Chapitre III
Maîtriser la dynamique des allègements
généraux de cotisations sociales,
contribuer à l’équilibre financier
de la sécurité sociale
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_____________________ PRÉSENTATION_____________________
Élément principal du financement de la sécurité sociale, les
cotisations sociales sont assises sur les revenus du travail. Dans le secteur
privé, des allègements généraux de cotisations sociales patronales
permettent de réduire le coût du travail de
l’employeur
.
Créés en 1993 dans un contexte de chômage élevé, ces allègements
ont d’abord été concentrés sur les bas salaires afin de favoriser l’emploi
des salariés les moins qualifiés. Ils ont ensuite été étendus à des salaires
plus élevés pour améliorer la compétitivité
des entreprises à l’exportation.
En 2019, le
crédit d’impôt pour l’emploi et la comp
étitivité a été
transformé en allègements supplémentaires.
Les allègements généraux consistent en des réductions des taux de
cotisations sociales patronales pour les salaires inférieurs à des plafonds
d’éligibilité (jusqu’à
3,5 Smic brut encore récemment). Les salaires
supérieurs à ces plafonds sont exclus du bénéfice de ces allègements. Pour
atténuer l’effet de seuil,
les allègements sont dégressifs entre 1 et 1,6 Smic.
Ils se traduisent par de moindres recettes pour les finances sociales
qui ont vocation à être compensées par l’
É
tat. En favorisant l’emploi et
l’activité économique, ils concourent à la création de recettes
fiscales et
sociales et à
l’a
moindrissement des dépenses sociales.
Dans les années récentes, le
marché du travail s’est
amélioré,
permettant d’envisager l’opportunité de possibles ajustements des
allègements généraux.
Sous l’effet de l’inflation, leur c
oût a nettement
augmenté pour atteindre 77,3 Md
€ en 2024 et les modalités de
compensation financière sont devenues défavorables à la sécurité sociale.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 a prévu de réduire
le coût de ces dispositifs et a fixé le cadre d’une réforme à compter de 2026.
Le présent chapitre examine principalement les enjeux financiers
des allègements généraux de cotisations sociales patronales pour la
sécurité sociale, leur efficacité
sur l’emploi et
sur la compétitivité étant
analysée en détail dans d’autres travaux
. Dans cette perspective, il
caractérise l
’insuffisance des moyens de pilotage pour maîtriser l
eur
dynamique (I). Malgré le principe de compensation financière, les
allègements généraux fragilisent
l’équilibre financier de la sécurité sociale
et appellent des mesures de régulation (II).
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MAÎTRISER LA DYNAMIQUE DES ALLÈGEMENTS GÉNÉRAUX DE COTISATIONS
SOCIALES, CONTRIBUER
À L’ÉQUILIBRE FINAN
CIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
121
Dispositifs des allègements généraux de cotisations
et chiffres clés
Depuis 2019, les allègements généraux
110
de cotisations sociales
patronales du secteur privé sont définis dans le code de la sécurité sociale
111
.
Ils sont constitués des dispositifs suivants qui se cumulent :
-
une réduction générale dégressive
de l’ensemble
des cotisations sociales
patronales. Elle est totale pour les salaires au niveau du Smic brut puis
diminue selon un coefficient jusqu’à disparaître à hauteur de 1,6
Smic
brut. En 2019, cette réduction qui ne portait que sur les cotisations de
sécurité sociale a été élargie aux cotisations des retraites complémentaires
obligatoires (Agirc-Arrco)
et d’assurance chômage
(Unédic). En 2023,
elle s’applique à 12,8
millions de salariés pour un coût de 39,2
Md€
;
-
une baisse proportionnelle de 6
points des cotisations d’assurance maladie
(« bandeau maladie ») pour les rémunérations de 1 à 2,5 Smic. En 2023,
ce dispositif concerne 19 millions de salariés pour un coût de 26,7
Md€
;
-
une baisse proportionnelle de 1,8
point des cotisations d’allocations
familiales (« bandeau famille ») pour les rémunérations de 1 à 3,5 Smic.
En 2023, ce dispositif concerne 20,8 millions de salariés, soit la presque
totalité des salariés du secteur privé,
et s’élève à
9,5
Md€
.
-
Au total, le taux des cotisations sociales patronales est très progressif,
passant de 4,3 % du salaire brut au niveau du Smic à 43,4 % à 3,5 Smic
en 2024. Les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2024
et 2025 ont d’abord figé, puis réduit les plafonds d’éligibilité des baisses
de cotisations maladie (2,25 Smic) et de cotisations famille (3,3 Smic)
dans un objectif
d’économie. En 2026, ces trois dispositifs seront
fusionnés en une réduction générale dégressive unique dont le plafond est
fixé à 3 Smic.
La perte de recettes pour la sécurité sociale, les régimes de retraite
complémentaires obligatoires
et l’assurance chômage (77,3
Md€ en 2024)
est réputée compensée par l’
État.
110
Ce
chapitre n’aborde
ni les
allègements spécifiques en faveur de catégories d’actifs
ou de territoires en difficulté ni les exemptions de cotisations des compléments de
salaire.
111
Articles L. 241-13 (réduction générale dégressive), L. 241-2-1 (baisse de 6 points de
cotisations d’assurance
maladie) et L. 241-6-1 (baisse de 1,8 points de cotisations
d’allocations familiales
) du code de la sécurité sociale.
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122
Graphique n° 11 :
taux de cotisations sociales patronales
(sécurité sociale, retraites complémentaires obligatoires, assurance
chômage) par rapport au salaire brut en 2024 (en %)
Note : au Smic, subsistent les cotisations pour le risque accidents du travail et maladies
professionnelles, les versements transport et ceux liés à la formation professionnelle.
Source :
simulateur indicatif de cotisations employeur du site Urssaf
, mise en forme Cour
des comptes
I -
Un allègement du coût du travail
insuffisamment piloté et évalué
Au gré des réformes, les allègements généraux de cotisations
sociales patronales sont devenus un élément-clé de la politique en faveur
de l’emploi et de la compétitivité des entreprises. Malgré leur coût croissant
pour les finances publiques, les mécanismes d’encadrement financier sont
restés limités. L’efficacité des allègements
généraux demeure toutefois
complexe à mesurer selon les travaux d’évaluation.
A -
Des dispositifs ouverts sans condition,
des mécanismes de régulation peu opérationnels
Les allègements généraux de cotisations sociales reposent sur des
objectifs et des
dispositifs qui se sont progressivement superposés. Ils n’ont
été ni soumis à condition ni encadrés financièrement.
