FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Compte de concours financiers « Prêts à des
États étrangers »
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RECOMMANDATION UNIQUE
.............................................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I LES RÉSU
LTATS DE L’EXERCICE
..........................................................
13
I - UN EXERCICE EN EXCÉDENT POUR LA TROISIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE
..............
13
II - UNE SOUS-EXÉCUTION DES DÉPENSES
..................................................................................
15
A - Un faible niveau de consommation des crédits
....................................................................................
16
B - Une sous-exécution qui reflète des difficultés de programmation
.......................................................
17
III - DES RECETTES TRÈS SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
...................................................
19
A - Une réalisation proche ou conforme à la LFI sur trois des quatre programmes
...................................
19
B - Des recettes exceptionnelles sur le programme 854 suite à un remboursement anticipé de la Grèce .. 20
IV - UN ENCOURS DE RESTES À PAYER QUI DEMEURE ÉLEVÉ
............................................
20
CHAPITRE II LA GESTION DES DÉPENSES ET LA PERFORMANCE
.....................
23
I - LA POURSUITE DU PROCESSUS DE RECAPIT
ALISATION DE L’AGENC
E FRANÇAISE
DE DÉVELOPPEMENT
.........................................................................................................................
23
II - DES RÉSULTATS EN RETRAIT EN TERMES DE PERFORMANCE
....................................
24
A - Des résultats mitigés sur le programme 851
........................................................................................
24
B - Les indicateurs en mati
ère d’aide au développement
...........................................................................
26
ANNEXES
..................................................................................................................................
27
Synthèse
L’architecture et les objectifs du compte
Le compte de concours financiers
Prêts à des États étrangers
retrace les opérations
budgétaires liées aux prêts accordés par la France à des États étrangers. Ces prêts sont accordés
soit directement par le Trésor, soit
par l’intermédiaire de
l’Agence française de développement
(AFD).
Certains de ces prêts sont
liés à l’aide publique au développement (APD)
tandis que
d’autres
s’inscrivent dans le cadre du soutien à l’export ou de l’aide financière
accordée à des
États européens.
Le compte est ainsi composé de quatre programmes :
-
le programme 851
–
Prêts du Trésor à des États étrangers en vue de faciliter la vente de
biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France
;
-
le programme 852
–
Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la
France
;
-
le programme 853
–
Prêts à l’Agence française de développement en vue de favoriser le
développement économique et social dans des États étrangers
;
-
le programme 854
–
Prêts aux États membres de l’Union européenne dont la monnaie est
l’euro
.
L’exécution 202
3
Pour la troisième année consécutive
, le compte présente un excédent à l’issue de
l’ex
ercice 2023, à hauteur de 1
106,86 M€
, alors que la loi de finances initiale prévoyait un
déficit de 470
M€.
Ce résultat s’explique d’abord
par une forte sous-exécution des dépenses, en particulier
sur le programme 852. Cette sous-consommation des crédits, récurrente depuis plusieurs années
(hors exercice 2022) traduit les difficultés de prévision inhérentes au programme, mais appelle
néanmoins à plus de vigilance en matière de programmation, qui doit être plus réaliste.
Ce résultat excédentaire
s’explique égalem
ent par des recettes très supérieures aux
prévisions, suite à un nouveau remboursement anticipé de la Grèce.
L
’encours total des prêts (
« solde cumulé ») diminue donc
de 16,7 Md€
à 15,6
Md€.
En termes de soutenabilité, le montant des restes à payer diminue légèrement en 2023,
passant de 4,6
Md€
à 4,2 Md
€
.
COUR DES COMPTES
6
La gestion des dépenses et la performance
En matière de gestion des dépenses, l’exercice se traduit notamment par la poursuite
d’un processus de conversion des prêts en fonds propres pour l’Agence française
de
développement (AFD).
L
’exercice est également marqué par des résultats
en retrait en matière de performance,
tant au regard des objectifs
climatiques, que de l’évolution tendancielle des indicateurs relatifs
à l’aide au développement.
Les recommandations de la Cour
La Cour avait recommandé de renforcer en 2023
l’exercice annuel d’apurement sur les
restes à payer du programme 851. Cette recommandation est renouvelé
e pour l’exercice 2024.
Recommandation unique
1.
(Recommandation réitérée) :
Renforcer l’exercice annuel d’apurement sur les restes à payer
du programme 851
(direction générale du Trésor).
Introduction
Les comptes de concours financiers sont prévus par l’article
24 de la loi organique relative
aux lois de finances (Lolf) afin de permettre de retracer les crédits liés aux prêts et avances
consentis par l’État.
Le compte de concours financiers
Prêts à des États étrangers
, c
réé par l’article 46 de la
loi de finances pour 2006
1
, retrace les crédits et les opérations de quatre programmes :
-
le programme 851
–
Prêts à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et
services concourant au développement du commerce extérieur de la France
Ce programme vise à soutenir des projets participant au développement de pays étrangers
en faisant appel à des biens ou des services produits en France. Il contribue ainsi à la fois à la
politique d’aide au développement et au soutien à l’export.
