LA SÉCURITÉ SOCIALE
23
La loi de financement de la sécurité
sociale
Pour la deuxième année consécutive, la Cour des comptes a
recherché dans quelle mesure les dispositions de la dernière loi de
financement de la sécurité sociale (LFSS), en l’occurrence, celle pour
2009, avaient donné une suite à
ses travaux antérieurs, notamment aux
rapports successifs sur l’application des lois de financement de la
sécurité sociale (RALFSS), pour en reprendre des orientations ou
des
recommandations
5
.
Cet examen a conduit à mettre en évidence nombre de dispositions
qui correspondent à des recommandations ou orientations de la Cour, ce
qui traduit à nouveau la qualité du dialogue entretenu par la Cour avec
des services des ministères et avec le Parlement. On peut les résumer en
distinguant :
- d’une part une première série de dispositions qui répondent à des
recommandations précises de la Cour ;
- d’autre part, des dispositions qui répondent à des orientations
plus générales.
* * *
5) Bien entendu, les recommandations de la Cour ne supposent pas uniquement pour
leur mise en oeuvre des mesures législatives : des mesures tarifaires (par exemple pour
les marges réglementées des pharmaciens ou les tarifs des médicaments dits de la liste
en sus) sont parfois recommandées et ont été en l’occurrence décidées pour 2009.
C’est pourquoi la Cour a déjà examiné à partir d’un pointage systématique les suites
données aux recommandations de ses précédents rapports, quels que soient leurs
supports juridiques. Comme l’indique le RALFSS de 2008, un tel suivi est facilité par
l’obligation faite au Gouvernement de transmettre chaque année au Parlement un
rapport sur les suites données aux recommandations des précédents RALFSS. Les
difficultés méthodologiques exposées dans l’insertion du RALFSS de 2008 (pages
398 et 399), notamment pour apprécier le degré de correspondance entre une
recommandation et une mesure, restent d’ailleurs valables ici.
24
COUR DES COMPTES
1. Plusieurs dispositions de la loi de financement de la sécurité
sociale pour 2009 font suite à des recommandations précises
La suppression du FFIPSA et la reconnaissance d’un rôle
accru de « tête de réseau » pour la Caisse centrale de mutualité
sociale agricole (CCMSA).
A l’occasion de son examen des comptes des régimes et des fonds
de financement pour les exercices 2005 à 2007, la Cour a préconisé à
plusieurs reprises de supprimer le Fonds de financement de la protection
sociale agricole
(FFIPSA)
6
. En outre, dans son analyse consacrée à
l’avenir de la protection sociale agricole, la Cour a (parmi d’autres
recommandations) notamment préconisé
7
« de recentrer la tutelle de
l’Etat en cohérence avec le renforcement de la caisse centrale de MSA,
prévu par la COG 2006-2012 », ou encore « d’accélérer la restructuration
du réseau des caisses afin notamment de dégager des économies de
gestion ou des gains de productivité ».
Plusieurs dispositions de la LFSS pour 2009 répondent à ces voeux.
L’article 17 IV
de la loi supprime le FFIPSA et ce même
article opère un important travail de réécriture des articles du code
rural, nécessaire pour traduire cette suppression et le transfert à la
Caisse centrale de mutualité sociale agricole des ressources qui lui
étaient affectées.
En outre
, l’article 112
renforce la capacité de cette même
CCMSA, organisme tête de réseau, pour structurer le réseau des
caisses et suivre leurs nécessaires progrès de productivité.
La modification des seuils de référence pour l’appréciation du
droit à majoration de pension (souvent dénommé
minimum
contributif
ou MICO).
Dans l’insertion consacrée aux « minima de pensions »
8
, la Cour
mettait en évidence l’ampleur du nombre de bénéficiaires du MICO :
environ 60% des nouveaux retraités de l’année du régime général et 70%
des retraités du régime agricole. L’état actuel de la règlementation permet
en effet à de nombreux
polypensionnés
d’en bénéficier
alors même que
leurs pensions peuvent être relativement élevées : c’est le cas de 30% des
pensionnés à carrière complète ayant des retraites totales supérieures à
1 400 €. Elle préconisait donc de mieux cibler le bénéfice de cette
6) Notamment dans le RALFSS de 2007, p. 39 ;
7) RALFSS de 2007, pages 394, recommandations n° 42 et 43.
8) RALFSS de 2008, pages 377 à 394.
LA SÉCURITÉ SOCIALE
25
prestation et de « faire masse de l’ensemble des pensions de base dans
l’attribution du MICO »
9
.
