ALLÈGEMENTS ET EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES
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Les allègements et exonérations
de charges sociales
Dans deux rapports sur les exonérations de charges sociales
transmis à la commission des finances de l’Assemblée nationale en juillet
2006 et octobre 2007 au titre de l’article 58-2 de la loi organique sur les
lois de finances, la Cour avait relevé que les nombreux dispositifs
d’allègement des charges sociales étaient insuffisamment évalués en dépit
de la charge financière croissante qu’ils représentaient pour les finances
publiques (27,8 Md€ en 2007, soit 1,5 % du PIB). S’agissant des
allègements généraux sur les bas salaires, leur efficacité sur l’emploi
était trop incertaine pour ne pas amener à reconsidérer leur ampleur,
voire leur pérennité. Quant aux allègements ciblés sur des territoires ou
des secteurs d’activité, leur manque de lisibilité et leur impact limité sur
l’emploi justifiaient un réexamen des différents mécanismes.
La Cour a bien noté le récent effort de recentrage de certains
allègements ciblés. Toutefois, le dispositif des allègements généraux a
vu sa complexité s’accroître et ses coûts progresser encore.
* * *
1) S’agissant des allègements généraux, la Cour avait préconisé
d’en réduire le coût global, de mieux les cibler sur les emplois les
moins qualifiés et sur les entreprises qui en ont le plus besoin, et
d’engager de nouvelles évaluations de leur effet
sur l’emploi.
Elle n’a été partiellement suivie que sur ce dernier point.
Pour limiter le coût des allègements généraux, la Cour avait
suggéré d’abaisser le seuil d’exonération de 1,6 à 1,3 SMIC. Les
exonérations se concentrant sur les petites entreprises, elle avait
aussi proposé d’en limiter le bénéfice aux entreprises de moins de
20 salariés.
Elle remarquait également que les allègements bénéficiaient
pour l’essentiel à des activités tertiaires, notamment la grande
distribution,
non
soumises
directement
à
la
concurrence
internationale pour lesquelles ils constituaient un véritable effet
d’aubaine.
38
COUR DES COMPTES
2) Pour ce qui est des allègements ciblés, des réformes récentes,
portant principalement sur les allègements ciblés sur les territoires la
Cour souhaitait un réexamen d’ensemble.
Les mesures récentes, si elles ne répondent pas à toutes les
critiques, ont cherché, comme le souhaitait la Cour, à donner plus de
cohérence au dispositif d’ensemble,
- Les critères d’attribution des exonérations ciblées sur les
territoires
–
zones
franches
urbaines
(ZFU),
zones
de
redynamisation urbaine (ZRU), zones de revitalisation rurale
(ZRR), départements d’outre-mer (DOM) – ont été partiellement
harmonisés avec ceux des exonérations générales.
-
Le
dispositif
d’exonération
dans
les
zones
de
redynamisation urbaine a été recentré pour les nouveaux contrats
sur les bas et moyens salaires
26
. Cette réforme simplifie cette aide,
la rapproche du dispositif général et la rend moins coûteuse, mais
elle ne contribuera pas à la rendre plus utilisée. La Cour avait pour
sa part préconisé sa pure et simple suppression.
- Une évaluation récente de l’INSEE confirme les
conclusions de la Cour sur le faible impact des aides sur les
entreprises implantées dans les zones franches urbaines et estime
que le coût annuel de l’emploi créé induit une charge
supplémentaire pour l’Etat de 31 000 euros – ce qui est élevé,
d’autant qu’il s’agit d’emplois pour lesquels l’effet de substitution
ne peut être mesuré.
Le dispositif d’exonération dans les zones de revitalisation
rurale a été supprimé pour les organismes d’intérêt général et les
associations, mais maintenu pour les entreprises alors que la Cour
avait constaté qu’il était peu utilisé et qu’il était sans portée sur
l’activité, d’après une évaluation économétrique.
26) Les seuils sont compris entre 1,5 SMIC et 2,4 SMIC.
