
de l’industrie n’ait pas modifié les textes dans le sens de ses préconisations.
C’est encore sur ces mêmes fondements que la Cour conclut dans son
projet de rapport public thématique qu’il « incombe désormais aux
institutions sociales de supprimer l’IFOREP » aux motifs que :
-
l’activité formation de l’IFOREP est essentiellement tournée vers la
CCAS ;
-
la compensation financière versée à l’IFOREP par la CCAS pour
les formations non réalisées augmente, passant de 0,34 M€ au
31/12/2005 à 0,80 M€ au 31/12/2009.
Elle conteste en second lieu la fiabilité de la comptabilité.
I – Sur la forme :
Une nouvelle fois, la Cour des Comptes s’immisce dans une réflexion
qui n’entre pas dans sa compétence.
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REPONSES
DES
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ET
DES
ORGANISMES
CONCERNES
169
Cette instance bénéficie d’une compétence limitée à la vérification de
l’utilisation des fonds publics.
Elle ne peut exercer son contrôle sur la comptabilité de l’IFOREP que
pour des motifs marginaux déjà discutables en 2007, qui ont définitivement
disparus en 2011.
En toute hypothèse, il ne lui appartient pas de se prononcer sur
l’opportunité de l’existence de telle ou telle structure dont la création ou la
suppression ne rentrent pas dans son champ d’investigation.
Accessoirement, la Cour procède par apriori ou ignorance.
Il lui a, ainsi échappé (à moins qu’elle ai préféré l’ignorer) que
comme ses fondateurs lui en ont donné mandat, l’IFOREP se doit
d’appliquer et mettre en oeuvre dans ses activités, les orientations et valeurs
fondamentales des activités sociales des électriciens et gaziers.
Ceci passe notamment par la programmation de stages de culture
générale. Cela passe également par l’intégration, dans toutes les formations,
de réflexions sur la place du salarié dans l’organisation du travail, et plus
largement d’une dimension citoyenne et humaine.
Le caractère particulier des formations dispensées par l’Institut est
par nature porteur de questionnements et discussions. Ainsi, les choix et
priorités de la CCAS et de l’IFOREP peuvent à certains moments se
percuter. La dimension de la réponse aux besoins des organisations mais
aussi aux besoins des individus, nécessite une mise en distance des
contraintes
du
court
terme.
Le
positionnement
de
l’IFOREP,
en
« extériorité » par rapport à la CCAS, permet de garantir ce questionnement
et sa prise en compte dans les formations proposées.
Ceci serait difficilement le cas si l’IFOREP était supprimé et l’activité
formation totalement intégrée à une direction ressources humaines de la
CCAS.
En outre et dans la mesure où il n’entre pas dans l’objet de la CCAS
ou des CMCAS d’assurer la formation de leurs personnels ou de leurs élus,
celle-ci devrait être effectuée par des organismes totalement extérieurs et
sans
doute,
conformément
aux
souhaits
de
la
Cour,
préoccupés
exclusivement de rentabilité.
II – Sur le fond :
A – Des insuffisances et inexactitudes :
Dans sa recherche de critiques la Cour tord la réalité pour justifier
son propos, ainsi :
-
S’il est exact que la CCAS
représente une part très importante de
l’activité de l’Institut, celle-ci est également tournée vers les
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COUR DES COMPTES
CMCAS et les élus des activités sociales, publics tout aussi
essentiels
-
La compensation financière n’est pas versée chaque année par
principe, comme semble l’indiquer le rapport de la Cour, mais
uniquement les années où effectivement le nombre d’Hommes/Jours
formation réalisé par la CCAS est inférieur aux engagements pris en
début d’exercice.
Ainsi, pour l’année 2010 par exemple, ce versement n’aura pas lieu
compte tenu du dépassement des objectifs.
-
L’augmentation indiquée dans le rapport est exacte pour l’exercice
2009 par rapport à l’exercice 2005.
En revanche, au cours des cinq exercices examinés par la Cour, le
montant de ces versements a diminué par deux fois (exercice
2007/2008 et exercice 2008). Il ne s’agit donc pas d’une
augmentation systématique et permanente.
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS
ET
DES
ORGANISMES
CONCERNES
171
B - Sur la régularité des comptes :
La Cour a estimé que :
-
certaines factures présentent un caractère sommaire
-
dans un des nombreux dossiers examinés, des frais engagés par
l’Institut n’auraient pas pu être détaillés et justifiés.
Il apparait que la Cour persiste à s’arcbouter sur son postulat de
départ, sans vouloir prendre en considération les éléments de preuve et les
justificatifs produits par l’Institut.
Il est indiscutable que la comptabilité de l’IFOREP n’est pas
semblable à celle d’une administration ; elle n’est d’ailleurs pas soumise aux
mêmes obligations.
La Cour ne peut ignorer que le commissaire aux comptes n’a jamais
refusé de certifier les comptes.
En outre dans sa réponse à la Cour en date du 1
er
octobre 2010,
l’IFOREP précise :
« On cherchera vainement tout au long du rapport quelque élément
d’irrégularité que ce soit. En particulier le chapitre « VI. LES COMPTES »
du R.O.P (pages 48 à 62) n’en relève aucune.
La comptabilité de l’IFOREP n’est pas discutable ; la comptabilité
permet un suivi du coût des différentes réalisations. Chacune des prestations
réalisées fait l’objet d’un mémoire spécifique comme l’attestent les différents
documents fournis à la Cour. Ces mémoires indiquent le ou les objets. Le
caractère plus ou moins détaillé des factures ne peut conduire la Cour à
conclure à « une incertitude majeure » quant à l’exhaustivité de cette
facturation ».
