FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Mission «
Agriculture, alimentation, forêt
et affaires rurales
»
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
10
CHAPITRE I ANALYSE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
13
LA PROGRAMMATION INITIALE
...............................................................................................
13
Des moyens accrus en LFI
...................................................................................................................
13
Une programmation à nouveau fragilisée, dès son adoption, par divers aléas
.....................................
15
Une hausse des emplois en cohérence avec l’évolution des politiques publiques conduites
...............
17
LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
17
Des ouvertures de crédits en exécution pour faire face aux crises
.......................................................
17
Une réserve de précaution mobilisée au profit des soutiens de crise pour les programmes 149 et 206 19
Des dépenses de crises ayant conduit à une consommation excédant la prévision
..............................
20
Une consommation stable intégrant le financement complémentaire des allègements de charges
......
21
L’ANALYSE DE L’ÉVOL
UTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
............
22
Un programme 149 toujours sous la pression des aléas sanitaires et climatiques
................................
22
La saturation des capacités de réponse du programme 206 aux crises sanitaires
.................................
24
Les dépenses des fonctions supports sous-
exécutées du fait de report de projets d’investissement
....
25
Une sous-exécution marquée du programme 382
................................................................................
26
UNE STABILISATION DES CRÉDITS EXÉCUTÉS À LEUR PLUS HAUT NIVEAU,
MALGRÉ DES DÉPENSES DE CRISE EN BAISSE
..................................................................
26
Des dépenses d’intervention stable intégrant le financement des allègements de charge
....................
27
Une légère sous-
exécution des dépenses de personnel et du plafond d’emplois
..................................
28
Des dépenses de fonctionnement en hausse du fait des apurements communautaires
.........................
28
Une sous-
consommation structurelle des crédits d’investissement
.....................................................
29
PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
....................................
29
Une « dette
» de l’État envers la CCMSA en croissance et toujours en at
tente de règlement
.............
29
Des reports de crédits à un niveau historique
.......................................................................................
30
Des restes à payer en légère diminution
...............................................................................................
30
L’IN
CIDENCE DES DÉPENSES
SUR L’ENVIRONNEMENT
.................................................
31
CHAPITRE II LES POLITIQUES PUBLIQUES
................................................................
37
DES DÉPENSES DE CRISE ÉLEVÉES, CONJUGUÉES À LA MISE EN
ŒUVRE
DE RÉFORMES STRUCTURELLES (PROGRAMME 149)
.......................................................
37
UN EXERCICE CONTRAINT PAR LA P
RESSION DE L’INFLUEN
ZA AVIAIRE
HAUTEMENT PATHOGÈNE
ET L’ABSENCE DE LFR
(PROGRAMME 206)
......................
39
CHAPITRE III LES MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQU
E DE LA
MISSION
....................................................................................................................................
43
DES DÉPENSES FISCALES EN LÉGÈRE HAUSSE À PÉRIMÈTRE CONSTANT
................
43
LES OPÉRATEURS ET LES TAXES AFFECTÉES
....................................................................
44
Des subventions pour charges de service public et dotations en légère hausse
...................................
45
Des taxes affectées en diminution
........................................................................................................
46
Des dépenses de personnel stables et conformes à la LFI
....................................................................
46
COUR DES COMPTES
4
Budgets consolidés des opérateurs
.......................................................................................................
47
LES FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE
...................................................................
48
LES PROGRAMMES D’INVESTISSEMENT D’AVENI
R
........................................................
50
L’ÉVOLUTION DES DÉP
ENSES PUBLIQUES AGRICOLES
..................................................
51
LE DISPOSITIF DE PERFORMANCE
........................................................................................
52
Une évolution structurelle de la maquette du programme 149 sans réintroduction
d’un indicateu
r sur les coûts de gestion
................................................................................................
52
Les indicateurs de performance du programme 206
............................................................................
52
ANNEXES
..................................................................................................................................
55
Synthèse
La mission
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
(AAFAR) est composée
de cinq programmes, dont deux ont été créés par la loi de finance initiale (LFI) pour 2023
(programmes 381 et 382). Les crédits exécutés en 2023 par la mission représentent 4,7 Md€ en
CP, soit 17,9 % des 26,3
Md€ des concours publics 2023 à l’agriculture.
Une exécution qui se stabilise à un niveau très élevé
Les
AE et les CP consommés (respectivement 4,70 Md€ et 4,71 Md€) se stabilisent
après plusieurs années de forte hausse, mais atteignent leur plus haut niveau constaté (4,66 et
4,67
Md€ en 2022). Dès la programmation en LFI, le budget de la mission a augmenté e
n AE
de 878 M€ (+28,15% par rapport à 2022) et en CP de 853 M€ (+28,40% par rapport à 2022).
Comme en 2022, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) a rendu un
avis défavorable sur la soutenabilité des programmes 149 et 206, à cause de la prise en compte
partielle dans la programmation des effets des aléas climatiques et sanitaires. L’avis est
également défavorable pour le programme 381 « Allègements du coût du travail en
agriculture
», qui porte en partie le dispositif d’exonération applicable pour l’emploi de
travailleurs occasionnels et de demandeurs d’emploi (TO
-DE), du fait des mises en réserve
programmées sur l’ensemble des crédits.
D
es dépenses d’intervention et de fonctionnement en hausse
et une sous-exécution des emplois
Les dépenses d’intervention se maintiennent à un niveau élevé, représentant toujours
plus de 50 % des paiements de l’année 2023. Néanmoins, les dépenses de fonctionnement
connaissent une forte hausse (+79,5 M€), poursuivant la tendance engagée en 2020. Fig
urent,
parmi les composantes principales de la dépense, les indemnités de dommages et intérêts, avec
notamment les refus d’apurement communautaire, dont la consommation s’élève à 220 M€
(+78 M€) pour le programme 149, et les prestations de services adossés
aux crises pour le
programme 206 (+6
M€).
Les dépenses de personnel présentent une sous-exécution de 7 % malgré les mesures de
revalorisation du point fonction publique. La sous-exécution est renforcée par le report à 2024
de mesures indiciaires et de refonte des grilles des emplois de contractuels. Le montant des
dépenses de personnel, hors CAS
Pensions
, est en légère croissance (+14 M€) par rapport à
l’année 2022. Le schéma d’emplois prévisionnel n’est pas respecté dans le cadre de l’exécution.
Des ouvertures en cours de gestion, suivies par des reports importants, remettant
une nouvelle fois en cause le principe d’annualité budgétaire
La loi de finances de fin de gestion (
LFG) a ouvert 923 M€ en AE et 836
M€ en CP.
Ces ouvertures de crédits concernent notamment les mesures économiques de la crise
COUR DES COMPTES
6
d'influenza
aviaire hautement pathogène (IAHP) (414 M€), les soutiens à la filière bio (107 M€)
et à la filière viticole (130 M€), le paiement d’une partie des refus d’apurements (128,5 M€) et
la campagne de vaccination IAHP 2023
–
2024 (95,6 M€).
Les programmes 149 et 206 ont été soumis, comme les années précédentes, à des crises
climatiques et sanitaires multiples, dont certaines d’ampleur majeure. Pour faire face aux
dépenses de crise, les réserves de précaution du programme 149 et du programme 206 ont été
dégelées en totalité (78,5 M€ en AE et 79,9 M€ CP pour le programme 149, 14,7 M€ en AE et
14,2 M€ en CP pour le programme 206). Inversement, celles du programme 215 ont été
annulées partiellement en AE et tot
alement en CP (respectivement 6,29 M€ et 5,74 M€).
Compte tenu de la baisse de 65 M€ qu’elle a subie en LFI par rapport à 2022, la
provision pour aléa (PPA) n’a pas joué son rôle de couverture du financement des refus
d’apurement communautaires (170
M€ en
2023) ni des mesures de crise.
Fait nouveau par rapport aux gestions précédentes, l’absence de décret d’avances et de
loi de finance rectificative (LFR) a nécessité un dispositif exceptionnel de régulation des
dépenses, qui a fortement contraint la trajec
toire d’exécution. L’ouverture des crédits en toute
fin de gestion a, en revanche, engendré des reports massifs sur l’exercice 2024 L’exécution
budgétaire de 2023 permet ainsi d’identifier un montant de 433 M€ en AE et 419
M€ en CP
non consommés pour l’ens
emble de la mission
1
.
Le programme 149 a finalement bénéficié d’un abondement complémentaire important
en LFG (642 M€ en AE et 575 M€ en CP), mais comparable aux ouvertures de crédits opérées
en LFR en 2022. Alors qu’en 2022, les crédits ouverts avoisinai
ent le double des montants de
la LFI, ils représentent 30 % de plus que la programmation initiale en 2023.
Le programme 206 a bénéficié d’un abondement de 289 M€ en AE et 276 M€ en CP
dans le cadre de la LFG, principalement pour faire face à l’épidémie d’
influenza
aviaire, à la
campagne de vaccination IAHP 2023
–
2024 et à la mise en œuvre de la police sanitaire unique.
Les crédits disponibles augmentés en gestion n’ont pas été consommés en totalité. La sous
-
consommation représente 28 % des AE, soit 180,66
M€ (176,12 M€ en neutralisant les
moindres consommations liées aux retraits d'engagements juridiques basculés (REJB) non
recyclables), en forte croissance par rapport à 2022 (9,3 %, soit 39 M€). Elle s’élève à 30 % des
CP, soit 194,37 M€, montant également en croissance par rapport à 2022 (+7 %, soit 34 M€).
Une soutenabilité du Fonds national de gestion des risques agricoles (FNGRA)
difficilement appréciable faute de lisibilité
Le FNGRA est un fonds de garantie sans personnalité morale et juridique. Géré pour le
compte de l’État par la Caisse Centrale de Réassurance (CCR), il fait l’objet d’une comptabilité
distincte.
Les dépenses du FNGRA ont été estimées en fin d’année à 234 M€, contre 221 M€ en
2022. Seuls 21 M€ ont été alloués à l’Indemnité de solidarité nationale (ISN), qui résulte de la
mise en place de la réforme de l’assurance récolte.
1
Comprenant 63 M€ en AE et 23 M€ en CP de crédits bloqués.
SYNTHÈSE
7
La mise en œuvre de cette réforme devait conduire à un abondement du FNGRA de
560
M€,
grâce au doublement de la contribution additionnelle payée par les agriculteurs
(120
M€ de recettes), 255,5 M€ inscrits en LFI 2023 en provenance du programme 149 et une
contribution du FEADER. Comme en 2022, la participation de l’État a été versée en fin d’année.
Seuls 110 M€ ont été versés
via
le programme 149, le reste des crédits ayant été utilisé pour le
financement des crises 2023.
Fin 2022, 250 M€ avaient été versés au fonds pour couvrir les indemnisations de début
d’année, montants nettement supérieurs aux 192 M€ des restes à payer des années antérieures
et aux indemnisations non encore réalisées pour les calamités agricoles de 2022 et 2023.
Le solde de trésorerie du FNGRA s’élève à plus de 335 M€ à la fin de 2023 (contre
283,86
M€ fin 2022), soit
davantage que les dépenses de 2022 et 2023. Dans sa dernière NEB,
la Cour avait déjà jugé souhaitable que le MASA transmette au CBCM, chaque mois,
l’actualisation du tableau prévisionnel de trésorerie du FNGRA et la gestion du solde. Au regard
de la récent
e réforme de l’assurance récolte, la lisibilité du FNGRA doit être plus grande pour
en apprécier la soutenabilité.
Des dépenses à évaluer en exécution et au niveau de la brique budgétaire pour
mieux refléter leur impact environnemental et piloter la transition
La méthode de cotation du rapport sur
L’impact environnemental du budget de l’État
annexé au projet de loi de finances pour 2024 a évolué : 93 % des crédits et 100 % des taxes
affectées et dépenses fiscales sont côtés en LFI 2023.
À méthodes de cotation et périmètre identiques, des différences significatives entre le
prévisionnel et l’exécuté peuvent être constatées. En tenant compte des reports de crédits et des
ouvertures en cours de gestion, 18
% des dépenses exécutées en 2023 n’ont pas été cotées
(contre 4 % annoncés sur la base du PLF). La part des dépenses neutres reste, dans tous les cas,
supérieure à 50 %.
Seules les dépenses fiscales liées aux hydrocarbures sont cotées défavorables. Elles
représentaient 63 % du total des dépenses fiscales et 36 % du budget exécuté de la mission.
Elles appellent un suivi plus précis en exécution car leur montant peut varier sensiblement.
Pour rendre compte avec exactitude des efforts en faveur de la transition écologique, le
ministère devrait procéder à une cotation à un niveau budgétaire plus fin, celui de la « brique »
budgétaire, c’est
-à-
dire, l’unité de négociation et d’arbitrage dans le processus budgétaire. Cette
cotation plus fine exigerait que le ministère y affecte les ressources, informatiques et humaines,
nécessaires.
Le ministère n’a pas répondu sur la non
-
mise en œuvre des trois recommandations
formulées par la Cour en 2022.
Les deux recommandations de l’année passée qui portaient, d’une part, sur l’apurement
de la dette historique du MASA envers la caisse centrale de la MSA au titre de divers dispositifs
sociaux (non mise en œuvre) et, d’autre part, sur l’évaluation des dépenses fiscales de la mission
et le chiffrage de celles dont seul un ordre de grandeur est disponible (non mise en œuvre), sont
réitérées.
COUR DES COMPTES
8
La troisième recommandation sur la nécessaire introduction d’un indicateur de
performance de la gestion des aides agricoles (non mise en œuvre) est reconduite sous la même
forme.
Enfin, la Cour formule une nouvelle recommandation sur la cohérenc
e et l’unicité des
programmes.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation nouvelle) En application de l’article 7 de la LOLF, intégrer au sein du
programme 149 l’action unique du programme 381 (
MASA et MCP, 2024
).
2.
(Recommandation renouvelée) Budgéter dans le PLF 2025 l’apuremen
t de la dette
contractée par le MASA envers la CCMSA
(MASA et MCP, 2024)
.
3.
(Recommandation réitérée) Poursuivre l’évaluation des dépenses fiscales en donnant
priorité à celles arrivant à échéance (
MASA et MCP
).
4.
(Recommandation réitérée) Réintroduire un indicateur mesurant la performance de la
gestion des aides agricoles inscrites au programme 149 (
MASA et MCP, 2024
).
Introduction
Les crédits de la mission
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
(AAFAR)
sont gérés par le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA). Les
crédits exécutés par la mission en
2023 s’élèvent à 4,7
Md€ en CP
; les dépenses fiscales qui
lui sont rattachées représentent 2,8
Md€.
