FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Mission «
Immigration, asile et
intégration
»
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
11
CHAPITRE I ANALYSE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
13
I - LA PROGRAMMATION INITIALE : UNE PROGRESSION DES CRÉDITS SUR
L’HÉBERGEMENT ET LES
ACTIONS D’INTÉGRATION, QUI N’INTÈGRE
PAS
LES DÉPENSES POUR LES UKRAINIENS
..................................................................................
13
A - Le programme 303 - Immigration et asile : l
’absence de budgétisation des dépenses
pour les Ukrainiens, la progression des crédits d’hébergement
............................................................
13
B - Le programme 104 - Intégration et accès à la nationalité française : une augmentation notable
des crédits
.............................................................................................................................................
16
C - La pérennisation des crédits « Relance » sur la mission
......................................................................
17
D -
Une programmation initiale à l’épreuve du risque
...............................................................................
17
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ :
...............................................................
19
A - Les mouvements de crédits
..................................................................................................................
19
B -
L’utilisation de la réserve de précaution
..............................................................................................
20
C -
Une loi de finances de fin de gestion consacrée aux dépenses pour les BPT d’Ukraine
......................
20
III -
ANALYSE DE L’É
VOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
................
22
A - Une exécution sous
contrainte de la mission, conséquence de l’absence de budgétisation
de la crise Ukrainienne
.........................................................................................................................
22
B - Le poids prépondérant des dépen
ses d’intervention
.............................................................................
26
IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
...................................
31
A - La soutenabilité budgétaire à court terme : les reports et charges à payer
...........................................
31
B - La soutenabilité budgétaire à moyen terme : les restes à payer 2023 et 2024
......................................
32
C - La programmation des crédits en PLF 2024 : une nouvelle impasse sur le financement
de la crise des déplacés d’Ukraine
........................................................................................................
33
V -
L’INCIDENCE DES DÉPENSES SUR L’ENVIR
ONNEMENT
..................................................
34
CHAPITRE II LES POLITIQUES PUBLIQUES
................................................................
37
I - PROGRAMME N°303 - IMMIGRATION ET ASILE
....................................................................
37
A -
Des demandes d’asile en forte progression par rapport à 2022
............................................................
37
B -
Les capacités décisionnelles de l’Ofpra et de la CNDA
.......................................................................
38
C -
Des dépenses d’allocation
pour demandeurs d’asile fortement mobilisées
pour les déplacés d’Ukraine
.................................................................................................................
40
D -
La poursuite des efforts de mise à niveau du parc d’hébergement
.......................................................
41
E -
L’orientation vers l’hébergement d’urgence de droit commun
............................................................
45
F - Une exécution contrastée des dépenses liées à
la lutte contre l’immigration irrégulière
......................
46
G -
L’évaluation de la performance du programme 303
............................................................................
47
II - PROGRAMME N°104 : INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ
..........................
49
A -
Des dépenses d’intégration soutenues en 2023
....................................................................................
50
B - La lente montée en charge du programme Agir
...................................................................................
51
C - Les indicateurs de performance du programme
...................................................................................
52
COUR DES COMPTES
4
III - LA GESTION DES FONDS DE CONCOURS
.............................................................................
54
A -
L’exécution 2023 des fonds européens marquée par une baisse importante, qui interroge
la pertinence de leur programmation
....................................................................................................
54
CHAPITRE III LES MOYENS CONSACRÉS PAR L
’ÉTAT À LA POLITIQUE
DE L’IMMIGRATION, DE
L’ASILE ET DE L’INT
ÉGRATION
......................................
57
I - LES OPÉRATEURS :
L’OFII ET L’OFPRA
..................................................................................
57
A - Les subventions pour charges de service public
..................................................................................
57
B - Les autres financements apportés aux opérateurs
................................................................................
59
C - Une hausse continue des effectifs des deux opérateurs depuis 2016
....................................................
60
II -
L’ÉVOLUTION DE
LA DÉPENSE TOTALE SUR MOYENNE PÉRIODE
.............................
63
ANNEXES
..................................................................................................................................
65
Synthèse
La mission
Immigration, asile et intégration
rassemble les dépenses consacrées, d
’
une
part à la garantie de l’exercice du droit d’asile et à la lutte contre l’immigration irrégulière
(programme 303), et d’autre part à l’
accueil des étrangers primo-arrivants, aux actions
d
’
intégration et aux procédures de naturalisation (programme 104).
L’analyse de l’exécution budgétaire 2023 s’est principalement appuyée sur celle des
dépenses les plus importantes des deux programmes (allocation pour demandeurs d’asile,
hébergement, intégr
ation) à l’aune de la prolongation de la crise
ukrainienne.
En LFI 2023, les dépenses de la mission étaient budgétisées pour 2
674,8 M€ en AE et
2 009,1
M€ en CP, en augmentation pour les AE (34
%) et les CP (5,9 %) par rapport à la LFI
2022. Comme en 2022
, la mise en réserve initiale s’est réalisée à l’échelle de la mission, afin
d’alléger son poids sur les dépenses inéluctables, notamment sur l’allocation pour demandeurs
d’asile (A
da) du programme 303.
Le programme 303 -
Immigration et asile
a représenté 79 % des crédits de la mission en
LFI 2023, avec 2 131,7
M€ en AE et 1 465,9
M€ en CP. Alors que ses crédits de paiement sont
restés stables (+0,4
%), ses autorisations d’engagement ont
progressé de près de 37 %, du fait
du renouvellement en 2023 des conv
entions pluriannuelles d’hébergement d’urgence
(+588
M€)
.
Pour la deuxième année consécutive, les dépenses des bénéficiaires de la protection
temporaire (BPT) ont été prises en charge au titre des crédits de l’action 02 « Garantie de
l’exercice du droit d’asile » du programme
303.
En 2022, les dépenses exceptionnelles liées à l’invasion de l’Ukraine de février 2022
n’étaient pas anticipables et justifiaient d’une mobilisation exceptionnelle dès la fin du premier
trimestre des crédits de la mission pour la
gestion des déplacés. L’absence de budgétisation des
dépenses liées aux bénéficiaires de la protection temporaire (BPT) Ukrainiens en LFI 2023,
alors qu’aucun signe d’essoufflement
de la crise
n’était perceptible
(45 000 ménages sur le
territoire en fin d
’année
2022), et que 471
M€ avaient été dépensés pour leur accueil, constitue
un défaut de sincérité budgétaire.
De surcroit, l’absence de crédits supplémentaires pour les
BPT avant la loi de finances de fin de gestion (LFG) en
toute fin d’année 2023, a ét
é confirmée
au ministère de l’intérieur en réunion interministérielle à la fin du deuxième trimestre.
L’impasse budgétaire sur le
s BPT a exercé une pression constante sur la gestion alors
qu’il s’agissait de dépenses inéluctables.
Cette gestion a conduit le responsable de programme
à un pilotage sous contrainte de l’ensemble de ses dépenses afin de dégager des crédits.
Elle a
rendu peu lisibles les orientations des dépenses d’hébergement
(consignes officielles en juillet
2023), a limité les délégations de crédits aux services déconcentrés, a fait peser un risque
financier sur la trésorerie des associations gestionnaires, et a conduit à rechercher des marges
de manœuvre sur la gestion de l’Ada
.
COUR DES COMPTES
6
Ainsi, au premier semestre 2023, les dépenses pour les bénéficiaires de la protection
temporaire ont été financées par redéploiement des crédits disponibles de l’Ada dite
« classique
» des demandeurs d’asile ainsi que des dispositifs d’hébergement
. En juillet 2023,
la DGEF a entrepris de ventiler l’ensemble de
s crédits encore disponibles et de limiter les
dépenses des services déconcentrés. Malgré ces mesures de redéploiement, le dégel quasi
intégral des crédits a eu lieu dès juillet 2023 afin de financer les dépenses en faveur des BPT
(139,4 M€ en AE et 99,4 M€ en CP).
Au total, ces dépenses en faveur des bénéficiaires de la protection temporaire (BPT)
ukrainiens se sont élevées en 2023 à 320,9
M € en AE et 321,8
M € en CP, dont 173,4
M€ en
AE et CP
pour l’Ada (soit 46
M€ de moins qu’en 2022)
et 144,1
M€ en AE
et 145
M€ en CP
pour l’hébergement (soit 108
M€ de moins qu’en 2022).
Cela a représenté 14,1 % des dépenses
exécutées en CP, en 2023.
Dès lors, l’absence de budgétisation d’Ada mais aussi d’hébergement en faveur des BPT
ont impacté fortement la gestion des deux dépenses les plus importantes du programme. Et ce,
alors même que la DGEF a procédé au cours de l’année à plusieurs reprogrammations de sa
prévision d’Ada «
classique » (passant de 320,6
M€ en LFI
2023, puis 278,6
M€
en CRG1,
259,6
M€
en CRG2 pour une exécution de 259,8
M€ en baisse de 16
M€ par rapport à 2022) et
que les objectifs de la LFI
2023 n’ont pas été atteints en termes de créations de place
d’hébergement (
4 922 sur les 5 900 annoncées).
Par ailleurs, si un abondement de crédits via la LFG apparaissait nécessaire afin de couvrir
ces dépenses inéluctables non budgétées en début d’année, le niveau de ressources débloquées
a été bien supérieur aux besoins. Ainsi, sur le programme 303, elle prévoyait l’ouverture de
339
M€ en AE et CP,
montant excédant le besoin exprimé par le ministère au moment du CRG2
à la fin du troisième trimestre (275,8
M€ en AE et 279,1
M€ en CP)
. Le solde de crédits non
utilisés en CP a atteint 161,7
M€, remettant en question la fiabilité des hypothèses retenues pour
déterminer le montant de la LFG.
Enfin, si 119 725
places d’hébergement ont été ouvertes à la fin de l’année 2023,
auxquelles il faut ajouter 13 817 places dédiées aux bénéficiaires de la protection temporaire
d’Ukraine, le nombre de demandes d’asile
introduites
à l’Ofpra
a atteint 142 496 en 2023
(+8,6 % par rapport à 2022). Comme les années précédentes, un déport a été réalisé vers
l’hébergement d’urgence de droit commun, dépendant du programme 177 de la mission
Cohésion des territoires
, estimé à 12 000 demande
urs d’asile.
Au total, les dépenses 2023 du programme ont été de 2
213,3 M€ en AE (
2 633
M€
disponibles) et 1
732 M€ en CP (1
893,8 M€ disponibles).
Le programme 104
- Intégration et accès à la nationalité française
était doté en LFI de
543,1 M€ en AE et en CP, en augmentation notable de 24,3
% par rapport à 2022.
L’exécution
a atteint 576,4
M€ en AE et 536,1
M€ en CP.
Le programme a connu une annulation de crédits à hauteur de 18,8
M€ en AE et 50,5
M€
en CP. Les
dépenses d’intégration ont été soutenues en 2023, avec 127
876 contrats
d’intégration républicaine (
CIR) signés (contre 109
000 budgétés par l’Ofii et 110
080 conclus
en 2022)
l’exécution s’est finalement établie à 125,9
M€ en CP, contre 100,6
M€ exécuté e
n
2022.
SYNTHÈSE
7
Le programme d’accompagnement global d’intégration des réfugiés (Agir) doit être
déployé sur trois années, de 2022 à 2024. Conçu et piloté par la DGEF, avec pour crédits en
LFI 2023 74,1
M€ en AE et 75,5
M€ en CP,
il affiche une progression notable par rapport à
2022. En fin d’année, l’exécution s’est
toutefois stabilisée à 56,5
M€ en AE et 16,6
M€ en CP.
Ce très faible niveau de consommation des crédits se justifierait par des difficultés
d’exécution
financières (circuit de facturation) des marchés Agir dans certains départements. Cette lente
mise en œuvre interroge sur
les possibilités futures de déploiement de ce programme.
Comme les années précédentes, les fonds de concours européens et britanniques ont
participé au financement des projets de la mission (en report et en gestion) mais très en-deçà
des attentes présentées en LFI 2023. Au 31 décembre, le montant de leurs rattac
hements s’élève
ainsi à 60
M€ en AE et en CP (dont 19
M€ sur le programme
303 et 41
M€ en AE et en CP sur
le programme 104) pour une programmation de 183,2
M€
en LFI 2023 (45,6
M€ en AE et CP
pour le programme 303 et 137,6
M€ en AE et CP pour le programme
104). Cela représente une
baisse par rapport à 2022 (73
M€ en AE et en CP dont 20
M€ sur le programme
303 et 53
M€
sur le programme 104) alors même que la programmation anticipait un triplement des
rattachements en 2023. Ces écarts permettent de douter de la pertinence de la programmation.
Enfin, deux points principaux interrogent la programmation 2024 :
-
la nouvelle absence de tout financement prévu pour la crise des déplacés ukrainiens ;
-
une programmation des fonds de concours importante qui interroge au
regard de l’exécution
2023.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation
reconduite) améliorer le taux d’hébergement des demandeurs d’asile
notamment en
poursuivant le développement des capacités d’accueil du dispositif national
d’accueil des demandeurs d’asile (DNA), simplifiant les types d’hébergement des DNA, et
homogénéisant les modalités de tarification et de financement
(DGEF
) ;
2.
(Recommandation nouvelle) inclure en loi de finances initiale la prévision des dépenses
consacrées aux bénéficiaires de la protection temporaire (
DGEF, DB
) ;
3.
(Recommandation nouvelle) fiabiliser la programmation budgétaire des rattachements de
fonds de concours (
DGEF, DB
)
Introduction
La mission
Immigration, asile et intégration
finance les parcours des personnes
empruntant les voies de l’immigration ou de l’asile
, pour un montant de 2 674,8
M€ en AE et
2 009,1
M€ en CP
en loi de finance initiale 2023. Elle comporte le programme 303 -
Immigration et asile
, en 2023, et le programme 104
–
Intégration et accès à la nationalité
française.
Les dépenses principales de la mission sont portées par le programme 303, et
concernent
l’hébergement des demandeurs d’asile, ainsi que l’allocation qui leur est versée
(63 % des CP de la mission en LFI 2023).
Les dispositifs sont pilotés par la direction générale des étrangers en France (DGEF) et
en grande partie mises en œuvre par d’autres services du ministère de l’intérieur (préfectures
,
police et gendarmerie nationales) ainsi que par deux opérateurs rattachés budgétairement à la
mission :
-
d’une part, au titre du programme
303,
l’Office français de protection
des réfugiés et
apatrides (Ofpra
) chargé de l’application des textes relatifs à la reconnaissance de la qualité
de réfugié, d’apatride et à l’admission à la protection subsidiaire
;
-
d’autre part, au titre d
es deux programmes rattachés à la mission
, l’Office français de
l’immig
ration e
t de l’intégration (Ofii), chargé de l’accueil et de l’accompagnement des
ressortissants étrangers autorisés à séjourner en France, y compris les demandeurs d’asile.
Les dépenses de la mission ne constituent toutefois qu
’u
n quart des crédits du budget
gén
éral consacrés aux politiques d’immigration
1
au sens le plus large, que le document de
politique transversale (DPT) 2024 «
Politique française de l’immigration et de l’intégration
»
évalue à 7 495
M€ en CP.
Mission Immigration, asile et intégration
Programme 104
–
Intégration et accès à la nationalité française
Programme 303
–
Immigration et asile
1
Dix-
neuf programmes du budget de l’
État ont été identifiés dans le document de politique transversale.
COUR DES COMPTES
12
Graphique n° 1 :
les dépenses de la mission par programme - exécution 2023
(CP, en M€)
Source : Cour des comptes
536,1
1732
2268,1
0
500
1000
1500
2000
2500
P 104
P 303
Mission
Chapitre I
Analyse de
l’exécution budgétaire
I -
La programmation initiale : une progression des crédits sur
l’hébergement et les actions d’intégration, qui n’intègre pas
les dépenses pour les Ukrainiens
La mission n’a pas connu d’évolutio
n de son périmètre en 2023. Ses crédits de paiement
et ses autorisations d’engagement sont en progression
en loi de finances initiale 2023 par
rapport à la LFI 2022 : 2 009,1
M€ en CP (en hausse de 5,9
%) et 2 674,8
M€ en AE (plus
34
2
%).
A -
Le programme 303 - Immigration et asile : l
’absence de
budgétisation des dépenses pour les Ukrainiens, la
progression des crédits d’hébergement
Le programme 303 -
Immigration et asile
représente plus de 79 % du total de la mission,
en LFI 2023, avec 2 131,7
M€ en AE et 1
465,9
M€ en CP. Alors que ses crédits de paiement
sont restés stables (+0,4
%), ses autorisations d’engagement ont progressé de près de 37
%, du
fait du renouvellement en 2023 des conventions pluriannuelles d’hébergement d’urgence
(+588
M€). Les crédits r
attachés au programme 104
–
Intégration et accès à la nationalité
française
ont augmenté également de 24,3 % en AE et en CP
, pour s’établir à 543,1
M€
.
1 -
L’absence de budgétisation en LFI 2023 des dépenses pour les bénéficiaires de la
protection temporaire (BPT) : un défaut de sincérité manifeste
L’action
2 «
garantie de l’exercice du droit d’asile
» du programme 303 constitue comme
les années précédentes le premier poste budgétaire de la mission avec 1 897,1
M€ en AE
(+36 % par rapport à la LFI 2022) et 1 267,4
M€ en CP (
-3,2 % par rapport à la LFI 2022). Sa
2
Cette évolution est calculée en prenant en considération une dotation de l’Ada à 470,9 M€ en LFI 2022, qui
excluait la provision de 20 M€. Cette provision avait été mise en réserve en LFI
2022 sur l’Ada
: elle pouvait être
utilisée pour l’hébergement en c
as de sous-
consommation de l’allocation.
COUR DES COMPTES
14
part a toutefois diminué par rapport à la LFI 2022 (de 69 % à 63 % des crédits de paiement), du
fait de
la prévision d’évolution à la baisse de l’
Ada.
Cette action 2 avait supporté la majeure partie des dispositifs en faveur des bénéficiaires
de la protection temporaire (BPT
), à la suite de l’invasion de l’Ukraine le 24 février
2022. Les
dépenses, évidemment non prévues en loi de finances initiale 2022, avaient été financées par
un décret d’avance de 300
M
€ adopté en avril 2022. L’exécution en faveur des BPT
en 2022
s’était finalement élevée à plus de 4
81,8
M€ en AE et CP, pour le financement de l’allocation
pour demandeurs d’asile (218
,5
M€ en CP)
,
les places d’hébergement (253
,3
M€ en CP)
, les
accueils de jour et les frais de transports (10,1
M€)
. Cela représentait 27 % du total des dépenses
en CP exécutées en 2022.
