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FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2024
Compte de commerce
Couverture des risques financiers de l’État
Avril 2025
•
Sommaire
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
............................................................................................
9
INTRODUCTION
................................................................................................................................................
11
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
....................................................
13
I - DES PRÉVISIONS INDICATIVES, UN SOLDE NUL EN EXÉCUTION
...............................................
13
II - DES FLUX SIGNIFICATIVEMENT MOINS IMPO
RTANTS EN 2024 QU’AU
COURS
DES PRÉCÉDENTS EXERCICES
....................................................................................................................
14
III - LA CONFORMITÉ AUX PRINCIPES ET RÈGLES DE DROIT BUDGÉTAIRE
..............................
16
CHAPITRE II UN AJUSTEMENT À LA BAISSE DES FLUX TRANSITANT
PAR LE COMPTE
...............................................................................................................................
17
I - UNE COUVERTURE DES RISQUES DIVERSEMENT RÉALISÉE PAR LE PASSÉ
.........................
17
II - UN RECOURS AUX OPÉRATIONS DE COUVERTURE PLUS LIMITÉ EN 2024
POUR LES PROGRAMMES 110 ET 105
.........................................................................................................
18
•
Synthèse
Institué par l’article
54 de la loi de finances pour 2006, le compte de commerce
910
–
Couverture des risques financiers de l’État
retrace les opérations destinées à protéger les
dépenses du budget général de l’appréciation des devises et de la hausse des prix des produits
pétroliers. Effectuées au moyen de deux instruments financiers dérivés, les achats à terme de
devises et les échanges de prix d’achat à terme dits
swaps
sur produits pétroliers, ces opérations
figent le montant en euros des contributions libellées en devises que la France doit verser à
différentes institutions internationales et des produits pétroliers qu’elle doit acheter. L’objectif
du dispositif est de sécuriser l’exécution budgétaire, dans la mesure du possible, au niveau des
montants inscrits en loi de finances, en évitant que des fluctuations de change (ou de prix)
déséquilibrent le budget voté
. Il ne s’agit pas de générer des gains de change, mais de prévenir
des pertes.
Ce compte de commerce n’est pas doté de crédits
: ses dépenses sont intégralement
compensées par les recettes perçues des programmes budgétaires bénéficiant des opérations de
couverture. Le compte est donc systématiquement à l’équilibre. Il ne fait l’objet que d’une
autorisation de découvert, qui correspond au cumul des sommes à verser au titre des différents
contrats de couverture, dont le montant a été fixé en loi de finances initiale à 634
M€ en 202
4,
et à 481
M€
en loi de finances initiale pour 2025.
Une exécution 2024 couvrant des flux moins importants
qu’au cours
des précédents exercices
Le montant des recettes et des dépenses du compte a été évalué en projet de loi de finances
(PLF) pour 2024 à 1,003 Md
€
, pour 1
,908 Md€ dans le PLF pour 2023
.
Le montant total des opérations de couverture en 2024 a finalement atteint 1,16
Md€
, soit
une baisse significative par rapport aux opérations réalisées en 2023 (2,19
Md€)
, et plus
généralement à celles réalisées au cours des quatre exercices précédents (le montant le plus
faible, 1,52 Md
€, étant enregistré pour l’exercice 2020)
.
Cette baisse significative est notamment liée à la diminution des opérations réalisées pour
le programme 110 -
Aide économique et financière au développement
(38,9 M€, pour 474,9 M€
en 2023) et pour le
compte d’affectation spéciale
Participations financières de l’Et
at
(48,6 M€,
pour 100,8 M€ en 2023).
En effet, le programme 110 relevant des ministères économiques et financiers a eu
nettement moins recours en 2024 à des opérations de couverture de change des contributions
internationales en devises. En 2023 avait été
versée la dernière contribution à l’Association
internationale de développement (AID) pour le cycle 2020-2023 (AID-19) libellée en dollars,
à hauteur de 436 M€, soit l’opération de couverture la plus significative réalisée pour le
programme 110 cette année-là
. S’agissant de la contribution à l’AID pour le cycle 2023
-2025
COUR DES COMPTES
6
(AID-
20), l’engagement
est
désormais effectué en euros, pour un total de 1,4 Md€, et ne
nécessite donc plus d’opérations de couverture à compter de 2024.
