FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2024
Compte d
’
affectation spéciale
Pensions
Avril 2025
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I RÉSULTAT
S DE L’EXERCICE 2024
..........................................................
13
I - LE SOLDE DU COMP
TE D’AFFECTATION SPÉ
CIALE
PENSIONS
......................................
13
II - LE PROGRAMME 741
–
PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE RETRAITE
ET ALLOCATIONS TEMPO
RAIRES D’INVALIDITÉ
........................................................................
14
A - Les recettes du programme 741
...........................................................................................................
14
B - Les dépenses du programme 741
.........................................................................................................
17
III - LE PROGRAMME 742
–
OUVRIERS DES ÉTABLISSEMENTS
INDUSTRIELS
DE L’ÉTAT
...............................................................................................................................................
24
A - Les recettes du programme 742
...........................................................................................................
24
B - Les dépenses du programme 742
.........................................................................................................
25
IV - LE PROGRAMME 743
–
PENSIONS MILITAIRES
D’INVALIDITÉ
ET DES VICTIMES DE GUERRE ET AUTRES PENSIONS
..............................................................
27
A - Les recettes du programme 743
...........................................................................................................
27
B - Les dépenses du programme 743
.........................................................................................................
28
CHAPITRE II LA SOUTENABILITÉ DU COMPTE
.........................................................
31
I - UNE OBLIGATION D
’ÉQUILIBRE BUDGÉTAIR
E RESPECTÉE À COURT TERME
........
31
II - UNE TRAJECTOIRE CONDUISANT À UN DÉSÉQUILIBRE À MOYEN TERME
..............
32
III - DES CONDITIONS
DE RETOUR À L’ÉQUIL
IBRE QUI RESTENT À DÉFINIR
................
34
CHAPITRE III LA QUALITÉ DE LA GESTION ET LA DÉMARCHE
DE PERFORMANCE
...............................................................................................................
37
I - LA QUALITÉ DE LA GESTION
......................................................................................................
37
II - LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
........................................................................................
38
A - Les indicateurs du programme 741
......................................................................................................
38
B - Les indicateurs du programme 742
......................................................................................................
42
ANNEXES
..................................................................................................................................
47
Synthèse
Le compte d
’
affectation spéciale (CAS)
Pensions
a été créé en 2006 afin de retracer dans
un compte unique les recettes et dépenses de retraite et d
’
invalidité prises en charge directement
par l
’
État. Il est constitué de trois programmes, dont le périmètre n
’
a pas été modifié en 2024.
Le programme 741
–
Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires
d
’
invalidité
retrace les opérations relatives au régime de retraite et d
’
invalidité des
fonctionnaires civils et militaires de l
’
État (les agents contractuels relèvent du régime général).
En 2024, il représentait 95 % des dépenses du CAS. Ses recettes sont principalement constituées
par de contributions des employeurs et de cotisations salariales.
Le programme 742
–
Ouvriers des établissements industriels de l
’
État
regroupe les
dépenses et recettes du Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels
de l
’
État (Fspoeie) et du fonds Rentes d
’
accident du travail des ouvriers civils des
établissements militaires (Ratocem). Le programme représentait 3 % des dépenses du CAS en
2024, principalement financées par une subvention du budget général supportée par les
ministères employeurs d
’
ouvriers d
’
État (en particulier le ministère des armées).
Le programme 743
–
Pensions militaires d
’
invalidité et des victimes de guerre et autres
pensions
couvre un certain nombre de dispositifs de réparation et de reconnaissance de la
Nation. Il représentait 2 % des dépenses du CAS en 2024, financées exclusivement par des
versements du budget général.
Des dépenses qui continuent de progresser plus rapidement que les recettes
Les dépenses du CAS ont été de 67,9 Md
€ sur l’
exercice 2024, en progression
de 3,6 Md
€
(5,6 %) par rapport à l
’
année précédente. Cela correspond à 302
M€ de plus que les
crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2024 mais 1 077
M€ de moins que la totalité
des crédits disponibles, après report des crédits non consommés l’année précédente.
Cette augmentation des dépenses est nettement supérieure à celle constatée
en 2023 (3,2 %). Elle porte principalement sur le régime des pensions civiles et militaires de
retraite (programme 741)
et s’explique par l’augmentation du nombre de pensionnés
et par la
revalorisation de 5,3 % des pensions appliquée au 1
er
janvier 2024.
Les recettes du CAS ont été de 64,7 Md
€ en
2024, en progression de 2,4 % (+ 1,5 Md
€)
par rapport à l
’
exercice précédent. Cela représente une sous-exécution de 0,6 % (411
M€) des
recettes prévues en LFI.
Cette croissance des recettes est similaire à celle constatée en 2023 (2,3 %). Elle
s’explique
principalement par les effets sur les cotisations des mesures salariales entrées en
vigueur en juillet 2023 (augmentation de 1,5
% du point d’indice) et 2024 (attribution de
5
points d’indice majoré à compter du 1
er
janvier 2024 pour tous les agents publics). La
dynamique des recettes a toutefois été freinée par la sous-réalisation des schémas d
’
emploi de
certains ministères employeurs par rapport à leurs prévisions et par la tendance de fond au
COUR DES COMPTES
6
recrutement de personnels contractuels, qui, relevant du régime général, ne donnent pas lieu à
cotisations affectés au CAS.
Des conditions de retour à l’équilibre du CAS à
définir
Les dépenses augmentant plus vite que les recettes, le CAS présente pour la troisième
année consécutive un solde de l
’
exercice en déficit de 3,2 Md
€.
Ce déficit vient s
’
imputer sur
le solde cumulé
1
les années précédentes, qui permet au CAS de respecter l
’
obligation
d
’
équilibre imposée par la loi organique. Le solde cumulé est en net recul mais il reste positif
de 4,6 Md
€ au 31 décembre
2024 (7,8
Md€ l’année précédente)
, ce qui équivaut à 0,81 mois de
dépenses contre 1,45 en 2023.
Le
taux de cotisation pour les employeurs des fonctionnaires civils et militaires de l’État
a été augmenté de quatre points le 1
er
janvier 2025 et porté à 78,28 %
, ce qui n’était pas prévu
par la projection triennale 2024-2026 figurant dans le PLF 2024. Malgré les recettes
supplémentaires attendues, les projections indiquent que le solde cumulé sera intégralement
consommé en 2027, ce qui imposera des mesures immédiates
afin de respecter l’obligation
d’équilibre assignée au compte
.
L
’État sera mis à contribution de manière croissante dans les prochaines années pour
financer le régime de retraite de ses fonctionnaires civils et militaires en raison notamment de
l’augmentation du nombre de pensionnés
en dépense et, côté recettes,
d’une moindre
progression de la masse salariale et des effectifs cotisants.
Dans ce contexte, la Cour reconduit sa recommandation de présenter une trajectoire
d
’
évolution à dix ans des dépenses, des recettes et du solde du CAS
Pensions
ainsi que les
conditions permettant de respecter l
’
obligation d
’
équilibre du compte.
Une démarche de performance à renforcer
Les indicateurs de performance attachés au CAS ne rendent pas compte de l
’
ensemble
des coûts supportés par l
’
État pour la gestion du régime de retraite de ses fonctionnaires civils
et militaires. D
’
une part, ils n
’
intègrent qu
’
une faible partie des effectifs consacrés par les
employeurs à la gestion des retraites et, d
’
autre part, les coûts de structure supportés par la
DGFIP n
’
y sont qu
’
incomplètement répercutés. La Cour recommande par conséquent de revoir
ces indicateurs afin d
’
intégrer l
’
ensemble des coûts de gestion supportés tant par la DGFIP que
par les autres employeurs.
1
Le solde cumulé du CAS ne correspond pas à une immobilisation de trésorerie, les recettes du compte n’étant
pas une ressource nette pour l’État mais un transfert budgétaire des employeurs vers le compte. Ce mouvement
prend la forme d’une écriture comptabl
e mais ne donne pas lieu à un transfert effectif de fonds, qui demeurent sur
le compte unique du Trésor.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation reconduite) Présenter une trajectoire d’évolution à dix ans des dépenses,
des recettes et du solde du CAS Pensions ainsi que les conditions permettant de respecter
l’obligation d’équilibre du compte
(servic
e des retraites de l’État et direction du budget).
2.
(Recommandation reconduite) Revoir les indicateurs de performance en intégrant, d’une
part, l’ensemble des effectifs consacrés par les employeurs à la gestion des retrai
tes et,
d’autre part, les coûts de structure supportés par la DGFIP
(
service des retraites de l’État
et direction du budget).
Introduction
Le compte d
’
affectation spéciale (CAS)
Pensions
retrace l
’
ensemble des recettes et des
dépenses de retraite et d
’
invalidité prises en charge directement par l
’
État, au bénéfice des
fonctionnaires civils et militaires de l
’
État, des ouvriers d
’
État et de bénéficiaires de traitements
spécifiques de réparation ou de reconnaissance de la Nation. Il a été créé par l
’
article 51 de la
loi de finances pour 2006 sur le fondement de l
’
article 21 de la loi organique relative aux lois
de finances (Lolf).
Le CAS
Pensions
est constitué de trois programmes budgétaires. Aucun changement de
périmètre n
’
est intervenu en 2024 concernant le compte et ses trois programmes.
Le programme 741
–
Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires
d
’
invalidité
comprend les opérations en recettes et en dépenses relatives aux pensions servies
par l
’
État
2
en application du code des pensions civiles et militaires de retraite, ainsi que les
allocations temporaires d
’
invalidité (ATI). Ce programme est placé sous la responsabilité du
directeur du service des retraites de l
’
État (SRE) de la direction générale des finances publiques
(DGFIP). Il représente 95 % des dépenses du CAS.