Malgré le prolongement du conflit, la lettre plafond de la Première ministre du 8 août
2022, autorisant les dépenses pour 2023, indiquait que
les surcoûts directement liés à l’accueil
des réfugiés d’Ukraine
devaient faire
l’objet d’un abondement complémentaire en gestion fin
2022, et en 2023 si nécessaire
.
Elle préconis
ait d’utiliser l
es éventuelles sous-consommations
de l’A
da pour faire face à ces surcoûts.
Dans le droit fil de cette lettre,
aucun crédit n’a été prévu en loi de finances initiale 2023
pour financer les dispositifs en faveur des BPT. Le PAP 2023 indiquait ainsi à deux reprises :
«
compte tenu des incertitudes qui entourent le
conflit et l’évolution des flux
[des personnes qui
ont fui le conflit en Ukraine], les dépenses prévisionnelles correspondantes pour 2023 ne sont
pas présentées ici.
».
Cet argumentaire, compte tenu des données disponibles au moment de la préparation de
la loi de finances
et jusqu’en fin d’année, n’
apparait pas recevable. Ainsi, au dernier trimestre
2022, les crédits versés par le programme pour les BPT étaient de 27
M€ en octobre, 14
M€ en
novembre, et 14
M€ en décembre. En
décembre 2022, ce sont près de 86 000 Ukrainiens
(45 000 ménages) qui
bénéficiaient d’une autorisation provisoire de séjour.
En conséquence, il
était certain que des dépenses substantielles seraient réalisées, en 2023, en faveur des déplacés.
A l’instar de ses précédentes observations
formulées en 2023
3
, la Cour constate un défaut de
sincérité budgétaire attaché à l’absence de prévision de dépenses pour les BPT.
2 -
Des crédits en forte augmentation pour l’hébergement
Les crédits pour l’hébergement représentent le premier poste de dépenses
de l’action
2,
et ont connu une augmentation notable par rapport à 2022 (+77,7 % en AE et +13,2 % en CP),
ainsi qu’une dissociation importante entre les CP (840,5
M€) et les AE (1470,3
M€). Elles ont
financé des places dans les hébergements d’urgence des demandeurs d’asile (Huda), dans les
centres d’accueil des demandeurs d’asile (Cada), et dans les centres d’accueil et d’examen des
situations (CAES).
L’augmentation des dépenses devait permettre à la fois de pérenniser les places qui
avaient été ouvertes en 2021 et 2022 via la mission « Plan de relance » (2194 places), et de
3
Cour des comptes :
L
’accueil et la prise en charge par l’État des réfugiés d’Ukraine en France en 2022
, 28
février 2023,
n
ote d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 sur la mission Immigration
, 13 avril 2023, disponibles
sur www.ccomptes.fr;
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
créer de nouvelles possibilités. Au total, il était en effet envisagé d’ouvrir 4900 places
(900
places supplémentaires en Huda, 1500 en CAES et 2500 en Cada).
La forte progression des AE, et la dissociation des CP (629,7
M€ d’écart entre AE et CP)
s’expliquent par le renouvellement pour trois ans des conventions pluriannuelles avec les
opérateurs.
Les dépenses les plus importantes étaient prévues pour l’hébergement d’urgence (Huda/
Pradha), avec près de 890
M€ en AE et 395
M€ en CP, soit + 84,8
% en AE et -0,4 % en CP
par rapport à la LFI 2022. Avec ces nouveaux crédits, il s’agissait de financer, en plus du parc
existant (46 307), 900 places supplémentaires localisées en outre-mer, pour régulariser des
accueils qui existaient déjà sous la forme de nuitées hôtelières. En ce qui concerne
l’hébergement pérenne, la dotation des centres d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) de
378,3
M€ en AE et CP (+9,3
% par rapport à la LFI 2022) devait financer les 46 326
4
places
existantes, mais aussi 2500 places supplémentaires, la transformation de 110 places d’HUDA
en Cada dans les Pays de la Loire, et l’augmentation du prix de journée en lien avec la
revalorisation salariale des travailleurs sociaux.
Enfin, concernant l’accueil de premier niveau des personnes dans les centres d’accueil et
d’examen des situations (CAES), la dotation en LFI devait financer le parc de
4591 places
existantes, et 1500 places supplémentaires, pour 202
M€ en AE et 67,3 M€
en CP. En outre, les
986 places de CAES qui avaient été financées jusqu’au 31 décembre 2022 par le plan de relance
2021 et 2022 ont été pérennisées dans le cadre du programme 303.
L’action 2 a enfin financé la subvention attribuée à l’Ofpra, en augmentatio
n de près de
11
% par rapport à la LFI 2022, pour s’établir à 103,4
M€ en LFI 2023. Cette augmentation
devait prendre en considération des mesures salariales pour les agents de l’office, la création de
huit ETPT en 2023, ainsi que les conséquences de l’inf
lation pour les loyers, et les dépenses
d’énergie.
L’action 3 prend en charge les
dépenses en matière de lutte contre l’immigration
irrégulière (centre de rétention administrative, éloignement, prise en charge sanitaire et sociale
des personnes en rétention). Les crédits 2023 ont été en nette progression par rapport aux crédits
ouverts par la LFI 2022, avec 205,5
M€ en AE et 169,5
M€ en CP. Si l’on inclut les dépenses
consacrées au dispositif de préparation au retour (DPAR)
5
de 38,5
M€ en AE et 19,2
M€ en C
P,
précédemment supportées par le plan de relance, l’augmentation était de 31,6
% en AE et
17,8
% en CP. À périmètre constant, l’augmentation s’élève à près de 7
% en AE, et 4,4 % en
CP. Les crédits dévolus à l’éloignement des migrants en situation irrégul
ière ont connu
l’augmentation la plus importante (+20
% en AE et CP), principalement pour les frais de
billetterie d’avion, de train ou de bateau. Au total, ils devaient atteindre 44,1
M€ en 2023.
4
Le nombre de places est celui du 31 décembre 2022, d’après les derniers chiffres du ministère de l’intérieur.
5
Ces dispositifs, qui permettent d’héberger les familles en situation irr
égulière volontaires au retour dans leur pays
d’origine, s’élevaient à 38,5
M€ en AE et 19,2
M€ en CP en LFI 2023.
COUR DES COMPTES
16
3 -
Une dotation en recul de l’allocation pour demandeur d’asil
e, après plusieurs
années d’augmentation
Contrairement aux années précédentes, l’allocation pour demandeurs d’asile (A
da) n
’a
plus représenté la dépense la plus importante
de l’action 2
.
Son montant, qui varie en fonction de la composition et des ressources de la famille, peut
être complété par un versement supplémentaire, dit « pécule
» si aucune place d’hébergement
n’a été proposée. Cette allocation est une dépense de guichet
: elle est versée à tous les
demandeurs d’asile pendant la procédure d’
instruction de leur dossier, y compris en cas de
recours devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA)
6
.
Après plusieurs années de rebasages en lois de finances initiales (447
M€ en 2020,
454
M€ en 2021, 470,9
M€
7
en 2022), la dépense d’A
da a été prévue à hauteur de 314,7
M€
(+6
M€ de frais de gestion)
en LFI 2023, alors que l’exécution 2022 s’était élevée à 496,3
M€
(y compris l’allocation temporaire d’attente)
.
La prévision de dépenses de l’Ada a été principalement établie sur l’anticipation de
135 000 demandes
d’asile
« classique »
enregistrées à l’Ofpra, en anticipant une reprise du flux
observé en 2022 (131 254 demandes en 2022). Cette prévision était en effet cohérente avec les
mouvements de population constatés l’année précédente
, hors Ukraine. Ainsi, comme déjà
mentionné, elle ne tenait aucun compte de la présence des BPT sur le territoire, qui sont, comme
les demandeurs d’asile, bénéficiaires de cette allocation. La dotation en LFI 2023 était, à cet
égard, sous budgétée.
B -
Le programme 104 - Intégration et accès à la nationalité
française : une augmentation notable des crédits
L’autre programme de la mission a connu une progression
notable en LFI 2023 par
rapport à 2022, avec 543,1
M€ en AE et CP (+
24,3 %). Les actions 11, 12 et 15 en
représentaient les montants les plus importants.
Ainsi, la dotation
à l’office français de l’immigration et de l’intégration (O
fii), portée par
l’action 1
1, a constitué
le premier poste de dépenses du programme. Elle a bénéficié d’une
augmentation de 7,1 %, en passant à 273,3 M
€,
pour
la mise en œuvre de nouvelles
formations
linguistiques, la généralisation d’un rendez
-
vous santé pour les demandeurs d’asile, et la
création de neuf ETP supplémentaires.
6
Depuis 2019, il peut être mis un terme au versement de l’allocation avant la fin de la procédure devant la CNDA,
notamment pour les demande
urs d’asile ressortissants de pays d’origine sûrs, et pour ceux qui présentent une
menace grave pour l’ordre public
.
7
20 M€ supplémentaires avaient été mises en réserve
: la dotation globale était donc susceptible de s’élever à
490,9M€
.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
L’action 12
s’
est élevée à 135,4
M€ en AE et CP en
LFI 2023. Elle a financé les actions
d’intégration de
s étrangers en situation régulière
8
, et ses crédits ont augmenté fortement
(+70,4 % en AE et CP), dans le cadre du déploiement du programme
d’accompagnement global
individualisé des réfugiés (Agir). Ce programme doit permettre de proposer à terme, à chaque
bénéficiaire de la protection internationale d’être accompagné de façon individuelle vers le
logement et l’emploi
. Il
repose sur la mise en place d’un
guichet unique départemental. Les
premiers crédits pour Agir sont prévus depuis la loi de finances 2022. Les autres actions
conduites sur les territoires visai
ent principalement l’apprentissage du français, l’accès aux
droits et l’accompagnement vers l’emploi.
Les crédits sont majoritairement déconcentrés, à la
disposition des préfets de région, responsables des budgets opérationnels de programme.
L’action 15 de
vait quant à elle être consacrée aux financements de places en centre
provisoire d'hébergement (CPH) et
d’ac
compagnement pour les réfugiés les plus vulnérables.
Les montants en LFI 2023 ont augmenté de 30,8 % par rapport à la LFI 2022
, pour s’établir à
121,9
M€
, dont 110
M€ pour les CPH
. La prévision de dépenses couvrait ainsi le financement
de 9 918 places existantes de CPH, et la création de 1000 places supplémentaires.
C -
La pérennisation des crédits « Relance » sur la mission
En 2021 et 2022, le plan de relance a affecté les crédits de la mission, pour permettre la
création de places supplémentaires d’hébergement (en CAES, DPAR et centres provisoires
d’hébergement)
:
-
par le biais du programme 363 Compétitivité (« relance 2021 »), à hauteur de 36,6
M€ en
AE et 18,1
M€ en CP en 2021, puis 18,1
M€ en CP en 2022
;
-
par une imputation directe du programme 363 aux programmes 104 et 303 en 2022
(« relance 2022 »), à hauteur de 19,9
M€ en AE et 16
M€ en CP.
Au moment de la programmation 2023, les mesures financées en 2022 via les crédits
« relance » ont été soclées, et donc pérennisées au sein de la mission.
D -
Une programmation initiale
à l’épreuve du risque
En janvier 2023, la CBCM a rendu un avis favorable avec réserve pour les deux
programmes de la mission, dans le cadre de son examen du document de programmation unique
(DPU).
Au premier rang des risques identifiés par la CBCM, pour le programme 303, figurait
l’absence de prévision de ressources et de dépenses
des dispositifs en faveur des bénéficiaires
de la protection temporaire (BPT) ukrainiens. Dans la droite ligne de la loi de finances 2023
(cf. supra)
, le ministère de l’intérieur avait en effet fait l’impasse sur leur budgétisation dans
son DPU. La CBCM lui a demandé une prévision la plus précise possible sur ce point, et de lui
communiquer les données mensuelles d’exécution et de reprévision de l’Ada.
8
Depuis 2022, les c
rédits pour l’accompagnement des réfugiés ont basculé de l’action 15 vers l’action 12, à
l’exception de l’action sociale, pour les plus vulnérables d’entre eux.
COUR DES COMPTES
18
Pour la CBCM, l
’absence de prévisions d
es autres dispositifs suivants pouvait également
peser sur la programmation :
-
la revalorisation salariale de 3 % dans le secteur privé non lucratif, pour les dispositifs
d’hébergement
;
-
la création de nouvelles places d’hébergement dans le cadre du plan de desserrement en Ile
-
de France ;
-
les mesures en lien avec le projet de loi immigration.
Enfin, la CBCM relevait que la provision pour risques et aléas (dite « surgel ») au titre de
la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (L
opmi), était appliquée sur
les
dispositifs d’hébergement
, pour 15,1
M€
en AE et CP. Dans le même temps, le ministère
prévoyait des dépenses supplémentaires par rapport aux crédits disponibles pour
l’hébergement
,
du même montant que le surgel. Il indiquait alors à la CBCM la nécessité de dégeler les
provisions
d’ici la fin du mois d’aout 2023, pour permettre l’ouverture des 4
900 places prévues
sur le programme. La CBCM estimait donc, à juste titre,
qu’il ne s’agissait pas de faire face à
des risques et aléas éventuels, mais de planifier le dégel.
La CBCM identifiait les mêmes aléas, pour le programme 104, que ceux du
programme 303
: l’absence de prévision de revalorisation salariale dans le secteur privé non
lucratif, le plan de desserrement de l’Ile de France et la non prise en compte des mesures liées
au projet de loi immigration. Le « surgel » au titre de la loi Lopmi
, d’un m
ontant de 5,6
M€
en
AE et CP
avait été positionné intégralement sur la subvention pour l’office français de
l’immigration et de l’intégration (O
fii
). Le ministère de l’intérieur prévoyait un dépassement
du programme 104 par rapport aux crédits disponibles, du montant exact de la provision pour
la LOPMI, sur plusieurs actions du programme.
Ces différents risques, ainsi que la prévision de dépassement des crédits disponibles, ont
conduit la CBCM à rendre un avis favorable avec réserve sur les deux programmes, et à
maintenir la réunion du compte rendu de gestion 1 (CRG1).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
Graphique n° 2 :
décomposition des hypothèses de programmation de la mission en CP
(en M€)
Source : Cour des comptes
, d’après les réponses du ministère de l’intérieur
II -
La gestion des crédits et sa régularité :
A -
Les mouvements de crédits
Sur le programme 303, les reports de 2022
sur l’année 202
3 se sont élevés en AE à
143,3
M€
et en CP à 69,9
M€
, composés de :
-
fonds de concours européens pour 54,8
M€ en AE et
59,1
M€ en CP
;
-
et de crédits nationaux pour 88,4
M€ en AE et 10,7
M€ en CP
(reports généraux). Il
s’
agissait
d’
AE affectées non engagées pour 59,2
M€, et des reports généraux pour
29,2
M€.
Le programme 104 a également bénéficié de reports pour un montant de 12,9
M€ en AE
et 16,2
M€ en CP,
composés de 12,3
M€
en AE et 12,6
M€ en
CP de reports de fonds européens,
et de reports de crédits nationaux pour 0,6
M€ en AE et 3,6
M€ de CP.
COUR DES COMPTES
20
B -
L’utilisation
de la réserve de précaution
Outre le surgel précédemment évoqué au titre de la Lopmi (15,1
M€ en AE
et CP pour le
303, et 5,6
M€ en AE
et CP pour le 104), une partie des crédits de la mission a dû, comme
chaque année, être mise en réserve.
La circulaire budgétaire du 30 novembre 2022 relative au lancement de la gestion 2023 a
imposé un taux de 5 % de mise en réserve, contre 4 % en 2022, applicable aux deux
programmes de la mission. Le taux de 0,5 % en AE et CP sur les crédits de personnels des
opérateurs, portés par les subventions pour charge de service public (SCSP) demeure quant à
lui inchangé par rapport à 2022. Comme les années précédentes, la circulaire a autorisé une
différenciation de ce taux selon les programmes, pour tenir compte du degré de contrainte de
leurs dépenses. Les AE et les CP mis en réserve doivent être considérés comme indisponibles.
Le montant de la réserve de la mission
s’est élevé à
près de 128
M€ en AE et
95
M€ de CP
.
Aucune catégorie de crédit n’a été dispensée de gel.
Pour le programme 303, 103,6
M€ en AE et 70,3
M€ en CP
ont été réservés, soit un taux
de 4,9 % en AE et 4,8 % en CP, réparti différemment en fonction des actions (19,4 % des CP
pour les centres d’accueil et d’évaluation des situations, contre 4,4
% pour la subvention à
l’Ofpra
, par exemple).
Pour le programme 104, les montants étaient de 24
M€ en AE et en CP, soit un taux de
4,8 % en AE et 4,7 % en CP, également modulé selon les actions (7,1 % pour les foyers de
travailleurs migrants, contre 4
% pour les centres provisoires d’hébergement)
.
Enfin, un gel supplémentaire de 1 % a été dé
cidé en mai 2023, pour l’ensemble des crédits
de l’État, à l’exception des salaires. S
ur la mission, ce sont 25,5
M€ en AE et 18,9
M€ en CP
qui ont été réservés, répartis de la façon suivante : 20,7
M€ en AE et 14,1
M€ en CP (P303) et
4,8
M€ en AE et CP (P
104).
En juillet 2023, 139,4
M€ en AE et 99,4
M€ en CP ont été dégelés, de façon anticipée,
des réserves du programme 303. Ces crédits devaient financer l
es dépenses d’accueil des BPT
,
pour l’
Ada,
l’hébergement, l’
accueil de jour, et le transport. Il semblait en effet peu probable
que ce programme puisse supporter les dépenses non prévues pour les Ukrainiens. Le dégel des
réserves, avant la mise en œuvre de la loi de fin de gestion, représentait ainsi une étape
prévisible. À cet égard, il semble donc que les mises en réserve en 2023 ne constituaient pas
des marges de manœuvre susceptibles de couvrir les aléas de l’année. Elles s’appliquaient à des
dépenses inéluctables, non prévues en LFI, dont le responsable de programme, la CBCM et la
direction du budget ne pouvaient ignorer
qu’elles auraient lieu
dès le début de l’année
2023.
C -
Une loi de finances de fin de gestion consacrée aux dépenses pour les
BPT d’
Ukraine
La loi de finances de fin de gestion a été votée le 30 novembre 2023 et publiée le 1
er
décembre pour ajuster les crédits de la mission. Cette nouvelle catégorie de loi de finances,
distincte de la loi de finances rectificatives, a été créée par la loi organique du 28 décembre
2021. Elle est limitée aux seules dispositions essentielles à l’exécution budgétaire de l’année en
cours.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
Sur le programme 303, elle prévoyait
l’ouverture de 339
M€ en AE et CP, et l’annulation
de 18,8
M€ en AE
et 50,5
M€ en
CP sur le programme 104.