Pour le cas cité ici par la Cour (film DVD « L’esprit de résistance »),
les éléments de réponse détaillés lui ont été apportés dans ce même courrier
du 1
er
octobre en pages 6, 7 et annexe 5 (en particulier l’annexe 5 produit le
document comptable « Budget détaillé par centre », listant la totalité des
dépenses engagées, poste par poste).
Il est donc incompréhensible que la Cour persiste dans cette position.
Elle ne peut en tout cas pas se fonder sur ces seuls exemples qu’elle se
garde bien de mettre en perspective et/ou de relater complètement pour
affirmer que l’ensemble de la comptabilité ne serait pas fiable.
De telles pratiques sont inacceptables.
Telles sont les observations que je vous remercie d’annexer à votre
rapport si vous persistez dans votre intention de le publier.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU DIRECTEUR DE LA CAISSE D’ASSURANCE
MALADIE DES INDUSTRIES ELECTRIQUES ET GAZIERES
J'ai été très surpris d'être destinataire du projet de rapport public
thématique
intitulé
<<
Les institutions
sociales
du
personnel
des industries
électriques
et gazières : une
réforme
encore à
faire».
En effet, comme indiqué dans le tableau introductif au rapport, la
Camieg ne fait pas partie des
institutions sociales
des IEG.
Au moment de la rédaction du rapport de la Cour d'avril 2007, la
gestion du régime spécial d'assurance maladie-maternité était du ressort des
institutions sociales et ce sujet était donc intégré au rapport.
Mais l'objet de la réforme qui a abouti à la création de la Camieg,
organisme de sécurité sociale
de droit privé chargé d'une mission de service
public, a été justement de séparer la gestion du régime
spécial d'assurance
maladie-maternité
de celle des activités sociales.
Intégrer la
Camieg
dans
le
rapport
thématique relatif
aux
institutions sociales est donc source de
confusion
quant à la
séparation
des
gestions qui a été
souhaitée
par la Cour elle-même. L’organigramme et les
réseaux territoriaux des institutions sociales du personnel des IEG et de la
Camieg est à ce niveau
particulièrement problématique
: les
institutions
sociales et la Camieg
y
sont mêlées. Il en est de même de
l'intégration
du
personnel de la Camieg dans les calculs relatifs aux
emplois
des
institutions
sociales.
Le chapitre 10 du rapport 2010 sur l'application des lois de
financement de la sécurité sociale consacre de nombreux développements
à l'ensemble de
la
sécurité sociale des IEG :
le
régime spécial
d'assurance maladie-maternité géré par la Camieg, mais aussi la gestion
des prestations familiales, les revenus de remplacement dont les pensions
de retraite et enfin les questions de
financement
de ces prestations. C'est
bien ici, au sein de la sécurité sociale et plus précisément au sein de la
sécurité sociale des IEG, que la Camieg et le régime
spécial
ont toute leur
place.
Les éléments relatifs au régime d'assurance
maladie-maternité
des
IEG contenus dans le rapport public
thématique
ne sont qu'une synthèse du
chapitre 10 du RALFSS 2010. Les recommandations de la Cour sur ce
thème sont identiques à celles faites dans le rapport de septembre 2010.
Ces simples rappels me semblent donc peu nécessaires et même néfastes pour
le
positionnement
de la
caisse
de
sécurité
sociale que je dirige : la
gestion
du
régime
d'assurance maladie-maternité
des IEG est bien de la responsabilité
d'un organisme de sécurité sociale et non des institutions sociales du
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS
ET
DES
ORGANISMES
CONCERNES
173
personnel des IEG. La réintroduction d'une
ambigüité
à ce niveau ramène
donc à la situation
antérieure
à la
réforme
de 2007.
Enfin,
et même si on peut le
considérer
comme un
élément secondaire,
le
fait que le premier directeur de la Camieg, l'agent comptable comme moi-
même soyons issus du régime général de sécurité
sociale
et de l'Ecole
nationale
supérieure de
sécurité sociale
atteste de la réalité de cette évolution.
Si les développements concernant la Camieg devaient rester dans le
rapport thématique, je vous
indique
une erreur factuelle : les
comptes
de la
Camieg ont bien été
certifiés
en 2008. Pour 2009, comme vous l'indiquez, la
non certification est uniquement liée au fait que 11 000 retraités figuraient
dans les bases de la Camieg comme salariés actifs. Cette difficulté n'a eu
aucune conséquence sur les assurés, les droits des actifs et des retraités
étant identiques. Les comptes
globaux
de la Camieg (sans distinction entre la
section des actifs et celle des retraités) retracent bien la réalité des
résultats
de
la
caisse.
Enfin, la
bonne répartition
des
assurés
entre actifs et
inactifs
a été
réalisée en 2010 et la situation est maintenant mise à jour mensuellement
à partir de données
transmises
par la Cnieg.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DE L’UNION FRANCAISE
DE L’ELECTRICITE ET DU PRESIDENT DE L’UNION NATIONALE
DES EMPLOYEURS DES INDUSTRIES GAZIERES
Le statut national du personnel des industries électriques et gazières
(IEG) présente la particularité d’organiser, conformément à la loi du 8 avril
1946 de nationalisation de l’électricité et du gaz, des activités sociales au
niveau de la branche professionnelle, gérées par des organismes distincts des
comités d’entreprises et financées de manière particulière.
L’Union Française de l’Electricité (UFE) et l’UNion des Employeurs
des Industries Gazières (UNEmIG) ne sont pas gestionnaires des activités
sociales de la branche professionnelle, responsabilité qui incombe aux
représentants du personnel. La réponse des groupements d’employeurs
n’abordera donc pas les questions relatives à la gestion interne des
organismes (CCAS, comité de coordination des CAS et CAS).