Le programme 742
–
Ouvriers des établissements industriels de l
’
État
finance le Fonds
spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l
’
État (Fspoeie) et les Rentes
d
’
accident du travail des ouvriers civils des établissements militaires (Ratocem). Ces fonds sont
gérés par la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Le programme est placé sous la
responsabilité de la sous-directrice de la sixième sous-direction de la direction du budget. Il
représente 3 % des dépenses du CAS.
Le programme 743
–
Pensions militaires d
’
invalidité et des victimes de guerre et autres
pensions
comprend les opérations relatives aux pensions militaires d
’
invalidité et des victimes
de guerre, ainsi que diverses prestations au titre d
’
engagements historiques et de la
reconnaissance de la Nation en application du code des pensions militaires d
’
invalidité et des
victimes de guerre. Les recettes proviennent pour leur quasi-totalité de subventions du budget
général, supportées notamment par le programme 169
–
Reconnaissance et réparations en
faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation
de la mission
Anciens
combattants, mémoire et liens avec la Nation
. Le programme est placé sous la responsabilité
du directeur du service des retraites de l
’
État. Il représente 2 % des dépenses du CAS.
2
Ces pensions concernent les seuls fonctionnaires titulaires. Les agents contractuels relèvent pour leur retraite de
base du régime général de la sécu
rité sociale et de l’Ircantec
ou l’Agirc
-Arrco pour leur retraite complémentaire.
COUR DES COMPTES
10
Tableau n° 1 :
crédits ouverts en LFI et disponibles pour 2024
par programme, en M€
AE = CP
Évolution LFI 2024
/ LFI 2023
Crédits disponibles
(y.c. reports)
Programme 741
64 234,3
+ 5,3 %
65 422,6
Programme 742
2 052,2
+ 1,2 %
2 173,2
Programme 743
1 197,2
- 2,6 %
1 366,9
Compte d’affectation
spéciale « Pensions »
67 583,7
+ 5,0 %
68 962,7
Source : Cour des comptes
Compte d
’
affectation spéciale
Pensions
Programme 741
–
Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires
d
’
invalidité
Programme 742
–
Ouvriers des établissements industriels de l
’
État
Programme 743
–
Pensions militaires d
’
invalidité et des victimes de guerre et autres
pensions
Graphique n° 1 :
dépenses par programme - exécution 2024
(CP, en M€)
Source : Cour des comptes
64 451
2 083
1 351
67 885
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
80 000
P. 741
P. 742
P. 743
Total CAS
INTRODUCTION
11
Graphique n° 2 :
dépenses (AE = CP, en M€)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 3 :
recettes (
en M€
)
Source : Cour des comptes
59 549
60 394
62 281
64 304
67 885
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
80 000
2020
2021
2022
2023
2024
60 812
60 764
61 729
63 161
64 689
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
2020
2021
2022
2023
2024
COUR DES COMPTES
12
Graphique n° 3 :
variation annuelle du solde (en M€)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 4 :
évolution du
solde cumulé (en M€)
Source : Cour des comptes
9 120
9 490
8 939
7 796
4 600
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
9 000
10 000
2020
2021
2022
2023
2024
Chapitre I
Résultats de l
’
exercice 2024
I -
Le solde du compte d
’
affectation spéciale
Pensions
L
’
exécution 2024 du CAS
Pensions
s
’
est soldée par un déficit de 3 196
M€, supérieur
de 29 % (713
M€
) à celui prévu par la loi de finances initiale. C
’
est la troisième année
consécutive que le CAS affiche un solde annuel négatif (cf. chapitre II).
Tableau n° 2 :
exécution 2024 du CAS
Pensions
, en M€
P. 741
P. 742
P. 743
Total CAS
Recettes
LFI
61 695
2 109
1 297
65 101
LFG
60 941
2 110
1 348
64 398
Exécution
61 227
2 112
1 349
64 689
Dépenses
LFI
64 234
2 052
1 297
67 584
Pour mémoire : disponible
(y.c. reports)
65 423
2 173
1 367
68 963
Exécution
64 451
2 083
1 351
67 885
Solde
LFI
- 2 540
57
0
- 2 483
Prévisionnel (LFI - LFG)
- 3 294
57
50
- 3 186
Exécution
- 3 223
29
- 2
- 3 196
Source : direction du budget, DGFIP/SRE
Les dépenses réalisées sur l
’
exercice 2024 ont été de 302
M€
supérieures à la prévision
en LFI, soit une sur-exécution de 0,4 %. Elles ont augmenté de 5,6 % par rapport à 2023 en
euros courants, une croissance nettement plus forte que celle de l
’
année précédente (3,2 %) et
qui marque une accélération par rapport à la tendance (+ 1,9 % par an en moyenne sur la période
2018-2023 en euros courants).
Les recettes ont progressé de 1 533
M€
en 2024 même si elles sont de 411
M€ inférieures
à la prévision. Leur croissance est nettement moins rapide que celle des dépenses puisqu
’
elles
enregistrent une hausse de 2,4 % en 2024. Cette augmentation est toutefois similaire à celle de
COUR DES COMPTES
14
l
’
année précédente (2,3 %) et supérieure à la tendance (+ 1,0 % par an en moyenne sur la
période 2018-2023).
Les principales raisons de ces évolutions sont détaillées dans les parties II à IV ci-dessous.
Graphique n° 5 :
évolution des recettes et des
dépenses (en M€)
Source : direction du budget, DGFIP/SRE
La quasi-totalité des dépenses du CAS correspondent à des dépenses « de guichet » et ne
peuvent donc pas faire l
’
objet d
’
un pilotage en cours d
’
année. Il en est de même pour les
recettes, en dehors
d’un
e éventuelle modification en cours d
’
année du taux de contribution des
employeurs
de fonctionnaires civils et militaires de l’État
.
II -
Le programme 741
–
Pensions civiles et militaires de retraite
et allocations temporaires d
’
invalidité
A -
Les recettes du programme 741
1 -
La prévision des recettes
La LFI pour 2024 prévoyait 61,7 Md
€ de recettes, constituées des contributions des
employeurs (86 % du total), des cotisations salariales (12 %) et, de manière plus marginale, des
transferts inter-régimes et compensations démographiques.
Les contributions employeurs sont calculées sur la base du traitement indiciaire et
acquittées par les organismes employant des fonctionnaires
3
civils et militaires de l’État
3
Les agents contractuels relèvent pour leur retraite de base du régime général de la sécurité sociale et de l’Ircantec
ou l’Agirc
-Arrco pour leur retraite complémentaire.
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
30 000
35 000
40 000
45 000
50 000
55 000
60 000
65 000
70 000
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Dépenses
Recettes
Taux d'évolution des
dépenses (éch. droite)
Taux d'évolution des
recettes (éch. droite)
RÉSULTATS DE L’EXERC
ICE 2024
15
(ministères, collectivités territoriales, établissements publics, sociétés commerciales employant
des fonctionnaires Orange S.A. et La Poste
4
etc.).
Les taux de contribution des employeurs sont fixés par décret. En 2024, ils étaient de
74,28 % pour les fonctionnaires civils
5
(inchangé depuis 2014), de 126,07 % pour les
militaires (inchangé depuis 2013) et de 0,32% pour les ATI (inchangé depuis 2013). Le taux de
contribution pour les fonctionnaires civils a été porté à 78,28 % au 1
er
janvier 2025.
Le taux des cotisations salariales est de 11,10 % depuis 2020, conformément à la
trajectoire issue de la réforme des retraites de 2010 qui visait à aligner ce taux sur l
’
effort
contributif des salariés du secteur privé
6
. L
’
assiette des cotisations est toutefois plus étroite pour
les fonctionnaires que pour le régime général.
La LFI pour 2024 prévoyait 52,9 Md
€ de
cotisations des employeurs, en hausse
de 1 372
M€ (+
2,7 %) par rapport à la précédente LFI. Les recettes de cotisations salariales
prévues étaient de 7,5 Md
€, en hausse de
134
M€ (+
1,8 %) par rapport à la LFI pour 2023. Ces
prévisions de recettes avaient été construites en prenant en compte la revalorisation du point
d
’
indice intervenue en juillet 2023 (+ 1,5 %) et l
’
attribution de 5 points d
’
indice majoré à
compter du 1
er
janvier 2024 à tous les agents publics. Elles reposaient sur une hypothèse de
stabilité globale des effectifs et de leur répartition.
Les autres recettes attendues (1,3 Md
€) étaient principalement constituées de
compensations inter-régimes (646
M€), de transferts de la CNRACL (
394
M€) et des
cotisations des employeurs au titre des allocations temporaires d
’
invalidité (176
M€).
Ces prévisions de recettes ont été réduites de 917
M€
à l
’
occasion de la loi de finances de
fin de gestion
7
pour tenir compte des baisses constatées.
2 -
L
’
exécution des recettes
Les recettes du programme ont été de 61,2 Md
€ sur l’
exercice, soit une sous-réalisation
de 466
M€ (
0,8%) par rapport aux prévisions faites en LFI pour 2024, semblable à l
’
année
précédente (0,7 %).
Cette sous-réalisation s
’
explique principalement par des recettes de contributions
employeurs moins importantes que prévues (- 0,9 %). Les cotisations de l
’
État ont ainsi été
de 579
M€ inférieure
s à la prévision : 324
M€ au titre des fonctionnaires civils et 255
M€ au
titre des militaires. Cette moindre dynamique des cotisations de l
’
État a été partiellement
compensée par des cotisations plus élevées des autres employeurs, supérieures de 128
M€ à la
prévision.
4
Dont les corps de fonctionnaires ont été mis en extinction.