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CIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
123
1 -
Des dispositifs sans condition
en faveur de l’emploi
et de la compétitivité des entreprises
Un des volets de la politique de l’emploi en
France est de réduire les
cotisations
sociales de l’
employeur pour limiter le coût du travail au niveau
des bas salaires. Depuis 1993, les extensions successives des allègements
généraux de cotisations ont pu contribuer aux créations d’emplois et à la
baisse du taux de chômage (7,3
% en 2024). Il n’est toutefois pas possible
d’en déterminer rigoureusement le degré de causalité.
Une politique constante d’allègement des cotisations sociales
,
une inflexion à compter de 2024
-
1993 : première suppression des cotisa
tions d’allocation familiales pour
les salaires de 1 à 1,2 Smic.
-
1995
: création d’une réduction dégressive des cotisations sociales patronales
pour éviter l’effet de seuil
; fusion des dispositifs ; relèvement du taux
d’exonération jusqu’à 18,2
% ; hausse
du plafond d’éligibilité à 1,3
Smic.
-
2000 : création
d’un taux maximal de 26
%
d’exonération des cotisations
au niveau du Smic et la hausse du plafond à 1,8 Smic pour compenser la
hausse du coût du travail des entreprises réduisant leur temps de travail.
-
2003
: fusion des dispositifs existants en une réduction unique jusqu’à
1,6 Smic (taux maximal de réduction de 26 %).
-
2014 (pacte de responsabilité et de solidarité) : élargissement de la
réduction dégressive unique aux charges Urssaf au Smic ; c
réation d’
une
réduction de 1,8 point des
cotisations d’allocations familiales jusqu’à
3,5 Smic
(« bandeau
famille »).
Ces
mesures
répondaient
aux
préconisations du rapport du commissaire à l'investissement, M. Louis
Gallois, pour favoriser la compétitivité de
l’industrie et
des services à
haute valeur ajoutée dont les salaires sont plus élevés.
-
2019 : c
onversion du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi
(CICE) en réduction de 6 points des cotisations
d’assurance maladie
jusqu’à 2,5
Smic (« bandeau maladie ») et extension de la réduction
générale
dégressive aux cotisations d’assurance chômage et de retraite
s
complémentaires obligatoires.
-
2024 et 2025 : infléchissement de la politique des allègements généraux
en LFSS pour 2024 et réforme en LFSS pour 20
25 (mesures d’économies
en 2024 et en 2025, fusion des dispositifs à compter de 2026, voir
infra
).
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124
Selon la direction de l'animation de la recherche, des études et des
statistiques (Dares) du ministère chargé du travail, les allègements
généraux de cotisations sociales patronales sont devenus le premier
instrument financier
de la politique de l’emploi
112
pour représenter 39 %
de son montant total (179
Md€
en 2022).
Graphique n° 12 :
évolution de la part des allègements généraux
de cotisations sociales au sein des dépenses en faveur
de l’emploi et du marché du travail (en Md€)
Source : Dares (Résultats n° 44, juillet 2024), mise en forme Cour des comptes
Les allègements généraux de cotisations sociales patronales ne sont
soumis ni à condition ni à contrepartie pour
l’employeur qui en bénéficie.
Un rapport parlementaire sur les exonérations de cotisations sociales
113
a
analysé les enjeux et les difficultés
qu’entraînerait la création de
conditionnalités
telles que l’obligation de
négociations salariales pour
inciter aux revalorisations ou le recrutement de salariés âgés pour améliorer
112
Dares,
Résultats n° 44,
2024. Les autres mesures sont les aides sectorielles et
géographiques, les contrats aidés, le soutien du revenu en cas
d’absence d’emploi ou de
réduction d’activité, l’accompagnement des personnes en recherche d’emploi,
les
dépenses de formation et d’incitations à l’activité.
113
Assemblée nationale,
r
apport de la mission d’év
aluation et de contrôle des lois de
financement de la sécu
rité sociale sur le contrôle de l’efficacité des exonérations de
cotisations sociales
, MM. Marc Ferracci et Jérôme Guedj, députés, 2023.
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125
l’emploi des seniors.
Une des pistes pourrait être de
diminuer l’avantage
pour les entreprises relevant de branches professionnelles dont la
convention collective fixe un salaire minimal inférieur au Smic
114
.
2 -
Des montants en forte augmentation,
des mécanismes de régulation à compléter
De 2014 à 2024, le total des allègements généraux de cotisations
patronales du secteur privé a presque quadruplé, passant de 20,9
Md€ à
77,3
Md€, dont 63,6
Md€ au titre des cotisations de sécurité sociale (82
%)
et 13,7
Md€ liés aux cotisations des régimes de retraite complémentaires
obligatoires et d’assurance chômage (18
%).
Graphique n° 13 :
évolution des allègements généraux de cotisations
sociales du secteur privé aux administrations de sécurité sociale
(en Md€)
Note
: la forte hausse en 2019 tient à un effet de périmètre résultant de la transformation du crédit d’impôt pour
la compétitivité et l’emploi (CICE) en réduction générale de co
tisations sociales.
Source : annexes aux PLFSS, mise en forme Cour des comptes
114
En ce cas, ces salariés sont rémunérés au Smic mais ne sont pas augmentés quand
ils sont promus. Avant la revalorisation du Smic au 1
er
novembre 2024, 17 branches
professionnelles et 1 million de salariés étaient dans cette situation.
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126
Une telle évolution recouvre deux effets principaux. En premier lieu,
elle correspond à des réformes successives : baisse des cotisations
d’allocations familiales en 2015 (+
7,1
Md€)
; baisse des cotisations
d’assurance maladie et extension de la réduction générale dégressive aux
cotisations Agirc-Arrco et Unédic en 2019 en contrepartie de la suppression
du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) (+
26,6
Md€). En
second lieu, à partir de 2021, les dispositifs d’allègements généraux de
cotisations sociales ont révélé leur sensibilité aux créations d’emplois et à
l’inflation
: le montant des allègements généraux de cotisations (sécurité
sociale, Agirc-Arrco, Unédic) a progressé de 18
Md€.
En dix ans, la part des allègements généraux de cotisations sociales
patronales du secteur privé, y compris d’assurance chômage et de retraites
complémentaires obligatoires, par rapport à la masse salariale du secteur
privé, a presque triplé de 4 %, en 2014, à 10,6 %, en 2024.
Graphique n° 14 :
évolution du ratio rapportant les allègements
généraux de cotisations patronales (sécurité sociale, Unédic,
Agirc-Arrco) à la masse salariale du secteur privé
Source : données Acoss, mise en forme Cour des comptes
Ces trois dernières années, la progression supplémentaire d’un point
des allègements généraux par rapport à la masse salariale est la
conséquence des revalorisations successives du Smic qui a crû plus
rapidement que les salaires. Le nombre de salariés rémunérés entre 1 et
1,6
Smic a mécaniquement augmenté, ce qui s’est traduit par une hausse
du montant des allègements généraux.