La décroissance des opérations de couverture est destinée à se poursuivre en 2025, le PAP
annexé au PLF pour 2025 faisant état de
contrats d’achat de devises à terme déjà engagés à
hauteur de seulement 426 M€, correspondant à une contribution du
fonds international de
développement agricol
e (FIDA) pour un montant de 45 M€, et au paiement de contributions
aux opérations de maintien de la paix et aux organisations internationales, pour un montant total
de 381 M€.
Le compte de commerce n’a pas utilisé l’autorisation de découvert en 2024.
Une clarification des rôles dans la couverture des risques de
change de l’Etat
À la suite des pertes de change constatées en 2015 et en réponse aux recommandations
des précédentes notes d’analyse de l’exécution budgétaire de la Cour et d’un rapport conjoint
de
l’inspection générale des finances (IGF) et de l’inspection générale des affaires étrangères
(IGAE) d’août 2016 sur la couverture des risques de change, les responsables des programmes
concernés, la direction du budget, la direction générale du Trésor et l
’Agence France Trésor
(AFT) ont progressivement amélioré leur coordination en matière de politique de couverture du
risque de change.
Trois ministères sont particulièrement concernés
: le ministère de l’économie, des
finances et de la souveraineté industrielle et numérique (MEFSIN)
, le ministère de l’Europe et
des affaires étrangères (MEAE) et le ministère des armées.
Pour couvrir les risques financiers associés aux opérations libellées en devises
(contributions pluriannuelles à des fonds multilatéraux pour le MEFSIN, contributions
internationales à des opérations de maintien de la paix ou CIOMP pour le MEAE), le
responsable de programme est chargé de prendre l’initiative de la couverture, d’en fixer la date
et les modalités techniques. Les rôles respectifs du MEAE,
de l’AFT et des SCBCM des
ministères des finances et des affaires étrangères ont été clarifiés dans la convention du
5 juillet 2006 révisée le 12 avril 2018 puis le 5 avril 2023, au terme de laquelle les ministères
peuven
t bénéficier de l’appui technique de l’AFT.
Un ajustement à la baisse de la couverture des risques de change reflétée
dans le compte de commerce
Au titre de
l’exécution 2022, l
es opérations libellées en devises étrangères du MEAE
n’
avaient presque pas été couvertes. Cette situation avait donné lieu à une communication du
Procureur général près la Cour des comptes à la direction des affaires financières du MEAE
ainsi qu’à la direction du budget et à la direction générale du Trésor
, appelant leur attention sur
le préjudice qui en était
résulté pour l’État
. La gestion 2023 a été plus prudente, le MEAE,
suivant la recommandation de la Cour, ayant couvert par anticipation 90 % du montant des
contributions envisagées par le projet de loi de finances pour 2023, dès le printemps 2022, soit
en amont de la détermination du taux de budgétisation établi par la direction générale du Trésor,
rejoignant ainsi les pratiques des ministères économiques et financiers.
Cependant, la couverture
des contributions s’effectue dans un contexte par nature
incertain, dépendant d’aléas stratégiques, tels qu’ouverture ou fermeture d’opérations de
SYNTHÈSE
7
maintien de la paix. Ainsi, en 2024, afin de laisser suffisamment de marge pour éviter tout
phénomène de « surcouverture » des appels de contributions, la direction du budget indique que
le MEAE a légèrement diminué le taux de couverture des contributions en devises du
programme 105, passé de 90 % en 2023 à 85 % en 2024, pratique qui devrait être renouvelée
en 2025. La couverture des risques financiers a donc été ajustée à la baisse, afin de correspondre
au plus près aux versements effectivement réalisés.
Le programme 110 relevant des ministères économiques et financiers a eu nettement
moins recours en 2024 à des opérations de couverture de change des contributions
internationales en devises,
la contribution à l’
association internationale de développement
(AID)
, d’un montant de
481 M€ pour cet exercice,
étant désormais libellée en euros et non plus
en dollars.
Cependant, de manière générale,
la Cour relève qu’il n’existe à ce stade aucune
information consolidée sur le périmètre des opérations en devises réalisées par les programmes
concernés par le compte de commerce, ce qui ne permet pas
d’apprécier
finement le taux de
couverture de ces opérations en devises,
ni d’estimer si les politiques de gestion du risque de
change de l’Etat sont appropriées
.