Interrogé sur les hypothèses retenues pour déterminer le montant en loi de finances, le
ministère de l’intérieur
a indiqué
qu’il
correspondait à la prévision de dépenses 2023 pour les
BPT d’Ukraine
, présentée en CRG2. Sans donner plus de détails sur les sous-jacents de la
prévision réalisée au moment de la LFG, il a précisé que les besoins ont été évalués à hauteur
de 174,6
M€ pour l’Ada, à 157,4
M€ (153,6
M€ en AE) pour l’hébergement et à 6,8
M€ pour
les accueils de jour et le transport, soit 339
M€ en CP et 335
M€ en AE.
Il faut tout d’abord souligner que le besoin exprimé par l
e ministère au moment du CRG2
(mi-septembre
2023) n’était pas de 339
M€, mais de 275,8
M€ en AE et 279,1
M€ en CP.
La
CBCM
envisageait de limiter l’ouverture de crédits à 265
M€ en AE et 211,3
M€ en CP, et
d’affiner ce montant en fonction du niveau d’exécu
tion de la mission.
Les informations transmises ne permettent pas de comprendre pourquoi le besoin de
crédits supplémentaires est passé de 279
M€ en CP en septembre, à 339 M€ fin novembre.
En
tout état de cause, la prévision d’exécution post CRG2 s’élevai
t à 1 777,7
M€
en CP pour le
programme 303, soit un différentiel de 30,1
M€ par rapport à la prévision de ressources
certaines post CRG2 de 1 807,8
M€
en CP
. Au final, l’exécution s’est stabilisée à 1
732
M€
,
alors que les ressources disponibles étaient de 1 893,8
M€
, soit 161,7
M€ de solde en CP.
La
fiabilité des hypothèses retenues pour déterminer le montant de la LFG pose, à cet égard,
question.
Pour le programme 104, le CRG2 a notamment mis en évidence la moindre exécution du
programme Agir, en lien avec son rythme de déploiement. En conséquence, 18,8
M€ d’AE et
50,5
M€ de CP ont été annulés sur ce programme.
Graphique n° 3 :
de la LFI 2023
à l’exécution
(
CP, en M€)
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
22
III -
Analyse de l
’évolution de la dépense
et de ses composantes
Après plusieurs re-prévisions, les dépenses de la mission se sont stabilisées à 2 790
M€
en AE et 2 268
M€ en CP, alors que la ressource disponible était de
3 220
M€
en AE et
2 456
M€ en CP.
A -
Une exécution sous contrainte de la mission, conséquence de
l’absence de budgétisation de
la crise Ukrainienne
Le programme 303 a été exécuté à hauteur de 2 213
M€ en AE et 1
732
M€ en CP, soit
une exécution supérieure à la LFI 2023 de 8,1
M€ en AE et de 188,3
M€ en CP. L’exécution a
cependant été inférieure aux crédits disponibles à la suite de la LFG, qui étaient de 2 633
M€
en AE et 1 893,9
M€ en CP, soit 4
17
M€ d’AE et 162
M€ de CP
reportés ou ouverts non utilisés.
Le programme 104 a été exécuté à hauteur de 576
M€ en AE et 536
M€ en CP
soit une
exécution inférieure à la LFI 2023 de 20,1
M€ en AE et de 60,6
M€ en CP.
L’exécution a
cependant été inférieure aux crédits disponibles à la suite de la LFG, qui étaient de 590
M€ en
AE et 561,8
M€ en CP, soit 13
M€ d’AE et 25,6
M€ de CP
reportés ou ouverts non utilisés.
1 -
Une gestion sous la pression des besoins de financement des dépenses
d’hébergement et d’Ada en faveur des
déplacés
d’Ukraine
Comme évoqué précédemment
9
, l
’année 2023 a été marquée par la non
-prise en compte
dans la budgétisation de la crise des déplacés d’Ukraine, et la difficulté à réaliser des
perspectives de dépenses robustes dans ce cadre.
Pour la deuxième année consécutive, les dépenses des bénéficiaires de la protection
temporaire (BPT)
ont été prises en charge au titre des crédits de l’action 02 « Garantie de
l’exercice du droit d’asile » du programme
303. Au total, ces dépenses en faveur des
bénéficiaires de la protection temporaire (BPT) ukrainiens se sont élevées en 2023 à 320,9
M €
en AE et 321,8
M € en CP, dont :
-
173,4
M€ en AE et CP
pour l’Ada
;
-
144,1
M€ en AE et 145
M€ en CP ;
-
3,4
M€ en AE et en CP pour
les accueils de jour et les transports des BPT lors des
desserrements entre régions.
L’absence de crédits supplémentaires pour les BPT, avant la toute fin d’année 2023, n’
a
été confirmée au ministère de l’intérieur qu’
à la fin du deuxième trimestre. Ainsi, lors de la
réunion interministérielle du 24 avril 2023, le cabinet de la Première ministre a indiqué que le
besoin de financement lié à ces dépenses sera couvert en tant que de besoin au moyen d’un
abondement en fin de gestion. D
ans l’attente
, les dispositions nécessaires devraient être prises
9
Cour des comptes :
L
’accueil et la prise en charge par l’État des réfugiés d’Ukraine en Franc
e en 2022
,
28 février 2023,
Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 sur la mission Immigration
, 13 avril 2023,
disponibles sur www.ccomptes.fr
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
pour piloter la trésorerie du programme et assure
r les paiements nécessaires jusqu’à la loi de
finances rectificative de fin de gestion.
2 -
Un pilotage peu lisible
des dépenses d’hébergement
, basé sur une limitation des
délégations de crédits et des consignes officielles tardives
Au premier semestre 2023, les dépenses pour les bénéficiaires de la protection temporaire
ont été financées en mobilisant la trésorerie du programme
303 dès le début d’année 2023. Cela
a nécessité la mobilisation temporaire par redéploiement des crédits disponibles de l’Ada dite
« classique
» des demandeurs d’asile ainsi que des dispositifs d’hébergement, Cada, Huda et
CAES qui n’avaient pas besoin d’être mis à disposition des services déconcentrés, dès le début
d’année, en crédits de paiement.
Concernant l
’hébergement d
es demandeu
rs d’asile
« classique », les délégations de
crédits
aux services déconcentrés de début d’année pour les Cada ont été limitées à six mois en
AE et en CP. Les délégations des Huda et des CAES ont-elles-aussi été limitées à six mois en
CP mais, 2023 étant une année de renouvellement de ces conventions, les AE pluriannuelles
ont été déléguées pour trois
ans dès le début d’année, afin de permettre leur renouvellement
jusqu’au 31 décembre 2025.
Ces contraintes quant à la gestion de la trésorerie du programme avaient pour but de
procéder à une délégation aux services déconcentrés au cours du mois d’avril afin de couvrir le
coût du premier semestre du parc d’hébergement pour les BPT d’Ukraine, tel qu’il avait été
estimé sur la base du nombre de places existantes au 31 décembre 2022 (119,4
M€). Des
charges-à-
payer (CAP) de 2022 du parc d’hébergement des BPT (4,1
M€) avaient été
auparavant mises à disposition des services déconcentrés en janvier. En parallèle durant le
premier semestre 2023, 99,1
M€ ont été versés à l’Ofii pour l’Ada des BPT, dont 52,3
M€ en
janvier pour le premier trimestre et 46,8
M€ en avril pour le deuxième trimestre.
En juillet 2023, la DGEF a entrepris de ventiler l
’ensemble des
crédits encore disponibles
et de limiter les dépenses des services déconcentrés. Ainsi, en fonction des disponibilités en AE
restantes au programme, après avoir versé à l’Ofii le troisième trimestre de l’ensemble des
dépenses d’Ada (100,7
M€ dont 34,9
M€ pour les BPT), le troisième trimestre des
dépenses de
Cada a été délégué aux services déconcentrés en crédits de paiement uniquement.
En outre, toujours au mois de juillet 2023, afin de poursuivre leur financement, la DGEF
a diffusé des instructions aux préfets de région leur demandant de mobiliser par redéploiement
les AE pluriannuelles des conventions Huda et CAES qui avaient été déléguées pour trois ans
en début d’année, mais qui n’avaient pas encore été consommées, afin de couvrir le troisième
trimestre des Cada en AE.
3 -
Un dégel des crédits nécessaire dès le mois de juillet afin de financer les dépenses
en faveur des BPT
À
la fin du mois de juillet, le dégel des crédits mis en réserve (MER) sur l’ensemble du
programme 303 (détail
supra
) a été rendu nécessaire compte tenu des tensions de trésorerie qui
s’accentuaient su
r ce programme du fait des besoins de financements en faveur des BPT.
COUR DES COMPTES
24
A l’approche du mois de septembre, le responsable de programme indiquait
la nécessité
de reconstituer des crédits disponibles afin de verser les crédits nécessaires à l’Ofii pour
poursu
ivre le paiement de l’A
da
des demandeurs d’asile et des BPT, qui leur est versée tous les
mois.
En octobre, des dernières délégations aux services déconcentrés ont pu être effectuées,
avant la loi de fin de gestion (LFG) :
•
64
M€ en AE et CP pour les mois d’octobre et de novembre des Cada ;
•
16,6
M€ en AE et de 50,
4 M
€ pour l’Huda (environ 1,5 mois) ;
•
9,3
M€ en CP pour les CAES (environ 1,5 mois) ;
•
16,0 M
€ en AE et CP pour l’hébergement des BPT d’Ukraine.
4 -
La mise sous tension des
gestionnaires de places d’hébergements
aux capacités
financières limitées
En juillet, du
fait de l’absence de budgétisation initiale, et face aux besoins de
financement des dépenses d’hébergement des BPT d’Ukraine, la DGEF a transmis des
instructions aux préfets de région revenant à faire peser le risque sur la trésorerie des
associations gestionnaires de l’hébergement des demandeurs d’asile
. À
titre d’exemples
peuvent être cités la consigne d’atteindre un taux d’occupation d’au moins 85
% des places
d’héb
ergement, en réduisant le nombre de places financées, quand cela était nécessaire à
l’atteinte de cet objectif ou encore celle de ne pas de créer de nouvelles places (des places qui
fermaient pouvaient néanmoins être reconstituées à due concurrence dans un autre site, sous
réserve que le taux d’occupation plancher était atteint à l’échelle régionale).
Compte tenu des
difficultés rencontrées par certaines associations
depuis le début de l’année, la DGEF a invité
les préfets de régions à signaler les situations particulièrement difficiles afin de prioriser les
paiements.
Le responsable de programme a reconnu que ces partenaires ont fait
mention d’un recours
à des modes de financements en ligne de trésorerie auprès des établissements financiers, dont
la hausse
des taux d’intérêt a nécessairement augmenté le coût supporté par l’opérateur.
On peut s’interroger quant à la pérennité de ce type de gestion faisant peser un risque
financier non négligeable à des associations gestionnaires du parc d’hébergement au nom
de
l’
État. En outre, en cas d
e défaillance d’une association, la capacité d’accueil et d’hébergement
de demandeurs d’asile aurait également été impactée.
5 -
Une exécution
des dépenses liées aux déplacés d’Ukraine
stabilisée à 321
M€
bien
inférieure aux ressources disponibles à la suite de la LFG
Comme indiqué précédemment, l
’exécution des dépenses liées aux déplacés d’Ukraine a
été de 320,9
M € en AE et 321,8
M € en CP
. Le total des crédits redéployés sur le programme.
303 et mobilisés en gestion au 31 décembre
2023 au titre de l’action 02 « Garantie de l’exercice
du droit d’asile », avant ouverture de crédits à hauteur de 339
M€ en LFG, s’est élevé à 49,3
M€
en AE et 92,4
M€ en CP. Ainsi, l’ensemble des crédits disponibles pour financer les dépenses
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
li
ées aux BPT d’Ukraine a représenté
au total 388,3
M€ en AE et 431,4
M€ en CP
, bien
supérieur aux besoins réels.
Ces crédits disponibles ont été constitués par :
-
un report de 3,9
M€ en CP de 2022 sur 2023 ;
-
des crédits disponibles de l’ADA des demandeurs d’asile libres d’emplois (17,
2 M
€ en AE
et 41,8
M€ en CP) ;
-
le dégel des mises en réserves de l’ADA (18,2
M€ en AE et 18,1
M€ en CP), de l’Ofpra
(4,6
M€ en CP), de l’Huda (7,
2 M
€ en CP) et des CAES (5
M€ en CP) ;
-
le dégel des mises en réserves des autres actions, 01, 03 et 04 du programme 303 (14
M€
en AE et 11,8
M€ en CP) ;
-
l’ouverture de 339
M€ en AE et CP en loi de fin de gestion (LFG).
Comme indiqué précédemment, les informations transmises ne permettent pas de
comprendre pourquoi le besoin de crédits supplémentaires est passé de 279
M€ en CP en
septembre, à 339
M€ fin novembre.
Ainsi, les crédits non consommés au 31 décembre 2023 sur
l’action 02 du
programme 303 après redéploiement et ouverture de crédits en LFG se sont
élevés à 67,5
M€ en AE et à 109,7
M€ en CP et font l’objet de demandes de report
alors que la
LFG a été formulée en novembre 2023.
6 -
Une exécution des dépenses hors déplacés d’Ukraine
marquée par quelques
dépenses nouvelles
Comme développé plus bas, l
’action 12
du programme 104
« Action d’intégration des
étrangers en situation régulière » présente une sous-exécution à hauteur de -
40,6 M€ de CP
en
lien avec les difficultés de lancement du programme Agir. Le responsable de programme met
en avant les modalités financières du programme.
Au titre de l’exercice 2023, l
es trois principaux facteurs de surcoûts identifiés ont été la
r
evalorisation du point d’indice
pour 2
M€ sur l’ensemble
de la mission, la mise en place des
mesures dites « Ségur » à hauteur de 39
M€, dont 34,6
M€ pour le
seul programme 303 et enfin
la p
rise en considération de l’inflation
qui a représenté un surcoût de 36,1
M€, dont 32,2
M€
pour le programme 303.
Le responsable de programme
signale que l’ensemble de ces surcoûts ont été financés
sous enveloppe, la mission
IAI ne bénéficiant à ce titre d’aucun dispositif de soutien
particulier.
Il convient cependant de rappeler
que la mission a bénéficié d’ouvertures substantielles de
crédits dans le cadre de la loi de fin de gestion à savoir
l’ouverture de 339
M€ en AE et
CP pour
le programme
303, et l’annulation de 18,8
M€ en AE et
50,5
M€ en
CP sur le programme 104
(cf. point II. C.
supra
).
La mission ne porte pas directement des dépenses de personnel, mais finance deux
opérateurs, l’Ofpra et l’Ofii, dont les effectifs
et les dépenses de personnel sont analysés plus
loin (cf. Partie 3.1).
COUR DES COMPTES
26
B -
Le poids prépondérant des dépenses d’intervention
Le graphique ci-
dessous illustre le poids des dépenses d’intervention au sein de la mission
(près de 74
% de l’ensemble des dépenses en
2023).
Graphique n° 4 :
exécution des crédits de la mission par titre de 2019 à 2023 (CP, en
Mds€)
Source : Cour des comptes
0,42
0,37
0,43
0,48
0,29
1,40
1,43
1,35
1,71
1,68
0,02
0,01
0,03
0,02
0,03
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
2019
2020
2021
2022
2023
dépenses de fonctionnement (T3)
dépenses d'intervention (T6)
dépenses d'investissement (T5)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
1 -
Les dépenses de fonctionnement (hors subventions pour charge de service public)
exécution des dépenses de fonctionnement hors fonds de concours
En CP, en M€
LFI
2022
Exéc. 2022
LFI 2023
Exéc. 2023
Dépenses de fonctionnement de l'Etat
(catégorie 31)
89,8
84,9
123,6
173,8
Subventions pour charges de service
public (catégorie 32)
93,2
92,3
109,5
97,3
Total dépenses de fonctionnement de
l'État du programme 303
183,1
177,2
233,1
271,1
Dépenses de fonctionnement de l'Etat
(catégorie 31)
1,1
1,4
4,1
29,3
Subventions pour charges de service
public (catégorie 32) + Corrections
CICC fonds européens
244,1
232,2
252,3
257,0
Total dépenses de fonctionnement de
l'État du programme 104
245,1
233,6
256,4
286,3
Source
: Cour des comptes, statistiques du ministère de l’intérieur de janvier 2024
Le montant de l’exécution des dépenses de fonctionnement
de la mission (catégories 31
et 32) en crédits de paiement (CP) était de 557,4
M€ en 2023 contre 410,8
M€ en 2022, soit
une progression de +146,6
M€ (+35,6
%).
Cette augmentation fait elle-même suite à celle de +24,4
M€ en 2022 par rapport à 2021
(+6 %). L
’augmentation constatée en 2023 s’explique également par la progression des
dépenses liées au fonctionnement des systèmes d’information (SI) de la DGEF et le
déploiement du programme AGIR.
Les principales dépenses de fonctionnement de la mission concernent le fonctionnement
hôtelier
10
des centres de rétention, locaux de rétention et zones d’attente et les frais
d’éloignement des migrants en situation irrégulière
confirmant la tendance haussière de 2022
(4
M€ exécutés en 2023 contre 1,8
M€ en 2022).
L’augmen
tation des dépenses du programme 303 résulte en partie des dépenses de
l’action 4 «
soutien » au titre du maintien en conditions opérationnelles des applications
existantes
11
et des prestations d’audit au titre des subventions financées par les fonds europé
ens.
Ainsi, les SI de la DGEF représentent en 2023 une dépense exécutée à hauteur de 16,5
M€,
10
Le fonctionnement hôtelier comprend les prestations nécessaires au fonctionnement des structures (restauration,
blanchisserie, maintenance préventive et curative des locaux, sécurité incendie, entretien immobilier des lieux de
rétention) et également les
frais d’interprétariat, de délivrance des laisser
-
passer consulaires, et frais d’assignation
à résidence.
COUR DES COMPTES
28
contre 6,1
M€ l’année précédente, soit une augmentation annuelle de 10,4
M€. Les prestations
de fonctionnement permettent notamment de maintenir en condition opérationnelle (MCO) et
de renforcer l’efficience des systèmes d’information en service
.
Les frais d’éloignement des migrants, notamment ceux relatifs au marché «
billetterie »,
s’inscrivent dans une reprise des éloignements
et ont dépassé le niveau de dépenses de 2019
(45,7
M€ en 2023
; 31,3
M€ en 2022
; 22
M€ en 2021 contre 41
M€ en 2019).
Le programme 104 porte les dépenses de fonctionnement courant de la sous-direction de
l’accès à la nationalité française qui restent stables.
En 2023, les dépenses de fonctionnement
(hors fonds de concours) du programme 104 se sont élevées à 286,3
M€ contre 233,6
M€ en
2022, soit +52,7
M€ en CP.