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À L’ÉQUILIBRE FINAN
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127
L’effet de l’inflation sur la dynamique des allègements de cotisations
La dynamique de progressions des allègements généraux est
déterminée, en partie, par celle du Smic. D’une part, le calcul de la réduction
générale dégressive s’y réfère. D’autre part, jusqu’à la loi de financement de la
sécurité sociale pour 2024, les
plafonds d’éligibilité
de ces trois dispositifs
d’allègement de cotisations sociales étaient exprimés en multiples du Smic. Par
conséquent, toute revalorisation du Smic se traduit par un relèvement des
plafonds d’éligibilité. Lorsque les salaires supérieurs au Smic progressent moins
vite que ce d
ernier, ce qui a été le cas durant la période d’inflation rapide depuis
2021, la hiérarchie des salaires se tasse et un plus grand nombre de salaires passe
sous les plafonds d’éligibilité.
De ce fait, depuis 2021 et le retour à une inflation
plus rapide, les neuf revalorisations du Smic (+ 17 % au total) expliquent en
grande partie la hausse du coût des allègements généraux de cotisations sociales.
Paradoxalement, comme le rapport Bozio-Wasmer
115
l’a analysé, les
revalorisations du Smic ont pu conduire dans certains cas à une diminution de la
masse salariale (salaires et cotisations) à la charge de l’employeur
: les salaires
immédiatement supérieurs aux plafonds d’éligibilité
sont devenus éligibles aux
allègements généraux de cotisations, ce qui a plus que compensé le surcoût des
hausses du Smic. En outre, les salaires bénéficiant déjà des allègements généraux
qui n'augmentent pas autant que les revalorisations du Smic voient leur taux
d'allègement augmenter, conduisant de fait à une diminution du coût du travail.
À la suite du rapport parlementaire sur les exonérations de cotisations
sociales
116
, de premières mesures de maîtrise des allègements généraux de
cotisations patronales sont intervenues, par amendement parlementaire et sans
étude d’impact, dans la LFSS p
our 2024.
Les plafonds d’éligibilité aux
baisses de cotisations d’assurance maladie et d’allocations familiales ont été
cristallisés en référence au montant du Smic au 31 décembre 2023 et leur
montant n’est désormais plus réévalué. L’économie est estimée à
0,5
Md€ en
2024, 1
Md€ en 2025, et sera en progression continue les années suivantes
117
.
La LFSS a aussi confié au pouvoir réglementaire la possibilité de définir les
plafonds d’éligibilité
de ces deux baisses de cotisations
d’assurance maladie
et d’allocat
ions familiales, paramètre auparavant fixé par la loi
118
. La LFSS
pour 2025 a poursuivi cet effort de maîtrise des allègements généraux en 2025
et a fixé le cadre d’une réforme à compter de 2026.
115
Étienne Wasmer et Antoine Bozio,
Les politiques d’exonérations de cotisations
sociales : une inflexion nécessaire
, 2024, en réponse à la lettre de mission de la
Première ministre du 23 novembre 2023.
116
Assemblée nationale,
MM. Marc Ferracci et Jérôme Guedj, députés,
Op.cit
.
117
Article 20 de la LFSS pour 2024 et é
tude d’impact du PLFSS
pour 2025, annexe 9.
118
Restent toutefois déterminées par la loi des bornes entre lesquelles le plafond peut
être fixé par le pouvoir règlementaire.
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128
La réforme des allègements généraux dans la LFSS pour 2025
Pour 2025, la LFSS abaisse encore les plafonds d’éligibilité des
baisses de cotisations maladie, de 2,4 à 2,25 Smic, et de cotisations famille,
de 3,4 à 3,3 Smic.
À compter de 2026, les trois dispositifs d’allègements généraux de
cotisations sociales patro
nales seront fusionnés au sein d’une réduction
générale dégressive unique, dont le plafond est ramené à 3 Smic. En outre,
le principe de décorrélation du point de sortie avec le Smic est repris.
La LFSS introduit de nouvelles dispositions permettant au pouvoir
réglementaire d’ajuster
les paramètres de la réduction générale dégressive
unique en fixant le plafond d’éligibilité, sous conditions
119
. Les dispositions
législatives du code de la sécurité sociale figeaient le coefficient de la
réduction générale dégressive. À partir de 2026, le pouvoir réglementaire
pourra
aussi l’
ajuster sous certaines conditions.
La loi de programmation des finances publiques 2023-2027 a fixé
un plafond d’exonérations et d’exemptions de cotisations de la sécurité
sociale à 14 % des ressources de la sécurité sociale et du fonds de solidarité
vieillesse, selon le même principe que le plafonnement des niches
fiscales
120
. Ce dispositif n’est toutefois pas contraignant. En outre, le suivi
de cet indicateur, tel que présenté en annexe au PLF
SS, est effectué d’une
manière qui sous-évalue les pertes de recettes sociales dans la mesure où il
ne reprend pas la formule légale du calcul
121
. Depuis 2022, ce plafond est
en réalité largement dépassé en raison, notamment, de la dynamique des
allègements généraux de cotisations sociales. En 2023, le dépassement a
atteint 9,3
Md€ et devrait
être encore
d’environ
5,2
Md€
, en 2025. Le suivi
de cet indicateur en annexe du PLFSS doit être rectifié.
119
L
e pouvoir réglementaire peut ajuster le plafond d’éligibi
lité de la réduction générale
dégressive entre 3 Smic au 1
er
janvier 2024 et 3 Smic en vigueur.
120
Article 21 de la loi n °2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances
publiques 2023-
2027, équivalent à l’article 21 de la précédente loi pour
2018-2022.
121
En annexe 4 au PLFSS pour 2025 sur les exonérations et les exemptions de
cotisations sociales, le ratio rapporte les seules exonérations de cotisations sociales aux
recettes de la sécurité sociale, sans prendre en compte les exemptions de cotisations.
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129
Graphique n° 15 :
évolution du ratio entre les exonérations
et exemptions de cotisations sociales (hors covid) et les ressources
des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et du fonds
de solidarité vieillesse
(en Md€)
Note : le ratio est calculé en incluant les exemptions de cotisations sociales concernant le
remboursement domicile travail, la prime de partage de la valeur (PPV) et la dotation forfaitaire
spécifique pour frais professionnels.
Source
: Cour des comptes d’après les données des annexes aux PLFSS et de l’Acoss
B -
Une adaptation du profil des allègements généraux
de cotisations sociales à définir
Dans la perspective de la mise en place de la nouvelle réduction
générale dégressive à compter de 2026, fixée par la loi de financement de
la sécurité sociale pour 2025, il revient au gouvernement de définir le profil
des allègements généraux par niveaux de rémunération. L’enjeu financier
et pour l’emploi des allègements généraux de cotisations sociales justifie
un renforcement de leur évaluation. Les travaux disponibles sont contrastés
sur les évolutions à apporter aux dispositifs.