Pour autant, les employeurs de la branche ne se désintéressent pas de
l’évolution des activités sociales, comme en témoignent leur implication,
d’ailleurs rappelée par la Cour, dans le processus de réintégration des
agents des CAS après la séparation de la gestion du régime maladie, et, plus
récemment, dans les discussions avec les fédérations syndicales sur le
rattachement des personnels travaillant dans les activités sociales et sur les
moyens bénévoles accordés aux organismes.
Sur l’organisation et la gestion des activités sociales
La Cour dresse le constat d’une évolution de l’organisation des
activités sociales qui est loin d’avoir atteint son terme et qui, à ce jour, n’a
pas produit les effets attendus par elle, notamment en termes de diminution
des frais de gestion.
Les groupements d’employeurs ont pris acte de la volonté réelle des
gestionnaires nationaux des activités sociales de faire évoluer l’organisation
des structures, mais, comme la Cour, ils ont fait le constat des résistances
internes auxquelles cette volonté s’est heurtée, conduisant à un mode de
fonctionnement qui demeure insatisfaisant.
Les groupements d’employeurs partagent l’analyse de la Cour sur la
nécessité de simplifier la gestion, de clarifier les missions des structures (par
exemple, les missions des SLVie) et de réduire les frais de structure. A titre
d’exemple, l’articulation entre les SLVie, tenues par des représentants du
personnel, et les structures professionnelles de proximité, animées par des
personnels des activités sociales, devrait être repensée.
Pour produire des effets positifs sur l’équilibre financier des activités
sociales, les évolutions en cours doivent être menées à leur terme, notamment
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS
ET
DES
ORGANISMES
CONCERNES
175
en ce qui concerne la rationalisation du nombre de structures et le transfert
effectif des compétences des CAS aux territoires auxquelles elles ont adhéré.
La simplification de l’organisation et la poursuite du processus de
mutualisation de différentes fonctions doivent contribuer effectivement au
retour à l’équilibre financier de la CCAS. Un véritable pilotage interne de la
masse salariale de celle-ci est indispensable, alors que les effectifs affichés
au tableau hiérarchique continuent à croître. Si tous les emplois inscrits au
tableau hiérarchique étaient pourvus, les autorisations plafonds accordées
par la tutelle seraient dépassées de plusieurs centaines d’agents.
Le rattachement de la totalité des personnels aux organismes qui
gèrent les activités sociales irait dans le sens d’une plus grande
responsabilisation des gestionnaires des activités sociales.
Au regard du rapport de la Cour, le recentrage des activités sociales
semble également une voie à explorer pour revenir à une situation
économique et financière saine.
Il incombe au conseil d’administration de la CCAS et à sa direction
générale de prendre les mesures appropriées pour assurer le retour à
l’équilibre financier.
Sur la gouvernance et le contrôle
Considérant que l’exercice de la tutelle par les pouvoirs publics est
tombé en désuétude, la Cour demande une implication des employeurs dans
la gouvernance et le contrôle des organismes qui gèrent les activités sociales
de la branche professionnelle.
Les
groupements
d’employeurs
rappellent
que
dans
aucune
entreprise, il n’appartient à l’employeur de veiller à la régularité et à
l’efficacité de l’emploi des sommes qui sont versées au comité d’entreprise
pour la gestion des activités sociales. Le code du travail ne confère à celui-ci
aucune compétence en la matière. Son rôle se borne à l’élaboration de
l’ordre du jour, conjointement avec le secrétaire du comité, la convocation
aux réunions, la présidence de séance… En cas de préjudice au détriment
des salariés résultant de mauvaises pratiques au sein du comité d’entreprise,
l’employeur en tant que tel n’a pas qualité à agir en justice : il ne peut le
faire qu’en tant que mandataire du comité d’entreprise, si celui-ci le lui
demande.
Par ailleurs, la définition des orientations aussi bien en matière de
prestations proposées que de modalités de gestion de celles-ci relève de la
responsabilité exclusive des représentants du personnel.
Il en va dans la branche des IEG comme dans l’ensemble des
entreprises dotées d’un comité d’entreprise au sens du code du travail, sous
peine de délit d’entrave.
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176
COUR DES COMPTES
C’est pourquoi les groupements d’employeurs estiment que toute
réforme de la gouvernance, souhaitée par la Cour et les pouvoirs publics,
doit avoir pour premier objectif de responsabiliser davantage les
gestionnaires des activités sociales et non d’impliquer les employeurs en
tentant de les instituer comme « garde-fou » d’un système sur lequel la loi
leur dénie tout pouvoir de contrôle.
Les difficultés financières sérieuses survenues ces dernières années
dans des comités d’entreprise relevant du code du travail et présidés par
l’employeur illustrent suffisamment l’absence de prérogatives réelles de
celui-ci en ce domaine et la nécessité de renforcer les dispositions de droit
commun en matière de contrôle des comités d’entreprise.
La situation financière de la CCAS ne s’explique pas par
l’organisation originale mise en place par le statut national du personnel.
A la lumière d’autres exemples récents, les critiques formulées par la
Cour des comptes dépassent le seul secteur des IEG. C’est pourquoi les
groupements d’employeurs estiment qu’il serait souhaitable d’introduire des
règles plus contraignantes dans le code du travail en matière de
transparence des comptes et de bonne gestion et de les transposer à la
situation particulière de la CCAS. L’amélioration de la transparence des
activités et de la gestion du comité d’entreprise vis-à-vis des salariés est
également un axe de travail à approfondir.
