LES PRÊTS BONIFIÉS A L'AGRICULTURE
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Les prêts bonifiés à l'agriculture
Dans son rapport public annuel 2007, la Cour avait notamment
relevé la complexité du dispositif de gestion des prêts bonifiés à
l’agriculture, faisant intervenir les services du ministère de l’agriculture,
le Centre national d’aménagement des structures des exploitations
agricoles (CNASEA) et les établissements de crédit, la faiblesse des
contrôles opérés sur les bénéficiaires de ces prêts, la confusion des
responsabilités entre les services de l’Etat et le CNASEA en matière de
contrôle. Enfin la Cour s’était interrogée sur l’efficacité des prêts
bonifiés.
Depuis son intervention, d’autres contrôles ont globalement
confirmé les observations de la Cour. La Cour des comptes européenne a
en particulier souligné la difficulté d’assurer une traçabilité complète de
gestion des prêts.
Le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie et le
ministre de l’agriculture avaient répondu qu’ils partageaient les
observations de la Cour et annonçaient des améliorations au dispositif de
gestion, sans pour autant remettre en cause ni le bien-fondé, ni
l’économie générale des prêts bonifiés. Souhaitant connaître les suites
données à son intervention, la Cour a donc engagé un contrôle de suivi
en 2008 dont les principales conclusions sont présentées ci-dessous.
Malgré les quelques mesures prises, les recommandations de la
Cour n'ont pour l'essentiel pas été suivies d'effet à ce jour.
* * *
La Cour critiquait en premier lieu l’hétérogénéité des prêts
bonifiés à l’agriculture, avec dix catégories de prêts différents,
engendrant des lourdeurs et des complexités de gestion.
La Cour a sur ce point obtenu partiellement gain de cause, le
ministère de l’agriculture et de la pêche ayant progressivement recentré le
dispositif sur les seuls prêts à l’installation qui, par ailleurs, sont les seuls
à être encore cofinancés par la Communauté européenne jusqu’en 2015.
De fait, en 2007, les prêts à l’installation ont représenté
54% des nouveaux prêts et 70% des encours. Le Crédit Agricole
174
COUR DES COMPTES
reste prédominant en termes de parts de marché, avec près de
83% des nouveaux prêts à l’installation.
La
Cour
relevait
par
ailleurs
le
grand
nombre
d’intervenants dans la gestion des prêts bonifiés, situation qui
favorisait une dilution des responsabilités et une perte de maîtrise du
dispositif par l’Etat.
Malgré quelques avancées depuis 2007, cette analyse reste
fondamentalement valable.
Des améliorations ont été apportées au dispositif de gestion
des prêts bonifiés. Il faut relever en particulier :
- la mise en place de la nouvelle application OSIRIS, et plus
précisément pour les prêts bonifiés, d’OSIRIS-PB.
- la signature, quoiqu’avec plusieurs mois de retard, des nouvelles
conventions Etat-établissements de crédit 2007-2013, qui allègent
certaines tâches assurées jusqu’ici par ces derniers, leur permettent
un accès en consultation de la base de données OSIRIS et
établissent une nouvelle procédure de facturation et de certification
désormais du ressort du CNASEA.
Ces avancées ne modifient toutefois pas fondamentalement
un circuit de décision et de suivi des engagements qui reste
complexe et qui n’est pas sans risques pour l’Etat. Tout en étant
organisme payeur et gestionnaire des crédits nationaux et
communautaires, le CNASEA n’a pas la responsabilité des
décisions d’octroi des prêts bonifiés qui relèvent de la compétence
des services déconcentrés de l’Etat mais il est chargé de fait du suivi
des engagements de l’Etat. Il utilise pour les nouveaux prêts
accordés depuis le 1
er
janvier 2007 OSIRIS, qui n’est pas un outil
comptable et ne dispose d’ailleurs d’aucune interface avec les
applications comptables de l’Etat. En outre, l’état actuel des
systèmes d’information et du contrôle interne ne permet pas
d’apporter toutes les garanties de fiabilité quant aux informations
sur les engagements comptables de l’Etat. Enfin, les insuffisances
déjà relevées dans le suivi du stock de prêts accordés avant 2007
devraient rester d’actualité pendant encore un certain nombre
d’années.
La Cour recommande donc de poursuivre le déploiement
d’OSIRIS, et en particulier de renforcer les procédures de contrôle
interne, et de rechercher la mise en place d’interfaces informatiques
avec les applications comptables de l’Etat et du CNASEA pour
éviter tout risque de rupture dans la chaîne de traitement de
l’information comptable. Plus largement, une réécriture de la
LES PRÊTS BONIFIÉS A L'AGRICULTURE
175
convention - qui date de 1990 - par laquelle l'Etat délègue au
CNASEA la gestion des prêts bonifiés agricoles ne serait pas
inutile.