1 -
Un dispositif
d’évaluation
récemment revu
Les allègements généraux de cotisations sociales patronales font l’objet
d’obligations d’évaluation de leur efficacité. Depuis 2009, les lois de
programmation des finances publiques prévoient une évaluation des nouvelles
exonérations après trois ans d’appl
ication. La réforme organique sur les lois de
financement de la sécurité sociale de 2022 impose désormais une obligation
d’évaluation triennale des allègements généraux de cotisations sociales.
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130
La première évaluation du
comité d’évaluation des dépenses fis
cales
et des niches sociales (2011) concluai
t à l’efficacité de
s allègements
généraux sur les bas salaires
122
. Des études postérieures ont pointé le besoin
d’une analyse
plus précise des conséquences à terme sur les bas salaires, la
structure des qualifications et la capacité productive.
Le comité d’évaluation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi
(CICE), sous l’égide de France Stratégie, a cessé ses travaux en 2022
123
. Ceux-
ci ont été compliqués par les conséquences de la crise sanitaire et les nombreuses
réformes de ces dernières années. Les enjeux financiers et d’emploi liés aux
allègements généraux justifiaient qu’un dispositif de ce type soit recréé.
Un dispositif d’évaluation
robuste du CICE,
un nouveau comité de suivi prévu par la LFSS 2025
La loi du 29 décembre 2012 instaurant le CICE avait institué un comité
de représentants d’administrations, d’organisations syndicales et patronales et
d’experts de l’évaluation de politique publique. Destiné à «
veiller au suivi de
la mise en œuvre et à l
'évaluation
» du CICE, son périmètre a été élargi au suivi
des allègements généraux de cotisations sociales en 2015. Quatre
parlementaires ont été associés. Le comité a publié sept rapports.
La LFSS pour 2025 instaure, jusqu’au 31
décembre 2029, un comité de
suivi chargé d’évaluer les allègements généraux de cotisations sociales
patronales et de suivre la mise en œuvre de la réforme. Ce comité, placé auprès
du Premier ministre, présentera un rapport public annuel jusqu’au PLFSS
2030.
Parmi les travaux récents
d’analyse de l’efficacité des
allègements
généraux de cotisations sociales patronales, on relèvera ceux du Conseil
d’analyse économique
124
, de la commission des affaires sociales de
l’Assemblée nationale
125
, des économistes missionnés par la Première
ministre
126
,
du groupe d’experts sur le Smic
127
et des travaux universitaires
128
.
122
Rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales
, 2011.
538 mesures dérogatoires fiscales et sociales ont fait l'objet d'un bilan coût/efficacité.
123
Institut des politiques publiques,
Évaluation d’impact de la bascule
du crédit
d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en allègement de cotisations
employeur
, Antoine Bozio, Sophie Cottet, Clément Malgouyres, 2022.
124
Yannick L’Horty, Philippe Martin et Thierry Maye
r,
Op.cit.
125
Marc Ferracci et Jérôme Guedj, Députés,
Op.cit
.
126
Antoine Bozio et Étienne Wasmer,
Op.cit.
127
Rapport annuel du groupe d’experts sur le Smic
présidé par Stéphane Carcillo, 2024.
128
B. Lhommeau, V. Rémy,
Les politiques d'allégements ont-elles un effet sur la
mobilité salariale des travailleurs à bas salaire ?
2009 ; C. Malgouyres.
Coût du
travail et exportations
:
analyses sur données d'entreprises
,
2019 ; J. Gautié, F. Lerais,
Politiques d'exonération sur les bas salaires : usages et effets potentiels
,
2024.
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SOCIALES, CONTRIBUER
À L’ÉQUILIBRE FINAN
CIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
131
Le rapport d’évaluation commandé par le Gouvernement en 2023
sur les
politiques d’exonération
s de cotisations sociales
129
proposait un
scénario de réforme, à coût constant. Il répondait de fait à une commande
différente par rapport à la réforme prévue initialement par le PLFSS 2025.
2 -
Des effets complexes à évaluer, une refonte du barème engagée
Les allègements généraux sont concentrés par niveau de
rémunération. Ils atteignent 20,8
Md€ en 2023 au niveau du Smic. L’effet
des allègements est maximum pour les entreprises comptant un nombre
élevé de salariés à ce niveau de rémunération ; il devient résiduel au-delà
de 2,5 Smic (moins de 0,2
Md€ par tranche de dixième de Smic).
Graphique n° 16 :
distribution des allègements généraux de cotisations
sociales du secteur privé, par niveau de salaire, en 2023 (en Md€)
Source
: données de l’Acoss et du rapport à la Caisse de Compensation des Services Sociaux (CCSS) d’octobre
2024,
mise en forme Cour des comptes
129
Antoine Bozio et Etienne Wasmer,
Op.cit.
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132
Le bénéfice des allègements généraux varie donc fortement par secteur
économique en fonction du niveau des salaires. Le ratio de la réduction
générale dégressive aux cotisations rapportée au salaire atteint un maximum
de 53
% dans l’hébergement et
la restauration, secteur à forte main d’œuvre,
et s’établit à 19
% dans les activités juridiques et
d’ingénierie et
15 % dans la
fabrication de produits informatiques. Cette hétérogénéité est à nuancer : les
entreprises de ces derniers secteurs se fournissent auprès de secteurs à forte
main d’œuvre et bénéficient indirectement des salaires plus faibles
130
.
Graphique n° 17 :
ratio des allègements de cotisations sociales
par rapport aux cotisations, par secteur économique, en 2023
Note : calcul à partir des cotisations du champ Urssaf, soit les cotisations de sécurité sociale et
de l’Unédic, hors cotisations Agirc
-Arrco.
Source
: données de l’Acoss, mise en forme Cour des comptes
Par rapport aux autres pays de l’OCDE, les allègements généraux de
cotisations ont permis une forte diminution du coût du travail des bas salaires.
En 2023, le coût du travail au Smic est désormais parmi les plus faibles, à
44 % du coût du travail au salaire médian, contre 51,2 % en moyenne dans
l’OCDE
131
. Cela ne se traduit pas par une plus grande pauvreté relative : le
revenu disponible au niveau du salaire minimum est de 71,9 % du salaire
médian en France, contre 62,4
% en moyenne dans l’OCDE.
130
Conseil d’analyse économique,
op.cit.
131
Antoine Bozio et Étienne Wasmer citant les résultats issus du modèle TaxBEN,
Op.cit
.
