Sort by
La gestion de leur patrimoine immobilier
par les universités, condition d’une
autonomie assumée
_____________________
PRESENTATION
____________________
Le patrimoine immobilier des établissements d’enseignement
supérieur
145
est considérable : ils disposaient en 2007 de 5 500 hectares
de foncier non bâti et d’une surface bâtie totale
146
de 18,5 millions
de m2. C’est également un patrimoine hétérogène et dispersé, 6 300
bâtiments d’âges contrastés étant recensés sur 240 sites
147
.
La situation de ce patrimoine, qui a accueilli près de 1,4 millions
d’étudiants en 2008, est préoccupante. Le quart des locaux accueillant du
public ne répond pas aux normes de sécurité incendie. De nombreux
bâtiments sont dégradés et insuffisamment entretenus : selon la
classification de l’état du bâti opérée par la direction générale de
l’enseignement supérieur (DGES) à partir des déclarations des
établissements, le tiers des locaux apparaît au mieux comme vétuste,
15 % étant considérés comme inadaptés à l’enseignement et à la
recherche.
145) Les chiffres cités résultent de l’enquête surfaces 2007 lancée par la DGES auprès
des établissements, et concernent l’ensemble des universités, instituts et écoles
rattachés, ainsi que les grands établissements et autres établissements publics
autonomes suivis par cette direction.
146) En surface hors oeuvre nette (SHON), qui correspond à la surface hors oeuvre
brute diminuée des surfaces non closes, des balcons et terrasses, des parkings et des
surfaces des locaux techniques destinés au fonctionnement du bâtiment.
147) Dans l’acception retenue ici et reprise de la DGES (SDECE B1-2), la notion de
site correspond à l’agglomération pour la province et l’outre-mer, et à la commune
pour l’Ile-de-France, et concerne les universités, les IUT, les formations d’ingénieurs
relevant du MESR et les IUFM.
440
COUR DES COMPTES
Depuis les années 80, plusieurs plans d’investissement se sont
succédé, cherchant, dans un premier temps, à répondre à l’augmentation
du nombre d’étudiants, puis, après que les effectifs se sont stabilisés, à
mettre l’accent sur les réhabilitations. Les résultats sont néanmoins
décevants. Ils sont le fruit d’une politique immobilière trop dispersée, qui
s’est adressée à des établissements jusque-là peu responsabilisés à
l’égard du
patrimoine mis à leur disposition, alors même que la qualité
des locaux est un facteur important de leur attractivité et qu’elle
contribue à la performance de l’enseignement et de la recherche qu’ils
mènent.
Le contexte est néanmoins favorable à de fortes évolutions. La loi
du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités,
dite loi LRU, renforce l’autonomie et les responsabilités des universités
dans un délai maximum de cinq ans, vingt d’entre elles ayant accédé aux
compétences élargies au 1
er
janvier 2009. La réforme de l’attribution des
dotations financières de l’Etat aux universités doit permettre de mieux
prendre en compte les résultats et la qualité de la gestion des
établissements. L’ « Opération campus », visant à mener des actions
immobilières d’envergure sur dix sites, a par ailleurs suscité des projets
présentés comme novateurs et structurants.
La loi LRU n’envisage toutefois dans son article 32 la dévolution
du patrimoine aux établissements publics à caractère scientifique,
culturel et professionnel qu’à titre optionnel. Or, il n’y aura de véritable
autonomie que
lorsque les
établissements
exerceront
toutes
les
prérogatives du propriétaire, y compris celle d’acquérir ou d’aliéner des
terrains et des bâtiments, et pourront développer une politique
patrimoniale au service de leurs ambitions scientifiques et pédagogiques.
Cette perspective, qui doit être la moins éloignée possible, nécessite
toutefois que les universités soient rapidement en mesure de l’assumer
pleinement et que l’Etat accompagne cette évolution à travers un pilotage
réformé.
I
-
Une politique immobilière éclatée, dont le bilan
est décevant
A - Une action dispersée
Les moyens budgétaires consacrés annuellement par l’Etat à
l’immobilier universitaire dans le cadre du programme 150 « Formations
supérieures et recherche universitaire » sont loin d’être négligeables et
augmentent de façon significative sur la période la plus récente : ils se
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
441
sont ainsi élevés, hors dépenses de personnel, à 830 millions d’euros en
2007 et à 1,1 milliard d’euros en 2008
148
. Ils sont toutefois gérés, selon
leur nature, suivant différentes procédures mises en oeuvre par plusieurs
services du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche.
1 -
Des canaux de financement multiples
Hormis quelques grands chantiers qu’il gère directement, la quasi-
totalité des crédits consacrés par l’Etat à la construction et à la
réhabilitation de bâtiments universitaires est intégrée dans les contrats de
plan Etat-régions (CPER), qui associent les collectivités territoriales, et au
premier chef les régions, à l’effort d’investissement dans l’enseignement
supérieur et la recherche. La mise en oeuvre, à partir de 1991, du plan
Universités 2000 (U2000) a ainsi fait l’objet d’avenants dans le cadre du
CPER 1989-1993, et a été poursuivie à travers les CPER 1994-1999. Au
titre des CPER 2000-2006, la participation de l’Etat aux constructions
universitaires s’est élevée à 2 190 M€. Dans les contrats de projets 2007-
2013, l’enseignement supérieur et la recherche constituent le deuxième
domaine par ordre d’importance, l’Etat y consacrant 2 262 M€. Toutefois,
les universités, si elles participent à la phase initiale d’élaboration des
projets d’investissements retenus, ne sont pas signataires des CPER.
Les crédits de mise en sécurité font par ailleurs l’objet de plans
spécifiques de financement gérés par la DGES (70,3 M€ de dépenses en
2007). Les crédits de logistique
149
(196 M€ en 2007) relèvent pour leur part
de la dotation globale de fonctionnement annuelle attribuée aux
établissements. Seuls les crédits de maintenance
150
(133 M€ en 2007)
151
sont alloués par le ministère dans le cadre de la politique contractuelle
entre l’Etat et chaque université qui s’est mise en place progressivement
depuis les années 80, bien que la place centrale de ces contrats signés tous
les quatre ans ait été affirmée par la loi du 10 août 2007.
Le financement de l’immobilier emprunte ainsi divers canaux, et fait
intervenir des acteurs multiples selon des procédures et des calendriers
différents. Cette fragmentation ne facilite pour les universités ni la vision
globale d’une politique patrimoniale ni la connaissance de son coût
complet, et ne les incite guère à optimiser leur gestion.
148) Source : exécution budgétaire, en crédits de paiement, de l’action n° 14
« Immobilier » pour 2007 et pour 2008.
149) Entretien courant et fluides.
150) Qui correspondent aux interventions lourdes de remise en état du clos et du
couvert, de mise à niveau des établissements techniques, de rénovation intérieure et
d’aménagement des espaces extérieurs.
151) Les chiffres cités sont issus du rapport annuel de performances du programme
150 « Formations supérieures et recherche universitaire » pour 2007.
442
COUR DES COMPTES
2 -
Une organisation difficile à coordonner
La fonction immobilière au sein de la direction générale de
l’enseignement
supérieur
est
elle-même
dispersée :
les
dossiers
immobiliers sont gérés au sein de trois sous-directions différentes relevant
de deux services, le chef de service du pilotage et des contrats étant chargé
de la coordination d’ensemble. Un bureau de l’expertise immobilière lui
est en outre directement rattaché. Il convient d’ajouter une mission
« partenariats public-privé » (PPP) placée directement auprès du directeur
général ainsi que de manière très récente une mission « immobilier »
directement rattachée au cabinet de la ministre et ayant en charge le
pilotage et la coordination de l’Opération campus.
Cet éclatement résulte notamment de la réorganisation intervenue en
2006, qui prévoyait de garder les fonctions de pilotage et de coordination
au sein des services de l’Etat et de confier les tâches d’expertise et de
réalisation à l’établissement public d’aménagement universitaire (EPAU),
créé par décret du 5 octobre 2006 : aux termes de ses statuts, celui-ci devait
délivrer des prestations de conseil et d’expertise à l’administration centrale
comme
aux
établissements,
et
assurer
la
réalisation
d’opérations
d’aménagement, de construction, de réhabilitation ou de maintenance. Il
n’a toutefois jamais été activé et reste une coquille vide : la logique de la
réorganisation n’a donc pas été poussée à son terme.
L’organisation de la gestion financière est également complexe :
pour les contrats de plan Etat-régions, la DGES gère les autorisations
d’engagement mais ne maîtrise pas les délégations annuelles de crédit de
paiement effectuées par la direction des affaires financières du ministère.
Depuis 2008, les autorisations d’engagement elles-mêmes sont gérées par
deux sous-directions différentes, selon qu’elles concernent le programme
150 « Formations supérieures et recherche universitaire » ou le programme
231 « Vie étudiante ».
La Cour relève donc un éclatement des lieux de gestion, renforcé
par leur niveau hiérarchique non homogène, en l’absence d’un service
spécifiquement dédié à la politique immobilière.
B - Une inflexion stratégique plus qualitative depuis 2000
mais sans réelle concrétisation
Le plan U2000, lancé en 1990 dans un contexte de forte croissance
des effectifs étudiants, avait pour principal objectif, grâce à un important
effort de construction, de pallier le déficit de locaux. Il aura au final abouti
à la construction de 3,5 millions de m2, et à la création de huit universités
nouvelles. Cette réponse d’ordre avant tout quantitatif a toutefois débouché
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
443
sur une multiplication des implantations au détriment de la cohérence des
sites universitaires et de l’entretien du patrimoine existant.
Le schéma de services collectifs de l’enseignement supérieur et de
la recherche, élaboré en application de la loi d’orientation pour
l’aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999,
constatait que le maillage des implantations relevait davantage d’une
accumulation de décisions successives que d’une politique coordonnée.
Considérant, au regard des évolutions démographiques, que les capacités
d’accueil étaient désormais globalement suffisantes, il indiquait que la
politique de construction devait laisser la place au renouvellement, à la
rénovation et à la mise en sécurité du patrimoine. Il préconisait une
organisation des sites plus cohérente en définissant trois niveaux : les
grands
centres
universitaires
pluridisciplinaires,
les
autres
pôles
universitaires sièges d’université, et les implantations de type IUT ou
antenne.
Le plan « Universités du 3
ème
millénaire » (U3M), adopté en 1999, a
succédé au plan U2000, sans toutefois s’articuler avec le schéma de
services collectifs qui n’a été publié qu’en 2002. En l’absence de réflexion
stratégique aboutie, le plan U3M définissait quelques grands axes
d’intervention et des modes de financement. Il comprenait trois volets : les
CPER 2000-2006, des opérations de mise en sécurité planifiées sur la
même période et financées par l’Etat seul, ainsi que plusieurs grands
chantiers également de la seule responsabilité de l’Etat, comme le
désamiantage du campus de Jussieu. L’accent devait être mis sur les
restructurations et les réhabilitations, plus que sur les constructions, et une
place importante devait être réservée à l’Ile-de-France en contrepoint du
plan U2000. Toutefois, dès le stade de la signature des CPER, les objectifs
n’ont été que très partiellement traduits dans les faits. Ainsi, sur plus de
1 150 opérations inscrites, les opérations de constructions ont été encore
nombreuses : de fait, les surfaces ont encore augmenté de près d’1,4
million de m2 entre 2001 et 2007. Les investissements pour la vie
étudiante, qui devaient représenter 25 % des crédits, sont restés très en-
deçà des attentes, beaucoup de CPER n’y consacrant qu’environ 15 %. Par
ailleurs, la Cour a déjà eu l’occasion de relever qu’en Ile-de-France,
l’objectif de rationalisation immobilière était resté très largement
inabouti
152
.