Les projets financés concernent
essentiellement le domaine des
infrastructures, des transports, de l’eau
et
de l’énergie, avec un
accent désormais mis sur les enjeux de développement durable et de décarbonation.
Deux types de prêts peuvent être accordés dans ce cadre par le Trésor : les prêts
concessionnels accordés à certains pays en développement, à des conditions plus avantageuses
que celles du marché (taux d’intérêt
,
différé d’amortissement
, maturité) et les prêts non
concessionnels (qui restent souvent plus avantageux pour les États concernés) susceptibles
d’être octroyés à un ensemble plus large de pays
2
, sous réserve
qu’ils
soient éligibles aux
procédures de soutien public définies par le m
inistère de l’économie.
Ces prêts sont gérés par
BPI France Assurance Export depuis le 1er janvier 2023.
Au 31 décembre 2023, 680 prêts étaient en cours dans 49 pays, pour un encours total de
3,798 Md€
.
-
le programme 852
–
Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la
France
Ce programme retrace la mise en œuvre des accords de consolidation des dettes négociés
dans le cadre du Club de Paris, et notamment de
l’Initiative en faveur d
es pays pauvres très
endettés (PPTE). Cette initiative est née en 1996 pour apporter une assistance exceptionnelle
aux pays éligibles
3
, afin de les aider à réduire le poids de leur dette extérieure.
1
Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
2
Ils viennent en complément des prêts distribués par BPI France et des crédits-exports refinancés par la Sfil pour
soutenir les entreprises françaises exportatrices.
3
39 pays étaient initialement considérés comme éligibles : Afghanistan, Bénin, Bolivie, Burkina Faso, Burundi,
Cameroun, Comores, Côte d'Ivoire, Érythrée, Éthiopie, Gambie, Ghana, Guinée, Guinée-Bissau, Guyana, Haïti,
Honduras, Liberia, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritanie, Mozambique, Nicaragua, Niger, Ouganda, République
centrafricaine, République du Congo, République démocratique du Congo, Rwanda, Sao Tomé-et-Principe,
Sénégal, Sierra Leone, Somalie, Soudan, Tanzanie, Tchad, Togo, Zambie.
COUR DES COMPTES
10
Ces prêts sont refinancés par la Banque de France, et vis
ent à mettre en œuvre des
restructurations de dettes (ou des conversions sous forme de contrats de désendettement et de
développement
4
)
. Les rééchelonnements sont accordés sur des durées longues, l’échéance la
plus éloignée étant 2061.
Fin 2023, vingt pays avaient un compte ouvert à la Banque de France au titre du
programme 852. À cette date, l’encours de ces créances s’élevait à 2,2 Md€
5
.
-
le programme 853
–
Prêts à l’Agence française de développement en vue de favoriser le
développement économique et social dans des États étrangers
Ce programme retrace l’octroi à l’A
gence française de développement (AFD) de prêts
très préférentiels, dits « ressources à conditions spéciales
» (RCS) permettant à l’Agence d’y
adosser des prêts concessionnels. Il n’est tou
tefois plus ouvert en
autorisation d’engagement
(AE) depuis 2019.
À fin septembre 2023
, l’encours total des prêts
du groupe AFD (tous financement
confondus) s’élevait à 49,4 Md€ (contre
47,2
Md€
en septembre 2022).
-
le programme 854
–
Prêts aux États membre
s de l’Union européenne dont la monnaie est
l’euro
Ce programme a été créé afin de permettre à la France de contribuer au premier plan
européen d’assistance financière à la Grèce
entre 2010 et 2011, dans le cadre de la « Greek
Loan Facility ». Il a été mis en sommeil en dépenses à partir de 2012, à la suite de la mise en
place du mécanisme européen de stabilité (MES) puis du Fonds européen de stabilité financière
(FESF). Il a commencé à percevoir des recettes en 2020, provenant du remboursement en
capital
des prêts accordés. L’échéancier, négocié dans le cadre de l’Eurogroupe,
devait courir
jusqu’en 2041.
4
Un pays qui signe un contrat de désendettement et de développement avec la France (AFD) continue d’honorer
sa dette jusqu’à son terme mais les échéances remboursées sont converties au fil de l’eau en financements
sous
forme d’aide
au développement.
