FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Compte de concours financiers « Prêts et
avances à divers services de l’
État ou
organismes gérant des services publics »
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
8
CHAPITRE I LES RÉSU
LTATS DE L’EXERCICE
..........................................................
11
I - UN RÉSULTAT EXCÉDENTAIRE POUR LA PREMIÈRE FOIS DEPUIS 2019
......................
11
A -
Le secteur des transports concentre l’essentiel des créances du compte de concours financiers
.........
14
B - Un encours de créances avec une diversité de taux importante
...........................................................
18
II - DES CRÉDITS CONSOMMÉS INFÉRIEURS À LA PRÉVISION INITIALE
.........................
19
III - DES RECETTES SURESTIMÉES EN LOI DE FINANCES INITIALE
..................................
20
CHAPITRE II LA GESTION DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
................
23
I - UNE EXTENSION DU PÉRIMÈTRE DU COMPTE AUX PRÊTS
..............................................
23
II - UNE ÉVOLUTION DE PÉRIMÈTRE AVEC LA CRÉATION DU PROGRAMME 830
PERMETTANT DE PRÉFINANCER LES AIDES EUROPÉENNES AU TITRE DU FSE+
.........
24
III - LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
.......................................................................................
25
A - Hors programme 828, une démarche de performance centrée sur la conformité juridique du
fonctionnement du compte
.........................................................................................................................
25
B - Les indicateurs de performance du programme 828
............................................................................
27
ANNEXES
..................................................................................................................................
29
Synthèse
Les recettes et les dépenses du compte de concours financiers
Prêts et
avances à divers
services de l’État ou organismes gérant des services publics
ne sont pas des recettes et des
dépenses publiques au sens de la comptabilité nationale, mais correspondent à des opérations
de trésorerie. Par conséquent, les
opérations enregistrées n’ont pas d’incidence sur le déficit
public
tel qu’il est mesuré et suivi dans le cadre européen. Ce constat ne s’applique néanmoins
que dans la mesure où les créances sont effectivement honorées, une admission en non-valeur
de celles-ci, après avoir été constatée en dépense, venant grever le déficit public. En revanche,
ces avances ont un effet sur le solde budgétaire et l’endettement de l’État.
En 2023, ce compte a enregistré des dépenses à hauteur de 8,13 Md
€ et des recettes
pour
8,46 Md
€, ce qui a conduit à un solde de
331,7
M€
, premier solde excédentaire depuis 2019.
Le déficit cumulé s’établit à 6
,07 Md
€. Ce déficit est largement imputable au soutien au
secteur des transports pendant la crise sanitaire. Le solde déficitaire est principalement dû aux
diverses avances récurrentes ou prêts accordés au budget annexe
Contrôle et exploitation
aériens
(40
% de l’en cours), à l’autorité organisatrice de la mobilité Île
-de-France Mobilités
(32
% de l’en cours), à
89
exploitants d’aéroports (11
%) et à 86 autorités organisatrices de la
mobilité (10 %). Ces prêts se caractérisent par une dispersion des conditions (durée, taux, profil
d’amortissement), du fait de la variation dans le temps du coût de la ressource finan
cière pour
l’
État, mais également parfois de la volonté de pouvoir déroger
–
exception prévue par la
Lolf -
au principe de neutralité budgétaire des prêts accordés par l’
État à des organismes publics.
Ce fut particulièrement le cas en 2020 et 2021 pour les autorités organisatrices de la mobilité,
au premier rang desquelles Île-de-France Mobilités.
Suite à des recommandations de la Cour, l’exercice 2023 est le premier exercice pour ce
compte de concours financiers qui autorise explicitement les prêts de long terme et non
uniquement les avances, comme l’illustre son changement de libellé consécutif à l’article 121
de la loi de finances pour 2023 qui intègre explicitement le terme de « prêts » et non plus
simplement celui d’avances. Ce changement correspond à
la réalité des opérations financières
que le compte de concours financiers retrace.
L’information financière fournie et l’architecture
budgétaire mériteraient toutefois d’être encore améliorées. En particulier, les programmes sont
distingués suivant deux logiques parfois contradictoires entre une distinction par typologie de
tiers ou par maturité des avances et prêts consentis.
Hors remboursements des avances de trésorerie relatives aux fonds européens liés à la
politique agricole commune, les recettes constatées en 2023 proviennent essentiellement de
remboursements
–
parfois anticipés
–
des prêts et avances consentis aux différents acteurs de la
mobilité avec la reprise du trafic aérien et un redressement de la situation financière des
autorités organisatrices de la mobilité.
L’avance de long terme de 50
M€ consentie au BACEA
est plus que compensée par le remboursement d’avances anciennes à hauteur de 367
M€.
COUR DES COMPTES
6
Les dépenses constatées en 2023 sont quant à elles quasi exclusivement des avances de
court terme consenties dans le cadre de la mise en œuvre de la
politique agricole commune via
le préfinancement des fonds européens.