Les priorités définies par le ministère préalablement à la signature
des contrats de projets 2007-2013 prennent à nouveau en considération la
stabilité des effectifs étudiants et le déficit d’entretien du patrimoine
152) La carte universitaire d’Ile-de-France : une recomposition nécessaire
, Rapport
public thématique, décembre 2006
444
COUR DES COMPTES
immobilier : elles mettent l’accent sur la mise aux standards internationaux
du patrimoine, les investissements liés à l’amélioration de la vie étudiante,
et l’installation d’équipements scientifiques structurants en cohérence avec
la politique de site. Les contrats devaient en outre, selon les orientations
ministérielles, être resserrés autour de grands projets. Or, les opérations
recensées sont encore au nombre de 850, et la notion de grand projet
censée les regrouper est souvent très générale : elle peut recouvrir toutes
les diverses interventions dans le domaine de l’enseignement supérieur et
de la recherche, comme par exemple en Bretagne, en région Centre, en
Midi-Pyrénées ou en Alsace. En outre, certaines opérations n’entrent pas
dans le cadre des orientations prédéfinies : la DGES constate que malgré
les éléments de cadrage, les contrats de projets font encore apparaître, à
l’issue des négociations avec les collectivités territoriales, des opérations
immobilières dans des sites secondaires, parfois en vue d’accueillir des
formations nouvelles qui devront être habilitées. Enfin, la dynamique de
construction est toujours présente. En Ile-de-France, sur 94 opérations, 37
sont indiquées comme étant de construction, celles-ci étant majoritaires
dans l’académie de Créteil.
De fait, si les orientations données par le ministère depuis 2000
mettent l’accent sur les remises à niveau et les réhabilitations ainsi que sur
la mise en cohérence des sites, elles peinent à se concrétiser dans les
programmations, alors même que les effectifs étudiants sont stabilisés
depuis plus de dix ans
153
.
C - Un bilan d’exécution décevant
Si les CPER ont constitué jusqu’alors un support essentiel de
programmation des constructions et réhabilitations universitaires et ont de
ce fait activement contribué à dessiner l’actuelle carte universitaire, des
problèmes d’exécution récurrents sont toutefois constatés, qui risquent de
se reproduire pour les contrats de projets 2007-2013, malgré la volonté de
réforme manifestée lors de leur élaboration. Par ailleurs, l’augmentation
importante des surfaces au cours des vingt dernières années n’a pas été
accompagnée d’un effort correspondant sur la mise aux normes et la
maintenance du patrimoine existant. L’état du bâti universitaire est de ce
fait peu satisfaisant, et les établissements sont parfois confrontés à des
situations difficiles.
153) Les universités et établissements assimilés, y compris les IUT et les formations
universitaires d’ingénieurs, ont compté jusqu’à 1 485 583 étudiants pour l’année
universitaire 1995-1996 ; elles ont enregistré 1 368 540 inscriptions en 2007-2008
(source : ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche – DEPP).
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
445
1 -
Les constructions et réhabilitations
a)
Une réalisation difficile et partielle des opérations inscrites dans les
CPER 2000-2006
Le démarrage des opérations inscrites dans les CPER 2000-2006 a
été très lent
et des retards significatifs ont été vite constatés. La DGES a
indiqué que ces opérations ne devraient en fait être soldées qu’en 2012. En
outre, sur les 2 190 M€ prévus pour le financement de l’Etat, seuls
1 667 M€ d’autorisations d’engagement avaient été au total délégués à la
fin de l’année 2006 : un quart des financements prévus n’a donc pas été mis
en oeuvre. De plus, ces autorisations d’engagement n’étaient couvertes, à fin
2006, qu’à hauteur de 62 % par des crédits permettant d’effectuer la
dépense, soit un différentiel de 633 M€. En conséquence, si une nouvelle
génération de contrat a été lancée en 2007, les CPER 2000-2006 ont
continué à mobiliser, pour les opérations en cours, la quasi-totalité des
crédits disponibles en 2007 et en 2008.
De fait, l’enquête menée par la Cour révèle un défaut de maîtrise du
rythme des investissements. Dans une première phase couvrant la période
2000-2003, les crédits de paiement inscrits en loi de finances ont été peu
consommés, entraînant des reports massifs, voire des annulations. La
situation s’est inversée à partir de 2004, sans que pour autant la gestion des
opérations puisse être considérée comme plus satisfaisante : sur la
deuxième période d’exécution de ces contrats, les inscriptions budgétaires
ont été insuffisantes pour faire face aux engagements de l’Etat, les préfets et
les recteurs étant appelés à ne retenir que les opérations prioritaires
correspondant à des projets ne pouvant faire l’objet d’une interruption
brutale et à des projets de réhabilitation lourde liés à des enjeux majeurs de
sécurité.
Ces constatations ont plusieurs explications : une définition
insuffisante des besoins en amont ainsi qu’un trop grand éparpillement et
un manque de consistance de nombre de projets initialement inscrits, avec
quelquefois des localisations incertaines et des problèmes de foncier ; des
projets évalués de façon imprécise avec comme conséquence des
enveloppes prévisionnelles mal calibrées ; un défaut d’anticipation de
l’augmentation des coûts de construction.
Au-delà de ce bilan financier qui ne concerne que les financements
de l’Etat, l’évaluation des résultats des CPER 2000-2006 apparaît très
insuffisante. Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche
n’a pas établi de bilan financier global incluant les participations des
collectivités territoriales, ni de bilan des réalisations physiques, ni
d’évaluation au regard des objectifs initialement fixés : il a mis en avant la
brièveté des délais impartis pour lancer la génération suivante de contrats et
446
COUR DES COMPTES
le caractère fortement déconcentré du dispositif. La DIACT
154
, pour sa part,
a confié à un cabinet privé la réalisation d’une étude sur l’évaluation de ces
contrats, portant sur l’ensemble de leur champ. Ce cabinet a relevé que la
consolidation des constats n’était pas réalisable faute d’un dispositif
d’analyse des données prévu en amont. S’agissant plus spécialement de
l’enseignement supérieur, l’étude indique que le nombre d’évaluations
menées au niveau régional est réduit, que celles-ci ne permettent pas de
connaître les résultats en matière d’infrastructures et de conditions de vie
des étudiants, et que le volet enseignement supérieur a souffert de retards et
de gels budgétaires des crédits d’Etat.
En définitive, les contrats de plan
2000-2006 sont apparus comme
des outils de programmation trop imprécis, tant au niveau du projet
technique que, parfois même, de la définition du projet pédagogique ou de
l’objectif poursuivi. Les réalisations sont en net retrait par rapport aux
engagements initiaux. Par ailleurs, des éléments d’évaluation très partiels
ne permettent pas de savoir dans quelle mesure les objectifs recherchés ont
été atteints.
b)
Le lancement des contrats de projets 2007-2013 : des interrogations
récurrentes
A l’issue du CIACT
155
du 6 mars 2006, le gouvernement a décidé de
lancer une nouvelle génération de contrats couvrant la période 2007-2013,
sur des fondements réformés devant permettre de remédier aux carences des
contrats précédents : des objectifs plus clairs, des projets mieux étudiés, un
partenariat plus efficace, un meilleur respect des engagements. Comme il a
été indiqué, les contrats devaient être composés prioritairement de projets
d’envergure nationale, en nombre limité, identifiés et chiffrés dès leur
signature ; ils pouvaient regrouper plusieurs opérations élémentaires
d’investissement concourant à un objectif commun.
La DGES avait proposé plusieurs mesures : un plafonnement des
crédits d’investissement affectés à la contractualisation afin de garder une
marge de manoeuvre permettant de financer de nouveaux projets hors
CPER ; la réalisation, sur enveloppe réservée à cet effet, d’études préalables
aux différentes opérations d’investissement afin de mieux les préparer ; la
constitution d’une réserve pour faire face à la dérive des coûts de
construction. Elles n’ont pas été retenues, au double motif de la brièveté des
délais impartis pour préparer les contrats, et du contexte budgétaire
défavorable.
154) Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des
territoires.
155) Comité interministériel à l’aménagement et à la compétitivité des territoires.
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
447
Si la volonté de réforme du dispositif exprimée au niveau
interministériel est néanmoins manifeste, l’examen des contrats de projets
et de leur début d’exécution ne permet pas de lever les doutes sur une
amélioration tangible des conditions de réalisation des opérations. Ainsi,
dans certains contrats, les modalités de financement de nombreuses
opérations restaient largement à déterminer, comme en Midi-Pyrénées ou
dans le Nord-Pas-de-Calais. De même, la participation des collectivités
infrarégionales n’était souvent pas fixée, étant parfois indiqué, comme en
Rhône-Alpes, que le financement des autres collectivités serait précisé
ultérieurement dans le cadre de conventions d’application. L’appréciation
portée par les rectorats d’académie sur le degré de maturité des projets
inscrits est par ailleurs variable : si elle est jugée bonne en Alsace, en
Bretagne, en Poitou-Charentes, dans de nombreuses autres régions, comme
l’Ile-de-France, la Bourgogne, ou la région Centre, une partie des
opérations reste à préciser dans leur contenu et leurs modalités de
réalisation.
Surtout, les contrats de projets connaissent à nouveau un démarrage
très
lent,
susceptible
d’obérer
leur
réalisation.
Les
autorisations
d’engagement déléguées au cours des deux premières années s’élèvent à
environ 15 % du total, soit seulement un peu plus d’une année théorique
d’exécution. Très peu de crédits de paiement ont été mis en place, aucun
crédit de paiement n’ayant été consommé en 2007 dans 15 académies. Un
risque fort de dérapage et de remise en cause du calendrier de réalisation
existe donc. La DGES a toutefois indiqué que le rythme d’exécution
devrait s’accélérer en 2009, 305 M€
d’autorisations d’engagement ayant
été inscrits en loi de finances initiale, auxquels devraient s’ajouter 130 M€
prévus dans le cadre du plan de relance de l’économie.
La signature des CPER ne crée pas d’obligations juridiques de
réalisation pour les parties : ils n’en constituent pas moins des documents
sur lesquels les établissements sont fondés à s’appuyer pour élaborer leurs
politiques de formation et de recherche. Or, après la phase initiale de
recueil des projets, les établissements restent extérieurs au processus. La
réalisation partielle de ces contrats de plan ou de projets, dans un
calendrier qu’ils ne maîtrisent pas, est de nature à contrarier leur
développement. Elle crée pour eux des éléments d’incertitude importants
dans leur stratégie alors même qu’il leur est demandé de renforcer leur
capacité de pilotage et d’être jugés sur leur performance.