5
hors C2D, dont les créances sont considérées comme annulées au moment de la signature du contrat
INTRODUCTION
11
Compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers »
Graphique n° 1 :
exécution 2023
en recettes (en M€)
Source
:
Cour des comptes d’après données de la dire
ction générale du Trésor
Graphique n° 2 :
exécution 2023
en dépenses (AE, en M€)
Source
:
Cour des comptes d’après données de la direction générale du Trésor
269,2
66,7
171,5
1 140,5
1 647,9
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
P. 851
P. 852
P. 853
P. 854
Total mission
224,9
3,4
-
-
228,3
0
50
100
150
200
250
P. 851
P. 852
P. 853
P. 854
Total mission
COUR DES COMPTES
12
Graphique n° 3 :
Exécution 2023
en dépenses (CP, en M€)
Source
:
Cour des comptes d’après données de la direction
générale du Trésor
Graphique n° 4 :
s
oldes (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après données de la direction générale du Trésor
387,7
3,4
150,0
-
541,1
0
100
200
300
400
500
600
P. 851
P. 852
P. 853
P. 854
Total mission
-17 552,3
803,3
-16 749,0
1 106,9
-15 642,1
-20 000
-15 000
-10 000
-5 000
0
5 000
Solde cumulé au
31/12/2021
Solde 2022
Solde cumulé
au 31/12/2022
Solde 2023
Solde cumulé
au 31/12/2023
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
I -
Un exercice en excédent pour la troisième année consécutive
Les recettes du compte sont constituées uniquement du remboursement en capital des
prêts accordés (les intérêts étant versés au budget général
6
).
En dépenses, le compte est doté de crédits évaluatifs, qui peuvent être dépassés
conformément aux dispositions de la Lolf.
En 2023
, l’exécution prés
ente un
solde excédentaire de 1,
1 Md€
, alors que la loi de
finances initiale prévoyait un déficit de
470 M€
.
Tableau n° 1 :
évolution du solde en exécution depuis 2019 (en
M€)
2019
2020
2021
2022
2023
Recettes
368,9
483,0
1 686,6
1718,2
1 647,96
Dépenses (CP)
427,4
570,3
430,0
914,9
541,10
Solde
- 58,5
- 87,3
1 256,5
803,3
1 106,86
Source : direction générale du Trésor
C’est la
troisième fois que le compte est en excédent depuis 2021
. Ce solde s’explique
à
la fois par une forte sous-exécution en dépenses et par des recettes supérieures à la prévision
inscrite en LFI.
En l’absence de solde non reporté d’un exercice sur l’autre
(ce qui correspondrait à des
annulations de dettes), le « solde cumulé » au 31 décembre 2023
, qui représente l’
en-cours total
des prêts accordés restant à rembourser, devrait diminuer de 1,1
Md€, pour atteindre 15,6
Md
€
7
.
6
Il s’agit de recettes non fiscales.
7
E
n l’absence d’adoption par le Parlement du projet de loi de règlement
pour 2022, le solde reporté en 2023 et
donc le solde cumulé au 31 décembre 2023 restent indicatifs.
COUR DES COMPTES
14
Tableau n° 2 :
évolution du solde cumulé (en
M€)
Solde cumulé au
31/12/2022
Solde reporté en 2023
Solde de l
’
exercice
2023
Solde cumulé au
31/12/2023
-16 749,0
-16 749,0
+1 106,9
-15 642,1
Source : direction générale du Trésor
Depuis 2019, le solde cumulé est passé de 18,8 Md€ à 15,6 Md€.
Graphique n° 5 :
historique des soldes cumulés au 31 décembre depuis 2018 (en
M€)
Source : Cour des
comptes d’après données de la direction générale du Trésor
La décomposition du solde 2023 montre que tous les programmes sont excédentaires en
exécution,
à l’exception du programme 851
. Le solde de ce programme est toutefois moins
déficitaire que la prévision en LFI.
Tableau n° 3 :
d
étail de l’exécution et solde du compte en 202
3 (en
M€)
P 851
P 852
P 853
P 854
Total
Dépenses
(CP)
LFI
647,5
217,1
150,0
0
1 014,6
LFG
0
-116,2
0
0
-116,2
Exécution
387,7
3,4
150,0
0
541,1
Recettes
LFI
304,1
69,0
171,5
0
544,6
LFG
-6,8
4,6
0
1 140,5
1 138,3
Exécution
269,2
66,7
171,5
1 140,5
1 647,9
Solde
LFI
-343,4
-148,1
21,5
0
-470,0
LFG
-6,8
120,8
0
1 140,5
1 254,5
Exécution
-118,5
63,3
21,5
1 140,5
1 106,9
Source : direction générale du Trésor
-18 802,7
-18 821,1
-17 552,3
-16 749,0
-15 642
-20 000
-15 000
-10 000
-5 000
0
2019
2020
2021
2022
2023
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
15
II -
Une sous-exécution des dépenses
En dépenses, les crédits consommés sont en forte baisse par rapport à
l’exercice
2022, en
autorisations d’engagement
(AE) comme en crédits de paiement (CP).
Graphique n° 6 :
historique
en dépenses (AE, en M€)
Les dépenses issues de Chorus et figurant dans les RAP diffèrent de la consommation réelle en raison d’annulations d’AE
intervenant sur le programme
851 suite à des opérations d’apurement réalisées pour des protocoles non utilisés
.
Source
:
Cour des comptes d’après données de la direction générale du Trésor
Graphique n° 7 :
h
istorique en dépenses (CP, en M€)
Cette baisse des dépenses correspond à une nette sous-consommation des crédits par
rapport à la prévision.