Cette progression porte notamment sur la Subvention pour charge
de service public
versée à l’
Ofii
au titre de l’action 11. L’exécution s’est élevée, conformément
aux crédits disponibles, à 256,9
M€
en CP contre 232,2
M€ en 2022, soit +28
M€
. Par ailleurs,
on note la montée en charge plus lente que prévue des dépenses au titre du programme Agir qui
totalisent plus de 16,6
M€ (action
12).
2 -
Les dépenses
d’investissement
Elles ne concernent que le programme 303 et couvrent essentiellement les programmes
immobiliers relatifs aux centres de rétention administrative (CRA) ainsi que des dépenses
d’investissement numérique pour France Visas et
l’Anef (Administration Numérique des
Étrangers en France).
La programmation 2023 prévoyait 55,6
M€ en AE (33,7 M€ pour l’investissement des
CRA et 22,9
M€ au titre des systèmes d’information) soit
+ 22,3
M€
en CP et +39,6
M€
en AE
par rapport à
l’exécuti
on 2022.
Les dépenses exécutées d’investissement s’élèvent en 2023 à 30,3
M€ en CP, soit une
augmentation de +5,5
M€ par rapport à 2022
mais en sous-exécution des CP de 16,8
M€ et en
sur-exécution des AE de 37,0
M€,
soit une progression de +76,6
M€
par rapport à 2022. Elle
provient surtout de l’investissement immobilier.
En 2023, les dépenses d’investissement immobilier
ont représenté 13,4
M€ en CP
(18,9
M€ en 2022)
et 70,7
M€ en AE (10,1
M€ en 2022). Pour les dépenses d’investissement
immobilier des centres de rétention administrative (CRA), locaux de rétention administrative
(LRA) et des zones d’attente, l’écart entre la LFI 2023 et l’exécution 2023 est de 35,4
M€ en
AE et de 12,5
M€ en CP. Cet écart résulte, d’après la DGEF, des aléas en matière
d’investissements immobiliers
.
D’après la DGEF, c
eux-ci seraient principalement dus à la
difficile programmation pluriannuelle de ces investissements et à leur
mise en œuvre
complexe,
avec des contraintes liées aux études préalables de faisabilité, à la passation des marchés
d’études et de travaux, puis à l’exécution de ces marchés.
L’année 2023 a été marquée par le financement de la tranche 2023 du plan d’extension
des CRA, notamment les opérations d’Olivet (90 places), de Perpignan (+12 places) et de
Bordeaux (140 places).
En 2023, les dépenses d’investissement des projets et systèmes numériques de la DGEF
ont été de 16,9
M€ en CP (6,1
M€ en 2022)
et 20,8
M€ en AE (5
M€ en 2022).
Pour les
dépenses d’investissement
s numériques
, l’écart
entre la LFI 2023 et
l’exécution 2023
est de
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
5,6
M€ en CP
. Il est lié à de moindres dépenses des programmes France visas et programme «
Frontière sécurisée et fluide » (PFSF). Ces dépenses concernaient essentiellement les
programmes Anef et France visas (dans une moindre mesure SI Visas) et totalisaient 22,9
M€
en AE et 22,5
M€ en CP.
L’exécution en CP a atteint en fin d’exerci
ce 16,9
M€
et 22,9
M€ en
AE.
exécution
des dépenses d’investissement hors fonds de concours
En CP, en M€
LFI
2022
Exéc.
2022
LFI 2023
Exéc. 2023
Investissements (CP) du
programme 303
34,05
24,83
47,15
30,35
Source
: Cour des comptes, statistiques du ministère de l’intérieur de janvier 2024
3 -
La prépondérance des dépenses d’intervention
Les dépenses d’intervention représentent
74 % du total des crédits consommés en 2023.
Pour la mission, elles ont diminué de -43
M€ en 2023 (1 681,9
M€) par rapport à l’exécution
2022 (1 724,9
M€)
, en lien avec la baisse des dépenses exceptionnelles liées à la guerre en
Ukraine et l’accueil des bénéficiaires de la
protection temporaire (BPT).
Les dépenses de guichet (Ada) ont été exécutées à hauteur de 433,2
M€ en 2023, soit une
diminution de -12 % (-61,8
M€) par rapport à l’année 2022 (49
6
M€). Cette diminution
correspond à la baisse du versement de l’A
da entre 20
22 et 2023 aux demandeurs d’asile
(275,8
M€ en 2022 contre 259,8
M€ en 2023, soit
-16
M€) et aux BPT d’Ukraine (219,2
M€
en 2022 contre 173,4 M en 2023, soit -45,8
M€).
Les dépenses discrétionnaires s’élèvent à 766,6
M€, contre 802,6
M€ en 2022). Cette
diminution de la consommation (-36
M€) est surtout due à la baisse des dépenses
d’hébergement des BPT d’Ukraine (253
M€ en 2022 contre 145
M€ en 2023,
soit
–
108
M€).
A l’inverse, les dépenses d’hébergement d’urgence hors BPT Ukraine ont augmenté de
+32
M€ en raison notamment de l’impact de la revalorisation du Ségur inscrit en LFI et de la
revalorisation de +3 % non inscrite en LFI.
Les dépenses d’accueil et d’intégration des étrangers en situation régulière affichent
également une forte progression (+25
M€
par rapport à 2022).
Les dotations réglementées augmentent de 13 % (+55,3
M€) entre 2022 et 2023. La
hausse porte d’une part, sur les centres d’accueil de demandeurs d’asile (Cada) en raison de la
revalorisation salariale de 3
%, d’autre part, sur les centres provisoires d’hébergement (CPH)
avec une évolution de +17,3
M€ par rapport à 2022 correspondant en partie à l’ouverture
progressive de 1 000 nouvelles places.
COUR DES COMPTES
30
évolutions des dépenses
d’intervention de la mission
En CP, en M€
LFI 2020
Exéc.
2020
LFI 2021
Exéc.
2021
LFI 2022
Exéc.2022
LFI 2023
Exéc.2023
ATA
0,0
3,6
0,0
2,0
0,0
1,5
0,0
1,0
ADA
448,0
481,5
454,7
387,6
471,0
494,9
320,7
433,2
Total Dépenses
de guichet
448,0
485,2
454,7
389,6
471,0
496,4
320,7
434,2
Hébergement
d'urgence
déconcentré
394,5
401,6
393,8
414,1
396,7
650,7
462,3
593,8
Accompagnement
social des
demandeurs
d'asile
0,5
14,2
2,7
7,5
2,7
15,2
2,7
9,0
Accompagnement
social des retenus
8,1
7,6
8,4
7,5
9,1
8,3
9,4
8,5
Accompagnement
sanitaire des
retenus
16,9
15,6
16,6
17,3
17,1
17,7
18,4
17,7
Actions
d'intégration des
étrangers en
situation régulière
53,2
46,1
58,0
53,9
79,5
83,1
132,5
107,9
Foyers de
travailleurs
migrants
8,1
8,0
8,1
7,4
8,1
7,7
11,3
8,7
Aides et secours
aux réfugiés
31,7
33,6
32,8
31,8
11,3
11,2
11,9
10,5
Crédits
intervention OFII
(retour et
réinstallation)
11,0
5,3
11,0
10,5
11,0
8,9
11,0
10,5
Total Dépenses
discrétionnaires
524,0
532,0
531,4
550,1
535,5
802,6
803,7
899,1
CADA
317,2
309,3
332,8
327,7
345,9
340,3
378,3
378,3
Centres
provisoires
d'hébergement
81,9
79,1
81,9
78,8
81,9
85,6
110,0
102,9
Total dépenses
d'intervention
399,1
388,3
414,7
406,5
427,8
425,9
488,3
481,2
Source
: Cour des comptes, statistiques du ministère de l’intérieur de janvier 2024
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
Graphique n° 5 :
de la LFI 2023
à l’exécution (en CP, en M€)
Source : Cour des comptes
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
La soutenabilité budgétaire à court terme : les reports et charges à
payer
Le montant des charges à payer enregistrées dans Chorus à la clôture de la gestion 2022
et 2023 s’élève respectivement à 24
M€ et 149
M€ (dont 148
M€ sur le programme 303 et 1
M€
sur le programme 104), soit en augmentation très nette de 125
M€
(526 % de hausse) par rapport
à 2022.
C
ette évolution s’explique essentiellement pa
r les charges à payer des dépenses
d’hébergement d’urgence et des CAES
en progression de 118
M€ au global
(+753 %) par
rapport à 2022. En effet, les charges à payer 2023 portant sur ces deux dispostifs exécutés au
travers des engagements des conventions pluriannuelles 2023-
2025, s’élèvent à 134
M€ et
s’expliquent par l’enregistrement erroné des services faits au titre des années 2024 et 2025 dans
le système d’information Chorus. Après corrrection, les
charges à payer 2023 pourraient
s’élever seulement à 2
M€.
A noter que cette erreur se retrouve également sur les charges à payer retatives aux
dépenses de fonctionnement des CRA (8
M€) qui pourraient s’élever à 2
M€ après correction
COUR DES COMPTES
32
des services faits 2024 enregistrés sur les conventions DPAR (Dispositif de préparation au
retour des étrangers en situation irrégulière).
c
harges à payer par programme (en M€)
Programme
2021
2022
2023
303
120
23
148
104
2
1
1
Total de la mission
122
24
149
Source : Cour des comptes, données DGEF
B -
La soutenabilité budgétaire à moyen terme : les restes à payer 2023 et
2024
Les don
nées Chorus en début d’année 2024
mettent en exergue un montant de restes à
payer
12
au titre de 2023 à hauteur de 887
M€ dont 841
M€ pour le programme 303 et 47
M€
pour le programme 104.
En 2022, c
e montant en fin d’exercice 2022
pour
la mission IAI s’élevait à 363
M€ dont
356
M€ du programme 303 et 7
M€ sur le programme 104. Les
restes à payer 2023 ont donc
augmenté de 144,6 % par rapport à 2022, alors même que le montant 2022 avait déjà progressé
de 16,1 % par rapport à 2021.
S’agissant du programme
104, les restes à payer 2023 de 47
M€ s’explique
nt
essentiellement par les « actions spécifiques d'intégration des réfugiés » dont 34
M€ justifiés
pour la deuxième année par les dépenses de généralisation du programme Agir exécutées
budgétairement seulement courant décembre 2023. Compte tenu du déploiement progressif de
cette opération, les restes à payer de cette brique progressent particulièrement en 2023 par
rapport à 2022.
S’agissant d
u programme
303, sur les restes à payer 2023 de 841 M
€, 441
M€ sont
attribués au renouvellement des conventions pluriannuelles des dispositifs Huda et CAES,
43
M€ au titre des dépenses immobilières relatives aux créations de CRA (notamment 32
M€
au titre du CRA de Bordeaux et 15
M€ au titre du CRA de Vincennes)
.
Enfin, il convient de noter que les restes à payer des dépenses forfaitaires des PRAHDA
ont diminué de 188
M€ par rapport à 2022
compte tenu des AE pluriannuelles engagées en
2022.
A ce stade, le montant prévisionnel des restes à payer
2024 de la mission pourrait s’élev
er
à 496
M€, cette évaluation théorique s’appuyant le montant des crédits PLF 2024 et sous réserve
12
Les restes à payer correspondent au solde des engagements juridiques, ayant donné lieu à consommation d’AE
mais n’ayant pas donné
lieu à consommatio
n des CP correspondant au 31 décembre de l’année concernée.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
d’une consommation intégrale des crédits PLF en AE et CP et d’ouverture/d’annulation de
crédits en cours d’année.
r
estes à payer en fin d’exercice (en
M€)
Programme
2018
2019
2020
2021
2022
2023
303
155
320
413
310
356
841
104
0
0
2
3
7
47
Total de la mission
155
320
415
313
363
887
Source : Cour des comptes, données DGEF
C -
La programmation des crédits en PLF 2024 : une nouvelle impasse
sur le financement de la crise des déplacés
d’Ukraine
Par rapport à la LFI 2023, les crédits pour 2024 baissent de 34 % en AE (passant de
2,7 Mds
€
à 1,8
Md€)
mais progressent de 7,3 % en CP (passant de 2
Mds€ à
2,2 Mds
€) pour
l’ensemble de la mission. Cette
augmentation en CP est due à une hausse de 259
M€ pour le
programme 303 en partie compensée par une baisse de 112
M€ des CP du programme
104. La
baisse des AE est de 799
M€ sur le programme
303 et de 112
M€ sur le programme 104.
La variation des crédits du programme 303 est en grande partie portée par
l’action
«
Garantie de l’exercice du droit d’asile
». L
es autorisations d’engagement demandées
diminuent de 49 % par rapport à la LFI 2023 (-922
M€) et les crédits de paiement augmentent
de 11 % (+139,5
M€).
La diminution des AE est due au renouvellement pour trois ans en 2023 des conventions
pluriannuelles de l’hébergement d’urgence pour demandeurs d’asile (H
uda) et des centres
d’accueil et d’examen des situations (CAES).
Ainsi, en 2024, aucun crédit en AE n
’
est demandé
pour ces conventions en 2024. La progression des CP
s’explique notamment par la création
de
1
500 places d’hébergement et la pérennisation de 500 places de sas d’accueil temporaire
ouvertes en 2023, la revalorisation salariale des agents du secteur privé non lucratif, ainsi que
par des besoins de l’Ofpra.
La variation des crédits du programme 104 est principalement due à la réduction de
l’action 15 pour l’accompagnement des réfugiés (passant de 121,9
M€ en LFI
2023 à 21,5
M€
en LFI
2024). Il convient de noter que cette action a été intégrée au sein de l’action 12
« Intégration des étrangers primo-arrivants
» et regroupe désormais l’
ensemble des crédits
destinés à l’intégration des étrangers primo
-arrivants.
Enfin,
comme l’an passé, où il était indiqué dans
le projet annuel de performance 2023
qu’aucun crédit n’était prévu au titre des déplacés d’Ukraine, le PAP
2024 indique : «
Compte
tenu des incertitudes qui entourent le conflit et l’évolution des flux, les dépenses prévisionnelles
correspondantes pour 2024 ne sont pas présentées ici
».
COUR DES COMPTES
34
V -
L’incidence des dépenses sur l’environnement
Le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État 2023 a considéré que les
dépenses de la mission
Immigration, asile et intégration
ont un impact environnemental
totalement neutre.
ANALYSE DE L’EXÉCU
TION BUDGÉTAIRE
35
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les projets de recommandations suivants :
1.
(
Recommandation reconduite) a
méliorer le taux d’hébergement des demandeurs d’asile
notamment en p
oursuivant le développement des capacités d’accueil du dispositif national
d’accueil des demandeurs d’asile (DNA),
s
implifiant les types d’hébergement des DNA,
et
homogénéisant les modalités de tarification et de financement (DGEF) ;
2.
(Recommandation nouvelle) inclure en loi de finances initiale la prévision des dépenses
consacrées aux bénéficiaires de la protection temporaire (DGEF, DB) ;
3.
(Recommandation nouvelle) fiabiliser la programmation budgétaire des rattachements de
fonds de concours (DGEF, DB).
Chapitre II
Les politiques publiques
I -
Programme n°303 - Immigration et asile
Comme en 2022, le programme 303
a supporté l’essentiel des dépenses pour la gestion
de la crise des BPT
d’Ukraine, dans le cadre de l’ADA et des dispositifs d’h
ébergement. La
dépense totale prise en charge pour les BPT est estimée à 320,9
M€ en AE et
321,8
M€ en CP
,
alors qu’aucun crédit n’avait été prévu en LFI
.
Grâce au déblocage des crédits mis en réserve, à des redéploiements, et aux ouvertures
de crédits de la LFG
, l’exécution
a été moins importante que les crédits disponibles, avec un
solde conséquent de 417,1
M€ en AE et 161,7
M€ en CP
.
L’exécution du programme s’est
élevée à 2 213,3
M€ en AE (
2 633
M€ disponibles) et
1 732
M€ en CP (1
893,8
M€
disponibles).
A -
Des demandes d’asile en
forte progression par rapport à 2022
Les déplacés d’Ukraine peuvent déposer une demande d’asile, même s’ils bénéficient
d’une autorisation provisoire de séjour (APS) au titre de la protection temporaire
, à renouveler
tous les six mois. Fin décembre 2022, 86 000 APS (soit 45 000 ménages) avaient été délivrées.
En 2023, le nombre
d’APS
a fortement diminué, en passant de 45 000 ménages en janvier à
36
871 en fin d’année.
Les Ukrainiens sont encore peu nombreux à avoir déposé une demande
d’asile (
3 435), ce qui représente toutefois une augmentation de 94 % par rapport à 2022.
Le nombre de demandes d’asile
a connu une importante progression, de 9 % par rapport
à 2022. Pour la première fois depuis la pandémie, il a dépassé le niveau de référence de 2019
(132 826). Alors que le PAP 2023 tablait sur 135 000 demandes, 142 496 demandes ont
finalement été déposées à l’Ofpra, contre
131 254 en 2022.
Comme depuis 2020,
l’Afghanistan
a représenté en 2023, le premier pays de provenance
des demandeurs d’asile
(11,6
% des demandes d’asile totale
13
). Les demandes de ce pays ont
connu toutefois une diminution notable, de -24,8 % par rapport à
l’année précédente
. Le
Bangladesh, qui occupait la deuxième position, affiche un repli important (-9,3 %). Il est
13
Les chiffres indiqués correspondent aux demandes déposées en guichet unique des demandeurs d’asile.
COUR DES COMPTES
38
remplacé par la Guinée, dont les demandes ont augmenté de plus de 71 % par rapport à 2022.
La demande des ressortissants russes a également progressé de façon notable (+62 %).
évolution 2022/2023 des 10 premiers pays pour la demand
e d’asile
en
guichet unique des demandeurs d’asile
Nationalité
2023
Évolution
2022/2023
Afghane
16 948
-24,8%
Guinéenne
10 567
71,1%
Turque
9 837
-1,2%
Ivoirienne
9 635
64,3%
Bangladaise
9 570
-9,3%
Congolaise (RDC)
8 991
33,7%
Géorgienne
6 162
-30,5%
Soudanaise
5 640
121,6%
Russe
4 164
62%
Sri Lankaise
3 566
79%
Part des 10 nationalités
58,50%
-2,1 pts
Source : m
inistère de l’intérieur
, site internet
L
’éloignement des personnes
sous procédure Dublin a concerné moins de personnes
qu’en 2022. Ainsi, 2
730 personnes en 2023 (contre 3 391 en 2022) ont effectivement quitté le
territoire pour l’
État membre responsable de leur demande.
Ce chiffre ne comprend pas les
demandeurs transfér
és après une interpellation ni l’ensemble des mineurs transférés avec leur
famille.
Lorsque les demandes en procédure Dublin n’ont pas pu faire l’objet d’un transfert dans
les délais réglementaires à l’État membre responsable, elles sont requalifiées en pr
océdure
normale ou accélérée et sont instruites par l’Ofpra. Le ministère n’a pas été en mesure de
communiquer des données fiabilisées sur ces requalifications en 2023.