L’article 80
de la loi répond à ce souci.
Il modifie (avec application différée au plus tard au 1
er
janvier 2011) les règles d’appréciation du seuil plafond pour
bénéficier du droit à majoration : « dans le cas où l’assuré a
relevé d’un ou plusieurs régimes d’assurance vieillesse (…) et
lorsqu’il est susceptible de bénéficier du minimum de pension
(…) dans un ou plusieurs régimes, ce minimum lui est versé sous
réserve que le montant total de ses pensions personnelles de
retraite (…) de base et complémentaires (…) n’excède pas un
seuil fixé par décret. »
Une
information
accrue
sur
l’activité
des
organismes
d’assurance maladie complémentaire.
L’analyse de la Cour relative aux transferts réalisés entre
assurance-maladie obligatoire, assurances complémentaires et assurés
10
avait entre autres constats mis en évidence le caractère insuffisant des
données disponibles sur l’activité des organismes complémentaires. Une
recommandation
11
préconisait
ainsi
« d’améliorer
le
système
d’information relatif aux assurances complémentaires, en particulier : les
données générales et exhaustives issues des documents comptables et
statistiques qu’elles doivent adresser à l’autorité de contrôle des
assurances et des mutuelles (ACAM) ; le suivi des aides apportées à la
couverture complémentaire (subventions, aides sociales et fiscales) ».
Etait en outre souhaitée la mise en place d’un outil de simulation
microéconomique, intégrant les effets de la couverture complémentaire.
Entre autres mesures relatives aux organismes complémentaires,
l’article 12.5
de la LFSS pour 2009 répond à cette préoccupation par un
dispositif en deux étapes.
9) Recommandation n° 57, p.394.
10) RALFSS de 2008, insertion relative au « financement des dépenses de santé :
répartition et transferts de charge entre contributeurs depuis 1996 », pages 165 à 192.
11) Recommandation n° 23, p. 192 du RALFSS précité.
26
COUR DES COMPTES
Dans un premier temps, « l’autorité de contrôle des
assurances et le fonds mentionné à l’article L. 862-1
12
transmettent
chaque année, avant le 1-er juin, les données nécessaires à
l’établissement des comptes des organismes. Ensuite, et sur cette
base, le Gouvernement établit un rapport faisant apparaître
notamment l’évolution du montant des primes ou cotisations, du
montant des prestations afférentes à la protection, du montant des
impôts, taxes et contributions qu’ils acquittent et de leur rapport de
solvabilité ».
La prise en compte des revenus des sociétés d’exercice libéral dans
l’assiette des cotisations sociales des professions indépendantes.
Dans son analyse de l’évolution des revenus des médecins
libéraux
13
, la Cour avait mis en évidence la difficulté d’appréhender
l’intégralité des revenus de leur activité libérale, en raison notamment du
recours accru aux sociétés d’exercice libéral (SEL) soumises à l’impôt sur
les sociétés et donnant lieu à l’attribution de dividendes. Analysant
l’année suivante les revenus des pharmaciens en officine
14
, la Cour a
souligné également la part croissante, parmi leurs revenus, des dividendes
distribués par les SEL et qui échappent aux cotisations sociales alors qu’il
s’agit d’un revenu professionnel. Elle constatait aussi l’important
accroissement du nombre de professionnels de santé ayant choisi ce mode
d’organisation.
Entre autres motifs, la Cour relevait l’absence de cotisations
sociales appliquées à ces dividendes, du fait de jurisprudences
contradictoires du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation. La Cour avait
donc préconisé notamment de mettre fin à ces jurisprudences divergentes
et « d’inscrire dans la loi le principe d’assujettissement aux cotisations
sociales des revenus mobiliers perçus dans le cadre d’une SEL »
15
.
12) Il s’agit du Fonds de financement de la protection complémentaire de la
couverture universelle du risque maladie.
13) RALFSS de 2007, p.202 à 226 et en particulier pp. 208 à 211et recommandation
n°23 p. 255.
14) RALFSS de 2008, « les pharmacies d’officine et leurs titulaires libéraux », pages
195 à 221.
15) Recommandation n° 28, p.221.
LA SÉCURITÉ SOCIALE
27
L’article 22
de la loi correspond à cette recommandation.
Il modifie l’article du code de la sécurité sociale relatif à
l’assiette des cotisations sociales dues par les professions
indépendantes et précise en particulier « que pour les sociétés
d’exercice libéral (SEL) (…) est également prise en compte (au
titre de l’assiette fiscale et sociale) la part des revenus (…) qui est
supérieure à 10% du capital social (..). Il est renvoyé à un décret
en conseil d’Etat pour préciser certaines de ces dispositions».