5
Hors fonctionnaires employés par Orange et La Poste, pour lesquels un taux d’équité concurrentielle est calculé
chaque année. En 2024, il était respectivement de 51,50 % et 18,05 %.
6
À l’issue de cette période de convergence, le taux de cotisation salariale des fonctionnaires de l’État est depuis
2020 de 0,21 point inférieur à celui des régimes de droit commun (sur la partie des salaires inférieure au plafond
annuel de la sécurité sociale) du fa
it de l’absence de répercussion des hausses de taux de cotisation salariale du
régime complémentaire Agirc-Arrco décidées en mars 2013, octobre 2015 et novembre 2017.
7
Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.
COUR DES COMPTES
16
Comme les années précédentes, ces écarts entre la prévision et l
’
exécution du produit des
contributions employeurs sont expliquées par la difficulté à anticiper les choix de gestion des
employeurs et la réalisation de leurs schémas d
’
emploi : gestion des effectifs, répartition entre
titulaires et contractuels, entre les différentes catégories statutaires etc.
L’augmentation
tendancielle de la part des contractuels et la tendance globale à sous-réaliser les schémas
d’emplois
conduisent chaque année à des recettes moindre qu
’
anticipées en LFI.
Les mêmes facteurs ont conduit à une sous-réalisation équivalente (- 0,6 %) du produit
des cotisations salariales, de 43
M€ inférieur à la LFI.
Tableau n° 3 :
recettes du programme 741, en M€
Exécution
2023
LFI 2024
LFG 2024
Exécution
2024
Écart LFI /
exécution
Cotisations salariales
7 338
7 533
- 98
7 490
- 43
dont civils
6 001
6 177
- 55
6 144
- 32
dont militaires
1 035
1 080
- 33
1 077
- 3
dont Orange S.A.
102
84
- 3
83
- 2
dont La Poste
162
153
- 6
147
- 6
dont budgets annexes
38
40
- 1
40
0
Cotisations employeurs
51 115
52 890
- 814
52 440
- 450
dont civils
–
État (y.c.
budgets annexes)
33 520
34 708
- 311
34 384
- 324
dont civils
–
autres
employeurs publics
6 316
6 239
- 82
6 449
210
dont militaires
–
État
10 753
11 440
- 386
11 186
- 255
dont militaires
–
autres
employeurs publics
28
31
- 3
26
- 5
dont Orange
303
290
- 16
279
- 11
dont La Poste
195
182
- 17
116
- 65
Cotisations ATI
166
176
- 1
170
- 6
Transferts et
compensations inter-
régimes
1 095
1 040
- 4
1 062
22
Autres recettes
65
55
0
66
11
Total des recettes du
P. 741
59 780
61 695
- 917
61 228
- 466
Source : direction du budget, DGFIP/SRE
RÉSULTATS DE L’EXERC
ICE 2024
17
B -
Les dépenses du programme 741
1 -
La prévision des dépenses
La LFI pour 2024 prévoyait 64,2 Md
€ de dépenses, soit une augmentation de
5,3 % par
rapport à la LFI pour 2023.
Ces projections étaient construites sur l
’
hypothèse d
’
une augmentation globale du nombre
de pensionnés mais
d’un ralentis
sement des nouvelles pensions civiles, comme ce qui avait été
constaté l
’
année précédente, intégrant notamment les effets des réformes successives, dont celle
de 2023. Cette tendance à la baisse est particulièrement marquée pour les départs anticipés,
avant l
’
âge légal d
’
ouverture des droits, qui diminuent chaque année, en particulier s
’
agissant
des départs pour carrière longue car les générations qui partent actuellement à la retraite sont
moins nombreuses à atteindre le nombre de trimestres requis.
Les crédits ouverts en LFI ont été abondés en cours d
’
exercice par le report de 1 188
M€
de crédits non consommés en 2023, portant les crédits disponibles sur l
’
exercice à 65,4 Md
€.
2 -
L
’
exécution des dépenses
Les dépenses exécutées au cours de l
’
exercice ont été de 64,5 Md
€, soit une
sur-exécution
de 217
M€ par rapport aux crédits prévus en LFI
mais une sous-exécution de 972
M€ par
rapport au total des crédits disponibles. Les dépenses du programme ont augmenté de 5,8 % par
rapport à 2023, une hausse nettement supérieure à celle observée l
’
année précédente (3,6 %).
COUR DES COMPTES
18
Tableau n° 4 :
dépenses du programme 741, crédits de paiement, en M€
Exécution
2023
LFI 2024
Reports*
Exécution
2024
Écart
exécution /
LFI
Fonctionnaires civils
Dépenses de pensions
49 662
52 392
52 551
160
Transferts et compensations
inter-régimes
574
561
654
93
Autres dépenses
24
25
24
- 2
Total fonctionnaires civils
50 260
52 978
53 229
251
Militaires
Dépenses de pensions
10 370
10 951
10 905
- 46
Transferts et compensations
inter-régimes
76
73
75
2
Autres dépenses
94
91
100
9
Total militaires
10 539
11 115
11 080
- 35
Allocation temporaire
d
’
invalidité
138
141
142
0
Total des dépenses du P.741
60 938
64 234
1 188
64 451
217
* Les reports sont affectés à un programme dans son ensemble.
Source : direction du budget, DGFIP/SRE
Les dépenses de pensions (63,6
Md€) représentent 9
9 % du total et ont progressé
de 3,4
Md€, soit 5,
7 %. Cette augmentation est principalement le résultat de la démographie et
de mesures de revalorisation des pensions (cf.
infra
).
L
’
année 2024 a en effet été marquée par un recul du nombre de nouvelles pensions, passé
de 100 300 en 2023 à 87 400 en 2024, qui rompt avec la trajectoire faiblement ascendante des
années précédentes. La baisse de 9,6 % anticipée en LFI (- 9 600) a finalement
atteint 12, 8 % (- 12 900).
Le SRE l’explique
par trois facteurs principaux :
-
la mise e
n œuvre progressive de la réforme des retraites à partir du 1
er
septembre 2023
expliquerait la majorité du recul des départs en retraite ;
-
l’année 2023 était une référence particulièrement haute en raison d’une surmortalité fin
2022 qui avait eu des répercussions à la hausse sur le nombre de nouvelles pensions de
réversion ;
-
la tendance sur les nouvelles pensions de droit direct est décroissante en raison de la
démographie de la population active.
Les décès de pensionnés ont été plus nombreux qu
’
anticipés (3 200 sorties de pension de
plus, soit 4,0 %).
RÉSULTATS DE L’EXERC
ICE 2024
19
Il en résulte un solde démographique faiblement positif (+ 3 400 pensionnés), très
inférieur à la prévision faite en LFI (+ 9 900).
Tableau n° 5 :
entrées et sorties de pension en 2024
Entrées
Sorties
Solde
Civils
LFI
71 700
63 200
8 500
Réalisation
69 100
65 600
3 500
Militaires
LFI
19 000
17 600
1 400
Réalisation
18 300
18 400
- 100
Total
LFI
90 700
80 800
9 900
Réalisation
87 400
84 000
3 400
Chiffres provisoires sur la base des données arrêtées au 6 janvier 2025 ; hors
retraites progressives
Source : DGFIP/SRE
Les effets démographiques à la hausse et à la baisse sur les pensions se compensent en
partie
. L’augmentation des dépenses est donc pri
ncipalement portée par les mesures de
revalorisations des pensions. Comme la plupart des régimes de retraite, les pensions des
fonctionnaires civiles et militaires ont été revalorisées de 5,3 % au 1
er
janvier 2024.
L’effet de ces mesures de revalorisation
est évalué à 3,0 Md
€ sur l’exercice.
Graphique n° 6 :
effet des facteurs ayant une incidence sur les dépenses de pensions
(en
M€
)
Source : DGFIP/SRE
Les dépenses relatives aux allocations temporaires d
’
invalidité ont été conformes à la
prévision (142
M€).
COUR DES COMPTES
20
Les dépenses autres que de pensions représentent 853
M€, soit 1,3
% du total. Elles
portent principalement sur des transferts entre régimes de retraite (versements à la CNRACL,
affiliation rétroactives, compensations démographiques…), d’
un montant de 729 M
€ contre
632
M€ l’
année précédente. Cette augmentation des dépenses de transferts témoigne de la
dégradation relative de la situation démographique du régime de l
’
État par rapport aux autres
régimes de retraite.
3 -
Les déterminants de la dépense
Les dépenses du programme sont principalement déterminées par la démographie du
régime et par le montant des pensions de retraite.
a)
La démographie du régime
Début 2024, le régime
des fonctionnaires civils et militaires de l’État
comptait
1,90 million de cotisants et 2,53 millions de pensionnés. Ces deux populations évoluent en sens
opposé : le nombre de cotisants a baissé de 10,3 % entre 2016 et 2024,
du fait notamment d’un
e
augmentation de la part des contractuels
dans l’effectif
, tandis que celui des pensionnés a
augmenté de 5,6 %.
Graphique n° 7 :
démographie du régime de retraite des fonctionnaires civils et
militaires de l’État
Note : le nombre de pensionnés comprend les pensions de droit dérivé (pensions de réversion
notamment)
Source : direction du budget, DGFIP/SRE
Le nombre de nouvelles pensions est en recul de 12,9 % en 2024 tandis que celui des
sorties est en hausse de 1,3 %. Le solde démographique du régime sur l
’
exercice est faiblement
positif, de
l’ordre de
3 400 personnes.
1 500 000
1 700 000
1 900 000
2 100 000
2 300 000
2 500 000
2 700 000
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Cotisants
Pensionnés
RÉSULTATS DE L’EXERC
ICE 2024
21
Graphique n° 8 :
évolution des entrées et sorties de pensions et du solde
Source : DGFIP/SRE
En 2015, le régime comptait 1,15 cotisant pour 1 pensionné de droit direct. En 2024, ce
ratio
8
n’était plus que de 1,
02. À titre de comparaison, il était de 1,51 pour la CNAV.