ALLÈGEMENTS ET EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES
39
La loi de finances pour 2009 modifie en revanche le
dispositif spécifique d’allègement des charges dans les DOM dans
le droit fil des recommandations de la Cour. Celui-ci devient
identique pour toutes les entreprises
27
et est recentré sur les bas et
moyens salaires. Si aucune analyse de l’incidence sur le travail non
déclaré de ces exonérations n’a été à ce stade menée, ce texte crée
une commission nationale d’évaluation des politiques publiques
dans les DOM.
Par ailleurs certaines exonérations sectorielles ont fait
l’objet d’ajustements : ainsi de la suppression partielle des
exonérations spécifiques aux contrats de professionnalisation.
La loi du 3 décembre 2008 en faveur des revenus du travail réduit
de 10 %, dès le 1er janvier 2009, les principaux allègements de
cotisations
sociales
patronales
dont
bénéficient
les
entreprises
(allègements généraux sur les bas salaires et réductions ciblées sur les
différentes zones) si elles n'ouvrent pas la négociation annuelle
obligatoire sur les salaires lorsqu'elles y sont légalement tenues.
Ces
remodelages
ou
suppressions
de
certains
dispositifs
interviennent toutefois après la création de nouvelles exonérations ciblées
en 2007 et 2008: bassins d’emploi à redynamiser, arbitres et juges
sportifs, régime microsocial, intéressement de projet.
La loi TEPA du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi, et
du pouvoir d’achat est venue rendre le système d’exonérations encore
plus complexe et plus coûteux. Elle a en effet créé de nouvelles
exonérations générales portant sur les heures supplémentaires et
complémentaires d’un coût total estimé à 2,9 Md€ pour 2008. Par
ailleurs, ce texte et la loi sur le pouvoir d’achat du 8 février 2008 ont
accru la complexité du système en étendant les exonérations, qui ne
portaient que sur les charges patronales, aux cotisations salariales et à
certains éléments exceptionnels de rémunération.
27) A l’exception des entreprises situées dans les nouvelles zones franches globales
d’activités créées par la loi, qui bénéficient de seuils d’exonération plus élevés.
40
COUR DES COMPTES
A plusieurs reprises, la Cour a souligné la nécessité d’une
meilleure évaluation.
Cette préconisation a été davantage suivie d’effet.
Trois nouvelles études d’évaluation des exonérations
générales sur les bas salaires, par des méthodes économétriques sur
des données récentes, ont été commandées en 2006 par le ministère
chargé de l’emploi, mais leurs résultats n’étaient pas encore
disponibles à la fin de 2008. L’INSEE s’est aussi engagé dans un
modèle de micro simulation qui doit fournir des éléments
d’appréciation nouveaux sur les effets économiques de ces
allègements couplés aux évolutions concomitantes du SMIC.
Toutefois, la loi TEPA n’a pas fait l’objet d’évaluation
préalable, alors que la Cour avait recommandé de mieux évaluer
ces dispositifs. Le nombre d’heures supplémentaires réalisées
avant ce texte étant mal connu au départ, il sera très difficile de
mesurer son impact avec exactitude et rigueur.
La loi de finances pour 2009 prévoit enfin (article 189) que
le Gouvernement remettra au Parlement, avant le 15 juin 2009, un
rapport évaluant l’efficacité des allègements généraux et ciblés de
cotisations sociales au regard des la politique de l’emploi, qui
devra s’attacher à exposer le bilan et le coût de ces dispositifs, les
méthodes envisageables pour en réduire la charge sur les finances
publiques et les dispositifs alternatifs de soutien à l’emploi et aux
entreprises.
ALLÈGEMENTS ET EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES
41
RÉPONSE DE LA MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DE L’INDUSTRIE
ET DE L’EMPLOI
Le ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi a pris
connaissance avec intérêt des éléments transmis par la Cour des comptes sur
le suivi de ses avis dans le domaine des allègements et exonérations de
charges sociales. Ces éléments appellent plus particulièrement les remarques
suivantes.