La Cour avait relevé que des programmes de contrôle avaient
été engagés tardivement, à partir de 2006 sous la menace de refus
d’apurement par les autorités communautaires.
La situation n’est toujours pas satisfaisante.
La Cour prend acte des efforts faits par le CNASEA chargé
par
le ministère de rattraper le retard pris dans les contrôles chez
les bénéficiaires. A cette occasion, le ministère a assoupli les règles
en la matière par sa circulaire du 3 mai 2006. Sans être
négligeables, les suites données par les DDAF à ces contrôles
apparaissent en retrait par rapport au nombre d’anomalies
constatées.
Les audits de certification des factures des établissements de
crédit, quant à eux, ont pris un retard considérable alors qu'ils
constituent un élément essentiel de fiabilisation de l’ensemble du
dispositif. Les rapports définitifs pour les factures 2000 à 2003 ne
sont pas encore totalement achevés. Les suites données à ces audits
de certification devraient se traduire, à la date de réalisation du
contrôle de la Cour, par des réfactions sur factures atteignant un
montant de près de 130 M€ et l'Etat n'a pas libéré les soldes de
factures correspondants.
Les nouvelles conventions Etat-établissements de crédit
2007-2013 prévoient que les factures de bonification sont
désormais établies par le CNASEA lui-même, à partir des éléments
issus d’OSIRIS. Si cette procédure comporte des avantages, elle
n’est pas non plus sans inconvénients. En effet, le CNASEA gère
et alimente OSIRIS, édite la facture à partir d’OSIRIS, et certifie
lui-même la facture qu’il édite ; le CNASEA est amené d’une
certaine façon à « s’auto-certifier ». Il est dès lors indispensable de
prévoir une procédure d’audit d’ORIRIS qui offre toutes les
garanties au certificateur des comptes de l’Etat.
Compte tenu du retard pris dans les audits de certification en
cours, les audits de certification concernant les factures des années
2004 à 2006 n’ont pas encore été lancés. Il est à craindre que les
audits concernant les nouveaux prêts accordés à partir de 2007 ne
démarrent eux aussi avec un certain retard.
176
COUR DES COMPTES
La Cour jugeait confuse la répartition des rôles entre le
CNASEA et les services de l’Etat
Elle le demeure.
L’Etat délègue au CNASEA les tâches de contrôle chez
les bénéficiaires (contrôles et visites sur place), ce qui peut le
conduire à contrôler l’instruction des demandes de prêts par les
DDAF. Mais celles-ci maîtrisent le choix des bénéficiaires à
contrôler et ont ensuite la responsabilité des suites à donner aux
contrôles du CNASEA. A minima, il reste nécessaire de clarifier
des objectifs de ces différents contrôles, qui numériquement ne
sont pas négligeables, et les responsabilités respectives des
services de l’Etat et du CNASEA.
La Cour soulignait le niveau des dépenses de fonctionnement
qu’entraînent, pour le CNASEA, la gestion et le contrôle des prêts
bonifiés.
Les
nouvelles
conventions
Etat-établissements
de
crédit
aboutissent même, tout en faisant des établissements de crédit les
« guichets uniques » pour les demandeurs de prêts bonifiés, à transférer
de ces derniers vers le CNASEA de nouvelles tâches de gestion.
Les obligations que l’Etat impose aux établissements
dans les nouvelles conventions, notamment en ce qui concerne
les
contrôles
et
les
systèmes
d’information,
paraissent
particulièrement vagues. Dans ces conditions, il faut s’interroger
sur le bien fondé et le niveau de la rémunération dite forfaitaire
versée aux établissements de crédit et à la charge exclusive du
budget de l'Etat. De plus, le taux de rémunération désormais
réduit ne s’applique qu’aux nouveaux prêts.
Critiquant la lourdeur des procédures de gestion et la difficulté
des contrôles, la Cour exprimait des doutes sur l’intérêt réel des prêts
bonifiés à l’agriculture par rapport à d’autres formes d’aide,
s’agissant notamment de l’installation de jeunes agriculteurs
Sans doute les prêts bonifiés, qui nécessitent le maintien d’une
organisation et de procédures spécifiques, lourdes, coûteuses, difficiles à
contrôler, ne sont-ils pas sans avantages, tant pour l’agriculteur, qui
bénéficie de l’effet de levier de l’endettement aidé, que pour l’Etat, qui
étale le coût de cette aide sur plusieurs exercices; mais ils ne sont pas non
plus sans inconvénients. Or,
aucune véritable évaluation de l’efficacité
des prêts bonifiés n'a été faite et un débat de fond sur le maintien de ce
dispositif semble renvoyé à plus tard.