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SOCIALES, CONTRIBUER
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CIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
133
La dégressivité des allègements de cotisations sociales, combinée à
des
plafonds d’éligibilité
au-delà desquels le coût du travail augmente
brutalement, pourrait induire une concentration des emplois dans le bas de
la distribution des salaires et désinciter à la revalorisation des salaires.
Ce risque de « trappe à bas salaires » est toutefois à nuancer. Il
n’est pas
constaté de concentration dans la distribution des salariés ou de la masse
salariale au seuil des plafonds d’éligibilité des dispositifs de réduction générale
de cotisations à 1,6 Smic, 2,5 Smic et 3,5 Smic. En outre, la part des salariés
rémunérés au Smic, qui avait bondi à 17,3 % en 2023 (14,5 % en 2022) avec
les revalorisations successives du Smic, est revenue à 14 % en 2024, le temps
que les négociations salariales intègrent et diffusent ces revalorisations.
L’incidence des allègements généraux sur l’emploi est l’aspect le plus
étudié par les évaluations même si le caractère général de la mesure ne permet
pas d’établir un scénario contrefactuel auprès d’entreprises qui n’auraient pas
bénéficié d’avantages équivalents. Les travaux concluent à u
n effet positif sur
l’emploi au niveau du Smic, plus significatif dans la première phase des années
1990. Les évaluations récentes sont plus incertaines en raison des nombreuses
réformes appliquées, de la crise sanitaire et du retour de l’inflation.
À contrario
, le rapport Bozio-Wasmer a calculé
qu’un scénario
radical de suppression totale des allègements généraux de cotisations se
traduirait, selon le modèle macro-économique
Mesange
de la direction
générale du Trésor, par la destruction
d’
un
million d’
emp
lois. Tout l’enjeu
du profil de la future réduction générale dégressive unique à compter de
2026 sera donc de concilier la maîtrise des effets des allègements sur les
comptes de la sécurité sociale et l’anticipation des effets sur l’emploi.
Un renouvellement
du débat sur les effets sur l’emploi
Le
s simulations d’allègements de cotisations sociales sur l’emploi dans
le rapport des économistes Antoine Bozio et Étienne Wasmer (2024)
confirment l’hypothèse d’efficacité plus importante au niveau des salaires les
plus bas, établie par le Conseil d’analyse économique (2019). Toutefois, selon
ces simulations, en cas de moindre concentration des aides, les destructions
d’emploi au niveau d
u Smic pourraient être compensées par des créations à des
niveaux de salaires compris entre 1,2 et 1,6 Smic si les allègements généraux
de cotisations étaient renforcés à ces niveaux, pour atteindre un quasi-équilibre
au total. Le rapport suggère en effet
que la sensibilité de l’offre d’emploi au
coût du travail (autrement dit l’élasticité) au niveau du Smic
ne serait plus aussi
importante qu’auparavant, réduisant l’écart d’incidence relative des efforts
portés sur le coût du travail entre emplois rémunérés au niveau du Smic et
emplois un peu plus fortement rémunérés.
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COUR DES COMPTES
134
En conséquence, le rapport préconise d
’atténuer
les allègements
généraux de cotisations de quatre points sur les bas salaires (entre 1 et
1,1 Smic) et de les augmenter entre 1,2 et 2 Smic. Ce scénario, à coût
constant, se traduirait par un solde net de création
d’emplois mieux rémunérés
compris entre10 000 et 20 000.
II -
Un financement de la sécurité sociale
à mieux prendre en compte
Depuis 2019, à la suite de la transformation du CICE en baisse de
cotisations maladie, la sécurité sociale n’est plus compensée à hauteur du
montant total des allègements généraux de cotisations sociales. À l’échelle
des finances publiques, cet enjeu est neutre. Cela pèse toutefois sur le déficit
annuel de la sécurité sociale elle-même et explique en partie la reconstitution
d’une dette sociale. Dans le nouveau cadre fixé par la LFSS pour 2025, des
mesures d’encadrement financier de la dynamique des allègements généraux
complémentaires doivent en conséquence être examinées.
A -
Une fragilisation du financement
de la sécurité sociale à endiguer
En
cas
d’exonération
de
cotisations
sociales,
la
loi
du
25 juillet 1994
132
dispose que la perte financière pour la sécurité sociale est
en principe compensée par l’
État. Pour les allègements généraux de
cotisations sociales, il a été dérogé à ce principe dès la LFSS pour 2011.
Actuellement, la sécurité sociale est compensée par des affectations de
fractions de TVA, dont le taux a été fixé une fois pour toutes l’année du
vote de la mesure, comme en 2019 pour compenser la réduction
supplémentaire de six
points des cotisations d’assurance maladie.
L’application de cette règle d’affectation de taxes qui peut se traduire par
une compensation seulement partielle a conduit à des pertes croissantes
pour la sécurité sociale et à une augmentation de la dette sociale. Toutefois,
cette approche comptable ne tient pas compte des recettes nouvelles
apportées par les emplois créés grâce à ces allègements.
132
Article L. 131-7 du code de la sécurité sociale. Depuis la loi organique relative aux
lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005, seule la LFSS peut modifier
une exonération existante, en créer une nouvelle ou prévoir la non-
compensation d’une
exonération. La Lolfss du 14 mars 2022 a renforcé ces dispositions.
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CIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
135
1 -
Une compensation de la réforme de 2019
défavorable à la sécurité sociale
En 2011, dans un contexte encore marqué par la crise financière de
2008, la réduction générale dégressive a donné lieu à une compensation
pour solde de tout compte fondée sur un panier de recettes, sans toutefois
s’accompagner d’un sui
vi régulier pour mesurer les éventuels écarts. La
compensation était équilibrée la première année
133
.
En 2015, la réduction de 1,8
point des cotisations d’allocations
familiales a été compensée par un transfert de charges à l’
État
134
. De 2015 à
2017, la compensation du pacte de responsabilité a été globalement positive
pour la sécurité sociale (+ 0,6
Md€ au total)
135
. Sur cette période, la
compensation pour solde de tout compte s’est, de fait, rapprochée du principe
de compensation intégrale sans perte financière pour la sécurité sociale
136
.
En 2018-
2019, l’objectif de pleine compensation des nouveaux
allègements de cotisations à la sécurité sociale n’est plus apparu justifié
dans un contexte de retour à un quasi-équilibre financier de la sécurité
sociale avant la crise sanitaire. Il était alors prioritaire de limiter la charge
sur l’
État, dont le déficit demeurait élevé
137
.
À compter de 2019, la conversion du CICE en allègements généraux
de cotisations s’est accompagnée de modalités de compensation variables.