Récapitulatif des recommandations
La Cour ne formule pas de recommandation
Introduction
Le compte de commerce 910
–
Couverture des risques financiers de l’État
, créé par
l’article
54 de la loi de finances pour 2006, retrace les flux financiers liés aux opérations de
couverture de deux catégories de risques (risque de change et risque d’appréciation du prix du
pétrole), à l’exception des opérations liées à la gest
ion de la dette négociable et non négociable
et de la trésorerie de l’État, qui, en application de l’article
22 de la loi organique relative aux
lois de finances (Lolf), relèvent d’un compte distinct.
Ces opérations de couverture des risques de change et de prix ont pour objectif de
sécuriser l’exécution budgétaire e
n figeant les montants en euros des contributions que la
France verse à des institutions internationales et des produits pétroliers qu’elle achète.
Ce compte de commerce ne retrace que la partie des opérations de couverture de change
et de prix pétroliers
exécutée par l’Agence France Trésor (AFT). D’autres activités de
couverture de risques monétaires sont exécutées pour le compte de l’État par Natixis et
Bpifrance Assurance Export et sont retracées comme telles dans le compte général de l’État
1
ou dans le compte de commerce 915
–
Soutien financier au commerce extérieur
2
.
L’AFT recourt à deux types d’instruments financiers
: les contrats d’achats de devises à
terme et les contrats d’échange de prix à terme dits
swaps
de produits pétroliers.
Les instruments financiers de couverture des risques
Pour les dépenses en devises, les contrats de change à terme consistent à fixer, au moment de
la négociation du contrat, les montants en devises et en euros qui seront échangés à échéance (la
banque apporte les devises,
l’État apporte les euros). Ces contrats sont négociés par l’AFT sur
instruction du ministère ordonnateur. Plusieurs banques sont sollicitées, la mieux-disant est retenue.
Pour les achats de produits pétroliers, des contrats d’échange à terme dits
swaps
sur prix de
produits pétroliers prévoient le versement, une fois par mois, du différentiel entre la moyenne des prix
de marché observés depuis un mois et du prix convenu au contrat d’échange ou
swap
. La banque paie
le prix de marché, l’État paie le prix fixé
au contrat. Le différentiel est versé par la contrepartie dont
le prix est le plus élevé. Les opérations de couverture des approvisionnements en produits pétroliers
sont réalisées par l’AFT au profit du service des essences des armées (SEA).
1
Le compte général de l’État pour 2022 donne
des informations utiles sur ces couvertures de change, cf. note
22.2.1.4 Garantie au titre de la procédure de stabilisation de taux d’intérêt des crédits à l’exportation, que Natixis
gère conformément à l’article
41 de la loi de finances rectificative pour 1997 (engagement de stabilisation et
contrats de couverture associés)
–
abrogé en 2023
–
et la note 22.4.3.2 Instruments financiers à terme négociés par
Bpifrance Assurance Export, pour la garantie de change accordée aux exportateurs.
2
La section 2du 32.1.1. retrace les opérations couvrant le risque de change constituant un risque monétaire, dans
le cadre des garanties publiques pour le commerce extérieur acco
rdées pour des opérations d’assurance des risques
monétaires, au sens du a du 1° de l’article
L. 432-2 du code des assurances.
COUR DES COMPTES
12
Il appartient aux responsables des programmes budgétaires ministériels de définir la
stratégie de couverture des opérations libellées en devises et d’en arrêter les modalités (date,
désignation de la devise, fixation du montant et des échéances).
D’un exercice à l’autr
e, les principaux ministères concernés par ce dispositif sont :
-
le ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE), notamment au titre des
contributions aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix
(CIOMP) financées sur les programmes 105
–
Action de la France en Europe et dans le
monde
et 209
–
Solidarités à l’égard des pays en développement.
-
le ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique
(MEFSIN)
au titre des contributions aux institutions multilatérales de développement
financées par le programme 110
–
Aide économique et financière au développement
et au
titre des prises de participations dans les banques de développement, via le compte
d’affectation spéciale
Participations f
inancières de l’État
(CAS PFE) ;
-
le
ministère
des
armées
au
titre
des
opérations
du
compte
de
commerce
901
–
Approvisionnement des armées en produits pétroliers
.
Les opérations non couvertes réalisées par l’AFT sont retracées dans le compte
d’opérations mo
nétaires 953
–
Pertes et bénéfices de change
.