200,7
69,3
756,9
1599,8
225,1
282,5
388,5
853,137
1606,5
228,3
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2019
2020
2021
2022
2023
AE Chorus
AE avant apurements
427,4
570,3
430,0
914,9
541,1
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
2019
2020
2021
2022
2023
Source
: Cour des comptes d’après données de la direction générale du Trésor
COUR DES COMPTES
16
A -
Un faible niveau de consommation des crédits
Le niveau de consommation des AE
sur l’exercice s’élève seulement à 19
%, contre 93 %
en 2022. En CP, on observe également une sous-exécution, avec seulement 53 % des crédits
consommés, contre 126 % en 2022.
Tableau n° 4 :
consommation des AE et CP par programme en 2023 (en
M€)
LFI
Exécution
Taux d
’
exécution
/LFI
AE
P. 851
1 000
224.9
22%
P. 852
217,1
3,4
2%
P. 853
0
0
-
P. 854
0
0
-
Total AE
1217,1
228,3
19%
CP
P. 851
647,5
387,7
60%
P. 852
217,1
3,4
2%
P. 853
150
150
100%
P. 854
0
0
-
Total CP
1014,6
541,1
53%
Source : direction générale du Trésor
1 -
Les dépenses du programme 851
Les dépenses du programme 851 correspondent aux prêts accordés par le Trésor dans le
cadre d’accords bilatéraux
, pour financer des projets de développement faisant appel à des biens
et services produits en France.
D’abord
mis en œuvre par Natixis,
ils sont désormais gérés BPI
France Assurance Export depuis le 1
er
janvier 2023.
Pour 2023
, un montant d’1
Md€ d’autorisations d’engagement a été ouvert, en
baisse de
33 % par rapport à 2022. Les montants engagés correspondent essentiellement à des projets
d’infrastructures
: construction d
’
hôpitaux et déploiement de la télévision numérique terrestre
en Guinée (60
M€), réhabilitation de deux
centres hospitaliers et construction de ponts de
désenclavement
au Togo (80 M€), investissements en matière de protection civile au Cameroun
(50
M€),
équipements en matière de sécurité et de lutte contre les incendies en Mongolie
(38
M€).
Le total des montants finalement engagés s’élève à 225 M€, soit 22
%
de l’enveloppe
totale.
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
17
2 -
Les dépenses du programme 852
Les dépenses du programme 852 correspondent aux nouveaux prêts accordés dans le
cadre des accords de restructurations de dettes. Le besoin de crédits pour 2023 avait été estimé
en LFI à
217,1 M€.
P
lusieurs projets budgétés n’ont
toutefois pas abouti compte tenu de négociations plus
longues que prévu
: projet d’accord avec
la Zambie (12 M€ budgétés)
, avec
l’Ethiopie (34 M€),
avec le
Sri Lanka (40 M€
). La principale opération envisagée avec le Zimbabwe, dont
l’opération de refinancement
avait déjà été reportée en 2022, a de nouveau été reportée
sine die
(123 M€ budgétés en LFI)
.
Finalement, comme en 2023, seule une opération avec le Suriname a été menée à bien, à
hauteur de 3,4
M€.
Cette situation conduit donc à une très forte sous-consommation sur ce programme (2%
des crédits consommés).
3 -
Les dépenses du programme 853
Sur le programme 853, les dépenses correspondent à des prêts préférentiels accordés par
le Trésor à l’AFD, dits RCS («
ressources à conditions spéciales
»), permettant à l’AFD
d’accorder des prêts dans des conditions plus avantageuses que le marché.
Toutefois, depuis 2019, le PLF ne prévoit
plus d’ouverture d’AE sur ce programme, qui
est placé en extinction. Seuls 15
0 M€ en CP ont donc été ouverts en LFI au titre des prêts
antérieurs.
Ce montant a été versé à l’AFD puis remboursé par anticipation, afin d’aliment
er le
mécanisme de recapitalisation (cf.
infra
).
4 -
Les dépenses du programme 854
Ce programme n’est plus sollicité depuis la mise en place du Mécanisme européen de
stabilité en octobre 2012, puis du Fonds européen de stabilité financière (FESF). Le système de
prêts bilatéraux ayant été in
terrompu en décembre 2011, aucun nouveau décaissement n’a été
effectué sur ce programme depuis 2012.
B -
Une sous-exécution qui reflète des difficultés de programmation
La sous-exécution des dépenses constatée en 2023 apparaît comme récurrente au cours
des dernières années (
en dehors de l’exercice 2022, marqué par des évènements exceptionnels
et un phénomène de rattrapage suite à la crise sanitaire).