Très concrètement, la transparence des comptes des grands comités
d’entreprises devrait notamment être assurée par l’obligation d’appliquer le
plan comptable général, de recourir à un expert comptable pour
l’élaboration des comptes, de faire certifier les comptes par deux
commissaires aux comptes, choisis après appel d’offres et de les publier sous
une forme à déterminer, les comptes détaillés devant être accessibles aux
employeurs et aux salariés concernés. Devrait s’y ajouter dans le cas des
IEG, et comme le recommande la Cour, l’élaboration de comptes combinés
au niveau de la branche professionnelle.
Quelques règles de bonne gestion des comités d’entreprise pourraient
également être introduites dans le code du travail tenant au contrôle interne,
aux procédures d’achats, à la programmation budgétaire pluriannuelle
assortie d’orientations stratégiques, à l’obligation de mise en place d’un
comité d’audit et d’un comité des engagements, voire des règles prudentielles
comme il en existe dans certains secteurs.
Dans le champ spécifique des IEG, les discussions ouvertes par les
groupements d’employeurs avec les fédérations syndicales de la branche au
début de l’année 2010 n’ont donc pas porté sur la gouvernance et le
contrôle, mais sur le rattachement direct des personnels travaillant dans ces
institutions en lieu et place du mécanisme actuel de mise à disposition,
évolution
qui
contribuerait
à
accroître
la
responsabilisation
des
gestionnaires des activités sociales. En outre, cette évolution est devenue
Cour des comptes
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REPONSES
DES
ADMINISTRATIONS
ET
DES
ORGANISMES
CONCERNES
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d’autant plus indispensable que l’évolution de l’organisation des entreprises
de la branche rend le maintien du dispositif actuel extrêmement délicat, voire
incompatible avec la réorganisation en cours des activités sociales.
Ces discussions ne sont pas achevées et comportent un volet sur
l’attribution des moyens bénévoles, nécessitant un approfondissement des
discussions. Il s’agit d’un point important qui ne doit pas être négligé dans le
cadre des réflexions globales sur la gouvernance, le contrôle et le
financement.
Sur le financement des activités sociales
Comme la Cour l’a souligné, les travaux à mener portent, d’une part,
sur les moyens bénévoles et, d’autre part, sur le prélèvement de 1 %.
Sur le premier point, les discussions ont été engagées de manière, en
particulier, à assurer la transparence et le suivi des moyens alloués, ainsi
qu’une charge équitable entre employeurs de la branche. Ces travaux sont à
poursuivre.
Sur le second point, les groupements d’employeurs partagent l’avis de
la Cour quant à la nécessité de revoir le dispositif à la fois sur les modalités
de déclaration, de versement et de contrôle des contributions versées par les
employeurs et sur l’assiette de calcul de ces contributions.
Les
groupements
d’employeurs
estiment
que
l’ensemble
des
entreprises employant des salariés soumis au statut national devrait verser
une contribution au financement des activités sociales de la branche. Cette
contribution devrait faire l’objet d’une déclaration et d’un versement
directement de l’entreprise concernée à l’organisme chargé de sa répartition
entre les institutions qui gèrent les activités sociales. Cet organisme devrait
être habilité à vérifier que toutes les contributions sont bien acquittées.
En ce qui concerne l’assiette de calcul de la contribution, les
groupements d’employeurs partagent l’analyse de la Cour selon laquelle la
définition prévue par le statut (1 % des recettes des entreprises assurant la
distribution du gaz et de l’électricité) n’est plus adaptée au regard de
l’évolution des activités et des entreprises du secteur.
Les groupements d’employeurs attirent l’attention sur la nécessité
d’un travail approfondi sur ce sujet compte tenu de l’impact potentiel sur les
différentes entreprises de la branche.
Sur l’action sanitaire et sociale
L’action sanitaire et sociale prend des formes originales dans les
industries électriques et gazières puisqu’elle est rattachée, pour l’essentiel,
aux organismes gérant les activités sociales et non aux caisses de sécurité
sociale dont relèvent les salariés et retraités.
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COUR DES COMPTES
Le transfert de la gestion des prestations servies au titre de l’action
sanitaire et sociale, préconisé par la Cour, n’irait pas sans difficultés. D’une
part, un tel transfert, dont le périmètre ne va pas de soi, ne devrait pas se
traduire par une contribution financière globale plus élevée pour les
employeurs et devrait donc conduire à un nouveau calcul des contributions
au financement des activités sociales.
Par ailleurs se poserait la question de la caisse de rattachement de
l’action sanitaire et sociale vieillesse : la Caisse nationale des IEG, caisse
nationale ne disposant d’aucun point d’accueil de proximité, ou les
organismes du régime général, dans le cadre de l’adossement du régime
spécial de retraite, les employeurs acquittant déjà auprès de ces organismes
la totalité des cotisations qui leur seraient dues si les salariés et retraités de
la branche des IEG y étaient rattachés ?
Sur le régime maladie
Les groupements d’employeurs considèrent que le régime spécial
d’assurance maladie des IEG est actuellement le seul cadre permettant
d’assurer une solidarité aussi forte entre les salariés et les retraités de la
branche, sans préjudice pour le régime général et en toute transparence.
En effet, la solidarité porte sur le financement des prestations
complémentaires obligatoires et se traduit, non par une mutualisation des
risques, mais par un transfert clairement identifié des salariés vers les
retraités au travers d’une cotisation spécifique dite « de solidarité ». Le
produit de cette cotisation s’élève à environ 70 M€ par an, soit près de 40 €
par mois et par salarié. La solidarité intergénérationnelle est ainsi
pleinement assurée comme dans tout régime de sécurité sociale, de même que
la solidarité entre célibataires et familles, entre salaires élevés ou moins
élevés
ou encore entre malades et bien portants.