Compte de commerce 910
Couverture des risques financiers de l’État
Graphique n° 1 :
recettes = Dépenses
–
exécution 2024
(en M€)
Source : Agence France Trésor
Chapitre I
Analyse de l’exécution
budgétaire
I -
Des prévisions indicatives, un solde nul en exécution
Conformément à l’article
22
de la Lolf, le compte de commerce ne fait l’objet, en loi de
finances initiale, que d’une autorisation de découvert. Ce compte n’a pas d’existence
autonome
: il isole par un jeu d’écritures les gains et pertes nets réalisés s
ur les opérations de
couverture qui se retrouvent dans les programmes budgétaires concernés. À l’équilibre par
construction, son solde est toujours nul en fin de gestion.
Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses
ont un caractère purement
indicatif. Elles concernent les principaux contrats de devises à terme engagés au moment du
projet de loi de finances (PLF).
Ces contrats portent sur un total de 502
M€ à l’été 202
4
3
, soit une baisse importante par
rapport à
2023 (954 M€),
qui se répartit comme suit :
-
463,0
M€ au titre du programme 105 pour les CIOMP
;
-
39
M€ au titre du programme 110,
dont 29,0
M€ pour la contribution au fonds international
de développement agricole (FIDA) et 10,0
M€ pour le fonds asiatique de développement
(FAsD).
Le montant des
swaps
sur les produits pétroliers est considéré comme nul en prévision,
car il repose sur un différentiel entre le prix convenu et le prix effectif à terme qui ne peut être
anticipé. Le montant notionnel d’achat de
132
M€ prévu par le PLF po
ur 2024
4
correspond au
montant des contrats de couverture des achats de produit pétroliers pour l’année 202
4 déjà
négociés et sert à déterminer le montant maximal du découvert autorisé
5
.
Le montant évalué en recettes et en dépenses du CAS PFE (49
M€ pour
2024)
n’est pas
non plus intégré aux prévisions.
3
Dans le PAP annexé au PLF pour
2025, les contrats d’achat de devises à terme engagés à ce moment portent sur
un total de 426 M€.
4
55 M€ dans le PLF dans le PAP annexé au PLF pour 2025.
5
Au moment de la rédaction du PLF pour 2024, deux opérations étaient en cours, une première conclue le
29/11/2022, pour 114
763 barils mensuels au prix de 74,27 €, et une seconde conclue le 09/06/2023, pour 37
383
barils mensuels au prix de 66,42 €.
COUR DES COMPTES
14
Tableau n° 1 :
solde du compte de commerce 910 en 2024
Montants en M€
Exécution 2023
LFI 2024
Exécution
2024
Recettes
2 190,1
1 003,00
1 154,68
Versements en provenance des programmes ou comptes
bénéficiaires, au titre de l'acquisition des instruments de couverture
des risques
1 061,75
501,50
572,66
Flux financiers reçus des contreparties financières
1 128,39
501,50
582,03
Dépenses
2 190,11
1 003,00
1 154,68
Versements aux contreparties financières, pour l'acquisition des
instruments de couverture des risques
1 061,75
501,50
572,66
Autres charges et versements
1 128,36
501,50
582,03
Solde
0
0
0
Source : Agence France Trésor
II -
Des flux significativement moins importants en 2024
qu’au cours des précédents
exercices
L’exécution des opérations de change se réalise en deux phases
:
-
les sommes en euros convenues au taux fixé à la souscription du contrat à terme et
provenant des programmes budgétaires bénéficiant de la couverture sont inscrites en
recettes (1) et leur versement à la contrepartie bancaire est inscrit, une fois effectué, en
dépenses (2) ;
-
lors du dénouement du contrat, les devises reçues de la contrepartie bancaire converties en
euros au taux de change du jour sont inscrites en recettes (3) et les montants correspondants
versés au programme budgétaire bénéficiant de la couverture sont inscrits en dépenses (4).
