La fin de l’exploitation charbonnière
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PRESENTATION
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Pendant plusieurs décennies l’exploitation du charbon a occupé
une place importante dans notre tissu industriel, modelant les paysages
de régions entières. L’exploitation charbonnière s’est en effet développée
dans 880 communes situées dans dix-huit départements, sur le territoire
desquelles s’étendaient 261 concessions d’exploitations minières.
La fermeture en 2003 et 2004, années au cours desquelles sont
extraites en France les dernières tonnes symboliques de charbon des
puits encore en activité en Lorraine et dans le Midi, marque la fin
industrielle d’une activité séculaire, tandis que la mise en liquidation de
Charbonnages de France (CdF), au 1
er
janvier 2008, met un terme à
l’existence d’une entreprise, souvent en crise, gérant la récession de son
activité depuis les années 60.
Dans ce contexte, la Cour a décidé d’examiner les conditions dans
lesquelles s’achève la longue histoire de l’exploitation charbonnière.
Pour ce faire, elle s’est appuyée sur les travaux réalisés pour
l’élaboration du rapport public thématique qu’elle a consacré en 2000 à
la fin des activités minières et sur les contrôles qu’elle a conduits depuis
lors sur les différentes composantes du groupe Charbonnages de France.
Pour dresser ce bilan
281
, la Cour a choisi de prendre comme point
de départ l’année 1990, car cette date correspond à l’arrêt de
l’exploitation dans le bassin Nord Pas de Calais. Cette fermeture,
accompagnée d’un plan social dont le coût a été
évalué par la Cour dans
ses travaux antérieurs à 9 MdF de l’époque soit environ 1,88 Md€
282
2007
,
281) Ce bilan ne prend pas en compte les conséquences des adaptations du régime
spécial de sécurité sociale minière rendues nécessaires par les évolutions de la
population affiliée.
282) Toutes les grandeurs monétaires citées dans cette insertion sont exprimés en
euros 2007 par souci de cohérence, sauf exception dûment soulignée. L’indexation a
été faite par rapport à l’indice général des prix, suivant la pratique généralement
adoptée par CdF.
LA FIN DE L’EXPLOITATION CHARBONNIÈRE
713
a ouvert la période des grands travaux de réhabilitation des sites miniers
et celle des premières ventes.
Les cessions d’actifs, la gestion de la réduction des effectifs dans
le cadre du pacte charbonnier à partir de 1994 et la remise en état de
sites miniers seront les trois grandes activités de la période d’après-
mines examinée ici.
I
-
La fin d’un groupe industriel
Après la dernière et coûteuse tentative de relance de la production
de charbon de 1981 à 1983, le pacte charbonnier, conclu en 1994 entre
l’État et les organisations syndicales, prévoyait la fin de l’exploitation
charbonnière, sans toutefois en fixer la date précise. Cette exploitation a
été poursuivie, pour des raisons sociales, jusqu’en avril 2004, date de
fermeture du puits de la Houve en Lorraine.
La loi 2004-105 du 3 février 2004 a fusionné les deux houillères
des bassins de Lorraine (HBL) et de Centre Midi (HBCM) avec
l’établissement public industriel et commercial Charbonnages de France
pour créer un établissement unique, en charge de la gestion de la fin des
activités minières, dont la même loi a fixé le terme au 31 décembre 2007.
Parallèlement à l’arrêt de l’exploitation, CdF a cédé un important
patrimoine composé d’actifs industriels et immobiliers.
A - La fin de l’exploitation
1 -
Des structures inadaptées
Suivant les dispositions de l’article 46 du code minier, qui a codifié
les dispositions de la loi du 17 mai 1946, seuls existaient juridiquement
trois établissements publics industriels et commerciaux indépendants :
l’établissement central CdF, les HBL et les HBCM. Ainsi, le groupe CdF
n’avait pas d’existence juridique.
714
COUR DES COMPTES
Les dispositions de la loi du 17 mai 1946 créaient des structures
d’une grande rigidité, empêchant juridiquement l’établissement d’une
vraie structure de groupe, qui aurait permis la mise en oeuvre de synergies
entre bassins.
Cette rigidité excessive face aux exigences de gestion d’un groupe
industriel n’avait pas échappé aux autorités de tutelle ; mais il fallut
attendre la loi du 3 février 2004, et la mort annoncée du groupe, pour que
soient enfin prises les décisions de gestion qui s’imposaient.
2 -
Des conditions économiques désastreuses
Les conditions d’exploitation charbonnière en France ont toujours
été difficiles du fait de configurations géologiques beaucoup moins
favorables qu’au Royaume Uni ou en Allemagne par exemple.
Jusque dans les années soixante, les coûts d’exploitation ont été
occultés par le rôle majeur qu’a joué le charbon, énergie principale de la
période de reconstruction après la seconde guerre mondiale.