Depuis 2007, la gestion des prestations maladie par la Caisse
d’assurance maladie des IEG (CAMIEG) a permis de séparer la gestion des
activités sociales de celles du régime de sécurité sociale, d’assurer l’égalité
de traitement entre les bénéficiaires et de réaliser de très importantes
économies de frais de gestion, ce qui va dans le sens des recommandations
de la Cour.
Après des débuts difficiles sur le plan du fonctionnement, la gestion
des prestations et des réclamations des salariés et retraités des IEG est en
nette amélioration. La mise en place du système cible d’infogérance avec la
CNAMTS dans les prochaines semaines devrait permettre à la CAMIEG
d’atteindre pleinement son fonctionnement normal.
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CONCERNES
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Enfin, s’agissant des relations financières entre le régime général et
les entreprises du régime spécial, il est rappelé que les dispositions
réglementaires appliquées ne conduisent pas à mettre en déficit le régime
général puisque la contribution nette des IEG est positive (pour des
prestations d’un montant inférieur à 500 M€, la contribution des employeurs
s’est élevée à environ 520 M€ en 2008, à laquelle il convient d’ajouter la
CSG acquittée par les salariés et les retraités des IEG).
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DIRECTEUR GENERAL
D’ELECTRICITE DE FRANCE
Le statut national du personnel des industries électriques et gazières
(IEG) présente la particularité d’organiser, conformément à la loi du 8 avril
1946 de nationalisation de l’électricité et du gaz, des activités sociales au
niveau de la branche professionnelle, gérées par des organismes distincts des
comités d’entreprises et financées de manière particulière.
Le contrôle mené par la Cour des comptes porte donc sur des objets
relevant essentiellement de la branche professionnelle et des pouvoirs
publics. La réponse d’EDF s’inscrit pleinement dans celle des groupements
d’employeurs (UFE et UNEmIG), à l’exception de développements qui sont
propres au Groupe concernant le montant de sa contribution au financement
des activités sociales, d’une part, et la petite enfance, d’autre part.
Les employeurs des IEG ne sont pas gestionnaires des activités
sociales de la branche professionnelle, responsabilité qui incombe aux
représentants du personnel. La réponse d’EDF n’abordera donc pas les
questions relatives à la gestion interne des organismes (CCAS, comité de
coordination des CAS et CAS).
Pour autant, EDF ne se désintéresse pas de l’évolution des activités
sociales, comme en témoigne l’implication du Groupe dans le processus de
réintégration des agents des CAS après la séparation de la gestion du régime
maladie, et, plus récemment, dans les travaux sur la restauration méridienne
aussi bien que dans les discussions avec les fédérations syndicales portant
sur le rattachement des personnels travaillant dans les activités sociales et
sur les moyens bénévoles accordés aux organismes.
Sur l’organisation et la gestion des activités sociales
La Cour dresse le constat d’une évolution de l’organisation des
activités sociales qui est loin d’avoir atteint son terme et qui, à ce jour, n’a
pas produit les effets attendus par elle, notamment en termes de diminution
des frais de gestion.
EDF a pris acte de la volonté réelle des gestionnaires nationaux des
activités sociales de faire évoluer l’organisation des structures.
EDF partage l’analyse de la Cour sur la nécessité de simplifier la
gestion, de clarifier les missions des structures (par exemple, les missions des
SLVie) et de réduire les frais de structure. A titre d’exemple, l’articulation
entre les SLVie et les structures professionnelles de proximité devrait être
repensée.
Pour produire des effets positifs sur l’équilibre financier des activités
sociales, les évolutions en cours doivent être menées à leur terme, notamment
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ORGANISMES
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181
en ce qui concerne la rationalisation du nombre de structures et le transfert
effectif des compétences des CAS aux territoires auxquels elles ont adhéré.
La simplification de l’organisation et la poursuite du processus de
mutualisation de différentes fonctions doivent contribuer effectivement au
retour à l’équilibre financier de la CCAS. Un véritable pilotage interne de la
masse salariale de celle-ci est indispensable, alors que les effectifs affichés
au tableau hiérarchique continuent à croître. Si tous les emplois inscrits au
tableau hiérarchique étaient pourvus, les autorisations plafonds accordées
par la tutelle seraient dépassées de plusieurs centaines d’agents.
Le rattachement de la totalité des personnels aux organismes qui
gèrent les activités sociales irait dans le sens d’une plus grande
responsabilisation des gestionnaires des activités sociales.
Au regard du rapport de la Cour, le recentrage des activités sociales
semble également une voie à explorer pour revenir à une situation
économique et financière saine.
Sur la gouvernance et le contrôle
Considérant que l’exercice de la tutelle par les pouvoirs publics est
tombé en désuétude, la Cour demande une implication des employeurs dans
la gouvernance et le contrôle des organismes qui gèrent les activités sociales
de la branche professionnelle.
Il est rappelé que dans aucune entreprise, il n’appartient à
l’employeur de veiller à la régularité et à l’efficacité de l’emploi des sommes
qui sont versées au comité d’entreprise pour la gestion des activités sociales.
Le code du travail ne confère à celui-ci aucune compétence en la matière.
Son rôle se borne à l’élaboration de l’ordre du jour, conjointement avec le
secrétaire du comité, la convocation aux réunions, la présidence de séance…
En cas de préjudice au détriment des salariés résultant de mauvaises
pratiques au sein du comité d’entreprise, l’employeur en tant que tel n’a pas
qualité à agir en justice : il ne peut le faire qu’en tant que mandataire du
comité d’entreprise, si celui-ci le lui demande.