448
COUR DES COMPTES
2 -
La préservation du patrimoine
a)
Les opérations de mise en sécurité : un bilan en-deçà des attentes
des opérateurs
Face à l’ampleur des problèmes de sécurité des personnes et des
biens, le ministère a lancé, dans le cadre d’U3M, un plan de mise en
sécurité des établissements couvrant la période 2000-2006
156
, devant
prolonger les actions engagées dans le cadre du plan d’urgence 1996-1999.
Ce plan a été bâti à partir de schémas directeurs élaborés par les
établissements à la demande de l’administration centrale. Toutefois, les
besoins estimés résultant de ces schémas s’élevant au total à 1 372,7 M€, le
ministère a fait le choix de ne financer que les opérations de sécurité
« sèche » incendie en délégant à chaque recteur une enveloppe financière
annuelle qu’il lui appartenait de répartir.
Au final, les dépenses effectuées dans le cadre de ce plan,
complétées par des mesures d’urgence en 2005 et par des financements
émanant essentiellement des établissements, se sont élevées à 934,4 M€, et
ne couvrent que 68 % des besoins initialement recensés. Par ailleurs, si 321
avis défavorables des commissions de sécurité ont été levés à l’issue des
travaux, 243 ont été maintenus et 54 nouveaux avis défavorables ont été
émis.
A partir de 2006, la DGES s’est attachée à identifier les besoins de
mise en sécurité sur la base d’une enquête qui a été actualisée en 2007.
Cette enquête faisant ressortir des besoins, toutes natures confondues, à
hauteur de 1 543 M€, la direction générale a demandé aux établissements
de cibler uniquement les besoins urgents, qui ont été recensés à hauteur de
540 M€. A fin 2008, 133 M€ d’autorisations d’engagement ont été
déléguées dans ce cadre. Les crédits dégagés sont donc en retrait par
rapport aux besoins identifiés, et sont attribués au coup par coup par
l’administration centrale en fonction de l’urgence.
Même si l’évolution des normes de sécurité applicables aux
établissements recevant du public les rend plus contraignantes et plus
coûteuses, le mode de financement spécifique de la mise en sécurité des
locaux s’est révélé d’une efficacité limitée sur la période examinée. A cet
égard, le critère du nombre d’avis défavorables mériterait d’être affiné dans
les enquêtes ministérielles, en distinguant ceux qui ne peuvent être levés
que par une modification structurelle, de ceux qui ne nécessiteraient qu’un
réaménagement plus léger des locaux.
156) Hors financement de la mise en sécurité du campus de Jussieu qui est une
opération individualisée.
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
449
L’article 32 de la loi LRU dispose que le transfert de propriété des
biens aux établissements s’accompagne, le cas échéant, d’une convention
visant à la mise en sécurité du patrimoine, après expertise contradictoire.
La DGES a indiqué que la réflexion avait encore peu avancé sur les
modalités précises d’application de l’article 32. Elle envisage néanmoins la
mise en place de nouveaux schémas directeurs de sécurité et l’élaboration
d’un référentiel sur lequel pourra s’appuyer l’expertise contradictoire. Ceci
apparaît comme une priorité afin de permettre une programmation des
opérations qui doit précéder la dévolution du patrimoine.
La mise en sécurité du campus de Jussieu
L’une des plus importantes opérations de mise en sécurité concerne le
désamiantage et la restructuration de 190 000 m2 de locaux sur le campus de
Jussieu qui abritait à titre principal les universités de Paris VI et de Paris VII.
Elle fait l’objet d’un financement spécifique. Les nombreuses contraintes
auxquelles ce chantier a été soumis depuis son démarrage en 1998 ainsi que
l’insuffisante maîtrise des procédures dans son déroulement ont induit une
dérive inquiétante des délais de réalisation et du coût pour les finances
publiques.
157
La conception et la programmation de l’opération de restructuration du
campus se sont faites sans vision d’ensemble, faute d’études préalables
suffisamment fondées et d’une maîtrise d’ouvrage globale, à ses débuts.
Par ailleurs, la difficile articulation de cette opération avec les travaux
engagés sur la ZAC Rive gauche et destinés à accueillir l’ensemble des
composantes de l’Université de Paris VII, a retardé le déménagement définitif
de ces dernières et, par voie de conséquence, l’avancement du chantier.
Enfin, la nécessité d’assurer la continuité des activités de recherche et
d’enseignement, de l’Université de Paris VI principalement, a conduit à
reloger celles-ci sur plusieurs sites dispersés en région parisienne, qui ont fait
l’objet d’une prise à bail. La sous-estimation de la durée de l’opération de
restructuration du campus oblige à renégocier les baux de location, parfois
dans l’urgence, et dans des conditions financières qui ne sont pas toujours
favorables. Le relogement provisoire des composantes universitaires du site
représente à lui seul 52 % des 574,4 M€ mandatés fin 2007, depuis le début
des opérations.
Compte tenu de ces différents éléments, le coût prévisionnel de
réhabilitation du site a été en réévaluation constante, passant de 591 M€ en
1998 pour une durée prévisionnelle de travaux estimée à six ans, à un total de
1 730 M€ pour une fin d’opération prévue en 2016.
157) Cf. Rapport public annuel 2004 de la Cour des comptes, du désamiantage à la
rénovation du campus de Jussieu, p.103 à 139.
450
COUR DES COMPTES
b)
La maintenance : des dotations faibles et insuffisamment incitatives
En application des dispositions de l’article L.762-2 du code de
l’éducation,
les
établissements
d’enseignement
supérieur
sont
responsables des travaux de maintenance des bâtiments qui leur sont
affectés ou mis à disposition par l’Etat.
Les moyens qui leur sont attribués à cet égard par la DGES sont
négociés dans le cadre des contrats quadriennaux d’établissement, dont la
signature est répartie en quatre vagues annuelles regroupant chacune
plusieurs académies. Ces moyens ont jusque-là été calculés selon une
classification, opérée par les établissements, de l’état du bâti en cinq
catégories en fonction du montant des travaux nécessaires par rapport à
une remise à neuf ; ils font l’objet d’une dotation au m2 différente pour
chaque catégorie allant de 3 € à 15 €. Cette méthode est d’une part
approximative, d’autre part inflationniste, puisqu’elle est basée sur les
surfaces déclarées indépendamment de leur utilisation et de la qualité de
la gestion patrimoniale des établissements. Une modulation des dotations
est néanmoins opérée lors des négociations pour prendre en compte des
éléments tels que la nécessité de remettre à niveau les dotations les plus
faibles, l’éclatement des sites, ou encore les efforts fournis en matière de
pilotage.
La répartition des dotations entre établissements se faisant par
définition à enveloppe budgétaire globale contrainte, la dotation moyenne
attribuée aux établissements entre 2000 et 2008 s’établit, sur la base des
crédits de paiement, à 6,95 €/m2, soit à un niveau très inférieur à celui
estimé par les professionnels pour un patrimoine régulièrement entretenu
(18 €/m2 en 2007). Les établissements peuvent certes abonder cette
dotation sur leurs fonds propres. La Cour avait néanmoins déjà relevé en
2005 l’effort très variable des universités, la part des dépenses de
maintenance et de sécurité dans leurs dépenses budgétaires totales variant
de 2,7 % à 13,8 % selon les établissements, sans que ces taux puissent
être d’évidence corrélés avec l’état du bâti.
158
***
En définitive, les universités doivent donc jusqu’à présent jongler,
pour la gestion de leur patrimoine, entre différents dispositifs aux lignes
de partage parfois floues et qui sont peu articulés entre eux. Elles sont
confrontées à des moyens de maintenance limités et à des décisions en
matière de constructions et de réhabilitations ainsi que d’octroi de crédits
158) L’efficience et l’efficacité des universités, observations récentes et nouvelles
approches
, rapport à la commission des finances de l’Assemblée nationale,
2005.
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
451
de sécurité qu’elles ne maîtrisent pas. Cette situation déresponsabilisante
crée pour elles des difficultés objectives de coordination et ne facilite pas
la définition d’une stratégie immobilière cohérente. Censés déjà exercer
les droits et obligations du propriétaire à l’exception du droit de
disposition pour tous les biens qui leurs sont affectés ou mis à disposition
par l’Etat, elles n’en ont pas, à l’heure actuelle, véritablement les moyens.
II
-
Un renforcement nécessaire de l’autonomie des
universités dans la gestion de leur patrimoine
Le gouvernement a engagé les universités dans la voie d’une
autonomie renforcée, qui doit toutes les conduire, d’ici quatre ans, à
bénéficier d’un budget global leur permettant de développer leur projet
d’établissement. Cette évolution positive mérite d’être accélérée,
s’agissant de la faculté pour elles d’obtenir le transfert de la propriété de
leur patrimoine. Elle nécessite toutefois des efforts préalables importants
tant de la part des établissements que de l’Etat.
A - Définir une stratégie immobilière au service de
l’ambition pédagogique et scientifique des universités
La capacité à déterminer les grandes orientations de leur politique
immobilière au regard de leurs besoins ainsi que de leurs projets en
matière de formation et de recherche est l’une des conditions préalables
au transfert de la propriété de leur
patrimoine aux universités. Cette
approche
globale
doit
également
favoriser
des
possibilités
de
mutualisation de la fonction immobilière et/ou de regroupements
d’universités situées sur un même site.
1 -
L’élaboration par les établissements de schémas directeurs
immobiliers
Trop peu d’établissements ont, à l’heure actuelle, une vision
structurée de leur politique immobilière, en cohérence avec leur projet
scientifique et pédagogique. Ils se heurtent certes à de nombreuses
contraintes, tenant d’une part aux caractéristiques du patrimoine mis à
leur disposition, qui peut être composé d’implantations multiples
soumises à des statuts d’occupation et des réglementations diverses,
d’autre part aux incertitudes liées à la multiplicité des canaux actuels de
financement. Toutefois, dans la perspective du renforcement de leur
autonomie, il apparaît indispensable qu’ils passent d’une gestion
452
COUR DES COMPTES
immobilière au coup par coup à l’élaboration d’une véritable stratégie
patrimoniale, qui intègre l’ensemble des problématiques immobilières :
définition des besoins au regard du projet d’établissement, évolution des
implantations, acquisitions et cessions, réhabilitations et restructurations,
programmation de la maintenance et de la mise en sécurité, optimisation
de l’utilisation des locaux.
A compter de la préparation des contrats 2003-2006,
la DGES a
demandé
aux
établissements
d’élaborer
des
schémas
directeurs
immobiliers faisant un diagnostic de l’état du patrimoine et de son
utilisation, et donnant une vision prospective des opérations à
entreprendre pour améliorer sa qualité. Le recensement effectué sur les
trois dernières vagues de contractualisation, de 2006 à 2008, montre
toutefois qu’une minorité d’établissements a finalisé ce document : sur
137 concernés, 23 % seulement avaient élaboré un schéma directeur
complet, et 45 % en avaient élaboré certains éléments (notamment des
schémas d’aménagement de sites ou des programmes pluriannuels de
maintenance).
Ce faible taux de mise en oeuvre d’un schéma directeur est d’autant
plus regrettable qu’il constitue un préalable nécessaire au transfert en
pleine propriété du patrimoine immobilier, comme le prévoit le cahier des
charges en vue de l’élargissement des compétences des universités
159
.