Graphique n° 9 :
ratio démographique du régime des fonctionnaires civils et militaires
de l’État
et du régime général de base
Ratio démographique : nombre de cotisants / nombre de pensionnés de droit direct
Source :
conseil d’orientation des retraites
, données par régime, juillet 2024
Ce déséquilibre démographique est censé être compensé par des mécanismes de transferts
entre régimes, dont la Cour des comptes a montré qu’ils remplissaient de moins en moins leur
rôle
9
.
8
Le ratio démographique est le rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de pensionnés de droit direct (hors
pensions de droit dérivé).
9
Cour des comptes, « La compensation démographique entre régimes de retraite : un dispositif complexe, artificiel
et mal géré », in
La sécurité sociale
, mai 2024.
13 600
16 800
13 700
17 400
3 400
-
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
2020
2021
2022
2023
2024
Entrées
Sorties
Solde
0,6
0,8
1,0
1,2
1,4
1,6
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Régime des fonctionnaires civils et militaires de l'État
Régime général
COUR DES COMPTES
22
L’âge de départ en retraite est l’un des principaux
facteurs explicatifs de la démographie
du régime. Le régime
des fonctionnaires civils et militaires de l’État
a des règles particulières
en matière d’âge légal d’ouverture des droits, qui dépend de la situation des agents concernés.
Pour les fonctionnaires civils exerçant un emploi de catégorie dite « sédentaire », il est identique
à celui des salariés du privé et passera donc de 62 à 64
ans à l’issue de la réforme de 2023. Des
règles spécifiques sont appliquées aux fonctionnaires qui ont occupé des emplois présentant un
risque particulier ou conduisant à une usure prématurée (catégories dites « actives »)
10
. Les
militaires ne sont pas soumis à une condition d’âge mais à une obligation de durée de services
effectifs.
De nombreuses règles additionnelles
portent sur l’âge ou la durée d’assurance.
Différentes de celles du régime général, elles visent à tenir compte de situations particulières :
femmes ayant eu des enfants, carrières longues, bonifications pour services hors d’Europe
etc.
Tableau n° 6 :
part et âge moyen de départ en retraite en fonction du motif, en 2024
Motif de départ en retraite
Part dans les départs
Âge moyen de départ
Civils
Catégories sédentaires
49 %
64 ans et 2 mois
Catégories actives
15 %
60 ans et 5 mois
Carrières longues
8 %
61 ans et 3 mois
Motifs familiaux
3 %
59 ans et 9 mois
Invalidité
5 %
57 ans et 11 mois
Total civils
80 %
62 ans et 8 mois
Militaires
Vieillesse
16 %
48 ans et 11 mois
Invalidité
4 %
31 ans et 7 mois
Total militaires
20 %
45 ans et 9 mois
Source : DGFIP/SRE, traitement Cour des comptes
L’âge
moyen de départ en retraite a progressé
sous l’effet des réformes successives.
Entre 2015 et 2024, il a augmenté de 1 an et 6 mois
pour l’ensemble des fonctionnaires civils
et de 1 an et 3 mois pour les fonctionnaires civils exerçant un emploi de catégorie sédentaire.
À titre de comparaison, l’âge moyen de liquidation au régime général était de 63
ans et
5 mois en 2023.
10
Cela concerne notamment certains agents de la police nationale, de l’administration pénitentiaire et des douanes.
RÉSULTATS DE L’EXERC
ICE 2024
23
Graphique n° 10 :
é
volution de l’âge moyen de départ en retraite
Source : jaune pensions annexé au projet de loi de finances pour 2025, DGFIP/SRE
Les données 2024 calculées selon la même méthode ne sont pas encore disponibles mais
l’âge moyen de départ augmenterait de l’ordre de trois mois sous l’effet principalement de la
réforme d’avril 2023.
b)
Le montant des pensions
Comme la plupart des régimes de retraite, les pensions du régime des fonctionnaires civils
et militaires de l’État
sont revalorisées au 1
er
janvier de chaque année. La revalorisation
correspond à l
’
évolution de l
’
indice des prix à la consommation (hors tabac) sur la période
précédente
11
. Les pensions d
’
invalidité sont revalorisées le 1
er
avril suivant le même
mécanisme
12
.
En 2024, les pensions de retraite ont été revalorisées de 5,3
% et les pensions d’invalidité
de 4,6 %.
Le montant moyen des nouvelles pensions liquidées en 2024 a progressé de 1,9 % par
rapport à l’année précédente sous l’effet principalement du recul de l’âge de départ en retraite
qui
conduit à la prise en compte d’un traitement indiciaire plus élevé dans le calcul de la
pension. Elles progressent toutefois moins vite que les pensions en stock du fait notamment du
gel du point d’indice depuis le 1
er
juillet 2023.
11
Article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite et articles L. 161-23-1 et L. 161-25 du code
de la sécurité sociale. Le taux de revalorisation au 1
er
janvier de l’année N est calculé sur la base des douze derniers
indices connus, de novembre N-2 à octobre N-1.
12
Articles L. 27 à L. 30 ter, L. 34 et L. 50 du code des pensions civiles et militaires de retraite.
59,5
60,0
60,5
61,0
61,5
62,0
62,5
63,0
63,5
64,0
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Fonctionnaires civils (ensemble)
Emplois de catégorie sédentaire
COUR DES COMPTES
24
Graphique n° 11 :
évolution du montant moyen des pensions en stock
et des nouvelles pensions, en euros courants
Source : DGFIP/SRE
III -
Le programme 742
–
Ouvriers des établissements
industriels de l
’
État
A -
Les recettes du programme 742
1 -
La prévision des recettes
Les recettes du programme 742 prévues en LFI étaient de 2 109
M€, constituées à
80 % par des subventions de l
’
État (1 692
M€) et, de manière plus
résiduelle, par des cotisations
salariales et patronales (316
M€ soit
15 %) et des compensations inter-régimes (94
M€).
Le taux de cotisation salariale s
’
appliquant aux ouvriers d
’
État est le même que celui des
fonctionnaires civils de l
’
État, soit 11,10 % depuis 2020. Le taux de la contribution employeurs
est quant à lui fixé à 35,01 % depuis 2019.
Afin de tenir compte
de l’augmentation
de la valeur
du point d’indice intervenue en cours
d’année 2023
, la LFI pour 2024 prévoyait une augmentation de 7,7 % (23
M€
) des recettes de
cotisations salariales et employeurs par rapport à la LFI pour 2023. Les recettes liées aux
compensions inter-régimes étaient attendues à hauteur de 94
M€, en hausse de
2
M€
par rapport
à
l’année précédente
.
Les cotisations sociales et les compensations inter-régimes ne couvrant que 20 % des
dépenses du régime, l
’
État verse des subventions d
’
équilibre au Fspoeie et au fonds Ratocem.
La contribution au Fspoeie est financée par huit programmes du budget général et un
programme du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », au prorata des effectifs des
pensionnés de chaque programme. La contribution au Ratocem est prise en charge par le
ministère des armées.
1 900
1 950
2 000
2 050
2 100
2 150
2 200
2 250
2 300
2 350
2020
2021
2022
2023
2024
Pensions en stock
Nouvelles pensions
RÉSULTATS DE L’EXERC
ICE 2024
25
La LFI pour 2024 prévoyait des subventions à hauteur de 1 692
M€, en hausse
de
5,2 % (83
M€) par rapport à la LFI pour
2023.
Ces prévisions de recettes ont été augmentées de 0,6
M€ en loi de finances de fin de
gestion.
2 -
L
’
exécution des recettes
Les recettes réalisées sur le programme 742 ont été de 2 112
M€, soit
3
M€ (
0,1 %) de
plus que la prévision de la LFI.
Tableau n° 7 :
recettes du programme 742, en M€
Exécution
2023
LFI
2024
Exécution
2024
Écart LFI /
exécution
Cotisations salariales et patronales
318
316
306
- 10
Contribution de l’État au
Fspoeie et
au Ratocem
1 606
1 692
1 692
- 1
Compensation démographique
96
94
95
1
Recettes diverses (dont produits
financiers)
10
7
19
13
Total des recettes du P 742
2 029
2 109
2 112
3
Source : direction du budget / SRE
La sous-réalisation des cotisations sociales (- 10
M€) est plus que compensée par des
produits financiers plus importants
qu’anticipés (+
13
M€).
B -
Les dépenses du programme 742
1 -
La prévision des dépenses
La
LFI
pour
2024
prévoyait
des
dépenses
à
hauteur
de
2 052
M€,
dont
94 % correspondant aux pensions de retraite et d
’
invalidité attribuées aux ouvriers d
’
État au
titre du Fspoeie (1 987
M€). Celles
-ci obéissent globalement aux mêmes règles de
revalorisation que les pensions du programme 741.
Les autres dépenses du programme sont principalement constituées :
-
des rentes d
’
accident du travail des ouvriers civils des établissements militaires (58
M€
) ;
-
des frais de gestion administrative du régime (Fspoeie et Ratocem) par la Caisse des dépôts
et consignations, établis sur la base des données prévisionnelles d
’
activité (6
M€)
.
Les crédits ouverts en LFI ont été abondés en cours d
’
exercice par un report des crédits
non consommés l
’
année précédente à hauteur de 95
M€. Au total, les crédits disponibles sur le
programme étaient de 2 148
M€ en
2024.
