FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Mission
Gestion des finances publiques
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
10
CHAPITRE I ANALYSE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
13
I - UNE PROGRAMMATION INITIALE EN HAUSSE
.....................................................................
13
II - DES MOUVEMENTS EN GESTION FAISANT A
PPEL À L’AUTO
-ASSURANCE INTERNE
À LA MISSION
..................................................................................................................................
14
III - DES DÉPENSES CONFORMES À LA PRÉVISION INITIALE
...............................................
16
A - Des dépenses en hausse
.......................................................................................................................
16
B - Des dépenses de personnel prépondérantes au sein de la mission
.......................................................
17
C - Des dépenses de fonctionnement en forte augmentation
.....................................................................
21
D -
Des dépenses d’investissement en hausse par rapport à 2022
..............................................................
23
E -
Des dépenses d’intervention en diminution
..........................................................................................
24
IV - UNE TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE SOUTENABLE, MALGRÉ LA POURSUITE
DE LA HAUSSE DES CHARGES ET RESTES À PAYER
........................................................
25
V -
L’IMPACT ENVIRON
NEMENTAL DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT
MIEUX INTÉGRÉ AU RAPPORT ANNUEL DU GOUVERNEMENT
......................................
26
CHAPITRE II
POINTS D’ATTE
NTION PAR PROGRAMME
........................................
29
I - PROGRAMME N° 156 -
GESTION FISCALE ET F
INANCIÈRE DE L’ÉTAT
ET DU
SECTEUR PUBLIC LOCAL
....................................................................................................................
29
A - La poursuite de la transformation du réseau territorial
selon le calendrier prévu
...............................
30
B -
La modernisation des systèmes d’information
: une priorité stratégique qui nécessite
un pilotage resserré
...............................................................................................................................
32
C -
La soutenabilité du nouveau cadre d’objectifs et de moyens
2023
-2027
............................................
35
II - PROGRAMME N° 302 -
FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES
.....................
37
A -
L’impact des transferts à la DGFIP
......................................................................................................
37
B - Un nouveau protocole de soutien aux débitants de tabac qui monte en charge progressivement
........
39
C - La Masse des douanes
..........................................................................................................................
40
D - Un parc naval et aérien à renouveler
....................................................................................................
41
III - PROGRAMME N° 218
–
CONDUITE ET PILOTAGE
DES POLITIQUES
ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES
...........................................................................................
42
A - Le projet immobilier Vincent Auriol en suspens
.................................................................................
42
B -
Rapprocher l’exécution de la dotation budgétaire en fonctionnement
.................................................
43
C - Les grands projets informatiques structurants
......................................................................................
43
CHAPITRE III LES MOYENS CONSOLIDÉS CONSACRÉS À LA MISSION
.............
47
I - DEUX DÉPENSES FISCALES DE MONTANTS LIMITÉS
.........................................................
47
II - LE FINANCEMENT DES PROGRAMMES DE LA MISSION
PAR LES DIFFÉRENTS
FONDS ET PLANS
.........................................................................................................................
48
III - UNE DÉPENSE TOTALE EN LÉGÈRE AUGMENTATION DEPUIS DEUX ANS
...............
49
COUR DES COMPTES
4
ANNEXES
..................................................................................................................................
51
Synthèse
La mission
Gestion des finances publiques
(GFP) regroupe la plus grande partie des
effectifs du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
(MEFSIN), avec 112 782 emplois en 2023.
Elle se compose de trois programmes, dont deux, le programme 156
–
Gestion fiscale et
financière de l’État et du secteur public local
et le programme 302
–
Facilitation et sécurisation
des échanges
, sont sous la responsabilité des deux grandes directions à réseau du MEFSIN, la
direction générale des finances publiques (DGFiP) pour le programme 156 et celle des douanes
et droits indirects (DGDDI) pour le programme 302. Ces deux programmes représentent
l’essentiel des crédits de paiement consommés (91
%) et des emplois (96 %) de la mission pour
2023. Le programme 218
–
Conduite et pilotage des politiques économiques et financières,
qui
finance des politiques de coordination interministérielle ou de soutien sur le périmètre
ministériel, représente moins de 10 % des dépenses. Compte tenu du poids prépondérant des
dépenses de personnel (81 % des dépenses de la mission en 2023), la gestion de la masse
salariale représente le principal enjeu de cette mission.
Des dépenses
en forte hausse après plusieurs années d’économies
Avec un total de 10,54
Md€ (en CP), l
es moyens de la mission
Gestion des finances
publiques
ont fortement augmenté en LFI pour 2023 (+ 5,4 % par rapport à la LFI 2022) pour
tenir compte des mesures salariales et d’importants investissements informatiques.
En
exécution, la dépense atteint 10,45
Md€,
en hausse de 344
M€ (+
3,4 %) par rapport à 2022.
Alors que la consommation des crédits de la mission se caractérisait en 2021 et en 2022 par une
exécution supérieure à la programmation initiale, l’année 2023 marque un retour à une légère
sous-exécution avec la consommation de 99,2 % des crédits initiaux et 98,2 % des crédits
disponibles en fin d’année
1
.
La plus forte augmentation est celle des dépenses de fonctionnement, avec une exécution
supérieure de 178
M€ à celle de 2022 (+12
%), au titre de dépenses informatiques ou de fluides,
en cohérence avec le rebasage des crédits de titre 3 en LFI 2023.
Le « Rendez-vous salarial 2023 » annoncé en
milieu d’année a représenté une
dépense
non prévue de 107
M€ qui a néanmoins pu être absorbée par l’auto‑
assurance entre programmes
du ministère et en laissant encore de la marge à la DGFIP pour réaliser un niveau inégalé de
fongibilité asymétrique. Le recours récurrent et croissant à la fongibilité asymétrique appelle
cependant à une réévaluation du titre 2 du programme 156 pour améliorer la sincérité
budgétaire.
1
Les crédits ouverts incluent les reports, les fonds de concours, les virements et transferts.
COUR DES COMPTES
6
Un ralentissement des réductions
d’emplois
mais des retards dans les recrutements
L’écart entre l’exécution et le plafond d’emplois autorisé en L
FI 2023 est de -2 225
emplois (- 1,9 %). Les réductions prévu
es par les schémas d’emplois (
- 680) ont été largement
dépassées (- 1 004).
Afin de mieux piloter l’évolution des effectifs, la Cour réitère sa
recommandation d’évaluer les gains de productivité induits par les réformes notamment
numériques.
Alors que la diminution des effectifs de la mission représentait une contribution
importante à la maitrise de
l’emploi public au sein de l’État
depuis plusieurs années,
l’année
2023 marque une inflexion puisque l
e schéma d’emploi prévisionnel (
- 680 ETP) représentait
une division par trois des réductions d’effectifs par rapport aux années 2018
-2021 qui se
situaient autour de - 2 000 ETP. Toutefois, le
schéma d’emploi exécuté (
- 1 004 ETP)
correspond à une division par deux seulement.
La réforme des retraites adoptée
au cours de l’année 2023 a réduit le rythme des départs
en retraite, mais les autres motifs de départ ont largement compensé cet effet. Le recours accru
aux contractuels n’a pas permis plus de réactivité dans les recrutements.
Des enjeux spécifiques pour chacun des trois programmes, avec la nécessité de
fiabiliser les trajectoires et de mieux articuler les indicateurs de performance
Sur le programme 156 -
Gestion fiscale et financière de l'État et du service public local
,
qui représente plus de 75 % des crédits de la mission,
les enjeux s’inscrivent dans le contexte
du nouveau «
cadre d’objectifs et de moyens
» de la DGFiP pour la période 2023-2027.
L’ensemble des crédits de la mission serait quasiment stable sur la période.
La trajectoire des
effectifs prévoit une réduction de 3 000 emplois, en même
temps qu’un redéploiement de 1
500
emplois vers les missions de lutte contre les fraudes, avec une stabilisation momentanée du
nombre d’emplois en 2025.
L
a mise en œuvre du cadre
d’objectifs et de moyens appelle à la vigilance sur plusieurs
points : la soutenabilité budgétaire de la
trajectoire d’emplois et de crédits
, la résorption de la
« dette technique » informatique et le pilotage des grands projets numériques dans le respect
des délais et des enveloppes prévus.
L’année 2023 a
en effet été marquée par les difficultés de
mise en œuvre de la déclaration d’occupation des biens immobiliers
(GMBI). La quantification
des gains de productivité des réformes en cours de déploiement et
l’établissement d’un plan
d’apurement
de la « dette technique » informatique sont nécessaires.
Par ailleurs, la Cour recommande que la DGFiP poursuive la mise en cohérence des
indicateurs de performance des documents budgétaires avec
son nouveau cadre d’o
bjectifs et
de moyens 2023-2027.
S
’agissant du
programme n° 302 -
Facilitation et sécurisation des échanges
sous la
responsabilité de la DGDDI, qui représente près de 15 % des crédits de la mission, la mise en
œuvre
du contrat
d’objectifs et de moyens
(COM) de la DGDDI pour la période 2022-2025 se
poursuit, avec quelques ajustements. À la différence de la DGFiP, les crédits du titre 2 sont sur-
consommés, ce qui a nécessité à nouveau en 2023 de faire jouer
l’
auto-assurance au sein de la
mission. Des emplois de la DGDDI sont progressivement transférés à la DGFiP en conséquence
du transfert du recouvrement d’un certain nombre de taxes, mais le personnel concerné
préfère
souvent rester au sein des douanes plutôt que de rejoindre la DGFiP. Suite aux
SYNTHÈSE
7
recommandations de la Cour, les indicateurs de performance budgétaire du programmes 302
ont été harmonisés avec les indicateurs du COM.
Sur le programme n° 218 -
Conduite et pilotage des politiques économiques et
financières
, qui représente moins de 10 % des crédits de la mission, les effectifs sont en
augmentation pour renforcer les capacités de pilotage de projets structurants aux niveaux
ministériel et interministériel. Si la migration de Chorus vers une nouvelle version est confirmée
à ce stade dans le calendrier (mai 2024) et le budget prévus, le projet de transformation
numérique de la commande publique a pris du retard en 2023 et celui de la facturation
électronique interentreprises a été repoussé de plusieurs années. Malgré le rebasage significatif
des crédi
ts de fonctionnement en LFI 2023, l’exécution en crédits de paiement reste supérieure
à la dotation budgétaire, notamment du fait que certaines dépenses informatiques sont prévues
en investissement mais réalisées en fonctionnement. Enfin le projet immobilier du site Vincent
Auriol à Paris (13
ème
arrondissement), pour lequel des crédits avaient été ouverts en LFI 2023,
est à nouveau suspendu à des arbitrages ministériels.
Pour l’ensemble des trois programmes, qui ont une forte composante numérique, la Cour
recommande d’établir un plan d’apurement
de la « dette technique » informatique pour une
meilleure budgétisation en fonctionnement et en investissement, dans un contexte de forte
augmentation des restes à payer depuis quelques années.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation reformulée) : évaluer les gains de productivité induits par les réformes
et en tirer les conséquences sur les
schémas d’emplois par programme
(SG- MEFSIN,
DGFiP, DGDDI)
.
2.
(Recommandation reformulée)
: établir un plan d’apurement
de la dette technique
informatique pour une meilleure budgétisation en fonctionnement et en investissement
(SG
MEFSIN, DGFiP, DGDDI)
;
3
(Recommandation reformulée) : poursuivre la mise en cohérence des indicateurs de
performance budgétaire du programme 156 avec ceux du cadre d'objectifs et de moyens
2023-2027 de la DGFiP
(SG-MEFSIN, DGFiP, DB)
Introduction
La mission
Gestion des finances publiques
(GFP)
,
dont les crédits de paiement (CP)
s’établissaient à
10,54
Md€ en loi de finances initiale (LFI) pour 202
3, regroupe la plus grande
partie des effect
ifs du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et
numérique (MEFSIN), avec un plafond d’emplois de 11
5 000 ETPT. Elle porte de nombreuses
politiques publiques relevant du MEFSIN (recouvrement des recettes de l’État, des col
lectivités
territoriales et de leurs établissements, paiement des dépenses publiques et tenue des comptes
de l’État, activités douanières et lutte contre la fraude et le
financement du terrorisme, fonctions
d’état
-
major, d’expertise, de prévention, de cons
eil et de contrôle) ainsi que des actions à
dimension interministérielle (systèmes d’information financière et comptable de l’État).
Après une évolution de périmètre entre la LFI pour 2020 et celle pour 2021, des mesures
complémentaires de transfert ont conforté la distinction entre les missions
Gestion des finances
publiques
et
Transformation et fonction publiques
.
La mission se compose de trois programmes. Deux programmes opérationnels de
politique fiscale, comptable et douanière, gérés par les deux grandes directions à réseau du
MEFSIN, regroupent l’essentiel des crédits de paiement (CP) ouverts en LFI pour 202
3 (91 %)
de la mission :
-
le programme 156
–
Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local
dont
le responsable est la directrice générale des finances publiques ;
-
le programme 302
–
Facilitation et sécurisation des échanges
dont la responsable est la
directrice générale des douanes et droits indirects ;
Par ailleurs, le programme 218
–
Conduite et pilotage des politiques économiques et
financières
2
dont la responsable est la secrétaire générale du MEFSIN, correspond aux
politiques de pilotage ou de coordination à dimension interministérielle ou à des fonctions de
soutien sur le périmètre ministériel (9 % des CP de la mission ouverts en LFI pour 2023). Il
regroupe les crédits de plusieurs directions et services d’état
-major du MEFSI, dont certains
pilotent des chantiers interministériels (Chorus et Portail Chorus Pro pour l’AIFE).