LES PRÊTS BONIFIÉS A L'AGRICULTURE
177
La Cour a relevé que l’équilibre financier pour l’Etat était
menacé par deux changements importants :
- la fin programmée du cofinancement des prêts à l’installation par
le
Fonds
européen
agricole
pour
le
développement
rural
(FEADER) à partir de 2015, ce qui oblige d’ores et déjà l’Etat à
inscrire dans ses comptes la totalité des engagements de
bonification au-delà de cette date ;
- la remontée sensible depuis 2006 des taux d’intérêt de marché,
entraînant un accroissement de près de 40% du différentiel de
bonification.
Ces évolutions, dans un contexte budgétaire contraint, ont
conduit le ministère de l’agriculture en 2007 à gérer
la « file
d’attente » des demandes de prêts par des ouvertures de crédit
successives jusqu’à la toute fin de l’année. Au début de l’année
2008, le ministère a par ailleurs réduit les durées de bonification,
opération qui ne peut naturellement pas se répéter tous les ans.
178
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET
DE LA FONCTION PUBLIQUE
La Cour souligne la complexité de la gestion des prêts bonifiés ainsi
que les lacunes des contrôles opérés et regrette l’absence de véritable
évaluation de l’efficacité et de l’efficience du dispositif.
Je partage globalement l’analyse de la Cour et souhaite apporter les
précisions suivantes :
1. La complexité de la gestion des prêts bonifiés, la fin programmée
du cofinancement communautaire et la hausse des taux d’intérêt se sont
traduites par un coût élevé pour le budget de l’Etat
Comme le souligne la Cour, l’organisation de la gestion des prêts
bonifiés est complexe, et la répartition des rôles entre le CNASEA et les
services de l’Etat en matière de contrôle demeure confuse. Par ailleurs, les
frais de gestion prélevés par les établissements de crédits s’élèvent à 8 M€
par an alors que la mise en place des prêts bonifiés est très peu
contraignante pour ces établissements, le CNASEA assurant l’essentiel des
tâches de gestion. Ces frais de gestion et les dépenses de fonctionnement du
CNASEA liées à la gestion et au contrôle des prêts contribuent à rendre le
dispositif particulièrement coûteux pour l’Etat.
A ce premier facteur de coût, directement lié à la complexité de la
gestion des prêts bonifiés, s’ajoutent deux autres facteurs alourdissant
nettement le coût du dispositif pour l’Etat. D’une part, la fin du
cofinancement communautaire des prêts à l’installation en 2015 conduit
l’Etat à supporter l’intégralité des engagements de bonification au-delà de
cette date. D’autre part, la remontée des taux d’intérêt depuis 2006, a eu un
impact direct sur le budget de l’Etat, qui a supporté l’intégralité des
variations des taux d’intérêt de marché.
Les aménagements apportés au dispositif début 2008, avec notamment
la réduction des durées de bonification et l’introduction d’un plafond de
subvention équivalente, n’ont pas fondamentalement remis en cause la
logique du dispositif. Le plafond de subvention équivalente a ainsi été fixé au
niveau des subventions équivalentes du début de l’année 2008, période où les
taux d’intérêt étaient élevés.
2. Ce coût élevé renforce la nécessité d’une évaluation de l’efficacité
et de l’efficience des prêts bonifiés, susceptible de conduire à une remise à
plat du dispositif
Au regard de la lourdeur des procédures de gestion, de la difficulté
des contrôles et du coût global du dispositif, la Cour émet des doutes sur
l’intérêt réel des prêts bonifiés à l’agriculture, et invite à mettre en balance
avantages et inconvénients du dispositif, en le comparant à d’autres formes
d’aide, notamment celles relative à l’installation des jeunes agriculteurs.
LES PRÊTS BONIFIÉS A L'AGRICULTURE
179
Le principal avantage pour l’agriculteur du dispositif des prêts
bonifiés réside dans l’effet de levier de l’endettement aidé. Mais cet effet de
levier n’a, à ma connaissance, fait l’objet d’aucune évaluation précise. Il
n’est d’ailleurs pas exclu qu’une aide directe puisse avoir le même effet.
Certes, l’Etat peut, grâce au mécanisme des prêts bonifiés, étaler le
coût de l’aide sur plusieurs exercices. Néanmoins, les prêts bonifiés, se
révèlent à terme plus coûteux pour les finances publiques que les aides
directes, non seulement à cause des frais de gestion prélevés par les banques,
mais aussi parce que le taux de base servi aux établissements de crédit est
sensiblement supérieur au coût auquel l’Etat s’endette.
Aussi, est-il nécessaire de procéder à une analyse approfondie de
l’efficacité et de l’efficience des prêts bonifiés. Cette analyse doit être menée
au regard d’autres types de dispositifs existants comme les aides en capital
(plan de modernisation des bâtiments d’élevage, plan végétal pour
l’environnement) ou les aides directes (dotation jeune agriculteur), dont la
gestion est moins complexe. En 2008, pour un montant équivalent d’aides
accordées, le paiement des prêts bonifiés a ainsi mobilisé 46 emplois en
équivalent temps plein travaillé (ETPT) au CNASEA, contre 7 ETPT
46
pour
le paiement du plan végétal pour l’environnement et du plan de
modernisation des bâtiments d’élevage.