La mission comprend cinq programmes :
-
le programme 149 «
compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la
forêt » ( 2,9 Md€ exécutés en CP) porte les dispositifs d’aide aux filières agricoles et
forestières, et les financements attribués par l’État en cofinancement des aides
communautaires de la politique agricole commune (PAC). Trois des principaux opérateurs
de la mission lui sont rattachés
: l’agence de services et de paiement (ASP), l’établissement
national de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer –
FAM) et l’Office national des forêts
(ONF). L’office de développement de l’économie agricole d’outre
-mer (ODEADOM),
l’Institut français du cheval et de l’équitation (IFCE), le Centre national de la propriété
forestière (CNPF), l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) et l’Agence bio
relèvent également de ce programme ;
-
le programme 206 « sécurité et qualité sanitair
es de l’alimentation
» (770
M€ exécutés en
CP) est consacré à la maîtrise des risques sanitaires et phytosanitaires affectant les animaux,
les végétaux et les produits alimentaires. L’Agence nationale de sécurité sanitaire de
l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) relève de son périmètre ;
-
le programme 215 «
conduite et pilotage des politiques de l’agriculture
» (597
M€ exécutés
en CP), programme support du ministère, porte à ce titre les moyens humains ainsi que les
dépenses de fonctionne
ment et d’investissement des services centraux et déconcentrés du
ministère. L’Institut national de formation des personnels du ministère de l'agriculture
(INFOMA) lui est rattaché ;
-
le programme 381 « allègements de cotisations et contributions sociales »
(433 M€
exécutés en CP), programme créé par la loi de finances 2023 est doté par mesure de transfert
(les dépenses objets du programme bénéficiaient antérieurement de l’affectation d’une part
des recettes de la TVA) ;
-
le programme 382 « protection animale » programme créé par la loi de finances 2023, (330
K€ exécutés en CP) est consacré aux soutiens aux associations de protection des animaux
de toutes espèces (action renforçant une action existante du programme 206).
La mission AAFAR relève du plafond d’emplois global du MASA, qu’elle partage avec
les programmes 142 (enseignement supérieur et recherche agricoles) et 143 (enseignement
technique agricole).
L’exécution 2023 a été perturbée, comme les années précédentes, par les effets de crises
agricoles, principalement sanitaires et, secondairement, climatiques ainsi que par la campagne
nationale de vaccination des canards. L’absence de LFR en cours de gestion a nécessité des
transferts au sein des programmes, principalement pour éviter le risque de rupture de trésorerie
pour le programme 206.
INTRODUCTION
11
Mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
Programme
149
–
Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la
forêt
Programme
206
–
Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation
Programme
215
–
Conduite et pilotage des politiques de
l’agriculture
Programme
381
–
Allègements du coût du travail en agriculture (TODE-AG)
Programme
382 - Soutien aux associations de protection animale et aux refuges
Graphique n° 1 :
les dépenses de la mission par programme - exécution 2023 (CP, en
M€)
Source : Cour des comptes
P 149
P 206
P 215
P 381
P 382
Total
mission
AE
2865,99
804,74
593,49
433,00
0,38
4697,60
CP
2907,93
770,29
597,40
433,00
0,33
4708,95
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
5 000
AE
CP
Chapitre I
Analyse de
l’exécution budgétaire
La mission
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
s’est élevée à 4,7
Md€ de
crédits de paiement et 2,8
Md€
de dépenses fiscales pour accompagner le secteur agricole et
forestier.
La programmation initiale
Des moyens accrus en LFI
En neutralisant le transfert de l’action 28 «
pêche et aquaculture » au programme 205
(48
M€ en AE et CP en LFI 2022), le budget de
la mission ouvert LFI pour 2023 a été augmenté
en AE (+ 28,15 %, soit 878
M€) et en CP (+ 28,40
%, soit 853
M€), par rapport à 2022.
Les crédits ouverts pour chaque programme de la mission ont évolué comme suit :
Tableau n° 1 :
évolution des crédits par programme en L
FI (en M€)
En M€
2022
2023
Évolution 2023/2022
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Programme 149
1 727
1 716
2 108
2 101
22,08%
22,42%
Programme 206
614
611
658
655
7,09%
7,14%
dont T2
343
343
361
361
5,25%
5,25%
Programme 215
641
630
689
675
7,50%
7,14%
dont T2
554
554
591
591
6,68%
6,68%
Programme 381
-
-
427
427
-
-
Programme 382
-
-
1
1
-
-
Total mission
3 030
3 005
3 883
3 858
28,15%
28,40%
dont T2
897
897
952
952
6,13%
6,13%
Source : Cour des comptes
Note : Les montants en LFI sont retraités en 2022 pour
apparaître à périmètre constant (retraitement de l’action 28
transférée en 2023 au programme 205
–
48 M€ en LFI 2022 en AE et CP).
Deux évolutions représentent, à elles seules, 428 M€ de crédits supplémentaires, en AE
et CP, par rapport à 2022 :
-
la création du programme 381, qui traduit la modification des modalités de compensation
à la sécurité sociale des mesures d’exonération de charges sociales par l’État. Le
financement, qui était assuré depuis 2019 par une recette affectée, en plus des crédits du
COUR DES COMPTES
14
programme 149, est dorénavant porté par la mission AAFAR dans le cadre de ce nouveau
programme ;
-
la création du programme 382, qui a vocation à porter les soutiens aux associations de
protection des animaux pour leurs actions en faveur des animaux maltraités.
Allègement du coût du travail en agriculture (TO-DE)
En 1995, le dispositif « TO-
DE » est passé d’un mécanisme de cotisations forfaitaires à des
réductions de taux de cotisations patronales de sécurité sociale de base, sans plafond de rémunération,
et différenciées par filière.
À partir de 2006, les modalités de compensation par le budget de l’État ont évolué et les
exonérations ou réductions de cotisations ont principalement été compensées
via
des recettes affectées
à la sécurité sociale, principalement la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). La loi n°2010-237 du 9 mars
2010 de finances rectificative pour 2010 a supprimé les différences entre filières, introduit un
plafonnement et une dégressivité de l’exonération, et en a étendu le champ à certaines cotisa
tions
patronales conventionnelles. Par ailleurs, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour
2011 a mis fin à la compensation intégrale, pour les allègements généraux de cotisations. Des recettes
fiscales d’un montant équivalent ont été affect
ées en contrepartie à la sécurité sociale. Depuis 2011,
les allègements généraux sont ainsi compensés « pour solde de tout compte » par affectation de TVA,
tandis que la majorité des exonérations ciblées de cotisations sont compensées à l’euro près par cré
dits
budgétaires. La loi de finances pour 2013 a ciblé davantage la mesure sur les bas salaires, en accordant
une exonération totale pour les rémunérations inférieures ou égales à 1,25 SMIC, puis dégressive
jusqu'à 1,5 SMIC.
Dans le cadre d’une sortie progressive du dispositif spécifique d’exonération au profit des
allègements généraux, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 a aligné le champ des
cotisations et contributions exonérées sur celui de la réduction générale. Les cotisations dues au titre
des institutions de retraite complémentaire auxquelles sont affiliés les salariés agricoles sont
désormais pris en compte. Le seuil d’exonération totale et le point de sortie sont passés respectivement
de 1,25 SMIC à 1,2 SMIC et de 1,5 SMIC à 1,6 SMIC, pour les années 2019 et 2020.
La LFI 2023 met fin à la dissociation dans le mode de compensation du dispositif TO-DE.
En effet, depuis 2019, la part du régime TO-DE identique aux allègements généraux de charges était
compensée par une recette fiscale affectée (TVA). Les éléments relevant de règles spécifiques de
calcul étaient compensés à l’euro près par les crédits budgétaires du programme 149. La LFI 2023
conduit à appliquer le droit commun concernant les modalités de compensation.
En LFI 2023, 561
M€ sont inscrits pour ce dispositif (427 M€ au programme 381
correspondant à l’ancienne part de recettes affectées et 134 M€ au programme 149 pour la mesure
ciblée de sur-avantage social propre au dispositif TO-DE).
Selon le PAP 2023, 73 000 entreprises
bénéficient d’exonération de cotisations patronales
pour les travailleurs occasionnels (saisonniers) (soit près de la moitié de celles du secteur agricole qui
emploient des salariés).
La programmation 2023 met en œuvre le nouveau partage des compétences adopté dans
le cadre de la politique agricole commune (PAC) 2023
–
2027. Il se traduit par un transfert aux
conseils régionaux de la gestion des aides non-surfaciques. Le programme 149 connaît
également un transfert de 100 M€ en AE et CP, en application de l’accord conclu lors du comité
État-Région FEADER du 10 novembre 2021. La dotation aux jeunes agriculteurs (DJA) et la
modernisation des exploitations ne sont donc plus dotées en AE. Enfin, la responsabilité de
l’État pour la mise en œuvre des interventions de nature surfacique a nécessité l’adaptation de
la programmation. En particulier, le soutien au secteur de l’élevage dans les zones soumises à
ANALYSE D L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
15
des contraintes naturelles a demandé une augmentation du financement, du fait de la réduction
du taux de co-financement européen
: il est passé de 107,5 M€ à 384,5 M€.
La création d’un régime universel d’indemnisation des pertes de récoltes résultant
d’aléas climatiques
2
explique la hausse de la programmation du Fonds national de gestion des
risques en agriculture (FNGRA) de 255,5 M€ en AE et CP.
Les autres hausses des crédits programmés
3
sont principalement compensées par la
diminution de la provision pour aléas (-
65 M€ en AE et en CP).
Une programmation à nouveau fragilisée, dès son adoption,
par divers aléas
Comme l’année précédente, le contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) a
rendu un avis défavorable sur la soutenabilité des programmes 149 et 206, du fait de la prise en
compt
e partielle des effets des aléas climatiques et sanitaires dans la programmation. L’avis est
également défavorable concernant le programme 381, du fait des mises en réserve programmées
sur l’ensemble des crédits du dispositif TODE
-AG.
1 -
Une insoutenabilité chronique pour le programme 149
Contrairement aux années précédentes, le programme 149 bénéficie d’une augmentation
de 381 M€ en AE et 385 M€ en CP en LFI par rapport à 2022
4
. Cette augmentation couvre
principalement des actions nouvelles ou les évolutions structurelles de dispositifs existants sur :
-
l'action n° 22 relative à la gestion des crises et des aléas de la production agricole portant
la participation au FNGRA au titre de l’assurance récolte (augmentation de 255 M€ en AE
et en CP) ;
-
l’action n°
23
relative à l’appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations
agricoles (augmentation de 17
M€ en AE et 63
M€ en CP), à cause du transfert de 100 M€
aux régions et de la conservation des CP pour couvrir les engagements des dispositifs de la
précédente PAC ;
-
l’action n°
24 relative à la gestion équilibrée et durable des territoires (augmentation de
133
M€ en AE et 83
M€ en CP), principalement portée par l’indemnité compensatoire de
handicaps naturels (ICHN) et la révision du taux de cofinancem
ent européen (+ 107,5 M€
en AE et CP).
En revanche, le niveau des provisions pour aléas (PPA) (sous-action « apurement
communautaire
» de l’action n°27) est diminué par rapport aux années précédentes (125 M€ en
2023 contre 190
M€ en 2022 en LFI).
2
Loi n°2022-298 du 2 mars 2022 d'orientation relative à une meilleure diffusion de l'assurance récolte en
agriculture et portant réforme des outils de gestion des risques en agriculture.
3
Mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) (36 M€ en AE), aides à la filière sucre en outre
-mer
(19
M€ en AE et CP), différentes subventions allouées à l’ONF (14 M€ en AE et + 13,8 M€ en CP), politique
immobilière du ministère (6,81 M€ en AE et 3,75 M€ en CP) et modernisation des systèmes d’information
(3,42
M€ en AE et en CP).
4
Compte tenu du changement de périmètre du fait du transfert de l’ancienne action
28 au programme 205.
COUR DES COMPTES
16
Comme pour les gestions précédentes, cette dynamique de programmation a conduit le
CBCM à rendre un avis défavorable sur le caractère soutenable du programme 149.
L’insoutenabilité a été considérée comme subie et résultant des mesures de soutien liées aux
crises, notamment celles de 2022.
2 -
Une poursuite de l’augmentation des crédits du programme 206, néanmoins
insuffisante
Dans la continuité de la tendance constatée depuis deux ans, le programme 206 a été
revalorisé de 7,1 % en AE et en CP (respectivement 41
M€ et 44 M€).
Cette revalorisation porte essentiellement sur
l’action n°
2 relative à la santé et à la
protection des animaux, revalorisée de 20 M€ en AE et en CP, notamment en soutien aux
mesures visant à prévenir et à surveiller l’apparition des maladies animal
es et à prévoir des
interventions rapides en cas de découverte de foyers infectieux.
Comme l’année précédente, compte tenu de l’ampleur de la crise de l’
Influenza aviaire
hautement pathogène (IA-HP), le CBCM a considéré que le financement était insuffisant, hors
fonds de concours. Il a ainsi rendu un avis défavorable sur le caractère soutenable des dépenses
du programme 206, relevant le caractère subi de cette insoutenabilité.
3 -
Une augmentation des crédits du programme 215, en adéquation avec la politique
d’
investissement
Pour le programme 215, les crédits ouverts en LFI 2023 ont augmenté de 7,5 % en AE,
soit 48 M€ et 7,1
% en CP, soit 45
M€. L’action n°4 relative aux moyens communs connaît une
hausse de 21
M€ en AE et 8,6
M€ en CP au titre de la politique im
mobilière, en cohérence avec
les axes stratégiques portés dans le cadre interministériel : « améliorer la gestion du patrimoine
immobilier de l’État » et « être un État exemplaire ».
4 -
Une création des programmes 381 et 382 ne correspondant à aucun dispositif
nouveau
Le programme 381, doté de 427 M€ en LFI, comporte une action unique «
Allègements
de cotisations et contributions sociales
». Son objectif est le même que l’objectif principal
retenu pour l’action n°
25 du programme 149 (cf. encadré
supra
). Les dépenses correspondant
au dispositif TO-DE relèvent donc de deux programmes différents. Le responsable des deux
programmes signale en revanche l’absence de ligne de partage entre le programme 149 et le
programme 381 dans les facturations présentées par la
CCMSA et l’UNEDIC.
Le programme 382, doté de 1 M€ en LFI, comporte une action unique «
Protection
animale » destinée au soutien des associations de protection des animaux de toutes espèces de
dans le cadre de la lutte contre la maltraitance animale (retrai
t d’animaux maltraités
notamment). Le programme 206 présente dans l’action n°2 «
Santé et protection des animaux »,
une sous-action qui poursuit les mêmes objectifs, en ciblant les dépenses pour les mises en
refuge des animaux maltraités exécutées en services déconcentrés.