2 -
Le développement de politiques de site
La politique immobilière et la gestion patrimoniale constituent par
ailleurs un levier pour le développement des mutualisations et des
coopérations entre établissements. La Cour avait déjà souligné en 2005
que «
des centres de gestion communs à plusieurs universités
favoriseraient une plus grande efficacité, dans la mesure où de nombreux
établissements se situent en dessous du seuil permettant d’assurer seuls
les tâches nécessaires
»
160
. Les pôles de recherche et d’enseignement
supérieur (PRES), créés par la loi de programme du 18 avril 2006 pour la
recherche, constituent un lieu potentiel de mutualisation de la fonction
patrimoniale pour l’instant très peu utilisé. Au-delà des seuls aspects de
gestion, ils peuvent permettre le développement de politiques de site et
avoir une action structurante sur la carte universitaire à l’échelle d’une
agglomération ou d’une région. Or, si la recomposition du paysage
159) Document élaboré en octobre 2007, à la demande du MESR, par l’inspection
générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche et par
l’inspection générale des finances dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi LRU du
10 août 2007.
160) Rapport précité sur l’efficience et l’efficacité des universités.
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
453
universitaire fait partie des orientations stratégiques poursuivies par la
DGES pour remédier à un éclatement jugé excessif, le lien avec la
politique immobilière est resté trop peu affirmé, les contrats de plan Etat-
régions contribuant plutôt jusqu’alors à pérenniser cet essaimage.
Sur cette question, l’ « Opération campus », lancée au début de
l’année 2008, apparaît innovante à plusieurs titres. Elle consiste, sur un
nombre limité de sites mais qui concernent au total 39 universités et
37 écoles, à mener une réflexion globale considérant la politique
immobilière comme un élément structurant de l’enseignement supérieur
et de la recherche dans leur ensemble, intégrant les questions de vie
étudiante et de transports. Elle a ainsi vocation à rassembler les acteurs
des sites retenus pour créer des campus d’excellence à forte visibilité
internationale, tout en apportant une réponse aux besoins de rénovation et
de restructuration du patrimoine universitaire. Fondée sur des appels à
projets, elle s’inscrit de ce fait dans la logique de l’autonomie tout en
favorisant les rassemblements. Douze sites
161
ont été sélectionnés à l’issue
d’une procédure qui a suscité une véritable mobilisation.
Cependant, toutes les interrogations relatives à cette opération très
ambitieuse ne sont pas levées : notamment, les modalités de financement
et de réalisation des projets restent pour l’instant peu précises. Le
ministère a fait savoir que ces projets seraient menés en partenariat
public-privé, les loyers étant financés à partir des produits financiers tirés
du montant de la vente d’une partie de la participation de l’Etat au capital
d’EDF. Or, seulement 3,7 milliards d’euros ont pour l’instant été dégagés
au moyen de cette vente alors que
l’objectif initial était de consacrer 5
milliards d’euros à l’opération. La DGES a indiqué que cet objectif était
maintenu, et que cette somme permettrait de consentir, pour chaque
projet, un financement moyen théorique de chaque opération à hauteur
d’environ 200 M€. Toutefois, les montages juridiques et financiers, et,
partant, le calibrage exact des projets, restaient à définir à l'issue de
l’enquête de la Cour, de même que le contenu exact des labels « campus
prometteur » et « campus innovants » décernés à certains projets non
retenus, auxquels devraient être consacrés 400 M€ sur trois ans.
L’articulation avec les opérations inscrites dans les contrats de projets
2007-2013 concernant les sites retenus devra également être étudiée : des
161) Dix sites ont été sélectionnés à la suite d’un appel à projets en deux vagues : sont
concernés les campus de Bordeaux, Grenoble, Lyon, Montpellier, Strasbourg,
Toulouse, Aix-Marseille, le projet « campus Condorcet Paris-Aubervilliers » et le
projet « campus de Saclay » ; une partie de la dotation de l’Opération campus a en
outre été réservée pour un projet concernant Paris intra-muros qui restait à définir au
moment de l’enquête de la Cour. Enfin, les sites de Lille et de Nancy-Metz ont
également reçu le label « Opération campus » dans le cadre du plan de relance de
l’économie.
454
COUR DES COMPTES
crédits pourraient le cas échéant être utilement redéployés, qui
permettraient d’accélérer la réalisation d’opérations de réhabilitation sur
d’autres sites.
B - Remédier à la maîtrise encore insuffisante de la
gestion patrimoniale par les établissements
1 -
Fiabiliser les inventaires et la situation juridique des biens
La connaissance précise du patrimoine utilisé par les universités et
de sa valorisation est une autre condition préalable à son transfert.
L’administration centrale recense annuellement le patrimoine immobilier
des établissements d’enseignement supérieur à travers une enquête qui
porte sur les surfaces dont ils disposent, et donnant des indications sur le
régime de ces biens et le type d’activités qu’ils abritent. Même si la
DGES a cherché à fiabiliser progressivement les données, celles-ci restent
déclaratives et dépendent donc du niveau de connaissance par les
établissements eux-mêmes du parc immobilier qu’ils utilisent. Or cette
connaissance reste encore imparfaite. La Cour relève ainsi régulièrement
lors de ses contrôles que les inventaires physiques des biens, qui doivent
distinguer les biens propres des biens affectés ou mis à disposition, sont
incomplets et ne sont pas tenus à jour. Il en est de même des états de
l’actif tenus par les comptables publics qui ne figurent pas toujours à
l’appui des comptes ou bien ne sont ni exhaustifs, ni fiables quant à la
valeur des biens.
Au début des années 2000, le ministère avait indiqué s’être engagé
dans la réalisation d’un outil spécifique de pilotage de la politique
immobilière s’appuyant sur un inventaire du patrimoine partagé entre les
établissements, le niveau académique et l’administration centrale. Ce
projet n’a pas abouti. La fiabilisation du parc immobilier des
établissements
publics
nationaux,
engagée
en
2006
par
France
Domaine
162
en collaboration avec les ministères concernés, a constitué
l’occasion
de
relancer
ce
processus,
selon
deux
étapes portant
successivement sur le recensement des biens puis sur leur valorisation.
L’opération a toutefois pris du retard : à mi-2008, la moitié des
établissements avaient produit les données nécessaires à la phase de
recensement, et seuls 6 % avaient achevé la valorisation de leur
patrimoine. La DGES a indiqué que contrairement à ce qui avait été
envisagé, la procédure ne pourrait être achevée fin 2008, en invoquant, à
162) Le service France Domaine, qui dépend du ministère du budget, des comptes
publics et de la fonction publique, est notamment chargé de veiller à la mise en oeuvre
de la politique immobilière de l’Etat.
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
455
côté
des
difficultés
objectives
de
recensement,
une
«
moindre
préoccupation des établissements sur ce sujet
». Les difficultés risquent
d’être accrues à court terme par le changement de système d’information,
les données jusque-là gérées dans le serveur du Tableau Général des
Propriétés de l’Etat (STGPE) devant être intégrées dans l’application
CHORUS à compter de 2009.
La situation juridique de nombreux biens reste de même encore à
clarifier. En 2007, les biens dont les établissements étaient propriétaires
ne représentaient que 2,3 % du total. 80,8 % des locaux appartenaient à
l’Etat, le solde étant constitué de mises à disposition par des tiers
(15,4 %) et de prises en location (1,5 %). Or, les mises à disposition de
fait de bâtiments appartenant à l’Etat, non régularisées par des actes
formels, sont encore nombreuses, et génèrent une insécurité juridique
pour les interventions sur les biens concernés comme pour leur utilisation.
Ainsi dans l’académie de Lyon, 43 % seulement des implantations
référencées dans le STGPE ont fait l’objet d’un arrêté à titre de dotation.
La situation apparaît également peu satisfaisante en Bretagne, où moins
de la moitié des biens ont fait l’objet d’un arrêté interministériel, ainsi que
dans d’autres académies comme celles d’Amiens, de Nice ou de Paris.
2 -
Renforcer les instruments de la gestion patrimoniale
D’une
façon
générale,
les
universités
apparaissent
encore
insuffisamment armées pour maîtriser la gestion de leur patrimoine, et des
progrès
significatifs
doivent
être
rapidement
accomplis
dans
l’organisation de la fonction immobilière, dans la fiabilisation des
comptes et la conduite de la politique budgétaire et financière, ainsi que
dans la mise en place d’outils de pilotage.
La fonction immobilière au sein des universités est souvent encore
insuffisamment structurée, une minorité d’entre elles disposant d’une
véritable direction du patrimoine au sein des services centraux, capable
d’assumer pleinement les fonctions du maître d’ouvrage. Or cette
capacité au plus près des besoins de l’utilisateur final est indispensable
pour assurer la bonne fin et la qualité des opérations d’investissement.
Les opérateurs en ont progressivement pris conscience puisqu’aux termes
de l’enquête menée par la Cour auprès des rectorats d’académie, la part
des maîtrises d’ouvrage prises par les établissements dans le cadre des
opérations inscrites dans les contrats de projets s’élèverait globalement à
456
COUR DES COMPTES
44 % du total, contre 40 % lors de la précédente génération de contrats,
l’Etat n’en prenant en charge qu’environ 25 %.
163
163) Il ne s’agit que d’une indication qui doit être prise avec précaution, en l’absence
de réponse précise de huit académies sur ce point.
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
457
Les établissements ne disposent par ailleurs pas toujours des bases
indispensables à une gestion comptable et financière efficiente de leur
politique immobilière. La Cour relève encore fréquemment des carences
en matière de comptabilité patrimoniale : l’inscription des biens au bilan
est rarement exhaustive, la pratique correcte de leur amortissement et des
subventions d’investissement reste à généraliser. Des progrès sensibles
doivent encore être effectués à cet égard dans la perspective prochaine de
la certification annuelle des comptes de l’ensemble des universités. Le
pilotage budgétaire et financier doit de même encore être développé, peu
d’établissements étant en capacité de tenir des tableaux prévisionnels de
financement identifiant de façon fiable leurs marges de manoeuvre réelles
et permettant d’éclairer leurs choix d’investissement et leur capacité à
assumer les coûts induits.
Les établissements méconnaissent également trop souvent les coûts
de fonctionnement et d’entretien des bâtiments, en raison
du
développement insuffisant de la comptabilité analytique, qui ne permet
pas d’avoir un suivi pertinent de l’utilisation des crédits. En outre, le
pourcentage d’équipement des établissements en outils informatisés de
gestion immobilière reste faible même si une évolution positive se
dessine au rythme des vagues de négociation des contrats quadriennaux
d’établissements.
L’équipement des établissements en outils informatisés
Vague
2006-2009
Vague
2007-2010
Vague
2008-2011
Nombre d’établissements
39
48
52
% possédant un logiciel de gestion du
patrimoine
38,5 %
87,5 %
50 %
% possédant un logiciel de gestion de
salles
7,5 %
62,5 %
61,5 %
Source : DGES sur la base des données déclaratives des établissements
Dans le cadre des négociations contractuelles, les établissements
sont désormais invités par la DGES à auto-évaluer la qualité de leur
pilotage immobilier : sur les 44 établissements ayant apporté une réponse
dans ce cadre en 2008, 11 % déclarent ne posséder aucun outil de gestion
immobilière, et à peine 10 % estiment assurer un pilotage cohérent et
structuré de leur politique immobilière. Des efforts significatifs doivent
donc encore être accomplis par les établissements pour maîtriser leur
gestion patrimoniale.