Mais la baisse de la consommation de charbon, liée à la
concurrence du pétrole, conjuguée à la baisse du prix du charbon sur le
marché mondial ont conduit irrémédiablement à des déficits très élevés
des entreprises charbonnières obligeant l’État à leur apporter des
concours financiers toujours plus importants.
Après la tentative avortée de relance de l’extraction de 1981 à
1983, qui s’est traduite par l’embauche de 10 000 mineurs, le pacte
charbonnier marque, en 1994, la volonté d’arrêter une exploitation dont la
poursuite était devenue totalement déraisonnable tant au plan économique
que technique.
Sur le plan technique, l’épuisement des gisements avait conduit à
des exploitations de plus en plus profondes de veines difficilement
exploitables, ce qui ne pouvait que contribuer à l’augmentation des coûts
de production.
L’exploitation profonde obligeait en outre à des travaux de
soutènement considérables pour assurer la sécurité. Dans la mine de
Gardanne on utilisait une tonne d’acier par mètre de galerie creusé ; en
Lorraine, à Merlebach par exemple, l’exploitation à grande profondeur
s’est poursuivie dans des conditions techniques complexes.
De 1999 à 2004, le coût de revient complet de la tonne de charbon
a toujours été supérieur au prix de vente. Ainsi en 2002, année où la
production est encore significative (1,6 million de tonnes), le coût de
revient atteignait 222,8 € par tonne alors que le prix de vente n’était que
LA FIN DE L’EXPLOITATION CHARBONNIÈRE
715
de 49,8 € par tonne. En Provence, pour le plus gros site des HBCM, la
valeur ajoutée était négative depuis 1996. Pour la mine de la Mure, le prix
de revient de la tonne de charbon a représenté en moyenne quatre fois son
prix de vente pour les trois dernières années ayant précédé la fermeture en
mars 1997.
Cependant, l’exploitation sera poursuivie jusqu’en 2004, date de
fermeture du dernier puits en Lorraine, au prix d’importants concours
financiers de l’État. De 1990 à 2007, celui-ci a apporté 20 Md€
de
concours à CdF dont 7,9 Md€ de dotations en capital et 12,1 Md€ de
subventions. Malgré ces concours, l’État a repris à sa charge, juste avant
la liquidation de CdF, une dette s’élevant à 2, 4 Md€ en principal et
470 M€ en intérêts.
B - Les cessions d’actifs
CdF avait créé un grand nombre de filiales liées à l’exploitation
charbonnière. Ces filiales exerçaient diverses activités industrielles :
cokeries, extraction de gaz de mine, filiales de production d’électricité (la
plus importante est la société nationale de production d’électricité et de
thermique - SNET- dans laquelle CdF détient encore une participation
minoritaire). Certaines filiales exerçaient des activités de services liées
aux métiers de la mine (ingénierie minière), ou à des activités de
reconversion économique des bassins miniers, exercées principalement
par la société financière pour favoriser l’industrialisation des régions
minières (SOFIREM).
CdF possédait en outre un patrimoine immobilier important,
composé de terrains et d’un parc important de logements sociaux.
1 -
La cession des filiales
En 1999, CdF consolidait dans ses comptes plus de trente filiales.
En 2004, seules cinq filiales étaient encore consolidées, si bien qu’à partir
de 2005, l’entreprise n’a plus produit de comptes consolidés.
D’une manière générale, les participations de CdF étaient
caractérisées par leur diversité, leur grande hétérogénéité et le plus
souvent leur vétusté. En outre, la fermeture annoncée de l’entreprise et la
qualité relative des actifs à céder plaçaient CdF dans une position de
négociation a priori peu favorable.
Malgré cette situation de départ difficile, les cessions de ces actifs,
conduites par CdF avec le concours de l’Agence des participations de
l’État selon des procédures rigoureuses, ont été réalisées à des conditions
716
COUR DES COMPTES
économiques convenables, en limitant les clauses de garantie de passif à
des exigences raisonnables à l’exception du cas particulier de la SNET,
filiale de production électrique à partir du charbon, où une garantie de
passif importante, portant sur plus de 200 M€, a été donnée sans
limitation de durée.
S’agissant de la cession de cette société, la décision de céder la
participation de CdF en deux temps, motivée par la volonté de ne pas
provoquer de mouvement social lié à une privatisation brutale, a conduit à
réaliser, en 2004, la cession du deuxième bloc d’actions, soit 35 % du
capital, à des conditions moins favorables que celles obtenues en 2001
pour la cession de 30 % du capital, du fait d’un retournement des
conditions économiques. A ce jour, CdF dispose encore d’une
participation de 16,5% dans le capital de cette société.
A l’inverse, la cession de la cokerie de Carling est un exemple où
le groupe CdF a su profiter de la tendance haussière du marché pour céder
à des conditions favorables cette entreprise en instance de liquidation.