Tableau n° 2 :
exécution du compte de commerce
Couverture des risques financiers
de l’État
au 31 décembre 2024
(M€)
Recettes constatées
Dépenses constatées
1)
Réception des montants issus des programmes et comptes
bénéficiaires des instruments de couverture des risques
2) Versement de ces montants aux contreparties financières
pour l’acquisition des instruments de couverture des risques
- depuis le programme 110
–
Aide économique et
financière au développement
38,90
-
au titre de l’aide économique et financière au
développement
38,90
- depuis les programmes relevant du MEAE :
105
–
Action de la France en Europe et dans le
481,11
- au titre des programmes relevant du MEAE
481,11
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
monde et 209
–
Solidarité
à l’égard des pays en
développement
6
-
depuis
le
compte
de
commerce
901
–
Approvisionnement des armées en produits
pétroliers
4,07
- au titre des approvisionnements en produits
pétroliers
4,07
- depuis le CAS PFE
48,57
- au titre du CAS PFE
48,57
Total 1)
572,66
Total 2)
572,66
3)
Réception des flux financiers de la part des contreparties
financières
4) Autres charges et versements
(reversement dans les programmes)
-
au titre de l’aide économique et financière au
développement
45,28
-
pour
l’aide
économique
et
financière
au
développement
45,28
- au titre des programmes relevant du MEAE
481,88
- pour les programmes relevant du MEAE
481,88
- au titre des approvisionnements des armées en
produits pétroliers
6,52
- pour les approvisionnements des armées en
produits pétroliers
6,52
- au titre du CAS PFE (programme 731)
48,35
- pour le CAS PFE (programme 731)
48,35
Total 3)
582,03
Total 4)
582,03
Total recettes 1) + 3)
1 154,68
Total dépenses 2) + 4)
1 154,68
Source : Agence France Trésor
Note de lecture : «
l’État apporte les euros
» : 481,11
M€ prévus aux taux fixés par les contrats à terme sont prélevés du
programme 105
pour être inscrits en recettes (1) et versés à l’établissement bancaire le mieux
-disant (2). Inversement « la
banque apporte les devises » : 481,88
M€ résultant de la conversion de devises au taux du jour du dénouement du contrat sont
inscrits en recettes pour solde du compte de la banque (3), et en dépenses pour être reportés dans le programme 105 (4). Pour
les couvertures de produit pétrolier, les flux versés et reçus sont déterminés en fonction du différentiel entre le prix fixé par le
contrat et le prix du baril de pétrole au jour du dénouement.
En recettes, l
’écart de
67
M€ entre la prévision des opérations de change à terme
(502,0
M€) du PLF et les sommes effectivement couvertes pour ces opérations (
569
M€) est
principalement dû à un contrat à terme demandé et négocié après la loi de finances initiale
(+48
M€ sur le programme 731 du CAS PFE
7
),
mais également à la couverture d’une opération
en devises à hauteur de 1
8 M€ pour le programme
209
8
, sans qu’il
soit indiqué pour quelle
raison cette dernière somme, pour laquelle un
ordre d’achat à terme de devises
(OAT) a été
passé en mai 2023, ne figure pas dans le PAP annexé au PLF pour 2024.
A noter que des opérations de couverture avaient également été réalisées pour le
programme
209 au titre de l’exercice 2023, sans que cette mention ne figure ni dans le
projet
annuel de performance (PAP) annexé au PLF pour 2023, ni dans le rapport annuel de
performance (RAP) annexé au projet de loi de règlement. Des opérations en devises ayant été
couvertes pour ce même programme
au cours de l’exercice de 2024, il conviendra de le
6
Les OAT sont gérées par la mission de coordination et de gestion du programme 105, y compris lorsque la
dépense est portée par le
programme 209. Dans le présent tableau, les montants relatifs au P105 et au P209 sont
donc présentés de manière agrégée.
7
Cette opération couvrait 52,35 M USD pour une somme en euros convenue par le contrat de 48,57 M€. La
conve
rsion en euros des devises reçues, au taux de change du jour du dénouement des contrats, était de 48,35 M€.
8
Couvrant notamment la contribution au Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR).
COUR DES COMPTES
16
mentionner explicitement dans le RAP
portant sur l’exercice 2024.
En dépenses, pour les opérations de change à terme, le montant des devises reçues s’est
établi à 576 M€, contre 502 M€ inscrits en LFI (+ 74 M€, dont + 48 M€ pour le programme
731, + 19 M€ pour
les programmes relevant du MEAE
et + 6 M€ pour le programme 11
0).
Si l’objectif des couvertures financières réalisées par l’Etat n’est pas de dégager des
économies, mais de sécuriser l’exécution budgétaire, en évitant que les fluctuations de change
ou de prix pétrolier ne modifient les dépenses en euros qui en dépendent
, l’exécution 2024 du
compte de commerce a toutefois réalisé un gain de change
inférieur à 7 M€
pour les opérations
de couverture du risque de change
9.
, et une recette nette de 2,45
M€, au bénéfice du compte de
commerce
Approvisionnement des armées en produits pétroliers
, répercutés sur les
programmes et comptes bénéficiaires des couvertures.