COUR DES COMPTES
26
2 -
L
’
exécution des dépenses
L
’
exécution 2024 affiche une réalisation en dépenses de 2 083
M€, soit
31
M€ (
1,5 %)
de plus que la prévision initiale et 80
M€
(4 %) de plus que l
’
exécution 2023.
Les dépenses du programme sont en retrait de 64
M€ (
3 %) par rapport au total des crédits
disponibles.
Tableau n° 8 :
les dépenses du programme 742, crédits de paiement, en M€
Exécution
2023
LFI 2024
Reports*
Exécution
2024
Écart
exécution /
LFI
Pensions retraite et invalidité
1 942
1 987
-
2 022
35
Fonds Ratocem
54
58
-
55
- 4
Gestion du régime
6
6
-
6
0
Autres dépenses
1
1
-
1
0
Total des dépenses du P. 742
2 003
2 052
95
2 083
31
* Les reports sont affectés à un programme dans son ensemble.
Source : direction du budget
L
’
écart entre la prévision et l
’
exécution s
’
explique principalement par une sous-
estimation du nombre de nouveaux pensionnés pris en charge et du montant moyen des pensions
du Fspoeie.
La dépense du Ratocem est inférieure de 4
M€ à la prévision. Cet
écart s
’
explique par un
effectif de bénéficiaires moindre que prévu, faisant diminuer les dépenses de rentes ainsi que
les frais de gestion du fonds par la CDC.
3 -
Les déterminants de la dépense
a)
La démographie du régime
Le régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l
’
État se caractérise
par un nombre de pensionnés très supérieur à celui des cotisants. Ce déséquilibre est accentué
par une baisse de l
’
effectif cotisant plus rapide que celle de l
’
effectif des pensionnés : entre
2018 et 2023, le nombre de cotisants a diminué de 29
% tandis que celui des pensionnés n’a
baissé que de 7 %. Il en résulte une nette dégradation du ratio démographique.
RÉSULTATS DE L’EXERC
ICE 2024
27
Graphique n° 12 :
effectifs des cotisants et pensionnés et ratio démographique
du régime des ouvriers des établissements industriels de l
’
État
Ratio démographique : nombre de cotisants / nombre de pensionnés de droit direct
Source : SRE et Jaune Pensions annexé au PLF 2025
b)
Le montant des pensions
Comme pour les autres régimes, les pensions de retraite du régime des
ouvriers d’État ont
été revalorisées de 5,3
% et les pensions d’invalidité de 4,6
% en 2024.
IV -
Le programme 743
–
Pensions militaires d
’
invalidité
et des victimes de guerre et autres pensions
A -
Les recettes du programme 743
1 -
La prévision des recettes
Le programme 743 est intégralement financé par des subventions d
’
équilibre du budget
général, dont le montant est ajusté pour couvrir les dépenses réalisées. Les prévisions de recettes
sont donc directement liées aux prévisions de dépenses du programme.
Les recettes attendues en LFI pour 2024 s
’
élevaient à 1 297
M€, soit une baisse de
2,6 % par rapport à la LFI 2023, justifiée par la diminution tendancielle du nombre de
bénéficiaire des diverses prestations servies.
Ces prévisions ont été modifiées à l
’
occasion de la loi de finances de fin de gestion
13
, qui
a augmenté de 50
M€ les recettes attendues, en cohérence avec l’
augmentation des dépenses du
programme (cf.
infra
).
13
Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.
0,36
0,34
0,32
0,30
0,28
0,27
-
0,05
0,10
0,15
0,20
0,25
0,30
0,35
0,40
-
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Cotisants
Pensionnés
Ratio démographique (éch.droite)
COUR DES COMPTES
28
2 -
L
’
exécution des recettes
Les recettes réalisées sur le programme 743 ont été de 1 349
M€
, soit 52
M€ (
4,0 %) de
plus que la prévision de la LFI.
Tableau n° 9 :
recettes du programme 743, en M€
Exécution
2023
LFI 2024
LFG 2024
Exécution
2024
Écart
exécution /
LFI
Allocation de reconnaissance
du combattant
525
536
5
542
5
Pensions militaires
d’invalidité
756
690
28
721
30
Légion d’honneur et médaille
militaire
0,8
0,8
0
0,8
0
Pensions d’Alsace
-Moselle
16
16
1
17
1
Allocations de
reconnaissance des anciens
supplétifs
42
42
17
57
15
Chemins de fer franco-
éthiopiens
0,1
0,1
0
0,1
0
Sapeurs-pompiers et anciens
agents de la défense passive
victimes d'accident
12
12
0
12
0
ORTF
0,1
0,1
0
0,1
0
Total des recettes du P. 743
1 352
1 297
50
1 349
52
Source : direction du budget
Les recettes couvrant exactement les dépenses réalisées, l
’
écart entre la prévision et la
réalisation provient de l
’
actualisation des dépenses en cours d
’
année.
B -
Les dépenses du programme 743
1 -
La prévision des dépenses
Le programme couvre principalement les pensions militaires d
’
invalidité et des victimes
de guerre et l
’
allocation de reconnaissance du combattant, qui représentent 95 % du total des
dépenses. Plus marginalement, il comporte les traitements attachés à la Légion d
’
honneur et à
la Médaille militaire ainsi que divers dispositifs spécifiques (pensions des ministres des cultes
d
’
Alsace-Moselle, reconnaissance des anciens supplétifs, invalidité des sapeurs-pompiers etc.).
RÉSULTATS DE L’E
XERCICE 2024
29
En dépit de la revalorisation régulière des pensions, ces dépenses sont tendanciellement
en baisse du fait de la diminution de
l’effectif
pensionné. Les principaux déterminants des
dépenses du programme 743 sont en effet le nombre de bénéficiaires des différents dispositifs
et les modalités de calcul des pensions (valeur du point PMI, taux d
’
invalidité des
bénéficiaires etc.).
La LFI prévoyait un montant de dépenses de 1 297
M€ en
2024, en diminution de 2,6 %
par rapport à la précédente LFI. Cette prévision de baisse était sous-tendue par la démographie
déclinante de la plupart des dispositifs concernés.
Les crédits non consommés l
’
année précédente (70
M€) ont été reportés sur l’
exercice.
Le total des crédits disponibles était par conséquent de 1 367
M€.
2 -
L
’
exécution des dépenses
En exécution, les dépenses du programme ont atteint 1 351
M€, soit un montant supérieur
de 54
M€ (
4,1%) à la prévision de la LFI, qui reste toutefois inférieur de 16
M€ (
1,2 %) au total
des crédits disponibles.
Tableau n° 10 :
les dépenses du programme 743, crédits de paiement, en M€
Exécution
2023
LFI
2024
Reports*
Exécution
2024
Écart
exécution /
LFI
Reconnaissance de la Nation
527
537
-
543
6
Réparation
766
690
-
721
30
Pensions d’Alsace
-Moselle
16
16
-
17
1
Allocations de reconnaissance
des anciens supplétifs
42
42
-
58
16
Chemins de fer franco-
éthiopiens
0,04
0,03
-
0,02
0
Sapeurs-pompiers et anciens
agents de la défense passive
victimes d'accident
12
12
-
12
0
ORTF
0,1
0,1
-
0,1
0
Total des dépenses du P. 743
1 363
1 297
70
1 351
54
* Les reports sont affectés au programme et non à une action.
Source : direction du budget
Une partie significative de la sur-exécution par rapport à la LFI est liée à la revalorisation
plus importante qu’anticipée
du point de pension militaire d
’
invalidité
14
. Le surcroît de
14
Arrêté du 26 décembre 2023 pris en application du décret n° 2022-128 du 4 février 2022 modifiant les modalités
de fi
xation de la valeur du point de pension militaire d’invalidité
.
COUR DES COMPTES
30
dépenses correspondant a été couvert par la consommation des crédits reportés de l’exercice
précédent.
Les dépenses supplémentaires liées à l
’
allocation de reconnaissance des anciens
supplétifs ont été financées par les cré
dits non consommés l’année précédente et reportés
en
2024. L’écart de
16
M€ (
39 %) avec la prévision initiale
s’explique principalement par
la
mise en place depuis le 1
er
janvier 2024 d’une rente viagère venant en complément du capital
versé à certains bénéficiaires
15
et la revalorisation des allocations de reconnaissance et des
allocations viagères à compter du 1
er
octobre 2024
16
.
15
Article 6 de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005, modifié par la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de
finances pour 2024.
16
Arrêté du 18 novembre 2024 fixant à compter du 1
er
octobre 20
24 les montants de l’allocation de reconnaissance
définie par l’article 6 de la loi n° 2005
-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution
nationale en faveur des Français rapatriés. Arrêté du 18 novembre 2024 fixant à compter du 1
er
octobre 2024 le
montant de l’allocation viagère définie par l’article 133 de la loi n° 2015
-1785 du 29 décembre 2015 de finances
pour 2016.
Chapitre II
La soutenabilité du compte
I -
Une obligation d
’
équilibre budgétaire
respectée à court terme
Le CAS Pensions est soumis à une obligation d’équilibre imposée par l’article 21 de la
loi organique relative aux lois de finances
17
qui dispose que, «
en cours d'année, le total des
dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder
le total des recettes constatées
».
Le calcul de cet équilibre intègre le solde cumulé issu des exercices précédents, ce qui
signifie que le CAS peut être en déficit budgéta
ire annuel aussi longtemps que l’excédent
cumulé n’a pas été consommé. De plus, cette obligation est examinée à l’échelle du CAS et non
de chacun de ses programmes.
Le CAS
Pensions
a été abondé de 1
Md€ à sa création en 2006 et a
été continûment
excédentaire entre 2013 et 2021. Depuis 2022, il est déficitaire et consomme les excédents
cumulés. Pour la troisième année consécutive, l
’
exercice 2024 se termine avec un solde annuel
déficitaire du fait des dépenses supérieures aux recettes.