2
Le programme 218 comprend les crédits des directions et services suivants : cabinets ministériels, secrétariat
géné
ral, directions en charge de missions transversales comme la direction du budget, l’agence pour l'informatique
financière de l’État (AIFE), direction des achats de l’État (DAE), inspection générale des finances (IGF), contrôle
général économique et financier (CGEFi), direction des affaires juridiques (DAJ) à laquelle est désormais rattachée
la mission d’appui au patrimoine immatériel de l’État (APIE), service commun des laboratoires (SCL), autorité
nationale des jeux (ANJ), haut fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS), TRACFIN, mission
interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF), médiateur des ministères économiques et financiers et
agence française anti-corruption (AFA).
INTRODUCTION
11
Tableau n° 1 :
crédits ouverts en LFI pour 2023 par programme à périmètre courant
En M€
AE
Évolution
LFI 2023/LFI 2022
CP
Évolution
LFI 2023/LFI 2022
Programme 156
8 232,42
+8,6%
7 968,89
+5,6%
Programme 218
1 085,93
+26,6%
965,56
+9,1%
Programme 302
1 610,78
+2,1%
1 602,53
+2,4%
Mission
10 929,13
+9,1%
10 536,97
+5,4%
Source : Cour des comptes
Mission gestion des finances publiques
Programme 156 -
Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local
Programme 218 -
Conduite et pilotage des politiques économiques et financières
Programme 302 -
Facilitation et sécurisation des échanges
Graphique n° 1 :
dépenses de la mission par programme - exécution 2023
(CP, en M€)
Source : Cour des comptes
956,5
1622,5
7870,5
10449,5
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
P.218
P.302
P.156
Total mission
COUR DES COMPTES
12
Graphique n° 2 :
dépenses de la mission par titre
–
exécution 2023 (%, CP)
Source : Cour des comptes
81%
16%
2%
1%
Dépenses de personnel
Dépenses de fonctionnement
Dépenses d'investissement
Dépenses d'intervention
Chapitre I
Analyse de
l’exécution budgétaire
I -
Une programmation initiale en hausse
Mettant un terme à une décennie de baisses, les crédits ouverts en loi de finances initiale
(LFI) sont en sensible hausse en 2023 pour atteindre 10,54Md
€ (
+ 5,4 %).
Il n’y a pas eu de
changement de périmètre entre 2022 et 2023. Cette évolution des crédits est la conséquence des
augmentations de salaire (mesures générales et catégorielles), du ralentissement des réductions
d’effectifs et de l’accélération des investissements informatiques
, en application des contrats
d’objectifs et de moyen des deux grandes directions à réseau
, DGFIP et DGDDI.
Graphique n° 3 :
décomposition des hypothèses de programmation de la mission
Gestion des finances publiques
(en M€)
Source : secrétariat général (SG) du MESFIN
COUR DES COMPTES
14
À l’échelle de la mission, les crédits de paiement ouverts en dépenses de personnel
(8,54
Md€)
augmentent par rapport à ceux ouverts en 2022 (+213
M€ soit
+2,6 %). Les autres
dépenses hors titre 2 prévues en loi de finances augmentent de + 329
M€ (+
20 %) par rapport
à la LFI 2022, portées par la hausse des crédits de fonctionnement de 20 % (+ 277
M€).
II -
Des mouvements en gestion faisant appel à l
’
auto-assurance
interne à la mission
Les mouvements de crédits infra-
annuels à l’échelle de la mission
(reports, fonds de
concours et attributions de crédits, autres mouvements réglementaires) se sont élevés à
205,3
M€ en AE et
169,6
M€ en CP
avant annulations de la loi de finances de fin de gestion,
en baisse de 22
% par rapport à l’exercice précédent. Ils représentent
1,6 % des crédits votés en
LFI, contre 2,2 % en 2022 et 1,5 % en 2021.
Graphique n° 4 :
de la LFI 2023
à l’exécution (en CP, en M€)
Source : SG MESFIN
Les reports de crédits de l’année 202
2
sur l’année 202
3
qui s’élèvent à
158,5 M€ en AE
et 119,5
M€
en CP, expliquent 70 % des mouvements infra-annuels, soit 57,4
M€ au profit du
programme 218, 41,3
M€ au profit du programme
156 et 20,8
M€ au profit du prog
ramme 302.
Le dépassement par le programme 218 du plafond de report de 3
% prévu par l’article 15 de la
LOLF a été autorisé à l’article 140 de la LFI 2023. Cette disposition ne figurait pas dans le PLF
2023 lors de son dépôt au Parlement.
ANALYSE DE L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
15
La mission a bénéficié de décrets de transfert et de virement, ainsi que des arrêtés de
répartition au titre de l’article 11 de la
Lolf
3
, pour un solde global de +7
M€ en CP à l’échelle
de la mission. Le financement des mesures du « Rendez-vous salarial 2023 » annoncées en juin
2023 a fait un appel modéré au programme 551
–
Provision relative aux rémunérations
publiques
pour un montant de 5,3
M€.
Le besoin en crédits de titre 2 du programme 302
–
Facilitation et sécurisation des
échanges
a été financé à hauteur de 24,42
M€
par l
’
auto-assurance ministérielle depuis les
programmes 134, 156, 218 et 305.
À l’inverse, des crédits ont été transférés depuis le programme 156 vers le
programme 112 -
Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire
relevant de la mission
Cohésion des territoires
au titre de la contribution annuelle de la DGFiP
au réseau France Services (5,05
M€ en CP),
ain
si qu’un virement de 1,96
M€ vers le
progra
mme 348 de la Direction de l’immobilier de l’
État pour le financement du projet Nouvel
Espace de Travail (NET). Le programme 218
–
Conduite et pilotage des politiques économiques
et financières
a également contribué
à l’hébergement des
datacenters douaniers par virement de
0,6
M€
et reçu un virement de 1
M€ pour les travaux de rénovation et d’extension du
data
center
de la douane à Toulouse.
Le montant global de crédits mis en réserve pour l’ensemble de la mission s’élève à
133
M€
, soit un taux de 1,3 % du
total des crédits. Ce taux s’est élevé à 3,3
% pour le
programme 218 et à 0,9 % pour le programme 156. Deux surgels totalisant 21,3
M€ sont
intervenus pour sécuriser la trajectoire de la loi de finances initiale 2023. En fin de gestion, les
dégels se sont élevés à 50,9
M€
. Le programme 302 a notamment
bénéficié d’un dégel de la
totalité de la réserve en AE, soit 21,7
M€, afin de faire face aux dépenses imprévues liées au
x
dépenses informatiques, au nouveau protocole pour les aides aux débitants de tabac ainsi que
deux contentieux.
La loi de finances de fin de gestion 2023 a enfin procédé à des annulations de crédits à
hauteur de 82,1
M€ qui représentent
62 % de la réserve initiale majorée du surgel (133
M€)
.
Aux ouvertures de crédits s’ajoutent des rattach
ements de recettes externes (43,1
M€)
issus de fonds de concours et d’attributions de produits à la mission dont
29,5
M€ pour le
programme 156, 9,8
M€ pour le programme 302 et
3,8
M€ pour le programme 218.
Au total, les crédits disponibles en 2023, soit 10,62
Md€ en CP, ont été consommés à
hauteur de 10,45
Md€, soit un taux d’exécution en baisse à 98,4
% pour la mission. Les crédits
non consommés de la mission s’élèvent à
391,9
M€ en AE et 173,5
M€ en CP, un niveau
nettement supérieur à ceux constatés fin 2022 (191,3
M€ en AE et 138,4
M
€ en CP
), en raison
de retards sur des projets immobiliers ou informatiques.
Les reports de crédits pour 2024,
s’élèvent à 3
22
M€ en AE et
120
M€ en CP, des niveaux
proches des crédits non consommés à fin 2023. Ce niveau de report concerne principalement
les programmes 156 (168
M€ en AE et
62
M€ en CP) et
218 (131
M€ en AE et
39
M€ en CP)
.
3
Ces arrêtés organisent l’attribution aux différents programmes budg
étaires des crédits de la mission
Crédits non
répartis
.
COUR DES COMPTES
16
Ils portent majoritairement sur des crédits dits « généraux » liés à des projets immobiliers et
informatiques décalés.
III -
Des dépenses conformes à la prévision initiale
A -
Des dépenses en hausse
En exécution, les dépenses de la mission sont en hausse, tant en AE (+ 470,1
M€) qu’en
CP (+ 343,5
M€)
, dont un tiers au titre des rémunérations. Tous les programmes de la mission
voient leurs dépenses augmenter avec une progression marquée pour le programme 218 en
hausse de plus de 9 %.
C
ompte tenu du poids des dépenses de personnel dans la mission, l’écart entre AE
consommées et dépenses en CP est limité (230,3
M€).
Graphique n° 5 :
LFI et exécution 2019-2023 (AE, pér
imètre courant, en Md€)
Source : Cour des comptes
La dépense exécutée en 2023 (10,45
Md€ en CP) est légèrement inférieure à la prévision
en LFI (-
87,5 M€
, soit 0,8 %), malgré des mesures salariales générales (95,1
M€) adoptées
postérieurement à la budgétisation en vue du PLF. Seul le programme 302
–
Facilitation et
sécurisation des échanges
réalise une sur-exécution de ses crédits initiaux à hauteur de 20
M€
,
principalement causée par les dépenses de personnel.
10,70
10,50
10,17
10,02
10,93
10,43
10,31
10,15
10,21
10,68
9,5
10,0
10,5
11,0
2019
2020
2021
2022
2023
LFI (AE)
Exécution (AE)
ANALYSE DE L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
17
Graphique n° 6 :
LFI et exécution 2018-2022 (CP, périmètre
courant, en Md€)
Source : Cour des comptes
B -
Des dépenses de personnel prépondérantes au sein de la mission
1 -
Des dépenses de masse salariale qui progressent
Les dépenses de personnel exécutées au niveau de la mission (8,48
Md€ dont
2,57
Md€
au titre du CAS Pensions) sont orientées à la hausse sous le double effet des mesures salariales
et du ralentissement des réductions d’effectifs.
Graphique n° 7 :
facteurs d'évolution de la masse salariale de 2022 à 2023
(hors CAS
Pensions,
en CP, en M€)
Source : SG MESFIN
Grâce aux économies dégagées par d
es schémas d’emplois
sous-exécutés, les
programmes 156 et 218 ont pu autofinancer les mesures salariales générales annoncées en juin
10,44
10,44
10,10
10,00
10,54
10,32
10,23
10,11
10,11
10,45
9,0
9,5
10,0
10,5
11,0
2019
2020
2021
2022
2023
LFI (CP)
Exécution (CP)
COUR DES COMPTES
18
2023. Ils ont même contribué à leur financement sur le programme 302 dans le cadre de
l’auto‑
assurance ministérielle. En sens inverse, le programme 302 avait transféré en LFI au
programme 156 une partie de sa masse salariale pour accompagner le transfert de missions
fiscales à la DGFIP. Toutefois les crédits n
’
ont pas été consommés car les agents des douanes
concernés
n’ont pas
tous rejoint la DGFiP.
L’impact budgétaire pour la mission des mesures générales du
« Rendez-vous salarial
2023 » est estimé à 107,6
M€ dont 86,8
M€ hors CAS Pensions.
Tableau n° 2 :
incidence budgétaire du « Rendez-vous salarial 2023 » (en
M€)
Impact 2023
Augmentation du point de 1,5% au 1
er
juillet 2023
52,1
Prime de pouvoir d’achat ciblée du SMIC à 3250 € brut
25,4
Augmentation bas de grilles C et B
7,1
Reconduction de la GIPA
20,8
Augmentation de la prise en charge des frais de transport au 1
er
septembre 2023
2,1
TOTAL
107,6
Source :
SG MESFIN, DGFIP et DGDDI
Malgré ces mesures non-budgétées, le programme 156 a pu bénéficier de deux
mouvements de fongibilité asymétrique (38 M€ en juin et 16,87
M€ en décembre) pour un
montant total de 54,87
M€ en AE et CP.
Tableau n° 3 :
mouvements de fongibilité asymétrique du programme 156
2019
2020
2021
2022
2023
Montants en
M€ (AE=CP)
19,60
49,15
48,31
50,00
54,87
Source : DGFIP
Le caractère récurrent de ces opérations de fongibilité asymétrique depuis 2020, même si
leur proportion reste inférieure à 1 % du titre 2, traduit une sur-budgétisation du titre 2 de ce
programme qu’il convien
drai
t de rectifier au profit d’un rebasage des dépenses informatiques
qui sont systématiquement bénéficiaires de cette fongibilité. Dans ce contexte, une réflexion
sur le rebasage du titre 2 du programme 156 devrait être engagée. La DGFIP a indiqué avoir
l’int
ention de
mettre en œuvre
cette recommandation de la Cour.
2 -
Une sous-consommation du
plafond d’emploi
liée à une mauvaise anticipation
des départs
La LFI pour 2023 a arrêté un
schéma d’emplois
en baisse de - 680 ETP, répartis entre les
programmes 156 (- 850 ETP), 302 (- 11 ETP) et 218 (+ 181
ETP). Le schéma d’emplois réalisé
ANALYSE DE L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
19
en 2023 présente une diminution de 1 004 ETP, soit 324 ETP au-delà de la cible prévue en LFI.
D’un
côté, la DGFiP a supprimé des emplois au-
delà du schéma d’emplois prévu (198 ETP) et
,
de l’autre, l
e SG du ministère
n’est parvenu à augmenter ses effectifs qu’à hauteur de 55 ETP
au lieu des 181 ETP prévus.