III -
La conformité aux principes et règles de droit budgétaire
La régularité des opérations réalisées à partir du compte de commerce s’apprécie au
regard de l’article
22 de la Lolf, qui attribue un caractère limitatif au découvert autorisé en loi
de finances
–
il s’agit de la principale contrainte pesant sur le compte en exécution, ses recettes
et ses dépenses n’ayant en revanche pas le caractère de crédits et n’ayant donc pas à être
autorisées. En cas de dépassement de l’autorisat
ion de découvert par le solde déficitaire (cumul
annuel des dépenses nettes des recettes), le ministre chargé des finances en informe les
commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.
Le montant de l’autorisation de découvert (
634
M€ en 202
4) correspond, par convention,
à la somme des contrats de change à terme prévus au moment de la rédaction du PLF pour les
contributions (502
M€) et à l’approvisionnement de produits pétroliers (1
32,0
M€), en
supposant que les parités de change constatées au dénouement seront égales à celles convenues
aux contrats. Il permet donc, théoriquement, de souscrire ces contrats sans que le compte
d’affectation ait encore reçu les fonds correspondants en provenance de
s programmes du budget
général.
On peut cependant s’interroger sur la non inclusion dans le calcul de l’autorisation de
découvert du contrat de couverture
à hauteur de 18 M€ pour des opérations du programme 209.
En 2024,
l’autorisation de découvert n’a pas
été utilisée. Pour 2025, le découvert a été
autorisé à hauteur de 481
M€.
Les contrats conclus prévoient un échange de flux de paiement le même jour : une
dépense et une recette sont en principe enregistrées simultanément de sorte que le compte de
commerce 910
–
Couverture des risques financiers de l’État
n’est jamais à découvert en fin de
journée. En exécution ce principe a été respecté.
9
Le gain de change se décompose comme suit : 6,37
M€ de gain de couverture sur le programme 110, 0,77
M€
de gain sur les programmes relevant du MEAE, une légère perte sur le CAS PFE (- 0,22
M€).
Chapitre II
Un ajustement à la baisse des flux transitant
par le compte
I -
Une couverture des risques diversement réalisée par le passé
Ainsi que le souligne la Cour depuis l’exécution budgétaire 2013, l’utilisation du compte
Couverture des risques financiers de l’État
pour couvrir les risques de change présente des limites
en termes d’exhaustivité des risques couverts, mais le mécanisme de couverture qu’il retrace reste
efficace lorsqu’il est utilisé
.
Une couverture des risques qui avait montré ses limites en 2014-2015
Le mécanisme de couverture du compte de commerce
Couverture des risques financiers de
l’État
a trouvé ses limites à partir de l’été 2014, la dépréciation de l’euro vis
-à-vis du dollar conduisant
paradoxalement le ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI) à
cesser d’y recourir. Au cours des années précédentes, le ministère n’avait souscrit de couverture que
lorsque le taux de change était égal ou supérieur au « taux de budgétisation
10
», c’est
-à-dire au taux
ayant servi à la préparation du PLF, en vue de dégager des gains de change, et non pour couvrir des
crédits budgétaires et « figer
» d’éventuelles pertes de change qu’il aurait dû supporter sur son budget.
En 2015, le MAEDI s’est trouvé confronté à des problèmes de soutenabilité en exécution, car la
position de l’euro par rapport au dollar s’était dégradée entre
la préparation du PLF et le versement
en devises des contributions à la charge du ministère, occasionnant une perte estimée à 101,7
M€.
Ces difficultés ont été évoquées par la Cour dans ses notes d’analyse de l’exécution budgétaire
de l’exercice 2015 et dans sa communication à la commission des finances, de l’économie générale
et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale sur les contributions internationales de la France
en octobre 2015, dans laquelle elle recommandait de :
« mettre en place, après une analyse
économique rétrospective et prospective, un mécanisme efficace de couverture du risque de change,
sans préjudice d’un ajustement des crédits dans le cadre de la programmation budgétaire
»
.
En réaction à ces difficultés et à la demande du Parlement, le Gouvernement a saisi
l'inspection générale des affaires étrangères (IGAE) et l'inspection générale des finances (IGF)
10
Or, selon la direction du budget, le taux de change mentionné dans les documents budgétaires ne revêt qu’une
valeur indicative et ne constitue pas, selon elle, un taux plancher en deçà duquel le ministère ne devrait pas recourir
à une couverture.