17
Loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances.
COUR DES COMPTES
32
Graphique n° 13 :
évolution des recettes, des dépenses et du solde annuel du CAS, en
M€
Source : direction du budget
Au 31 décembre 2024, le CAS affichait un solde cumulé de 4,6 Md
€, en diminution
de 3,2 Md
€ (
41 %) par rapport à l
’
année précédente. Ce solde cumulé représentait 0,81 mois de
dépenses fin 2024, contre 1,45 en 2023.
Graphique n° 14 :
évolution du solde cumulé au 31 décembre, en Md€
Source : Cour des comptes, données direction du budget
II -
Une trajectoire conduisant à un déséquilibre à moyen terme
Conformément à la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la
gestion des finances publiques, le projet annuel de performance du CAS annexé au projet de loi
de finances présente, depuis l
’
exercice 2023, une trajectoire triennale des recettes et des
dépenses.
40 000
45 000
50 000
55 000
60 000
65 000
70 000
Dépenses
Recettes
-4 000
-3 000
-2 000
-1 000
0
1 000
2 000
3 000
1,1
0,9
0,8
1,0
1,6
2,4
3,2
5,1
6,6
7,9
9,1
9,5
8,9
7,8
4,6
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
LA SOUTENABILITÉ DU COMPTE
33
En applica
tion d’une recommandation
de la Cour
18
, le gouvernement précise depuis le
PLF pour 2024 certaines des hypothèses sous-jacentes à cette projection, en particulier les flux
démographiques (entrées et sorties de pensions) du régime de retraite des fonctionnaires civils
et militaires de
l’État
(programme 741) pour les trois années à venir. Ces prévisions intègrent
notamment les effets de la réforme des retraites de 2023
19
.
Aucune donnée équivalente n
’
est communiquée pour les deux autres programmes,
cependant le régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires de
l’État
représentant 95 %
des dépenses du CAS, cette projection constitue une information utile.
Comme les années précédentes, la projection affichée dans le PLF pour 2024 reposait sur
une hypothèse de stabilité des taux des employeurs et de la politique salariale de l
’
État. Le solde
cumulé étant insuffisant pour garantir l’équilibre du CAS
au-delà de 2025, le gouvernement
indiquait que cette trajectoire «
rendrait nécessaire une hausse des taux de contribution
employeur
»
sans en préciser l’échéance
.
Le
PLF pour 2025 tient compte d’une hausse du
taux de cotisation employeur pour les
fonctionnaires civils de l’État, qui était de 74,28
% depuis 2014 et a été porté à 78,28 % au
1
er
janvier 2025
20
. En conséquence, la projection triennale du PLF pour 2025 affiche une
amélioration des soldes projetés, qui ne suffirait toutefois pas à équilibrer le CAS à partir
de 2027.
Tableau n° 11 :
projection et réalisation des soldes annuels et cumulés
PLF 2023
PLF 2024
PLF 2025
Réalisé
Solde
annuel
Solde
cumulé
Solde
annuel
Solde
cumulé
Solde
annuel
Solde
cumulé
Solde
annuel
Solde
cumulé
2022
- 551
8 939
2023
- 820
8 119
- 1 143
7 796
2024
- 3 386
4 733
- 2 483
5 308
- 3 196
4 600
2025
- 5 229
- 496
- 3 686
1 622
- 1 070
3 529
2026
- 4 600
- 2 978
- 1 568
1 962
2027
- 2 027
- 65
Source : projets de lois de finances
La présentation d’une trajectoire triennale constitue une amélioration de l’information
fournie par les documents budgétaires, ne serait-
ce qu’en raison
de la mise en lumière du
déséquilibre à moyen terme. Toutefois, les excédents cumulés entre 2013 et 2021 seront
rapidement consommés et l’augmentation du taux de cotisation en 2025 ne recule que d’un an
l’échéance sans permettre un retour durable à l’équilibre. C’est la raison pour laquelle la Cour
18
Cour des comptes,
Compte d’affec
tation spéciale « Pensions
», Analyse de l’exécution budgétaire 2022
,
avril 2023
19
Loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.
20
Décret n° 2025-61 du 22 janvier 2025.
COUR DES COMPTES
34
reconduit sa recommandation de présenter
une trajectoire d’
évolution à dix ans des dépenses,
des recettes et du solde du CAS
Pensions
(cf. ci-dessous).
III -
Des conditions de retour à l
’
équilibre qui restent à définir
Les projections réalisées par le
conseil d’orientation des retraites
21
aboutissent à un
nombre de
pensionnés du régime des fonctionnaires civils et militaires de l’État
22
qui atteindrait
son maximum en 2028 avant de diminuer. Le nombre de cotisants poursuivrait sa décroissance
et serait inférieur à celui des retraités de 2026 à 2040.
Graphique n° 15 :
projections (à partir de 2025)
de l’effectif des retraités de droit direct
et des cotisants (en millions)
Source
: conseil d’orientation des retraites
Dans ce contexte, la Cour a recommandé à l’occasion de l’analyse de l’exécution
budgétaire 2023 de «
présenter une
trajectoire d’évolution à dix ans des dépenses, des recettes
et du solde du CAS Pensions ainsi que les conditions permettant de respecter l’obligation
d’équilibre du compte
»
23
.
La direction du budget indique qu’il n’est pas prévu d’aller au
-
delà de l’hori
zon de trois
ans fixé par la loi organique du 28 décembre 2021
et ne s’écarte pas de l’
hypothèse de stabilité
du taux de contribution employeur. En réponse aux observations provisoires de la Cour, la
DGFIP n’a, de son côté, pas commenté cette recommandatio
n.
21
Conseil d’orientation des retraites,
Compléments du rapport annuel 2024 : projections détaillées par régime
,
juillet 2024.
22
Retraités de droit direct, donc hors bénéficiaires de pensions de réversion.
23
Cour des comptes,
Analyse de l’exécution budgétaire
2023, compte d’affectation spéciale «
Pensions »
,
avril 2024.
1,7
1,8
1,9
2,0
2,1
2,2
Retraités de droit direct
Cotisants
LA SOUTENABILITÉ DU COMPTE
35
Dans sa communication au Premier ministre de février 2025
24
, la Cour a mis en lumière
la perspective d’une réduction des dépenses du régime
à partir de l’exercice 2025
. Celles-ci
passeraient de 64
Md€ en 2025 à 62
Md€ en 203
0 et 56
Md€ en 2045
25
.
Cependant
, l’équilibre du régime nécessite
rait une augmentation de la contribution de
l’État pour compenser
à la fois le déséquilibre démographique et la diminution de la part relative
des cotisations liée à la
maîtrise de la masse salariale de l’État
. La contribution de celui-ci
augmenterait pour atteindre 52
Md€ en
2035, avant de revenir à 48
Md€ en 2045.
Graphique n° 16 :
p
rojection des dépenses du régime et de la contribution de l’État
(en
Md€
2024)
Source : Cour des comptes, projections actualisées par le secrétariat général du COR
Ces projections confirment que le CAS ne reviendra pas spontanément
à l’équilibre sans
une action de l’État, qui pourrait intervenir sur
les différents paramètres du régime, en recette
et en dépense.
L
a présentation d’une trajectoire à dix
ans, comme la Cour le recommande
précédemment, doit conduire le gouvernement à expliciter les conditions permettant de
respecter l’obligation d’équilibre du compte.
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
1.
(Recommandation reconduite) Présenter une trajectoire d
’
évolution à dix ans des dépenses,
des recettes et du solde du CAS Pensions ainsi que les conditions permettant de respecter
l
’
obligation d
’
équilibre du compte (service des retraites de l
’
État et direction du budget
).
24
Cour des comptes,
Situation financière et perspectives du système de retraites
, communication au Premier
ministre, février 2025.
25
Les montants qui suivent sont donnés en euros constants, valeur 2024.
40
45
50
55
60
65
70
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
2041
2042
2043
2044
2045
Contribution de l'État
Dépenses du régime
Chapitre III
La qualité de la gestion et la démarche de
performance
I -
La qualité de la gestion
Les dépenses exécutées en 2024 ont été légèrement inférieures aux crédits disponibles.
La dépense totale au titre de l
’
exercice 2024 est de 67,9 Md
€, soit une sous
-consommation de
1 077
M€ par rapport au total des crédits disponibles (
69,0 Md
€).
Tableau n° 12 :
exécution des dépenses du CAS en 2024
, crédits de paiement, en M€
P. 741
P. 742
P. 743
Total CAS
LFI
64 234
2 052
1 297
67 584
Reports
1 188
121
70
1 379
Total des crédits disponibles
65 423
2 173
1 367
68 963
Exécution
64 451
2 083
1 351
67 885
Écart à la LFI
217
31
54
302
Écart aux crédits disponibles
- 971
- 90
- 16
- 1 077
Source : direction du budget
Chaque année, les crédits non consommés sont intégralement reportés sur l
’
exercice
suivant en application de l
’
article 21 de la Lolf qui prévoit que, pour les comptes d
’
affectation
spéciale, «
les autorisations d
’
engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d
’
année
sont reportés sur l
’
année suivante
» dans la limite du solde cumulé du compte.
Alors que Le montant des crédits non consommés et reportés
sur l’exercice suivant avait
augmenté de 14 % entre 2021 et 2023, il est en baisse de 22 % en
2024 par rapport à l’exercice
précédent.