Par rapport à la prévision en LFI, les flux de sortie observés sur la mission sont plus
importants (+ 2,4 %), en dépit de départs à la retraite moins nombreux
qu’anticipé (
- 2 %) en
lien avec la réforme des retraites mise en place par la loi de financement rectificative de la
sécurité sociale du 14 avril 2023. Les entrées ont également été plus faibles que prévu (- 1,8 %)
en raison du décalage des dates et des difficultés de recrutement dans des métiers en tension
comme l’informatique
. La suspension du contrôle budgétaire
a priori
des recrutements de la
DGFIP en vigueur depuis 2021
4
n’a donc pas permis
à celle-
ci d’améliorer
son pilotage des
recrutements, alors même
qu’elle fait désormais appel à un nombre conséquent de contractuels
(1 418 recrutements en 2023) grâce aux possibilités offertes par la loi du 6 août 2019 de
transformation de la fonction publique.
Tableau n° 4 :
s
chéma d’emplois de la mission
Gestion des finances publiques
(périmètre
courant, en ETP)
Source : secrétariat général du MEFSIN
4
Arrêté du 22 décembre 2020 modifiant l'arrêté du 26 décembre 2013 relatif au cadre de la gestion budgétaire et
au contrôle budgétaire du ministère de l'économie et des finances.
En ETP
Exécution
2021
Exécution
2022
LFI 2023
Exécution
2023
Sorties totales
8 265,9
8 428,1
8 082,0
8 276,7
dont sorties pour retraite
5 189,1
5 026,4
4 890,0
4 790,6
Entrées
6 284,7
6 879,0
7 402,0
7 272,4
Variation des ETP
(entrées moins sorties)
-1 981,2
-1 549,1
-680,0
-1 004,3
COUR DES COMPTES
20
Les impacts du projet GMBI sur les effectifs
Le projet « Gérer mes biens immobiliers » est un service en ligne, disponible sur le site
impots.gouv.fr dans l’espace sécurisé de l’usager propriétaire (particulier ou professionnel) depuis le
mois d’août 2021. Il doit contribuer à la modernisation du système d’information de la DG
FiP en
matière foncière, et lui permettre ainsi d’accroître l’efficience de ses interventions dans ce domaine,
notamment dans le contexte de l’achèvement de la suppression de la taxe d’habitation sur les
résidences principales.
La déclaration d’occupation
est entrée en service en 2023. Les difficultés rencontrées lors de
la première année de mise en œuvre ont conduit à des dépenses supplémentaires en matière de
personnel, principalement dues au recrutement de 185 vacataires pour aider les services des impôts
des particuliers (SIP) et les services fonciers dans l’accueil des usagers
, mais aussi avec le versement
d’
une prime de reconnaissance à destination des agents mobilisés lors de la campagne GMBI.
Le coût complet du projet GMBI (volet foncier et occupation) a ainsi été réévalué à 35,7
M€
en octobre 2023,
au lieu des 12,7 M€ validés initialement par
la direction interministérielle du
numérique (DINUM) au titre de la procédure de l’article 3 du décret 2019
-1088. Désormais entré en
service, le projet est sorti du portefeuille des projets suivis par la DINUM.
Au total, la réduction du
nombre d’emplois sur la mission
(-1 004) est sensiblement
inférieure aux années précédentes, à périmètre courant. La diminution des effectifs de la mission
représentait j
usqu’alors
une contribution importante à l’évolution de l’emploi public au sein de
l’État.
En 2023, la diminution des emplois est en quasi-totalité portée par le programme 156, mais
avec une division par deux
de l’ampleur de la réduction
par rapport aux années précédentes en
cohérence avec la LFI 2023.
Graphique n° 8 :
évolution des effectifs de la mission entre 2016 et 2022
à périmètre courant (en ETP)
Source : Cour des comptes
En 2023, le
nombre d’emploi
occupés
s’établit à 112
783 ETPT, soit 1,9 % en dessous du
plafond de 115 000 ETPT fixé en LFI.
La DGFiP estime que cet écart correspond, pour ce qui concerne le programme 156, à la
vacance frictionnelle, inévitable sur une entité de sa taille. Mais
l’article 11 de la loi de
programmation des finances publiques pour 2018-2022 limite à 1
% l’écart entre le plafond
d'emplois autorisé en LFI et la consommation d’emplois constatée dans la dernière loi de
-1 888
-1 448
-1 902
-2 082
-2 050
-1 981
-1 550
-1 004
-2 500
-2 000
-1 500
-1 000
-500
0
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
ANALYSE DE L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
21
règlement, corrigée de l'incidence des schémas d'emplois, des mesures de transfert et des
mesures de périmètre intervenus ou prévus. Le seuil de 1 % a été nettement dépassé en 2023,
malgré les ajustements du plafond déjà réalisés. La mise en cohérence du
plafond d’emplois
devra donc se poursuivre.
Graphique n° 9 :
p
lafond d’emplois
de la mission et exécution 2019-2023 (périmètre
courant, ETPT)
Source : Cour des comptes
Tableau n° 5 :
écart entre plafond d’emploi et exécution sur la période 2020
-2023
2020
2021
2022
2023
Écart entre plafond et
exécution (en ETPT)
-2 468
-2 560
-2 236
-2 225
Écart en %
-2,0%
-2,1%
-1,9%
-1,9%
Source : Cour des comptes
C -
Des dépenses de fonctionnement en forte augmentation
Les dépenses de fonctionnement (titre 3) ont atteint 1 700
M€ en 2023, soit un niveau
supérieur de 175
M€ à celui de 2022 (+ 11
%), en cohérence avec l’augmentation des crédits
ouverts en LFI 2023 à cet effet.
Malgré le rebasage important réalisé, l’exécution en crédits de paiement a néanmoins été
supérieure
de 24,4 M€ (+ 1,45
%) aux crédits ouverts en LFI
5
. L’examen par briques f
ait
apparaître une sous-
consommation pour l’immobilier et l’informatique (respectivement –
3 %
et 6 %), plus que compensée par une surconsommation des briques « métier » et « autres »
(respectivement + 6 % et + 15 %).
5
En 2022 elles avaient été supérieures à la programmation initiale (+ 121,1
M€, soit +
8,6 %) sur les trois
programmes.
123 559
121 581
119 668
116 354
115 000
121 499
119 113
117 108
114 117
112 783
105 000
110 000
115 000
120 000
125 000
2019
2020
2021
2022
2023
Plafond d’emplois de la mission
(LFI+ LFR + mouvements en gestion)
Emplois de la mission exécutés
COUR DES COMPTES
22
En revanche, les engagements réalisés sont inférieurs aux autorisations ouvertes en LFI,
avec un écart de 112,89
M€ (
-5,7
%). L’écart en AE provient essentiellement de la DGFiP
(P156) au titre de l’immobilier
: 367,90 M€ au lieu de 565,63 M€ ouverts (
- 197,73
M€), du
fait d’une modification de
s contrats sur les fluides avec un renouvellement des marchés sur
deux ans, au lieu de quatre ans précédemment. Il en résulte une sous-consommation globale des
AE sur l’immobilier (
-27 %), et une surconsommation des briques informatique, métier et
autres (respectivement + 1 %, + 9 %, + 16 %).
Sur le programme 156, la consommation de crédits de paiements s’élève à 1
045,9
M€ en
exécution, en forte progression (+ 12 %) par rapport à 2022 (932,0
M€), mais
21,7
M€ en deçà
de la prévision de LFI 2023 (1 067,6
M€). Cela s’inscrit dans le cadre d’une enveloppe de
450
M€ en base pour l’informatique, notamment la rénovation du parc vieillissant (applications,
réseaux, équipements) et de téléphonie, mais aussi le déménagement de services et une
rénovation du mobilier.
Sur le programme 302, la consommation des
crédits de paiement s’élève à 227,11
M€ en
exécution, avec une dépense de 20,78
M€
au-delà de la LFI (206,33
M€), sans toutefois atteindre
le niveau de 2022 (35,6
M€). L’écart constaté entre la prévision et l’exécution s’explique
essentiellement par l’inflation qui a eu pour effet d’augmenter les dépenses relatives aux énergies
et fluides, les dépenses de fonctionnement automobile (carburants, réparations) et les dépenses de
maintien en condition opérationnelle dans le domaine aéromaritime.
Sur le programme 218, la consommation des
crédits de paiement s’élève à
427,11
M€ en
exécution, soit un niveau supérieur (+ 14,2 %) à celui de 2022 (374,1
M€), avec une sur
-exécution
de 23,12 M€ (+ 5,7
%) par rapport à la LFI 2023 (403,98
M€), sans toutefois atteindre le niveau
de 2022 (+ 30,1
M€, soit + 9
%).
L’écart constaté, en particulier dans le champ «
métiers » (+ 25,22
M€),
du même ordre
qu’en 2022, s’explique notamment par
les coûts de maintenance du SI Chorus et l’exéc
ution sur
le titre 3 de crédits initialement budgétés sur le titre 5.
Pour l’ensemble de la mission, l
es engagements sur les marchés de fluide ont été multipliés
par deux en raison de la hausse des prix de l’énergie et de l’engagement sur
deux ans des nouveaux
marchés de fluides.
Des dépenses énergétiques en hausse malgré « Bercy vert »
Les dépenses énergétiques ont augmenté de 43 % en 2023 au sein de la mission et dépassent
100
M€
(dépenses de fluides hors eau)
. L’électricité pèse pour 85
% de la facture énergétique de la
mission et enregistre une hausse de 63 % suite à la renégociation des contrats pluriannuels. Les mesures
de sobriété n’ont pas été suffisantes pour amortir la hausse des prix de l’électricité.
Les dépenses de fioul ont diminué de 38
% mais il restait encore 458 K€ de consommation de
cette énergie en 2023.
ANALYSE DE L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
23
Graphique n° 10 :
é
volution des dépenses
énergétiques
de la mission entre 2022 et 2023
Source : secrétariat général du MEFSIN
D -
Des dépenses
d’investissement en hausse par rapport à 2022
Les
crédits d’investissement (titre 5) étaient passé
s de 176,84
M€ en LFI 2022 à 243,26
M€ en
LFI 2023, soit une augmentation de 66,42
M€ (+ 37,6
%). En exécution, les dépenses atteignent
191,9
M€, soit une augmentation de
32 % (elles étaient de 145,44
M€ en 2
022)
. Le taux d’exécution
par rapport à la LFI
est légèrement plus faible en 2023 qu’en 2022, tout en
restant du même ordre de
grandeur : 79 % contre 82 %.
En 2023, la sous-consommation des crédits de paiement par rapport à la LFI résulte du
programme 218 à concurrence de 21,2
M€ et du programme 302 à concurrence de 29,6
M€, tandis
qu’elle n’est que de
0,7
M€ sur le programme 156.
Tableau n° 6 :
crédits de paiement en investissement (titre 5)
, en M€
Programme
LFI 2023
Exécution 2023 (CP)
Écart (M€)
Écart %
P 156
136,48
135,9
-
0,68
-
0,5 %
P 302
57,15
27,55
-
29,55
-
52 %
P 218
49,63
28,43
-
21,20
-
43 %
Total de la mission
243,26
191,86
-
51,40
- 21 %
Source : Cour des comptes
En revanche, la sous-
consommation en autorisations d’engagement est très marquée en
2023,
avec 247
M€ engagés pour 3
30
M€ ouverts, soit une sous
-consommation de 83
M€.
0
10 000 000
20 000 000
30 000 000
40 000 000
50 000 000
60 000 000
70 000 000
80 000 000
Gaz
Electricité
Fioul
Carburants Climatisation
Autres
énergies
2022
2023
COUR DES COMPTES
24
Cet écart s’explique par une sous
-consommation très importante sur le programme 218 :
34,41
M€ engagés pour 151,47
M€ ouverts (
- 117,06
M€), lié à la
suspension pour arbitrages du projet
immobilier Vincent Auriol (119,60
M€ en AE, 18,88
M€ en CP).
Une sous-consommation de 24,17
M€ (29,54
M€ engagés pour 53,71
M€ ouverts en AE) est
également constatée sur le programme 302. Elle s’explique par le décalage en 2024 de plusieurs
projets d’investissement, en particulier dans le domaine des moyens de surveillance terrestre, navale
et aérienne, en raison des délais de passation des contrats.
Le programme 156 affiche au contraire une surconsommation de 56,5
M€ en AE, qui
s’explique par l’engagement de la rénovation de deux data
-centres (40
M€), non budgétés initialement
en 2023 du fait de la complexité des procédures de marché et d’une incertitude sur la possibilité d’une
notification en 2023, ainsi que par l’acquisition de véhicules
de service dans le cadre de la sécurisation
de la mission des agents, notamment du contrôle fiscal.
E -
Des
dépenses d’intervention
en diminution
Les dépenses d’intervention exécutées en 202
3
s’élèvent
à 74,8
M€
, soit moins de 1 %
des crédits consommés de la mission. Elles sont constituées presque exclusivement (à 91 %) de
dépenses contraintes (dites « de guichet »), dont le versement présente un caractère automatique
dès lors que les conditions pour en bénéficier sont remplies et non discrétionnaires.
Le programme 302 regroupe plus de 99
% des dépenses d’intervention prévues en LFI et
96
% des dépenses d’intervention réalisées. Ces dépenses s’articulent autour de trois segments
:
les participations récurrentes de la Douane Française à l’
Organisation mondiale des douanes
(0,5
M€)
et le versement qu’elle effectue à l’établissement public administratif de la
Masse des
douanes (1
M€)
, et les aides aux débitants de tabacs, de loin le poste de dépenses le plus
significatif (63,7
M€
v. infra
).
Les dépenses poursu
ivent leur diminution entamée l’an dernier avec la baisse des soutiens
à
l’activité des débitants de tabac les plus fragiles
.