COUR DES COMPTES
18
pour produire : «
un rapport établissant un bilan de l'utilisation du mécanisme d'achat à terme
de devises utilisé depuis 2006 et un bilan du recours à la réserve de précaution pour couvrir
les risques de change auxquels sont exposés les crédits de la mission Action extérieure de l'État.
Ce rapport examine également l'opportunité d'introduire un mécanisme budgétaire
automatique et pérenne de couverture de ces risques de change.
»
11
Remis au Parlement en octobre 2016, le rapport reprenait le constat et la recommandation
de la Cour et formulait 37 recommandations opérationnelles. Analysées en 2017 par un groupe
de travail interministériel
12
, ces recommandations ont principalement abouti le 12 avril 2018 à
une nouvelle convention entre le MEAE, l’AFT et les SCBCM des finances et des affaires
étrangères
13
.
Dans l’attente de travaux complémentaires, la Cour a recommandé jusqu’en 2021 (sur
l’exécution 2020) à la direction du budget et à la direction générale du Trésor d’inciter les
parties à recenser les opérations susceptibles d’être exposées au risque de change, à établir un
cadre de référence commun, à offrir un soutien technique aux responsables de programmes dans
l’engagement d’opérations de couverture et à clarifier le traitement budgétaire des risques non
couverts. En conclusion de l’analyse de l’exécution 2021, elle a par ailleurs recommandé de
conforter les efforts entrepris et d’examiner l’opportunité de prévoir un dispositif de couverture
de change ou de financement du risque de change pour toutes les dotations budgétaires
susceptibles de représenter un enjeu budgétaire significatif.
Pour les opérations en devises liées à des CIOMP au titre de la gestion de 2022, le MEAE
a choisi de ne pas recourir à la couverture de change organisée selon les stipulations de la
convention de 2018. La direction du budget a estimé que cette décision avait occasionné une
dépense budgétaire de 34,3
M€ supé
rieure aux crédits budgétaires prévus par la loi de finances
initiale pour 2022. Cette situation a donné lieu à une communication du Procureur général près
la Cour des comptes à la direction des affaires financières du MEAE
ainsi qu’à la direction du
budget et à la direction générale du Trésor, appelant leur attention sur le préjudice qui en est
résulté pour l’État
.
II -
Un recours aux opérations de couverture plus limité en 2024
pour les programmes 110 et 105
S’agissant du
MEAE, la couverture
par contrat d’ac
hat à terme de devises de
l’essentiel
des CIOMP à la suite de la conférence technique de mars et avant la conférence de budgétisation
de mai permet de programmer en euros dans le PLF un montant
très proche de l’exécution
finale. Cependant, cela suppose que le MEAE anticipe de manière fiable dès mars les montants
11
Selon
l’article
129 de la loi de finances initiale de 2016.
12
Le groupe de travail se composait de représentants de la direction du budget (bureau des affaires étrangères et
du développement), du MEAE (direction des affaires financières), de la direction générale du Trésor (bureau aide
publique au développement), l’AFT (cellule trésorerie), des SCBCM, de la direction générale des finances
publiques (département comptable ministériel et Mission Chorus), de la direction spécialisée des finances
publiques pour l’étranger et de l’agence pour l’informatique financière de l’État. Sa coordination a été confiée à
la direction du budget.
13
Non signataire de la convention, la direction du budget a participé à sa révision.
UN AJUSTEMENT À LA BAISSE DES FLUX TRANSITANT PAR LE COMPTE
19
des CIOMP.
Or, l’anticipation du taux de couverture nécessaire
est par nature délicate, puisque
la budgétisation
des contributions reste incertaine et dépendante d’aléas stratégiques (o
uverture
ou fermeture d’opérations de maintien de la paix, contributions additionnelles aux organisations
internationales).
Ainsi, en 2023, selon la direction du budget, il a été passé pour 466 M$
d’ordres d’achat
à terme de devises (OAT) pour la mission
Action extérieure de l’Etat
comprenant le programme
105, afin de procéder au paiement des appels de fonds de 19 organisations internationales ou
opérations de maintien de la paix initialement identifiées. Sur le programme 209, 20 M$
supplémentaires ont également été prévus pour le HCR, portant les OAT du MEAE à 486 M$.
Or, selon la direction du budget, ces opérations ont représenté au moment des appels de fonds
un montant de 441 M$, en raison de la liquidation de la MINUSMA (mission
multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali) et du retrait partiel
de la MONUSCO
(mission de l’Organisation des Nations unies pour la stabilisation en RD
Congo), qui ont conduit à des baisses importantes des contributions sur les appels de fonds aux
dates prévues.