En premier lieu, pour la SNCF et pour la RATP, qui ne sont pas
éligibles aux allègements généraux, la suppression du CICE (dont elles
bénéficiaient) a donné lieu à une mesure
ad hoc
de réduction des cotisations
d’allocations familiales et d’assurance maladie. L’écart défavorable de
0,3
Md€ par an n’a pas fait l’objet d’une compensation à la sécurité sociale.
En second lieu, il a été décidé que les allègements de cotisations
d’assurance chômage (Unédic) et de retraites complémentaires (Agirc
-
Arrco) seraient par principe compensés intégralement. À cet effet, la sécurité
133
Rapport à la CCSS,
La compensation des exonérations de cotisations
, juillet 2012.
134
La LFI 2016 a décidé la
reprise par l’État de l’allocation logement (4,7
Md€) et de la
protection juridique des majeurs (0,4
Md€), auparavant
financées par la sécurité sociale.
135
Cour des comptes,
La situation et les perspectives financières de la sécurité sociale :
un effort structurel toujours nécessaire, une résorption de la dette sociale à mener à
terme
, Ralfss 2018. Voir aussi l’analyse
convergente du rapport à la CCSS sur le
Bilan
du pacte de responsabilité,
juin 2018, fiche 3.1.
136
Par la suite, en corollaire à l’augmentation de la CSG au 1
er
janvier 2018, la fraction
de TVA (7
points) affectée par l’
État à la sécurité sociale depuis 2011 a été supprimée.
137
Ces orientations se sont fondées sur le rapport du Gouvernement au Parlement sur
les relations financières entre l’État et la sécurité sociale prévu à l’article
27 de la loi de
programmation des finances publiques pour 2018-2022 et remis en juillet 2018.
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136
sociale (Acoss) a bénéficié d’une fraction de TVA (5,18
points) à répartir
chaque année entre l’Unédic et l’Agirc
-
Arrco. En cas d’excédent ou
d’insuffisance de TVA par rapport aux manques à gag
ner réellement
constatés par l’Unédic et l’Agirc
-Arrco, il revient à la sécurité sociale soit de
conserver l’excédent, soit d’assumer le complément de compensation
138
.
De 2019 à 2021, la sécurité sociale a bénéficié d’un excédent de
compensation de TVA. Depuis, la progression de la TVA a été moins
dynamique que celle des allègements généraux de cotisations. Il en a
résulté une charge croissante pour la sécurité sociale. En 2024, elle atteint
1,3
Md€, dont 0,8
Md€ pour l’Agirc
-Arrco, supporté par la branche
vieillesse, et 0,5
Md€ pour l’Unédic, réparti entre les trois branches
excédentaires (autonomie, famille et AT-MP).
Tableau n° 21 :
évolution du solde de la compensation intégrale à
l’Unédic et à l’Agirc
-
Arrco, à la charge de la sécurité sociale (en Md€)
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Solde pour la sécurité sociale
0,2
0,3
0,5
- 0,5
- 1,5
- 1,3
dont Unédic
0,2
0,0
0,2
- 0,2
- 0,6
- 0,5
dont Agirc-Arrco
0,0
0,3
0,3
- 0,3
- 0,9
- 0,8
Source : comptes combinés
annuels de l’Acoss, estimations pour 2024
Cette « tuyauterie »
financière n’est pas satisfaisante. Elle contribue
à dégrader le déficit de la sécurité sociale sans levier de pilotage
correspondant. Afin de clarifier les responsabilités, il serait préférable que
l’
État, qui a décidé le principe de la compensation intég
rale à l’Agirc
-Arrco
et à l’Unédic, en assume seul la charge
139
.
En troisième lieu, la baisse de six points de cotisations d’assurance
maladie est compensée par l’
É
tat à la caisse nationale d’assurance maladie
par l’affectation d’une fraction de TVA, pour so
lde de tout compte.
Contrairement à l’Unédic et à l’Agirc
-Arrco, cette compensation pour
solde de tout compte
n’a pas fait l’objet d’un suivi.
138
La mise en œuvre du dispositif a fait l’objet de conventions de l’Acoss avec la
Caisse
centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) et Pôle emploi, le 23 janvier 2019,
et avec l’A
girc-Arrco, le 30 janvier 2019.
139
Par ailleurs, dans le cadre des rela
tions financières entre l’État et l’Unédic
, la loi a
prévu un abattement forfaitaire appliquée à la compensation de l’
É
tat à l’Unédic de
2
Md€ en 2023 et de 2,6
Md€ en 2025.
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CIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
137
La Cour a souhaité mesurer l’effet des mesures supplémentaires
d’allègements généraux de cotisations sociales pat
ronales depuis 2019 sur
le financement de la sécurité sociale. Selon ses calculs, la compensation a
été initialement sous-calibrée de 2,4
Md€ en 2019
140
. Par la suite, la
dynamique de progression de la baisse de cotisations d’assurance maladie
(+ 4 % par an de 2019 à 2024) a été plus forte que celle de la compensation
de TVA (+ 3,5 % par an). Ceci explique que la sous-compensation initiale
s’est amplifiée
pour atteindre 3,9
Md€ en 2024
.
Graphique n° 18 :
évolution de la compensation du surcoût
de la baisse de 6 points de cotisations maladie
Lecture : la sous-compensation du surcoût de la baisse de 6 points de cotisations maladie évolue
chaque année en fonction des dynamiques respectives de cette baisse elle-même et du rendement
de la fraction de TVA affectée à sa compensation. En 2020 et en 2021, la réduction de l
’écart entre
le rendement de TVA et
la baisse de cotisations d’assurance maladie
a atténué la sous-
compensation. En 2022 et 2023, la baisse de cotisations maladie a progressé davantage que le
rendement de TVA majorant nettement la sous-compensation. En 2024, le rendement de la TVA et
celui de la baisse de cotisations maladie ont évolué
d’un même montant, la sous
-compensation est
demeurée stable.
Source : Cour des comptes
140
Selon les calculs de la Cour, le coût supplémentaire lié à la création de la baisse de
6
points de cotisations d’assurance maladie par rapport à la réduction générale
dégressive, de 19,8
Md€ en 2019, a été compensé
à la c
aisse nationale d’assurance
maladie par une fraction de 9,79 points de TVA, soit 17,4
Md€.
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COUR DES COMPTES
138
La direction du budget, en se fondant sur des champs différents et sur
des périodes d’analyse plus longues, conclut à l’absence de sous
-
compensation. En tout état de cause, il est nécessaire de définir une méthode
partagée pour chiffrer la compensation et de renforcer le suivi annuel.
2 -
Une perte financière croissante qui augmente la dette sociale
L’accumulation de mesures d’allègements généraux de cotisations
sociales non compensées ou compensées partiellement alimente les déficits
de la sécurité sociale et l’augmentation de la dette sociale. De 2019 à 2024,
la perte annuelle estimée est passée de 2,4
Md€
à 5,5 Md
€
.