Cette cokerie, qui employait environ cinq cents personnes, devait
être fermée définitivement fin 2004 faute de repreneurs, dans un contexte
économique difficile du fait de la concurrence asiatique. Toutefois, le
marché du coke a été l’objet d’un retournement spectaculaire au premier
semestre de l’année 2003 à cause de la décision des opérateurs chinois de
limiter fortement l’exportation du coke pour favoriser le développement
de la production sidérurgique nationale. Dans ce nouveau contexte, la
fermeture a été retardée et des négociations ont été engagées avec des
acquéreurs potentiels. La cokerie a finalement été vendue le 1
er
avril 2004
à une société allemande, celle-ci s’engageant à conserver l’intégralité de
la propriété et de l’exploitation de la cokerie pendant au moins cinq ans.
L’ensemble du personnel de la cokerie a été détaché auprès du repreneur
dans le cadre d’une convention de mise à disposition. Cette convention a
permis de maintenir l’emploi de 421 personnes en 2004 et de 257 en
2008, soit un gain pour CdF estimé à 49M€. Malgré une cession à l’euro
symbolique, CdF a réalisé une économie de frais de personnels et de
coûts d’entretien du site, de l’ordre 76 M€.
Une telle issue n’a pu être trouvée pour la cokerie de Drocourt
mise en liquidation amiable en 2003 avec un plan social dont le coût a été
proche de 100 M€ pour 400 personnes.
En définitive, cette politique volontariste de cessions des filiales a
conduit de 2000 à 2007 à céder la quasi totalité des actifs. Elle a généré
un produit de cession de 1 241 M€, soit un excédent de 336,9 M€ par
rapport aux valeurs nettes comptables enregistrées à l’actif de CdF.
LA FIN DE L’EXPLOITATION CHARBONNIÈRE
717
2 -
La cession du patrimoine immobilier
CdF possédait un patrimoine immobilier important, composé
notamment de logements sociaux, que l’entreprise mettait à la disposition
de ses salariés pour répondre aux dispositions du statut des mineurs de
1946 leur octroyant, au titre des avantages en nature, la gratuité du
logement.
Dans son rapport public thématique sur la fin des activités
minières, publié en décembre 2000, la Cour, s’intéressant à l’avenir du
patrimoine immobilier locatif de Charbonnages de France indiquait
(p.48) : «
La valeur de ce patrimoine ne saurait donc être sous-estimée. Il
a été largement rénové au cours des dernières années, en particulier dans
le Nord où 80 % des logements sont en bon état. De ce fait les loyers sont
en hausse continue. Son coût de gestion est sensiblement moins élevé que
celui des sociétés d’HLM, grâce à un encadrement plus léger, et il n’est
grevé que par un endettement faible. C’est pourquoi la rentabilité de
l’activité locative est bonne et ses perspectives encore plus favorables.
Aussi doit-il être vendu dans des conditions normales de marché pour
Charbonnages de France qui n’a pas à supporter une quelconque
décote. ».
Les procédures de cession mises en oeuvre par CdF, prévoyant une
évaluation des biens à céder par France Domaine ou par des experts
indépendants, ont permis de conduire ces opérations de manière
transparente et à des conditions économiques normales. La cession de la
société de gestion du patrimoine immobilier du Nord et du Pas de Calais
(SOGINORPA) à l’établissement public de gestion immobilière du Nord
Pas de Calais (EPINORPA) a cependant été réalisée sans mise en
concurrence réelle à un prix dont il est difficile, dans ces conditions,
d’apprécier la pertinence économique.
Les cessions des constructions et terrains ont dégagé un produit de
344,2 M€ ; celles des installations industrielles se sont élevées à 43,8 M€.
II
-
La gestion des effectifs
L’adaptation des effectifs à la réduction des activités minières a
été, en dernier lieu, organisée par le pacte charbonnier conclu en octobre
1994. A cette époque, les effectifs de l’entreprise, répartis essentiellement
dans les bassins de Lorraine et de Centre Midi s’élevaient encore à plus
de 16 000 personnes.
718
COUR DES COMPTES
Antérieurement, de nombreuses mesures moins générales de
réduction et d’adaptation des effectifs avaient été prises dans différents
bassins miniers. La fermeture des houillères du Nord et du Pas de Calais
(HBNPC) avait été, de 1988 à 1992, assortie d’un plan social dont le coût
avait été évalué par la Cour à 9 MdF de l’époque soit environ 1,88 Md €.
L’objectif du pacte charbonnier était d’éviter tout licenciement, en
proposant aux salariés des mesures d’âge adaptées, les conduisant à la
retraite à taux plein. Ce pacte reposait en outre sur deux principes : ne pas
recourir à la procédure de licenciement collectif, fonder les départs
exclusivement sur le volontariat. Il était justifié en particulier par les
grandes spécificités de l’emploi dans les houillères, les contraintes liées
aux bassins d’emploi concernés et la place historique des activités
minières dans l’histoire économique de notre pays.