Sur les allégements généraux de cotisations :
La Cour avait préconisé :
-
d’engager de nouvelles évaluations de leur effet sur l’emploi,
-
d’en réduire le coût global, de mieux les cibler sur les emplois les
moins qualifiés et les entreprises qui en ont le plus besoin.
La Cour estime n’avoir été que partiellement suivie :
- Dans le champ de l’évaluation, des études ont effectivement été
commandées par le MEIE et des travaux engagés par l’Insee.
- En termes d’évolution du dispositif, en revanche, les propositions de
ciblage sur les plus bas salaires (de 1 à 1,3 SMIC), dans les
entreprises de moins de 20 salariés ou dans les secteurs d’activité
les plus exposés à la concurrence internationale n’ont pas été
suivies.
Le développement de l’évaluation des politiques de l’emploi est un
objectif auquel le MEIE souscrit totalement et dans lequel il s’est engagé.
Toutefois, il convient de rappeler qu’indépendamment des travaux en cours,
le dispositif des allègements généraux est une des politiques de l’emploi qui a
le plus fait l’objet d’évaluations et dont l’appréciation des effets en termes
d’emplois créés ou sauvegardés fait relativement consensus.
De ce fait, les positions défendues par la Cour sur le ciblage du
dispositif des allègements généraux appelaient un certain nombre de réserves
de la part du MEIE, leur ampleur
paraissant peu cohérente avec le
diagnostic favorable porté sur le dispositif par les évaluations existantes.
Sur une limitation des allègements sur les salaires de 1 à 1,3 SMIC
Si l’existence de trappes à bas salaires n’est actuellement pas
clairement avérée, il est très probable qu’un accroissement de la dégressivité
du barème par une réduction massive du point de sortie du dispositif de 1,6
SMIC à 1,3 SMIC, tel qu’évoqué par la Cour, fasse apparaître de façon très
significative de telles trappes.
42
COUR DES COMPTES
Sur une limitation des allègements aux entreprises de moins de 20 salariés
ou
à un certains secteurs d’activité
Le problème du coût du travail au niveau du SMIC paraît peu corrélé
à la taille de l’entreprise ou à son secteur d’activité. Opérer une restriction
des allégements selon un critère de ce type introduirait dans l’économie une
distorsion importante. En outre une restriction selon un critère de taille de
l’entreprise générerait un effet de seuil massif alors que le gouvernement
s’est récemment employé - dans la loi de modernisation de l’économie du 4
août 2008 - à réduire ce type d’effets néfastes à la dynamique des PME. Un
cloisonnement par secteurs d’activité ne tient par ailleurs pas compte de la
très forte interpénétration des branches dans l’économie d’aujourd’hui.
L’une des vertus des allégements généraux réside précisément dans
leur caractère général, ce qui est source de simplicité, d’équité et
d’efficacité.
Sur les allégements ciblés :
La Cour prend acte des efforts engagés par le gouvernement pour
donner plus de cohérence à l’ensemble de ces dispositifs et les rapprocher
des allègements généraux.
Sur la loi du 21 août 2007 (« TEPA ») :
La Cour tend à déplorer la création de nouvelles exonérations,
notamment sur les heures supplémentaires et complémentaires dans le cadre
de la loi TEPA, exonérations étendues par la loi relative au pouvoir d’achat.
Ces actions engagées traduisent la politique du gouvernement en
faveur des incitations à l’augmentation du temps de travail moyen des
salariés. Les études sont consensuelles pour mettre en évidence une
insuffisance du stock d’heures travaillées en France, et l’existence de marges
de progrès importantes pour l’économie française en ce domaine. Les
dispositifs de la loi du 21 août 2007 relatifs aux heures supplémentaires
constituent une réponse à ce problème. Elles vont par ailleurs dans le sens
d’une plus grande souplesse d’adaptation du système productif aux
variations de la conjoncture. Son succès observé depuis le début de l’année,
avec une progression de 34,5% des heures supplémentaires au 2
ème
trimestre
2008 sur un an, témoigne du besoin auquel répond ce dispositif. Ces éléments
doivent être pris en compte dans l’évaluation globale de l’efficacité du
dispositif.