Par ailleurs, la définition des orientations aussi bien en matière de
prestations proposées que de modalités de gestion de celles-ci relève de la
responsabilité exclusive des représentants du personnel.
Il en va dans la branche des IEG comme dans l’ensemble des
entreprises dotées d’un comité d’entreprise au sens du code du travail, sous
peine de délit d’entrave.
C’est pourquoi EDF estime que toute réforme de la gouvernance,
souhaitée par la Cour et les pouvoirs publics, doit avoir pour premier
objectif de responsabiliser davantage les gestionnaires des activités sociales
et non d’impliquer les employeurs en tentant de les instituer comme « garde-
fou » d’un système sur lequel la loi leur dénie tout pouvoir de contrôle.
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182
COUR DES COMPTES
Les difficultés financières sérieuses survenues ces dernières années
dans des comités d’entreprise relevant du code du travail et présidés par
l’employeur illustrent suffisamment l’absence de prérogatives réelles de
celui-ci en ce domaine et la nécessité de renforcer les dispositions de droit
commun en matière de contrôle des comités d’entreprise.
La situation de la CCAS ne s’explique pas par l’organisation
originale mise en place par le statut national du personnel.
A la lumière d’autres exemples récents, les critiques formulées par la
Cour des comptes dépassent le seul secteur des IEG. C’est pourquoi EDF
estime qu’il serait souhaitable d’introduire des règles plus contraignantes
dans le code du travail en matière de transparence des comptes et de bonne
gestion. L’amélioration de la transparence des activités et de la gestion du
comité d’entreprise vis-à-vis des salariés est également un axe de travail à
approfondir.
Très concrètement, la transparence des comptes des grands comités
d’entreprise devrait notamment être assurée par l’obligation d’appliquer le
plan comptable général, de recourir à un expert comptable pour
l’élaboration des comptes, de faire certifier les comptes par deux
commissaires aux comptes, choisis après appel d’offres, et de publication
sous une forme à déterminer, les comptes détaillés devant être accessibles
aux employeurs et aux salariés concernés. Devrait s’y ajouter dans le cas des
IEG, et comme le recommande la Cour, l’élaboration de comptes combinés
au niveau de la branche professionnelle.
Quelques règles de bonne gestion des comités d’entreprise pourraient
également être introduites dans le code du travail tenant au contrôle interne,
aux procédures d’achats, à la programmation budgétaire pluriannuelle
assortie d’orientations stratégiques, à l’obligation de mise en place d’un
comité d’audit et d’un comité des engagements, voire des règles prudentielles
comme il en existe dans certains secteurs.
Dans le cas champ spécifique des IEG, les discussions ouvertes au
niveau de la branche professionnelle avec les fédérations syndicales au début
de l’année 2010 n’ont donc pas porté sur la gouvernance et le contrôle, mais
sur le rattachement direct des personnels travaillant dans ces institutions en
lieu et place du mécanisme actuel de mise à disposition, évolution qui
contribuerait à accroître la responsabilisation des gestionnaires des activités
sociales. En outre, cette évolution est devenue d’autant plus indispensable
que l’évolution de l’organisation des entreprises de la branche rendait le
maintien du dispositif actuel extrêmement délicat, voire incompatible avec la
réorganisation en cours des activités sociales.
Ces discussions ne sont pas achevées et comportent un volet sur
l’attribution des moyens bénévoles, nécessitant un approfondissement des
discussions. Il s’agit d’un point important qui ne doit pas être négligé dans le
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183
cadre des réflexions globales sur la gouvernance, le contrôle et le
financement.
Sur le financement des activités sociales
Comme la Cour l’a souligné, les travaux à mener portent, d’une part,
sur les moyens bénévoles et, d’autre part, sur le prélèvement de 1 %.
Sur le premier point, les discussions ont été engagées de manière, en
particulier, à assurer la transparence et le suivi des moyens alloués, ainsi
qu’une charge équitable entre employeurs de la branche. Ces travaux sont à
poursuivre.
Sur le second point, EDF partage l’avis de la Cour quant à la
nécessité de revoir le dispositif à la fois sur les modalités de déclaration, de
versement et de contrôle des contributions versées par les employeurs et sur
l’assiette de calcul de ces contributions.
Le
Groupe estime que l’ensemble des entreprises employant des
salariés soumis au statut national devrait verser une contribution au
financement des activités sociales de la branche. Cette contribution devrait
faire l’objet d’une déclaration et d’un versement directement de l’entreprise
concernée à l’organisme chargé de sa répartition entre les institutions qui
gèrent les activités sociales. Cet organisme devrait être habilité à vérifier que
toutes les contributions sont bien acquittées.
En ce qui concerne l’assiette de calcul de la contribution, EDF
partage l’analyse de la Cour selon laquelle
la définition prévue par le statut
(1 % des recettes des entreprises assurant la distribution du gaz et de
l’électricité) n’est plus adaptée au regard de l’évolution des activités et des
entreprises du secteur.
Le Groupe attire toutefois l’attention sur la nécessité d’un travail
approfondi sur ce sujet compte tenu de l’impact potentiel sur les différentes
entreprises de la branche.
Sur la contribution d’EDF au financement des activités sociales
L’inadaptation de la définition actuelle de l’assiette de calcul du 1 %
a conduit EDF à rectifier les modalités de calcul du prélèvement à deux
reprises.
En 2005, des modifications ont été apportées pour améliorer la
cohérence avec les modalités de calcul retenues par Gaz de France et
conformément aux recommandations de la Cour des comptes, alors en cours
de contrôle des institutions sociales des IEG.