Une information accrue sur le résultat des négociations
conventionnelles.
Dans son insertion relative aux liens entre « l’ONDAM et les
négociations
conventionnelles »
16
,
la
Cour
a
mis
en
évidence
l’insuffisance des informations, tant rétrospectives que prospectives
transmises aux tutelles et au Parlement sur l’incidence des négociations
conventionnelles. Parmi les recommandations conclusives il était donc
demandé « d’instaurer (dans le rapport annuel de l’UNCAM transmis en
juin au Parlement et au Gouvernement) une obligation d’information sur
les résultats de la maîtrise médicalisée et sur le coût des revalorisations
tarifaires ».
L’article 38
(1°) correspond à ce souci
Il prévoit que les propositions transmises chaque année
par
l’Union
nationale
des
caisses
d’assurance
maladie
(UNCAM), relatives notamment aux mesures nécessaires pour
atteindre l’équilibre financier des dépenses d’assurance maladie,
« sont accompagnées d’un bilan détaillé de la mise en oeuvre et
de l’impact financier des propositions de l’année précédente
retenues dans le cadre de la mise en oeuvre de la LFSS, ainsi que
des négociations avec les professionnels de santé (…)».
16) RALFSS de 2008, p.91 à 113, recommandation n° 15 p. 113.
28
COUR DES COMPTES
2.
–
Certaines
dispositions
législatives
répondent
à
des
orientations plus générales formulées par la Cour.
Dans plusieurs cas, il est moins aisé de rapprocher les
préconisations de la Cour et les dispositions inscrites dans les LFSS :
parfois des dispositions de la LFSS correspondent à une préconisation de
la Cour
17
, mais sous la forme d’une orientation restée générale. Parfois, là
où la Cour avait formulé des recommandations plus précises, les
modalités de réforme retenues par la loi s’écartent des schémas suggérés
par la Cour tout en correspondant largement aux objectifs visés par la
Cour.
La création d’un forfait social appliqué aux assiettes exonérées de
cotisations sociales.
Dans son insertion relative à « l’assiette des prélèvements sociaux
finançant le régime général
18
», la Cour recommandait
19
de procéder « à
une évaluation périodique de l’efficacité des différents dispositifs
d’exonération des cotisations et contributions sociales au regard des
objectifs assignés » ainsi que de « réexaminer ou plafonner » certaines de
ces exonérations, notamment celles « appliquées à la plus-value
d’acquisition des stocks options, aux déductions forfaitaires dont
bénéficient certaines professions et aux avantages de départ en retraite et
de licenciement. ».
Une première mesure de taxation des attributions d’actions
gratuites ou d’options ainsi que des plus-values d’acquisition des stocks
options avait été adoptée en LFSS pour 2008.
17) On peut également signaler les dispositions inspirées, non pas de la Cour elle-
même, mais du conseil des prélèvements obligatoires, organisme associé à la Cour des
comptes. Plusieurs dispositions des LFSS sont en effet relatives à la prévention ou à la
répression des fraudes, notamment des fraudes aux cotisations. Après une
première
série de mesures dans la LFSS pour 2008, la LFSS pour 2009 a prévu
à l’article 21 de
fonder en droit la sanction des « abus de droits », pour ce qui concerne la
détermination des cotisations sociales dues. Il est également prévu d’améliorer la
coopération et l’échange d’informations avec les administrations sociales des pays de
l’Union européenne, ainsi que sur une base bilatérale, avec des organismes extérieurs
à l’Union. Déjà décidées l’an passé pour les fraudes aux cotisations, nombre
d’orientations préconisées par le Conseil des prélèvements obligatoires, en ce qui
concerne notamment la définition de pénalités administratives ou la publicité donnée
aux sanctions détectées, sont également transposées par la LFSS 2009 pour les fraudes
aux prestations.
18) RALFSS de 2007, pages 139 à 166.
19) Recommandations n°14 et 15 du RALFSS de 2007, p. 166.
LA SÉCURITÉ SOCIALE
29
L’article 13
de la loi de financement pour 2009 répond
partiellement aux préoccupations de la Cour par la création d’un « forfait
social ».
Son assiette est très large, puisqu’elle inclut la plupart des
« rémunérations ou gains » soumis à la CSG, mais exclus jusque là de
l’assiette des cotisations de sécurité sociale (seules quatre exceptions
subsistent, limitativement énumérées dans les alinéas 1° à 4°).