ANALYSE D L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
17
Ainsi défini par la LOLF
5
, le « programme regroupe les crédits destinés à mettre en
œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel
sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des
résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ». La Cour constate que la création du
programme 381 ne répond pas aux critères de cette définition, n’a pas la taille critique et peut
sans inconvénient rejoindre
un autre programme de la mission. La LFI 2024 supprime d’ailleurs
le programme 382 au profit du renforcement du programme 206.
Le ministère n’a apporté aucun
élément éclairant la décision de modification de la maquette budgétaire.
Une hausse des emplois e
n cohérence avec l’évolution des politiques
publiques conduites
Le plafond d’emplois de la mission est fixé à 11
841 ETPT
6
en LFI 2023, en
augmentation de 127 ETPT.
En LFI, le programme 206 «
sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation
» a vu ses
effectifs augmenter de 159 ETPT par rapport à 2022. Il passe ainsi à 5 068 ETPT,
principalement pour inscrire les emplois nécessaires à la création de la police unique de la
sécurité sanitaire des aliments (PSU)
7
qui sera effective en 2024
8
.
Le programme 215, «
conduite et pilotage des politiques de l’agriculture
», corrigé du
transfert des effectifs à la direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de
l’agriculture (DGAMPA)
9
, a vu ses effectifs croître de 32 ETPT. L’augmentation des effectifs
se c
oncentre sur la sécurité sanitaire des aliments et l’accompagnement de la réforme
interministérielle de l’encadrement supérieur.
Les crédits du titre 2 de la mission ont augmenté de 6,1 % par rapport à 2022, pour
atteindre 952
M€ en 2023. Cette dynamique est décorrélée de la tendance du schéma d’emplois,
en augmentation de 1 %.
La gestion des crédits et sa régularité
Des ouvertures de crédits en exécution pour faire face aux crises
En 2023, les engagements et les consommations de crédits restent supérieurs aux
ouvertures en LFI, même si l’écart est inférieur à 2022.
5
Article 7 de la loi organique du 01
er
aout 2001 relative aux lois de finances.
6
5 068 ETPT pour le programme 206 et 6 773 ETPT pour le programme 215.
7
Voir
lalimentation et https://agriculture.gouv.fr/securite-sanitaire-des-aliments-une-police-unique-pour-proteger-le-
consommateur.
8
Voir l’arrêté
9
73 ETPT
transférés au programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et
de la mobilité durables ».
COUR DES COMPTES
18
Graphique n° 2 :
c
omparaison des autorisations d’engagement initiales et exécutées
(en Md€)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 3 :
c
omparaison des crédits de paiement initiaux et exécutés (en Md€)
Source : Cour des comptes
Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement exécutés sont supérieurs de
20,5 % à la programmation initiale
10
. L’ensemble des mouvements sur l’année 2023 ont porté
la programmation à 5,13 Md€ en AE et en CP (1,25 Md€ supplémentaires en AE et 1,27 Md€
en CP, respectivement 32 % et 33 % des crédits ouverts en LFI). La loi de finances de fin de
gestion du 30 novembre 2023 (LFG) a permis l’ouverture de 923 M€ en AE et 836 M€ en CP.
10
En 2022, l’exécution avait été supérieure de 57 % à la programmation et de 20 % en 2021.
3,4
3,3
2,8
3,0
3,0
3,0
3,9
4,6
2,8
2,8
3,0
3,6
4,7
4,7
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
5
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
3,3
3,4
2,9
2,9
3,0
3,0
3,9
4,6
3,4
2,9
2,9
3,6
4,7
4,7
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
5
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
ANALYSE D L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
19
Graphique n° 4 :
d
e la LFI à l’exécution en 2022 (en CP, en
M€)
Source : Cour des comptes
Une réserve de précaution mobilisée au profit des soutiens de crise
pour les programmes 149 et 206
Le MASA a opté pour un calcul de mise en réserve reposant sur le périmètre de la
mission élargie aux programmes 142 et 143.
Comme chaque année, plusieurs dispositifs considérés comme « sensibles » ou
inéluctables ont été exonérés
11
. En complément, un taux de 5 % pour les dépenses hors titre 2
a été appliqué aux dispositifs d’exonération de cotisations sociales (dispositif TO
-DE), au
FNGRA et au MAEC
12
-Bio.
La répartition a conduit à l’établissement d’un taux résiduel de mise en réserve de
9,40 % en AE et 9,20 % en CP, sur les crédits non concernés par les mesures précédentes. Les
SCSP se sont vues appliquer un taux de mise en réserve modulé en fonction du poids des
dépenses de personnel des opérateurs.
Contrairement à la gestion 2022, la provision pour refus d’apurement et aléas (PPA) n’a
pas connu de mesure de protection particulière dans le cadre de la mise en réserve, malgré la
baisse du montant alloué et la surconsommation constatée sur les derniers exercices.
Dans un contexte de croissance des dépenses de crise, la réserve de précaution du
programme 149 a été dégelée en totalité (78,5 M€ en AE et 79,9 M€ CP), comme celle du
programme 206 (14,7
M€ en AE et 14,2 M€ en CP). Inversement, celle du programme 215 a
été annulée partiellement en AE et totalement en CP (respectivement 6,29 M€ et 5,74 M€).
11
Sucre DOM, actions internationales, fonds avenir bio, interventions en faveur des filières ultramarines, prêts à
l’installation, moyens alloués aux organisations syndicales agricoles, ICHN, ONF (missions d’intérêt général et
versements compensateurs) et dépenses immobilières.
12
Mesures agro-environnementales et climatiques.
COUR DES COMPTES
20
Des dépenses de crises ayant conduit à une consommation
excédant la prévision
Les mouvements d’ouvertu
re de crédits infra-annuels ont principalement concerné les
programmes 149 (683,82 M€ en AE et 640,53 M€ en CP) et 206 (351,35 M€ en AE et
333,53
M€ en CP).
Tableau n° 2 :
d
e la LFI à l’exécution par programme en 2023 (en
M€)
En M€
P.149
P.206
P.215
P.381
P.382
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
2 108,40
2 100,71
657,54
654,62
689,05
675,00
427,00
427,00
1,00
1,00
3 882,99
3 858,32
Fonds de
concours et
attribution de
produits
0,04
0,04
12,90
12,90
8,30
8,30
0
0
0
0
21,24
21,24
Autres
mouvements
de
crédits
232,61
358,31
49,27
44,84
21,11
9,90
0
0
0
0
302,99
413,05
dont Reports
191,01
292,36
38,54
34,17
22,13
10,92
0
0
0
0
251,68
337,45
dont Avance
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
dont Virements
-0,85
-0,85
11,18
11,12
-0,10
-0,10
0
0
0
0
10,23
10,17
dont Transferts
42,45
66,80
-0,45
-0,45
-0,92
-0,92
0
0
0
0
41,09
65,44
dont Répartitions
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
LFG
642,18
574,54
289,17
275,79
-13,88
-20,19
6,00
6,00
0,00
0,00
923,47
836,13
Total des crédits
ouverts
2 983,22
3 033,60
1 008,89
988,15
704,58
673,00
433,00
433,00
1,00
1,00
5 130,70
5 128,75
Crédits
consommés
2 865,99
2 907,93
804,74
770,29
593,49
597,40
433,00
433,00
0,38
0,33
4 697,59
4 708,94
Source : Cour des comptes
L’évolution la plus importante de la programmation résulte de la LFG (+
923 M€ en AE
et +
863 M€ en CP). Ces ouvertures de crédits concernent notamment les mesures économiques
de la crise IAHP (414 M€), les soutiens à la filière bio (107 M€), les soutiens
à la filière viticole
(130 M€), le paiement d’une partie des refus d’apurements (128,5
M€) et la campagne de
vaccination IAHP 2023
–
2024 (95,6 M€).
Les reports de l’année 2022 sur l’année 2023 (252 M€ en AE et 337 M€ en CP) sont en
baisse par rapport à l’année précédente (400 M€ en AE et 403 M€ en CP), mais restent bien
supérieurs à 2021. Comme en 2022, ils concernent principalement le programme 149 (191 M€
en AE et 292
M€ en CP), pour les soutiens mis en place en réponse aux crises de 2022.
Les montants
des transferts sont inférieurs à l’année précédente
13
: 41
M€ en AE et
65
M€ en CP. Ils proviennent du programme 362 « Écologie » de la mission
Plan de relance.
Ils sont notamment destinés aux dispositifs de guichet pour l’acquisition d’agroéquipements
13
En 2022, les transferts avaient représenté 112 M€ en AE et 105 M€ en CP, principalement en provenance de la
mission
Investir pour la France de 2030
.
ANALYSE D L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
21
(46,
3 M€ en AE et CP)
14
et à la mesure « Pacte biosécurité et bien-être animal en élevage »
(25
M€ en CP)
15
.
Une consommation stable intégrant le financement complémentaire
des allègements de charges
Les AE et les CP consommés (respectivement 4,70 Md€ et 4,71 Md€) atteignent leur
niveau le plus élevé (4,66 et 4,67 Md€ en 2022). Toutefois, ils se stabilisent après plusieurs
années de forte hausse.
Graphique n° 5 :
évolution des engagements
et des crédits de paiement exécutés entre 2017 et 2023 (en
Md€)
Source : Cour des comptes
Il faut noter que la modification du mode de financement du dispositif TODE-AG et la
création du programme 381 conduisent à majorer l’exécution 2023 de 433 M€ en A
E et CP
Le programme 149 présente une consommation diminuée de 399 M€ en AE et 375 M€
en CP. Les programmes 206 et 215 sont stables par rapport à 2022.
14
Décret 2023-218 du 28 mars 2023 portant transfert de crédits.
15
Décrets 2023-218 du 28 mars 2023 et 2023-1000 du 30 octobre 2023 portant transfert de crédits.
4,62
2,76
2,78
2,96
3,58
4,66
4,71
4,64
3,44
2,94
2,89
3,60
4,67
4,70
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
5,00
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
AE
CP
COUR DES COMPTES
22
L’analyse de l’évolution de la dépense et de ses
composantes
Un programme 149 toujours sous la pression des aléas sanitaires et
climatiques
Tableau n° 3 :
évolution des crédits disponibles et consommés du programme 149, par
action
En M€
Crédits LFI
Crédits ouverts
Crédits consommés
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Action
21
–
Adaptation
des
filières à l'évolution des marchés
243,64
244,05
271,37
275,30
248,13
261,24
Action 22
–
Gestion des crises et
des
aléas
de
la
production
agricole
264,31
262,41
842,84
856,09
896,80
908,52
Action
23
–
Appui
au
renouvellement
et
à
la
modernisation des exploitations
agricoles
113,36
172,74
179,11
323,05
154,95
290,97
Action 24
–
Gestion équilibrée et
durable des territoires
608,27
534,90
603,14
493,78
591,78
468,94
Action 25
–
Protection sociale
134,42
134,42
165,41
165,45
159,17
159,17
Action 26
–
Gestion durable de la
forêt et développement de la
filière bois
288,62
296,42
285,57
284,14
274,12
277,67
Action 27
–
Moyens de mise en
œuvre des politiques publiques et
gestion des interventions
455,77
455,77
635,79
635,79
541,04
541,42
Total
2 108,40
2 100,71
2 983,23
3 033,60
2 865,99
2 907,93
Source : MASA, Cour des comptes
L’exécution du programme
149 s’est établie à 2,91 Md€ en CP, en baisse de 0,38 Md€
par rapport à 2022, inversant les tendances de hausse de 2021 et 2022
16
. En tenant compte de
l’évolution de périmètre concernant la pêche et l’aquaculture, le différentiel est de
-
0,28 Md €.
La consommation s’est améliorée
: elle s’élève à 96,07 % des AE (91,8 % en 2022) et à
95,9 % des CP (91,4
% en 2022). Les 117 M€ d’AE (85,15 M€ après retraitement des REJB)
et 126 M€ de C
P non consommés sont principalement attribuables à la provision pour aléas
(PPA).
Le report significatif de crédits se poursuit (191 M€ en AE et 292 M€ en CP). Le
programme bénéficie d’un abondement complémentaire important en LFG (642 M€ en AE et
575 M€
en CP), comparable aux ouvertures de crédits opérées en LFR en 2022
17
. En revanche,
alors que l’exécution 2022 avait été marquée par un décret d’avance pour la mise en place du
16
La hausse constatée en 2022 par rapport à 2021 était de 37 % en CP.
17
Pour mémoire
: 691 M€ en AE et 734 M€ en CP.
ANALYSE D L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
23
plan de résilience (580 M€ en AE et CP en 2022), il n’y a pas eu équivalent
en 2023 : les
ouvertures
de l’année
ajoutent 30 % de crédits supplémentaires à la programmation initiale. En
comparaison, en 2022, les ouvertures en cours d’exercice représentaient le double des crédits
de la LFI.
L’action 21 présente une sous
-consommation de 9 % en AE et 5 % en CP, notamment
sur les dispositifs relatifs aux outre-mer (soutien à la filière sucre et interventions en faveur des
filières ultramarines), alors même que les crédits du Comité Interministériel des outre-mer
(CIOM) ont été abondés. Une sous-consommation de 47 % des AE pour les interventions de
FAM est notable.
L’action 22 présente une consommation supérieure aux crédits ouverts, notamment du
fait des dispositifs de crise (cf. Chapitre 2). À l’inverse, le FNGRA montre une
sous-
consommation notable
–
57 % des crédits ouverts en LFI (cf. Chapitre 3.3).
Au titre de l’action 2
7
, la consommation de la PPA s’établit à 226,5 M€, soit une
consommation de 71
% des crédits ouverts (incluant 86 M€ en AE et 79 M€ en CP transférés
depuis la sous-action FNGRA).
Tableau n° 4 :
évolution des crédits disponibles
et consommés de la provision pour aléas - apurement communautaire
(en M€)
En M€
Crédits LFI
Crédits ouverts
Crédits consommés
AE
CP
AE
CP
AE
CP
014927000801 -Provision
pour aléas - Apurement
communautaire
125,00
125,00
317,63
317,63
226,47
226,47
Source : MASA, Cour des comptes
Toutefois, le montant des crédits non consommés s’élève en fin d’exercice à 91 M€. Il
s’agit d’un niveau de report potentiel conséquent, surtout si on le compare aux 125 M€ de
crédits ouverts en LFI 2023. La logique d’ensemble des actions de gestion de la
PPA interroge.