COUR DES COMPTES
18
Tableau n° 5 :
évolution de la consommation des
autorisations d’engagement
(en
M€)
2019
2020
2021
2022
2023
LFI
1 245,4
1 250,3
1 554,7
1 724,0
1217.1
Exécution
200,7
388,5
853,1
1 606,4
228.3
AE consommées/LFI
16 %
31 %
55 %
93%
19%
Source : direction générale du Trésor
Tableau n° 6 :
évolution de la consommation des crédits de paiement (en
M€)
2019
2020
2021
2022
2023
LFI
1 114,3
1 041,7
1 274,3
725, 3
1014,6
Exécution
427,4
570,3
430,0
914,9
541,1
CP consommés
38 %
55 %
34 %
126%
53%
Source : direction générale du Trésor
Cette sous-consommation concerne en particulier les programmes 851 et 852.
Sur le programme 851, la consommation de crédits, qui
s’élève à 22
% en AE et à 60 %
en CP est
en baisse par rapport à l’exercice précédent, et reflète une
situation récurrente sur les
dernières années (en dehors de l’année 2022).
Sur le programme 852, le niveau de consommation des crédits est particulièrement faible
(2 %) et
s’inscrit
aussi dans le prolongement des années antérieures,
avec un taux d’exécution
de 5 % en 2022 et 0% en 2021.
Cette situation est en partie liée à la nature des crédits sur ces deux programmes et à la
difficulté de prévoir avec précision le calendrier des négociations. Cette difficulté est accrue
dans le cadre du programme 852, dans la mesure où les négociations
s’inscrivent dans un cadre
multilatéral (le Club de Paris mais aussi, depuis 2020, le Cadre commun du G20) et impliquent
un accord du Fonds monétaire international. Sur le programme 851, le déroulement des
investissements sur place, qui conditionne le décaissement, est également dépendant de la
conjoncture économique et politique du pays.
Néanmoins, la récurrence de cette sous-consommation sur les dernières années appelle à
améliorer la qualité de la prévision budgétaire, en fondant celle-ci sur des hypothèses réalistes
en matière d’aboutissement des négociations
et de décaissement des crédits
, afin d’éviter
d
’inutiles
sur-budgétisations.
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
19
III -
Des recettes très supérieures aux prévisions
Le montant des recettes sur le compte s’élève à 1
647,9
M€, soit un
niveau en légère
baisse par rapport à 2022.
Graphique n° 8 :
h
istorique en recettes (en M€)
Source : Cour
des comptes d’après données de la direction générale du Trésor
Ce montant est toutefois très supérieur au montant évalué en LFI (541,1
M€)
, en raison
de recettes exceptionnelles sur le programme 854.
A -
Une réalisation proche ou conforme à la LFI sur trois des quatre
programmes
1 -
Les recettes du programme 851
Les recettes du programme 851 comprennent les remboursements en capital de la part des
pays bénéficiaires des prêts. La prévision est fondée sur les échéanciers fixés dans les protocoles
bilatéraux (en intégrant les éventuels remboursements anticipés connus au moment de
l’élaboration de la loi de finances
).
Pour 2023, la LFI prévoyait 304,1
M€ de recettes
, prévision revue à 297,3 M
€ en
loi de
finances
de fin de gestion. Ce montant s’est finalement établi à
269,2
M€, soit un
e réalisation
de 89 % par rapport à la LFI.
2 -
Les recettes du programme 852
Les recettes du programme 852 sont liées aux protocoles de restructurations de dettes,
et comprennent à la fois les montants versés dans le cadre des nouveaux protocoles et les
remboursements liés aux accords déjà conclus.
368,9
483,0
1 686,6
1 718,2
1 647,9
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
2 000
2019
2020
2021
2022
2023
COUR DES COMPTES
20
En 2023, les recettes se sont élevées à 66,74
M€, contre une prévision de 69,04 M€, soit
une réalisation à hauteur de 97 %. Ces moindres rece
ttes s’expliquent d’abord par le fait que le
Yémen
a continué à ne pas honorer ses engagements en 2023, pour un montant de 1,85 M€, en
raison des difficultés économiques et financières prolongées du pays, liées au conflit en cours.
D’autre part, la
Birmanie
n’a pas honoré deux engagements, pour un montant de 0,49 M€, du
fait de difficultés techniques pour faire parvenir les remboursements après l’imposition par les
Etats-Unis de sanctions envers certaines banques du pays. Les arriérés de la Birmanie sont
toutefois considérés comme techniques.
3 -
Les recettes du programme 853
Le programme 853 reflète
les mouvements de crédits entre l’État et l’AFD. Les recettes
de ce programme proviennent de deux sources
: d’une part, des remboursements de l’AFD,
suite à des remboursements d’États tiers, et d’autre part, des remboursements anticipés, dans le
cadre du mécanisme visant à contribuer à la
recapitalisation de l’A
gence (cf.
infra
).
Ces remboursements anticipés ont atteint 150
M€ en 2022
et les remboursements issus
de prêts antérieurs se sont montés à 21,5 M€
. Les recettes globales atteignent ainsi 171,5
M€
,
conformément à la prévision en LFI (réalisation de 100 %).