COUR DES COMPTES
38
Tableau n° 13 :
crédits non consommés et reportés sur l
’
exercice suivant
, en M€
P. 741
P. 742
P. 743
Total CAS
2020
1 233
68
76
1 377
2021
1 044
83
81
1 207
2022
1 126
95
87
1 309
2023
1 188
121
70
1 379
2024 (provisoire)
971
90
16
1 077
Note : pour 2024, il s
’
agit des crédits non consommés dont le SRE a demandé le report sur 2025
Source : direction du budget, retraitements Cour des comptes
Les crédits non-consommés représentaient 1,6 % des crédits disponibles en 2024. Ce taux
est en baisse sur la période récente
même s’il
reste élevé pour le programme 742 (4,1 %).
Graphique n° 17 :
taux de non-consommation des crédits disponibles
Source : Cour des comptes d
’
après des données direction du budget
II -
La démarche de performance
Le CAS est assorti de plusieurs objectifs et indicateurs de performance figurant dans les
documents budgétaires.
A -
Les indicateurs du programme 741
1 -
Le coût de gestion du régime des
fonctionnaires civils et militaires de l’État
Deux indicateurs portent sur le coût de gestion du régime des pensions civiles et militaires
de retraite de l
’
État. Le premier vise à calculer le coût de gestion d
’
un ressortissant du
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2 024
P.741
P.742
P.743
LA QUALITÉ DE LA GESTION ET LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
39
régime (retraité ou cotisant) tandis que le second mesure le coût de gestion pour 100
€ de
pensions versés.
Chacun de ces indicateurs est décomposé entre, d
’
une part, le coût imputable aux services
de la DGFIP (service des retraites de l
’
État et son réseau de paiement) et, d
’
autre part, le coût
global intégrant les dépenses de gestion des employeurs.
Ces deux indicateurs visent notamment à mesurer les effets du transfert de la gestion des
retraites des employeurs vers le service des retraites de l
’
État, initié en 2007 et qui avait
notamment pour objectif de réduire les coûts de gestion du régime. Ce transfert a été achevé
en 2020.
Le coût global de gestion d
’
un ressortissant était de 21,99
€ en
2023, dont
21,59
€
supportés par la DGFIP. Ces deux coûts ont convergé à mesure que le SRE récupérait
les tâches auparavant réalisées par les employeurs, qui ont réduit les effectifs correspondants.
La différence, qui correspond aux dépenses supportées par les employeurs, était de 0,40
€
en 2023 contre 0,65
€
en 2022. Les données pour 2024
n’étaient
pas disponibles au moment de
la rédaction du présent rapport.
Le coût de gestion par ressortissant est en hausse par rapport aux années antérieures en
dépit des bénéfices tirés de la réorganisation de la gestion des pensions, de la concentration du
réseau de paiement et des efforts de simplification des procédures. Le SRE explique Cette
augmentation principalement par la mise en œuvre d’
un projet de mutualisation des SI engagé
avec la Caisse des dépôts et consignations
26
.
Tableau n° 14 :
coût de gestion d
’
un ressortissant, avec et sans les coûts
supportés par les employeurs, en €
2021
2022
Cible 2023
(PAP)
2023
Cible 2024
(PAP)
Coût de gestion d’un ressortissant du
régime par la DGFIP
18,29
20,19
17,63
21,59
20,85
Coût de gestion d’un ressortissant incluant
les coûts des employeurs
19,35
20,84
18,05
21,99
21,26
Source : direction du budget, DGFIP/SRE
Le deuxième indicateur, portant sur le coût de gestion pour 100
€ de pensions versé
s,
affiche une dégradation entre 2022 et 2023. Les données pour 2024
n’étaient
pas disponibles
au moment de la rédaction du présent rapport.
26
Voir notamment le référé du Premier président de la Cour des comptes,
Mutualisation des systèmes
d’information du service des retraites de l’État et de la Caisse des dépôts et consignations
, mars 2023.
COUR DES COMPTES
40
Tableau n° 15 :
coût de gestion d
’
un ressortissant du régime des pensions civiles et
militaires de retraite pour 100
€ de pensions versés
2021
2022
Cible 2023
(PAP)
2023
Cible 2024
(PAP)
Coût de gestion pour 100
€ de pensions
versés
0,142
0,150
0,129
0,154
0,142
Coût de gestion incluant les coûts des
employeurs pour 100
€ de pensions versés
0,150
0,155
0,132
0,157
0,145
Source : direction du budget, DGFIP/SRE
Le coût de gestion du régime augmente depuis 2021. Toutefois, sur la période 2019-2023,
le coût de gestion par ressortissant a baissé de 14 % et celui pour 100
€ de pensions versés de
21
% pour l’ensemble du régime (
DGFIP
et employeurs), alors que l’inflation a fait progresser
les prix de 13 %. Les coûts supportés par la seule DGFIP ont progressé globalement comme
l’inflation.
Graphique n° 18 :
é
volution des coûts de gestion du régime et de l’indice des prix
à la consommation, base 100 en 2019
Source : direction du budget, DGFIP/SRE, Insee
Cependant, comme la Cour l
’
a constaté à l
’
occasion du contrôle de la gestion du SRE
27
,
ces indicateurs présentent une limite importante dans la mesure où le calcul du coût employeur
ne prend en compte que les effectifs déclarés pour les activités relatives à la validation des
services auxiliaires et au rachat d
’
années d
’
études, à l
’
exclusion de toutes les activités liées aux
retraites et réalisées par les employeurs (alimentation des comptes individuels retraite, radiation
des cadres, information de premier niveau…).
Pour ce qui relève de la DGFIP, le coût de gestion communiqué comprend les dépenses
directes du SRE et un coût du réseau de paiement issu de la comptabilité analytique de la DGFIP
mais exclut certaines fonctions supports assurées par cette direction au profit du SRE. Le
27
Cour des comptes,
Le service des retrait
es de l’État,
juin 2023.
70
80
90
100
110
120
130
2019
2020
2021
2022
2023
Indice des prix à la
consommation
Par ressortissant
(DGFIP)
Pour 100€ (DGFIP)
Par ressortissant
(ensemble)
Pour 100€
(ensemble)
LA QUALITÉ DE LA GESTION ET LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
41
périmètre des charges considérées est donc trop réduit pour rendre compte de l
’
ensemble des
coûts supportés par la DGFIP pour la gestion du régime.
À l
’
occasion de l
’
analyse de l
’
exécution budgétaire 2022
28
, la Cour recommandait au
service des retraites de l
’
État et à la direction du budget de «
revoir les indicateurs de
performance en intégrant, d
’
une part, l
’
ensemble des effectifs consacrés par les employeurs à
la gestion des retraites et, d
’
autre part, les coûts de structure supportés par la DGFIP
». Cette
recommandation a été reconduite par la Cour en 2023
29
.
Cette révision des indicateurs est nécessaire afin de rendre compte des coûts
effectivement supportés par l
’
État
–
DGFIP et autres employeurs
–
pour la gestion du régime
de retraite de ses fonctionnaires civils et militaires. Elle pourrait permettre de distinguer des
indicateurs portant sur le coût complet du régime pour l
’
État et des indicateurs communs avec
les autres régimes destinés à la comparaison des coûts de gestion.
Cette évolution se heurte cependant
à deux obstacles d’après le SRE. D’une part,
celui-ci
n’a pas de moyen de garantir la fiabilité des informations transmises par les employeurs
s’agissant des effectifs qu’ils consacrent à la gestion des retraites
de leurs agents. Par le passé,
des changements méthodologiques décidés par certains employeurs
–
qui pouvaient par ailleurs
être justifiés
–
ont provoqué d’importantes variations et rendu difficile la comparaison des
données dans le temps.
D’autre part, le SRE met en avant
les limites de la prise en compte de ses coûts de
structure supportées par la DGFIP, en raison notamment de leur nature transversale et de la
mutualisation croissante des systèmes d’information avec la Caisse des dépôts. Le SRE
considère que les premiers résultats d’une étud
e pluriannuelle nécessitent des travaux
d’expertise complémentaires avant
leur éventuelle intégration au calcul des indicateurs de
performance.
Toutefois, comme la Cour l’a souligné dans ses précédents rapports
30
, la connaissance
précise des coûts de gestio
n du régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l’État
est un enjeu important pour son pilotage et la bonne information financière. Dès lors, les
obstacles méthodologiques et techniques invoqués devront être dépassés afin de garantir une
meilleure évaluation et transparence des coûts de gestion du régime.
2 -
L
’
écart entre la prévision et l
’
exécution des dépenses
Le troisième indicateur du programme 741 mesure l
’
écart relatif entre la prévision de
dépense figurant dans le PLF et la dépense réalisée au titre des pensions civiles et militaires de
retraite et des allocations temporaires d
’
invalidité, à l
’
exclusion des autres dépenses supportées
28
Cour des comptes,
Analyse de l’exécution budgétaire 2022, Compte d’affectation spéciale «
Pensions »
,
avril 2023.
29
Cour des comptes,
Analyse de l’exécution budgétaire 2023, Compte d’affectation spéciale «
Pensions »
,
avril 2024.
30
Voir notamment Cour des comptes,
Les pensions de retraite des fonctionnaires
, rapport public thématique,
octobre 2016.
COUR DES COMPTES
42
par le programme (notamment les transferts inter-régimes). Il est décliné en trois sous-
indicateurs :
-
l
’
écart global entre la prévision et l
’
exécution ;
-
l
’
écart hors effet de revalorisation des pensions ;
-
l
’
écart hors effet de revalorisation des pensions et des changements de comportement de
départ à la retraite.