Ces mesures ont été complétées ultérieurement par diverses
dispositions dont la dispense préalable d’activité (DPA) en 2003 et la
possibilité de rendre obligatoires les mesures d’âge dans le cadre d’un
plan de sauvegarde de l’emploi à partir de 2005. Ce n’est donc qu’à partir
de cette date que CdF a pu avoir une maîtrise réelle de la décroissance de
son effectif.
A - Les principales mesures d’adaptation des effectifs
1 -
Les mesures d’âge ouvertes aux ouvriers et aux employés,
techniciens et agents de maîtrise (ETAM)
Les mesures d’âge ont pour but de conduire les salariés à une
retraite à taux plein. Le salarié est tout d’abord placé en dispense
préalable d’activité (DPA), la quarantaine à peine atteinte pour certains,
en congé charbonnier de fin de carrière ensuite (CCFC), puis en retraite
anticipée avant d’être placé en position de retraite normale.
Compte tenu de l’âge des mineurs, ces mesures sont en place pour
une longue période : selon les projections réalisées par l’association
nationale pour la gestion des droits des mineurs (ANGDM), le dispositif
de dispense préalable d’activité devrait s’éteindre en 2015 et celui du
congé charbonnier en 2021 ; les derniers salariés en position de retraite
anticipée devraient bénéficier d’une retraite à taux plein en 2028.
La dispense préalable d’activité (DPA)
a été instaurée par le
protocole du 11 février 2003 portant sur les mesures d’accompagnement
de la fin des activités minières.
LA FIN DE L’EXPLOITATION CHARBONNIÈRE
719
Cette disposition dispense d’activité les salariés ne réunissant pas
encore les conditions exigées pour bénéficier du CCFC. Ces agents
demeurent salariés de l’entreprise et bénéficient du déroulement de carrière
automatique prévu par les statuts pour les agents en activité. Par cette
mesure ultime, CdF alloue en définitive pas loin de 90% de leur
rémunération à des salariés dont certains sont âgés de 41ans à peine.
Environ 500 salariés bénéficiaient de cette situation à la fin du mois de mai
2008.
Dés qu’il en réunit les conditions, le salarié en DPA se voit
appliquer le régime du congé charbonnier de fin de carrière. Dans son
article 3-1, le protocole du 11 février 2003 revient sur le principe de base
du volontariat édicté par le pacte charbonnier, disposant que, après arrêt de
l’extraction dans un bassin, cette mesure «
peut constituer la seule
possibilité que l’entreprise offrira à ses salariés pour les amener jusqu’à
une mesure d’âge du pacte charbonnier
».
Cette disposition a doté très tardivement CdF d’un outil lui
permettant de contraindre des salariés au départ, contrainte au demeurant
modeste eu égard aux conditions de départ extrêmement favorables et
largement dérogatoires au droit commun.
Le congé charbonnier de fin de carrière (CCFC)
, étendu par le
pacte charbonnier à l’ensemble des bassins miniers, permet à un salarié
d’être dispensé d’activité tout en restant salarié de CdF. Une rémunération
de 80 % du salaire annuel net d’activité lui est allouée. Dans le cas le plus
fréquent, cette mesure est ouverte au salarié de 45 ans au moins, ayant une
ancienneté de 25 ans
Les sommes versées ont le caractère de salaires et supportent les
cotisations aux différents régimes sociaux, CdF continuant en outre à
cotiser aux organismes de retraite complémentaire afin que le salarié puisse
bénéficier à terme des mêmes avantages de prévoyance que s’il était resté
en activité.
La période de CCFC se termine par le passage de son bénéficiaire
en retraite anticipée dès que les droits de celui-ci sont ouverts. 2 862
anciens salariés de CdF étaient dans cette position au 30 mai 2008.
La retraite anticipée
est ouverte, sur la base du volontariat, aux
ouvriers et ETAM après trente années d’activité. Cette retraite est assortie
d’avantages divers, notamment d’une indemnité de mise à la retraite
d’office (IMRO), sorte d’indemnité de licenciement destinée à compenser
l’obligation de cesser son activité avant le terme normal. L’entreprise
continue par ailleurs à cotiser aux caisses de retraite complémentaires
jusqu’à ouverture des droits du salarié au taux plein. Fin mai 2008
9 571 anciens salariés ouvriers et ETAM de CdF étaient dans cette
position.
720
COUR DES COMPTES
2 -
Les mesures d’âge ouvertes aux cadres.
Les ingénieurs et cadres ont aussi bénéficié de mesures pour
faciliter leur départ à la retraite. Toutefois ces mesures n’avaient pas pour
objectif de faire face à un problème quantitativement du même ordre que
celui des ouvriers et ETAM. En 1994 l’effectif de cadre était d’environ
400 personnes.