La diminution de la PPA en programmation a dû être compensée par des dotations importantes
durant l’exercice, alors même qu’une partie des refus d’apurements est anticipable et que la
récurrence des crises, annéee après année, est établie. On observe parallèlement des transferts
et des ouvertures en fin de gestion, qui ont finalement conduit à une sous-consommation
supérieure au montant des transferts effectués, donc à des reports potentiels élevés. Enfin, le
responsable de programme indique
avoir effectué un transfert de 11 M€ depuis la sous
-action
ICHN qui n’apparaît pas dans l’exécution.
COUR DES COMPTES
24
La saturation des capacités de réponse du programme 206 aux crises
sanitaires
Tableau n° 5 :
évolution des crédits disponibles et consommés du programme 206
par action, hors titre 2
En M€
Crédits LFI
Crédits ouverts
Crédits
consommés
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Action 1
–
Santé, qualité et protection
des végétaux
34,28
34,05
38,12
37,89
30,98
30,83
Action 2
–
Santé et protection des animaux
134,99
132,85
441,85
446,79
276,88
272,24
Action
3
–
Sécurité
sanitaire
de
l’alimentation
23,32
22,77
63,96
38,63
62,55
35,10
Action 4
–
Actions transversales
92,98
92,98
92,91
92,80
85,72
84,75
Action 5
–
Élimination des cadavres et des
sous-produits animaux
4,00
4,00
4,00
4,00
3,80
3,80
Action 6
–
Mise en œuvre de la politique
de sécurité et de qualité sanitaires de
l’alimentation
0,90
0,90
0,91
0,91
0,90
1,03
Action 8
–
Qualité de l’alimentation et
offre alimentaire
5,91
5,91
5,98
5,98
6,25
4,88
Total
296,38
293,45
647,74
627,00
467,08
432,63
Source : MASA, Cour des comptes
L’exécution du programme 206, hors titre 2, s’établit à 467 M€ en AE et 433 M€ en CP,
comparable à celle de 2022 (474
M€ en AE et 468
M€ en CP). Hors titre
2, la LFI prévoyait
296
M€ en AE et
293
M€ en CP. Les
crédits ouverts sont supérieurs de 119 % en AE et 114 %
en CP (648 M€ en AE et 627 M€ en CP).
Le programme bénéficie d’un abondement de 289
M€ en AE et 276 M€ en CP dans le
cadre de la LFG, principalement pour faire face à l’épidémie d’
Influenza aviaire
, la campagne
de vaccination IAHP 2023
–
2024 et la mise en œuvre de la police sanitaire unique. Par ailleurs,
33
M€ en AE et 29
M€ en CP ont été reportés depuis 2022.
5,5 M€ en AE et CP sont issus de fonds de concours de l’Union européenne reportés de
20
22, ainsi que 6,4 M€ au titre de l’exercice 2023. Ce cofinancement a été effectué pour des
mesures de surveillance et de lutte contre les organismes nuisibles aux végétaux, les maladies
animales et les dangers sanitaires liés aux denrées alimentaires (salmonelles).
Les dépenses engagées et payées pour les opérations de dépeuplement liées à la crise
aviaire, se sont élevées en 2023 à
163,72 M€ en AE et 166,68 M€ en CP, dont 40,15 M€ en AE
et 37,61 M€ en CP pour l’administration centrale
incluant
10,17 M€ en AE et CP correspondant
à des factures payées par protocoles transactionnels (en l’absence d’engagement juridique
préalable) et 4,15 M€ en AE et 4,38 M€ en CP, au titre de marchés pour urgence impérieuse.
Alors qu’ils ont été augmentés en gestion, les crédits n’ont pas été consommés en
totalité. La sous-
consommation représente 28 % des AE, soit 180,66 M€ (176,12
M€ en
neutralisant les moindres consommations liées aux REJB non recyclables), en forte croissance
par rapport à 2022 (9,3 %, soit 39 M
€). Elle est de 30 % des CP, soit 194,37 M€, également en
ANALYSE D L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
25
forte croissance par rapport à 2022 (7 %, soit 34
M€). Les sous
-consommations se composent
des fonds de concours ouverts tardivement dont le report a été demandé par le MASA (6,5
M€
en AE et CP), et de reports généraux. Ces derniers sont destinés à couvrir une partie des
dépenses liées aux épisodes d'influenza aviaire et à la campagne nationale de vaccination. Les
crédits obtenus en LFG couvrent la vaccination du 1
er
octobre 2023 jusqu’au 30 septembr
e 2024
(montant total de la campagne estimé à 96,5 M€), en contradiction avec le principe d’annualité
budgétaire.
Les dépenses des fonctions supports sous-exécutées du fait de report
de projets d’investissement
Tableau n° 6 :
évolution des crédits disponibles.
et consommés du programme 215 par action, hors titre 2
En M€
Crédits LFI
Crédits ouverts
Crédits
consommés
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Action 1
–
Moyens de l’administration
centrale
20,55
25,08
25,27
28,94
24,93
28,38
Action 2
–
Évaluation de l'impact des
politiques
publiques
et
information
économique
3,55
3,55
7,63
7,85
5,74
5,27
Action 3
–
Moyens directions régionales
7,55
7,76
11,62
13,75
9,45
9,55
Action 4
–
Moyens communs
21,35
18,18
78,13
40,53
33,06
33,88
Total
53,00
54,57
122,65
91,07
73,18
77,08
Source : MASA, Cour des comptes
Les crédits votés en LFI ont été abondés au cours de l’année à hauteur de 27 M€ en AE
et 7,5 M€ en CP. Les reports de 2022 ont représenté 22 M€ en AE et 11 M€ en CP. Ils ont été
complétés par des fonds de concours à hauteur de 8,3 M€
en AE et CP, au titre de l’assistance
technique du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et des études
statistiques.
L’exécution budgétaire a été de nouveau marquée par des évolutions de prix
défavorables sur l’ensemble des postes a
yant trait aux travaux et aux prestations de service. La
sous-
consommation des CP reste comparable aux années précédentes (0,27 M€ en 2023 et
0,18
M€ en 2022)
: e
lle est due à un nouveau report de la seconde phase de l’opération « Pôle
agriculture 2 » sur
le site domanial de l’école vétérinaire de Maisons
-
Alfort (11,19 M€ en AE
non consommés) et s’observe également pour les projets informatiques (10,1 M€ en AE et
4,5 M
€ en CP non consommés).
Par ailleurs, 1,94
M€ en AE et CP de fonds de concours non consomm
és ont été ouverts
tardivement.
La sous-consommation au regard des crédits disponibles a été respectivement de 40 %
en AE et 15 % en CP, soit 49,5
M€ (47,88
M€ en neutralisant les moindres consommations
liées aux REJB non recyclables) et 13,99 M€.
COUR DES COMPTES
26
Une sous-exécution marquée du programme 382
L’exécution du programme 382 conduit une sous
-exécution importante de 62 % en AE
et 67 % en CP. En LFI 2024, le programme 382 a été supprimé et les crédits correspondants
transférés sur le programme 206.
L’exercice 2023 a vu la mise en place d’une police unique en matière de sécurité
sanitaire de l’alimentation (SSA) sous l’autorité de la DGAL, avec un transfert de 23 ETPT
réalisé depuis la DGCCRF. Inversement, la création, en mars 2022 de la DGAMPA
18
, s’est
traduite par des transferts sortants de 73 ETPT, à destination du programme 217 « Conduite et
pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables » et du
programme 205 « Affaires maritimes ».
L’exercice a aussi été marqué par la mise en œuvre des mesures générales de la fonction
publique, particulièrement :
-
l’effet en année pleine de l’augmentation de 3,5
% de la valeur du point fonction publique
au 1
er
juillet 2022 ;
-
les effets de l’augmentation de 1,5
% de la valeur du point fonction publique au 1er juillet
2023 ;
-
la mise en œuvre de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat.
Une stabilisation des crédits exécutés à leur plus haut
niveau, malgré des dépenses de crise en baisse
Les dépenses d’intervention se maintiennent à un niveau é
levé et représentent toujours
plus de 50 % des paiements de l’année 2023. Les dépenses de fonctionnement poursuivent la
hausse engagée depuis 2020. Elles augmentent de +
79,5 M€ en 2023 par rapport à 2022
, ce qui
porte le total exécuté en 2023 à 1,01
M€ en
CP, à comparer aux 4,71
Md€ pour le total exécuté
de la mission en 2023 (cf. Graphique n° 6 :).
Les dépenses d’opérations financières baissent par rapport à 2022 e
t retrouvent un
niveau comparable aux années 2018 à 2020, notamment du fait de la diminution des crédits
versés au titre du FNGRA
. Inversement, les dépenses d’investissement augmentent (11,84 M€
hors subventions pour charges d’investissement), mais leur volume reste modeste à l’échelle de
la mission. La modification de périmètre pour l’imputation des subventions d’investissement
aux opérateurs (catégorie 72 vers catégorie 53) explique cette
tendance (38,9 M€ en AE et CP
sur la catégorie 53).
Les dépenses de personnel restent stables.
18
La direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l'aquaculture (DGAMPA), sous autorité du
secrétariat d'État de la Mer et du ministère de l'Agriculture et de la Souveraineté alimentaire, fusionne deux
principales directions traitant du maritime au niveau central de l’État, à savoir la
direction des affaires maritimes
(DAM) et la direction des pêches maritimes et de l’aquaculture (DPMA), mais aussi le personnel des capitaineries
des ports d'État.
ANALYSE D L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
27
Graphique n° 6 :
exécution des crédits de paiement par titre
entre 2017 et 2023 (en
M€)
Source : Cour des comptes
Des dépenses d’intervention stable intégrant le financement des
allègements de charge
Après une forte croissance en 2022 (+ 87 %
), les dépenses d’intervention (+ 89,08 M€)
atteignent un nouveau maximum depuis 2015. La création des nouveaux programmes,
notamment le programme 381 (433 M€), conduit à une hausse mécanique. Les programmes
149 et 206 enregistrent une diminution des dépen
ses d’intervention, respectivement de 297,5
M€ et de 46,9 M€.
Pour le programme 149, les versements aux conseils régionaux représentent 100 M€.
Les versements effectués au titre des dispositifs de crise diminuent de 435 M€ par rapport à
2022. Les mesures du plan de relance accusent toujours une sous-exécution de 17 % des crédits
ouverts. 20 M€ sur les 27 M€ de CP non consommés sont relatifs aux semenciers et à
l’hydraulique.
Sur le programme 206, la consommation des crédits relatifs aux dispositifs de santé et
de protection des végétaux est de 81
%, notamment du fait d’une exécution à 76
% des CP pour
la gestion des risques pour la santé des végétaux (2,85 M€ de CP restants).
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Opérations financières (T7)
11,43
128,89
119,26
185,08
513,48
294,5
110,21
Intervention (T6)
2260,67
1526,29
1124,59
1057,84
1382,96
2588,65
2677,73
Investissement (T5)
9,09
8,34
12,92
5,93
7,31
10,25
50,70
Fonctionnement (T3)
1474,79
916,4
830,27
777,71
847,03
932,82
1012,32
Personnel (T2)
880,41
862,33
856,83
859,82
849,55
844,67
857,97
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
COUR DES COMPTES
28
Une légère sous-exécution des dépenses de personnel et du plafond
d’emplois
L’exécution s’est établie à 11 395
19
ETPT, respectant ainsi le plafond arrêté à 11 841
ETPT en LFI. En revanche, le schéma d’emplois prévisionnel n’est pas respecté dans le cadre
de l’exécution.
Concernant le programme 206, le schéma d’emplois réalisé est supérieu
r de 36 ETP à
la programmation initiale. Si une part s’explique par le report de recrutement pour la prise en
charge des missions du Brexit (26 ETP reporté en 2022), le solde est expliqué par le ministère
par le maintien en emploi de contractuels dont les missions sont liées aux crises s’étalant sur
«
plusieurs années
» (notamment des contractuels engagés sur des contrats couvrant la fin de
l’exercice 2023 et le début de l’année 2024)
. Le programme 215 réa
lise un schéma d’emplois
conduisant la création de 43 ETP supplémentaires par rapport à la programmation initiale. Cette
création résulte, selon le ministère, de l’augmentation des contrats pour rationaliser les vacances
frictionnelles et est conjoncturelle.
La mission fait apparaître une sous-consommation globale
du plafond d’emplois de 446
ETPT, 256,7 ETPT après retraitement des transferts, qui porte principalement sur les services
territoriaux.
L’exécution des crédits du titre 2 de la mission s’est fina
lement établie à 858
M€, soit
93 % des crédits disponibles (920
M€). Le ministère a pourtant pu financer en gestion
l’ensemble des mesures pour la fonction publique, estimées à 6,39 M€ pour 2023. La sous
-
exécution est renforcée par le report de mesures indiciaires et de refonte des grilles des emplois
de contractuels à 2024. Le montant des dépenses de personnel hors CAS
Pensions
est en
croissance (+14 M€) par rapport à l’année 2022.
Des dépenses de fonctionnement en hausse du fait des apurements
communautaires
Les dépenses de fonctionnement représentent 1 Md€ pour l’ensemble de la mission
AAFAR, en hausse de 80 M€ par rapport à 2022. Cette augmentation est à comparer à
l’évolution des indemnités pour dommages et intérêts (+78
M€ par rapport à 2022
),
principalement constituées des refus d’apurement communautaires.
L’exécution des CP des dépenses de fonctionnement s’établit à 226 M€, hors SCSP
,
pour le programme 149. Une des composantes principales de cette dépense reste les indemnités
dommages et in
térêts, comprenant notamment les refus d’apurement communautaire dont la
consommation s’élève à 220 M€.
Sollicité par la Cour, le ministère n’a pas transmis d’éléments
permettant de déterminer si cette évolution est conjoncturelle ou structurelle.
Les aug
mentations concernent également le programme 206, dont l’exécution est de
197
M€ en 2023. La hausse de 6 M€ entre 2022 et 2023 s’explique principalement par les
prestations de services adossées aux crises.
Les SCSP, réparties sur les trois programmes, ont représenté 524,21
M€ en 2023
20
.
19
5 022 ETPT sur le programme 206 et 6 373 ETPT sur le programme 215.
20
451 M€ sur le programme 149, 72 M€ sur le programme 206 et 1 M€ sur le programme
215.