En 2009, l’assiette de calcul du prélèvement a été précisée au regard
de l’évolution de l’activité de l’entreprise et en cohérence avec les pratiques
d’autres entreprises de la branche professionnelle.
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COUR DES COMPTES
En effet, l’ouverture des marchés a modifié la structure du chiffre
d’affaires du Groupe avec le développement des opérations de trading et des
ventes à des grossistes ou à des fournisseurs alternatifs. La loi NOME
devrait accroître cette tendance. Il était donc devenu indispensable de
préciser rapidement la destination des ventes prises en compte dans l’assiette
de calcul du prélèvement de 1 %. La définition du statut évoquant les recettes
de « distribution » à une époque où celle-ci englobait la fourniture, c’est bien
indiscutablement la vente au client final qui était visée.
Si EDF n’avait pas précisé que la contribution porte sur les ventes au
client final, un même flux d’énergie aurait été soumis deux fois au
prélèvement finançant les activités sociales : une première fois par EDF et
une seconde fois par le fournisseur, si celui-ci est soumis au statut, ce qui
aurait été contraire aux principes régissant la construction du dispositif à
l’origine.
Dans l’hypothèse où le fournisseur n’est pas soumis au statut
(possibilité ouverte par la loi NOME que certains nouveaux opérateurs ont
mise en pratique), faire acquitter le prélèvement finançant les activités
sociales par EDF en lieu et place de ses concurrents conduirait à aggraver
la distorsion de concurrence qui existe du fait de l’absence d’un socle
commun de règles sociales applicable à l’ensemble des opérateurs du
secteur.
Les modifications d’assiette introduites par EDF ont fait l’objet d’une
information préalable orale de l’administration de tutelle (sans observation
de sa part), avant confirmation écrite du montant définitif du prélèvement au
titre de 2009.
EDF tient à rappeler que ce que la Cour présente comme une
diminution des produits des organismes sociaux résulte de rectifications
d’erreurs
dont
certaines
constituent
directement
l’application
des
recommandations mêmes de la Cour. Sur la seule année 2009, la mise en
oeuvre des recommandations de la Cour formulées lors du précédent contrôle
en 2005 a représenté plus de 50 M€ sur les 80 M€ mentionnés par la Cour.
EDF est favorable à une réforme en profondeur de l’assiette de calcul
du prélèvement finançant les activités sociales afin de simplifier l’exercice et
de permettre aux gestionnaires des activités sociales de s’assurer que chaque
entreprise leur déclare et leur verse les montants effectivement dus.
Toutefois, considérant que sa contribution actuelle (au périmètre du
Groupe) s’élève déjà à 5,9 % de la masse salariale, soit un montant
extrêmement élevé au regard des subventions généralement allouées par les
employeurs aux comités d’entreprise pour la gestion des activités sociales,
EDF est totalement opposée à toute augmentation de sa contribution
résultant d’une évolution de l’assiette, et ce dans un contexte où les marges
de manoeuvre résultant de l’évolution des tarifs de l’électricité doivent être
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CONCERNES
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prioritairement affectées à l’investissement et à la maintenance des
installations.
L’évolution de l’assiette ne doit pas conduire à un surcoût pour EDF
et ses clients, mais ses effets doivent être envisagés dans la durée et en
parallèle aux actions que les gestionnaires ont à mener pour faire baisser les
frais de gestion des organismes sociaux. Ceci est possible sans mettre en
péril l’équilibre financier de la CCAS.
Il est rappelé qu’à enveloppe constante, le changement d’assiette sera
sans impact sur le poids pesant sur l’ensemble des factures d’énergie, car,
comme dans toute entreprise, la subvention versée au titre des activités
sociales et culturelles est financée par les recettes des entreprises. Dans les
IEG, le montant de l’enveloppe résulte de dispositions réglementaires.
Sur la petite enfance
La Cour note que le dispositif « CESU petite enfance », préfinancé
par le comité de coordination et l’employeur,
ne bénéficie pas à tous les
salariés de la branche professionnelle. Effectivement, il s’agit d’une initiative
du Groupe EDF, rejoint par d’autres groupes et entreprises de la branche, et
qui est un élément novateur de la marque employeur du Groupe. EDF a
même assuré l’ingénierie et le pilotage de ce dispositif, au bénéfice du
Comité de coordination.
Sans qu’il soit besoin d’un accord de branche, rien n’empêcherait le
comité de coordination de préfinancer des chèques emploi services à un
niveau équivalent pour les salariés de la branche professionnelle aujourd’hui
non bénéficiaires de ce dispositif, quelle que soit la participation de
l’employeur au financement du dispositif. Il s’agit d’un choix appartenant
aux gestionnaires des activités sociales.
Ceci est parfaitement possible comme en témoigne l’existence de
certains dispositifs analogues à celui d’EDF, mis en place par le Comité de
coordination et des entreprises de la branche ne contribuant pourtant pas au
financement des activités sociales.
Sur l’action sanitaire et sociale
L’action sanitaire et sociale prend des formes originales dans les
industries électriques et gazières puisqu’elle est rattachée, pour l’essentiel,
aux organismes gérant les activités sociales et non aux caisses de sécurité
sociale dont relèvent les salariés et retraités.
Le transfert de la gestion des prestations servies au titre de l’action
sanitaire et sociale, préconisé par la Cour, n’irait pas sans difficultés. D’une
part, un tel transfert, dont le périmètre ne va pas de soi, ne devrait pas se
traduire par une contribution financière globale plus élevée pour les
employeurs et devrait donc conduire à un nouveau calcul des contributions
au financement des activités sociales.