Une dépense exceptionnelle de 3,2
M€ a été réalisée en 2023, en application du décret du
2 août 2023 relatif au dispositif except
ionnel d’appui à la reprise d’activité des débit
ants de
tabac empêchés d’exercer suite aux émeutes urbaines survenues entre les 27 juin et le 5 juillet
2023.
Sur le programme 156, l’exécution 2023 est de 1,25
M€ pour une prévision de 0,42
M€
en LFI. L’écart s’explique par une contribution exceptionnelle et volontaire de 300
K
€ au forum
des administrations fiscales (travaux dits « Pilier 2 »), ainsi que par une dépense de 547 K
€ qui
aurait fait l’objet d’une erreur d’imputation en titre 6 plutôt qu’en titre 3. Des travaux sont en
cours pour régulariser cette situation d’ici la publication du RAP 2023.
ANALYSE DE L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
25
IV -
Une trajectoire budgétaire soutenable, malgré la poursuite
de la hausse des charges et restes à payer
Les charges à payer et les restes à payer avaient progressé significativement en 2020
(respectivement + 16,9
M€ et +
84,9
M€), en raison de la crise sanitaire, avant
de connaître des
évolutions divergentes en 2021 (respectivement - 2,9
M€ et +
42,5
M€).
En 2023, les charges à payer connaissent une augmentation contenue (+ 9
M€)
tandis que
les restes à payer
s’accroissent fortement
(+ 238
M€).
Les charges à payer, qui résultent des engagements ayant donné lieu à la constatation du
service fait avant le 31 décembre 2023
mais pas à mandatement, s’é
lèvent à 83,7
M€ fin 202
3
(+ 9
M€ par rapport à celles constatées fin 202
2). Leur hausse est portée pour moitié par le
programme 156 comme en 2022 (opérations informatiques, difficultés de facturation
rencontrées par certains fournisseurs). Le secrétariat général
qui, l’an dernier, souhaitait
réduire
les charges à payer enregistre une forte progression de cette année (+ 28 %), ce qui accentue
leur poids au sein des crédits ouverts sur le programme 218 (5 % des crédits hors titre 2 ouverts
en LFI pour 2024).
Tableau n° 7 :
c
harges à payer par programme (en M€)
Programme
2018
2019
2020
2021
2022
2023
P 156
26,1
24,5
36,5
39,6
43,8
44,1
P 218
24,7
22
22,6
22,1
20,2
25,8
P 302
14,6
13,5
17,5
12
10,7
13,8
Total de la mission
65,3
60
76,6
73,7
74,7
83,7
Source : secrétariat général du MEFSIN
Les restes à payer, qui résultent des engagements non couverts par des paiements en fin
d’exercice, ont augmenté de
238
M€ entre 202
2 et 2023, pour atteindre 1 454,1
M€. Leur
hausse relève à 80 % de la progression des restes à payer sur le programme 156 en conséquence
des marchés informatiques et immobiliers, ainsi que pour les fluides. Les autres programmes
enregistrent aussi des hausses liées à des marchés pluriannuels tels que le renouvellement des
marchés de fluides ou la location de deux hélicoptères aux Antilles.
Tableau n° 8 :
r
estes à payer en fin d’exercice (en
M€)
Programme
2018
2019
2020
2021
2022
2023
P 156
461,5
534,3
613
672,3
752,2
943,5
P 218
301,5
301,7
295,9
283,2
276,3
301,8
P 302
139,1
166,8
174,9
169,9
185,3
208,8
Total de la mission
901,1
1 002,8
1 085,8
1 128,3
1 216,1
1 454,1
Source : secrétariat général du MEFSIN
COUR DES COMPTES
26
Ces évolutions des charges à payer et des restes à payer correspondent à des dépenses
repoussées sur les exercices 2024 et suivants (v.
supra
), dont une partie seulement pourra être
financée par le report des crédits correspondants. En dépit de la forte proportion des dépenses
informatiques et immobilières dont le rythme d’engagement est souvent pluriannuel, la
croissance régulière des restes à payer pour les programmes 156 et 302 et leur part importante
pour le programme 218, doit conduire les responsables de programme à une vigilance accrue,
puisqu’elle conduit à rigidifier la dépense pour les prochains exercices budgétaires.
Compte tenu des éléments généraux de cadrage disponibles
(contrat d’objectifs et de
moyens de la DGDDI, cadre d’objectifs et de moyens 2023
-2027 de la DGFiP, loi de
programmation des finances publiques du 19 décembre 2023), la soutenabilité budgétaire doit
rester un
point d’attention pour les programmes de la mission.
La DGFiP a indiqué à la Cour
qu’elle porte une
grande attention à ces questions et considère que son programme est bien
soutenable.
V -
L
’impact environnemental des
dépenses de fonctionnement
mieux intégré au rapport annuel du Gouvernement
L
’
article 179 de la LFI pour 2020 prévoit que le Gouvernement remet annuellement au
Parlement un rapport sur «
l'impact environnemental du budget de l
’
État
», en annexe du projet
de loi de finances. Depuis le PLF pour 2021, la totalité des dépenses de la mission
Gestion des
finances publiques
était cotée comme neutre.
Conformément aux recommandations de la Cour, le secrétariat général du ministère a
coté en 2023
l’impact de certaines dépenses de fonctionnement
de la mission telles que les
achats de carburants, le déplacement des agents, les modalités de chauffage des bâtiments, les
achats de véhicules et plusieurs dépenses liées au numérique. Elles sont présentées à la maille
ministérielle dans le rapport sur l'impact environnemental du budget de l'État.
ANALYSE DE L
’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
27
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
1.
(Recommandation reformulée) : Évaluer les gains de productivité induits par les réformes
et en tirer les conséquences sur les schémas d’emplois par
programme (SG MEFSIN,
DGFiP, DGDDI).
Chapitre II
Points d’attention
par programme
I -
Programme n° 156 -
Gestion fiscale et financière de l’État
et du secteur public local
Le programme 156, dont le responsable est la directrice générale des finances publiques,
porte les crédits de la DGFiP. Cette administration compte près de 91 800 agents en exécution
2023 (ETPT). Ses dépenses composent plus des trois quarts des crédits exécutés par la mission
en 2022.
Les dépenses du programme 156 s’é
lèvent à 7,87
Md€ en CP en 2023 (+ 2,9
% par rapport
à 2022) et à 8,06
Md€ en AE (+ 4,3
%). Elles se décomposent en 6,69
Md€ de crédits de titre 2
(+ 1,1 %) et 1,18
Md€ de crédits hors titre 2 (+ 14,
7 %), dont 1,05
Md€ de dépenses de
fonctionnement (+ 12,46 %).
Tableau n° 9 :
évolution des dépenses du programme 156
–
exécution (M€ en CP)
Exécution 2022
Exécution 2023
Écart
(M€)
Écart (%)
Titre 2
6 616,92
6 687,42
+ 70,5
+ 1,07
titre 2 hors CAS
4 576,16
4 644,74
+ 68,58
+ 1,50
Hors titre 2
1 031,19
1 183,04
+ 151,85
+ 14,73
titre 3
932
1 048,13
+ 116,13
+ 12,46
titre 5
98,64
133,66
+ 35,02
+ 35,50
titre 6
0,55
1,25
+ 0,7
+ 127,27
TOTAL P 156
7 648,11
7 870,46
+ 222,35
+ 2,91
Source : secrétariat général du MEFSIN
En 2022, tous les titres de dépenses avaient été sur-exécutés par rapport à la prévision
initiale (7,55
Md€ en CP), en raison notamment des mesures générales et catégorielles de
rémunération adoptées en gestion et des grands chantiers de transformation territoriale et
informatique menés par la direction. Suite au rebasage des crédits, tous les titres de dépenses
6
6
À l’exception toutefois du titre 6 dépenses d’intervention, avec 1,25 M€ exécutés pour 0,42 M€ en LFI 2023.
COUR DES COMPTES
30
sont au contraire en sous-exécution par rapport à la LFI en 2023 (7,97
Md€ en CP), le taux de
consommation des crédits de paiements s’élevant à 98
,7 %.
La baisse
du plafond d’emploi
s autorisé de la DGFiP se poursuit en 2023 (
‑
1 422 ETPT),
mais de façon moins marquée
qu’au cours des six années précédentes
puisque de 2016 à 2022,
la réduction globale du plafond a été de 12 255 ETPT, soit - 2 037,5 ETPT par an en moyenne.
Le déploiement du nouveau réseau de proximité (NRP), ainsi que le dispositif de
relocalisation de services (transfert de plus de 2 500 emplois situés en Ile-de-France et dans les
grandes métropoles vers des villes moyennes) se sont poursuivis en 2023.
Pour la période 2020-2022, la trajectoire budgétaire et les modalités de transformation
stratégique de la DGFiP ont été formalisée
s dans un contrat d’objectifs et de moyens (COM)
signé avec le secrétariat général du MEFSIN et la direction du budget. Une feuille de route
stratégique 2023-2027 a été validée en juin 2023.
A -
La poursuite de la transformation du réseau territorial
selon le calendrier prévu
La transformation du réseau territorial de la DGFiP s’est poursuivie en 2023, avec le
déploiement du nouveau réseau de proximité (NRP) et la relocalisation de services en dehors
de la région parisienne et des grandes métropoles.
7
Le déploiement du Nouveau réseau de proximité (NRP) respecte les objectifs initiaux et
le calendrier prévu. Les restructurations programmées étaient déclinées pour la plupart des
départements sur les trois années 2021, 2022 et 2023, à l’exception de quelques départements,
comme Paris, où l’ampleur des chantiers immobiliers conduit à achever le déploiement en 2024
et
2025. En décembre 2023, le NRP était en voie d’être finalisé
:
-
529 services de gestion comptables étaient mis en place (531 prévus d’ici 2025)
;
-
917 conseillers aux décideurs locaux étaient en poste, pour 993 attendus ;
-
151 trésoreries hospitalières étaient en place, un nombre et des effectifs en croissance dans
le cadre de cette réforme.
En tenant compte de 40 opérations programmées au 1
er
janvier 2024, le taux de réalisation
des opérations du NRP atteint 98 %.
Depuis le 1
er
janvier 2024, le réseau de la DGFiP est constitué de 1 782 postes comptables,
contre 3 499 au 31 décembre 2019, soit une division par deux. Suite aux dernières opérations
prévues en 2024 et 2025, le réseau projeté comportera 1 761 postes comptables.
Plus de 760 chartes ont été signées avec les collectivités territoriales, dont 51 avec les
présidents de conseils départementaux et 709 avec les présidents d’EPCI et les maires. Elles
garantissent la pérennité des implantations a minima jusqu’au 31/12/2026.
7
La Cour des comptes a publié le 31 janv
ier 2024 un rapport sur « L’action de la direction générale des finances
publiques auprès du bloc communal », réalisé à la demande de la commission des finances du Sénat.
POINTS D’ATTENTION
PAR PROGRAMME
31
Par ailleurs, en décembre 2023, environ 3
000 communes bénéficiaient d’un accueil de la
DGFiP, soit une augmentation de 50 % par rapport au 1
er
janvier 2019. L’objectif d’une
progression de 30 % est donc dépassé
8
, essentiellement grâce à
l’engagement
renforcé de la
DGFiP au sein du réseau « France services », avec une présence dans les 2 589 espaces France
Services labellisés fin 2023 et une cible de 2 750.
Le dispositif de « paiement de proximité » avec un réseau de 15 000 buralistes agréés
implantés dans 7 394 communes offre aux usagers la possibilité de régler, par carte bancaire ou
en numéraire, leurs impôts, amendes et produits locaux. Cette activité est en constante
augmentation
: le nombre d’encaissements est passé de 1,2 million en 2021 à 2,3 millions de
janvier à novembre 2023, tandis que les montants encaissés passaient de 100,3
M€ en 2021 à
182,7
M€ de janvier à novembre 2023. En 2023, 79
% des paiements en espèces ont lieu auprès
des buralistes, et 21 % auprès des caisses résiduelles de la DGFiP dont le nombre a notablement
diminué, de 1 909 structures de ce type au 1
er
janvier 2021 à 249 au 1
er
janvier 2024.
Le coût de ce marché pour la DGFiP s’établissait à 10,7
M€ en 2022 et était estimé à
13,1
M€ en 2023.
Le montant exécuté pour ce marché est de 12,6
M€ en AE et CP
pour 2023.
La DGFiP accorde aussi des « remises aux débitants de tabac » représentant 6 % du montant
des ventes de timbres électronique et dont le coût pour l’État s’est établi à 23,79
M€ en 2023.
Parallèlement au NRP, la DGFiP poursuit une démarche de relocalisation d'emplois
publics de Paris, d'Île-de-France et des grandes métropoles régionales vers des communes de
moins de 100 000 habitants,
caractérisées par un déficit d’attractivité.
Cette politique de
« relocalisation » vise à créer, entre 2021 et 2026, 73 nouveaux services
9
, dans 66 communes
de 56 départements, représentant un peu plus de 2 500 agents. Elle
s’inscrit dans le cadre des
orientations fixées par le Comité interministériel de la transformation publique du 15 novembre
2019, prévoyant la relocalisation de 6
000 emplois de fonctionnaires d’État dans un objectif
d’aménagement du territoi
re, dont la DGFiP est le premier contributeur.
Après 26 services créés en 2022 dans 25 communes, 17 services ont été créés en 2023
dans 15 communes et 656 emplois ont été implantés, dont 491 pour les services inaugurés en
2023 et 165 dans les services créés en 2021 et 2022.
La création des nouveaux services relocalisés est donc réalisée à 88 % fin 2023 (64
services sur 73), et celle de l’implantation des emplois
à hauteur de 72 % (1 800 emplois).
8
Ces chiffres prennent en compte la onzième vague de labellisation de 159 France Services intervenue le
1
er
décembre 2022.