458
COUR DES COMPTES
C - Réformer les modalités de pilotage
ministériel
1 -
Un Etat présent pour orienter, impulser et réguler
La perspective d’universités plus autonomes dans leurs décisions et
dans la maîtrise de leur gestion doit s’accompagner d’une redéfinition du
rôle de l’Etat. C’est le sens de l’action d’ores et déjà engagée au sein du
ministère dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi LRU. Il importe
néanmoins que l’administration centrale conserve les moyens nécessaires
à la mise en oeuvre des politiques définies dans le cadre des programmes
«
Formations
supérieures
et
recherche
universitaire
»
et
«
Vie
étudiante
». Par ailleurs, la conduite de la phase de transition vers une
autonomie renforcée des établissements, la réussite des opérations de
dévolution du patrimoine, la réalisation des grands plans d’investissement
lancés – contrats de projets et Opération campus -, nécessitent un
accompagnement soutenu de la part du ministère ainsi qu’une capacité
d’expertise renforcée.
A cet égard, les lieux et les conditions de cette expertise méritent
d’être rapidement clarifiés. Le devenir de l’EPAU doit être définitivement
tranché, la DGES ayant indiqué que les orientations retenues étaient
plutôt d’élargir les compétences de l’EPCJ
164
pour lui permettre
d’intervenir sur d’autres chantiers franciliens. Pour sa part, la Cour estime
que dans la mesure où l’EPAU ne serait pas activé, une réunification à
court terme de la fonction immobilière au sein de l’administration
centrale serait de nature à faciliter la conduite du changement et le
pilotage coordonné des différentes actions engagées.
Ce pilotage peut en outre s’appuyer sur le réseau des ingénieurs
régionaux
de
l’équipement
(IRE),
implantés
dans
les
rectorats
d’académie. Ils jouent actuellement un rôle important dans l’élaboration
et le suivi des contrats de plan Etat/régions. L’enquête menée par la Cour
a néanmoins montré que leur implication dans les opérations de mise en
sécurité des établissements était variable, et qu’ils ont été peu sollicités, à
ce stade, dans le cadre de l’Opération campus. Si leurs missions dans le
secteur
de
l’enseignement
supérieur
devront,
dans
le
contexte
d’établissements autonomes propriétaires de leur patrimoine, être à terme
redéfinies, les IRE pourraient toutefois jouer un rôle actif dans le suivi
des opérations préalables de remise à niveau du patrimoine et dans
l’accompagnement des opérations de transfert de propriété.
164) Etablissement public du campus de Jussieu.
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
459
2 -
La place essentielle du contrat pluriannuel d’établissement
La loi LRU affirme la place centrale du contrat quadriennal
conclu
par l’université avec l’Etat : avec les responsabilités et compétences
élargies, il est appelé à devenir global en incluant l’ensemble des moyens
alloués par l’Etat aux établissements et affectés à la masse salariale, aux
autres crédits de fonctionnement et aux crédits d’investissement. La mise
en oeuvre de ces dispositions s’accompagne d’une refonte des modalités
de financement des établissements, jusque-là déterminées dans le cadre
du système San Remo
165
, critiqué à plusieurs reprises par la Cour, car ses
bases ne reflétaient pas la réalité des besoins ; ainsi pour l’immobilier,
l’allocation de la dotation au m2 n’était pas de nature à inciter les
établissements à une gestion immobilière plus économe et efficiente.
Le nouveau système, en voie de finalisation à l'issue de l’enquête
de la Cour, consiste à allouer des moyens globaux intégrant un coût
standard dans le financement des activités de formation et de recherche ;
il comprend deux parts : une part majoritaire attribuée en fonction de
l’activité de l’établissement, mesurée sur la base du nombre d’étudiants
présents aux examens pour le financement de la formation, et sur le
nombre de chercheurs publiant pour celui des activités de recherche ; une
part, qui devrait représenter 10 à 15 % de la dotation, attribuée en
fonction de la performance des établissements. La Cour observe toutefois
que la logique de ce financement global ne trouvera son aboutissement
que dans le cadre d’une maîtrise complète du patrimoine par les
établissements, incluant la pleine propriété des biens.
Or comme relevé plus haut, les conditions du transfert du
patrimoine aux universités et ses incidences financières restent encore
floues, alors que la propriété de leurs biens immobiliers devrait
induire
pour des universités pleinement autonomes la prise en charge, dans leur
politique d’amortissement budgétaire, du renouvellement de leurs
bâtiments, aujourd’hui assuré par l’Etat ; les universités ne pourront
soutenir financièrement cette responsabilité que si la dotation globale de
l’Etat
tient compte, dans des conditions d’estimation et de contrôle à
définir, des besoins annuels en amortissement par nature variables selon
les établissements.
Par ailleurs, la DGES semble admettre que la
convention précitée prévue à l’article 32 de la loi LRU
qui pourrait, le
cas échéant, accompagner le transfert du patrimoine, pour sa mise en
sécurité, devrait viser le champ plus large de sa remise en état, compte
tenu des inégalités de situations des universités en matière immobilière.
D’ores et déjà on peut considérer que l’opération Campus et les contrats
165) Système analytique de répartition des moyens.
460
COUR DES COMPTES
de projet 2007-2013 vont contribuer largement à cet effort de mise à
niveau et en diminuer la charge financière qui en résultera.
Par ailleurs, les négociations contractuelles doivent être l’occasion
d’évaluer la qualité de la gestion immobilière et d’inciter les
établissements à l’améliorer. La Cour observe à cet égard avec intérêt que
cette évaluation est prévue dans le cadre de la préparation des contrats
2009-2012, sur la base de trois critères : le pilotage de la politique
immobilière, l’analyse de l’état du bâti et de son évolution, et le taux
d’occupation des locaux. La construction de ce dernier indicateur était
prévue dès le projet annuel de performances pour 2006 mais n’a pu
aboutir que récemment. Aux termes des données collectées en 2008 qui
concernent
76 %
des
établissements,
le
taux
d’utilisation
des
amphithéâtres et des salles banalisées est estimé à 72 % par rapport à une
occupation théorique optimale.
166
Même si elles ne sont pas exhaustives
et devront être affinées, ces données illustrent la marge de progression
que les établissements doivent chercher à utiliser avant d’augmenter leurs
surfaces et donc leurs coûts.
D’une manière générale, le contrat pluriannuel d’établissement est
le vecteur essentiel du pilotage de l’Etat et de la responsabilisation des
établissements, permettant, sur des objectifs partagés, de mesurer leur
performance. Il est à la fois un outil d’accompagnement de l’autonomie et
de simplification de procédures jusque-là trop éclatées. En matière
patrimoniale, et compte tenu des dispositions de principe figurant dans la
loi LRU qui ont été rappelées, la Cour estime qu’il doit devenir au plus
tôt la traduction d’une politique immobilière incluant l’ensemble des
financements de l’Etat, permettant ainsi aux établissements d’être
pleinement responsables de leur patrimoine dans un cadre unifié.
Ces perspectives soulèvent la question de l’avenir des CPER dans
le domaine de l’enseignement supérieur et du dispositif contractuel le
plus adapté pour associer les collectivités territoriales à l’effort
d’investissement des universités.
166) L’occupation théorique correspond à un quota horaire de référence équivalent à
l’occupation moyenne des locaux universitaires, soit 1 500 heures par an.
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
461
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
L’immobilier universitaire suscite un intérêt croissant, et se voit
doté de moyens nouveaux significatifs malgré un contexte budgétaire
contraint, notamment avec l’ « Opération campus ». Sauf situation locale
spécifique, les besoins apparaissent principalement d’ordre qualitatif, et
toute extension nette de surfaces, génératrice de coûts supplémentaires,
mérite d’être précisément évaluée en amont. En revanche, il est
indéniable que des efforts importants de remise à niveau du patrimoine
existant doivent être encore consentis : c’est d’ailleurs ce qui ressort des
objectifs stratégiques affichés depuis le lancement du plan U3M, sans que
les résultats aient été jusque-là à la hauteur des ambitions affichées. Or,
il s’agit d’une condition préalable du transfert aux universités de la
propriété de leurs biens immobiliers.
La Cour estime en conséquence que le mouvement engagé
d’approfondissement de l’autonomie des universités
doit au plus tôt
intégrer la question patrimoniale, car elle est un des éléments fondateurs
de la réalité de cette autonomie. La pleine responsabilisation des
destinataires et utilisateurs des biens apparaît en effet de nature à
améliorer l’efficience et la qualité de la politique immobilière. Or, le
transfert
du patrimoine reste, dans le cadre de la loi LRU, optionnel, et
le peu d’empressement actuel des établissements à demander cette
dévolution montre qu’ils restent dans l’attente d’une clarification de ses
modalités précises.
La Cour recommande néanmoins de ne pas différer cette
perspective, qui nécessite un accompagnement attentif de la part de l’Etat
et la réunion de plusieurs conditions essentielles :
- le renforcement rapide de la capacité de gestion des
établissements, les rendant à même d’assumer la pleine responsabilité
patrimoniale, apparaît comme une priorité. Ceci suppose une meilleure
structuration de la fonction immobilière en leur sein, la généralisation de
schémas directeurs leur permettant de définir leur politique immobilière,
une fiabilisation de leur comptabilité patrimoniale et une meilleure
maîtrise budgétaire et financière ;
- la mise en oeuvre de la loi LRU, y compris dans son volet
patrimonial, et la réalisation de plans d’investissement ambitieux, au
premier chef l’Opération campus, appellent un pilotage central affirmé,
et des moyens d’expertise à la hauteur des enjeux. Il revient à l’Etat de
s’assurer que les conditions de bonne fin de ces opérations sont remplies,
et de mettre en place les moyens nécessaires à une régulation efficace. La
réunification à court terme de la fonction immobilière au sein de
l’administration centrale contribuerait à mieux répondre à ces enjeux ;
462
COUR DES COMPTES
- la responsabilisation des établissements dans le cadre d’une plus
grande autonomie va de pair avec l’évaluation des résultats obtenus et
les conséquences qui doivent en être concrètement tirées. Le contrat
pluriannuel d’établissement est le point de rencontre du pilotage
stratégique de l’Etat et des projets développés par des établissements
autonomes. Compte tenu de l’importance des enjeux patrimoniaux et du
caractère structurant de la politique immobilière, la Cour recommande
que la qualité du pilotage immobilier fasse l’objet d’une pondération
suffisamment significative parmi les critères retenus dans le cadre de la
nouvelle répartition des moyens aux universités.
Enfin, la dynamique créée pour l’accession des universités à la
pleine autonomie en matière immobilière, accompagnée de l’important
effort financier consenti, devrait contribuer, dans une logique de site, à
favoriser la nécessaire recomposition du paysage universitaire dans
l’espace européen de l’enseignement supérieur et de la recherche.
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
463
RÉPONSE DE LA MINISTRE DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
ET DE LA RECHERCHE
Comme la Cour des comptes le souligne dans son insertion « La
gestion de leur patrimoine immobilier par les universités, condition d’une
autonomie assumée », la fonction immobilière représente un enjeu très
important pour le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche
qui s’engage dans une évolution majeure de sa prise en compte, tant par
l’Etat que par les établissements d’enseignement supérieur, au service des
stratégies de recherche et de formation.