B -
Les capacités décisionnelles
de l’
Ofpra et de la CNDA
Les personnes cessent de
percevoir l’A
da
après notification de l’accord ou du refus de
leur demande d’asile. L
es capacités décisionnelles
de l’
Ofpra et de la CNDA ont donc une
influence directe sur l’évolution de cette allocation.
Après une diminution du nombre de décisions rendues entre 2021 (139 513) et 2022
(134 454), une légère reprise est intervenue en 2023 (136 751).
LES POLITIQUES PUBLIQUES
39
évolution
de la demande d’asile et de l’attribution de la protection
internationale
2020
2021
2022
2023
données
prov
Évolution
2022/2023
Demande d'asile enregistrées à l'Ofpra
96 424
103 164
131 254
142 496
8,6%
Décision Ofpra
89 774
139 810
134 454
136 751
1,7%
Attribution de l'asile par l'Ofpra
20 866
35 919
38 885
44 479
14,4%
Recours reçus par la CNDA
46 043
68 243
61 552
64 685
5,1%
Décisions CNDA hors mineurs
accompagnants
42 025
68 403
67 142
66 358
-1,2%
Attribution de l'asile par la CNDA hors
mineurs accompagnants
10 254
15 112
14 457
13 606
-5,9%
Total attribution de l'asile hors
mineurs accompagnants
31 120
51 031
53 342
58 085
8,9%
Source : Cour des comptes,
d’après les
statistiques du ministère de l’intérieur de janvier 2024
Si l’Office n’a pas atteint la cible de 1
60 000 décisions prévue en LFI 2023, il est
néanmoins parvenu à augmenter légèrement son activité décisionnelle. Contrairement à 2022,
l’Ofpra n’a pas amélioré l’état de son stock de demandes à traiter. Face à l’augmentation du
nombre de demandes d’asile, ce dernier est passé de 49
491 en début d’année, à 53
370 au 31
décembre 2023. Le stock a vieilli en 2023, en passant d
e 3,1 mois d’âge moyen à la fin décembre
2022, à 3,5
mois l’année d’après.
Enfin, le délai moyen de traitement a été réduit pour atteindre 127 jours en moyenne en
2023 contre 159 jours en 2022. En mars 2023
, il a atteint son plus bas niveau de l’année avec
112 jours
14
, avant d’augmenter légèrement pour se stabiliser à environ 130 jours en fin d’année
.
En 2023
, l’Ofpra a accordé l’asile à
44 479 demandeurs, soit 32,8 % du total des dossiers
instruits, en progression de 14,4 % par rapport à 2022.
L’activité de
la CNDA évolue dans le sillage de celle l’
Ofpra et du nombre de demandeurs
d’asile.
En 2023, le nombre de recours a augmenté de 5,1 % par rapport à 2022 et la CNDA a
rendu 66 358 décisions, dont 13 606 accords de protection. Pour la troisième année consécutive,
son activité a connu un recul : 68 403 en 2021, et 67 142 en 2022. Le délai moyen de traitement
constaté, qui était de 190 en 2022
, s’est établi à
192 en 2023.
Sans prendre en considération les mineurs, 58 08
5 personnes ont obtenu, par l’Ofpra ou
a
près recours à la CNDA, le droit d’asile en 202
3.
14
Dont 145 jours en procédure normale et 100 jours en procédure accélérée.
COUR DES COMPTES
40
C -
Des dépenses d’allocation pour demandeurs d’asile fortement
mobilisées pour les déplacés d’Ukraine
1 -
Les re-
prévisions successives de l’A
da
au cours de l’année
Au moment de l’examen du document de
programmation unique, en janvier, la CBCM
avait demandé au responsable de programme un suivi approfondi mensuel des dépenses de
l’Ada
(nombre
de
ménages/individus
bénéficiaires,
le
solde
entrants/sortants
des
ménages/individus, le coût moyen par ménage/ind
ividus, le stock de l’O
fpra des dossiers des
demandes d’asile par ancienneté) ainsi que toute autre information témoignant d’une évolution
notable. Les échanges ont perduré
au cours de l’année
jusqu’à la loi de fin de gestion
,
notamment sur les solutions à
mettre en œuvre pour faire face au besoin de financement
supplémentaire de la crise ukrainienne.
Ainsi, le responsable de programme estimait en mai, lors du premier compte rendu de
gestion, une dépense totale pour l’A
da à 486
M€. Cela représentait
181,4
M€ d’écart par rapport
à ressource disponible en LFI 2023
. Le ministère s’est attaché, pendant toute la gestion, à faire
une distinction stricte entre les dépenses d’A
da
pour les déplacés d’Ukraine et celles pour les
demandeurs d’asile (A
da dite « classique »). Ainsi, l
a prévision de dépenses au titre de l’A
da «
classique » était de 278,6
M€, soit une baisse estimée de
-19,1
M€ par rapport
à la LFI 2023,
tandis que l’A
da
en faveur des déplacés d’Ukraine était de 199,7
M€.
Il expliquait sa prévision à la hausse par deux sous-jacents
: une diminution de l’ADA
« classique
», mais de nouvelles dépenses pour les déplacés d’Ukraine.
Les projections ont été très différentes lors du deuxième compte rendu de gestion
(CRG2), en septembre 2023. Le responsable de programme revoyait ainsi sa prévision à
435
M€. Ce montant correspond
ait à un besoin complémentaire de 100,7
M€ en AE et
102,8
M€
en CP par rapport à la LFI 2023.
Concernant l’A
da classique, la prévision de
dépenses était estimée à 259,6
M€ en AE
et en CP, et à 175,7
M€ en AE
et en CP pour les
déplacés Ukrainiens.
2 -
La sous exécution des crédits de l’A
da « classique » couplée à une baisse des
dépenses réalisées pour les déplacés d’Ukraine par rapport
à 2022
Du côté de l’A
da « classique »,
l’exécution était revue à la baisse, à
259,6
M€ (au lieu
de 278,6
M€ en mai). Le responsable de programme attribuait cette diminution notamment à la
maitrise de leurs délais par l’Ofpra
et la CNDA, malgré la reprise de la demande d’asile à un
niveau post crise 2015.
Le nombre total
de ménages concernés a évolué tout au long de l’année de près de 77
000
en janvier à 100 000 en décembre, et le coût moyen est passé de 229
€ à
231
€
sur la même
période. À
partir du mois de juillet et jusqu’en décembre, des redéploiements de l’A
da classique
ont été opérés, vers l’A
da
des déplacés d’Ukraine (
68
M€
en CP au total).
Ainsi, la CBCM anticipait une dépense totale de 427,8
M€ à fin décembre 2023 co
ntre
488,7
M€ en décembre 2022 en partie du fait du non renouvellement important des APS des
déplacés en provenance d’Ukraine (de
44 586 en janvier 2023, à 36
871 en fin d’année).
Cela
LES POLITIQUES PUBLIQUES
41
se justifie par la stabilisation de la phase de renouvellement tous les 6 mois, et le fait que
beaucoup de ces ménages ukrainiens qui s'établissent dans la durée sur le territoire accèdent de
plus en plus au marché du travail. Les ressources tirées de leur activité professionnelle sont
déduites de leur allocation, ce qui participe à faire baisser le coût moyen (à 366
€ en novembre
2023 contre 592
€ en novembre 2022
).
Enfin, on observe une hausse moins significative des demande
s d’asile
« classiques »
par rapport à 2022 et une baisse du coût moyen mensuel par ménage (323
€ par ménage calculé
sur les 7 premiers mois
de l’année 2023 contre 332
€ en 2022)
.
D -
La poursuite des efforts de mise à niveau du parc
d’hébergement
1 -
Des efforts de rationalisation des dispositifs et de création de places engagés
depuis plusieurs années
En 2023, , 61
% des demandeurs d’asile étaient logés dans une structure financée par le
programme 303, qui supporte
toutes les dépenses d’hébergement de la mission, à l’exception
des CPH (financés sur le programme 104).
Il existe de nombreux types d’hébergement, créés pour la plupart depuis une dizaine
d’années afin de répondre à des situations d’urgence, puis pérennis
és. De taille variable, ils sont
gérés par plusieurs opérateurs. Leur coût à la journée diffère, notamment en fonction du niveau
de prestations proposées aux demandeurs d’asile. Le recours aux nuitées d’hôtels est à la fois
le plus coûteux et le moins susceptible de proposer un accompagnement.
Le développement des capacités du parc d’hébergement et sa rationalisation sont
recommandés par la Cour depuis plusieurs années
.
Des efforts de créations de places, de
regroupement de structures, et d’orientation des
publics en fonction de l’avancement d’examen
de leur demande d’asile ont été
résolument engagés.
Le PAP 2023 annonçait la création de 5
900 places sur l’année
et 4 922 ont été
effectivement ouvertes. En 2023, le nombre total de places autorisées du dispositif national
d’accueil
était estimé par la DGEF à 119 725 (en incluant les CPH, les DPAR, et en dehors des
places pour les BPT). 117
674 étaient effectivement ouvertes en fin d’année 2023, et 2
058
restaient à créer.
Par ailleurs, le déploiement
de l’orientation régionale des demandeurs d’asile de l’Île
-de-
France vers les autres régions métropolitaines, hors Corse et Hauts-de-
France, s’est poursuivi.
Cette orientation directive permet de répartir sur le territoire les demandeurs d’asile enregistr
és
en Île-de-
France, qui concentre près de la moitié des demandes d’asile et de réduire ainsi le
nombre de demandeurs d’asile qui recourent à l’hébergement d’urgence généraliste dans cette
région.
En 2023, l’objectif a été rehaussé
selon une chronique infra-annuelle (1 800 en janvier,
1 900 en mars, 2 000 en juin). Depuis septembre 2023, 2
100 demandeurs d’asile sont ainsi
orientés mensuellement. L’objectif est de parvenir à terme à 2
500 orientations mensuelles.
Face à l’augmentation de la présence à la
rue en région parisienne, le gouvernement a
décidé au début de l’année 2023 d’organiser
les mises à l’abri des personnes qui ne peuvent
COUR DES COMPTES
42
être prises en charge par les dispositifs franciliens d’hébergement. Sous l’égide du ministère de
l’Intérieur et des Out
re-
mer et du ministère du Logement, 500 places de sas de mise à l’abri,
financées conjointement par les programmes 177 et 303, ont ainsi été créés dans les différentes
régions métropolitaines. Ces places, qui n’avaient pas été prévues en loi de finances, o
nt été
financées sous plafond. Leur gestion, confiée à des opérateurs associatifs par le biais de
conventionnements, vise à assurer un examen systématique des situations administratives et un
parcours d’hébergement fluide, en lien, notamment, avec l’examen
d’une demande d’asile ou
d’une demande d’admission exceptionnelle au séjour.
Depuis la première opération de mise à l’abri organisée le 12 avril 2023, ce dispositif a
permis d’orienter 3
506 personnes en Île-de-
France vers un sas d’hébergement
, sur la base du
volontariat
. L’examen des situations administratives a notamment permis d’orienter 44
% de ce
public dans des établissements du dispositif national d’accueil (DNA) dans des régions moins
tendues que l’Île
-de-France.
2 -
L
’augmentation du parc d’héberge
ment existant, complété par 13 000 places
pour les
déplacés d’Ukraine
Le parc d’hébergement a progressé régulièrement ces dernières années
: de 115 328
places ouvertes en 2021, à 114 541 en 2022 depuis 2022, à 119 725 en 2023.
En 2023,
d’après les données de l’Ofii, le taux d’occupation
15
des places d’hébergement
pour demandeurs d’asile a atteint 97,4
%. Ce chiffre est à rapprocher du nombre de demandes
d’asile
de 142 496 en 2023, soit une augmentation de 9 % par rapport à 2022 (130 933
demandes d’asile)
.
La création de nouvelles places d’hébergement permet également de limiter la présence
indue. Ainsi, en 2023, 4 922 places ont été ouvertes, sur un objectif de création de 5 900, sans
que le ministère ait donnée une explication concernant cet écart. Les perturbations provoquées
en gestion par l
l’absence de budgétisation initiale
des besoins liés à la prise en charge des BPT,
qui ont conduit les services gestionnaires à trouver les ressources en trésorerie qui leur étaient
nécessaires dans les crédits ouvert
s au profit du parc d’hébergement des demandeurs d’asile de
droit commun, pourraient expliquer en partie cette sous réalisation.
Le nombre total
de places d’hébergement
autorisées au 31 décembre 2023 était de
119 725, dont 117 674 étaient effectivement ouvertes. Sur les 1 008 places restantes à ouvrir
(incluant l’ensemble des places à créer, soit 30 places du reliquat 2021 et la campagne 2023),
583 places le seront au cours du premier trimestre 2024.
La prise en char
ge des déplacés d’Ukraine a été prévue
afin de ne pas désorganiser ou
saturer les dispositifs d’accueil existant
s. À ce titre, les personnes bénéficiant de la protection
temporaire n’ont pas été hébergées au sein du dispositif national d’accueil (DNA) pour
demandeurs d’asile dès lors qu’ils ne relevaient pas de ce statut. La même logique a prévalu
pour l’hébergement d’urgence généraliste. Ainsi, comme en 2022, l’hébergement des
bénéficiaires de la protection temporaire (BPT) a été financé par les programmes 303
15
Le taux d'occupation est défini comme suit : ((Capacités du DNA - places déclarées vacantes) / Capacités du
DNA) x 100.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
43
« Immigration, asile » et 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des
personnes vulnérables » dans le cadre d’un parcours coordonné des bénéficiaires.
Le programme 303 a financé
une première étape d’hébergement d’urgence permettant
une prise en charge immédiate dans l’attente d’un accès au logement ou à un autre type
d’hébergement pérenne. Les sites pouvaient accueillir ces personnes pendant plusieurs mois,
en leur proposant un accompagnement adapté.
Par rapport à 2022, les places d’
hébergement en
faveur des BPT sont passées de 20 000 en 2022 à 13 187 à fin 2023 en partie du fait du départ
du territoire de certains
déplacés en provenance d’Ukraine
.
Le programme
177 a financé l’accès au logement des BPT ainsi que les opérateurs
missionnés
pour coordonner leur
accès
à
l’hébergement
citoyen
et
assurer leur
accompagnement social dans ce cadre. L’objectif était d’orienter autant que possible les
ménages déplacés d’Ukraine vers le logement pour permettre une insertion rapide dans leur
nouvel environnement pour un montant de 69
M€ en AE e
t CP en 2023.
COUR DES COMPTES
44
évolution
des dispositifs d’hébergement
entre 2022 et 2023
Dispositif et public concerné
Nombre total de places
ouvertes en 2022
Nombre total de places
ouvertes en 2023
Coût cible à la
journée en 2023
Centre d’accueil et d’examen des
situations (CAES)
4 091 places
sur le P. 303
5 825 places
sur le P. 303
26,95 € hors IDF
/ 33,95 € en IDF
500 places
sur le P. 363
Centre d’accueil des demandeurs
d’asile (CADA)
: hébergement
pérenne et accompagnement
social
46 326
places
sur le P. 303
48 947 places
sur le P. 303
21,35 €
Hébergement d’urgence pour
demandeurs d’asile (HUDA)
46 307
places
sur le P.303
46 683 places
sur le P. 303
18,80 € / 19,80 €
/ 27,15 €
Programme d’accueil et
d’hébergement des demandeurs
d’asile (PRADHA)
5 351 places
sur le P. 303
5 351 places
sur le P. 303
18,90 € / 20,05 €
Centre provisoire d’hébergement
(CPH) : hébergement des
personnes réfugiées et
bénéficiaires de la protection
subsidiaire
8 710 places
sur le P. 104
10 868 places
sur le P. 104
27,45 €
1 205 places
sur le P. 363
Dispositif de préparation au
retour (DPAR) : assignation à
résidence des personnes
déboutées de leur demande, en
attendant leur départ
1 051 sur le P. 303
2 051 sur le P 303
26,50 € hors IDF
et 31,13 € en IDF
1 000 sur le P. 363
Dispositifs d'hébergement des
BPT (hors DNA)
20 000 places
au 31/12/2022
13 187 places
au 31/12/2023 (P. 303)
30,20 €
Source : statistiques de la DGEF
LES POLITIQUES PUBLIQUES
45
o
ccupation des places d’hébergement de la mission en 2023
Places
occupées
Taux
d'occupatio
n
BPI en
présence
indue
Taux de
présence
indue des
BPI
Déboutés en
présence
indue
Taux de
présence
indue des
déboutés
CAES
5 659
100,0 %
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
CADA
48 748
96,6 %
5 969
13,3 %
3 196
7,1 %
HUDA
42 313
97,7 %
4 680
11,5 %
2 472
6,1 %
PRAHDA
5 351
98,7 %
283
5,5 %
233
4,5 %
CPH
10 655
97,6 %
s/o
s/o
s/o
s/o
TOTAL
112 726
97,4 %
10 629
12,1%
5 860
6,5 %
Source : Ofii, au 31 décembre 2023
E -
L’orientation vers l’hébergement
d’urgence de droit commun
S’agissant du Dispositif national d’accueil (
DNA)
et de l’hébergement généraliste, la
DGEF et la D
élégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement
(Dihal) ont
travaillé conjointement pour mieux coordonner la prise en charge de leurs publics respectifs.
D’une part, des demandeurs d’asile en cours de procédure peuvent être mis à l’abri dans le parc
d’hébergement de droit commun du programme
177, quand cela s’avère nécessaire et
faute de
disponibilité immédiate au sein du DNA. D’autre part, des réfugiés et des déboutés en présence
indue continuent parfois à être hébergés par le programme
303, dans l’attente d’une solution de
sortie, alors qu’ils ne relèvent plus de la procédure de
l’asile.
Au sein du programme 303, le taux de présence indue des déboutés
16
et des bénéficiaires
d’une protection internationale
17
(BPI) permet d’apprécier si les places d’hébergement sont
occupées par des demandeurs d’asile et par les personnes autorisées
. La nécessité de réduire la
présence indue est rappelée tous les ans dans les instructions adressées aux services
déconcentrés. Il s’agit de rendre disponible le plus grand nombre de places pour les demandeurs
d’asile afin d’éviter qu’ils ne s’installent dans des campements de rue ou qu’ils ne se reportent
sur l’hébergement d’urgence de droit commun
géré par le programme 177.
Sur ce point, le responsable du programme 177, la Délégation interministérielle à
l'hébergement et à l'accès au logement (Dihal) souligne qu
’un travail de
refonte du système
d’information des services d’intégration et d’accueil et d’orientation (SI
-SIAO) est en cours
depuis 2021. À
ce stade, les données extraites permettent d’évaluer qu’
en moyenne, au premier
16
Le taux de présence indue des déboutés est défini un mois après le mois de notification de la décision définitive.