ALLÈGEMENTS ET EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES
43
RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET,
DES COMPTES PUBLICS ET
DE LA FONCTION PUBLIQUE
L’insertion de la Cour des comptes « les allégements et exonérations
de charges sociales » a retenu toute mon attention.
Votre analyse qui fait suite au rapport de 2006 sur les allégements de
charges en faveur des salariés peu qualifiés ainsi qu’au rapport de 2007 sur
les exonérations de charges sociales en faveur des territoires et des secteurs
d’activité, et sur lesquels le Gouvernement a déjà eu l’occasion de se
prononcer, appelle de ma part les observations suivantes.
S’agissant des allégements généraux, je ne peux que souscrire aux
objectifs qui sous tendent les préconisations de la Cour
, notamment la
maîtrise du coût global ainsi que l’évaluation régulière de leurs effets sur
l’emploi et la compétitivité. C’est précisément parce que ce dispositif est
efficace qu’il est nécessaire de toujours veiller à ce qu’il le demeure, en
recherchant le meilleur équilibre entre son coût et ses effets bénéfiques sur
l’emploi. S’agissant du point de sortie, toute modification ne peut être
conduite qu’à l’aune d’évaluations solides quant à l’impact sur l’emploi et
les salaires. Les études engagées par la DARES sur l’évaluation ex post de
ces allégements généraux devraient être disponibles à la fin 2008. En tout
état de cause, le contexte économique actuel doit conduire à exclure une telle
mesure à court terme.
D’autres pistes de réforme, en revanche, me paraissent devoir être
étudiées pour contenir le coût de ces allégements, tout en limitant les effets
d’optimisation et d’aubaine que souligne la Cour dans certains secteurs. J’ai
ainsi demandé à mes services d’analyser précisément les préconisations du
rapport de mai 2008 de la mission d’information commune de l’Assemblée
nationale sur les exonérations de cotisations sociales, qui a été présenté par
M. Yves BUR.
Par ailleurs, la loi n° 2008-1258 du 3 décembre 2008 en faveur des
revenus du travail prévoit désormais, à l’article 26, que les allégements
généraux sont conditionnés au respect, par les employeurs, de l’obligation
annuelle de négociation prévue à l’article L. 2242-8 du code du travail.
Les réformes des dispositifs d’exonérations zonées se sont attachées,
comme le note la Cour, à leur donner plus de cohérence.
44
COUR DES COMPTES
Les mesures de rationalisation des exonérations ciblées intervenues à
l’occasion de lois récentes, du projet de loi de financement et du projet de loi
de finances pour 2009 permettent de recentrer les exonérations sur les plus
bas salaires, pour lesquels l’élasticité de la demande de travail à son coût est
la plus élevée. Ces évolutions ont notamment été faites pour les dispositifs
dans les zones de revitalisation rurales (ZRR) et seront poursuivies
concernant les dispositifs d’exonérations dans les départements d’outre-mer
et dans les zones franches urbaines (ZFU). Ainsi le projet de loi de finances
pour 2009 a prévu de plafonner le niveau de salaire ouvrant droit aux
exonérations dans les ZFU à 2,4 SMIC en 2009, 2,2 SMIC en 2010 et 2 SMIC
en 2011. Par ailleurs, le mécanisme de sortie progressive est supprimé et son
application limitée à 5 ans. Les économies attendues de cette réforme sont de
104 millions d’euros pour 2009.
Je précise que le dispositif d’exonération spécifique pour les
organismes d’intérêt général en ZRR, qui prévoyait une franchise de
cotisations patronales sans plafond de rémunération, n’a pas été maintenu en
l’état par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 puisqu’il est
fermé pour toutes les nouvelles embauches à compter du 1
er
novembre 2007.