La retraite anticipée permet aux cadres, de partir en retraite à l’âge
de 55 ans, s’ils ont 15 ans d’ancienneté. Divers systèmes dits de
raccordement, à la charge de l’entreprise permettent aux bénéficiaires
d’obtenir, en définitive, des pensions à taux plein. Ces mesures ont été
complétées par deux mesures annexes, travail à temps partiel et compte
épargne temps.
La retraite anticipée a été le principal dispositif pour faciliter le
départ des ingénieurs. Il a été complété par différentes mesures destinées
à faciliter le temps partiel. A la fin du mois de mai 2008, ces mesures
concernaient environ 300 personnes, dont 118 retraites anticipées.
B - Le coût des mesures d’adaptation des effectifs.
A compter de sa date d’entrée en liquidation, CdF a perdu sa
qualité d’employeur ; celle-ci a été transmise à l’agence nationale pour la
gestion des droits des mineurs qui en assume les obligations depuis le
1
er
janvier 2008.
En 2008, l’ANGDM gère un effectif de 4 500 salariés environ,
composé en très grande majorité de salariés en « mesure d’âge » et de
salariés détachés dans divers organismes (400 personnes) qui sont les
seuls à avoir une activité effective.
1 -
Les mesures d’âge
Jusqu’en 2007, le coût des mesures d’âge a été supporté, à titre
principal, par CdF et très partiellement par l’ANGDM qui a ensuite pris
en charge la quasi-totalité de ces dépenses.
Le coût des mesures d’âge prévues par le pacte charbonnier et
prises en charge par CdF jusqu’à fin 2007, s’élève, selon les chiffres
fournis par CdF à 2 774,1 M€
.
A cette somme s’ajoutent des indemnités
diverses mises à la charge de CdF en liquidation, à hauteur de 31,5 M€.
A partir du 1
er
janvier 2008, l’ANGDM assure le paiement des
rémunérations des ex-salariés de CdF. A ce titre, elle assume le paiement
des mesures d’âge prévues par le pacte charbonnier. Le montant de ces
LA FIN DE L’EXPLOITATION CHARBONNIÈRE
721
dépenses a été évalué par l’ANGDM, hors coût de retraite anticipée, à
691,7 M€
.
Les coûts supportés par l’ANGDM au titre de la retraite
anticipée s’élèveront à 377,6 M€
,
étant précisé qu’une partie de ces coûts
a été transférée à l’ANGDM dès 2005.
En définitive, le coût total des mesures d’âge depuis le pacte
charbonnier jusqu’à l’extinction des droits est le suivant :
Coût total des mesures d’âge depuis le pacte charbonnier
jusqu’à l’extinction des droits
Source : en M€
Dépenses à charge de CdF
2 805,6
Dépenses à charge de l’ANGDM
1 069,3
Total
3 874,9
Source : CdF et ANGDM
Le coût élevé de ces mesures relève de la volonté de l’État
signataire du pacte charbonnier de ne pas recourir à des licenciements,
qui eux-mêmes auraient eu un coût, et celle de conduire tous les salariés,
par des mesures d’âge adaptées, à la retraite. Ces mesures, exorbitantes
du droit commun, maintenaient la fiction d’un contrat de travail entre
CDF et les bénéficiaires. Le maintien de ce lien contractuel et le peu
d’intérêt financier des bénéficiaires à rechercher un emploi nouveau ont
limité la reconversion des mineurs vers d’autres secteurs.
2 -
Les avantages en nature
Prévus par le statut des mineurs de 1946, ces avantages sont
constitués par le logement et le chauffage. Ils sont accordés au mineur et
à son conjoint, jusqu’à leur décès.
Le versement des avantages en nature ou des indemnités
représentatives de ces avantages incombe à l’ANGDM. Ces avantages ne
représentent pas un coût d’adaptation des effectifs puisqu’ils auraient été
payés aux salariés même si l’exploitation avait été rentable. En revanche,
ils constituent une charge future pour l’État dans le cadre de la gestion de
la fin de l’activité charbonnière.
L’estimation réalisée par l’ANGDM de la charge des avantages en
nature ou des indemnités qui les représentent dues à compter du
1
er
janvier 2008
à 6 856 M€ Les avantages en nature étant viagers, ce
calcul repose pour partie sur l’application de tables de mortalité à la
population actuelle des bénéficiaires ou de leurs conjoints
.
722
COUR DES COMPTES
III
-
La remise en état des sites arrêtés
L’exploitation charbonnière a fortement marqué de son empreinte
les paysages de certaines régions. Mais cette exploitation n’a pas été sans
conséquences écologiques. L’arrêt des sites de production suppose a
minima leur sécurisation : traitement des gaz potentiellement dangereux
comme le gaz de mine, comblement des puits, stabilisation des terrains,
traitement des eaux, dépollution des installations de surface etc. Quelques
données permettent d’illustrer l’importance de ces travaux : le sous-sol du
Nord Pas de Calais recèle 852 puits de mines et environ cent mille
kilomètres de galeries, celui du bassin du Centre Midi plus de 4 000
orifices débouchant au jour et plus de mille puits.