Graphique n° 19 :
effet sur le solde de la sécurité sociale
des allègements généraux supplémentaires de cotisations sociales
patronales depuis 2019 (en Md€)
Source : Cour des comptes
En 2024, ces écarts se concentraient sur la branche maladie
(2,5
Md€)
et sur la branche vieillesse (2,2
Md€). Ils représentaient 16
% du
déficit de la branche maladie et 42 % de celui de la branche vieillesse et du
fonds de solidarité vieillesse. Selon ces calculs, de 2019 à 2024, le cumul
de la sous-compensation a engendré
une dette sociale d’environ 18
Md€.
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À L’ÉQUILIBRE FINAN
CIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
139
Pour ces raisons, le cadre des relations financières entre l’
État et la
sécurité sociale défini en 2018 est à revoir. Dès sa mise en œuvre, la Cour
a souligné l’enjeu de prévoir la possibilité d’ajustement des modalités
de
compensation
141
.
3 -
Un nécessaire suivi des modes de compensation
Les annexes au PLFSS et au projet de loi d’approbation des comptes
de la sécurité sociale (Placss)
142
, ainsi que les rapports à la commission des
comptes de la sécurité sociale, présentent en détail les montants de ces
allègements et les dynamiques d’évolution
143
.
En revanche, cette présentation ne s’accompagne pas du suivi de la
compensation assurée par l’État, malgré l’obligation issue de la loi
organique
144
. La loi de finances initiale du budget
de l’
É
tat, à l’article sur
les relations financières entre l’
État et la sécurité sociale, détermine
seulement la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale destinée à
compenser les moindres recettes des régimes obligatoires de base dont une
partie, non précisée, est relative aux allègements généraux de cotisations.
À
l’avenir, afin d’assurer
un meilleur pilotage des allègements
généraux de cotisations sociales patronales, il conviendrait que l
’annexe au
PLFSS spécifique aux exonérations de cotisations sociales soit complétée
en mettant
en regard, d’une part, le montant estimé
de la réduction générale
dégressive au titre du prochain exercice et
, d’autre part, le montant estimé
de la compensation de l’
État à la sécurité sociale
145
. La fusion des trois
141
La Cour des comptes a recommandé de «
compléter le cadre rénové des relations
financières entre l’État et la sécurité sociale par la définition de modalités de traitement
des variations conjoncturelles de recettes de la sécurité sociale et par un encadrement
renforcé des possib
ilités d’endettement de l’A
coss »
,
dans le rapport d’application des
lois de financement de la sécurité sociale 2018, chapitre I.
142
Annexes 4 du PLFSS
Présentation des réductions et exonérations de cotisations et de
leur compensation
et 2 du Placss
Présentation et évaluation des exonérations de cotisations.
143
Voir notamment rapport à la CCSS de mai 2024,
Dynamique récente des allègements
généraux de cotisations sociales,
(fiche 3.7).
144
L’a
rticle LO 111-4-1 du code de la sécurité sociale prévoit que sont jointes au projet
de loi de financement de la sécurité sociale des annexes « 4°
Présentant l'ensemble des
mesures de réduction ou d'exonération de cotisations (…) et évaluant l'impact financier
de l'ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la
compensation financière à laquelle elles donnent lieu. Ces mesures sont détaillées par
nature, par branche et par régime ou organisme
».
145
Par comparaison, le montant pourtant bien moindre des exonérations ciblées de
cotisations sociales (7,1
Md€ en 2024) fait l’objet d’un article spécifique du PLFSS
prévoyant la compensation budgétaire de l’État à la sécurité sociale,
en application de
l’article LO
111-3-4 du code de la sécurité sociale.
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COUR DES COMPTES
140
dispo
sitifs d’allègement existants en une réduction générale dégressive
unique à compter de 2026 pourrait constituer le point de départ de ce travail
de suivi et de transparence.
B -
Des pistes d’économie supplémentaires à envisager
Dans l’objectif de contribuer au
retour
à l’équilibre financier de la
sécurité sociale, plusieurs leviers peuvent
atténuer l’ampleur des
allègements de cotisations
tout en limitant les conséquences sur l’emploi.
Une réforme a été engagée en ce sens par la LFSS pour 2025 qui reste à
préci
ser pour sa pleine mise en œuvre à compter de 2026.
Des économies inscrites en LFSS pour 2025 importantes
mais inférieures aux objectifs initiaux
La LFSS pour 2025 prévoit une limitation des allègements généraux
de cotisations sociales, soit une économie de 2
Md€, dont 1,6
Md€ pour la
sécurité sociale et 0,4
Md€ de rétrocession à l’État
146
.
Le PLFSS pour 2025 proposait initialement une économie de
5,1
Md€, soit un montant correspondant à celui inscrit dans le plan
budgétaire et structurel à moyen terme de la France pour 2025-2029 (PSMT)
transmis au Parlement le 23 octobre 2024 avant envoi à la Commission
européenne le 31 octobre 2024.
De telles limitations des allègements généraux de cotisations sociales
permettent d’améliorer le rendement des finances social
es mais peuvent aussi
se répercuter sous la forme de destructions d’emplois et, par conséquent, de
recettes pour la sécurité sociale
147
. Les pistes proposées par la Cour visent à
limiter cet effet, en retenant des ajustements d’ampleur modérée.
1 -
Pour limiter le risque de substitution au salaire de base,
un élargissement de l’assiette à étudier
Les compléments de salaire ne sont pas intégrés à l’assiette de la
rémunération prise en compte pour le calcul de la réduction générale
dégressive. De ce fait, le plafon
d d’éligibilité est atteint moins rapidement,
ce qui tend à amplifier la perte de cotisations. Pour un salarié percevant le
146
Cette rétrocession est justifiée au titre de la
perte de recettes sur l’impôt sur les
sociétés. Une hausse des cotisations sociales diminue en effet le bénéfice des entreprises
et donc le
montant d’impôt sur les sociétés
.
147
Cet effet n’avait pas été pris en compte dans le chiffrage des économies proposé
es
dans le PLFSS pour 2025.
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SOCIALES, CONTRIBUER
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CIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
141
salaire moyen (2 Smic), le taux de cotisations et de contributions sociales
est ainsi abaissé de 40,3 % pour le seul salaire de base à 38,8 % après prise
en compte de la prime de partage de la valeur et de l’épargne salariale
148
.
Le coût des allègements de cotisations sociales tenant aux exemptions
d’assiette de cotisations sociales de l’ensemble
des compléments de salaire
s’est élevé à
4,7
Md€ en 2023.