La rationalisation des exonérations a conduit également à supprimer
progressivement, en loi de finances pour 2007 et en loi de financement de la
sécurité sociale pour 2008, les exonérations portant sur les cotisations
accidents du travail et maladies professionnelles afin de conserver à ces taux
leur rôle de responsabilisation des employeurs dans la prévention des risques
professionnels. Je souhaite préciser qu’il sera mis fin à compter du
1
er
janvier 2009 à l’exonération de cotisations d’accident du travail –
maladies professionnelles dont bénéficient actuellement les travailleurs
occasionnels
–
demandeurs
d’emplois
dans
le
secteur
agricole,
conformément à la mesure figurant dans le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2009 adopté en termes identiques par les deux
assemblées. Plus largement, les exonérations dont bénéficie le secteur
agricole devraient faire l’objet d’une mission conjointe des inspections
compétentes (Inspection générale des finances, Inspection générale des
affaires sociales, Inspection générale de l’agriculture).
L’effort de rationalisation des exonérations ciblées s’inscrit en effet
dans une perspective pluriannuelle et sera poursuivi à l’occasion du projet
de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale
pour 2010, conformément à la révision générale des politiques publiques.
Enfin, de manière structurante, je tiens à souligner que le projet de loi
de programmation pour les finances publiques pour la période 2009-2012 a
proposé des mesures importantes pour améliorer le processus décisionnel et
rationnaliser les dispositifs d’allégements de cotisations.
ALLÈGEMENTS ET EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES
45
Celui-ci prévoit en effet les mesures suivantes :
−
les créations ou extensions de réductions, d’exonérations ou
abattements d’assiette de cotisations sont compensées par des
suppressions ou diminutions pour un montant équivalent ;
−
le Gouvernement présente chaque année au Parlement l’objectif
annuel de coût retenu pour les réductions, les exonérations et les
abattements d’assiette ; à cette occasion il présente également un
bilan des créations, modifications et suppressions de mesures
adoptées dans les douze mois qui précèdent ;
−
enfin, dans les trois ans qui suivent l’entrée en vigueur de ces
mesures, le Gouvernement présente au Parlement une évaluation de
son efficacité et de son coût. Pour les mesures déjà en vigueur, il le
fait au plus tard le 1
er
janvier 2012.
La Cour considère enfin que la loi du 21 août 2007 en faveur du
travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, dite loi TEPA, a complexifié le
système des exonérations. Toutefois, il me semble que la complexité du
dispositif, quasi inévitable dès lors que l’on touche au temps de travail, doit
être appréciée au regard du bénéfice important qu’en retirent employeurs
et les salariés.
S’agissant des aspects déclaratifs, il est également nécessaire
de souligner l’engagement de l’administration pour anticiper et pallier
d’éventuelles difficultés. En effet, les textes réglementaires et la circulaire
relative aux exonérations sociales ont été publiés dès le 1
er
octobre 2007, au
terme d’une concertation associant plusieurs administrations, les organismes
de recouvrement, les principales organisations professionnelles ainsi que de
nombreux experts et cabinets spécialisés intervenant sur ces sujets. Un site
internet et des plates-formes téléphoniques ont été mis en place. Un premier
questions-réponses officiel a été publié le 27 novembre 2007 en tenant
compte des observations de terrain qui ont été remontées. Un deuxième
questions-réponses portant sur des aspects plus techniques a également été
publié.
Le dispositif a ainsi fait l’objet d’une appropriation rapide par les
acteurs concernés, comme en atteste le peu de questions suscitées
actuellement auprès des organismes de recouvrement d’une part, et le taux
de recours, y compris des petites entreprises, d’autre part. Au troisième
trimestre 2008, 34 % des entreprises de moins de 10 salariés et 58 % des
entreprises mensualisées (plus de 10 salariés) ont ainsi déclaré avoir recours
à ces heures supplémentaires exonérées. Une étude de l’Agence centrale des
organismes de sécurité sociale (ACOSS) a par ailleurs révélé que
l’information reçue à l’occasion de la mise en oeuvre de la mesure a été jugée
suffisante par plus de 66 % des entreprises, soit deux entreprises sur trois,
quelle que soit l’importance de leur effectif.