9
Les nouveaux services sont notamment
: 18 services d’appui à la publicité foncière (SAPF), avec un pôle national
de soutien rattaché à l’un des SAPF, le service national de l’enregistrement pour certaines formalité
s, la création
d’un pôle national de TVA du commerce en ligne, du service national du quitus, du pôle nationale de soutien au
réseau de la fiscalité des entreprises, du pôle national de soutien aux actions lourdes de recouvrement fiscal, de 18
antennes du services des impôts des entreprises (SIE), de 10 centres de contact des professionnels, de 5 centres de
contact des particuliers, d’un centre de contact des amendes, de 6 pôles nationaux de contrôle à distance des
particuliers, du renforcement de trois ser
vices liaison rémunération et de la création d’un nouveau service liaison
rémunération, de la création de quatre centres de gestion des retraites et d’un centre de services des retraites, d’un
centre de service bancaires avec le Caisse des dépôts, d’un cen
tre de qualité des données.
COUR DES COMPTES
32
Les moyens nécessaires à la transformation territoriale de la DGFiP pour la période 2019-
2023 étaient formalisées dans le COM, notamment les investissements immobiliers, un plan
d’équipement pour les agents nomades, une adaptation des systèmes d’information et près de
120
M€ sur trois ans dédiés à l’accompagnement des agents et à la formation.
En 2023, le projet NRP a mobilisé 7,5
M€ en AE et 3,5
M€ en CP et six opérations
immobilières relevant des relocalisations ont été validées en 2023, pour un montant global de
1,35
M€
.
La NRP s’accompagne d’une réduction significative du parc immobilier, qui se traduit
par des économies. L’année 2023 aura permis l’abandon de 80
150 m2 de SUB (234
bâtiments)
10
, répartis entre surfaces locatives (61 582 m2 pour 212 bâtiments) et domaniales
(18
568 m2 pour 22 bâtiments). La projection des économies en année pleine n’est pas encore
disponible.
La réforme territoriale de la DGFiP
, outre les enjeux d’amélioration de
s services rendus,
induit des économies inégalement estimées. Si les gains de productivité imputables aux
réorganisations sont mal connus,
ils mériteraient d’être mesurés par
des outils adaptés.
Dans sa communication à la commission des finances du Sénat de décembre 2023 relative
à l’action de la direction générale des finances publiques auprès du bloc communal, la Cour des
comptes a chiffré le nombre d’emplois dans le réseau déconcentré de la DGFiP (hors directions)
à 45 410 en 2023, en baisse de 1 979 par rapport à 2022 et de 7 114 (- 14 %) par rapport à 2019.
Cette baisse significative du nombre d’emplois dans les services déconcentrés est le résultat
d’un resserrement du réseau, mais aussi d’autres réorganisation
s et réformes intervenues dans
la période : regroupement en cours des services de la publicité foncière, changements dans
l’organisation des services du contrôle fiscal, suppression de la taxe d’habitation pour les
résidences principales, de la contribution à l’audiovisuel public
, etc.
B -
La moderni
sation des systèmes d’information
: une priorité
stratégique qui nécessite un pilotage resserré
La DGFiP est engagée dans une stratégie de modernisation et de transformation
numérique, conformément aux objectifs stratégiques présentés dans le COM pour 2020-2022
11
et désormais ceux de la feuille de route stratégique 2023-2027. Cet axe
constitue l’une des
préoccupations majeures des agents de la direction, ainsi que le révèle la démarche de
concertation interne « Grand remue-méninges » menée en 2022.
Les dépenses informatiques réalisées par la DGFiP en 2023
s’élèvent
en CP à 334,4
M€
pour le fonctionnement (titre 3) et à 82,4
M€ pour l’investissement (titre 5), soit un total de
416,8
M€, en progression significative par rapport à l’exécution 2022 (320
M€).
Le
montant des engagements en AE sur l’année 2023 s’élève à 501,6
M€. Ce niveau
s’explique notamment par des engagements portant sur la rénovation de deux data
-centres
10
Sur un total de 2,6 millions de m² et 2002 bâtiments au 31/12/2022.
11
Objectif I-B : Accélérer la transformation numérique au service des agents, des usagers et des partenaires.
POINTS D’ATTENTION
PAR PROGRAMME
33
(40
M€), non budgétés initialement en raison de la complexité de la procédure de marché et
de
l’incertitude sur la possibilité d’une notification en 2023.
La transformation numérique de la DGFiP pour la période 2023-2027 est articulée autour
de deux axes
: garantir un système d’information maîtrisé, résilient et performant, tout en
réussissant la transition numérique. Les ressources internes seront consolidées et pourront
piloter sur la durée les projets. Les ambitions portent sur la résorption de la dette technique, la
réussite des projets et la transformation du système d’information vers le cl
oud et la valorisation
des données dont dispose la DGFiP au profit de l’exercice de ses missions (alimentation et
exploitation opérationnelle du lac de données). Les chantiers prioritaires sont donc logiquement
le maintien en condition opérationnelle du pa
rc applicatif, la modernisation d’applications, la
poursuite de grands projets de transformation d’origine métier ou en soutien aux politiques
prioritaires du gouvernement, enfin l’hébergement des données et la prise en compte du risque
cyber. Ces orientations se traduisent par un renforcement très important des moyens tant
humains que budgétaires sur la période 2023-2027.
Le montant annuel arbitré en base pour la période 2023-2027 est de 450
M€ en AE/CP.
La DGFiP continue de conduire des grands projets. Elle portait en 2023 dix projets parmi
la cinquantaine de « grands projets
numériques de l’État
», suivis semestriellement par la
direction interministérielle du numérique (DINUM).
L’année 2023 a permis de voir aboutir les projets suivants
: Ciblage de la fraude et
valorisation des requêtes (CFVR), Gérer mes biens immobiliers (GMBI) - avec la mise en
production en janvier 2023 du module de déclaration de la situation d’occupation et de loyer,
Nouveau réseau de proximité (NRP) - avec la mise en service en juillet 2023 du nouveau
référentiel des structures « Topad-cible » adapté au NRP.
Les projets suivants sont en cours de réalisation : Foncier innovant pour 2024, Paysage
(sécurisation de l’outil de paye des fonctionnaires) pour 2024, Ficoba 3 (outil de restitu
tion des
comptes bancaires) pour 2025, Facturation électronique pour fin 2028, unification du
recouvrement fiscal pour fin 2025.
Enfin les projets Pilat (transformation du système d’information de la chaîne du contrôle
fiscal) et Recouvrement optimisé des créances du secteur public (ROC-SP) ont donné lieu en
2023 à la saisine de la DINUM au titre de l’article 4 du décret
n° 2019-1088.
Le tableau de suivi des grands projets de la DGFiP pour 2023 fait apparaître une dérive
des coûts autant que des délais. L’actualisation n’étant pas encore disponible pour les projets
Pilat et ROC-SP, les dernières références de coût et de durée validées par la DINUM sont
reconduites à titre conservatoire. Sous cette réserve méthodologique, le coût complet actualisé
des dix projets passe ainsi de 419,4
M€ à 579,3
M€ (+ 38,1
%), tandis que la durée totale passe
de 639 à 817 mois cumulés (+ 27,9 %), par rapport aux dernières références validées par la
DINUM.
COUR DES COMPTES
34
Tableau n° 10 :
évolution des coûts et délais des principaux projets informatiques
de la DGFiP
12
Nom du projet
Coût complet (M€)
Durée totale (mois)
Calendrier
Référence
validée
DINUM
Actua-
lisation
Variation
(%)
Référence
DINUM
Actua-
lisation
Variation
(%)
Début
Fin estimée
Recouvrement optimisé
créances publiques
56,8
nd
69
nd
février-19
nd
Pilat
36,0
nd
48
nd
juin-18
nd
Facturation
électronique
132,9
231,0
74%
84
94
12%
mars-21
décembre-28
Ficoba 3
17,4
23,7
36%
36
54
50%
novembre-20
mai-25
GMBI - Gérer mes
biens immobiliers
12,7
35,7
181%
54
67
24%
septembre-18
septembre-
23
Nouveau réseau de
proximité - NRP
32,2
38,5
20%
51
69
35%
janvier-18
septembre-
23
Paysage
39,3
54,3
38%
74
122
65%
octobre-14
décembre-24
Unification du
recouvrement fiscal
34,6
34,6
0%
72
72
0%
janvier-20
décembre-25
Foncier innovant
29,9
34,2
14%
36
39
8%
novembre-20
février-24
Ciblage de la fraude et
valorisation requêtes
27,6
34,5
25%
115
114
-1%
juillet-13
décembre-22
TOTAL
419,4
486,5
639
631
Source : DGFiP
Déjà identifiés par la Cour en 2019
13
, ces dépassements ont été soulignés à nouveau dans
un rapport de l’I
nspection générale des finances sur le COM de la DGFiP
14
.
Le projet Gérer mes biens immobiliers (GMBI) est un service en ligne, disponible sur le
site impots.gouv.fr dans l’espace sécurisé de l’usager propriétaire (
particulier ou professionnel)
depuis le mois d’août 2021. Toutefois le module relatif à la déclaration d’occupation n’est entré
en service qu’en janvier 2023, et la première campagne de déclarations a eu lieu dans le courant
de l’année 2023. Le coût comple
t du projet GMBI a été réévalué à 35,7
M€ en octobre 2023,
dans le cadre des échanges avec la DINUM. Cette nouvelle évaluation résulte de l’ajout dans
le projet de périmètre de l’intégration des taxes d’urbanisme, ce qui a impliqué de revoir le
calendrier du lot relatif à la dématérialisation des déclarations foncières. Par ailleurs le chiffrage
de certains composants métiers, qui n’avaient pas encore fait l’objet d’une estimation faute
d’étude finalisée (réforme de la taxe d’habitation pour 2023 et 2024 en particulier), ainsi que
12
Le coût complet est égal au coût d’investissement suivi de deux années de fonctionnement, considérant les
dépenses de toute nature.
13
Cour des comptes
, Les systèmes d’information de la DGFiP et de la DGDDI, Investir davantage, gérer
autrement
, avril 2019.
14
Inspection générale des finances,
Bilan du contrat d'objectifs et de moyens de la direction générale des finances
publiques pour la période 2020-2022,
Septembre 2022.
POINTS D’ATTENTION
PAR PROGRAMME
35
certains composants trans
verses en cours d’arbitrage (communication et formations
notamment) ont été intégrés au coût complet du projet.
Les difficultés rencontrées lors de cette première année de mise en œuvre ont conduit à
des dépenses supplémentaires en matière de personnel, intégrées dans ce coût, avec le
recrutement de 185 vacataires pour aider le service des impôts des particuliers (SIP) et les
services fonciers dans l’accueil des usagers.
Le projet étant entré en service en 2023, il est sorti du panorama des projets suivis par la
DINUM en novembre 2023. Au regard de l’ampleur des anomalies résultant dans les émissions
de rôles qui ont suivi la campagne 2023 et des enjeux budgétaires de leur régularisation, ce
nouveau service reste en revanche, pour 2024, une préoccupation majeure pour la DGFiP.
Le projet Foncier innovant
permet d’identifier des bâtiments ou des piscines non ou
incorrectement imposés, mais également de représenter les contours des bâtiments sur le plan
cadastral. Le coût global du projet est de 29,4
M€ pour les années 2021 à 2023. Ce coût prend
en compte le fonctionnement et l’investissement, dont les dépenses de formation et les
personnels affectés au projet. Celui-ci
doit s’achever au second semestre 2024, pour un coût
complet prévisionnel de 32,4
M€.
À
cette date seront livrés l’outillage de report au plan des
objets détectés (piscines et bâti), le pilote d’identification des locaux incorrectement évalués, le
tableau de bord du cadastre. En parallèle, les activités et compétences informatiques seront
pleinement réinternalisées.
Les résultats constatés sur neuf départements en 2022 pour la seule détection des piscines
sont de 10 M€ de recettes supplémentaires pour les communes et intercommunalités, dont
4,1
M€ au titre du rôle de taxe foncière pour 2
022 et 5,7
M€ au titre des impositions
supplémentaires au titre des années précédentes (dans la limite de quatre ans). La généralisation
à l’ensemble du territoire a été engagée à l’automne 2022, près de 125
000 demandes de
déclarations ayant été adressées aux propriétaires concernés en juin 2023 via le service
dématérialisée GMBI. Les déclarations foncières qui en découlent sont en cours de traitement
et alimenteront les bases 2024 portées à la connaissance des collectivités territoriales. Des
impositions correctives viendront régulariser les bases minorées pour les exercices antérieurs,
au second semestre 2024. La DGFiP estime le surplus de recettes à environ 40
M€
pour les
collectivités.
C -
La soutenabilité du nouveau cadre d’objectifs et de moyens
2023-2027
Le 16 mars 2020, la DGFiP a signé avec la direction du budget et le secrétariat général
des ministères économiques et financiers un contrat d’objectifs et de moyens (COM) déclinant
ses grandes orientations stratégiques pour la période 2020-2022. Le COM comprenait six axes
15
déclinés en 7 objectifs, 47 chantiers (dont 12 sans indicateurs) et 59 indicateurs. Un rapport de
l’IGF publié en septembre 2022
16
tire un bilan positif des résultats de cette contractualisation :
15
Qualité et proximité des services, Transformation numérique, Qualité de vie au travail et motivation, Moderniser,
simplifier la gestion fiscale, Relation de confiance et lutte contre la fraude, Fonction comptable et conseil aux décideurs.
16
Inspection générale des finances
, Bilan du contrat d'objectifs et de moyens de la direction générale des finances
publiques pour la période 2020-2022
, septembre 2022.