Parmi les cinq chantiers ouverts par la ministre de l’enseignement
supérieur et de la recherche, qui constituent les lignes de force de son action,
figure celui des conditions d’exercice. Ce chantier doit permettre aux
enseignants et aux chercheurs de bénéficier de conditions matérielles de
travail dignes et modernes, dont l’immobilier constitue l’axe principal.
C’est un sujet essentiel dont dépend directement l’attractivité des
universités à l’étranger. Il implique un effort particulier afin de disposer de
locaux universitaires plus fonctionnels, mis aux standards internationaux et
permettant un accès aux technologies de pointe. Le chantier immobilier doit
permettre
de faire des campus universitaires de vrais lieux de travail et de
vie épanouissants pour les étudiants, les enseignants-chercheurs et
l’ensemble de la communauté universitaire français et internationaux et
d’ouvrir ces mêmes campus au monde socio-économique.
* * *
3 -
Les grands projets immobiliers lancés en 2008
Opération Campus
L’intention de l’Opération Campus, est, en premier lieu, de mener une
réflexion globale qui considère la politique immobilière comme un élément
structurant de l’ambition pédagogique et scientifique de l’université et de la
recherche. Il s’agit de rassembler l’ensemble des acteurs autour d’un projet
de campus capable d’égaler les plus grandes universités mondiales par son
excellence scientifique, par la réussite de ses étudiants, par les conditions de
vie qu’il offre, par son attractivité envers les étudiants étrangers, les
chercheurs, les enseignants et les autres partenaires…
Mais c’est aussi une réponse immédiate aux besoins de rénovation des
locaux universitaires et des locaux d’accueil et de vie et également, aux
besoins de requalification durable –urbaine et paysagère- des sites
universitaires. L’opération campus permettra, à l’inverse des opérations
conduites dans le cadre des CPER, de fonder la priorisation des opérations
immobilières de chaque site sur un schéma directeur de développement
464
COUR DES COMPTES
universitaire validé par les acteurs scientifiques concernés et ainsi de
garantir le développement cohérent des pôles universitaires. Par ailleurs, le
recours au contrat de partenariat (qui est un contrat global) permettra de
financer non seulement l’investissement mais aussi la maintenance sur vingt-
cinq ans et de s’assurer ainsi que les bâtiments seront correctement
entretenus dans la durée.
L’Opération Campus s’inscrit dans la logique de l’autonomie des
universités puisque ce sont celles-ci qui ont élaboré leur projet,
correspondant à leurs besoins et à leurs ambitions scientifiques. Dix
premiers projets ont ainsi été sélectionnés, selon les critères suivants :
Ambition scientifique et pédagogique du projet.
Urgence de la situation immobilière de l’université.
Caractère « lieu de vie » du projet avec du logement pour les
étudiants et toutes sortes d’activités (sportives, associatives,
culturelles, de loisir…).
Caractère structurant de ce projet pour un territoire en lien avec
les pôles de compétitivité, les réseaux de recherche et,
évidemment, les collectivités territoriales.
Il s’agit des campus de Bordeaux, Grenoble, Lyon, Montpellier,
Strasbourg et Toulouse sélectionnés en mai 2008 ainsi que Aix-Marseille,
Paris-Condorcet, Saclay et Paris intra-muros sélectionnés en juillet 2008. La
validation définitive des projets par le comité d’évaluation de l’Opération
Campus est prévue en novembre 2008 et février 2009.
Campus prometteurs et innovants
En outre, le ministère a tenu à encourager un certain nombre de sites
pour la qualité du travail effectué et l’implication dans leur réponse à l’appel
à projets « Opération Campus ». Il a attribué la mention « campus
prometteurs » à 7 projets à fort potentiel scientifique et pédagogique, pour
lesquels l’Etat s’engage à renforcer la vocation de pôle structurant pour leur
territoire : Lille, Nancy-Metz, Paris Est (Créteil, Marne-la-Vallée), le projet
de campus numérique porté par le Pôle de Recherche et d’Enseignement
Supérieur Université Européenne de Bretagne, Nantes, Nice-Sofia Antipolis,
Clermont-Ferrand.
Lille et Nancy-Metz ont finalement reçu le label « opération campus »
en décembre 2008.
Enfin, le ministère a attribué une mention «campus innovant » à
4 projets qui se sont illustrés par leur qualité. Le ministère engagera pour
ces campus une concertation avec les partenaires locaux afin de les aider à
mettre en oeuvre leurs projets : Valenciennes, Le Havre, Cergy, Dijon.
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
465
Ces onze sites bénéficieront d’un financement exceptionnel sur crédits
budgétaires sous forme de contrats de partenariat.
II) La volonté du Ministère d’améliorer l’état du patrimoine immobilier
universitaire se traduit par un effort financier sans précédent :
- L’Opération Campus bénéficiera d’une dotation de 5 milliards d’euros
correspondant à la vente d’une partie du capital d’EDF. Le produit de
placement de cette dotation non consomptible permettra les loyers des
contrats de partenariat, qui couvriront non seulement l’investissement
mais aussi la maintenance pendant 25 ans. Les premiers projets ont
été validés définitivement en novembre 2008 par le comité
d’évaluation de l’Opération Campus. Le ministère annoncera le
montant de dotation qu’il entend consacrer à ces sites au début de
l’année 2009.
- Les contrats de projet Etat-Régions 2007-2013 dont u des objectifs
pour l’enseignement supérieur est de concourir à la mise aux
standards internationaux du patrimoine universitaire avec une part
importante, de l’ordre de 450 millions d’euros, pour les opérations
favorisant la remise en état des locaux. Comme le souligne la Cour,
les deux premières années d’exécution du CPER 2007-2013 ont été en
deçà du niveau budgétaire attendu, une année théorique se situant à
303,3 M€ par an. Toutefois l’exercice 2009 devrait amener une réelle
accélération de l’exécution des contrats puisque le PLF 2009 prévoit
une ouverture de crédits en AE égale à une année théorique soit
305 M€ ; en outre, dans le cadre du plan de relance de l’économie, un
montant de 130 M€ devrait être affectée aux CPER. Ainsi, le ministère
pourra distribuer 435 M€ en 2009, soit une année et demie théorique
et rattrapera la moitié du retard 2007-2008. Avant plan de relance,
étaient prévus dans la projection pluriannuelle 134,5 M€ en 2009,
67,2 M€ en 2010 et le solde 25,8 M€ en 2012. Les CP de CPER 2007-
2013 devaient couvrir les AE sur un rythme de 10/25/45/20 pour le
programme 150 et de 25/50/25 pour le programme 231 afin de
rattraper le retard pris et tenir compte de réalisations plus rapides.
Avec le plan de relance, ce sont 130 M€ de CP qui viendront accélérer
la couverture des AE déjà engagées et des nouvelles AE.
L’achèvement des CPER 2000-2006 et l’avancement des CPER 2000-
2007 devraient s’en trouver accélérés.
- Le recours à des contrats de partenariat (PPP) à l’exemple des projets
des universités Paris 7, Paris 4 ou Toulouse 2 – Le Mirail. Au total,
816 M€
d’autorisations
d’engagement
seront
consacrées
au
financement de contrats de partenariat dans le budget trisannuel
2009-2011 du ministère. Ces crédits permettront notamment de
financer
les
projets
« campus
prometteurs »
et
« campus
« innovants » » (400 M€).
466
COUR DES COMPTES
- L’augmentation des crédits destinés à la mise en sécurité des locaux à
partir du recensement réalisé en 2006 et actualisé en 2007 des besoins
les plus urgents des établissements d’enseignement supérieur qui n’ont
pu être réglés par les différents plans successifs mis en oeuvre. Aux 75
M€ d’AE inscrits au PLF 2009 s’ajouteront 140 M€ au titre du plan de
relance de l’économie ce qui permettra de couvrir une très grande
partie des besoins des établissements. Le ministère va également
lancer en 2009 une campagne de schémas directeurs immobiliers qui
devront être concertés et validés par les services compétente
(préfecture, pompiers …). Ces schémas serviront de base à la
répartition des futurs crédits de mise en sécurité. Ainsi, cela permettra
notamment de distinguer les « modifications structurelles » des
simples
« réaménagements
de
locaux »,
conformément
à
la
recommandation de la Cour.
- Une subvention répartie en 2008 entre les établissements et le CNOUS
a permis le financement d’un plan d’action « diagnostic accessibilité »
à réaliser fin 2008, début 2009. Sur la base de ce diagnostic, 20
millions d’euros seront consacrés au cours de l’année 2009 à la mise
en accessibilité des locaux des établissements de l’enseignement
supérieur.
- Les crédits spécifiques dédiés au chantier de désamiantage et de mise
en sécurité du campus de Jussieu qui s’achèvera en 2013.
Au total les crédits destinés à l’immobilier universitaire se sont élevés
à 713 millions d’euros en 2007 et 1 027 millions d’euros en 2008, soit une
progression de plus de 40 %. Pour 2009, cet effort devrait se poursuivre avec
l’inscription de 1 176 M€ dans le PLF 2009 et par l’obtention de 455 M€ au
titre du plan de relance de l’économie.
La priorité du Ministère est donnée à la rénovation et la réhabilitation
des locaux existants :
- L’urgence de la situation immobilière est un des quatre critères de
sélection des projets de l’Opération Campus. Les financements
seront destinés prioritairement à des rénovations et réhabilitations
de bâtiments existants ; si des augmentations de surfaces ne sont
pas exclues a priori, elles devront être dûment justifiées et s’inscrire
dans un projet global au sein duquel la préservation et
l’amélioration de l’existant seront majoritaires. Cette même règle
sera appliquée au choix des projets financés pour les campus
prometteurs et innovants.
- De manière plus générale, le ministère de l’enseignement supérieur
et de la recherche accorde une importance particulière à la mise en
sécurité et à la réhabilitation des bâtiments. Cette préoccupation
figurait dans les mandats de négociation des contrats de projet Etat-
Région et a particulièrement été respectée par exemple pour le volet
CPER de l’académie de Paris au sein de la région Ile-de-France
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
467
(réaménagement
de
la
Sorbonne,
réhabilitation
du
centre
universitaire
Assas,
désamiantage
du
centre
universitaire
Censier …).
Enfin, les crédits de mise en sécurité et d’accessibilité financent
exclusivement ce type d’opérations.
III) Pilotage stratégique et opérationnel de la fonction immobilière au sein
du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche
La Cour considère que l’Etat ne s’est pas encore doté de tous les
moyens permettant d’exercer pleinement son rôle dans ce domaine et
propose une centralisation de la fonction immobilière au sein du ministère
afin de conforter son action.
Cette voie est un des éléments de réflexion dans le cadre de la
réorganisation de l’administration centrale du ministère devant être achevée
pour le début de l’année 2009.