C’est à ces actions que CdF a consacré la plus grande partie de son
activité dans les dernières années de son existence. Ces travaux ont
parfois été spectaculaires, comme le traitement des découvertes du bassin
du Centre Midi, transformées en lacs d’agrément à la suite de la remontée
des eaux.
Ils se sont déroulés selon les dispositions du code minier, qui
prévoit les exigences auxquelles doit se soumettre le concessionnaire dans
le cadre de la renonciation à concession, exigences formalisées dans un
cahier des charges dont l’exécution est vérifiée par les autorités de tutelle.
Conformément à ses prévisions, au 31 décembre 2007, CdF avait
quasiment achevé ces travaux, respectant ainsi les échéances et les
budgets prévus.
A - Le coût des travaux
L’année 1990, année durant laquelle ont été conduits les premiers
travaux de remise en état de site dans le bassin du Nord Pas de calais, a
été prise comme point de départ pour l’évaluation de ces dépenses.
La comptabilité détaillée de CdF permet d’obtenir le coût complet
de ces opérations, incluant les dépenses de personnels, avec une bonne
précision. Le coût des travaux de remise en état des sites arrêtés réalisés
au cours de cette période, s’est élevé à
1 033,6 M€
.
LA FIN DE L’EXPLOITATION CHARBONNIÈRE
723
Par bassin minier la répartition est la suivante :
Répartition des coûts des travaux par bassin
Bassins
M€
Lorraine
335,3
Nord- Pas -de -Calais
291,9
Centre Midi
406,4
Source : CdF
Les travaux résiduels qui seront à la charge de la cellule liquidation
s’élèvent à 9,5 M€. Ils concernent les bassins de Lorraine et de Centre
Midi et comprennent des travaux très largement engagés.
D’autres travaux ne pourront, pour des raisons techniques, être
réalisés avant la liquidation de l’entreprise. Ce sont par exemple ceux
consécutifs à la montée des eaux dans les puits après arrêt des pompages.
Ces travaux concernent les trois bassins de Lorraine, Centre Midi, Nord
Pas de Calais. Ils sont évalués à 13,2 M€, somme qui devra être prise en
charge par l’État.
Les sites miniers, après arrêt de l’exploitation et sécurisation des
installations, nécessiteront une surveillance et des opérations de
maintenance.
Dès 2004, une mission conjointe du bureau des recherches
géologiques et minières (BRGM) et de CdF a étudié les différents aspects
techniques liés à la gestion de l’après mine. A la suite de ces réflexions,
les missions du BRGM ont été modifiées pour attribuer à celui-ci
compétence en la matière. Pour remplir ces missions, le BRGM a créé un
« département prévention et sécurité minière » (DPSM).
Après réalisation des reliquats de travaux estimés à 13,2 M€ en
2013, ne demeureront que des dépenses récurrentes relatives à des
activités de surveillance et de prévention. Elles devraient représenter un
coût de 10 M€ par an environ selon les estimations du BRGM.
B - Les incertitudes sur l’évaluation du coût
des travaux.
Les chiffrages réalisés supposent que la réglementation en matière
de pollution reste constante. Mais, si des exigences nouvelles venaient à
apparaître, elles auraient évidemment une incidence sur le coût des
travaux de remise en état des sites miniers.
Par ailleurs, un problème spécifique de pollution important
demeure à Carling, en Lorraine : une pollution de la nappe phréatique par
724
COUR DES COMPTES
du benzène sur le site de la cokerie a été constatée. Cette cokerie a été
vendue à un industriel allemand avec une garantie sur la pollution des
sols antérieure à la cession. Le problème est d’autant plus complexe que
la pollution est, certes, issue de la cokerie de Carling, mais aussi d’une
usine chimique exploitée par un autre industriel. Des études sont en cours
afin de déterminer les responsabilités respectives et donc un partage des
coûts. L’incertitude sur ces travaux est d’autant plus grande que les
exigences de l’administration en matière de dépollution finale n’ont pas
encore été fixées. L’enjeu n’est pas négligeable puisque, selon une
première étude, le montant des travaux pourrait s’élever de 20 à 90 M€
selon les exigences et solutions retenues
Enfin, des coûts supplémentaires pourraient résulter de contentieux
que certaines collectivités territoriales, non satisfaites par les travaux,
pourraient introduire.
IV
-
Les dommages miniers
L’exploitation minière peut entraîner des désordres divers dans les
terrains en surface, qui viennent donc s’ajouter, lorsqu’ils surviennent,
aux travaux de remise en état des sites arrêtés précités.