COUR DES COMPTES
36
la DGFiP a réalisé 80 % des chantiers du contrat et 72 % de ses indicateurs sont atteints ou en
bonne voie de l’être
-
bien que l’ambition de certaines cibles demeure limitée. La
conclusion
d’un nouveau contrat pour une période de cinq ans
était recommandée.
Un nouveau cadre stratégique a été finalisé en mai 2023 pour une durée de cinq ans.
Intitulée « c
adre d’objectifs et de moyens
», cette feuille de route stratégique
–
qui n’est pas un
contrat - a été établie en cohérence avec les moyens alloués à la DGFiP dans le cadre de la
trajectoire financière à cinq ans, établie en août 2022.
Le bilan de la première année du cadre d’objectifs et de moyens 2023
-2027, en cours de
réalisation, n’est pas encore disponible en ce début d’année 2024, mais il est indiqué par la
DGFiP que les objectifs et les cibles pourront être actualisés si nécessaires.
La Cour avait souligné dans son analyse de l’exécution 2022 la nécessité de mettre en
cohérence les indicateurs du document stratégique
–
désormais le COM 2023-2027 et les
indicateurs des projets et rapports annuels de performance (PAP et RAP) annexés aux lois de
finances.
L’adoption du cadre d’objectifs et de moyens, doté d’une cinquantaine d’indicateurs, a
été l’occasion de rapprocher, au moins partiellement, la nomenclature des indicateurs PAP
avec
ce nouveau cadre. Au total, le PAP 2024 comprend 25 sous-indicateurs rattachés au P156
(contre 24 dans le PAP 2023), et 7 sous-indicateurs rattachés à la mission
Gestion des Finances
Publiques
(stable par rapport au PAP 2023).
-
Certains sous-indicateurs jugés les moins exploitables ont été supprimés : la fiabilité des
prévisions de dépenses fiscales (impossibilité pour les services de délivrer les résultats à
temps pour les RAP), la satisfaction des usagers des applications fournies par la DGFiP
(résultats trop agrégés), ou dont la progression ne pouvait plus être assurée (part des budgets
des collectivités territoriales mettant en œuvre la dématérialisation totale).
-
Six indicateurs du nouveau cadre d’objectifs et de moyens intègrent la nouvelle
nomenclature, soit en remplaçant, soit en élargissant des indicateurs pré-existants dans le
PAP. Ils concernent l’«
évolution du montant des amendes et condamnations pécuniaires
recouvrées » (au niveau de la mission), la part des contrôles des particuliers ciblés par IA
ou datamining », le « nombre de SFACT
17
dans le secteur public hospitalier », le « taux de
dématérialisation des procédures foncières (GMBI », la réduction de la durée
d’indisponibilité des applications informatiques
» (usagers), la « part du parc automobile
composé de véhicules électriques (ou à très faibles émissions). »
Si un rapprochement des indicateurs de performance avec ceux du cadre d’objectifs et de
moyen a été opéré, il demeure partiel. La Cour recommande de le compléter.
La soutenabilité budgétaire de la feuille de route stratégique soulève également des
interrogations, au vu de la trajectoire de crédits et d’emplois présentée en seconde partie de ce
document pour la période 2023-2027.
Les réductions d’emplois sont fixées à 3
000 sur la période quinquennale, avec une
stabilisation en 2025 suivie par une reprise des suppressions au rythme de 850 par an en 2026
17
Un SFACT (service facturier) est «
une organisation innovante de la chaîne de la dépense qui mutualise les
contrôles respectifs de l’ordonnateur et du comptable pour limiter leur redond
ance
». Source : DGFiP.
POINTS D’ATTENTION
PAR PROGRAMME
37
et 2027. Ces suppressions ne sont pas documentées. Par ailleurs la feuille de route relative à la
lutte contre toutes les fraudes aux finances publiques, présentée en mai 2023, prévoit un
redéploiement
d’ici 2027
de 1 500 ETP sur les missions de contrôle fiscal, la sécurité juridique
et la lutte contre la fraude. Pour autant, les crédits du titre 2 (hors CAS) en AE/CP sont
quasiment st
ables sur l’ensemble de la période, dans une fourchette entre 4
730 et 4 762
M€ à
partir de 2024, ce qui parait peu crédible au regard des dernières évolutions constatées.
Les crédits de l’ensemble du programme 156 sont quasiment stables également sur la
période, autour de 6 Md
€.
Dès lors, il conviendrait que les suppressions d’emploi programmées
à partir de 2026 soient documentées en lien avec les réformes ou les chantiers inscrits dans le
COM 2023-2027.
II -
Programme n° 302 -
Facilitation et sécurisation des échanges
Sous la responsabilité de la DGDDI, le programme 302 porte 15 % des crédits ouverts en
LFI pour 2023 sur la mission. Il contient majoritairement des crédits de titre 2 (1 266,5
M€ de
CP, soit 79 % du programme). Avec 28,4
M€ d’AE et
19,8
M€ de
CP non consommés en 2023,
le programme affiche un taux de consommation de 98,3 % des AE et 98,8 % des crédits
disponibles. Les crédits ouverts non consommés sont
pour l’essentiel des crédits hors titre 2 qui
correspondent à des opérations spécifiques qui
font l’objet d’une demande de report.
Les crédits de titre 2 sont en hausse et sur-consommés à 102 % du fait des mesures
générales
, en dépit d’une sous
-
consommation du plafond d’emploi. Le schéma d’emploi est en
légère baisse (-11 ETP) après une augmentat
ion de 19 ETP l’année précédente.
Hors titre 2, les crédits restent stables
, l’augmentation des dépenses de fonctionnement
étant compensée par les baisses des dépenses d’investissement et d’intervention.
Conformément à la recommandation de la Cour dans son rapport public thématique du
24 septembre 2020 relatif à la DGDDI, une réflexion sur les missions de la douane a été menée
en 2021 qui a abouti à la signature le 1
er
décembre 2021, par la DGDDI, le secrétariat général
du MEFSIN et la direction du budget, d’un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens
(CPOM) pour la période 2022-2025. Il prévoit une stabilité des effectifs sur la période et le
financement de plusieurs mesures nouvelles dont la résorption de la dette informatique, le
déploiement de moyens aéromaritimes dans les Antilles françaises et l’acquisition de nouveaux
scanners portuaires.
Conformément à la recommandation de la Cour, les indicateurs de performance du
programme ont été harmonisés avec les objectifs du COM.
A -
L’impact
des transferts à la DGFIP
Dans une logique de rationalisation, la DGDDI et la DGFiP sont engagées depuis 2019
dans une démarche d’unification du recouvrement fiscal qui se traduit par
le transfert du
recouvrement d’un grand nombre taxes jusque
-là collectées par la douane. Pour lui permettre
de faire face à ces nouvelles missions, des emplois de la DGDDI sont progressivement
transférés à la DGFiP.
Initialement évalués sur la base d’un tr
ansfert intégral de compétences,
COUR DES COMPTES
38
les effectifs en charge de ces missions à la DGDDI et les besoins de la DGFiP ont été ajustés
suite à la révision, en 2022, du périmètre et du calendrier de certains transferts.
Les effectifs identifiés au sein de la DGDDI se sont élevés à 494 ETP. Les besoins de la
DGFiP ont été revus à 392 ETP du fait de la réduction des besoins sur la gestion des amendes
et sur les contrôles fiscaux en matière de TICPE. Les transferts budgétaires doivent désormais
porter sur un total de 443
ETP, répartis jusqu’en 2026. Au titre de 2023, le PLF 2023 intégrait
un transfert vers la DGFIP de 35 ETP et de crédits de titre 2 de 2,1
M€.
Cependant, la DGDDI doit faire face à des désistements de ses agents qui ne suivent pas
leurs missions une fois transférées et continuent de peser sur la masse salariale du programme
302 alors que les crédits de personnel ont été transférés. La DGDDI précise à cet égard que les
agents sont redéployés sur d’autres missions.
Tableau n° 11 :
c
hronique des transferts d’effectifs à
la DGFiP au titre des missions
fiscales
2022
2023
2024
2025
2026
Total
ETP
-144
-35
-52
-108
-11
-350
Titre 2 (en M€)
-9,68
-2,14
-3,24
Source : DGDDI
Pour 2023, la loi de finances a limité les transferts aux seules amendes judiciaires, avec
prise
d’effet au 1
er
avril 2023. Elle prévoit également, en matière de TICPE, une gestion
partagée de la taxe entre les deux administrations, avec report du transfert au 1
er
janvier 2025.
Le transfert du recouvrement des contributions indirectes a été réalisé le 1
er
janvier 2024,
mais il n’inclura pas la gestion des garanties, qui reste dans le domaine de compétence des
services de la DGDDI. Par dérogation, la DGDDI reste également compétente dans certains cas
limitativement énumérés.
Le calendrier des transferts prévu par les lois de finances est le suivant :
Taxes déjà transférées
Année
Les taxes sur les boissons non alcooliques (BNA)
1
er
janvier 2019
Les composantes « hors déchet » de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)
1
er
janvier 2020
- La composante « déchets » de la TGAP
- La taxe spéciale sur les véhicules routiers (TSVR)
- La TVA sur les produits pétroliers (TVAP)
1
er
janvier 2021
-
Les taxes intérieures de consommation (TIC) sur l’électricité (TICFE), sur le gaz naturel
(TICGN) et sur les charbons, les houilles, les lignites et les cokes (TICC)
-
La TVA à l’importation (généralisation de l’autoliquidation de la TVA pour les redevables
assujettis)
- Le recouvrement des droits de navigation : droit annuel de francisation et de navigation
(DAFN) et droit de passeport
1
er
janvier 2022
Le recouvrement du produit des amendes, des pénalités et des confiscations en valeur prononcées
par une juridiction
1
er
avril 2023
Le recouvrement des droits sur les alcools, les boissons alcooliques et les tabacs (contributions
indirectes ou CI)
1
er
janvier 2024
POINTS D’ATTENTION
PAR PROGRAMME
39
Taxes déjà transférées
Année
Taxes à transférer
Année
- La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
- La taxe spéciale de consommation (TSC)
- La taxe incitative relative à l'utilisation d'énergie renouvelable dans le transport (TIRUERT)
1
er
janvier 2025
Les restes à recouvrer (RAR)
Au plus tard :
1
er
janvier 2026
B -
Un nouveau protocole de soutien aux débitants de tabac qui monte en
charge progressivement
Depuis 2017, la décision de porter le prix m
oyen du paquet de cigarettes à 10 euros d’ici
à 2020 s’est accompagnée d’un protocole d’accord sur la période 2018
-2021 de soutien à la
transformation des débitants de tabac. Un nouveau protocole d'accord pour la période 2023-
2027 a été signé le 19 janvier
2023 entre l’État et la Confédération nationale des buralistes avec
la création d’un nouveau dispositif d’aide à la transformation du métier à compter du 1
er
avril
2023.
Graphique n° 11 :
Aides aux buralistes 2018-2023
Source : Cour des comptes
Les dépenses pour 2023 au titre du nouveau protocole
s’élèvent à
25,1
M€ en AE soit un
montant équivalent à l’enveloppe du contrat (25,3
M€) et un montant
de 18,8
M€
en CP. Des
incertitudes pèsent sur l’aide au chiffre d’affaire
s
puisque c’est seulement en 2024 que les
chiffres d’affaires 2023 sont déclarés.
0
20
40
60
80
100
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Protocole 2018-2022
Protocole 2023-2027
COUR DES COMPTES
40
Tableau n° 12 :
aides en faveur des buralistes (Me)
LFI 2023
Exécution 2023
Protocole 2018-2022
AE=CP
AE
CP
Aide au chiffre d'affaires
5
-
-
Fonds de transformation
3,6
6,32
Aide à la confédération
0,5
-
-
Aide à la sécurité
15
15,34
15,34
Indemnité de fin d'activité
1,2
0,28
0,28
Dispositif d’appui à la reprise
d’activité
0
3,2
3,2
Total
25,3
25,13
18,83
Source : DGDDI
En sus de ces aides, la DGFiP verse aux buralistes des remises pour la vente de timbres
fiscaux à hauteur de 20 M
€
et finance via un marché avec les buralistes le « paiement de
proximité » à hauteur de 13
M€ en 2023, auxquels s’ajoutent 3
M€ d’aide exceptionnelle suite
aux violences urbaines de l’été 2023
.
C -
La Masse des douanes
La Masse des douanes est un établissement public administratif placé sous la tutelle du
ministre chargé des douanes. Son statut est régi par le décret du 23 avril 2015 avec pour mission
de pourvoir au logement des agents de la direction générale des douanes et droits indirects.
L'établissement assure la gestion et l'entretien des bâtiments de l'État, et réserve également des
logements du parc privé.
Le conseil d'administration de l'établissement est composé de seize membres quasi
exclusivement agents des Douanes. Des agents de la direction générale des douanes et droits
indirects sont affectés dans l'établissement qui peut également procéder au recrutement et à la
gestion de personnels contractuels. Enfin, il est soumis aux règles de la gestion budgétaire et
comptable publique (GBCP).
Le financement de la Masse des douanes repose essentiellement sur les loyers perçus sur
des biens domaniaux (2 046 logements et 12,3
M€ de loyers selon le bilan 2022).
Cependant,
l’établissement perçoit égal
ement
une subvention d’intervention
versée depuis le programme
302 dont le montant a été doublée en 2023, à 1
M€, dans le cadre d’un accord signé avec les
syndicats le 4 avril 2022 réservant un fonds de 5
M€
, sur quatre ans,
dédié à l’amélioration du
cadre de vie des agents.
L
a Cour s’interroge sur l’imputation de cette subvention d’intervention
en titre 6 alors
qu’elle devrait relever des dépenses d’action sociale du titre 3.