17
Le taux de présence indue des BPI est défini comme suit : présence supérieure à six mois après le mois suivant
la notification de la décision définitive
.
COUR DES COMPTES
46
semestre 2023, 12 000 dem
andeurs d’asile
étaient accueillis
au sein de l’hébergement d’urgence
de droit commun du programme 177
18
.
Les échanges d’information entre les SIAO et le DNA permettent
également
à l’O
fii
d’orienter les demandeurs d’asile et les réfugiés hébergés dans l’hébergement généraliste vers
des dispositifs mieux adaptés à leurs besoins et leur statut.
La DGEF souligne
qu’afin de
limiter le déport budgétaire
des demandeurs d’asile
sur le
programme 177, le programme 303 a financé sous enveloppe des nuitées hôtelières pour
demandeurs d’asile qui n’étaient pas prév
ues dans les dotations
allouées à l’Occitanie et à
plusieurs territoires d’
outre-mer (Guyane, Réunion, Martinique et Mayotte).
En outre, les
outils et procédures relatifs à l’éloignement et à la sortie de l’hébergement
des déboutés (fin de prise en charge, aide au retour, expulsion de l’hébergement via le référé
mesures utiles, assignation à résidence, placement en rétention, mobilisation des dispositifs de
préparation au retour) sont rappelés régulièrement aux services déconcentrés. Leur mise en
œuvre fait l’objet d’un suivi continu par la DGEF en lien avec les préfets.
Des instructions sont également adressées pour améliorer le transfert des demandeurs
d’asile sous procédure Dublin. Il est recommandé que ces personnes soient orientées vers des
places au plus près des pôles régionaux Dublin (PRD) pour favoriser la réussite de leur transfert.
F -
Une exécution contrastée des dépenses liées à la lutte contre
l’immigration irrégulière
Après une année 2022 marquée par une sous-exécution de ses dépenses, l
’action 3 «
Lutte
contre l’immigration irrégulière
» est en sur-exécution de 18,4
M€ en AE et en sous
-exécution
de 17,8
M€ en CP.
L’écart en AE s’
explique par des dépenses supplémentaires non prévues en LFI qui
concernent principalement :
-
des dépenses en matière d’immobilier dont 7,7
M€ pour le CRA de Périchet
et des dépenses
résultant notamment de l’augmentation du nombre de places de rétention avec le démarrage
du plan CRA
3 000, de l’extension du parc des locaux de rétention administrative ;
-
une dépense de 5 M€ pour le financement d’activités de CIVIPOL en T
unisie pour la
coopération en matière de lutte contre l’immigration irrégulière.
L’écart en CP s’explique principalement par des moindres dépenses sur :
-
la brique « Investissement des CRA » à hauteur de -7,5
M€ en CP. Les paiements de
l’ensemble des opér
ations de construction ont été revus à la baisse ;
18
Ces chiffres reposent sur une base déclarative, conformément à la décision du 6 novembre 2019 du Conseil
d’
État concernan
t l’application de l’instruction interministérielle
N° DGCS/SD1A/DGEF/2019/143 du 4 juillet
2019 relative à la coopération entre les services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO) et l’Office français de
l’immigration et de l’intégration (OFII) pour la prise en charge des demandeurs d’asile et des bénéficiaires d’une
protection internationale.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
47
-
la brique « Éloignement » à hauteur de -3.3
M€ en CP.
Le responsable de programme note
que les factures du mois de novembre à hauteur de 2
M€ en AE et CP n’ont pas été prises
en compte en fin de gestion.
G -
L’évaluation de la performance du programme 303
Trois objectifs, assortis chacun de deux indicateurs, sont assignés au programme 303 :
-
optimiser la prise en charge des demandeurs d’asile
;
-
réduire les délais de traitement de la demande d’asile
;
-
améliorer
l’efficacité de la lutte contre l’immigration irrégulière.
Ces objectifs et indicateurs sont les mêmes qu’en 2022, l
a dernière modification de la
maquette de performance du programme 303 a été effectuée en LFI 2022 avec l’ajout
de
l’i
ndicateur relatif au
taux de transfert des demandeurs d’asile placés sous procédure Dublin
.
La réalisation de l’objectif 1 s’apprécie grâce à deux indicateurs sur l’hébergement des
demandeurs d’asile. Seules sont prises en considération les personnes dont la demande d’asile
e
st en cours d’instruction au 31 décembre et celles sous procédure Dublin.
Le premier indicateur
concerne la part des demandeurs d’asile hébergés
. Le taux 2023 a été de 61 %, en deçà de la
cible pour 2023 de 70 %. La DGEF explique ce chiffre par des délais de décisions raccourcis
de l’Ofpra induisant
la hausse
sensible de la présence des déboutés du droit d’asile
d’une part,
et,
d’autre part
, par le nombre des
demandeurs d’asile qui ont obtenu la
protection
internationale, et qui doivent donc quitter le
dispositif national d’accueil
.
L’objectif
, en lien
avec le résultat obtenu en 2023 est de 64
% en 2024. Cet objectif serait atteignable d’après la
DGEF grâce à un maintien de l’effort de réduction de la présence indue des réfugiés et des
déboutés, la création de 1 000
places d’hébergement pour demandeurs d’asile
et d’un haut
maintien de l’activité décisionnelle de l’O
fpra.
Cet effort continu devrait permettre d’atteindre
des cibles revues pour 2025 et 2026 à, respectivement, 68 % et 70 %.
Le deuxième ind
icateur permet d’apprécier si les places d’hébergement dédié sont
effectivement occupées par des personnes qui y sont à bon droit. Le taux 2023 a été de 79 %,
en baisse par rapport à la cible de 84 %, en légère hausse par rapport au taux 2022 actualisé de
78 %
19
. Le taux d’occupation indue
a été de 6,5 % en moyenne (cible à 4 %) pour les déboutés
et 12,1 % en moyenne pour les réfugiés (cible à 3 %). La cible est fixée à 86 % en 2024. Cette
cible serait atteignable d’après la DGEF
grâce à :
-
l
’accélération de la mise en œuvre
de la procédure de référé « mesures utiles » (RMU) qui
permet
d’enjoindre les personnes déboutées au titre de leur demande d’asile et devenues en
présence indue
à quitter le lieu d’hébergement ;
-
la
création de 500 places de centres provisoires d’hébergement (CPH) en 2024, qui
permettront
d’héberger davantage de bénéficiaires de la protection internationale et ainsi,
de libérer des places
d’hébergement pour les demandeurs d’asile ;
19
Ce taux a été revu à la baisse par rapport au taux affiché dans le PAP 2023 (80
%) du fait d’un taux de présence
indue de 6 % pour les déboutés, de 11 % pour l
es réfugiés et d’un taux de vacance de 3
%.
COUR DES COMPTES
48
-
a
u recrutement d’agents affectés au pôle protection de l’O
fpra
, qui permettront d’accélérer
la
reconstitution des documents d’état civil, nécessaires pour l’accès au logement des
réfugiés, en
particulier dans le cadre des dispositifs d’intermédiation locative.
La mise en œu
vre progressive de ces mesures permettrait
d’après la
Direction générale
des Étrangers en France (DGEF) de réduire progressivement les taux de présence indue et
d’atteindre les taux cibles en 2026 (3
% pour les réfugiés et 4 % pour les déboutés du droit
d’
asile)
, avec une cible de taux d’occupation fixée
à 87 % en 2025 et 91 % en 2026.
L’objectif 2 sur la réduction du délai de traitement de la demande d’asile représente
l’enjeu principal en terme budgétaire, du fait de ses conséquences sur le versement de l’ADA.
Le premier indicateur de cet objectif mesure le délai d’examen d’une demande d’asile par
l’Ofpra. Il s’appuie sur le nombre de décisions rendues dans l’année, par instructeur, et sur le
nombre de jours qu’il y a consacré.
Le PAP 2023 fixait un objectif de 160 0
00 décisions rendues par l’Ofpra, alors
que
136 751 décisions ont été effectivement rendues. Cet écart
s’expliquerait par la persistance
des
vacances de poste d’officiers de protection
du fait de difficultés de recrutement
et d’
un taux de
rotation important.
La cible de délai moyen de traitement des demandes d’asile a été fixée à six mois par le
plan «
garantir le droit d’asile, mieux maitriser les flux migratoires
» du 12 juillet 2017 : deux
mois pour l’Ofpra et quatre mois pou
r le recours à la CNDA. Comme
l’Ada continue d’être
versée aux demandeurs d’asile en cas de recours, l
es délais de traitement par la CNDA, qui ne
sont pas comptabilisés par l’indicateur
, ont des conséquences sur les dépenses de la mission.
Alors que la c
ible pour l’Ofpra était de
60 jours en 2023,
le délai d’instruction en 202
3
s’est
établi à 127 jours, contre 159 jours en 2022. En 2023, le stock de dossiers
n’
a pas poursuivi
sa diminution, initiée en 2020, en passant de 47 296 à 53 370 dossiers
20
entre 2022 et 2023. La
réalisation du délai cible reste prévue pour 2024.
En outre, on observe une hausse
de l’âge des dossiers
, alors que celui-ci est un des
objectifs définis dans le Contrat d’objectifs et de performances de l’Ofpra
. Au 31 décembre
2023, la
part des dossiers de plus d’un an est de 1
793 dossiers, soit environ 3 % du nombre
total des dossiers, à comparer à 1 611 au 31 décembre 2022. Malgré le recrutement de 150
officiers de protection, tous en poste depuis le dernier trimestre 2020, le nombre de décisions
rendues par l’Ofpra, et les délais qui s’y attachent, sont éloignés des cibles fixées.
Comme cela
avait déjà été souligné en 2021 et 2022, la montée en productivité des agents semble à cet égard
particulièrement lente.
Le deuxième indicateur
pour l’objectif 2 port
e sur le taux de transfert des demandeurs
d’asile placés sous procédure Dublin.
Cet indicateur est limité par plusieurs biais, identifiés
depuis le PAP 2022 : possibilité de recours, départ des personnes pendant la procédure sans
comp
tabilisation, transferts conditionnés aux capacités d’accueil des États partenaires et à la
disponibilité des transports aériens.
En 2023, s
ur l’ensemble du territoire,
2 730 procédures de ce type ont été enregistrées,
pour atteindre un taux de 9 %, alors que la cible était de 20 %. Cet écart est en grande partie
20
Chiffre du mois de décembre 2023.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
49
due à
la décision unilatérale de l’Italie,
depuis décembre 2022, de suspendre les transferts vers
son territoire, alors que cet État représentait jusque-là près de 30 % des accords. En 2024, la
cible est réévaluée à 12 % soit 3 500 transferts à réaliser grâce à une amélioration de la
coopération avec les partenaires européens. Au-delà des différentes difficultés liées à
l’application du règlement Dublin III, l’objectif de réalisation de ce
t indicateur demeure faible
(15 %) en 2025, en baisse de 10 points par rapport à la prévision du PAP 2023.
Enfin, l’objectif 3 «
améliorer l’efficacité de la lutte contre l’immigration irrégulière
»
permet d’appréhender l’activité des préfectures, de la d
irection générale de la police nationale,
et de la direction générale de la gendarmerie nationale dans ce domaine. Les prévisions sont
tributaires des variations de la pression migratoire, des annulations de procédure par le juge
judiciaire ou administratif et du libre choix des individus de bénéficier de dispositif de retours
volontaires. Comme depuis 2021, le nombre cible de retours forcés exécutés, qui constitue le
premier indicateur de cet objectif, n’a pas été défini
par le PAP 2024.
La prévision initiale visait une cible d’exécution de 55
% en 2023 et ne tenait pas compte
des instructions gouvernementales de priorisation du placement en centre de rétention
administrative des étrangers au profil
évocateur de risque de troubles à l’ordre public
21
pourtant
antérieure à la publication du PAP 2023
. Par ailleurs, le taux d’éloignement a continué à être
impacté
par les mesures sanitaires et la persistance des restrictions à l’entrée
maintenue par
certains États. En outre, le manque de coopération de certains États en matière de délivrance de
laissez-passer consulaires a également constitué un obstacle, en particulier pour les
ressortissants des pays du Maghreb. Le RAP 2023 indique un taux de réalisation de 35,2 %.
Pour 2024, il a été fixé à 50 %, 60 % en 2025 et 70 % en 2026.
Le nombre cible d’éloignements et de départs aidés exécutés constitue le deuxième
indicateur de cet objectif. 7 200 départs étaient prévus dans le cadre du PAP 2023, et 4 467 ont
été réalisés d’après le RAP 2023
. Pour la période 2024-2026, la prévision est établie à 8 000.
II -
Programme n°104 : Intégration et accès à la nationalité
Par rapport à la LFI 2022, les crédits du programme 104 ont augmenté de 24,3 %, soit +
106,2
M€ en AE et CP, pour s’établir à 543,1
M€ en AE et 543,2
M€ en CP en LFI 2023. La
hausse des crédits devait permettre le financement de mesures nouvelles, à hauteur de 77,7
M€
en AE et CP, notamment pour :
-
l
a poursuite du déploiement du programme d’accompagnement
global et individualisé des
réfugiés (Agir) pour 50,5
M€ en AE et CP
;
-
l
e déploiement des capacités d’accueil des réfugiés par l’ouverture de 1000 places de
centre
provisoires d’hébergement (CPH), pour 9,8
M€ en AE et CP
;
-
le renforcement des formations l
inguistiques dans le cadre du contrat d’intégration
républicaine (CIR) et à visée professionnelle, pour un montant total de 8,5
M€ en AE et
CP.
21
Circulaire du ministre de l’Intérieur et des outre
-mer du 3 août 2022 relative aux mesures nécessaires pour
améliorer l’efficacité de l’éloignement des étrangers en situation irrégulière connus pour trouble à l’ordre public.
COUR DES COMPTES
50
En gestion 2023, et en prenant en considération la LFI, le programme 104 a été surexécuté
en AE, à hauteur de 576,4
M€,
et
est resté dans l’enveloppe de CP, à 536
,1
M€.
Il faut toutefois
souligner que les ressources disponibles (y compris les reports et les fonds de concours) pour
le programme s’élevaient à
590
M€ en AE et 561,7
M€ en CP.
A -
Des dépenses
d’intégration
soutenues en 2023
Près de l
a moitié des dépenses du programme 104 relève du financement de l’Ofii. Celui–
ci intervient sur la totalité du champ des politiques d’immigration, d’intégration, d’asile, de
retour et de réinsertion dans les pays d’
origine. La subvention pour charges de service public
versée à l’Ofii sera développée dans la partie
Opérateurs
.
Les étrangers primo arrivants bénéficient d’un parcours personnalisé d’intégration, dont
le contrat d’intégration républicaine (CIR) constitue le socle. Il s’agit tout d’abord
de
l’
atteinte
du niveau A1 de langue française, ainsi que de
l’
appropriation des valeurs de la République.
Un entretien d’accueil approfondi par les services de l’Ofii permet d’établir un diagnostic
personnalisé, et de prescrire les formations obligatoires. Le respect du contrat, en particulier
l’assiduité aux formations
, est pris en considération lors de la délivrance de la carte de séjour
pluriannuelle d’une
durée de deux à quatre ans.
Le nombre de CIR signés en 2023 a continué sa progression initiée en 2022, avec 127 876
CIR soit + 16,2 %. Les ressortissants afghans ont représenté un tiers des signataires. La part de
signataires admis au séjour au titre de la protection internationale s’établit
à 29,8 % en 2023
contre 24,7 % en 2022. Le motif « économique » dans les signatures de CIR continue à
augmenter en 2023,
puisqu’il représente 15,7
% des contrats signés au cours de l’année
, contre
11,8 % en 2022.
Concernant les formations linguistiques et civiques dans le cadre des CIR, la mise en
œuvre des cinq marchés publics (formation civique, formation linguistique, positionnement
linguistique, formation civique à Mayotte et formation linguistique à Mayotte) lancés en début
d’année 2022 s’est poursuivie au cours de l’année 2023.
La dépense, portée par l’Ofii, de ces
formations avait été prévue sur la base de 109 000 CIR, soit 108,4
M€ en CP. Compte tenu de
l’augmentation du nombre de contrats, l’exécution s’est finalement établie à 125,9
M€ en CP,
contre 100,6
M€ exécuté en 2022 pour 110
080 CIR.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
51
é
volution des dépenses du programme 104 (en M€)
Exécution
Exécution
LFI 2023
Exécution 2023
2021
2022
2023
2023
en M€
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Fonctionnement
au titre des
naturalisations
1,53
1,35
1,37
1,39
1,06
1,12
1,91
1,26
OFII
233,83
233,83
241,12
241,12
273,31
273,31
276,91
276,91
Actions
nationales et
déconcentrées
d'intégration
60,27
59,69
73,07
73,40
66,96
66,96
63,56
63,97
Foyers des
travailleurs
migrants+ aide
au retour
7,43
7,43
7,73
7,73
11,32
11,32
8,67
8,67
CPH
78,83
78,76
85,55
85,62
110,04
110,04
102,97
102,88
Actions
d'intégration en
faveur des
réfugiés
61,22
61,19
53,04
52,92
11,91
11,91
44,75
44,74
Actions
spécifiques
d'intégration des
réfugiés
20,35
16,06
68,48
68,48
77,62
37,70
Total
443,11
442,25
482,23
478,25
543,09
543,15
576,38
536,14
Source
: Cour des comptes, d’après les données du ministère de l’intérieur
B -
La lente montée en charge du programme Agir
Le programme d’accompagnement global d’intégration des réfugiés (Agir)
doit être
déployé sur trois années, de 2022 à 2024. Conçu et piloté par la DGEF, en lien avec l’Ofii, la
délégation interministérielle à l’accueil et à l’intégration des réfugiés (DIAIR), la DGEFP et la
DIHAL, Agir est un programme d’accompagnement vers l’
emploi et le logement des
bénéficiaires de la protection internationale.
Il s’agit, sous l’autorité du préfet dans les départements concernés, de conclure des
marchés avec des opérateurs afin de mettre en œuvre deux types de prestations
:
-
un accompagnement global et individualisé des bénéficiaires de la protection
internationale, vers l’emploi et le logement pérenne, pour une durée maximale de 24 mois
(dite prestation 1) ;
-
l
a coordination des acteurs locaux de l’intégration et l’animation d’un réseau de p
artenaires
à l’échelle des départements (dite prestation 2).
COUR DES COMPTES
52
En fin d’année 2023,
60 départements avaient notifié leurs marchés avec des opérateurs
(26 en 2022, 26 en 2023 et 8 en 2023 en avance de phase pour 2024). La généralisation du
programme aux 34 derniers départements sera effective en 2024, selon le ministère de
l’intérieur.