Tableau n° 16 :
écart entre la prévision et l
’
exécution des dépenses de pensions, en %
2021
2022
Cible 2023
(PAP)
2023
Cible 2024
(PAP)
Écart entre la prévision et l
’
exécution
0,03
2,19
0,80
0,18
0,80
Écart entre la prévision et l
’
exécution hors
effet de revalorisation des pensions
0,03
0,26
0,80
0,16
0,80
Écart entre la prévision et l
’
exécution hors
effet de revalorisation des pensions et des
changements de comportements de départs
à la retraite
0,23
0,00
0,30
0,18
0,30
Source : direction du budget, DGFIP/SRE
L
’
indicateur a connu une nette amélioration en 2023, après des résultats dégradés en 2022
en raison des mesures prises en faveur du pouvoir d
’
achat des retraités du programme, qui ne
se limitaient pas à des revalorisations. Les données pour 2024
n’étaient
pas disponibles au
moment de la rédaction du présent rapport.
3 -
Une absence de justification des résultats malgré leur dégradation
Pour les trois indicateurs, les rapports annuels de performance précisent chaque année
que les données de l’exercice concerné ne sont pas disp
onibles à la date de leur élaboration. les
projets annuels de performance expliquent quant à eux
le niveau des cibles pour l’avenir mais
ne reviennen
t pas sur les résultats constatés. Il n’y a donc pas de justification des résultats et
des écarts avec les cibles fixées, ce qui limite la démarche de performance.
B -
Les indicateurs du programme 742
1 -
Les coûts de gestion administrative des régimes du Fspoeie et du Ratocem
La loi du 21 mars 1928
31
confie à la CDC la gestion administrative des régimes du Fspoeie
et du Ratocem et le contrôle du processus de liquidation. Afin d
’
en évaluer la performance, le
31
Loi du 21 mars 1928 portant réforme des régimes de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'État.
LA QUALITÉ DE LA GESTION ET LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
43
programme comprend deux indicateurs portant, d
’
une part, sur le coût du processus de contrôle
d
’
une liquidation et, d
’
autre part, sur les dépenses de gestion pour 100
€ de pensions versés.
Le premier indicateur renseigne à la fois sur le coût du processus de contrôle des
liquidations (coûts informatiques et salariaux liés au traitement des dossiers), le nombre de
contrôles effectués et, par calcul, le coût unitaire d
’
un contrôle.
Tableau n° 17 :
indicateur de coût du processus de contrôle d
’
une liquidation
2021
2022
Cible 2023
(PAP)
2023
Cible 2024
(PAP)
Prévision
2024
Coût du processus de contrôle
de
liquidation (en k€)
1 361
1 689
1 366
1 662
1 661
1 520
Nombre de contrôles de
liquidations
3 652
3 378
3 570
3 191
3 258
2 844
Coût unitaire d’un contrôle (en
€)
373
444
383
521
509
534
Source : direction du budget
Le nombre de contrôles est en baisse constante depuis 2019 malgré des cibles prévoyant
leur augmentation, la prévision pour 2024 est ainsi inférieure de 11 % à la cible. Le coût total
du processus est en diminution de seulement 8,5 %. Il en résulte un coût unitaire en
augmentation de 2,5 % entre 2023 et 2024. L
’
administration explique la baisse du nombre de
contrôles par
le départ d’agents expérimentés dont les remplaçants montent progressivement en
compétence. Elle attribue par ailleurs la hausse du coût aux dépenses de fonctionnement et de
modernisation du système d’information
.
Le second indicateur mesure la dépense de gestion pour 100 € de pensions versés au titre
du Fspoeie. Il renseigne par ailleurs sur la rémunération de la CDC pour la gestion de ce fonds
ainsi que sur le montant des prestations servies.
Tableau n° 18 :
dépenses de gestion pour 100
€ de pensions versés
2021
2022
Cible 2023
(PAP)
2023
Cible 2024
(PAP)
Prévision
2024
Rémunération de la CDC au
titre de sa gestion du
Fspoeie (en
M€)
5,9
6,1
6,1
5,9
6,2
6,3
Montant des prestations
servies (en
M€)
1 862
1 905
1 963
1 942
1 987
2 022
Dépense pour 100
€ de pensions
versés (en
€)
0,323
0,320
0,310
0,304
0,312
0,321
Source : direction du budget
COUR DES COMPTES
44
Le coût
de gestion pour 100 € de pensions versés en
2024 est en augmentation par rapport
à 2023 malgré la progression du montant total des prestations servies. La CDC explique cette
hausse par l
’augmentation des coûts de maintenance du système d’information et des
frais
bancaires.
2 -
L
’
optimisation du taux de recouvrement
Le programme est assorti d
’
un indicateur portant sur le taux de recouvrement par la CDC
des indus et trop-versés, qui s
’
établit à 95 % en prévision actualisée pour 2024, en relative
stabilité par rapport à l
’
année précédente.
Tableau n° 19 :
taux de récupération des indus et trop-versés
2021
2022
Cible 2023
(PAP)
2023
Cible 2024
(PAP)
Prévision
2024
Taux de récupération des indus et
trop-versés au titre du Fspoeie
99 %
68 %
95 %
96 %
95 %
95 %
Source : direction du budget
Comme les années précédentes, la prévision pour 2024 tient compte de l
’
existence de
certaines créances dont le recouvrement est incertain voire compromis en raison de
l
’
insolvabilité des pensionnés ou de jugements défavorables au Fonds.
3 -
La qualité de la prévision de dépenses
Comme le programme 741, le programme 742 comprend un indicateur mesurant l
’
écart
entre la prévision et l
’
exécution des dépenses de pensions des ouvriers des établissements
industriels de l
’
État.
Tableau n° 20 :
écart entre la prévision et l
’
exécution des dépenses de pensions
2022
Cible 2023
(PAP)
2023
Cible 2024
(PAP)
Prévision
2024
Écart entre la prévision et l’exécution
des dépenses de pensions des ouvriers
des établissements industriels de l’État
1,9 %
≤
1 %
1,1 %
≤
1 %
≤
1 %
Dépense
prévue (en M€)
1 875
1 963
1 963
1 987
2 022
Dépense exécutée (en M€)
1 905
1 942
Source : direction du budget
LA QUALITÉ DE LA GESTION ET LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
45
L’écart constaté en 2023 (1,1
%) était supérieur à la cible. Il était principalement lié à des
revalorisations de pensions moins élevées qu’anticipées et à une surestimation des effectifs de
pensionnés
32
.
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
2.
(Recommandation reconduite) Revoir les indicateurs de performance en intégrant,
d
’
une part, l
’
ensemble des effectifs consacrés par les employeurs à la gestion des
retraites et, d
’
autre part, les coûts de structure supportés par la DGFIP
(
service des
retraites de l
’
État et direction du budget).
32
Voir notamment Cour des comptes,
Analyse de l’exécution budgétaire 2023, compte d’affectation spéciale
« Pensions »
, avril 2024.
Annexes
COUR DES COMPTES
48
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes
en lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
-
Cour des comptes,
Situation financière et perspectives du système de retraites
,
communication au Premier ministre, février 2025 ;
-
Cour des comptes,
Les pensions de retraite des fonctionnaires
, rapport public thématique,
octobre 2016 ;
-
Cour des comptes,
Le service des retraites de l
’
État,
juin 2023 ;
-
Cour des comptes,
Mutualisation des systèmes d
’
information du service des retraites de
l
’
État et de la Caisse des dépôts et consignations
, référé du Premier président, mars 2023.
ANNEXES
49
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées
au titre de l’exécution budgétaire 2023
N°
Recommandation
Réponse de
l
’
administration
Analyse de la
Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en œuvre
1
(Recommandation
reformulée)
Présenter une
trajectoire
d’évolution
à dix ans
des dépenses, des
recettes et du solde
du CAS Pensions
ainsi que les
conditions
permettant de
respecter
l’obligation
d’équilibre du
compte (service des
retraites de l’État et
direction du budget)
Conformément à la
loi organique du 28
décembre 2021
relative à la
modernisation de la
gestion des finances
publiques, le projet
annuel de
performance de la
mission « Pensions
» annexé au projet
de loi de finances
présente une
trajectoire triennale.
Il n’est pas prévu
d’aller au
-delà de
l’horizon fixé par
la
loi organique. Les
trajectoires
triennales présentées
dans le projet annuel
de performance de
la mission «
Pensions » reposent
par convention sur
une hypothèse de
stabilité des taux de
contribution
employeur.
La projection
figurant dans
les
documents
budgétaires
reste limitée à
trois ans et ne
tire pas les
conséquences
du
déséquilibre à
moyen terme
du CAS.
Non mise en
œuvre
Recommandation
reconduite
COUR DES COMPTES
50
N°
Recommandation
Réponse de
l
’
administration
Analyse de la
Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en œuvre
2
(Recommandation
reconduite) Revoir
les indicateurs de
performance en
intégrant, d’une part,
l’ensemble des
effectifs consacrés
par les employeurs à
la gestion des
retraites et, d’autre
part, les coûts de
structure supportés
par la DGFIP
(service des retraites
de l’État et direction
du budget)
Un calcul des sous-
indicateurs 1.1.2 et
1.2.2 de coûts de
gestion des pensions
civiles et militaires
de retraite est réalisé
depuis 2023 à partir
de l’année 2020,
intégrant dans le
coût de gestion
g
lobal l’ensemble
des effectifs
consacrés par les
employeurs à la
gestion des retraites
(hors invalidité).
Les résultats […]
n’ont à ce stade pas
donné lieu à une
publication dans les
documents
budgétaires du
Programme 741.
La détermination
des coûts de
structure supportés
par la DGFIP,
rattachables à la
gestion des pensions
civiles et militaires
de retraite, a fait
l’objet d’une étude
pluriannuelle,
nécessitant que des
travaux d’expertise
complémentaires
soient conduits
avant une possible
intégration au calcul
des indicateurs de
performance.
Les travaux
nécessaires à
la révision
des
indicateurs
ont été
entamés et se
poursuivent.
En cours de mise
en œuvre
Recommandation
reconduite