Ces dispositions continuent cependant à exclure de toute
cotisation
20
(au droit commun, comme au nouveau taux réduit, fixé à 2%)
les indemnités pour rupture du contrat de travail, notamment pour
licenciement
21
.
Une meilleure maîtrise de la consommation des médicaments onéreux
à l’hôpital.
Dans son insertion relative « à l’achat des médicaments dans les
établissements de santé
22
», la Cour avait souligné l’absence de dispositif
de maîtrise de la consommation et du coût des médicaments financés hors
T2A et très coûteux. Or leur coût croissant « consomme » une part
notable du taux d'augmentation de l'ONDAM hospitalier. La Cour
préconisait donc qu’en complément des mesures nécessaires portant sur
l’évolution du prix de ces molécules (des baisses individualisées de tarif
sont désormais possibles en cas de dérive des dépenses), soit envisagé un
dispositif de régulation interne aux établissements.
L’article art 47-I
de la loi répond à cette orientation.
Il dispose en effet que l’Etat arrête un "taux prévisionnel
d'évolution des prescriptions » pour les molécules onéreuses. Lorsque
le dépassement de cette norme de progression est constaté dans un
établissement, sans justification, un plan d’actions correctives peut
être proposé et, à défaut d’amélioration, des sanctions financières
portant sur le taux de remboursement par l’assurance maladie
peuvent être décidées par les tutelles.
20) Le 3° (au 1-er alinéa du nouvel article L 137-15) exclut ces indemnités de
l’assiette de la nouvelle taxe. Il convient cependant de préciser que certaines
indemnités, notamment pour un licenciement hors plan de sauvegarde de l’emploi,
sont soumises à cotisation au-delà d’un seuil (six fois le plafond, dans ce cas-ci).
L’article 26 de la loi de financement soumet désormais à cotisation dès le premier
euro les indemnités de départ supérieures à un million d’euros (souvent qualifiées de
parachute doré).
21) Le montant total des pertes de cotisations avait été estimé (au taux de droit
commun) à plus de 500 M€ pour les indemnités de départ en retraite et à environ
3 Md€ pour les indemnités de licenciement.
22) RALFSS de 2007, pages 286 à 306.
30
COUR DES COMPTES
Certaines dispositions visent à donner plus d’efficience à la politique
familiale.
Dans deux insertions successives relatives en premier lieu « aux
aides publiques aux familles
23
» puis « aux aides à la garde des jeunes
enfants
24
» la Cour, tout en reconnaissant l’efficacité globale de la
politique familiale et des aides accordées, sous forme de prestations ou
d’avantages fiscaux, a souligné la nécessité d’une efficience accrue.
Pour ce qui concerne plus particulièrement les aides aux jeunes
enfants, la Cour a mis par exemple en évidence que les modes de garde
privilégiés n’étaient pas les plus efficients et que le recours aux
assistantes maternelles, pourtant le moins coûteux par enfant gardé, était
entravé. Elle demandait donc, « d’analyser les raisons de la stagnation du
nombre d’agréments et du taux d’exercice des assistantes maternelles et
de développer l’accueil dans un cadre structuré ou plus souple (locaux
mis à disposition)
25
.
L’article 108 I
de la loi va dans le sens de la recommandation faite
par la Cour.
Il autorise désormais les assistantes maternelles à garder un
enfant supplémentaire, ce qui devrait faciliter le développement du
recours aux assistantes maternelles et accroitre le nombre d’enfants
gardés. Le même article (dans son II) vise à permettre l’accueil des
enfants gardés dans des locaux extérieurs au domicile, de manière à
favoriser les activités mutualisées. Une autre disposition du projet
assouplit les conditions de rémunération de ces mêmes assistantes, en
fixant un plafond désormais horaire et non plus journalier.
*
23) RALFSS de 2007, p..331 à 337.
24) RALFSS de 2008, p. 335 à 356.
25) Recommandation n° 49, p. 356.
LA SÉCURITÉ SOCIALE
31
RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET
DE LA FONCTION PUBLIQUE
J’ai pris connaissance avec le plus grand intérêt de l’insertion de la
Cour des comptes sur « les suites données dans le PLFSS pour 2009 à des
recommandations de la Cour des comptes», en lien avec la ministre de la
santé et des sports et le ministre du travail, des relations sociales, de la
famille, de la solidarité et de la ville.