POINTS D’ATTENTION
PAR PROGRAMME
41
D -
Un parc naval et aérien à renouveler
La DGDDI dispose d’un important parc naval et aérien composé de 36 navires et de
12
avions et hélicoptères.
Graphique n° 12 :
n
ombre d’appareils par année de livraison
et par type
Source : DGDDI
L
e contrat d’objectifs et de moyens prévoit pour la période 2022
-2025 le remplacement
de deux vedettes. Leur coût unitaire estimé initialement à 6
M€ est aujourd’hui
évalué à 8
M€.
C’est l’équivalent du budget actuel de maintien en condition opérationnelle de l’ensemble de la
flotte. L
’état
de la flotte transmis par les services douaniers à la Cour indique cependant un
rythme prévisionnel de remplacement de deux vedettes chaque année entre 2025 et 2029. L
’âge
moyen de la flotte serait ainsi porté, en appliquant les dates prévisionnelles de renouvellement,
de 11,5 ans actuellement à 11,9 ans en 2028.
Concernant les sept avions, tous acquis entre 2011 et 2014, le traitement de l’obsolescence
représente un investissement de 4
M€ par an auxquels s’ajoutent 11,8
M€ de dépenses de
maintien en condition opérationnelle. Une modernisation à mi vie est programmée à compter
de 2028.
Enfin, les Douanes disposent de cinq hélicoptères, tous acquis en 2007, dont la
modernisation à mi vie est programmée en 2025 et 2027. Depuis 2023, les Douanes ont fait le
choix de passer un marché de
location d’heures de vol pour 4 ans à hauteur de 15
M€, plutôt
que d’investir dans un nouvel hélicoptère aux Antilles.
Le plan de renouvellement du parc pourra utilement s’inspirer de cette
expérience afin
d’ajuster la flotte au plus pr
ès des besoins.
0
1
2
3
4
5
6
7
Avion
Hélicoptère
Navire
COUR DES COMPTES
42
III -
Programme n° 218
–
Conduite et pilotage
des politiques économiques et financières
Sous la responsabilité de la secrétaire générale du MEFSIN, le programme 218 porte, en
2023, un peu moins de 10 % des crédits ouverts en LFI pour la mission.
Contrairement aux autres programmes, le programme 218 consomme une part importante
de crédits hors titre 2 : 457,24
M€ en 2023 sur un total de 956,50
M€, soit près de 48
%.
C’est également le seul des trois programmes de la mission
Gestion des finances
publiques
à
connaître une augmentation de son plafond d’emplois, à périmètre constant
puisque
celui-ci a été porté de 4 754 à 4 913 ETPT en LFI 2023.
Le programme a bénéficié d’un rebasage important de ses crédits de fonctionnement en
LFI 2023 : + 121,4
M€ en AE (+ 4
0,3 %) et + 62,4
M€
en CP (+ 18,3%). Néanmoins, la dotation
reste sur-consommée en fonctionnement et sous-consommée en investissement. La très forte
sous-consommation en AE est liée à la suspension du projet immobilier Vincent Auriol, sur
lequel des arbitrages sont à nouveau attendus.
Enfin, le secrétariat général du MEFSIN
s’est doté en 2021 d’
un plan stratégique
« Ambition SG » qui court
jusqu’en 2024
18
.
A -
Le projet immobilier Vincent Auriol en suspens
Le projet immobilier Vincent Auriol porte sur une empri
se appartenant à l’État située
41-43 boulevard Vincent Auriol à Paris
, avec un bâtiment en mauvais état d’une surface utile
brute de 11 000 m2.
Une décision ministérielle en 2017 a prévu la conservation du site et sa reconversion.
Dans son rapport d’activité 2022 diffusé en juillet 2023, la direction de l’immobilier de l’État
(DIE) fait état d’une convergence de vues avec la mairie de Paris sur la démolition de l’existant
et la reconstruction d’un bâtiment de 15
000 m2, de SUB, permettant d’accueillir 920
résidents
pour un coût estimé à 100 M€ et une livraison attendue en 2027.
L’opération a
été budgétisée en LFI 2023, à hauteur de 119,6
M€ en AE et 18,
9
M€ en
CP.
En septembre 2023, un avis d’appel d’offres pour une assistance à maîtrise d’ouvrage
(AMO) « Programmation - Valorisation Vincent Auriol Paris 13
ème
» était communiqué, avec
une date prévisionnelle de publication au 2 mai 2024.
Toutefois, le projet pourrait être remis en cause dans ses modalités dans le contexte du
développement du télétravail. Le
s études de faisabilité ont permis d’identifier quatre scénarios
:
rénovation avec extension, cession, rénovation minimale, réhabilitation et mises aux normes.
La direction de l’immobilier de l’État a été chargée d’étudier la rentabilité des différents
scénarios sur les 25 prochaines années.
18
Celui-ci est composé de quatre axes stratégiques : « renforcer la performance globale du ministère et du
secrétariat général », «
placer ses bénéficiaires au centre de l’action du secrétari
at général », « accroître la lisibilité
et l’agilité du secrétariat général
» et « développer une identité partagée et faciliter la vie des agents ».
POINTS D’ATTENTION
PAR PROGRAMME
43
Suite à un arbitrage du comité stratégique DIE/SG, une nouvelle programmation du projet
doit être soumise à un arbitrage ministériel. La phase de programmation se déroulerait en 2024,
la consultation du marché public global de performance (MPGP) en 2025 et le début de la phase
des études de conception en 2025 également. Les travaux interviendraient en 2026 et 2027.
Dans l’immédiat,
le Secrétariat général a sollicité le report sur 2024 des crédits rendus
disponibles. Ce projet ne devrait pas mobiliser beaucoup de crédits en 2024, dans la mesure où
il nécessite d’abord des études.
Le report de la totalité des crédits non-consommés est donc
contestable.
B -
Rapprocher l’exécution de la dotation budgétaire en fonctionnement
Malgré le rebasage significatif des crédits de fonctionnement du programme en LFI 2023,
l’exécution en crédits de paiement reste supérieure de 23,1
M€ à la dotation budgétaire, en
2023, après 32
M€ en 2022 et 28
M€ en 2021. Inversement, la sous
-consommation est de
21,2
M€ en investissement.
L’écart constaté entre la prévision LFI et l’exécution des dépenses de fonctionnement, en
particulier dans le champ « dépenses métier » (+ 25,2
M€), a plusieurs explications
:
-
certaines dépenses prévisionnelles, notamment les dépenses de maintenance liées au
système d’information CHORUS, ne peuvent être précisément déclinées
ex ante
entre
dépenses de fonctionnement ou d’investissement, ce qui conduit mécaniquement à afficher
une sur-consommation des dépenses de fonctionnement et une sous-consommation des
dépenses d’investissement.
-
les crédits du fonds de transformation ministériel, qui financent des projets innovants, sont
budgétés en titre 5. Cependant les dépenses réalisées sur le fonds le sont principalement en
titre 3, l’a
morçage de projets informatiques se traduisant essentiellement par la réalisation
de prestations intellectuelles d’assistance à maîtrise d’ouvrage ou de maîtrise d’œuvre
imputables en titre 3.
-
i
l en va de même de l’essentiel des crédits alloués au service
du numérique (informatique
de l’administration centrale) ou de Tracfin.
-
la ligne fonctionnement immobilier a été impactée par une augmentation des dépenses
énergétiques en matière de fourniture d’électricité.
C -
Les grands projets informatiques structurants
En 2023, trois grands chantiers étaient pilotés par l’Agence pour l’informatique financière
de l’Etat (AIFE)
. Si le calendrier ainsi que le budget devraient être tenus pour la migration de
Chorus, les délais sont allongés pour le projet de transformation numérique de la commande
publique (TNCP) et plus encore pour celui de la facturation électronique interentreprises.
La migration de Chorus vers la solution S/4 Hana
Les travaux réalisés depuis le démarrage du projet de migration de Chorus en septembre
2022 ont permis de sécuriser la date d’ouverture aux utilisateurs de la nouvelle version S/4
Hana de Chorus en mai 2024. La formation des utilisateurs à cette nouvelle version pourra
COUR DES COMPTES
44
commencer en février 2024. Chorus sera fermé deux semaines début mai 2024
et réouvert dans
la nouvelle solution. L’échéance de mise en production en mai 2024 est donc confirmée à ce
jou
r, dans le respect du calendrier défini et il n’a pas été identifié de risque de dépassement sur
l’enveloppe globale du projet
19
à ce stade.
Le projet de Transformation numérique de la commande publique (TNCP)
Le projet de transformation numérique de la commande publique (TNCP) vise à
dématérialiser totalement la chaîne de la commande publique. Il est porté conjointement par la
direction des affaires juridiques, la direction des achats de l’Etat, la direction de l’information
légale et administrative et l’AIFE. Si un certain nombre d’actions ont été finalisées, le retard
pris sur le volet avis de publicité, qui devait être réalisé en septembre 2023, tient notamment à
une complexité plus élevée qu’anticipé, à des modifications d’infrastructure et de prestatair
es
en adhérence avec le projet, et à la nécessité d’élargir le périmètre à l’obligation réglementaire
de mettre en œuvre 40 formulaires européens
eForms
.
Le projet de facturation électronique interentreprises
Le projet est porté dans ses différentes dimensions par la DGFiP, qui a mis en place une
direction de projet dédiée, mais l’AIFE est chargé de la construction et du déploiement d’un
portail public de facturation, qui constitue un enjeu clé pour mener ce projet.
L’AIFE a mis en place un programme foncti
onnel inspiré de la solution déployée entre
2017 et 2020 pour la facturation électronique des entités publiques (Chorus Pro).
Les consultations menées au premier semestre 2023, notamment avec les fédérations
professionnelles, ont conduit à décider le repo
rt de l’entrée en vigueur du dispositif,
initialement
prévue le 1
er
juillet 2024, afin de donner le temps nécessaire à la réussite de cette réforme
structurante pour l’économie. Le nouveau calendrier, figurant dans la loi de finances pour 2024,
prévoit un déploiement en deux étapes
: obligation d’émettre des factures élec
troniques pour
les grandes entreprises au 1
er
septembre 2026, et au 1
er
septembre 2027 pour les petites et
moyennes entreprises.
19
Le coût du projet est estimé à 33,6 M€ (dont 20 M€ hors titre 2), avec un coût de fonctionnement inchang
é après
la migration (27,6 M€), selon l’avis conforme de la DINUM du 9 juin 2022.
POINTS D’ATTENTION
PAR PROGRAMME
45
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
2.
(Recommandation reformulée)
: établir un plan d’apurement d
e la dette technique pour une
meilleure budgétisation en fonctionnement et en investissement (SG MEFSIN, DGFiP,
DGDDI) ;
3.
(Recommandation reformulée) poursuivre la mise en cohérence des indicateurs de
performance budgétaire du programme 156 avec ceux du cadre d'objectifs et de moyens
2023-2027 de la DGFiP (SG - MEFSIN, DGFiP, DB)
Chapitre III
Les moyens consolidés consacrés à la mission
La mission
Gestion des finances publiques
ne comporte aucune taxe affectée, aucun fonds
sans personnalité juridique et aucun opérateur ni programme d’investissements d’avenir n’est
rattaché à la mission. Seules deux dépenses fiscales lui sont rattachées.
I -
Deux dépenses fiscales de montants limités
La première dépense fiscale (DF n° 110211 «
Réduction d’impôt pour frais de
comptabilité et d'adhésion à un centre de gestion ou une association agréés »), rattachée au
programme 156 depuis la mise en place de la LOLF
, vise à promouvoir l’adhésion
à un centre
de gestion ou une association agréée pour certains contribuables
20
. Son coût en 2023 est estimé
à 126
M€,
en hausse prévisionnelle de 4
M€ par rapport à 2022,
contre 45
M€ en 2017.
L’augmentation du coût de ce crédit d’impôt s’explique par la progres
sion significative du
nombre d’entreprises pouvant en bénéficier, consécutive au doublement des seuils des régimes
d’imposition des micro
-entreprises intervenu en LFI pour 2018
21
.
La seconde dépense fiscale (DF n° 710109 «
Exclusion de la base d’imposition
des
marges commerciales sur la distribution de tabac en Guadeloupe, en Martinique et à La
Réunion »), rattachée au programme 302 en 2019
22
, vise à exclure de la base d’imposition de
la TVA les marges commerciales postérieures à la fabrication ou à l’import
ation des tabacs
manufacturés dans les départements d’outre
-mer. Son coût en 2023 est estimé à 25
M€
comme
en 2022
. D’une part,
les négociants grossistes, dépositaires, détaillants ou débitants qui opèrent
la distribution des tabacs dans ces trois collectivités ne sont pas assujettis à la TVA depuis la
création de cette dépense fiscale en 1976
; d’autre part, les fabricants exercent leurs droits à
20
Article 199
quater
B du code général des impôts.
21
La DGFiP note une augmentation du nombre de foyers fiscaux bénéficiaires : 245 402 entreprises en 2023,
contre 186 142 en 2019.
22
La DF n° 730225
Exclusion de la TVA des marges commerciales postérieures à la fabrication ou à l'importation
des tabacs manufacturés
, a été modifiée en DF n° 710109
Exclusion de la base d'imposition des marges
commerciales sur la distribution de tabac en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion
en 2020.
COUR DES COMPTES
48
déduction par imputation sur la taxe due à l'issue des opérations de fabrication des tabacs et, le
cas échéant, la fraction non imputable de ces droits peut faire l'objet d'un remboursement
23
.
Le coût estimé à 95
M€ jusqu’au PLF 2023 a brusquement été revu à 25
M€
pour 2022
sans explication ni modification législative. La Cour
demandait l’an dernier une
fiabilisation
du mode de calcul. La forte révision en 2023 de son coût devra être expliquée dans les
documents budgétaires.