Ces désordres se traduisent en général par des effondrements de
terrain entraînant des dommages dans les constructions : fissures, perte de
verticalité…etc. Des désordres peuvent également survenir du fait de la
modification du régime des eaux, à la suite de l’arrêt de l’exhaure, c’est à
dire du pompage des eaux de mines. Les techniques de l’exploitation
charbonnière consistent à laisser s’effondrer les terrains après extraction
du charbon. Elles laissent apparaître les dégâts plus rapidement que les
techniques dites par chambres et piliers retenues pour d’autres
exploitations minières.
Jusqu’au 30 juillet 2003, CdF était seul responsable des dommages
miniers et avait l’obligation de remettre en état ou d’indemniser les biens
endommagés. Les indemnisations étaient faites selon un barème
dépendant principalement du degré de pente des immeubles touchés.
En 2003 à la suite des affaissements survenus dans le bassin
ferrifère lorrain, le Parlement a adopté des dispositions complémentaires
avec le vote de la loi du 30 juillet 2003.
Les victimes de dommages immobiliers résultant de désordres
miniers peuvent désormais être indemnisées par le fonds de garantie des
assurances obligatoires de dommages, à charge pour ce fonds de se
retourner contre l’exploitant ou contre l’État. En outre, cette loi a permis
LA FIN DE L’EXPLOITATION CHARBONNIÈRE
725
d’ouvrir, à nouveau, certains contentieux, dans le Nord Pas de Calais par
exemple, bien que l’exploitation ait cessé depuis 1990.
Depuis le 1
er
janvier 2008, CdF, qui a perdu sa qualité d’exploitant,
n’indemnise plus les dommages miniers, pris en charge par l’État. Depuis
la fin de l’exploitation dans le bassin du Nord Pas de Calais en 1990, le
montant des indemnisations et réparations des dégâts miniers payés par
l’entreprise pour la période 1990/2007 s’élève à 47,8 M€. CdF en
liquidation est en train de réaliser une nouvelle tranche d’indemnisation à
hauteur de 4M€.
S’il est facile d’évaluer l’impact financier de la soixantaine de
contentieux en cours, de l’ordre de 12 M€, en revanche, l’évaluation des
dégâts miniers dont l’indemnisation incombera dans le futur à l’État est
très difficile, à la fois pour des raisons techniques et à cause du
changement dans les modes d’évaluation de ces dégâts. Leur évaluation
incombe en effet depuis la loi du 30 juillet 2003, au fonds de garantie des
assurances obligatoires de dommages (FGAOD) dont les pratiques
d’indemnisation sont nouvelles.
Dans le domaine technique, il est difficile, aux dires mêmes des
experts, d’établir des prévisions fiables sur les conséquences de la
remontée des eaux, assez rapide en Lorraine (vingt ans), mais très lente
dans le Nord, de l’ordre d’une centaine d’années.
V
-
Le coût de l’après-mines
L’arrêt de l’exploitation charbonnière est un processus qui s’est
étendu sur plusieurs dizaines d’années. Cela s’est traduit par des dépenses
considérables liées essentiellement aux travaux de remise en état des sites
et au coût des mesures d’âge.
Le coût des mesures d’âge a été apprécié à partir de 1994, date de
la mise en oeuvre du pacte charbonnier. A ces coûts doit s’ajouter le coût
des mesures prises, en 1990, en faveur des personnels des houillères du
Nord Pas de Calais, dans le cadre d’un plan social. Le coût des travaux,
comme indiqué plus haut, a été évalué à partir de 1990.
Parmi ces coûts, certaines dépenses ne sont pas encore engagées et
constituent pour l’État des charges futures. Il s’agit principalement du
coût des mesures d’âge de 2007 à leur extinction, des reliquats de travaux
et des coûts de maintenance des sites miniers, coûts qui, à partir de 2013,
devraient, de manière récurrente, s’élever à 10 M€ par an..
Suivant les hypothèses prises, le coût de la fin de l’activité
charbonnière, y compris le coût du plan social de 1990 dans le Nord Pas
de Calais, peut être estimé à 6,88 Md€, dont 1 Md€ environ de charges
726
COUR DES COMPTES
futures. A ces coûts, il convient d’ajouter la charge que représente la
reprise d’une dette s’élevant 2,4 Md€ en principal et 470,5 M€ en intérêts.
S’agissant des travaux et des dégâts miniers des incertitudes
techniques ou des évolutions réglementaires futures pourront avoir une
incidence sur leur montant, difficile à évaluer à ce jour.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
L’arrêt de l’extraction du charbon a mis fin à une activité
industrielle chargée d’histoire qui a très profondément marqué les
mentalités et les paysages des bassins miniers.
La fin de cette activité posait essentiellement un grave problème
social dans une industrie de main d’oeuvre qui, en 1994, employait encore
plus de 16 000 personnes. A cette même époque le groupe CdF était une
entreprise toujours industriellement puissante comportant un grand
nombre de puits de mines en exploitation et de nombreuses filiales telles
que les cokeries ou les centrales thermiques de production d’électricité.