Afin d’atténuer cet effet, la LFSS pour 2025 int
ègre la prime de
partage de la valeur dans le calcul de la réduction générale dégressive à
compter du 1
er
janvier 2025. La recette attendue est de 0,4
Md€ pour la
sécurité sociale, 0,1
Md€ pour l’
Unédic et 0,1
Md€ pour l’Agirc
-Arrco.
Une telle mesure pourrait être étendue aux autres compléments de salaire
relevant de la participation financière et de l’actionnariat salarié. À
comportements inchangés, l’économie liée à l’élargissement de l’assi
ette
aux versements relevant de
la participation aux résultats de l’entreprise et
de
l’intéressement peut être estimé
e à près de 3
Md€ en 2025.
Cette piste
d’économie
pourrait être considérée comme étant de
nature à limiter le caractère dérogatoire de l’ex
emption de cotisations
sociales réservée à ces compléments de salaire. Il s’agit d’une autre piste
complémentaire du relèvement du forfait social déjà signalé par la Cour
149
.
2 -
Pour recentrer les allègements généraux
sur l’objectif de l’emploi, un plafond à di
minuer
La baisse de 1,8
point des cotisations d’allocations familiales
s’applique aux rémunérations jusqu’à 3,3
Smic en 2025 et ce plafond sera
abaissé à 3 Smic à compter de 2026
150
. Cette mesure, qui remonte à 2016,
vise à renforcer la compétitivité du secteur manufacturier exportateur. Le
coût correspondant à la fraction de la baisse de cotisations d’allocations
familiales, pour les rémunérations allant de 2,5 Smic à 3 Smic peut être
estimé de l’ordre de
1
Md€ en 2023.
Conformément à l’objectif visé,
les secteurs qui en bénéficient le
plus sont les plus exposés à la concurrence internationale : recherche et
développement, activités informatiques, financières et d’assurance.
Plusieurs
148
Présentation des mesures de réduction et d’exonération de cotisations ainsi que de
leur compensation
, Annexe 4 du PLFSS 2025 (tableau 8).
149
Cour des comptes, « Les niches sociales des compléments de salaire un nécessaire
rapprochement du droit commun »,
rapport d’application des lois de financement de la
sécurité sociale,
mai 2024.
150
La LFSS pour 2024 avait déjà cristallisé son niveau en référence à la valeur du Smic
au 31 décembre 2023, ce qui avait ramené son niveau effectif de 3,5 à 3,4 Smic en 2024.
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142
travaux d’évaluation ont souligné l’efficacité limitée de la mesure
151
. Ses
effets sur l’emploi sont jugés marginaux
. Ceux sur la compétitivité restent
complexes à caractériser par rapport à d’autres facteurs (biens intermédiaires,
taux de change, tarifs douaniers, coût de l’énergie) ou à d’autres outils
fiscaux pouvant être aussi mobilisés (modulation des impôts de production).
Le Conseil d’analyse économique pointait dans une note en 2019 l’absence
de moindre compétitivité-coût du travail au niveau des rémunérations
intermédiaires et les risques significatifs de dilution d’une r
éduction de
cotisations en hausse de salaire à ce niveau de rémunération.
En conséquence, ces travaux proposent de réduire le plafond
d’éligibilité de la baisse de cotisations d’allocations familiales à 2,5
Smic
pour renforcer les allègements sur les rémunérations de niveau inférieur ou
pour atténuer leur coût pour les finances publiques. Il appartient aux
pouvoirs publics d’apprécier les modalités de mise en œuvre d’une telle
piste, au regard des effets financiers des allègements généraux pour la
sécurité sociale et de la situation des finances publiques.
3 -
Pour contribuer au retour
à l’équilibre
financier
de la sécurité sociale, ajuster le reprofilage
de la future réduction générale dégressive
Selon le nouveau cadre fixé par la LFSS pour 2025, les trois
dispositifs d
’allègement de cotisations
sociales seront finalement fusionnés
au sein de la réduction générale dégressive unique à compter de 2026. Il
revient au Gouvernement de décider, par décret,
d’une stratégie de
reprofilage du barème d
’allègement
de cotisations sociales, selon les
niveaux de rémunération,
en fonction d’objectifs à actualiser et à préciser
concernant non seulement l’emploi mais aussi le retour à l’équilibre
financier de la sécurité sociale.
Cette mesure d’ordre technique pourrait permettre
de dégager une
économie supplémentaire qui pourrait être de l’ordre de 2
Md€, soit un
niveau identique à celle déjà inscrite en LFSS pour 2025. Pour fixer un
ordre de grandeur, il résulte des estimations obtenues du Gouvernement par
la Cour que cela équivaudrait à
une baisse de l’ordre de 0,3
point du taux
d’exonération. Cette estimation ne prend toutefois pas en compte les effets
d’une telle mesure sur l’emploi et sur la compétitivité.
151
Les rapports du Conseil d’analyse économique (2019), de la
commission des affaires
sociales de l’Assemblée nationale (2023) et des économistes Bozio
-Wasmer (2024)
convergent sur ce point.
Op.cit.
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MAÎTRISER LA DYNAMIQUE DES ALLÈGEMENTS GÉNÉRAUX DE COTISATIONS
SOCIALES, CONTRIBUER
À L’ÉQUILIBRE FINAN
CIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
143
___________CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS__________
Dans le contexte de dégradation de l’équilibre financier de la
sécurité sociale, une meilleure maîtrise de la
dynamique des allègements
généraux de cotisations sociales est nécessaire tout en tenant compte des
enjeux économiques associés, tels le besoin de prévisibilité des entreprises
et les contraintes ponctuelles liées à la conjoncture économique
(renchérissement du coût de l’énergie
ou surcapacités industrielles et
politique commerciale offensive de la part de partenaires commerciaux).
Dans le nouveau cadre défini par les mesures déjà prévues en loi
de financement de la sécurité sociale pour 2025, il appartient au
Gouvernement de proposer au Parlement l’ampleur et le calendrier des
mesures à mettre
en œuvre
pour maîtriser cette dynamique. Les pistes
d’économies identifiées pa
r la Cour consistent en un élargissement de
l’assiette de calcul des allègements généraux de cotisations sociales aux
compléments de salaire, une révision du plafond d’éligibilité et un
reprofilage de la future réduction générale dégressive unique à compter de
2026.
La Cour formule les recommandations suivantes au
ministère du
travail, de la santé, des solidarités et des familles et au ministère de
l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
:
6.
c
alibrer le plafond d’éligibilité, l’assiette de calcul et le profil de la
future réduction générale dégressive dans l’objectif de contribuer au
retour à l’équilibre financier de la sécurité sociale
;
7.
faire assumer directement et intégralement par l’État la
compensation
des allègements généraux de cotisations sociales patronales à l’Agirc
-
Arrco et à l’Unédic.
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