B -
Des recettes exceptionnelles sur le programme 854 suite à un
remboursement anticipé de la Grèce
Les recettes du programme 854 sont constituées uniquement des échéances du prêt
bilatéral accordé à la Grèce entre 2010 et 2011, dans le cadre de la « Greek Loan Facility ». Le
remboursement de ce prêt a débuté en 2020, et la loi de finances initiale ne prévoyait pas de
recettes en 2023, suite au remboursement anticipé intervenu en 2022 couvrant les échéances
pour 2022 et 2023.
Toutefois, la Grèce a informé la Commission en septembre 2023 de son intention
d’effectuer un
nouveau remboursement anticipé. Après validation des Etats créanciers, ce
remboursement anticipé a été notifié en novembre 2023. Son montant correspond aux
échéances initialement programmées en 2024 (570,2 M€) et 2025 (570,2 M€),
soit 1 140,5
M€.
Ce montant a été pris en compte dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion.
A
ucune recette n’a
donc été prévue sur ce programme dans la loi de finances initiale pour 2024.
IV -
Un encours de restes à payer qui demeure élevé
L
’existence d’un stock d’autorisations d’engagement non couvertes par des crédits de
paiement (restes à payer) est liée à la nature du compte, marqué par le caractère pluriannuel des
protocoles et le rythme de réalisation des projets qui impacte le processus de décaissement.
À fin 2023
, l’en
-cours des restes à payer sur le compte est en légère baisse, et passe de
4,55 Md€ en 2022 à 4,24 Md€
soit une diminution de 7
% par rapport à l’année précéden
te.
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
21
Tableau n° 7 :
évolution de l’encours des restes à payer (M€)
2019
2020
2021
2022
2023
Programme 851
1 574
1 320
1 872
2 746
2 584
Programme 853
2 467
2 220
1 995
1 805
1 655
Total
4 041
3 540
3 867
4 551
4 239
Source : direction générale du Trésor
Cette baisse reflète une diminution des restes à payer sur le programme 851, qui passent
de 2,74 Md
€
à 2,58
Md€ (
-6%) et sur le programme 853
, de 1,81 Md€ à 1,66 Md€
(-8%)
Cette baisse traduit un rythme plus soutenu de décaissement, comme annoncé dans le
cadre du PAP 2023. En revanche, elle ne reflète pas une hausse du montant des apurements,
qui visent à supprimer les AE des protocoles qui ne sont pas allés à leur terme.
En effet, afin de fiabiliser le montant des restes à payer
, un exercice annuel d’apurement
est prévu depuis 2014. Après avoir connu un pic en 2020 (319
M€),
le rythme des apurements
a toutefois baissé en 2021 (96
M€ en 2021) et s’est encore réduit en 2022 (7 M€ de retrait
d’engagement).
Le niveau atteint est encore plus bas cette année, avec un seul protocole ayant
fait l’objet d’un apurement, pour un montant de 3 M€
.
Ce retrait d’engagement
(REJB)
correspond à un prêt au Liban pour le traitement des eaux usées, dont le protocole d’accord
remonte à 1996. Si la baisse du montant des apurements peut
s’explique
r en partie par un
changement des modalités d’octroi des financements
(cf. annexe 2), il apparaît néanmoins que
le travail d’apurement demeure nécessaire et doit être renforcé
, afin de fiabiliser le montant
total des restes à payer.
La Cour réitère donc sa recommandation visant à renforcer l
’exercice annuel d’apurement
sur le programme 851.
COUR DES COMPTES
22
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
1. (Recommandation renouvelée) : R
enforcer l’exercice annuel d’apurement sur les restes à
payer du programme 851.
Chapitre II
La gestion des dépenses et la performance
I -
La poursuite du processus
de recapitalisation de l’A
gence
française de développement
La gestion du programme 853 est marquée depuis 2021
par la mise en place d’un
mécanisme visant à alimenter le renforcement du capital
de l’A
FD, à travers une conversion en
fonds propres des ressources RCS.
En effet, jusqu’en 2019,
le programme 853 permettait
à l’Etat d’accorder à l’AFD des
prêts très préférentiels (dits ressources à condition spéciale
–
RCS), qui permettaien
t à l’Agence
d’
octroyer à son tour des prêts concessionnels aux Etats en développement. Toutefois, deux
évolutions ont conduit à mettre fin à ce système :
-
la décision
de l’Insee de comptabiliser les prêts RCS dans le déficit public de la
France,
suite à une recommandation d’Eurostat
,
-
le renforcement des exigences prudentielles, et notamment le traitement des ressources
RCS dans les fonds propres
de l’AFD.
Ces deux évolutions
ont conduit l’État à
éteindre le programme 853 en autorisations
d’engagement, et à mettre en place
une opération de recapitalisation visant à renforcer la
structure financière
de l’Agence.
Le schéma de financement suppose un double mouvement sur le programme 853 : le
v
ersement à l’AFD d’un
montant en CP correspondant à des prêts RCS
ayant fait l’objet
d’engagements antérieurs
, et un remboursement anticipé
par l’AFD
du même montant que les
versements de RCS intervenus. Ces deux mouvements, qui se compensent, se sont élevés à
150
M€ en 2023.