Le MEAE n’étant pas en mesure de procéder à une redistribution des ressources
disponibles sur les seuls appels de fonds en dollars de la mission
Action extérieure de l’Etat
, il
aurait
été amené à procéder au paiement d’une contribution volontaire sur
la mission «
Aide
publique au développement
» (contribution aux affaires régulières du Programme des Nations-
Unies pour le développement- PNUD).
Par ailleurs, le mécanisme de couverture d
u risque de change impose d’évaluer le plus
précisément possible le moment de l’appel de cette contribution, dont la mise en paiement doit
intervenir impérativement dans la période d’échéance de l’OAT.
Ainsi, en 2024, afin de laisser suffisamment de marge pour éviter une « surcouverture »
des appels à contribution et potentiellement un usage inopportun des crédits du programme 105,
la direction du budget indique que le MEAE a légèrement diminué le taux de couverture des
contributions en devises du programme 105, passé de 90 % en 2023 à 85 % en 2024, pratique
qui devrait être renouvelée en 2025. Le reste des contributions est financé au taux de change en
vigueur au moment du paiement de la contribution.
Tableau n° 3 :
calendrier de passation des OAT pour les programmes du MEAE faisant
l’objet d’une couverture de change
Date de
négo.
Date
d’échéance
Taux
Montant payé
Montant reçu
19/05/23
29/02/24
EUR
USD
1,096500
21 340 629,27 EUR
23 400 000 USD
19/05/23
30/08/24
EUR
USD
1,099400
272 876 114,24 EUR
300 000 000 USD
19/05/23
29/02/24
EUR
CHF
0,958900
37 230 159,56 EUR
35 700 000 CHF
19/05/23
12/02/24
EUR
USD
1,094570
131 375 791,41 EUR
143 800 000 USD
COUR DES COMPTES
20
Date de
négo.
Date
d’échéance
Taux
Montant payé
Montant reçu
24/05/23
02/04/24
EUR
USD
1,093550
18 289 058,57 EUR
20 000 000 USD
481 111 753,05
Source : direction du budget
Quant aux ministères économiques et financiers, ils ont nettement moins eu recours à des
opérations de couverture de change des contributions internationales versées dans le cadre du
programme 110 en 2024. En effet, en 2023 avait été versée la dernière contribution à
l’Association internationale de développement (AID) pour le cycle 2020
-2023 (AID-19)
libellée en dollars, à hauteur de 436 M€, soit l’opération de couverture la plus significative
réalisée pour le programme 110 cette année-là
. S’agissant de la contribution à l’AID pour le
cycle 2023-2025 (AID-
20), l’engagement
est désormais effectué en euros, pour un total de 1,4
Md€, et ne nécessite donc plus d’opérations de couverture à compter de 2024. De ce fait, les
opérations de couverture réalisées en 202
4 se sont élevées à seulement 38,9 M€,
contre 474,93
M€
en 2023.
Par ailleurs, les opérations de couverture au titre du CAS PFE (prises de participation
dans des banques de développement) ont été réduites de moitié entre les exercices 2023 et 2024.
Cette
diminution des opérations de couverture ne semble pas procéder d’un moindre taux de
couverture des opérations en devises, mais plutôt accompagner la diminution en 2024 des
opérations concernées (84 M€ contre 136 M€ en 2023, hors Banque de développement du
Conseil de l’Europe, pour laquelle les opérations sont effectuées en euros).
Plus généralement, la Cour relève qu’il n’existe à ce stade aucune information
centralisée
sur le périmètre des opérations en devises réalisées par les programmes concernés par le compte
de commerce, ce qui ne permet pas d’apprécier finement le taux de couverture des opérations
en devises
ni d’estimer si les politiques de gestion du risque de change de l’Etat sont
appropriées. Ainsi, les décisions de recourir ou non à une couverture du risque de change
apparaissent liées à des considérations d’opportunité des gestionnaires des programmes
concernés, qui ne sont que partiellement
explicables dans le cadre de l’examen de l’exécution
budgétaire du compte de commerce. Il serait par aill
eurs utile de préciser, d’un exercice à
l’autre, si la variation du montant des opérations de couverture est liée à la diminution des
opérations libellées en devises, remplacées par des opérations libellées en euros, dont le
versement ne présente donc plus de risque de change.
L’information du Parlement pourrait être
améliorée sur ces différents points.