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COUR DES COMPTES
Le transfert à
la Caisse nationale des IEG de la gestion des
prestations servies au titre de l’action sanitaire et sociale, préconisé par la
Cour, n’irait pas sans difficultés.
D’une part, il ne saurait se traduire par une contribution financière
globale plus élevée pour les employeurs et devrait donc nécessairement
conduire à un nouveau calcul des contributions au financement des activités
sociales.
D’autre part, la question du choix de la caisse de rattachement de
l’action sanitaire et sociale vieillesse n’est pas simple. En effet, la Caisse
nationale des IEG, caisse nationale de la branche professionnelle, ne dispose
d’aucun point d’accueil de proximité. Par ailleurs,
dans le cadre de
l’adossement du régime spécial de retraite à la CNAVTS, l’AGIRC et
l’ARRCO, les employeurs acquittent déjà auprès de ces organismes la
totalité des cotisations qui leur seraient dues si les salariés et retraités de la
branche des IEG y étaient rattachés, y compris le financement de l’action
sanitaire et sociale.
Par ailleurs se poserait la question du choix de la caisse de
rattachement de l’action sanitaire et sociale vieillesse : la Caisse nationale
des IEG, caisse nationale de la branche professionnelle ne disposant d’aucun
point d’accueil de proximité, ou les organismes du régime général, dans le
cadre de l’adossement du régime spécial de retraite à la CNAVTS, l’AGIRC
et l’ARRCO les employeurs acquittent déjà auprès de ces organismes la
totalité des cotisations qui leur seraient dues si les salariés et retraités de la
branche des IEG y étaient rattachés , y compris le financement de l’action
sanitaire et sociale.
Sur le régime maladie
EDF considère que le régime spécial d’assurance maladie des IEG est
actuellement le seul cadre permettant d’assurer une solidarité aussi forte
entre les salariés et les retraités de la branche, sans préjudice pour le régime
général et en toute transparence.
En effet, la solidarité porte sur le financement des prestations
complémentaires obligatoires et se traduit, non par une mutualisation des
risques, mais par un transfert clairement identifié des salariés vers les
retraités au travers d’une cotisation spécifique dite « de solidarité ». Le
produit de cette cotisation s’élève à environ 70 M€ par an, soit près de 40 €
par mois et par salarié. La solidarité intergénérationnelle est ainsi
pleinement assurée comme dans tout régime de sécurité sociale, de même que
la solidarité entre célibataires et familles, entre salaires élevés ou moins
élevés ou encore entre malades et bien portants.
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ET
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CONCERNES
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Depuis 2007, la gestion des prestations maladie par la Caisse
d’assurance maladie des IEG (CAMIEG) a permis de séparer la gestion des
activités sociales de celles du régime de sécurité sociale, d’assurer l’égalité
de traitement entre les bénéficiaires et de réaliser de très importantes
économies de frais de gestion, ce qui va dans le sens des recommandations
de la Cour.
Après des débuts difficiles sur le plan du fonctionnement, la gestion
des prestations et des réclamations des salariés et retraités des IEG est en
nette amélioration. La mise en place du système cible d’infogérance avec la
CNAMTS dans les prochaines semaines devrait permettre à la CAMIEG
d’atteindre pleinement son fonctionnement normal.
Enfin, s’agissant des relations financières entre le régime général et
les entreprises du régime spécial, il est rappelé que les dispositions
réglementaires appliquées ne conduisent pas à mettre en déficit le régime
général puisque la contribution nette des IEG est positive (pour des
prestations d’un montant inférieur à 500 M€, la contribution des employeurs
s’est élevée à environ 520 M€ en 2008, à laquelle il convient d’ajouter la
CSG acquittée par les salariés et les retraités des IEG).
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU PRESIDENT DU DIRECTOIRE, PRESIDENT
DIRECTEUR GENERAL DE LA COMPAGNIE NATIONALE DU
RHONE
Pour la CNR, il m’est agréable de vous faire savoir que nous nous en
remettons à la sagesse de la Cour quant à ses recommandations et
notamment votre appel à l’Etat pour l’ouverture des consultations avec les
employeurs et les organisations représentatives du personnel sur les sujets
concernés : la CNR souhaitant prendre toute sa place dans cette négociation.
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ADMINISTRATIONS
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DES
ORGANISMES
CONCERNES
189
REPONSE DE L’ADMINISTRATEUR DU GIE
VACANCES LOISIRS ACTIV
Dans la mesure où ce projet
de
rapport
se concentre sur
l'appréciation
que la CDC
se
fait
des
motifs
ayant conduit à la création du
GIE, et des choix ayant présidé à son développement, nous considérons que
c'est
bien
évidemment à la CCAS de
formuler
les
commentaires
appropriés
.
Les autres éléments de votre
rapport
concernant VLA n'appelle
aucun
commentaire
de notre
part.
Autant que la CCAS
et ceux de ses
partenaires impliqués dans le GIE
l'estimeront conforme à
la
satisfaction
des besoins pour lesquels il a été constitué, le GIE
s'efforcera
de répondre
à leurs
attentes
et à la mission qu'ils
voudront
bien lui
impartir
dans la
réalisation
de son objet
statutaire.
C'est en ce sens que le GIE et la CCAS
se
sont associés à la Ligue de
l'enseignement dans
une convention
ayant pour objet de
contribuer, sous
le pilotage des directeurs généraux respectifs, à
l'appréciation
des
contraintes
devant être levées que le
GIE
puisse
atteindre
les équilibres de
gestion
,
et la
poursuite
de son
développement
qui lui est nécessaire.
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