Tableau n° 13 :
coût budgétaire des dépenses fiscales rattachées
à la mission 2021-2024
(M€)
Dépense fiscale
Objectif
Réalisation
2021
Réalisation
2022
Prévision
2023
PLF2023
Prévision
2023
PLF2024
Prévision
2024
DF 110211
Réduction d’impôt
pour frais de comptabilité et
d’adhésion à un centre de gestion
ou une association agréée
Orienter certains contribuables
vers les centres de gestion ou une
association agréée (art. 199
quater
B du CGI)
112
122
123
126
126
DF 710109 Exclusion de la base
d'imposition des marges
commerciales sur la distribution
de tabac en Guadeloupe, en
Martinique et à la Réunion
Exclure de la base d’imposition de
la TVA les marges commerciales
postérieures à la fabrication ou à
l’importation des tabacs
manufacturés dans les
départements d’outre
-mer (art. 298
sexdecies
du CGI)
90
25
95
25
25
TOTAL
202
147
218
151
151
Source : annexes au PLF 2023 et 2024, Évaluation des voies et moyens (tome 2)
II -
Le financement des programmes de la mission
par les différents fonds et plans
Certains projets informatiques et immobiliers structurants portés par la mission ont
bénéficié en 2023
d’un financement de
86,12
M€ en CP
, en complément des crédits ouverts ou
transférés sur les trois programmes budgétaires (notamment plan de relance, fonds de
transformation
de l’action publique et fonds de transformation ministériel
).
Les crédits exécutés sur le programme 349 -
Fonds pour la transformation de l’action
publique
(FTAP), qui relève de la mission
Transformation et fonction publique
, au profit des
directions de la mission
Gestion des finances des publiques
s’élèvent à
45,6 M€
(contre 52,6
M€
en 2022), dont 32,3
M€ pour les projets relevant du programme 218
.
23
Selon la jurisprudence de la cour administrative d’appel de Bordeaux, si les opérations portant sur les tabacs
manufacturés sont, à chacun des stades du circuit de commercialisation, soumises à la TVA à laquelle sont
soumises les ventes de tabacs manufacturés réalisées dans les conditions du droit commun, demeurent exclues de
l’assiette de la TVA à laquelle sont soumises les ventes de tabacs manufacturés réalisées dans ces trois
départements, les marges commerciales prises postérieurement à la fabrication ou à l'importation de ces tabacs.
LES MOYENS CONSOLIDÉS CONSACRÉS À LA MISSION
49
Les financements du plan de relance
s’éteignent progressivement avec
20,6
M€
exécutés
en 2023 (contre 41,0
M€ en 202
2
). La part du fonds d’innovation et de transformation
numérique
a représenté 5,1
M€ (
5,9
M€ en 202
2).
Les projets portés par la DGFiP et la DGDDI bénéficient également de financements issus
du fonds de transformation ministériel (FTM) dont les crédits sont budgétés et exécutés sur le
programme 218, soit 14,9
M€
exécutés en CP en 2022 (11,6 en 2022 et 21,1
M€ en 2021). À
ce titre, les projets portés par la DGFiP ont bénéficié d’un financement de
3,2
M€
et ceux de la
DGDDI de 1,5
M€.
Le Fonds d'accompagnement interministériel des ressources humaines (FAIRH) a quant
à lui été supprimé en 2023.
III -
Une dépense totale en légère augmentation depuis deux ans
La dépense totale est composée à hauteur de 97 % de dépenses budgétaires : seules deux
dépenses fiscales complètent les crédits budgétaires pour un montant de 151
M€. La
dépense
totale représente donc 10,6
Md€ en 202
3, un montant en hausse de 3,5 % par rapport à 2022.
Cette augmentation marque un coup d’arrêt au cycle d’économies engagé depuis 2017
.
Graphique n° 13 :
dépense budgétaire et fiscale - 2014-2023
(périmètre courant, en
Md€)
Source : Cour des comptes
11,26
11,11
10,85
10,94
10,76
10,32
10,23
10,11
10,1
10,45
0,06
0,07
0,07
0,06
0,09
0,17
0,18
0,20
0,15
0,15
9,40
9,60
9,80
10,00
10,20
10,40
10,60
10,80
11,00
11,20
11,40
11,60
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Dépenses budgétaires
Dépenses fiscales
Annexes
COUR DES COMPTES
52
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
-
L’action de la direction générale des finances publiques auprès d
u bloc communal
, 31
janvier 2024, disponible sur www.ccomptes.fr
-
La politique immobilière de l’État
, 17 décembre 2023, disponible sur www.ccomptes.fr
-
La détection de la fraude fiscale des particuliers
, 15 novembre 2023, disponible sur
www.ccomptes.fr
-
La mise en
œuvre
du Brexit en France
, 14 juin 2023, disponible sur www.ccomptes.fr
-
La direction générale des douanes et des droits indirects
, 24 septembre 2020, disponible
sur www.ccomptes.fr
-
Les systèmes d’information de la DGFiP et de la DGDDI
, 28 mai 2019, disponible sur
www.ccomptes.fr
ANNEXES
53
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées
au titre de l’exécution budgétaire 202
2
N°
Recommandation
formulée au sein
de la note
d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
1
Se doter des outils
de
mesure
nécessaires
pour
évaluer les gains de
productivité induits
par
la
mise
en
œuvre des réformes
et leur impact sur
les
schémas
d’emplois
(SG
MEFSIN,
DGFiP,
DGDDI)
Les responsables de programmes du P302 et du 218
partagent l’objectif de meilleure documentation du
schéma d’emplois. La DGDDI mentionne dans le
PAP 2024 les missions participant à l'évolution du
schéma d'emplois.
Les RPROG précisent toutefois que la présentation
du schéma d’emplois en PAP ne peut être trop
détaillée car la déclinaison du schéma d’emplois
par service au sein du programme peut être affectée
par des décisions qui peuvent intervenir après sa
rédaction.
D’un point de vue opérationnel, la DGFiP a fait le
choix
de
ne
pas
flécher
directement
les
suppressions d’emplois permises par ces réformes
sur telle ou telle structure, mais de laisser le soin
aux directeurs départementaux et régionaux de
répartir les suppressions d’emplois qui leur sont
demandées sur les services de leur choix, en
cohérence avec les réformes conduites par la
DGFiP.
L’évaluation
des
gains
d’emplois
induits
par
les
réformes et réorganisations
n’est
toujours
par
documentée,
l’exécution
des
schémas
d’emploi reste
sujette à des
difficultés.
Non mise en
œuvre
Recommandation
reformulée
2
Améliorer
la
budgétisation
des
dépenses
informatiques
en
fonctionnement
et
en
investissement
(SG
MEFSIN,
DGFiP, DGDDI)
L'amélioration de la budgétisation des dépenses
informatiques repose sur la qualité de leur cadrage
initial, qui doit déterminer le triptyque objectif /
délais / ressources (humaines et financières), et
constitue un point crucial dans la phase de décision
de lancement des projets.
Sur le P156, la maîtrise des projets sera facilitée par
le développement d’une stratégie pluriannuelle
partagée avec les métiers
: la DGFiP a ainsi
travaillé depuis le printemps 2022 à une feuille de
route stratégique sur 5 ans, ce qui permettra
d’améliorer
la
planification
de
ses
projets
informatiques sur la période et partant, de les
engager en s’appuyant sur des éléments de cadrage
précis et soumis à des comptes rendus réguliers qui
permettront, en tant que de besoin, d’ajuster des
tr
ajectoires ou d’adapter des plans projets.
La maîtrise des calendriers en cours de vie des
projets s’appuie également sur une organisation
optimisée
des
services
informatiques,
opérationnelle depuis maintenant 3 ans, et sur des
outils de pilotage et de contrôle de gestion rénovés :
• formalisation de jalons et d’indicateurs pour
favoriser la maîtrise des délais, des coûts, et de la
qualité.
• Diffusion des bonnes pratiques de gestion et le
reporting bimensuel de l’avancement des projets.
• Qual
ité du cadrage initial des projets, apportant
une description précise des attendus métier, du
séquençage des travaux, de l’identification des
risques et des aléas potentiels, et d’une évaluation
réaliste des ressources à mobiliser.
Le responsable du P218 partage également cet
objectif.
Toutefois,
certaines
dépenses
informatiques prévisionnelles ne peuvent pas être
précisément déclinées ex-ante en dépenses de
fonctionnement ou en dépenses d’investissement,
notamment pour les travaux de maintenance
corrective ou évolutive ainsi que des crédits du
fonds de transformation ministériel. Ces derniers
financent des projets innovants participant à la
modernisation
des
services
des
ministères
La
Cour
prend
acte
des
évolutions
engagées
par
l’administration
, notamment le
rebasage en lois de finances
initiale, mais le chiffrage de la
dette technique reste perfectible
et
la
répartition
entre
fonctionnement
et
investissement
encore
trop
incertaine.
Partiellement
m
ise en œuvre
Recommandation
reformulée
COUR DES COMPTES
54
économiques et financiers et sont budgétés en
titre 5. Cependant, les dépenses réalisées sur le
fonds
l’ont
été
principalement
en
titre
3,
l’amorçage des projets informatiques se traduisant
essentiellement par la réalisation de prestations
intellectuelles d’assistance à maîtrise d’ouvrage ou
de maîtrise d’œuvre imputées en titre
3. Il en va de
même pour d’autres du Service chargé du
numérique du Secrétariat général. Le responsable
du P218 poursuivra ses efforts auprès des services
du
Secrétariat
général
afin
d’améliorer
la
budgétisation de ces dépenses.
Concernant le programme 302, il convient de
souligner la fiabilisation en LFI 2023 de la
budgétisation des dépenses de fonctionnement et
d'investissement de la douane dans le domaine
informatique. En effet, en 2023, l'écart entre les
prévisions de dépenses informatiques du PAP 2023
et l'exécution s'est significativement réduit par
rapport à 2022, tant sur le fonctionnement que sur
l''investissement.
3
Engager la cotation
des dépenses de la
mission
selon
la
méthodologie
de
droit commun du «
budget vert » (SG
MEFSIN, DGDDI,
DGFiP, DB)
Certaines dépenses de fonctionnement de la
mission GFP sont cotées telles que les achats de
carburants,
le
déplacement
des
agents,
les
modalités de chauffage des bâtiments, les achats de
véhicules (données de la direction des achats de
l’État) et, pour la première fois cette année,
plusieurs dépenses liées au numérique. Elles sont
présentées à la maille ministérielle dans le rapport
sur l'impact environnemental du budget de l'Etat.
Le rapportage ministériel intègre
les dépenses vertes et brunes et
satisfait ainsi aux exigences. Le
périmètre reste encore limité.
Partiellement
mise en œuvre
Recommandation
levée
4
Harmoniser
les
indicateurs
de
performance
budgétaire
du
programme 156 et
les indicateurs du
futur
contrat
d’objectifs
et
de
moyens
de
la
DGFiP
pour
la
période 2023-2027,
dès le projet de loi
de
finances
pour
2024 (DGFiP, DB)
;
La DGFIP n'a pas renouvelé son contrat d'objectifs
et de moyens, mais s'est dotée d’un cadre
d’objectifs e
t de moyens 2023-2027 qui a été
l’occasion d’harmoniser le cadre de performance
interne de la DGFiP et le PAP du programme 156,
afin de mieux traduire les efforts de la DGFiP en
faveur d’une dépense publique efficience. Cette
mise en cohérence a été complétée en parallèle par
une revue de la maquette (suppression des éléments
les
moins
pertinents,
actualisation
d’intitulé
d’indicateurs au regard de l’activité de la DGFiP).
Création de sous-indicateurs, en provenance du
cadre
de
performance
susmentionné
:
° la « part des contrôles des particuliers ciblés par
IA et datamining », afin de faire le pendant à celui
relatif aux professionnels ;
° le « nombre de SFACT dans le secteur local et
hospitalier », afin de faire le pendant à celui relatif
au nombre de CGF. Cette création entraîne la
modification de l’intitulé de l’indicateur 1.2, qui
devient « Déployer un cadre rénové de la gestion
publique » ;
° le « taux d’indisponibilité des applications
informatiques (usagers) », en remplacement de
l’indice de satisfacti
on précédent. Il permettra
notamment de traduire les efforts de la DGFiP en
vue
de
réduire
sa
dette
technique
;
° le « taux de dématérialisation des procédures
foncières
(GMBI)
»,
dans
le
cadre
de
l’enrichissement des services en ligne assurés par
la DGFiP. Cette création entraîne la modification
de l’intitulé de l’indicateur 2.1, qui devient «
Proximité
de
l’administration,
relation
de
confiance, rapidité, qualité de la transmission des
informations aux usagers et dématérialisation des
offres
de
service
»
;
-
la création plus spécifiquement d’un 4e objectif,
dédié à la transition écologique, « Réduire
l’empreinte carbone de nos déplacements et de nos
achats ».
La
mise
en
cohérence
est
engagée mais incomplète.
Partiellement
mise en œuvre
Recommandation
reformulée
5
Poursuivre
l’harmonisation des
indicateurs entre le
La maquette performance du programme 302 n’a
pas évolué en PAP2024. La maquette avait été
revue lors du PAP 2022 dans le cadre du transfert
La DGDDI a établi un tableau de
correspondance
précis
des
Totalement mise
en œuvre
ANNEXES
55
PAP et le CPOM et
en confier le suivi à
la
sous-direction
finances et achats
de
la
DGDDI
(DGDDI, DB)
progressif des missions fiscales à la DGFIP et pour
retranscrire les enjeux de la DGDDI et la
convergence de la maquette vers le contrat
d'objectifs et de moyens.
indicateurs de performance avec
les cibles du COM.
Recommandation
levée