Parallèlement, le programme 365 -
Renforcement des fonds propres de l'Agence française
de développement
, créée en 2021, a été doté de 150 M€ en LFI
pour 2023. Cette dotation a
permis un abondement du CAS -
Participations
financières de l’Etat
, par le programme 365,
qui
s’est traduit par
un v
ersement à l’AFD sous forme de dotation en capital
, à hauteur de
150
M€
.
En comptabilité budgétaire, cette opération se traduit par une suite de mouvements se
compensant partiellement, et aboutit à un décaissement net de 150 M€. En comptabilité
nationale, cette opération est neutre pour le budget de l’Etat, dans la mesure où elle constitue
une prise de participation et n’est donc pas comptabilisée
comme une dépense.
COUR DES COMPTES
24
II -
Des résultats en retrait en termes de performance
En matière de
performance, les programmes 851 et 852 sont chacun dotés d’indicateurs,
et les documents budgétaires comportent désormais des informations supplémentaires
permettant de
compléter l’appréciation sur l
eur performance.
Le programme 853 est quant à lui doté
d’
un indicateur commun avec le programme 110
- Aide économique et financière au développement
.
A -
Des résultats mitigés sur le programme 851
1 -
La performance du programme 851
a)
L
’indicateur d’imputation des contrats
Le programme ayant pour objet de permettre la
mise en œuvre
de projets de
développement faisant appel au savoir-faire français, le premier indicateur porte sur la part de
prêts ayant donné lieu à l’imputation d’un co
ntrat dans les deux ans suivant leur signature. Cet
indicateur permet notamment d’évaluer la qualité de l’instruction des projets.
Pour 2023, la cible avait été abaissée de 75 % à 50 % au regard de la situation
internationale (quatre protocoles signés en 2021 concernaien
t l’Ukraine).
Cette cible a pu être
atteinte avec six protocoles qui ont
fait l’objet d’une imputation dans le délai requis
.
b)
Une baisse de l’indicateur
en matière climatique
Depuis 2022, un nouvel indicateur du programme 851 vise également à identifier la part
des projets engagés qui répondent à un objectif climatique (atténuation et/ou adaptation au
changement climatique).
La cible a été fixée à 55 %, et les critères utilisés sont ceux des
« marqueurs de Rio
» définis par l’Organisation de
coopération et de développement
économiques (OCDE) . Ils correspondent aux thématiques des trois conventions négociées
durant le « sommet de la Terre » à Rio en 1992 : le changement climatique, la biodiversité et la
lutte contre la désertification.
Si la cible a été atteinte et même dépassée en 2022 avec un taux de 73%, les résultats
obtenus en 2023 sont en retrait, avec 43 % des prêts octroyés qui répondent à un objectif
climatique. Même si les autres projets
que ceux entrant dans le champ de l’indicateu
r sont
susceptibles d’avoir un impact indirect en matière de développement durable,
ce ratio en net
retrait
doit faire l’objet d’une attention particulière
compte tenu des engagements affichés par
la France sur la scène internationale en matière de transition climatique.
2 -
Les indicateurs complémentaires
a)
Les retards de remboursement
Sur les autres éléments permettant d’évaluer la performance du programme, on observe
une stagnation des retards de remboursement, à 4,2 %
de l’en
-cours total des prêts, après une
LA GESTION DES DÉPENSES
25
nette hausse en 2022. Ces retards concernent essentiellement des prêts accordés à trois
pays
(Soudan, Syrie, Zimbabwe) et s’expliquent essentiellement par la situation politique et
économique de ces pays.
Graphique n° 9 :
montant des retards de remboursement, en-cours de
dette (en M€) et
ratio (en %)
Source : direction générale du Trésor
La Cour relève
qu’une grande partie de ces retards sont antérieurs à 2016, première année
de renseignement de l’indicateur, et qu’ils
sont en hausse depuis 2022. Si les mesures
envisagée
s ne permettent pas d’aboutir à une solution pour supprimer ces retards de paiement,
alors ils devront donner lieu à un traitement conforme à l’article 24 de la L
olf
8
.
b)
La part française dans les projets financés par les prêts
Enfin, les résultats du progra
mme 851 peuvent également être évalués à l’aune de la part
française effectivement réalisée, c’est
-à-dire des prestations et fournitures produites en France
dans les projets financés par des prêts. Celle-ci devrait en effet correspondre à au moins 50 %
pour les prêts directs, et 70 % pour les prêts concessionnels.
En 2022, une évaluation a été réalisée dans le domaine de l’eau et de l’assainissement,
qui montrait que la part française était atteinte par six projets sur les sept évalués. En revanche,
a
ucune nouvelle évaluation n’a été réalisés depuis cette date (deux sont en cours).