ANALYSE D L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
29
Une sous-
consommation structurelle des crédits d’investissement
Les dépenses d’investissement s’établissent à 51 M€ pour l’année 2023. Elles restent
marginales malgré une croissance notable (1,08 % des CP consommés de la mission contre
0,27
% en 2022). Pour autant, la Cour a relevé que ces dépenses faisaient l’objet depuis
plusieurs années d’une sous
-
exécution récurrente, de l’ordre de 60 à 75
% selon les années, tant
en AE qu’en CP
21
. Cette tendance se poursuit en 2023, avec une sous-exécution de 51 % des
AE et 42 % des CP.
Si cette situation perdurait, un rebasage pourrait s’avérer nécessaire.
Les dépenses d’investissement du programme
149 portent pour l’essentiel sur les
dépenses de restauration des terrains en montagne (RTM). La consommation est de 87 % en
CP, en hausse par rapport à 2022 (+ 75 %).
Le programme 206 n’a pas consommé les crédits ouverts pour la rénovation du système
informatique lié à l’identification et la traçabilité des animaux vivants.
Le programme 215 est marqué par une consommation de 16 % des AE et 84 % des CP
pour la politique immobilière de rénovation. La consommation crédits ouverts pour le projet de
Maisons-Alfort reste faible, du fait des reports (2 % des AE ouverts et 5 % des CP). La
redéfinition d
u projet immobilier pour intégrer de nouveaux besoins signalés par l’École
nationale vétérinaire retarde les investissements initialement prévus en 2022. De même, les
dépenses informatiques continuent de connaître une sous-consommation chronique.
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire restent préoccupantes. Les
montants des restes à payer sont en légère diminution, après une phase de forte croissance. Pour
autant, le maintien à un
niveau élevé des reports, ainsi que la poursuite des dispositifs d’urgence,
fragilisent les perspectives budgétaires.
Une « dette
» de l’État envers la CCMSA
en croissance et toujours en attente de règlement
Le ministère précise que la situation à la fin d
e l’année 2023 ne sera connue qu’à la fin
du premier trimestre 2024. Fin 2022, la dette de l’État s’élevait à 119,30
M€, en progression de
16,55 M€ par rapport à 2021 (dette vis
-à-
vis de la CCMSA de 118,32 M€ et dette à l’endroit de
l’UNEDIC de 1,01 M€). L
es documents du CRG2 présentés par le responsable de programme
estiment la dette à 153,38 M€ fin 2023. Si cette hypothèse se vérifie, l’augmentation serait de
+
34,08 M€ sur le dernier exercice (soit+
28 %).
Le paiement de cette dette n’apparaît pas dans l
es différents documents de
programmation, pas plus qu’en budgétisation
22
.
21
À l’exception de l’année 2019 marquée par une surconsommation des enveloppes d’investissement en AE et CP
sur le programme 206, induite par la construction en urgence d’une clôture dans le Nord
-Est de la France visant à
empêcher l’entrée de sangliers port
eurs de la peste porcine africaine depuis la Belgique.
22
La réponse du CBCM au 15 janvier 2023 sur cette question : «
Le paiement de cette dette n’a pas été intégré en
2023 dans les différents documents de programmation, pas plus qu’en budgétisation
».
COUR DES COMPTES
30
La Cour constate que l’apurement progressif souhaité par la direction du budget n’a pas
été réalisé. La Cour des comptes réitère donc sa recommandation invitant à solder cette dette.
Des reports de crédits à un niveau historique
Les reports de l’année 2022 sur 2023 ont atteint 252 M€ en AE et 337 M€ en CP, soit
respectivement 6,5 % et 8,7 % des AE et CP programmés en LFI 2023. Cette dernière autorise
le report sur le programme 149 des crédits dans la limite des ouvertures effectuées en LFI 2022.
Le programme
149 a ainsi bénéficié de 191 M€ de reports en AE et 292 M€ en CP, soit
respectivement 9 % et 14 % des crédits ouverts en LFI.
L’exécution budgétaire de 2023 permet d’identifier un montant de 433 M€ en AE et
419
M€ en CP non consommés
23
. Le report sur 2024 pourrait donc représenter un volume de
crédits identique, voire légèrement supérieur, au précédent.
Graphique n° 7 :
crédits non-consommés en année N
et reportés sur année N+1 (en M€)
Source : Cour des comptes
Les reports sont conformes à l’article 15 de la LOLF. Il serait cependant plus
respectueux des principes d’annualité et de sincérité budgétaires que le MASA ouvre les crédits
pour les besoins résiduels du seul exercice en cours, et non pour des besoins prévisionnels de
l’exercice à venir.
Des restes à payer en légère diminution
Les restes à payer de la mission ont atteint 1,11 Md€ au 31 décembre 2023, soit une
diminution de 12,19 M€ (1,1
%) par rapport à 2022 à périmètre constant. La gestion 2023
confirme la stabilisation constatée depuis 2020. La légère diminution des restes à payer sur le
23
Comprenant
63 M€ en AE et 23 M€ en CP
de crédits bloqués.
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
AE
388,20
37,10
79,70
21,60
84,23
399,65
251,68
433,11
CP
284,90
99,60
81,10
29,50
135,98
402,70
337,45
419,81
0,00
50,00
100,00
150,00
200,00
250,00
300,00
350,00
400,00
450,00
500,00
ANALYSE D L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
31
programme 149 est compensée par l’augmentation de plus de 50
% sur le programme 206, dont
27,2 M€ relèvent de la mise en place de la police sanitaire uni
que (PSU).
Graphique n° 8 :
restes à payer budgétaires sur la période 2017 à 2023 (en
M€)
Source
: Cour des comptes d’après CBCM
L’incidence
des dépenses sur l’environnement
Le rapport sur
L’impact environnemental du budget de l’État
annexé au projet de loi de
finances 2024 apporte une cotation environnementale globale du budget de la mission
AAFAR
24
qui permet de coter 93 % des crédits et 100 % des taxes affectées et dépenses fiscales
de la LFI 2023.
Les dépenses de la mission contribuant positivement au climat sont issues des actions
24, « gestion équilibrée et durable des territoires » et 26, « gestion durable de la forêt et des
filières bois » pour le programme 149 ; des actions 1 « santé, qualité et protection des
végétaux » et 4, « actions transversales », pour le programme 206. Les quatre taxes affectées
du programme 206 sont cotées favorables (6 % du montant de la totalité des taxes affectées),
les six taxes affectées du programme 149 étant neutres. À l’instar de l’année p
récédente, 50 %
des dépenses du programme 215, qui correspondent à l’action « conduite et pilotage des
politiques de l’agriculture », ne sont pas cotées.
La méthodologie utilisée en 2024 conduit à reconsidérer la cotation d’un certain nombre
de crédits budgétaires : en particulier, plusieurs cotations « favorables » du programme 206
passent en « neutre ».
24
Les comparaisons entre exercices 2022 et 2023 ont été effectuées à périmètre constant.
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
P 215
53,76
47,31
39,75
39,18
35,07
41,41
37,48
P 206
59,01
57,28
54,97
57,17
60,96
66,64
101,09
P 149
1837,49
1179,81
1020,92
1090,43
1073,03
1054,87
971,23
0,00
200,00
400,00
600,00
800,00
1000,00
1200,00
1400,00
1600,00
1800,00
2000,00
COUR DES COMPTES
32
Graphique n° 9 :
i
mpact de l’évolution de la cotation entre 2023 et 2024
(périmètre constant)
Source
: Cour des comptes, d’après rapports sur « l’impact environnemental du budget de l’État » 2023 et 2024
La contribution positive varie selon les différents domaines environnementaux. Par
rapport à 2022, les mesures favorables à l’atténuation sont plus importantes que celles
favorables à l’adaptation, qui baissent (
-7,3 points), tandis que celles favorables à la réduction
de la pollution diminuent sensiblement (-
10,6 points). Les mesures favorables à l’eau restent
peu nombreuses et quasiment aucune mesure n’est favorable à la réduction des déchets.
Graphique n° 10 :
évolution de la cotation par domaines environnementaux
Source
: Cour des comptes d’après rapports sur « l’impact environnemental du budget de l’État » 2023 et 2024.
Comparaison à méthode et périmètre constants.
Les reports de crédits et des ouvertures en cours d’exercice ne re
çoivent aucune cotation.
À méthode de cotation et périmètre identiques, il existe des différences significatives entre le
prévisionnel et l’exécuté
25
.
25
Pour opérer des comparaisons à périmètres constant, l’action 28 sur la pêche a été retirée de l’exercice 2
022. La
comparaison s’effectue uniquement pour les dépenses cotées.
30%
3%
41%
21%
5%
22%
3%
50%
20%
5%
29%
1%
46%
20%
4%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Favorable
Mixte
Neutre
Défavorable
Non coté
PLF2023 ancienne cotation
PLF 2023 nouvelle cotation
PLF 2024 nouvelle cotation
21,3%
26,3%
11,7%
0,1%
26,3%
23,9%
24,7%
19,0%
10,2%
0,0%
15,7%
21,8%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
Atténuation
Adaptation
Eau
Déchets
Pollution
Biodiversité
PLF2023
PLF2024
ANALYSE D L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
33
Graphique n° 11 :
comparaison de la cotation entre programmation et exécuté
(en CP, en M€)
Source : Cour des comptes
Note
: la cotation est effectuée à périmètre constant (hors action 28 et taxes affectées), selon la cotation du rapport « l’impact
environnemental du budget de l’État » annexé au PLF
2024 et sur la base des chiffres disponibles à date.
De plus, l’augmentation du budget de la mission en cours d’exercice fait que des valeurs
relatives stables entre prévisionnel et exécuté peuvent masquer une forte augmentation en
valeur absolue, en particulier pour les dépenses défavorables, dont un suivi plus précis et
pluriannuel semble nécessaire.
La comparaison entre prévisionnel et exécuté montre que la cotation en prévisionnel
n’offre pas un instrument de pilotage suffisant pour le verdissement des
politiques publiques.
Une cotation des dépenses réalisées est donc essentielle. Ce constat rejoint la recommandation
n°4 de la Cour dans son
rapport sur la prise en compte de l’environnement dans le
budget et les
comptes de l’État
«
d’introduire dans chaque rapport annuel de performance un bilan de
l’exécution des crédits budgétaires et des taxes affectées
».
Enfin, la cotation de certaines dépenses peut poser question. En 2023, l’augmentation
de 164
% des crédits de l’action 24 « Appui au renouvellement et à la modernisation des
exploitations agricoles » est cotée « neutre » alors qu’elle est justifiée par l’appui à des actions
de décarbonation. Une cotation plus fine permettrait de suivre ces dépenses favorables.
Inversement, un rapport IGF/IGEDD pointait en 2022 les dépenses du programme 149
possiblement défavorables à la biodiversité
26
.
26
IGF-CGEDD, Les moyens des aires protégées, 2022, p. 52.
LFI 2022
Exécuté 2022
LFI 2023
Exécuté 2023
Défavorable
1 360 M€
1 733 M€
1 732 M€
1 732 M€
Neutre
2 304 M€
3 966 M€
3 607 M€
3 996 M€
Mixte
173 M€
79 M€
74 M€
74 M€
Favorable
1 254 M€
1 180 M€
1 503 M€
1 373 M€
25%
17%
25%
19%
3%
1%
1%
1%
45%
57%
52%
56%
27%
25%
25%
24%
0 M€
1 000 M€
2 000 M€
3 000 M€
4 000 M€
5 000 M€
6 000 M€
7 000 M€
8 000 M€
Favorable
Mixte
Neutre
Défavorable
COUR DES COMPTES
34
L’ampleur des crédits consacrés aux dispositifs de crise demande de mieux évaluer leurs
impacts dans les différents domaines environnementaux en tenant compte de leur grande
diversité et en regard des mesures structurelles de transition financées par la mission.
Par conséquent, pour rendre compte avec exactitude des efforts des services de l’État en
faveur de
la transition écologique et énergétique, la cotation doit s’opérer aussi en exécution et
au niveau de la brique budgétaire. Cette cotation plus fine exige que le ministère y alloue des
ressources, informatiques et humaines, alors que pour l’instant, aucun
personnel n’y est affecté.
ANALYSE D L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
35
___________________________ RECOMMANDATIONS __________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Recommandation nouvelle) : e
n application de l’article 7 de la LOLF, intégrer au sein du
programme 149 l’action unique du programme 381 (MASA et MCP, 2024)
;
2.
(Recommandation renouvelée) : b
udgéter dans le PLF 2025 l’apurement de la dette
contractée par le MASA envers la CCMSA (MASA et MCP, 2024).
Chapitre II
Les politiques publiques
Le programme 149 a intégré la mise en œuvre des réformes structurelles qui concernent
les filières agricoles et agroalimentaires (assurance récolte et nouvelle PAC), tandis que le
programme 206 a porté la campagne nationale de vaccination des
canards contre l’IAHP et
la
mise en place de la PSU (police sanitaire unique).
Les deux programmes ont en outre été soumis, comme les années précédentes, à des
crises climatiques et sanitaires multiples, et pour certaines d’ampleur majeure. L’absence de
décret d’avance et de LFR en cours de gestion a nécessité un dispositif exceptionnel de
régulation des dépenses, qui a fortement contraint la trajectoire d’exécution.
Des dépenses de crise élevées
, conjuguées à la mise en œuvre
de réformes structurelles (programme 149)
L’exercice 2023 a été marqué par de nouvelles mesures de crise, avec en particulier
l’indemnisation économique
, liées aux épisodes de grippe aviaire 2022-2023 : 24 dispositifs
d’aides ont été mis en œuvre et sont venus s’ajouter aux 25
dispositifs déclenchés en 2022.
1,05
Md€ ont été dépensés en CP, la principale catégorie de dépense concerne la grippe aviaire
(643
M€), suivi par les épisodes de gels, avec encore 120
M€ pour le gel 2021 (sur une
enveloppe de 557
M€).