Il me semble donc indispensable de procéder, comme le recommande
la Cour, à une évaluation de l’efficacité et de l’efficience des prêts bonifiés.
Cette évaluation doit s’inscrire dans le cadre général de la politique de
l’installation, dont il convient d’avoir une vision d’ensemble. Elle doit
également permettre de comparer les avantages et les inconvénients des prêts
bonifiés avec ceux d’autres types d’aides, notamment les aides directes. Cette
évaluation pourrait, le cas échéant, conduire à une remise à plat du dispositif
des prêts bonifiés.
46)
Données transmises par le CNASEA.
180
COUR DES COMPTES
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DU CONSEIL D’ADMINISTRATION
DU CNASEA
Le Cnasea constate que les avancées importantes ayant conduit à une
refonte totale de la procédure et des outils pour les prêts octroyés à partir de
2007, conformément aux recommandations des divers corps de contrôles,
sont bien prises en compte par la Cour, mais s’étonne que leur portée soit
régulièrement minimisée.
Aussi le Cnasea entend-il apporter des réponses factuelles aux
principales observations de la Cour relative à la gestion, par ses services, du
dispositif des prêts bonifiés.
Concernant les conclusions de la Cour des comptes européenne
suite à la mission de mars 2008 :
En premier lieu, la Cour des comptes européenne a essentiellement
noté la difficulté d’assurer la traçabilité complète du processus de gestion
des prêts, et non comme l’indique la Cour des comptes française, des
« insuffisances du dispositif français en matière de contrôles ». En effet, la
France mettant en oeuvre l’intégralité des dispositions réglementaires
communautaires, ni la Cour des comptes européenne, ni la Commission
européenne lors de l’audit d’octobre 2008, n’ont émis de critique sur ce
point.
Concernant la remarque relative à « l’auto-certification » pratiquée
par le Cnasea :
Il est pour le moins paradoxal que la Cour estime que la nouvelle
procédure de certification liée au nouvel outil OSIRIS des gestion des prêts
bonifiés,
soit
une
sorte
d’auto-certification,
alors
qu’elle
consiste
précisément à
assurer la fiabilité exhaustive des données
contenues dans
l’outil. En effet, cette procédure repose sur la transmission annuelle aux
banques de toutes les données figurant dans l’outil au titre d’une année de
facturation, à charge pour ces dernières de prouver qu’elles sont erronées. A
défaut d’en avoir apporté la preuve, les données OSIRIS sont considérées
comme valides et servent dès lors de base au paiement des banques.
Il convient à ce propos de noter l’appréciation positive apportée par
la Commission européenne dans son rapport du 1
er
décembre faisant suite à
la mission d’octobre 2008, concernant le nouveau système de facturation des
prêts bonifiés. En effet, la Commission estime que la procédure « permet en
principe d’établir une piste d’audit et donc l’identification du bénéficiaire
final, et que le système est adéquat à condition d’un suivi approprié
(réconciliation avec les données auprès des banques, analyse des écarts,
analyse des anomalies signalées par les délégations régionales, etc.) ».
Ceci correspond très exactement à la procédure mise en oeuvre.
LES PRÊTS BONIFIÉS A L'AGRICULTURE
181
Concernant la nécessité de prévoir une procédure d’audit du
dispositif OSIRIS :
Le Cnasea tient à préciser que dans le cadre du plan quinquennal des
travaux de la mission d’audit interne, il est prévu de réaliser dès le 1
er
semestre 2009 une revue complète des outils et des procédures de gestion des
prêts bonifiés gérés dans le cadre du nouveau dispositif.
Concernant la prétendue « confusion » de la répartition des rôles
entre le Cnasea et les services de l’Etat :
La répartition des tâches entre le Cnasea, organisme payeur des aides
cofinancées par le FEADER, et le Ministère de l’agriculture et de la pêche,
autorité de gestion du programme, est définie par la convention du 20 mars
2008. Les rôles et obligations du Cnasea et du MAP ne sont donc en aucun
cas confus, mais parfaitement encadrés et conformes aux dispositions
réglementaires nationales et communautaires.
De plus, la mise en oeuvre des tâches est définie par voie de notes ou
de circulaires. Ainsi la circulaire du 12 août 2008 définit-elle le traitement
des contrôles sur place pour les mesures hors-surface, incluant donc les prêts
bonifiés, tandis que la note du 9 décembre 2008 fournit les éléments de
cadrage en ce qui concerne les visites sur place.