Nous constatons que cette insertion montre, cette année encore, que
de nombreuses recommandations, précises ou plus générales, faites par la
Cour des comptes rejoignent les préoccupations du Gouvernement et
connaissent une traduction concrète dans le cadre de la loi de financement
de la sécurité sociale (LFSS).
Ces suites sont d’ailleurs rapides, puisque neuf articles de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2009 sont directement inspirés des
recommandations ou des orientations plus générales des rapports sur la
sécurité sociale de septembre 2007 et septembre 2008, témoignant ainsi de la
pertinence des travaux de la Cour et de la diligence du Gouvernement à les
mettre en oeuvre, avec l’appui du Parlement. Toutes les mesures relevées par
la Cour figuraient dès le projet initial déposé par le Gouvernement, à
l’exception de deux, qui ont été ajoutées au cours du débat parlementaire,
sur le renforcement de l’information sur les organismes d’assurance maladie
complémentaire (article 12 5° de la LFSS 2009) et sur l’assouplissement des
conditions de rémunération des assistantes maternelles (une partie de
l’article 108 I de la LFSS).
Parmi les six mesures qui résultent directement de recommandations
précises de la Cour, vous relevez notamment la suppression du Fonds de
financement de la protection sociale agricole (article 17 de la LFSS),
l’amélioration
de
l’information
sur
le
résultat
des
négociations
conventionnelles avec les professionnels de santé dans le rapport annuel de
l’Union nationale des caisses d’assurance maladie (article 38 de la LFSS).
Vous rappelez à juste titre que l’article 22 de la LFSS pour 2009 met en
oeuvre votre recommandation de mieux prendre en compte les revenus des
sociétés d’exercice libéral dans l’assiette des cotisations sociale des
professions libérales, à l’instar de ce qu’avaient préconisé le Conseil des
prélèvements obligatoires puis le rapport de M. Olivier FOUQUET.
Au-delà de la mise en oeuvre de ces recommandations précises, la
Cour relève fort justement que des mesures adoptées en LFSS pour 2009
répondent aux objectifs visés par ses recommandations, avec des modalités
de mise en oeuvre parfois un peu différentes. Vous relevez notamment que la
mise en oeuvre du forfait social à l’article 13 de la LFSS 2009 s’inspire de la
recommandation
de
la
Cour
sur
l’élargissement
de
l’assiette
des
prélèvements sociaux.
32
COUR DES COMPTES
Nous tenons à vous préciser que la mesure adoptée en LFSS pour
2008 concernant les stocks options et les actions gratuites ne se limitait pas à
la taxation des plus-values d’acquisition : l’article 13 de la LFSS pour 2008
a créé une contribution de l’employeur de 10% sur la valeur de l’action
gratuite ou de l’option, acquittée au moment de l’attribution et s’ajoutant à
une nouvelle contribution salariale de 2,5% sur la plus-value.
Concernant les indemnités pour rupture du contrat de travail, nous
vous précisons qu’elles ne sont pas exclues de toute taxation : toutes les
indemnités sont assujetties à la CSG et à la CRDS pour la fraction excédant
le montant de l’indemnité légale ou conventionnelle de licenciement ; les
indemnités versées dans le cadre d’un plan de sauvegarde de l’emploi sont
exonérées de cotisations sociales et d’impôt sur le revenu mais les autres
indemnités y sont assujetties à partir d’un certain seuil (par exemple, pour
les indemnités de licenciement, les cotisations sociales s’appliquent au-delà
de six fois le plafond annuel de la sécurité sociale). L’article 26 de la LFSS
pour 2009 permet d’ailleurs d’assujettir aux prélèvements sociaux dès le 1
er
euro les indemnités de rupture qui dépassent un million d’euros, qualifiées
souvent de « parachute doré ».
Nous pourrions par ailleurs ajouter deux mesures au bilan que vous
établissez : l'article 15 de la LFSS pour 2009, qui étend à compter de 2010 la
clause de sauvegarde de l'article L.138-10 du code de la sécurité sociale aux
produits de la liste en sus, après l'avoir étendue en 2006 à la rétrocession ;
l'article 42, qui vise à réduire les dispersions de consommation des actes en
série
réalisés
par
les
paramédicaux,
notamment
les
masseurs-
kinésithérapeutes et ainsi répond à la recommandation 29 du rapport 2005
de la Cour.
Nous rejoignons donc pleinement votre appréciation positive de la
qualité des échanges avec les services ministériels, qui contribuent ainsi à
nourrir la réflexion commune sur l’amélioration des politiques de sécurité
sociale.