COUR DES COMPTES
38
Tableau n° 7 :
crédits de crise exécutés en 2022 et 2023 sur le programme 149
Type de crise
Enveloppes
CP exécutés
2021
2022
2023
Crises de la grippe aviaire
1 514
52
378
643,2
Crise 2020/2021
178
52
67
0,2
Crise 2021/2022
922
0
311
266
Crise 2022/2023
414
0
377
Épisodes de gel de printemps
707
69
184
140
Gel 4 au 14 avril 2021
557
69
143
120
Gel d’avril 2022
150
0
41
20
Plan de résilience Ukraine
724
0
682
21
Plan de résilience alimentation animale
553
0
532
0
PEC résilience cotisations sociales
171
0
150
21
Filière bio
107,5
0
0
107
Fond d'urgence
10
0
0
9,9
CID
94
0
0
94
Campagne bioréflexe
3,5
0
0
3
Autres
691
1,5
243,5
140
Crise porcine
270
0
215
0
Conséquences chlordécone
1,5
1,5
0
0
Conséquences Brexit
120
0
28,5
0
Filière pommes de terre féculières 2023
5
0
0
4
Crise de la lavande 2022
10
0
0
5
Planteurs de canne à sucre 2022/2023
57
0
0
32
Filière viticole distillation 2023
200
0
0
80
Producteurs de betteraves
16,5
0
0
16
Producteurs de cerises et/ou de noix
10
0
0
2
Intempéries mai-juin 2023 - fonds d'urgence Tarn et
Garonne
1
0
0
1
Total
3 743
122,5
1 488
1 052
Source
: Cour des comptes d’après CBCM
Contrairement au programme 206, la gestion a pu se dérouler sans difficultés majeures,
grâce à la mobilisation temporaire de crédits relatifs à des dispositifs non urgents et aisément
pilotables (TO-DE, PPA et FNGRA). La tendance constatée les dernières années se poursuit :
comme pour le programme 206, les dépenses du programme 149 sont pilotées par les mesures
de crise.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
39
Graphique n° 12 :
évolution
comparée des dépenses de l’action «
Gestion de crises » et
des autres actions du programme 149 entre
2018 et 2023 (en Md€)
Source : Cour des comptes d’après CBCM
Depuis 2018, le programme 149 est de plus en plus utilisé pour le soutien de crises.
Comme
la Cour le soulignait déjà en 2022, il n’y a pas de retour d’expérience sur l’efficacité
des dispositifs de crise utilisés et leur impact sur les filières.
Compte tenu de
la baisse de 65 M€ par rapport à 2022, la provision pour aléa (PPA) n’a
pas joué son rôle
: couvrir le financement des refus d’apurement UE (170
M€ en 2023), et
a
fortiori
celui des mesures de crise. Le montant des refus d’apurement
communautaires peut
varier sensiblement d’une année sur l’autre. Les crises sanitaires et climatiques sont
également
appelées à devenir plus fréquentes et probablement plus intenses. La sous-budgétisation de la
PPA en LFI
associée à l’absence d’exonération de mise en réserve
fait peser un risque croissant
sur sa soutenabilité. La Cour rappelle que les montants inscrits en loi de finances initiale doivent
tenir compte de l’ensemble des informations disponibles et des prévisions qui peuvent
raisonnablement en découler.
Enfin, l’exercice 2023 a vu la mise en place de la réforme de l’assurance récolte par la
loi n° 2022-298 du 2 mars 2022 avec un impact sur le FNGRA (cf. Chapitre 3.3).
Un exercice contraint par la pression de l’influenza aviaire
hautement pathogène et l’absence de LFR (programme 206)
Les crédits du programme 206 sont consacrés à 50 % à la gestion de crise, contre
seulement 21 % aux actions de prévention.
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Milliards
Action Gestion de crise
Autres actions du P149
Total
COUR DES COMPTES
40
Graphique n° 13 :
répartition des dépenses liées à la gestion des crises, à la prévention
et au contrôle
Source
: Cour des comptes, d’après MASA
L’exercice 2023 a été marqué par une épizootie majeure d’IAHP. Déjà t
ouchée de façon
inédite lors de l’hiver
2021-2022, avec 1 378 foyers confirmés, la France a adopté des mesures
dès le début de l’épisode 2022
-
2023. L’épidémie a connnu un pic de contaminations en
décembre 2022, puis un rebond avec une diffusion très rapide dans le Sud-Ouest en mai 2023.
Le dernier foyer a été détecté mi-
novembre, soit une période de l’année plus tardive que lors
des épisodes précédents.
La crise a nécessité l’abattage de près de 9,4 millions de volailles, pour 402 foyers
d’IAHP en élevage.
En octobre 2023, une campagne nationale de vaccination préventive des
canards a été mise en place. Elle s’est appuyée sur un marché d’achats de 80 millions de doses
de vaccins avec le groupe
Boehringer
Ingelheim Animal Health
France (9,6 M€ TTC) et l’achat
de prestations relatives au stockage et à la distribution de ces doses (marché passé avec la
société SERVIPHAR (1,603 M€ TTC).
Les crédits de crise pour l’IAHP ont couvert l’indemnisation sanitaire et le
dépeuplement (
163,72 M€ en AE et 166,68 M€ en CP, dont 40,15 M€ en AE et 37,61 M€ en
CP pour l’administration centrale). Le programme 206 a supporté d’autres dépenses de crise
:
tuberculose bovine, petit coléoptère des ruches (
Aethina tumida
), ravageur des colonies
d’abeilles, menaces diverses sur les végé
taux (
Xylella fastidiosa
, capricorne asiatique,
nématode du pin, etc.). Enfin, si le territoire demeure indemne vis-à-vis de la peste porcine
africaine, la détection en Italie d’un sanglier
infecté à moins de 55 km de la frontière a demandé
des travaux d’a
ctualisation des dispositifs, sans impact budgétaire à ce stade.
Gestion de crise et
mesures d'urgence
50%
Prévention, veille et
surveillance
24%
Contrôle
13%
Autre
13%
LES POLITIQUES PUBLIQUES
41
Graphique n° 14 :
u
ne dépense pilotée par les crises (en CP, en M€)
Source
: Cour des comptes d’après CBCM
En cours de gestion, des dépenses non programmées et urgentes, relatives notamment à
la crise aviaire et à la vaccination, ont eu pour corolaire une gestion attentive de la trésorerie.
En l’absence de décret d’avances ou de loi de finances rectificative en cours de gestion, des
dépenses programmées en LFI ont ainsi été reportées en toute
fin d’exercice pour éviter une
situation de rupture de crédits. Par ailleurs, le CBCM a demandé dans le cadre de la deuxième
campagne de crédits, que les virements du programme 206 vers d’autres programmes soient
repoussés ou abandonnés au titre du princi
pe d’auto
-assurance ministérielle.
0
M€
100
M€
200
M€
300
M€
400
M€
500
M€
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Millions
Gestion des maladies animales et plans d'urgence contre les épizooties
Autres actions du P206
Total
Chapitre III
Les m
oyens consacrés par l’
État à la politique de la
mission
Des dépenses fiscales en légère hausse à périmètre
constant
Graphique n° 15 :
dépenses
fiscales et budgétaires de la mission (en Md€)
Source : MASA / Traitement : Cour des comptes
Trente-sept dépenses fiscales ayant une incidence en 2023 sont rattachées à la mission
AAFAR, exclusivement sur le programme 149, pour un coût total de 2,77
Md€. Le chiffrage
des dépenses pour 2022 ayant été ramené à 2,7 Md€, l’année 2023 connaît donc une
augmentation de 2,6 % des dépenses fiscales.
27 dépenses sur les 31 qui relèvent d’impositions
d’État sont chiffrées, pour un montant global de 2,66
Md€
(96 %), les 4 % restants (5 dépenses
connues sur 6) relevant d’impositions locales.
Sept dépenses fiscales (10
M€) sont « en extinction », leur disparition ayant déjà été
actée avant 2023. Cinq dépenses sont supérieures à 100
M€, trois inférieures à 1
M€
(contre six
en 2022). Cinq dépenses fiscales constituent des crédits ou réductions d’impôt, pour un coût
global de 363 M€. Quatorze sont des exonérations ou dégrèvements de taxe, pour 381 M€, mais
seules dix d’entre elles ont pu être évaluées par le MASA.
Trois dépenses fiscales sont en baisse, pour un total de 79
M€. Inversement, dix dépenses
sont en augmentation (780
M€). La hausse la plus importante est celle consécutive à l’augmentation
des plafonds de la déduction pour épargne de précaution (DEP), qui fait passer la dépense de 92
M€
4,71
2,77
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
5
Dépenses budgétaires
Dépenses fiscales
COUR DES COMPTES
44
à 187 M€. Cette mesure vise à encourager les exploitants à constituer une épargne pour couvrir les
dépenses liées aux besoins de l’exploitation. Elle inclut les investissements dans la décarbonation,
notamment pour les carburants.
Dans la continuité de 2022, l’augmentation des dépenses fiscales s’explique notamment
par la progression des dispositifs encourageant l’amélioration environnementale des pratiques,
notamment avec le doublement des crédits d’impôts encourageant la s
ubstitution au glyphosate
(46
M€ à 139
M€) et les exploitations disposant d’une certification haute valeur
environnementale (42
M€, +27
%). Le crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique
augmente à 99 M€. En revanche, le coût de l’abaissement à 10
% du taux de TVA sur les
aliments, engrais et produits pharmaceutiques en agriculture biologique, diminue à 2
M€ et
celui des livraisons de bois baisse à 74
M€.
Les dépenses fiscales défavorables à l’environnement sont en constante augmentation.
La principale est la réduction du taux de TICPE
27
pour usages
agricoles en vue de l’application
du tarif normal au 1er janvier 2030. Elle
s’élève à 1,7
Md€ en LFI
2023, contre 1,42
M€ en
dépenses réalisées 2020. S’ajoutent 15
M€ pour le
gaz naturel et le méthane utilisé comme
carburant non routier (contre 19
M€ en réalisé 2020)
28
. Ces dépenses « brunes » représentent
toujours plus de la majorité du coût des dépenses fiscales du programme (63 % du total).
Deux dépenses fiscales ont été évaluées par le MASA, mais les rapports ne sont pas
publiés : le crédit d'impôt encourageant la substitution au glyphosate en 2021 et 2023 (139
M€),
dépense supprimée, mais qui aura des incidences encore en 2024 ; le « crédit d'impôt à l'impôt
sur le revenu et l'impôt sur les sociétés "haute valeur environnementale" », reconduit pour une
année.
La comparaison des projets annuels de performance 2022 et 2023 montre que la
précision du chiffrage de deux dépenses (crédit d’impôt en faveur des entreprises agricoles
disposant d’une certification d’exploitation à haute valeur environnementale et substitution du
glyphosate) passe à «
très bonne
», celui de neuf dispositifs reste imprécis. Parmi eux figure le
taux réduit de la TVA applicable aux livraisons de bois de chauffage et produits de bois assimilé
(74
M€). Cinq dépenses sont classées en «
bonne fiabilité », pour un total de 1,9
Md€, le reste
étant classé en « très bonne fiabilité
» (721 M€). Comme en 2022, la connaissance du nombre
de bénéficiaires reste indéterminée pour treize dispositifs.
La dépense fiscale 300101, chiffrée à 168
M€ (135
M€ en 2022), exonère d’impôt sur
les sociétés, les coopératives, ensemble qui comprend outre les coopératives agricoles, les
coopératives artisanales, maritimes et des secteurs du transport routier et fluvial. La répartition
des bénéficiaires et des coûts entre les différents secteurs n’est toujours pas connue.
Ces constats amènent la Cour à réitérer la recommandation émise dans le cadre de
l’analyse budgétaire de la mission pour les années 2020, 2021 e
t 2022, à savoir que les efforts
de meilleure connaissance des dépenses fiscales devraient s’étendre à celle des bénéficiaires.
Les opérateurs et les taxes affectées
Assurant un rôle essentiel dans la mise en œuvre des politiques publiques relevant de la
mission, les opérateurs représentent une part significative de son budget. Ces opérateurs sont
27
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
28
Tome II du rapport
Voies et Moyens
annexé au projet de loi de finances pour 2022.
LES MOYENS CONSACRÉS PAR
L’
ÉTAT À LA POLITIQUE DE LA MISSION
45
au nombre de dix et relèvent du programme 149, exception faite de l’ANSES qui relève du
programme 206 (cf. Tableau n° 8 :).
Les SCSP des opérateurs rattachés à la mission s’élevaient en LFI
2023 à 549,3
M€ et
sont portées pour l’essentiel par le programme
149 (472,8
M€). Elles ont représenté 22
% des
crédits, hors T2, de la mission, en baisse de trois points par rapport à 2022. En intégrant les autres
soutiens au fonctionnement et à l’investissement, et sans tenir compte des dépenses de transfert
assurées par les agences de paiement, le soutien budgétaire atteint 592,7
M€ en
LFI 2023.
Selon les données du ministère, en exécution, les effectifs des différents opérateurs
(12 872 ETPT) et la masse salariale associée (835
M€) sont un peu plus faibles que ceux du
reste de la mission (11 395 ETPT et 858
M€).
Des subventions pour charges de service public et dotations en légère
hausse
En l’absence de décret d’avance et de LFR en cours de gestion et pour pallier les
difficultés de trésorerie, le MASA a été conduit à « préfinancer » les paiements les plus urgents
en décalant les versements des SCSP.
Le montant de l’appui de la mission au fonctionnement des opérateurs, comprenant les
SCSP, subventions d’investissement et dotations en fonds propres, a diminué de 1 % entre la
LFI 2022 (598 M€) et la LFI 2023 (592,7 M€). Les seules SCSP o
nt en revanche progressé de
4 % en LFI 2023
29
.
Le montant total des SCSP notifiées aux opérateurs du programme, net de mise en
réserve, s’est finalement élevé à 521 M€
30
. Le MASA a compensé la revalorisation du point
fonction publique en juillet 2022. Seuls
l’Agence Bio, l’ODEADOM et l’INFOMA n’ont pas
bénéficié de cette compensation car leur situation financière est jugée favorable.
Le ministère indique par ailleurs que l’ensemble des appuis budgétaires
31
aux opérateurs
s’élève, en exécuté, à
558
M€ en 2023. Si on ajoute les autres crédits budgétaires de l’État et la
fiscalité affectée, le soutien est porté à 778,2
M€.
En dehors des SCSP, les opérateurs comme l’Agence Bio, l’ANSES, FAM, ont
bénéficié de subventions et dotations au titre du plan de relance ou de plans de soutien
sectoriels
: l’Agence Bio au titre du Fonds Avenir Bio (13 M€) ou ODEADOM au titre du
complément national du POSEI France (41,4 M€) et pour l’aide à l’adaptation à la fin des quotas
sucriers (38 M€). Par ailleurs, l’ONF a bénéficié en
2023 d’une SCI de 0,5 M€, afin de financer
de lourds travaux sur la pépinière de Guémené-
Penfao (44) gérée par l’Office dans le cadre de
la mission d’intérêt général «
ressources génétiques forestières ».
29
549,3 M€ en LFI 2023 contre 528 M€ en LFI 2022.
30
513 M€ en 2022, soit une augmentation de 1,6 %.
31
SCSP, subvention pour charge d’investissement (SCI) et dotations en fonds propres.
COUR DES COMPTES
46
Des taxes affectées en diminution
Le produit des
taxes affectées aux opérateurs de la mission s’établit à 53,5 M€, en
diminution de 11,7
M€ par rapport à 2022, pour un plafond fixé en LFI 2023 à 49,2
M€
32
.