Le schéma de réorganisation prévoit désormais deux structures (là où
il en existait cinq : le bureau de l’expertise immobilière, le bureau des
politiques immobilières, le bureau de l’aménagement des territoires
universitaires, la mission des Partenariats Publics Privés et la mission
immobilier directement rattachée au cabinet de la Ministre) :
- la mission immobilier placée sous la responsabilité conjointe du
directeur général de l’enseignement supérieur et du directeur général
de la recherche et de l’innovation en charge du pilotage des grands
chantiers immobiliers du ministère (en particulier : opération campus,
opérations conduites en contrat de partenariat, mise en place de
politique immobilière de l’Etat au sein du ministère, dévolution du
patrimoine aux universités telle que prévue dans la loi du 10 août
2007 sur les libertés et responsabilités des universités) et de
l’animation de la fonction immobilière du ministère.
- le département des affaires immobilières placée sous la responsabilité
du directeur général de l’enseignement supérieur, en charge de la
gestion des autres dossiers, en particulier la répartition des crédits
CPER (sachant que ce département aura la gestion globale des crédits
AE et CP) et sécurité. Ceci permettra de mettre fin à la fragmentation
des financements relevée parla Cour.
Par ailleurs, au regard des besoins existants, le ministère souhaite
investir l’Etablissement Public du Campus de Jussieu de missions
supplémentaires. Un décret en cours de préparation étendra ainsi son champ
d’action
géographiquement :
à
la
région
Ile-de-France,
et
fonctionnellement : tous types d’interventions (opérations de désamiantage,
de mise en sécurité, de réhabilitation, de construction, dans le cadre de la loi
MOP, en contrats de partenariat …). Ce nouvel établissement pourra ainsi
prendre en responsabilité le chantier urgent de désamiantage de la Maison
468
COUR DES COMPTES
des Sciences de l’Homme. Comme le préconise la Cour, ce même décret
mettra
fin
à
l’existence
de
l’Etablissement
Public
d’Aménagement
Universitaire.
Enfin, les Ingénieurs Régionaux de l’Equipements, conseillers des
recteurs, représentent un apport précieux dans le pilotage global de la
fonction immobilière. Leurs compétences et expertises sont bien sûr
indispensables dans le cadre de la mise en oeuvre des CPER ou dans la
conduite des dossiers patrimoniaux (remises en dotation, AOT, …). Mais au-
delà, l’administration centrale s’appuie sur les IRE dans différents volets
d’action : chantier de fiabilisation/valorisation du patrimoine, chantier de
l’accessibilité, pour lesquels ils représentent un précieux relais d’action et de
contrôle.
En
outre,
leur
expertise
peut-être
mise
au
service
des
établissements d’enseignement supérieur. Leurs missions seront amenées à
évoluer dans le contexte posé par l’article 32 de la loi du 10IV
III) Mise en oeuvre de la loi du 10 août 2007 sur les libertés et
responsabilités des universités : dévolution du patrimoine
La loi prévoit qu’en préalable à la dévolution du patrimoine, l’Etat
remette l’ensemble des bâtiments concernés aux normes de sécurité incendie.
Dès 2009, des crédits spécifiques seront alloués à cette mise en sécurité. Le
Ministère va ainsi lancer trois premières opérations pilotes de dévolution du
patrimoine qui permettront de fiabiliser les modalités de ce transfert qui
nécessitent d’être précisées. Le mouvement va être accentué grâce au plan de
relance.
Toutefois ce transfert de patrimoine ne peut s’envisager dans
l’immédiat de manière généralisée. En effet, les audits réalisés par les corps
d’inspection en amont du passage des établissements aux responsabilités et
compétences élargies permettent de disposer d’une appréciation de la
manière dont ceux-ci gèrent leur patrimoine immobilier, appréciation venant
conforter la perception dont disposait d’ores et déjà le ministère.
Il apparaît ainsi que la fonction n’est pas encore totalement structurée
avec des services centraux embryonnaires, un portage politique parfois
insuffisant, des outils de gestion peu développés et une dimension
économique et comptable à conforter.
Dès lors, il importe de renforcer les équipes en nombre et en
compétences, d’inviter à une plus grande implication les responsables
« politiques » des établissements, de déployer des outils d’aide au pilotage et
à la gestion (bases de données, plans numérisés, programmation des travaux,
gestion des salles …), de maîtriser le coût des projets immobiliers et de leur
entretien, en intégrant les contraintes déjà existantes, puis celles à venir,
dans le domaine de l’environnement et de l’énergie.
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
469
Pour répondre à cet objectif, le volet « immobilier » des contrats
pluriannuels a vocation à inciter les établissements à mettre en oeuvre une
politique immobilière performante qui doit s’appuyer sur une bonne
connaissance du patrimoine. Les contrats doivent donc comporter des
engagements visant à :
- un renforcement du pilotage par une bonne maîtrise de la gestion et
une meilleure organisation de la fonction immobilière ;
- une amélioration de l’état qualitatif du bâti et de la situation au
regard de la réglementation en matière de sécurité ;
- la recherche d’optimisation de l’occupation des locaux en favorisant
notamment la mutualisation des locaux existants.
La qualité du pilotage immobilier constituera un élément du
financement à la performance dont la part sera significativement augmentée
dans le nouveau modèle de répartition des moyens.
En outre, l’école supérieure de l’éducation nationale (ESEN) est en
train de mettre en place, pour le premier semestre 2009, en collaboration et
à la demande de la direction générale de l’enseignement supérieur du
ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, un plan de
formation spécifique sur la fonction immobilière. Certains séminaires seront
spécialement adressés aux équipes dirigeantes des universités et des
établissements d’enseignement supérieur en tant que futurs maîtres
d’ouvrage et gestionnaires patrimoniaux (maintenance plus performante,
enjeux de l’achat public, domanialité et la valorisation du patrimoine).
Ce n’est que par des efforts soutenus de l’Etat et des établissements
que le transfert de la propriété du patrimoine immobilier aux établissements
d’enseignement supérieur pourra constituer davantage un levier qu’un frein
au service des stratégies de recherche et de formation des établissements.
V) Structuration des pôles de recherche et d’enseignement supérieur
Comme le souligne la Cour, la politique immobilière et la gestion
patrimoniale constituent un levier pour le développement des mutualisations
et
des
coopérations
entre
établissements.
L’opération
Campus,
en
particulier, s’inscrit pleinement dans cette logique en soutenant la
constitution de pôles universitaires attractifs. Afin de mener à bien les projets
retenus, complexes, impliquant de nombreux partenaires, la gouvernance
représente un enjeu majeur ; le fait de pouvoir s’appuyer sur des
coopérations existantes, de type Pôle de Recherche et d’Enseignement
Supérieur, est un facteur de réussite.
Mais ce mouvement de structuration des sites universitaires en pôles
de recherche et d’enseignement supérieur (PRES), indispensable à une
meilleure lisibilité du paysage universitaire français à l’international, est
engagé plus largement sur l’ensemble du territoire.
470
COUR DES COMPTES
En mars 2007, par décret, neuf PRES ont été créés sous la forme
d’établissements publics de coopération scientifique (EPCS) : Aix-Marseille
Université, Nancy Université, Paris-Est Université, Paris Tech « Institut des
sciences et technologiques de Paris », Université de Bordeaux, Université de
Lyon, Université de Toulouse, Université européenne de Bretagne,
UniverSud Paris.
L’EPCS Clermont Université a été créé par un décret de juin 2008 et
deux autres EPCS sont en cours de finalisation et devraient être créés avant
la fin de l’année : Université Lille Nord de France, Université Nantes Angers
Maine.
Un
certain
nombre
de
sites
universitaires
poursuivent
leur
concertation pour l’élaboration d’un PRES – EPCS. Il s’agit des sites de :
Montpellier,
Grenoble,
La
Rochelle-Poitiers-Limoges
(PRES
Centre
Atlantique) ; pour les deux premiers sites, l’opération Campus a joué un rôle
de premier ordre pour relancer la dynamique de création.
* * *
En conclusion, le Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la
Recherche met en oeuvre les mesures indispensables à la conduite du chantier
immobilier. La structuration du ministère pour assurer un meilleur pilotage
stratégique et opérationnel de la fonction immobilière, l’augmentation
exceptionnelle du soutien financier envers les universités inscrite au budget
2009-2011, les moyens méthodologiques mis à disposition des universités
ainsi que les grands projets lancés (Opération Campus) soutiennent ses
objectifs en matière immobilière :
- priorité à la rénovation et au maintien en état du patrimoine
existant en vue de la dévolution du patrimoine (mise en oeuvre de
l’article 32 de la loi LRU) ;
- accompagnement attentif des universités pour la mise en place
d’une fonction immobilière renforcée et professionnalisée en leur
sein ;
- chantier immobilier comme soutien à la structuration des pôles
de recherche et d’enseignement supérieur pour accroitre leur
visibilité internationale.
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
471
RÉPONSE DU MINISTRE DE L’INTÉRIEUR, DE L’OUTRE-MER ET
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Je suis en mesure de vous indiquer que l’insertion de la Cour des
comptes sur « La gestion de leur patrimoine immobilier par les universités,
condition
d’une
autonomie
assumée »
n’appelle
pas
de
ma
part
d’observation particulière. Je peux seulement regretter que les données
disponibles ne permettent pas d’appréhender l’intervention des collectivités
territoriales visant à améliorer la vie étudiante et à renforcer l’attractivité
des sites d’enseignement, notamment par le logement.
RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET
DE LA FONCTION PUBLIQUE
Je tiens à saluer la qualité de l’insertion de la Cour des
comptes sur
« La gestion de leur patrimoine immobilier par les universités, condition
d’une autonomie assumée », dont je partage largement les constats. Ainsi, je
souscris pleinement à votre description du caractère non optimal de la
multiplicité des financements apportés à l’immobilier universitaire et à la
difficulté persistante de coordination d’une fonction immobilière très éclatée.
Ce système aboutit, comme vous le soulignez justement, à une inflation des
surfaces et à une gestion financière très complexe, dont les répercussions
négatives se constatent au niveau local. La loi LRU et la dévolution du
patrimoine qu’elle prévoit, doivent être précédées de la définition de
stratégies claires, axées sur la performance immobilière.
Mes observations suivantes exposent les réponses structurelles
proposées par l’État pour remédier à cette situation, ainsi que les réponses
plus conjoncturelles mais puissantes, récemment décidées à travers
l’opération Campus ou le plan de relance de l’économie française.
***
La fonction immobilière des universités représente des enjeux
considérables
en
termes
stratégiques,
notamment
d’attractivité
internationale, et financiers pour les collectivités publiques.
Ce patrimoine immobilier constitue par ailleurs le cadre de vie de
plus de 1,3 millions d’étudiants et des 150.000 personnes qui travaillent pour
les universités.
472
COUR DES COMPTES
Malgré des moyens considérables apportés par les collectivités
publiques, les résultats de la politique immobilière menée par les universités
sont loin d’être optimaux, notamment en raison de la structure même de ce
patrimoine (très dispersé), de la multiplicité des intervenants et des sources
de financements.
***
Le bilan dressé par la Cour des comptes est celui d’une efficacité très
relative de la politique de l’immobilier universitaire ; ses résultats peuvent
par exemple être appréciés en mettant en regard l’état de ce patrimoine et les
sommes très importantes qui y sont annuellement consacrées par l’État et,
plus généralement, par les collectivités publiques.
Ce constat trouve en premier lieu sa source dans la faible
connaissance qu’ont les universités et l’État
d’un patrimoine considérable
en termes de surface, de diversité et de dispersion, l’absence de vision
prospective sur l’utilisation et la rationalisation de ce patrimoine et la
multiplicité des acteurs et des compétences qui lui sont attachés.