En 2023, au moment du document de programmation unique (janvier 2023), la prévision
de dépenses de la DGEF pour Agir s’élevait à 74,1
M€ en AE et 75,5
M€ en CP, en progression
notable par rapport à 2022. Le programme a bénéficié d’une hausse des crédits en LFI à hauteur
de 50,6
M€ (+24,3
% en AE et CP par rapport à 2022), de reports de crédits (1,7
M€), et de
transferts des programmes 103 (accompagnement des mutations économiques) et 177
(hébergement) pour 11,6
M€ (5,8
M€ chacun).
La prévision d’exécution pour le programme a diminué, fortement, tout au long de
l’année
, ce qui permet de
s’interroger sur
sa pertinence. De fait, entre le DPU de janvier et le
CRG1 de mai, la prévisi
on d’exécution de la DGEF avait diminué de plus de 30
M€ en CP. Au
moment du CRG2 (septembre 2023), la consommation des crédits représentait 26 % des AE et
11
% des CP. En fin d’année, l’exécution s’est stabilisée à 56,5
M€ en AE et 16,6
M€ en CP,
dont 27,5
M€ en AE et 4,1
M€ en CP au seul titre du mois de décembre. Ce très faible niveau
de consommation se justifierait par deux facteurs principaux :
-
Les modalités d’exécution financières des marchés Agir, avec l’émission d’un bon de
commande couvrant une an
née d’exécution des prestations et le règlement d’une avance
(en CP) à hauteur de 40
% du montant total du bon de commande au début de l’exécution
du marché ;
-
Le retard observé dans les circuits de facturation et de paiement, dans certains
départements.
La lente et difficile exécution du programme, pour la deuxième année après son
lancement, peut en tout état de cause interroger sur les possibilités futures de son déploiement.
C -
Les indicateurs de performance du programme
Dans le PAP 2023, la maquette de performance du programme 104 a été
enrichie d’un
nouvel indicateur
concernant l’efficacité du programme A
gir. Le programme comporte toujours
l’objectif 1 «
améliorer les conditions d’accueil et d’intégration des étrangers
»,
et l’objectif
2
«
améliorer l’efficacité du traitement des dossiers de naturalisation
».
La réalisation de l’objectif 1 est mesurée par
quatre indicateurs :
-
l
’efficience de la formation linguistique dans le cadre du CIR
;
-
la
part des personnes ayant bénéficié d’une orientation vers le service public de l’emploi
qui s’y sont inscrites pendant la durée du CIR
;
-
le taux de sortie positive en emploi ou en formation des bénéficiaires de la protection
internationale (BPI) ;
-
le taux de sortie positive en logement pérenne, en emploi ou en formation des BPI, dans le
cadre du programme AGIR (nouvel indicateur 2023).
LES POLITIQUES PUBLIQUES
53
La mesure de l’efficience de la formation linguistique est réalisée depuis 2018. Deux
angles sont pris en compte :
-
Le « t
aux d’atteinte du niveau A1
»
qui mesure l’efficacité de la formation linguistique
22
.
La cible 2022 était de 76 %, réalisée à hauteur de 67,1 %. Pour 2023, il était attendu que le
taux progresse à 80% (cible de 85 et 90 % en 2024 et 2025) compte tenu notamment des
améliorations liées à la mise en place de nouveaux marchés.
Le taux s’est finalement établi
à 68 %.
-
Le «
taux de conformité aux exigences de la grille d’évaluation des mo
dules de formation
constaté pour les prestataires auditionnés »
23
. Le taux cible de conformité des organismes
audités était de 80 % en 2022, et a été réalisé à 63,9%. Un taux de 85 % était prévu en 2023,
ce qui semble éloigné des résultats 2022.
Il a progressé en 2023, pour s’étab
lir à 73 %.
La part des personnes ayant bénéficié
d’une orientation vers le service public de l’emploi,
permet de mesurer l’efficacité de l’in
sertion
professionnelle dans le parcours d’intégration
républicaine. Alors que le résultat 2022 est de 37,5 %, taux inférieur de 18,5 points aux
prévisions, le PAP 2023 prévoyait une cible à 75
% pour l’année 2023
, très éloignée de la
réalisation 2022. L
’indicateur repose sur des facteurs extérieurs à l’Ofii
, notamment sur le fait
que l’inscription effective du signataire du CIR à Pôle emploi ou à la mission locale r
elève
d’une démarche à l’initiative de la personne.
Le taux 2023
s’est finalement stabilisé à 52
%, en
progression par rapport à 2022, mais nettement inférieur à la cible.
Un indicateur mesurant le taux de sortie positive en emploi ou en formation des
bénéficiaires de la protection internationale a été introduit dans le PAP 2022. Ce taux est établi
sur les résultats de suivi de cohortes, constituées de bénéficiaires de la protection internationale
ayant bénéficié d’un accompagnement ver l’emploi ou la forma
tion professionnelle. Des
actions d’accompagnement vers l’emploi sont menées sur l’ensemble du territoire hors
programme Agir. Alors que le taux atteint en 2022 a été de 48 %, il était prévu une progression
à 60 % en 2023, sachant que les publics ciblés sont souvent éloignés des critères
d’employabilité.
Le taux de sortie positive a été réalisé à hauteur de 49 %.
Dans le PAP 2023, un nouvel indicateur a été introduit avec deux sous-indicateurs autour
du programme AgirR (accompagnement global et individualisé des réfugiés)
L’indicateur doit
mesurer le taux de sortie positive en logement pérenne et en emploi ou formation des
bénéficiaires de la protection internationale. Dans les deux cas, la cible a été fixée à 60 % de
2023 à 2025.
La réalisation s’est élevée à 30
% pour la sortie en logement pérenne, et à 18 %
pour
l’accès à l’emploi ou à la formation.
Concernant l
’
objectif 2, «
améliorer l’efficacité du traitement des dossiers de
naturalisation », deux indicateurs sont mesurés
: le délai moyen d’instruction des décisions
positives et le délai moyen d’instruction des décisions négatives. Ces indicateurs rendent
compte du niveau de performance de la chaîne de traitement des dossiers des préfectures
22
le taux est établi sur les résultats de suivi de cohortes de personnes qui ont reçu une prescription de formation
linguistique et dont la formation s’est achevée une année donnée.
23
Ce taux mesure la conformité des prestations au cahier des charges du marché de formation linguistique passé
par l’Ofii.
COUR DES COMPTES
54
(décisions défavorables
traitées au niveau local) à l’administration centrale (décisions
favorables instruites par les préfectures mais prononcées au niveau central).
Dans le PAP 2023, les prévisions 2022 étaient de 350 jours pour les décisions positives
et de 175 jours pour les décisions négatives.
Elles tiennent compte de l’augmentation du flux
de dossiers et de l’impact de la crise sanitaire sur l’activité des plateformes.
Les résultats 2022
ont été meilleurs que les objectifs, avec 324 jours pour les décisions positives et 127 jours pour
les décisions négatives. En 2023, les cibles de 320 jours pour les décisions positives, et 135
jours pour les décisions négatives apparaissaient donc réalistes. La cible a effectivement été
atteinte pour les décisions positives (309 jours), contrairement au délai des décisions négatives
(138).
III -
La gestion des fonds de concours
A -
L’exécution 202
3 des fonds européens marquée par une baisse
importante, qui interroge la pertinence de leur programmation
La mission bénéficie de crédits du Fonds européen Asile, immigration et intégration
(Fami), du Fonds pour la sécurité intérieure (FSI),
de l’instrument de soutien financier à la
gestion des frontières et à la politique des visas (IGFV)
24
, du Réseau européen des migrations
(REM) et également de fonds britanniques au titre des accords du Touquet signés le 16/11/2018.
Le tableau ci-
dessous détaille l’exécution 202
3 des fonds européens rattachés à la mission
par fonds de concours.
gestion des fonds de concours 2023 pour les programmes 104 et 303 (en
M€)
Fonds de concours
(M€)
2022
Mission IAI
2023
Mission IAI
Écart
2023-2022
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Prévisions de rattachement PAP
87,1
87,1
179,4
179,4
92,3
92,3
Reports N-1
(ou reports "entrants")
46,9
53,8
67,2
71,8
20,3
18
dt fonds britanniques
dt fonds européens (Fami, FSI)
46,9
53,8
67,2
71,8
20,3
18
dt REM
Pour info, reports de crédits nationaux
(crédits NA) contribuant au Fami/ FSI
Rattachements en cours de gestion
73
73
59,6
59,6
-13,4
-13,4
24
Ancien volet « frontières et visas » du FSI.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
55
Fonds de concours
(M€)
2022
Mission IAI
2023
Mission IAI
Écart
2023-2022
dt fonds britanniques
dt fonds européens (Fami, FSI)
73
73
59,6
59,6
-13,4
-13,4
dt REM
Consommations
61,6
64
77,6
72,2
16
8,2
dt fonds britanniques
-
-
-
-
-
-
dt fonds européens (Fami, FSI)
61,6
64
77,6
72,2
16
8,2
dt REM
-
-
-
-
-
-
Reports vers N+1
(ou "reports sortants")
Source : Cour des comptes à partir des réponses
du ministère de l’intérieur
La programmation de la mission pour l’année 2023 était de
179,4
M€
.
L’année 2023 a été marquée par une
baisse importante des versements attendus des fonds
européens sur la mission : - 120
M€ en AE
et CP par rapport à la programmation de début
d’année 2023
, qualifiée par la CBCM de « volontariste », à hauteur de
–
23
M€ en AE
et en CP
sur le programme 303 et -97
M€ en AE
et en CP sur le programme 104. En fin de gestion, les
crédits nationaux du programme 104 ont été mobilisés pour compenser le moindre versement
des fonds européens de la SCSP
à destination de l’OFII pour 20,6 M€.
Au 31 décembre, le montant des rattachements de fonds de concours sur la mission
s’élève
ainsi à 60
M€ en AE
et en CP
(
dont 19
M€ sur le programme
303 et 41
M€ en AE
et en
CP sur le programme 104) en baisse par rapport à 2022 (73
M€ en AE
et en CP dont 20
M€ sur
le programme 303 et 53
M€ sur le
programme 104).
Les fonds européens attendus par le responsable de programme ont connu une baisse
constante au cours de la gestion. Ainsi, au CRG1,
l’actualisation des rattachements des fonds
de concours revus à la baisse était pour le programme 303 de-15,3
M€ en AE et
-13,3
M€ en
CP) et pour le programme 104 de -31,16
M€ en AE et
-34,94
M€ en CP
. Au CRG2, cette
actualisation était encore diminuée pour le programme 104 à hauteur de -62,42
M€ en AE et
58,63 M
€
en CP.
Ces re-prévisions à la baisse, principalement sur le Fami, sont justifiées par le responsable
de programme par les délais administratifs. Or, elles semblent découler également de la priorité
donnée par la DGEF à d’autres programmes du ministère. En effet, au cours de l’ann
ée 2023,
l’équipe en charge de la gestion des fonds de concours du ministère a
dû supporter des postes
vacants (six postes
d’après la DGEF)
, limitant sa capacité de sollicitation des fonds de concours.
Ainsi, la CBCM a souligné
que le choix a été fait de prioriser d’autres programmes du ministère
ce qui a mécaniquement impacté à la baisse la capacité de sollicitations de fonds de concours
de la DGEF.
La DGEF indique que les postes vacants n’impactent pas la capacité de
sollicita
tion des fonds de concours car les absences concernaient l’activité de traitement
d’autres informations liées aux fonds de concours. Ainsi, la sous
-performance affichée ne peut
être justifiée par des vacances de poste. La CBCM a observé, à juste titre, que malgré
l’assurance affichée par le responsable de programme quant à la gestion des fonds européens,
la prévision de ressource et la temporalité associée à celle-ci apparaissaient excessivement
COUR DES COMPTES
56
volontaristes.
Par ailleurs, l’absence de tout montant relatif
aux accords du Touquet pose
question.
Concernant les rattachements de fonds de concours britanniques en 2023 sur les
programmes 104 et 303, la DGEF indique qu’ils sont réalisés au titre de la mise en œuvre du
traité de Sandhurst du 18 janvier 2018 entre le Gouvernement de la République française et le
Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord relatif au
renforcement de la coopération pour la gestion coordonnée de leur frontière commune.
À ce titre, en 2023, la DGEF précise que 19,8
M€ en AE et 19,9
M€ en CP ont été
rattachés au programme 303 dont 15,3
M€ en AE et 15,4
M€ en CP
de reports pour les DPAR
des Hauts-de-France, et 4,5
M€ en AE et CP
de dépenses non reportées. Celles-ci correspondent
à 1,9
M€ pour le financement de place
s DPAR et 1,9
M€ pour le financement de places CAES
ainsi que 0,7
M€ pour la prise en charge sanitaire
des personnes.
Il convient de noter, comme le précise la DGEF, que sur ces 19,9
M€ en CP, une demande
de reports de 17,7
M€ a été demandée pour 2024, in
diquant une consommation effective de
2,2
M€ en 2023 de fonds britanniques.
Chapitre III
Les m
oyens consacrés par l’
État à la politique de
l’immigration, de l’asile et de l’intégration
I -
Les opérateurs
: l’O
fii
et l’
Ofpra
Deux opérateurs sont rattachés à la mission :
-
s
ur le programme 303, l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (
Ofpra) ;
-
s
ur le programme 104, l’Office français de l’immigration et de l’intégration (O
fii).
A -
Les subventions pour charges de service public
Pour le financement de leurs dépenses de personnel et de fonctionnement, l’
Ofpra
et l’O
fii
perçoivent une subvention de l’État pour charges de service public.
les
subventions pour charges de service public de l’Ofpra et l’Ofii
Focus sur la SCSP
LFI
2022
Mouvements
2022 (DA,
LFR1,
PLFR2)
Exéc.2022
LFI
2023
Mouvements
2023
Exéc.
2023
(Prov)
OFPRA (303) (à
compter de 2023 y/c
SCI)
93,2
0,6
92,3
103,5
0
99,1
OFII (104)
244,1
221,7
252,30
20,63
256,97
Total
337,3
0,6
314,0
355,8
20,6
356,1
Source : Cour
des comptes, d’après les données du ministère de l’intérieur
Pour le programme 303,
l’Ofpra
a connu plusieurs notifications de crédits pour l’exerci
ce
2023.
COUR DES COMPTES
58
En effet, l’Ofpra
s’est vu pré
-notifier le 25 octobre 2022 une SCSP et une subvention
pour charge d’investissement (SCI) 2023, à hauteur de 99,2 M€ pour le budget initial (BI)
2023
(dont 1,8
M€ pour la SCI).
Ces crédits prévus correspondent aux crédits votés en LFI 2023
(103,5
M€)
avec une réserve de précaution de 4,2
M€ prise en compte
. Cette réserve comprenait
2,5
M€ au titre des espaces «
France asile » et 1,7
M€ calculés sur la base d’un taux réduit de
1,74
% qui résultait de l’application d’un taux de mise en réserve
de 0,5 % sur les dépenses de
personnel et d
e 4 % sur les dépenses de fonctionnement de l’OFPRA
.
À la suite des travaux de mise en réserve du programme 303, dans le cadre du DPU en
début d’année 2023, la réserve de précaution de l’Office a été portée de 4,2 M€ à 4,6 M€. Cette
réserve comprenait 2,5 M€ au titre des espaces « France asile » et 2,1
M€ calculés sur la base
d’un taux réduit de 2,1
% qui résultait de l’application d’un taux de mise en réserve de 0,5
%
sur les dépenses de personnel et de 5 % sur l
es dépenses de fonctionnement de l’OFPRA (au
lieu
de 4 %). La SCSP et la SCI ont ainsi été fixées à 98,9
M€ pour 2023 dans le cadre de la décision
attributive de financement du 30 janvier 2023, dont 1,8
M€ pour l’investissement
, un montant
différent de cel
ui utilisé dans le cadre du budget initiale de l’Ofpra.
La réserve de précaution de
4,6
M€ a été dégelée en juillet
pour contribuer au financement en trésorerie des dépenses pour
les bénéficiaires de la protection temporaire.
Pour le programme 104, les
crédits notifiés à l’O
fii sont 256,3
M€
, qui correspondent aux
crédits de la LFI 2023 minorés de la mise en réserve (MER) et du surgel soit :
-
236,3
M€ au titre de la SCSP (4,1
% de MER soit 10,4
M€ et un surgel à hauteur de
5,6
M€)
;
-
9,5
M€ de subvention pour charges d’investissement (SCI) (5,0
% de MER soit 0,5
M€) ;
-
10,4 M
€ au titre des crédits d’intervention (5
% de MER soit 0,5
M€) ;
-
7,6 M
€ au titre des marchés
de formation linguistique A2/ B1 (5 % de MER soit 0,4
M€) ;
-
5,5
M€ au titre des frais de ges
tion ADA (8,1 % de MER soit 0,5
M€).
Le budget rectificatif présenté au conseil d’admin
i
stration de l’O
fii du 28 septembre 2023
était en hausse par rapport au budget initial (BI) 2023 de +21,7
M€ en AE (de 274,9
M€ à
296,6
M€ soit +8
%) et de +16,5
M€ en
CP (de 308,2
M€ à 324,8
M€, soit +5
%).
Il prenait en compte notamment les éléments suivants :
-
un montant total de +1,2
M€ de dépenses supplémentaires pour les mesures
interministérielles « pouvoir d’achat » annoncées au cours du mois de juin ;
-
un montant total supplémentaire de +1
M€ en faveur de l’activité médicale
(Rendez-vous
santé) ;
-
un montant total supplémentaire de +2,7
M€ de dépense
s
en faveur des BPT d’Ukraine
dont 2
M€ au titre de la formation linguistique et 0,7
M€ au titre de la dépen
se de personnel
complémentaire (21 ETPT pour les SAS non-inscrits en BI 2023) ;
-
une hausse de +13,9
M€ pour les dépenses d’intégration de l’O
fii dont +9,3
M€ au titre
des
formations civiques et +3,6
M€ au titre de la formation linguistique niveau A1 en l
ien avec
une réévaluation de la cible CIR hors Mayotte à 122 750 CIR contre 106 000 CIR prévus
au BI ;
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT À LA POLITIQUE DE L’IMMIGRATION, DE L’ASILE ET DE L’INTÉGRATION
59
-
une diminution des dépenses de -0,8 M
€ sur les dépenses d’aide au retour volontaire (ARV)
malgré une réévaluation de la cible ARV à 7 100 ARV (contre 7 000 ARV au BI), due à
une inversion dans la répartition entre les bénéficiaires dispensés de visa (pécule moyen de
300
€) et ceux soumis à visa (pécule moyen de 650
€) ;
-
une moindre recette en fonds « Fami» à hauteur de -10,0
M€ (34,6
M€ inscrits au BI
2023
et 24,6
M€ versés en février 2023).
Afin de correspondre aux reprévisions d’exécution présentées lors du BR, il a été décidé
de verser un complément de SCSP de +20,6
M€.