Tableau n° 8 :
taxes affectées aux opérateurs de la mission
En
M€
Exécution 2022
Reversement
État 2021
Plafond LFI
2023
Exécution 2023
prévision
Taxes affectées
65,2
-
49,2
53,5
Source : Cour des comptes, MASA
Les taxes affectées à l’ANSES ont progressé de 1,4 M€ par rapport à 2022, retrouvant
le niveau de 2021, essentiellement grâce à la hausse de la taxe liée aux dossiers de demande
concernant les médicaments vétérinaires ou les établissements pharmaceutiques vétérinaires et
à la taxe pour l'évaluation et le contrôle de la mise sur le marché de produits
phytopharmaceutiques et des matières fertilisantes.
Concernant
l’ASP, la taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus ou des droits
relatifs à des terrains nus rendus constructibles du fait de leur classement a fortement baissé (de
13,4 M€). Pour l’INAO, le droit sur les produits bénéficiant d'une appellation
d'origine ou d'une
indication géographique protégée a également baissé.
Des dépenses de personnel stables et conformes à la LFI
En LFI, le plafond d’emplois des opérateurs a été abaissé de 13
459 ETPT à 13 414 EPT
entre 2022 et 2023, soit une réduction de 0,3 %. En exécution et dans le respect de la LFI,
l’effectif total des personnels rémunérés sous plafond par les opérateurs est resté stable. Il est
passé de 12 873 en 2022 à 12 872 en 2023.
32
Il existe toutefois un écart entre la réponse écrite du MASA au questionnaire de la Cour et les tableaux qui les
accompagnent. Si l’on se fonde sur ces derniers, le produit des taxes affectées aux opérateurs de la mission s’établit
à 39,3 M€, en diminution de 0,3
M€ par rapport à 2022, pour un plafond fix
é en LFI 2023 à 38,5
M€.
LES MOYENS CONSACRÉS PAR
L’
ÉTAT À LA POLITIQUE DE LA MISSION
47
Tableau n° 9 :
effectifs des opérateurs de la mission, variations 2022-2023 (en EPTP)
LFI2023
Prévision
d'exécution 2023
Variation LFI
2023-2022
Variation
Exécuté 2023-
2022
AGENCE BIO
19
19
0
1
ANSES
1 332
1 332
36
53
ASP
1 727
1 727
15
29
CNPF
348
348
11
19
FAM
965
965
3
12
IFCE
603
603
-15
8
INAO
233
233
0
2
INFOMA
6
6
0
1
ODEADOM
41
41
0
1
ONF
8 140
7 598
-95
-127
TOTAL AAFAR
13 414
12 872
-45
-1
Source
: Cour des comptes, d’après MASA
Seuls les plafonds d’emplois de l’IFCE et de l’ONF sont en baisse par rapport à 2022.
Le plafond d’emplois de l’IFCE a ainsi diminué de 15 ETPT par rapport à 2022,
permettant d’atteindre avec une année de retard la cible qui était prévue dans son contrat
d’objectifs et de performance (COP) 2018
-2022, et qui fixait un objectif de recentrage de son
activité sur son cœur de métier. Cette diminution du plafond d’emplois en LFI ne se traduit
toutefois pas par une diminution effective des dépenses de personnel de l’établissement, compte
tenu de la sous-
exécution du plafond d’emplois en 2022.
Le p
lafond d’emplois de l’ONF a baissé en application de la trajectoire définie par le
contrat État-ONF 2021-
2025. L’exécuté baisse davantage, du fait de la filialisation d’une partie
de l’activité de l’établissement
: 154 ETP ont été transférés vers la filiale ONF Vegetis en 2023.
Selon le CBCM, les dépenses de personnel des opérateurs s’élèvent en exécution à
858
M€, soit une valeur inférieure de 10 % à la prévision de la LFI (952,6
M€), marquant ainsi
une exécution au 31 décembre 2023 plus importante que l’
année précédente. Elle découle
principalement d’une sous
-consommation de la masse salariale, qui affecte les crédits ouverts
en LFI (crédits hors CAS
Pensions
et CAS DAR).
Budgets consolidés des opérateurs
Le poids relatif des soutiens apportés par la mission AAFAR aux budgets des différents
opérateurs demeure variable, compte tenu de la diversité de leurs statuts, des missions qu’ils
mettent en œuvre et
in fine
de l’importance de leurs ressources propres.
COUR DES COMPTES
48
Tableau n° 10 :
part des subventions pour charges de service public par opérateur
SCSP
AAFAR
Autres
crédits
AAFAR
Fiscalité
affectée du
périmètre
AAFAR
Financements
hors mission et
hors ressources
propres
Ressources
propres
Agence Bio
2 718 058
16 000 000
0
435 000
ASP
115 554 885
29 108 100
27 000 000
4 300 000
88 820
ANSES
69 019 269
700 000
20 200 000
1 900 000
20 900 000
CNPF
15 911 034
400 000
200 000
12 500 000
FranceAgriMer
93 509 600
17 364 099
0
15 181 000
IFCE
30 633 915
4 600 000
0
16 100 000
INAO
17 505 194
0
6 300 000
0
631 000
INFOMA
1 256 581
196 000
91 000
154 000
ODEADOM
5 274 161
79 900 000
6 900 000
90 000
ONF
169 743 240
41 125 000
800 000
475 000 000
Total
521 125 937
189 393 199
53 500 000
14 191 000
541 079 820
Source
: Cour des comptes, d’après MASA
Les fonds sans personnalité juridique
Le Fonds national de garantie des risques agricoles (FNGRA) répond aux critères de
définition des fonds sans personnalité juridique (FSPJ). Géré par un organisme tiers pour le
compte de l’État, la Caisse Centrale de Réassurance (CCR), il fait l’objet d’une comptabilité
distincte. Le fonds couvre l’indemnisation des calamités agricoles et une partie des dépenses
du Fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental (FMSE).
Avec la mise en place en 2023 de
la réforme de l’assurance récolte et de l’indemnisation
fondée sur la solidarité nationale (ISN)
33
(cf. Annexe n°3), le FNGRA devait être abondé à
hauteur de 560
M€ par le doublement de la contribution additionnelle payée par les agriculteurs
(60 M€ à 120 M€ de recettes) et 255,5
M€
en provenance du programme 149, inscrits en LFI.
Comme en 2022, la pa
rticipation de l’État a été versée en fin d’année. Seuls 110
M€ ont
été alloués au fonds sur les 255,5 M€ inscrits en LFI 2023. Le ministère indique que
« les crédits
ont été redéployés en partie vers le financement des crises 2023 »
, ce qui explique la moindre
tension sur la trésorerie du programme 149, en dépit de la faible budgétisation de la PPA et de
l’absence de LFR en cours d’exercice. Les dépenses du FNGRA sur l’exercice (
Graphique n°
16 :
) ont été estimées en fin d’année à 234 M€ et peuvent être comparées avec le montant des
dépenses totales enregistrées en 2022 sur le FNGRA (221 M€). Les premières dépenses liées à
l’ISN sont encore peu élevées (21
M€, soit 9 % du total). Les frais d’assiette et de recouvrement
de la contribution additionnelle s’élèvent à 5 % du total. L’essentiel des dépenses concerne les
restes à payer des années antérieures et les indemnités pour les calamités agricoles 2022-2023.
33
Face à la multiplication des aléas météorologiques le dispositif d’assurance récolte ainsi que le régime des
calamités agricoles ont été réformés à compter de 2023. Le régime des calamités agricoles reste en vigueur
uniquement po
ur les pertes de fonds. Les pertes de récolte relèvent de l’assurance, complétée par une indemnité
de solidarité nationale (ISN), ou seulement d’une ISN, si elles concernent des cultures non couvertes par un contrat
multirisques climatiques.
LES MOYENS CONSACRÉS PAR
L’
ÉTAT À LA POLITIQUE DE LA MISSION
49
Graphique n° 16 :
dépenses du FNGRA
Source
: Cour des comptes, d’après MASA
Fin 2022, le solde de trésorerie du FNGRA s’élevait à 283,86 M€.
Tableau n° 11 :
évolution du solde du FNGRA 2017-2023
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Subvention de l'État
0
75
87,5
150
480
250
110
Recettes fiscales
60
60
60
60
60
60
120
Restitutions
1,4
0,9
6
4,5
10,3
5,5
55,7
Recettes
61,4
135,9
153,5
214,5
550,3
315,5
285,7
Dépenses
49,2
182,6
154,7
193,7
402,5*
221,1
234,1
Résultat
12,2
- 46,7
- 1,2
20,8
147,8
94,4
51,6
Solde de trésorerie
68,7
22
20,8
41,6
189,4
283,8
335,4*
Source
: Cour des comptes, d’après données MASA.
*En rouge, données provisoires au 18 décembre 2023.
Malgré les différentes crises, le solde du FNGRA n’a cessé de croître depuis 2020. Il
s’élève aujourd’hui à plus de 335
M€,
soit plus que les dépenses respectives de 2022 et 2023.
On note également que les 250 M€ versés par l’État fin 2022, pour couvrir les indemnisations
de début d’année 2023, sont nettement supérieurs aux 192
M€ qui correspondent au reste à
payer des années antérieures et aux indemnisations pour calamités agricoles non encore
réalisées pour 2022 et 2023. Le ministère indique que le solde de trésorerie au 31 décembre
2023, «
permettra le financement des dépenses qui interviendront de façon massive dès les
premi
ères semaines de l’année 2024 et qui ne pourront être financées par la seule affectation
des produits de la contribution additionnelle, qui intervient à partir de février seulement
». Le
montant de ces dépenses n’est pas précisé.
Déjà en 2022, la Cour avait jugé souhaitable que le MASA transmette au CBCM, chaque
mois, l’actualisation du tableau prévisionnel de trésorerie du FNGRA. Le CBCM indique
n’avoir reçu, malgré ses demandes auprès de la DGPE, aucune information sur sa situation de
trésorerie durant t
oute l’année 2023. Cette situation est dommageable, car elle ne permet pas de
s’assurer de la transparence sur les différents dispositifs, la soutenabilité du fonds et ses besoins
de financement.
107 M€
85 M€
21 M€
15
M€
6 M€
Reste à payer des années antérieures
Indemnisation pour calamités
agricoles 2022 et 2023
Premières dépenses ISN aléas 2023
FMSE
Frais d'assiette et de recouvrement de
la contribution additionnelle
COUR DES COMPTES
50
Les programmes d’investissement d’avenir
Le plan « France 2030
» s’est poursuivi en 2023. 90 M€
en AE et CP en provenance
du programme 424 « Financement des investissements stratégiques » de la mission «
Investir pour la France de 2030 », ont été transférés sur le programme 149, au titre du
financement des dispositifs de guichet. Ces crédits ont été globalement sous-consommés
(69,959 M€ en AE et 69,477 M€ en CP). En particulier, l’enveloppe de 20 M€ relative au
soutien aux filières n’a fait l’objet d’aucune consommation. Inversement, les deux guichets de
20 M€ relatifs à la mise en œuvre de programmes d’aide aux investissements en exploitations
pour la protection contre les aléas climatiques (transferts depuis le programme 362
« Écologie »), ont été intégralement consommés.
Tableau n° 12 :
part exécutée des actions de France 2030 (
en M€)
2022
Enveloppe
Exécution
CP 2022
Exécution
CP 2023
Part exécutée
Agroéquipement
20
5
8
65 %
Renouvellement forestier
49,4
0
3
6 %
Semences forestières
0,6
0
0,06
10 %
Soutien aux filières
20
0
0
0 %
Protection contre les aléas
climatiques
20
0
20
100 %
Protection contre les aléas
climatiques
20
0
20
100 %
Agroéquipement
40
0
0 %
Source : CBCM
Plusieurs dispositifs du Plan de relance viennent renforcer ou compléter certaines
actions financées par le programme 149 ou par certains opérateurs. Ainsi, le Fonds « Avenir
Bio » géré par l’Agence Bio, est renforcé par une dotation du Plan de relance, en complément
des moyens déjà engagés dans le cadre de la PAC ou à travers la fiscalité. Les crédits du volet
« forêt » du Plan de relance viennent renf
orcer les actions mises en place par l’Office national
des forêts (ONF) pour les forêts domaniales.
Une partie des crédits de l’action 05 « Transition agricole » du programme 362
« Écologie
» a fait l’objet de transferts vers le programme 149 (mesure «
Pacte biosécurité et
BEA (bien-être animal en élevage)
»). 20,6 M€ en AE et 85 M€ en CP issus du programme 424
ont été reportés en 2023. Ces crédits ont été complétés en cours de gestion par des transferts en
provenance du programme 362 : 46,3 M€ en AE et en CP (acquisition d’agroéquipements) et
1,5 M€ en CP (Pacte biosécurité et BEA) en mars 2023
; puis 23,5 M€ en CP (restes à payer de
dépenses engagées au titre de la mesure « Pacte biosécurité et BEA ») en octobre 2023.
En tout, et compte tenu des reports,le programme 149 a bénéficié des ressources
suivantes : 66,9
M€ en AE et 156,3
M€ en CP au titre du Plan de relance et de France 2030.
Les consommations intervenues sur l’activité « Plan de relance », sont récapitulées dans le
tableau ci-dessous.
LES MOYENS CONSACRÉS PAR
L’
ÉTAT À LA POLITIQUE DE LA MISSION
51
Tableau n° 13 :
consommations en AE et CP au titre du Plan de relance et de France
2030 (2021-
2023, en M€)
En M€
2021
2022
2023
Total général
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
France 2030
65,8
12,7
20,8
13,2
ɛ
25
86,6
50,9
Plan de Relance
0
0
69,4
5
0
64,4
69,4
69,4
Plan de Relance & France 2030
0
0
0
0
40,6
40
40,6
40,0
Total
65,8
12,7
90,2
18,2
40,6
129,4
196,6
160,3
Source : CBCM
L’évolution des dépenses publiques agricoles
Graphique n° 17 :
dépenses publiques agricoles 2014-
2023 (Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après MASA, CBCM et en incluant
certains chiffres provisoires (autres crédits MASA ;
taxes affectées et dépenses fiscales)
Les dépenses publiques agricoles s’élèvent à 26,3
Md€, en progression de 3,4 % depuis
2022. Comme en 2022, l’augmentation est due à une exécution en hausse, mais au
ssi aux
allégements de charges (+15,6 %). Plus largement, les dépenses fiscales et les allègements de
charges augmentent constamment depuis 2017 (respectivement de 71,8 % et 98,5 %).