La volonté de l’État de prendre en compte ces contraintes sociales
et industrielles explique les conditions de durée et de coût des mesures
prises pour mettre fin à cette activité dans des conditions socialement
acceptables. Pour ne pas recourir à des licenciements et fonder les
départs exclusivement sur le volontariat jusqu’en 2005, des mesures
d’âge, exceptionnelles dans leur contenu et leur durée, ont été mises en
oeuvre. Ces mesures ont coûté 3,9 Md€ et ont conduit à rémunérer des
salariés mis en situation d’inactivité, pour certains, la quarantaine à
peine dépassée.
Globalement, le coût de l’après-mines, hors coûts récurrents de
prévention et maintenance des sites, peut être évalué à 5 Md€, dont
1 Md€ en charges futures.
La remise en état des sites miniers par CdF a été conduite dans de
bonnes
conditions,
se
traduisant
parfois
par
des
réalisations
spectaculaires. Toutefois, le problème des dégâts miniers, qui ne devrait
pas se traduire par des coûts aussi importants que ceux engagés pour les
travaux de remise en état, reste entier et pèsera dans l’avenir sur les
finances de l’État d’un poids impossible à apprécier à ce jour.
La période de liquidation de CdF s’est ouverte le 1° janvier 2008
pour une durée de trois ans. Correctement anticipée, elle se déroule dans
des conditions satisfaisantes. Mais, à la fin de cette période, tous les
travaux ne seront pas achevés et certaines attributions ou fonctions se
poursuivront, dans le domaine contentieux par exemple. La Cour
recommande que la désignation des organismes qui les prendront en
charge soit suffisamment anticipée.
LA FIN DE L’EXPLOITATION CHARBONNIÈRE
727
RÉPONSE DU MINISTRE D’ETAT, MINISTRE DE
L’ÉCOLOGIE, DE
L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE
L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
La Cour a examiné les conditions dans lesquelles il a été mis fin à
l’exploitation par Charbonnages de France (CdF) du charbon, à compter des
années 1990, processus qui a abouti à l’arrêt total de l’exploitation en 2004
et à la dissolution de l’entreprise
au 31 décembre 2007. Je tiens à souligner
la qualité du travail de la Cour qui présente dans cette insertion un bilan
exhaustif des coûts encourus au titre de l’arrêt des activités charbonnières.
La nécessaire adaptation des effectifs de l’entreprise aux contraintes
économiques liées à l'arrêt de l'exploitation a pu se faire en évitant des
mesures de licenciement collectif qui auraient été d'une ampleur sociale sans
précédent. Le pacte charbonnier de 1994, qui a mis en oeuvre des dispositifs
à caractère exceptionnel, dont la Cour souligne justement l’importance du
coût, a ainsi été un facteur de paix sociale.
Du fait de la disparition programmée de l'employeur, l'Etat a par
ailleurs tenu à ce que la gestion de cet effectif et le service des prestations
dues aux anciens salariés, puissent perdurer en confiant cette mission à
l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM), créée
par la loi n° 2004-105 du 3 février 2004.
S’agissant des cessions d’actifs, je partage l'analyse de la Cour selon
laquelle ces cessions se sont déroulées dans des conditions satisfaisantes, à
la fois sur le plan patrimonial et en termes de qualité des procédures.
L’Etat a en outre veillé à ce que les travaux miniers postérieurs à la
fin de l’exploitation, et la surveillance des sites soient assurés dans les
meilleures conditions. Il a également préservé les intérêts des propriétaires
riverains des exploitations vis-à-vis des incidences sur les terrains de
surface. Le transfert de la gestion des sites arrêtés au département
prévention et sécurité minière (DPSM) du bureau des recherches
géologiques et minières (BRGM), agissant pour le compte de l'Etat participe
de cette prise en compte.
Enfin, je partage l'analyse de la Cour relevant les bonnes conditions
dans lesquelles se déroule la liquidation de CdF. Je reste attentif au fait que
les compétences techniques et humaines qui seront encore nécessaires à
l'issue de celle-ci, puissent être mises, par anticipation, à la disposition des
organismes concernés, pour ce qui concerne notamment : le traitement des
sites anciennement exploités, la gestion matérielle et juridique des litiges
relatifs aux conséquences de cette exploitation et le suivi des dossiers et
contentieux de sécurité sociale.
728
COUR DES COMPTES
Les
archives
techniques
et
sociales
ont
ainsi
été
confiées
respectivement au BGRM et à l'ANGDM. De même un certain nombre de
salariés spécialisés de CdF ont rejoint ces deux établissements, dès le 1
er
janvier 2008.
Enfin, je souhaite indiquer que la dévolution opérationnelle et
juridique des dossiers dont la gestion actuelle reste encore confiée au
liquidateur fera l'objet, en temps voulu, d'un transfert aux organismes les
mieux à même d'en assurer le suivi ou la responsabilité, y compris pour le
compte de l'Etat.