Par ailleurs, la CBCM note que 20
M€ de sommes dormantes ont été récupérées à l’
Ofii.
En effet, dans le cadre de la nouvelle convention du 26 septembre 2023 qui confie à l’Ofii la
gestion et le versement de fonds destinés au paiement de l’
Ada, le taux de récupération des
sommes dormantes récupérées par l’ASP et versées à l’OFII a
connu une évolution significative
en passant de 75 % à 95 %.
Ainsi, un total de 290
M€
a été versé
à l’Ofii sur l’ensemble de ces actions contre
269,4
M€ notifiés (soit +20,6
M€).
B -
Les autres financements apportés aux opérateurs
En 2023
, l’Ofii a bénéficié
de 24,6
M€ en provenance du programme 104 et de fonds
européens à travers les fonds Fami. 388,6
M€ ont été également transférés du programme 303
à l’Ofii au titre de la prise en charge de l’allocation pour demandeur d’asile dont 5,17
M€ au
titre des frais de gestion de cette allocation. La gestion
de l’A
da
est assurée par l’Ofii et son
versement aux bénéficiaires par l’Agence de service et de paiement (ASP).
évolution
du financement apporté à l’Ofii par le budget de l’
État
(en M€)
CP en M€
Exécution
2020
Exécution
2021
Exécution
2022
2023
PLF 2024
LFI
Exécution
Programme 104
SCSP
174,9
222,8
230,7
252,3
256,9
226,9
Transfert
21,2
18,0
18,8
19,0
10,4
18,0
Subvention
pour
charges
d'ivt
0,0
9,5
Programme 303
SCSP (frais
de gestion
ADA)
6,0
5,2
6,3
6,0
5,4
6,5
SCSP
(PRD)*
1,1
COUR DES COMPTES
60
CP en M€
Exécution
2020
Exécution
2021
Exécution
2022
2023
PLF 2024
LFI
Exécution
Transfert
(ADA)
494,0
388,6
488,7
314,6
427,7
300,2
autres *
0,5
24,6
Total
696,02
634,58
744,85
591,90
743,4
551,60
*
: Le remboursement à l’Ofii
des transports en train des demandeurs d’asile aux pôles régionaux (PRD) s’inscrit
désormais au titre de la SCSP. Les autres transferts correspondent au versement du solde d’une subvention
cofinancée au titre du Fami. Source : rapport annuel de performance et projet annuel de performance
Le COP de l’Ofpra couvrant la période 2021
-2023, a été signé en février 2022. Il prend
acte de l’augmentation de la demande d’asile au cours des années qui ont précédé la crise
sanitaire, en fixant de nouveaux
objectifs à l’office pour amplifier la réduction des délais de
traitement des demandes d’asile grâce aux moyens humains alloués notamment par la loi de
finances 2020. L’objectif prioritaire est d’atteindre un délai moyen de traitement de deux mois
en s’app
uyant sur une capacité de 170 000 décisions par an.
C -
Une hausse continue des effectifs des deux opérateurs depuis 2016
Le graphique ci-dessous illustre le renforcement des moyens des opérateurs, en lien avec
l’impact de la crise migratoire. Ainsi, entre 201
3 et 2023 leurs effectifs globaux prévus en LFI
ont progressé de 75,4 % soit une moyenne de près de 7
% par an. Quant à l’exécution des
effectifs, la progression a été de 75,1
%, particulièrement du fait des effectifs de l’Ofpra qui ont
plus que doublé en
dix ans. L’Ofii a connu une progression de ses effectifs de
50,6 % sur la
même période.
Graphique n° 6 :
évolution des plafond et exécution des emplois des opérateurs (en
ETPT) 2013-2024
Source : rapports
annuels de performance et réponses du ministère de l’intérieur
1270
1271
1347
1610
1829
1879
1984
2173
2171
2190
2228
2253
1000
1100
1200
1300
1400
1500
1600
1700
1800
1900
2000
2100
2200
2300
2400
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
LFI
2024
Total LFI
Total exécution
LES MOYENS CON
SACRÉS PAR L’ÉTAT À LA POLITIQUE DE L’IMMIGRATION, DE L’ASILE ET DE L’INTÉGRATIO
N
61
1 -
L
’Office français de protection des réfugiés et des apatrides
En LFI 2023
, les effectifs de l’
Ofpra
s’élèvent à 1
011 ETPT soit + 8 ETPT par rapport
à la LFI 2022.
Selon les données provisoires de l’établissement, le plafond d’emplois a été
exécuté à hauteur de 1 001 ETPT, soit
–
10
ETPT par rapport au plafond d’emplois notifié.
L’écart entre la LFI et l’exécution s’explique notamment par des difficultés à recruter des
officiers de protection.
évolution des
plafond et schéma d’emplois de l’Ofpra
en ETPT
2020
2021
2022
2023
(source
: donnée
provisoire du
compte
financier non
validée par le
CA)
Évolution
2023/2022
Plafond d'emplois
opérateurs
1 005
1 003
1 003
1 011
1 %
Exécution du plafond
d'emplois opérateurs
910
995
990
1 001
1,1 %
Écart (plafond -
exécution)
-95
-8
-13
-10
-23 %
Source
: Cour des comptes, d’après les réponses du ministère de l’intérieur
Pendant
plusieurs années, l’
Ofpra a bénéficié de création de postes en nombre conséquent
(principalement +115 en LFI 2016, +140 en LFI 2017 ; +200 en LFI 2020 dont 150 emplois
d’officiers de protection dédiés à l’instruction des demandes d’asile et 50 emplois pour les
services d’appui à l’instruction et de soutien
,).
En LFI 2024, le niveau des ETPT progresse de + 25 ETPT pour atteindre 1 036 afin
d’accentuer l’effort prévu par le projet de loi de finances en matière de soutien aux activités
d’établissement des actes d’état civil
COUR DES COMPTES
62
2 -
L’Office français de l’immigration et de l’intégration
évolution des
plafond et schéma d’emplois de l’
Ofii
en ETPT
2020
2021
2022
2023
Évolution
2023/2022
Plafond d'emplois
opérateurs
1 168
1 168
1 208
1 217
1 %
Exécution du plafond
d'emplois opérateurs
1 143,7
1 156,6
1 200
1 202
0 %
Écart (plafond -
exécution)
-24
-11
-8
-15
88 %
Source : Cour des
comptes, d’après les réponses du ministère de l’intérieur
Le plafond d’emplois de l’Ofii s’élève à 1
196 ETPT en LFI 2023 soit + 9 ETPT par
rapport à la LFI 2022. Les 9 emplois supplémentaires pour 2023 sont dédiés au recrutement de
personnels infirmiers qui sont intervenus dans la cadre de la procédure « étrangers malades »
pour l’extension de l’expérimentation du rendez
-vous santé (RVS).
La LFR du 1
er
décembre 2022 avait prévu le recrutement de 21 ETPT
25
supplémentaires
pour l’office afin de prendre en considération les besoins générés par l’accueil des bénéficiaires
de la protection temporaire en France (accueil, orientation, délivrance des cartes Ada,
formations linguistiques), qui ont été maintenus en 2023.
En 2023, l’O
fii a exécuté 98,8
% de son plafond d’emploi fixé à 1
217
ETPT. L’écart
de 14,6
ETPT à la cible du plafond d’emploi s’explique par le nombre important de départs
d’agents contractuels, en particulier au second semestre 2023 et la difficu
lté actuelle à recruter
sur le marché du travail. Cette difficulté est accentuée dans les services centraux où peu de
candidats avec le profil attendu postulent, d’autres candidats présentent des prétentions
salariales trop élevées
Comme l’Ofpra, l’Ofii a bénéficié d’une augmentation régulière de son plafond
d’emplois afin de pouvoir remplir les nouvelles missions qui lui ont été assignées (contrôle de
l’ADA
; armement des équipes mobiles et des centres d’accueil et d’examen des situations et
la mise en œuvre des mesures décidées lors du comité interministériel à l’intégration du 5 juin
2018, +8
ETPT en 2023 pour les services de traitement des demandes d’actes d’état civil de la
part des bénéficiaires de la protection internationale
). L’office a également
bénéficié de renfort
en raison de la charge de travail liée à l’accueil des bénéficiaires de la protection temporaire
d’Ukraine.
25
Ces 21 ETPT s’ajoutent aux 12 mobilisés sous plafond d’emploi.
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT À LA POLITIQUE DE L’IMMIGRATION, DE L’ASILE ET
DE L’INTÉGRATION
63
La LFI 2024 ne prévoit
pas de modification du plafond d’emploi qui se maintient à
1 217 ETPT.
II -
L’évolution de la
dépense totale sur moyenne période
L’évolution de la dépense totale sur moyenne période est marquée par une augmentation
continue, en lien avec les effets de la crise migratoire, à partir de 2016.
L’augmentation de près de 135
% de la demande d’asile entre 2008 et 2017
a eu des
conséquences sur les dispositifs de prise en charge et particulièrement sur les dépenses
d’
allocation perçue par les demandeurs
d’asile
et le financement de leurs structures
d’hébergement.
L’
influence du contexte migratoire est également perceptible en matière de
lutte contre l’immigration irrégulière.
Jusqu’
en 2020, les crédits inscrits en LFI ont été en-deçà des besoins de financement
constatés
, en particulier pour l’allocation pour demandeurs d’asile.
Malgré des rebasages de la
LFI sur le programme 303, des besoins complémentaires devaient être couverts par la levée de
la totalité des crédits gelés de la mission et par l’ouverture de crédits complémentaires dans le
cadre d’un décret d’avance ou d’une loi de finances rectificative.
Après que la gestion 2020 se soit conclue quasiment au niveau prévu par la LFI dans le
contexte de la crise sanitaire, la gestion 2021 est la première depuis 2016 qui n
’a pas
nécessité
le dégel des réserves de précaution pour combler les dépassements de l’A
da.
L’exécution 2022, à partir de la fin du premier trimestre, a été fortement influencée par
la crise ukrainienne. Elle s’est portée à plus de 2,2
Mds€, supérieure de 14
% en AE et de 15 %
en CP aux crédits votés en LFI.
L’exécution 2023 a été
légèrement supérieure à celle de 2022
en atteignant 2,2
Mds€ en CP et 2,8
Mds€ en AE.
Pour faire face à l’accueil de près de 100
000 déplacés, sans désorganiser pour autant les
dispositifs pour les demandeurs d’asile, des ouvertures de crédits importantes ont été ré
alisées
pendant l’année. Elles ont concerné le programme 303, dans le cadre du versement de
l’allocation et de l’hébergement d’urgence des demandeurs d’asile, dont ont pu bénéficier les
Ukrainiens au titre de la protection temporaire.
Contrairement à 2022, où
le décret d’avance voté en avril, à hauteur de
300 M
€ pour le
programme, avait principalement financé les dispositifs pour les Ukrainiens, en 2023, il a fallu
attendre la loi de fin de gestion qui a permis un abondement de crédits à hauteur de 339
M€,
faisant peser de lourdes contraintes en gestion (voir
supra
).
COUR DES COMPTES
64
Graphique n° 7 :
LFI et exécution 2019-
2023 en AE (en Md€)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 8 :
LFI et exécution 2019-2023 en CP
(en Md€)
Source : Cour des comptes
1,85
1,93
1,75
1,99
2,67
2,00
1,92
1,70
2,27
2,79
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
2019
2020
2021
2022
2023
LFI
Exécution
1,69
1,81
1,84
1,90
2,01
1,84
1,81
1,81
2,22
2,27
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
2019
2020
2021
2022
2023
LFI
Exécution
Annexes
COUR DES COMPTES
66
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
-
Cour des comptes,
L
’entrée, le séjour et le premier accueil des personnes étrangères
, 5
mai
2020, disponible sur www.ccomptes.fr
-
Cour des comptes,
L
’accueil et la prise en charge par l’État des réfugiés d’Ukraine en
France en 2022
, 28 février 2023, disponible sur www.ccomptes.fr
ANNEXES
67
Annexe n° 2 :
le suivi des recommandations formulées au titre
de l’exécution budgétaire 202
2
N°
Recommandation
formulée au sein de
la note d’exécution
budgétaire 2022
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
Améliorer
le
taux
d’hébergement
des
demandeurs d’asile
en :
-
poursuivant
le
développement
des
capacités
d’accueil
du dispositif national
d’accueil
des
demandeurs d’asile
(DNA) ;
-
simplifiant
les
types d’hébergement
des DNA ;
-
homogénéisant
leurs modalités de
tarification
et
de
financement.
Entre 2022 et 2023,
le taux d’hébergement des
demandeurs d’asile pris en charge dans le dispositif
national d’accueil des demandeurs d’asile (DNA) a
progressé de 58 % à 61 %.
Le développement des capacités d’hébergement
s’est poursuivi. En loi de finances pour 2022, une
prov
ision de 20 M€ avait été constituée pour couvrir
un éventuel dépassement de l’allocation pour
demandeurs
d’asile(ADA).
En
l’absence
de
dépassement, cette provision pouvait être mobilisée
pour financer l’ouverture à mi année de 4 900 places
supplémentaires
d’hébergement
pour
les
demandeurs d’asile. Face à l’incertitude du conflit
entre l’Ukraine et la Russie, cette provision n’a pas
été mobilisée pour créer ces 4 900 places en 2022 et
leur création a été reportée en 2023. Ces 4 900 places
pour demandeurs d’a
sile ont ainsi été inscrites en loi
de finances 2023 ainsi que 1 000 places de CPH.
Sur ces 5 900 places, 4 922 places ont été ouvertes
en 2023. Les 978 places de la loi de finances de 2023
qui n’ont pu être ouvertes au cours de cette année le
seront progressivement en 2024. Afin de faciliter
leur ouverture, des places non-ouvertes seront
redéployées entre les régions, en particulier au
bénéfice de l’outre
-mer dont la Guyane où les
premières demandes d’asile, soutenues par le
dynamisme de la demande haïtienne, ont augmenté
de +106 % en 2023 par rapport à 2022.
Face à l’augmentation de la présence à la rue en
région parisienne, le Gouvernement a décidé au
début de l’année 2023 de structurer les mises à l’abri
des personnes qui ne peuvent être prises en charge
par les dispositifs franciliens d’hébergement. Sous
l’égide du ministère de l’Intérieur et des Outre
-mer
et du ministère du Logement, 500 places de sas de
mise à l’abri, financées à parts égales par les
programmes 303 et 177, ont été créés en métropole.
Leur gestion, confiée à des opérateurs associatifs par
le biais de conventionnements, vise à assurer un
examen systématique des situations administratives
et un parcours d’hébergement fluide, en lien,
notamment, avec l’examen d’une demande d’asile
ou
d’une demande d’admission exceptionnelle au
séjour. Ces 500 places ont permis de mieux
structurer, conjointement avec la DIHAL, la prise en
charge des publics à la rue et de favoriser
l’orientation du public des demandeurs d’asile dans
le DNA.
Depuis la p
remière opération de mise à l’abri
organisée le 12 avril 2023, ce dispositif a permis
d’orienter 3 506 personnes à la rue en Île
-de-France
vers un sas d’hébergement. L’examen des situations
administratives a notamment permis d’orienter 44 %
de ce public vers des établissements du dispositif
national d’accueil (DNA) dans des régions moins
tendues que l’Île
-de-France.
Le programme 177 -
Hébergement, parcours vers le
logement
et
insertion
des
personnes vulnérables finance les
structures
d’hébergement
d’urgence auxquelles s’applique
le principe d’inconditionnalité de
l’accueil,
y
compris
des
demandeurs d’asile, des étrangers
déboutés,
ainsi
que
des
bénéficiaires de la protection
internationale.
Des enquêtes « flash »
sont
régulièrement
réalisées
auprès
des
structures
d’hébergement afin de connaître
leur nombre au sein des structures
généralistes. La dernière, réalisée
en juin 2020, faisait état de 7 032
demandeurs d’asile et de 4 987
bénéficiaires de la protection
internationale présents, soit près
de 7 % de la totalité de places du
parc d’hébergement. Le coût pour
le programme 177 de la prise en
charge des demandeurs d’asile et
réfugiés a été estimé par la
direction générale de la cohésion
sociale
en 2020 à 115,2 M€.
En
ce
qui
concerne
l’hébergement
des
déplacés
d’Ukraine, le programme 177 a
également été mis à contribution.
Ainsi, il a bénéficié de 100 M€
dans le cadre du décret d’avance
d’avril, en plus des 300 M€ sur la
mission
immigration.
Le
programme 177 devait prendre en
charge
les
coûts
du
volet
logement
de
la
stratégie
d’accueil, et en particulier les
dépenses
d’intermédiation
collective pour les logements en
location/sous-location,
d’accompagnement
social
des
personnes logées en hébergement
gratuit ou dans le cadre d’un
hébergement
citoyen,
et
les
dépenses
d’ingénierie
des
opérateurs départementaux. La
dotation du décret d’avance a été
consommée à hauteur de 64 %,
principalement
pour
l’intermédiation locative (26,9
M€).
En cours de
mise en
œuvre
COUR DES COMPTES
68
La création de places de CAES a permis de soutenir
le mécanisme d’orientation directive, qui permet de
mieux répartir sur le territoire les demandeurs
d’asile enregistrés en Île
-de-France. En 2023,
l’objectif a été rehaussé de 100 orientations
supplémentaires par mois (1 800 en janvier, 1 900
en mars, 2 000 en juin et en septembre). Depuis
septembre 2023, 2 100 demandeurs d’asile sont
orientés mensuellement. Au 31 décembre 2023, plus
de 57 000 demandeurs d’asile ont été orientées
depuis l’Île
-de-France vers les autres régions,
permettant
ainsi
d’augmenter
le
nombre
de
demandeurs d’asile hébergés dans le DNA. En 2024,
cette dynamique sera maintenu
e avec l’objectif
d’orienter, à terme, 2 500 personnes par mois. Cette
mesure devrait permettre de réduire encore la
mobilisation de places d’hébergement d’urgence en
Ile de France.
Un nouveau cycle de conventionnement pluriannuel
a été initié pour l’HUDA
et les CAES permettant de
renouveler les conventions jusqu’au 31 décembre
2025. Ces conventions pluriannuelles ont permis de
stabiliser cette capacité d’hébergement ainsi que le
coût journalier pour les trois prochaines années.
Comme en 2022, les déplacés
d’Ukraine ont fait
l’objet d’une prise en charge ad hoc pour éviter de
désorganiser et saturer les dispositifs d’accueil de
droit commun et ne pas dégrader les conditions
d’accueil de l’ensemble des publics qui en relèvent.
A ce titre, les personnes bénéficiant de la protection
temporaire n’ont pas été hébergées au sein du
dispositif national d’accueil (DNA) des demandeurs
d’asile, dès lors qu’elles ne relevaient pas de ce
statut.