0
5
10
15
20
25
30
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Mission AAFAR
Autres crédits MASA
Taxes affectées
Dépenses fiscales
Allègements de charges sociales
Crédits régionaux
Crédits européens
COUR DES COMPTES
52
Le dispositif de performance
Une évolution structurelle de la maquette du programme 149 sans
réintroduction d’un indicateur sur les coûts de gestion
La maquette de performance du programme 149 a été modifiée en 2023 pour prendre en
compte les nouvelles orientations de la PAC 2023-2027 et les modifications de périmètre. La
nouvelle maquette comporte trois objectifs stratégiques mesurés par huit indicateurs.
L’évolution structurelle de la maquette n’a pas été l’occasion de rétablir un indicateur
mesurant la performance de la gestion des aides agricoles, comme le recommandait pourtant la
Cour des comptes dans la note sur l’exécution budgétaire 2022. Ainsi, la performance de la
gestion des aides agricoles n’est mesurée que par le pourcentage de dossiers (1er pilier, ICHN,
MAEC-BIO) payés dans les délais prévus, ratio estimé proche de 100 % en 2022 et dont la cible
a été abaissée à 90 % pour 2023 pour tenir compte de la nouvelle PAC. Il sera relevé à 97 % en
2024 et 98% en 2027. Le coût de gestion des aides est pourtant un indicateur pertinent et
complémentaire du temps de traitement des dossiers. De plus,
la performance de l’activité des
organismes payeurs (ASP, FAM, ODEADOM, ODARC) n’est toujours pas couverte par le PAP,
contrairement à celle de l’ONF et celle de l’ANSES dans le programme 206. Alors même que les
organismes payeurs
produisent un ensemble d’indicateurs d’activité dont certains sont publics, le
ministère ne s’appuie pas sur cet existant pour consolider un indicateur commun
34
. Il pourrait
reprendre et adapter un des indicateurs d’activité des opérateurs chargés du versem
ent de ces aides
pour produire un indicateur du PAP.
La cible de l’indicateur 1.3 «
Part des superficies cultivées en agriculture biologique dans la
superficie agricole utilisée (S.A.U.) » évoluera partir de 2024, pour passer de 13,4 % à 18 %, afin
de corr
espondre à la cible française de 18 % en 2027, établie dans le cadre du PSN et mise en œuvre
début 2023 et l’objectif européen de 25 % de SAU bio à l’horizon 2030, inscrit dans la Stratégie
«
Farm to Fork
» et du Plan d’action bio européen de mars 2021. Ce
tte cible paraît difficile à
atteindre au regarde de la situation de la filière depuis 2020, qui a nécessité des ouvertures de crédits
de soutien en cours d’exercice.
L’indicateur 1.4 « Récolte de bois rapportée à la production naturelle déduction faite de
la
mortalité biologique » a été modifié en 2023 pour intégrer les impacts du changement climatique.
Aucun indicateur ne permet pour l’instant de mesurer le renouvellement forestier en réponse au
changement climatique. L’indicateur 2.2 «
Part des surfaces forestières gérées de façon durable »,
notamment pour les forêts des collectivités sous régime forestier et les forêts privées, fixe des cibles
qui évoluent peu depuis 2021.
Les indicateurs de performance du programme 206
La maquette de performance du
programme 206 n’a pas évolué depuis le PLF 2021. Elle
comporte toujours trois objectifs, six indicateurs et dix sous-indicateurs. Ils portent sur
l’efficacité
environnementale des activités et sur la qualité du service rendu par la DGAL et
l’ANSES, princip
al opérateur du programme.
34
Voir par exemple
les indicateurs de l’ASP
.
LES MOYENS CONSACRÉS PAR
L’
ÉTAT À LA POLITIQUE DE LA MISSION
53
Les sous-
indicateurs de l’indicateur «
maîtrise de l’utilisation des pesticides et des
antibiotiques » évoluent de manière divergente. Le sous-
indicateur mesurant l’efficacité du plan
Ecophyto a vu sa cible pour 2023 abaissée par rapport au PAP 2021 (du 88,4 M de doses en 2021
contre 72,1 M en 2023), avec une diminution importante pour 2025 (56,4 M en 2025). Pour le
nombre d’usages cumulés pour l’ensemble des autorisations de mise sur le marché des produits
contenant du glyphosate, la cible est maintenue pour 2023 et 2024, en attendant le renouvellement
UE. Ce sous-
indicateur est important pour évaluer la performance de la taxe affectée qui s’élevait
en 2023 à 139
M€.
Le taux de couverture des projets alimentaires territoriaux (PAT) sera supprimé en 2024,
car l’objectif de 100 % du territoire couvert est atteint. Cet indicateur gagnerait à être remplacé
par un indicateur mesurant l’efficacité des PAT.
Enfin, les indicateurs et sous-indicateurs mesurant la qualité de service de la DGAL
35
ou de l’ANSES
36
progressent régulièrement. Seul l’indicateur 3.1. «
Préparation à la gestion de
risques sanitaires » interroge sur le choix des cibles (55 en 2023, 80 en 2024, 20 en 2025).
35
Taux d'inspections non conformes ayant donné lieu à une suite administrative ou pénale à 85 % pour une cible
de 88 % ; délai de traitement des rapports d'inspection à 19 jours pour une cible de 18 ; taux de prélèvement dont
l'analyse est exploitable à 86 % pour une cible de 83 %.
36
Taux de dossiers d'AMM traités par l'ANSES dans les délais réglementaires à 92 % pour une cible de 93 % ;
taux de saisines urgentes traitées dans les délais contractuels à 100 % pour une cible à 95 %.
COUR DES COMPTES
54
___________________________ RECOMMANDATIONS __________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
3.
(Recommandation réitérée) : p
oursuivre l’évaluation des dépenses fiscales en donnant
priorité à celles arrivant à échéance (MASA et MCP) ;
4.
(Recommandation réitérée) : réintroduire un indicateur mesurant la performance de la
gestion des aides agricoles inscrites au programme 149 (MASA et MCP, 2024).
Annexes
COUR DES COMPTES
56
liste des abréviations
ANSES
Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et
du travail.
ASP
Agence de services et de paiements
CCMSA
Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole
CNPF
Centre National de la Propriété Forestière
FAM
FranceAgriMer
IAHP
Influenza aviaire hautement pathogène
ICHN
Indemnité compensatoire de handicaps naturels
IFCE
Institut français du cheval et de l'équitation
INAO
Institut national de l'origine et de la qualité
INFOMA
Institut national de formation des personnels du Ministère de l'Agriculture
MAEC
Mesures agroenvironnementales et Climatiques
ODARC
Office du Développement Agricole et Rural de Corse
ODEADOM
Office de développement de l’économie agricole d’outre
-mer
ONF
Office national des forêts
PAC
Politique agricole commune
PSN
Plan stratégique national
ANNEXES
57
liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
-
Le contrôle de la contractualisation dans le cadre des lois Egalim : premiers
enseignements pour les éleveurs bovins
, observations définitives, février 2024, disponible
sur
ccomptes.fr
-
Chambre départementale d'agriculture du Lot-et-Garonne
, observations définitives,
janvier 2024, disponible sur
ccomptes.fr
-
Chambre départementale d'agriculture de l'Oise
, observations définitives, janvier 2024,
disponible sur
ccomptes.fr
-
Les subventions à l’agriculture et à la pêche en outre
-mer
, observations définitives,
septembre 2023, disponible sur
ccomptes.fr
-
L’Office de développement de l’économie
agricole d’outre
-mer
(Odeadom)
,
observations définitives, septembre 2023, disponible sur
ccomptes.fr
-
Chambre interdépartementale du Nord-Pas-de-Calais
, observations définitives,
septembre 2023, disponible sur
ccomptes.fr
-
Chambre d’agriculture région Île
-de-France
, observations définitives, septembre 2023,
disponible sur
ccomptes.fr
-
La chambre régionale d'agriculture des Hauts-de-France
, observations définitives, juin
2023, disponible sur
ccomptes.fr
-
Les soutiens publics aux éleveurs de bovins
, observations définitives, mai 2023,
disponible sur
ccomptes.fr
-
Le Fonds européen pour les affaires maritimes
, observations définitives, décembre
2022, disponible sur
ccomptes.fr
-
Le soutien à l’agriculture biologique,
rapport thématique, juin 2022, disponible sur
ccomptes.fr
-
Les installations classées pour la protection de l'environnement dans le domaine
agricole,
observations définitives, mai 2022, disponible sur cccomptes.fr
-
La sécurité des approvisionnements alimentaires
rapport public annuel, février 2022,
tome II, disponible sur cccomptes.fr
COUR DES COMPTES
58
la réforme de «
l’assurance récolte
» par la création de
l’indemnisation fondées sur la solida
rité nationale (ISN) et ses incidences
sur le FNGRA
Le Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) a été créé par la loi
n° 2010-874 du 27/7/2010. Il assure depuis lors plusieurs missions :
-
contribuer au financement de l'indemnisation des pertes économiques liées à l'apparition
d'un foyer de maladie animale ou végétale ou d'un incident environnemental par des fonds
de mutualisation agréés par l'autorité administrative ;
-
financer les aides au développement de l'assurance contre les dommages causés aux
exploitations agricoles ;
-
indemniser les dommages matériels non assurables d'importance exceptionnelle causés aux
exploitations agricoles par des calamités agricoles.
Les ressources initiales du FNGRA étaient le produit des contributions additionnelles
aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les dommages aux
bâtiments et au cheptel affectés aux exploitations agricoles et les risques de responsabilité civile
et de dommages r
elatifs aux véhicules affectés aux exploitations agricoles. S’ajoute une
contribution additionnelle applicable aux exploitations conchylicoles et une subvention du
budget de l'État. Le taux de la taxe de contribution additionnelle a été plafonnée à 60
M€ d
epuis
le 1 er janvier 2016. Depuis 2015, l'aide à l'assurance récolte a été financée à 100 % par le Fonds
européen agricole pour le développement rural (FEADER) et ne mobilise plus le FNGRA.
Entre 2018 à 2022, des aléas climatiques importants qui ont entra
îné d’importantes
pertes d’exploitation. Pour pallier un éventuel déficit de trésorerie, l’État a régulièrement dû
abonder le fonds en cours d’exercice. Parallèlement, l’assurance multirisque climatique (MRC),
également appelée assurance récolte car elle indemnise les pertes de récoltes liées aux aléas
climatiques, ne couvrait en 2022 que 17 % des surfaces agricoles assurables. Une réforme du
système d’assurance récolte a donc fait l’objet d’une loi d’orientation promulguée en mars
2022. L’objectif est doub
le : augmenter la couverture assurantielle des agriculteurs et les
indemnisations en cas de catastrophes, afin de tenir compte de l’évolution de la sinistralité dans
un contexte de changement climatique.
En application des recommandations du rapport Descrozailles37, le régime de
l’indemnisation fondée sur la solidarité nationale (ISN) a remplacé, à compter du
1er janvier 2023, le régime des calamités agricoles pour indemniser les pertes de récolte causées
par les aléas climatiques. Le régime des calamités agricoles subsiste avec un périmètre limité à
l’indemnisation des pertes de fonds (pertes en moyens de production).
L’ISN comprend «
trois niveaux
», selon l’ampleur des pertes subies
a donc été mis en
place :
•
les aléas courants sont assumés par les agriculteurs ;
•
à partir de 20 % de pertes, l’assurance MRC intervient
;
•
à partir de 30 % pour l’arboriculture et les prairies et de 50 % pour les grandes cultures,
cultures industrielles, légumes et la viticulture, les pertes catastrophiques sont
37
http://descrozaille.fr/gestion-risques-agricoles/Rapport-M.Le%20Ministre-F.DESCROZAILLE-avec-annexes-
.pdf
ANNEXES
59
indemnisées par
le Fonds de solidarité nationale (FSN), qui prend le relai de l’assurance
MRC.
Le rapport Descrozaille estimait entre 600 et 700 M€ le budget global nécessaire pour
soutenir un taux de 60 % de surfaces assurées en viticulture et en grandes cultures et de 30 %
sur les prairies. Pour cette raison, il est prévu que le budget de l’État passe de 300
M€ en 2022
à un maximum de 680 M€ en 2025. La loi prévoit une clause de revoyure pour modifier les
paramètres de l’assurance récolte en fonction de la trajectoire de
sinistralité des prochaines
années.
Le ministère indique que «
le respect du cadrage triennal s’est traduit par la fixation
d’une enveloppe d’un montant maximal, sur le budget de l’État, de 316 M€ en 2023 à 356 M€
en 2025, allouée de façon supplémentaire par rapport à 2022 au nouveau dispositif, comprenant
d’une part, un doublement du plafond de la contribution additionnelle sur les conventions
d'assurance affectée au FGNRA, de 60 M€ à 120 M€, dès 2023 ; et d’autre part, des crédits
budgétaires, pour 255,5
M€ en 2023 et 295,5 M€ en 2025, qui seront affectés au FNGRA. Cette
enveloppe de soutien étatique, s’ajoutant à l’enveloppe annuelle de crédits européens du
FEADER pour l’assurance
-
récolte de 184,5 M€ en moyenne par an pour la programmation
2023 à 2027, permet de financer ce nouveau dispositif ».
COUR DES COMPTES
60
suivi des recommandations formulées
au titre de l’exécution
budgétaire 2022
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre partielle, non mise en œuvre, recommandation devenue sans objet
N°
Recommandation formulée
au sein de la note d’exécution
budgétaire 2022
Réponse de
l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en œuvre*
1
(MASA et MCP)
Solder l’apurement de la dette
contractée par le MASA envers
la CCMSA
(recommandation réitérée).
Pas de réponse
La dette historique envers la CCMSA
liée à la délégation de gestion de
plusieurs
dispositifs sociaux n’a pas
été apurée. Il est donc proposé
de maintenir la recommandation
Non mise en œuvre
2
(MASA et MCP)
Poursuivre l’évaluation des
dépenses fiscales en donnant la
priorité à celles arrivant à
échéance et chiffrer les
dépenses fiscales pour
lesquelles seul un ordre de
grandeur est disponible
(recommandation réitérée).
Pas de réponse
Deux dépenses fiscales ont été
évaluées selon le MASA, mais les
rapports ne sont pas publiés. L’une
d’entre elle est supprimée. Il est donc
proposé de maintenir la
recommandation.
Non mise en œuvre
3
(MASA et DB)
Réintroduire un indicateur
mesurant la performance de la
gestion des aides agricoles
inscrites au programme 149.
(recommandation réitérée).
Pas de réponse
L’indicateur n’a pas été
réintroduit. Il
est donc proposé de maintenir la
recommandation.
Non mise en œuvre