8
Celui-ci dispose que «
toute échéance qui n'est pas honorée à la date prévue doit faire l'objet, selon la situation
du débiteur : - soit d'une décision de recouvrement immédiat, ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives
engagées dans un délai de six mois ; - soit d'une décision de rééchelonnement faisant l'objet d'une publication au
Journal officiel ; - soit de la constatation d'une perte probable faisant l'objet d'une disposition particulière de loi
de finances et imputée au résultat de l'exercice dans les conditions prévues à l'article 37. Les remboursements
ultérieurement constatés sont portés en recettes au budget général.
»
119
119
119
150
161
3 777
3 752
3 687
3 564
3 798
3,14%
3,17%
3,23%
4,20%
4,24%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
4,0%
4,5%
-
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
2019
2020
2021
2022
2023
Retards (éch. gauche)
Encours (éch. gauche)
Ratio (éch. droite)
COUR DES COMPTES
26
B -
Les indicateurs
en matière d’aide au développement
1 -
La performance du programme 852
La performance du programme 852 est mesurée par le pourcentage des pays dont la
soutenabilité de la dette a été rétablie par l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés
(PPTE)
9
.
Cet indicateur s’est
récemment dégradé, passant de 54 % en 2020 à 50 % en 2021, et
46 % en 2022. En 2023, son niveau a été évalué à 50 %.
Parmi la trentaine de pays ayant bénéficié de l’initiative PPTE (Pays pauvres très
endettés), beaucoup
sont aujourd’hui retombés en situation de surendettement ou de risque
élevé de surendettement. Cette dégradation générale de la soutenabilité de la dette est en partie
due à la crise sanitaire mais aussi à des événements climatiques et sécuritaires. Elle peut
également
s’expliquer par
des choix budgétaires, la variation des taux de change, ainsi que par
le
recours à des financements externes (auprès du secteur privé ou d’autres États non membres
du Club de Paris).
2 -
La performance du programme 853
Dans la mesure où les crédits du programme 853 complètent ceux du programme 110
pour le financement de l’activité de l’AFD
, la performance des deux programmes est mesurée
conjointement par l’indicateur 2.1 du programme 110. Ce dernier
vise à apprécier l’effet de
levier des prêts, en mesurant
le montant d’aide publique au développement générée par les prêts
de l’AFD, par euro d’effort financier de l’État
10
.
Pour 2022, cet effet de levier avait été estimé
à 2,4, soit nettement en dessous de la
prévision fixée à 3,5. Ce
tte baisse s’expliqu
ait notam
ment par la remontée des taux d’intérêt
,
compte tenu de la méthodologie de calcul de l’APD et du taux d’actualisation utilisé. Dans le
cadre du projet annuel de performance 2023, la cible avait toutefois été maintenue à 3,5. Le
résultat pour 2023 est évalué à 2,2 dans le rapport annuel de performance.
9
Initiative fondée sur une action coordonnée de la communauté internationale, y compris les institutions
multilatérales de développement (Banque mondiale, Fonds monétaire international, banques régionales de
développement), visant à réduire le poids de la dette extérieure des pays les plus pauvres à un niveau soutenable.
10
Sur la base des moyens consacrés par l’État pour bonifier les taux des prêts de l’AFD (programme 110) ou lui permettre
de mobiliser les ressources à condition spéciale (programme 853).
Le mode de calcul a changé depuis l’exercice
budgétaire
2020 afin de tenir compte de l’évolution de la méthodologie de calcul de l’aide publique au développement générée par des
prêts, mise au point par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).
Annexes
COUR DES COMPTES
28
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
-
Les
dispositifs
de
soutien
à
l’exportation
,
octobre
2022,
disponible
sur
www.ccomptes.fr,
-
Comparaison des politiques francaise, allemande et britannique d’aide publique au
developpement
, avril 2023, disponible sur www.ccomptes.fr
ANNEXES
29
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées
au titre de l’exécution budgétaire 2022
N°
Recommandation formulée
au sein de la note
d’exécution budgétaire 2022
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
R
enforcer
l’exercice
annuel
d’apurement sur les restes à
payer du programme 851
« Afin de prendre en compte la recommandation de
la Cour, un exercice d’apurement est effectué
chaque année (6,7 M€ en 2022, 3,2 M€ en 2023)
».
Pour expliquer la forte baisse du niveau des
apurements depuis 2020 (
319 M€
en 2020, 96
M€
en 2021,
7 M€
en 2022),
l’administration
mentionne
un changement dans les
modalités d’octroi des
financements. Selon sa réponse, « les protocoles
sont désormais signés pour des montants en
adéquation avec les projets financés, alors que
précédemment, des protocoles étaient signés sous
forme de ligne de prêt sur lesquels des contrats
étaient imputés. De ce fait, les montants apurés
pouvaient être importants si des contrats n’étaient
pas imputés sur le protocole ».
Cette explication ne paraît pas
suffisante dans la mesure où les
apurements réalisés en 2023 portent
sur un protocole très ancien (1996)
ce qui tend à montrer qu’il demeure
des protocoles qui ne sont pas allés à
terme, et qui
pourraient faire l’objet
d’apurement afin de fiab
iliser le
montant des restes à payer, qui reste
élevé.
Non mise en
œuvre