LE BUDGET DE L’ETAT
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Le budget de l’Etat
Dans ses rapports sur les résultats et la gestion budgétaire
(RRGB) et sur les ouvertures et annulations de crédits opérées par voie
réglementaire
(décrets
d’avance),
la
Cour
a
formulé
des
recommandations propres à favoriser notamment une amélioration des
modalités de suivi de l’exécution du budget de l’Etat et de compte-rendu
au Parlement sur la réalité des recettes et des dépenses.
Plusieurs recommandations ont commencé à être mises en oeuvre
* * *
La Cour a recommandé la normalisation du cadre d’exécution
des recettes et des dépenses de l’Etat.
Le ministère chargé du budget a entrepris la mise au point
d’un référentiel de comptabilité budgétaire, dont on peut attendre
une clarification des règles applicables à l’exécution du budget de
l’Etat.
La Cour a aussi recommandé une amélioration des outils de
mesure appliqués à la gestion budgétaire.
L’adaptation en 2008 d’un nombre significatif d’indicateurs
dans la plupart des ministères rend possible une meilleure
appréhension de l’efficience de la gestion publique.
Les objectifs (750) et les indicateurs (1 200) restent toutefois
trop nombreux et ils ne sont pas encore utilisés comme de
véritables outils de pilotage.
Certaines recommandations ont été partiellement appliquées
La Cour a recommandé qu’il soit mis fin aux insuffisances de
crédits en LFI, dont il résulte en particulier d’importants reports de
charges.
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COUR DES COMPTES
Si certaines améliorations peuvent être constatées, grâce à un
calibrage plus satisfaisant de plusieurs dotations, la Cour a encore
relevé en 2008 de nombreux cas de sous-estimations manifestes
des crédits ouverts en loi de finances ; ce fut le cas notamment sur
les missions défense, régimes sociaux et de retraites, Outre-mer,
ville et logement, sécurité et agriculture.
Elle réitère sa recommandation, afin que soit préservé le
caractère exceptionnel des ouvertures de crédits par voie
réglementaire.
La Cour a recommandé que soit mise en place une démarche
interministérielle d’évaluation des dépenses d’intervention.
Une avancée importante a été réalisée avec la décision de
rattacher les dépenses fiscales aux programmes budgétaires. Mais
l’administration demeure mal outillée pour apprécier l’adéquation
des moyens aux objectifs visés, et pour évaluer l’efficacité des
politiques publiques au regard des dépenses engagées pour les
mettre en oeuvre.
Le suivi analytique des dépenses de personnel et leur
ventilation entre les actions auxquelles elles se rapportent doivent
aussi être améliorés.
La Cour a recommandé un décompte des emplois élargi aux
opérateurs.
Des progrès ont été enregistrés dans le décompte des emplois
de l’Etat, grâce au recensement de tous les personnels rémunérés
sur le titre 2, bien que certaines mises à disposition ne soient pas
encore comptabilisées.
Par ailleurs, l’augmentation des effectifs des opérateurs, qui
suivent leur propre stratégie en matière de personnel, n’est pas
intégrée. Il en résulte, d’une part, un alourdissement du montant
des subventions qui leur sont versées par l’Etat et, d’autre part,
l’impossibilité pour les responsables de programme d’assurer la
maîtrise des emplois. A compter de la LFI pour 2009, le plafond
des autorisations d’emplois intégrera ceux des opérateurs de l’Etat.
LE BUDGET DE L’ETAT
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La Cour a recommandé l’élargissement de la norme utilisée
pour suivre l’évolution des dépenses de l’Etat.
L’assiette servant au calcul de la norme de dépenses a été
élargie en 2008 aux prélèvements sur recettes en faveur des
collectivités territoriales et de l’Union européenne, ainsi qu’à une
partie des nouvelles affectations de ressources à des opérateurs.
Mais elle ne porte encore que sur 60 % environ des dépenses de
l’Etat.
La norme doit prendre en compte toutes les dépenses qui ne
se distinguent de celles imputées sur les dotations budgétaires ni
par leur nature, ni par leur destination.
La Cour a recommandé une clarification du positionnement
des responsables de programme.
Bien que le rôle des responsables de programme ait été
précisé au moyen d’instructions ministérielles, leur positionnement
demeure incertain.