Les instruments, notamment financiers, mis en place par l’État au
cours des dernières années n’ont pas permis de donner les inflexions
nécessaires pour corriger ces causes structurelles d’inefficacité.
Ainsi les moyens financiers – pourtant considérables – apportés par
l’État et les collectivités territoriales dans le cadre des contrats de plans ou
contrats de projets État - régions (CPER)
167
ont favorisé de manière
excessive les investissements nouveaux, au détriment de la maintenance, de
l’entretien et d’une utilisation plus intensive du patrimoine existant. Ce
constat
qui
n’est
pas
l’apanage
du
volet
« universitaire »
des
investissements contractualisés – peut en outre être dressé dans un contexte
où la justification de cette préférence pour le développement de l’immobilier
universitaire est assez difficile à trouver puisque l’extension très importante
des surfaces et un éparpillement des sites n’a pas accompagné une
croissance des effectifs des étudiants. Le rapport de l’inspection générale des
finances et de l’inspection générale de l’administration de l’éducation
nationale et de la recherche de novembre 2007, relatif à la mise en oeuvre de
la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités
(loi dite « LRU »), montre ainsi qu’entre 1997 et 2006, ces surfaces sont
passées de 15,6 millions de m² à 18,1 millions de m², soit une augmentation
de 16% alors que, sur la même période, les effectifs étudiants étaient
globalement stables (progression de moins de 1%, de 1,32 millions à 1,33
millions).
167) Les CPER représentent, en 2008 et en 2009, plus du tiers des crédits dans le
financement de l’immobilier universitaire.
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
473
Tout en relativisant les critiques sur l’exécution des CPER,
(notamment sur l’« insuffisance des crédits budgétaires » qui traduit en
réalité la faible capacité des acteurs locaux de piloter efficacement la
réalisation des projets prioritaires dans les délais ou encore sur le
« démarrage très lent » de l’exécution du CPER 2007-2013 qui devrait être
significativement accéléré puisque le projet de loi de finances pour 2009
prévoit un montant de 305 M€ d’autorisations d’engagements à ce titre, soit
un montant supérieur à une annuité théorique annuelle), il me semble en effet
que les CPER, tels qu’ils ont été conçus et mis en oeuvre pour les deux
dernières générations, ne constituent pas l’outil de programmation
financière adéquat aux besoins de l’État et des universités.
Par ailleurs, l’éclatement des financements apportés par l’État
(CPER, grands chantiers gérés en direct, mise en sécurité, crédits de
maintenance intégrés dans la contractualisation entre l’État et les
universités, crédits de logistique intégrés à la dotation globale de
fonctionnement,
notamment)
et
la
multiplication
des
structures
administratives compétentes (y compris pour un même projet ou un même
mode de financement) ne facilitent pas l’émergence d’une véritable politique
immobilière dans les universités, à l’instar de celle que l’Etat a commencé à
mettre en place dans les quatre dernières années.
La conclusion d’inefficacité de cette politique immobilière se retrouve
aussi dans la gestion des grands projets. Certes, les réévaluations
progressives et importantes des coûts, intervenues au cours des travaux sur
le campus de Jussieu, sont en partie imputables aux variations successives de
périmètre, au renchérissement des loyers et des matériaux de construction et
aux aléas liés au déroulement des opérations, mais des difficultés de pilotage
et de coordination des décisions ont aussi indéniablement influé sur
l’augmentation du coût final estimé par l’établissement public du Campus de
Jussieu (EPCJ).
Sur ce projet précis, des progrès ont été réalisés grâce à la mise en
place par l’établissement et à la demande des ministères, d’outils de
programmation et de suivi fins des travaux. Des points réguliers avec les
tutelles complètent ces outils. Dans le même sens, l’EPCJ poursuit
actuellement un effort de rationalisation des locaux tiroirs dans une optique
de maîtrise des coûts et de réduction de l’enveloppe d’atterrissage final
168
.
Ces démarchent préfigurent les méthodes dont devront se doter les
universités pour le suivi des projets immobiliers et, plus généralement, pour
la définition d’une véritable stratégie immobilière, à l’instar de l’Etat.
***
168) Il importe de garder à l’esprit que ce projet se trouve au carrefour
d’importantes modifications prévisibles de l’immobilier universitaire parisien, avec
notamment le projet de Campus Condorcet, le projet de partenariat public-privé de
l’université Denis Diderot (Paris VII) et les autres projets parisiens.
474
COUR DES COMPTES
Pour remédier à cette situation, l’État a mis en place un premier outil
structurel consistant à permettre aux universités qui le souhaitent de se voir
transférer leur patrimoine immobilier. Cette option, prévue dans la loi LRU,
va dans le sens d’une plus grande responsabilisation des universités et, dans
une approche globale de gestion, elle est de nature à encourager
l’optimisation des surfaces et la rationalisation d’implantations aujourd’hui
multiples.
Pour autant, ce transfert ne pourra donner pleinement ces effets que si
les conditions suivantes sont réunies.
1° Les universités candidates au transfert de leur patrimoine
devraient maîtriser les autres compétences (notamment financières et en
matière de ressources humaines), directement nécessaires pour le passage au
régime des compétences élargies.
2° Le patrimoine concerné par le transfert devra être parfaitement
connu et, idéalement, valorisé aux conditions de marché. Les exemples de
transfert de patrimoine entre entités publiques, pour lesquels cette condition
n’était pas remplie, ont donné lieu à des désaccords persistants entre les
entités concernées, empêchant une bonne gestion du patrimoine concerné et
conduisant la Cour des Comptes – à juste titre – à émettre de sévères
critiques sur ces situations.
3° Les universités concernées devraient avoir préalablement défini
une politique immobilière cohérente avec leurs orientations stratégiques et
qui soit performante. Il est en effet regrettable que trop peu d’établissements
aient défini un schéma directeur, leur offrant une vision prospective de leur
projet immobilier, en lien avec leur projet scientifique et pédagogique. C’est
pourquoi j’ai demandé que les opérateurs de l’État défèrent enfin à mes
demandes d’inventaire du patrimoine utilisé et présentent à leurs conseils
d’administrations des schémas pluriannuels de stratégie immobilière, afin de
suivre le caractère économe et performant de leurs politiques immobilières.
La circulaire destinée spécifiquement aux établissements d’enseignement
supérieur est jointe. Le respect de ces orientations par les établissements
d’enseignement supérieur me semble particulièrement crucial compte tenu de
l’ampleur du patrimoine mis à leur disposition et des moyens très importants
qui sont accordés à la politique immobilière dans le cadre de l’opération
Campus et du budget pluriannuel 2009-2011.
J’insiste tout particulièrement sur la nécessité d’opérer cette
clarification de la stratégie immobilière avant de réaliser la dévolution du
patrimoine, faute de quoi les incohérences de l’utilisation immobilière par
les universités risquent d’être figées par le nouveau cadre. Le rapport IGF-
IGAENR-inspection générale de l’équipement de novembre 2008 relatif à
l’immobilier universitaire parisien en offre la meilleure illustration : un
« remembrement » des emprises immobilières des universités à Paris est
LA GESTION DE LEUR PATRIMOINE IMMOBILIER
PAR LES UNIVERSITÉS
475
indispensable et il doit être appuyé sur une stratégie cohérente et des
compétences renforcées en matière immobilière.
Ce transfert de propriété suppose enfin, de la part de l’État, une
clarification dans le financement de la fonction immobilière des universités.
D’ores et déjà, la mise en oeuvre du nouveau modèle d’allocation des moyens
aux universités, à compter du 1er janvier 2009, conduit à ne plus considérer
d’indicateurs de mesure des coûts, mais un ensemble d’indicateurs de suivi
du niveau d’activité et de la performance, aussi bien pour l’enseignement
supérieur que pour la recherche. Ainsi, les crédits, jusqu’à présent alloués au
titre de la maintenance immobilière, sont désormais intégrés dans la
subvention globale, sans fléchage spécifique. De la même manière, la qualité
de la gestion immobilière n’a pas vocation à influer directement sur le niveau
de la subvention.
***
Au-delà de ces mesures structurelles, l’État a récemment décidé des
mesures conjoncturelles et puissantes pour apporter une réponse aux enjeux
actuels de l’immobilier universitaire.
Il s’agit en premier lieu de l’« opération Campus » qui constitue pour
la première fois un effort d’investissement ciblé et massif permettant de
répondre aux situations immobilières les plus urgentes dans le cadre d’une
réflexion globale et d’articuler la politique immobilière et la stratégie
d’attractivité des universités.
Dans ce cadre, les projets qui seront sélectionnés donneront lieu à la
signature d’un contrat de partenariat garantissant sur la durée du contrat –
comprise entre 20 et 30 ans – de financer globalement l’investissement et la
maintenance
des
bâtiments
(le
partenaire
privé
sélectionné
sera
financièrement incité à maintenir l’état des bâtiments ; le loyer qui lui sera
versé sera lié à des objectifs de performance).
En concentrant des moyens massifs sur les situations les plus urgentes
et en garantissant que ces investissements feront l’objet d’une maintenance
adéquate sur la durée du contrat, l’État rompt avec les sources
d’inefficacités pointées par la Cour.
Par ailleurs, le plan de relance de l’économie française contient un
volet
« immobilier
universitaire »
très
important.
Près
de
375 M€
permettront notamment de solder plus rapidement les opérations relevant de
l’ancien CPER, en mobilisant dès 2009 les crédits de paiement initialement
prévus en 2010, d’augmenter les capacités d’engagement sur les CPER
2007-2013, pour réaliser un démarrage plus rapide des opérations prêtes
techniquement, de réaliser des nouvelles constructions et des réhabilitations
de logements étudiants, et d’accélérer le rythme des travaux de mise en
sécurité, de rénovation et d’accessibilité des locaux aux étudiants handicapés
dans l’ensemble des établissements universitaires.
476
COUR DES COMPTES
Ce volet est complété par des crédits (75 M€) permettant aux premiers
projets retenus dans le cadre de l’« opération Campus » de se concrétiser au
plus vite, en engageant les études nécessaires à la négociation et à la mise en
place dans les meilleurs délais des contrats de partenariat public-privé.
***
A travers les outils mis en place par la loi LRU d’une part, et par
l’intermédiaire de mesures massives d’investissement récemment décidées
(opération Campus, plan de relance de l’économie française), d’autre part,
l’État indique clairement sa priorité pour la réhabilitation et la maintenance
du patrimoine immobilier des universités, en inscrivant pour la première fois
son action dans la durée.
Ces moyens importants, mobilisés dans le cadre d’une réglementation
des marchés publics assouplie
169
, doivent permettre aux universités
d’inscrire leur propre action dans cette perspective en saisissant ces
opportunités, afin de faire de la fonction immobilière un facteur de leur
compétitivité et de leur attractivité.
169) Décret no 2008-1355 du 19 décembre 2008 de mise en oeuvre du plan de relance
économique dans les marchés publics - Décret no 2008-1356 du 19 décembre 2008
relatif au relèvement de certains seuils du code des marchés publics – Circulaire du
19 décembre 2008 relative au plan de relance de l’économie française –
augmentation des avances sur les marchés publics de l’Etat en 2009.