Dès lors, les marges de manoeuvre dont ils disposent pour
piloter leurs programmes apparaissent limitées dans de nombreux
ministères
où
l’organisation
administrative
ne
coïncide
qu’imparfaitement avec celle retenue pour la gestion budgétaire.
Plusieurs recommandations n’ont pas encore été suivies d’effet
La Cour a relevé un manque de clarté dans la présentation des
comptes, qui est susceptible d’altérer la signification du résultat.
La
distinction
n’est
pas
encore
faite
de
manière
suffisamment affirmée entre les opérations budgétaires et les
opérations de trésorerie, celles-ci devant se limiter aux
emprunts et
aux dettes financières de l’Etat. De même, toutes les obligations
juridiques qui incombent à l’Etat doivent être retracées dans les
comptes budgétaires. La Cour a recommandé en particulier que
soient ouvertes en loi de finances initiale les autorisations
d’engagement correspondant à la réalité des engagements de l’Etat
au 31 décembre de l’année écoulée.
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COUR DES COMPTES
L’opération d’apurement des dettes de l’Etat à l’égard de
l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) mise
en oeuvre en 2007, pour un montant de 5,1 Md€, a constitué une
entorse majeure à ces principes.
La Cour a recommandé la mise en place de ratios économiques
et financiers plus représentatifs.
Les ratios d’analyse financière ont vocation à apporter une
information complémentaire de celles de la comptabilité nationale
et de la comptabilité budgétaire. Ils doivent pour cela porter sur des
agrégats simples à mesurer, aisément compréhensibles et à
caractère permanent, permettant une analyse pluriannuelle de la
situation financière de l’Etat.
LE BUDGET DE L’ETAT
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RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET,
DES COMPTES PUBLICS ET
DE LA FONCTION PUBLIQUE
Je retiens de la lecture de l’insertion de la Cour des comptes sur « le
budget de l’État » une grande convergence de vues avec la Cour, ainsi que le
montrent les suites concrètement données à un large nombre de ses
recommandations. Pour certaines d’entre elles, les progrès s’inscrivent dans
la durée et il convient d’en tenir compte dans l’appréciation qui est portée. Il
en est ainsi, par exemple, de l’extension de la démarche d’évaluation,
évoquée dans le rapport, peu à peu développée dans les rapports annuels de
performances, ou de l’usage fait des objectifs et indicateurs de performance.
Je limiterai, dès lors, mon propos à quelques observations
ponctuelles.
Le manque de clarté que déplore la Cour dans la présentation des
comptes et, en particulier, des résultats budgétaire doit être définitivement
levé avec le partage d’un référentiel de comptabilité budgétaire auquel
travaillent la direction du budget, en lien avec la direction générale des
finances publiques et des représentants de plusieurs ministères, et la Cour.
Ces travaux ont déjà abouti à un premier tome du référentiel, qui
présente, au niveau des principes, les définitions et les règles de la
comptabilité budgétaire. Il apporte, notamment, les précisions utiles sur la
distinction entre les opérations budgétaires et opérations de trésorerie.
Dans le prolongement des travaux déjà réalisés, il est prévu de
développer d’ici le printemps les règles de budgétisation et de gestion d’un
point de vue plus opérationnel. Ceci donnera lieu à la publication d’un
second tome, qui sera diffusé aux acteurs concernés.
Je me félicite que la Cour reconnaisse les améliorations d’ores et déjà
été apportées à la qualité de la budgétisation des crédits en loi de finances
initiale. Un effort significatif a été réalisé dès 2008, dans un cadre de
surcroît contraint par l’adoption d’une norme de dépense beaucoup plus
ambitieuse. L’effort se poursuit dans la loi de finances pour 2009, avec une
remise à niveau de 1,1 Md€ des dotations pour lesquelles des besoins ont été
régulièrement constatés en gestion par le passé, et, au-delà, dans la
construction d’un budget pluriannuel 2009-2011, appuyée sur les travaux de
la révision générale des politiques publiques (RGPP).
Je tiens à redire les réserves qu’appelle de ma part la proposition
d’élargir la norme de dépense au-delà des adjonctions réalisées depuis la
construction de la loi de finances 2008 (prélèvements sur recettes et
nouvelles affectations de recettes), en particulier à certains remboursements
et dégrèvements. Je renvoie pour plus de précision au détail des observations
que j’ai portées à la connaissance de la Cour dans ma réponse au rapport
sur les résultats et la gestion budgétaire de l’Etat pour l’année 2007.