C
ompte de concours financiers prêts et avances a divers services de l’état
ou organismes gérant des services publics
Programme
821
–
Avances à l’Agence de services et de paiement (ASP), au titre
du
préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (PAC)
Programme
823
–
Avances à des organismes distincts de l’État et gérant des services publics
Programme
824
–
Prêts et a
vances à des services de l’État
Programme
825
–
Avances à l’Office national d’indemnis
ation des accidents médicaux, des
affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) au titre de l’indemnisation des
victimes du Benfluorex (« Médiator »)
Programme
826 - Prêts
aux exploitants d’aéroports touchés par la crise de covid
-19 au titre
des dépenses de sûreté-sécurité
Programme
827 - Prêts destinées à soutenir Île-de-France Mobilités à la suite des
conséquences de l'épidémie de la covid-19
Programme
828
–
Prêts destinés à soutenir les autorités organisatrices de la mobilité à la suite
des conséquences de l’
épidémie de la covid-19
Programme
829 - Prêts destinés au financement des infrastructures de transports collectifs
du quotidien de la métropole d’Aix
-Marseille-Provence
Programme
830 - Prêts à FranceAgriMer au titre des préfinancements de fonds européens
Graphique n° 1 :
solde cumulé du compte de concours financiers
(M€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
-6 398
332
-6 066
-7 000
-6 000
-5 000
-4 000
-3 000
-2 000
-1 000
0
1 000
Solde au 31/12/2022
Variation 2023
Solde au 31/12/2023
Récapitulatif des recommandations
1.
Rrecommandation reformulée : Afficher dans les documents budgétaires annexés aux
projets de loi de finances un échéancier complet d’amortissement des prêts pour les
principaux débiteurs du compte, faisant explicitement apparaître le capital restant dû en fin
d’exercice (
direction générale du Trésor, direction générale des finances publiques
).
2.
Nouvelle recommandation: Afficher dans les rapports annuels de performance annexés aux
projets de loi de règlement les principales caractéristiques (durée, taux, profil
d’amortissement) des prêts accordés durant l’année, en particulier pour les prêts ayant fait
l’objet d’un décret en Conseil d’Etat pour déroger à la règle de neutralité budgétaire des
opérations pour l’Etat, ainsi que la justification de ces caractéristiques (
direction générale
du Trésor, direction générale des finances publiques
).
3.
Nouvelle recommandation
: supprimer le programme 830 et regrouper l’ensemble des
avances à FranceAgriMer dans le programme 823 (
direction du budget
).
Introduction
Le compte de concours financiers
Prêts et
a
vances à divers services de l’État ou
organismes gérant des services publics
, créé par la loi de finances pour 2006
1
, retrace les prêts
et avances du Trésor accordées :
-
à l’Agence de services et de paiement (ASP), au titre du
préfinancement des aides
communautaires de la politique agricole commune (PAC) - programme 821. Ces avances
permettent de couvrir une partie du besoin de trésorerie de l’ASP sur le 4
ème
trimestre de
l’année pour le paiement des aides de la PAC, dans l’atte
nte des versements du montant de
ces aides par l’Union européenne (UE), au début de l’année suivante. L’ASP rembourse au
Trésor l’intégralité des avances au cours de l’exercice où celles
-ci lui sont versées, si bien
que celles-
ci n’ont en principe pas d’im
pact sur le solde annuel ;
-
à des organismes distincts de l’État gérant des services publics
- programme 823. Ce
programme porte une enveloppe de crédits destinée à répondre à des besoins urgents ou à
permettre le financement de services ou organismes qui ne peuvent recourir au marché
bancaire. En effet, depuis 2012, la quasi-
totalité des organismes divers d’administration
centrale
2
(ODAC) ne peut recourir à l’emprunt pour une durée supérieure à un an auprès
d’un établissement de crédit
3
;
-
à d’autres services de l’État
- programme 824. Ce programme porte chaque année un
complément de financement au profit du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »
(BACEA) ;
-
à l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et
des
infections nosocomiales (ONIAM) au titre de l’indemnisation des victimes du
Benfluorex (« Médiator ») - programme 825
. Ce programme porte le versement d’une
avance éventuelle à l’ONIAM pour le cas où cet organisme serait amené à venir en aide
financièrement aux victimes du Médiator que les laboratoires Servier refuseraient
d’indemniser
;
-
aux exploitants d’aéroports touchés par la crise de covid
-19 au titre des dépenses de sûreté-
sécurité
4
- programme 826
. Ce programme, créé en 2020, a pour objet d’octroyer
des
avances aux exploitants d’aérodromes leur permettant de faire face à leurs dépenses de
sûreté et de sécurité, dans un contexte de baisse drastique de leurs recettes du fait de la crise
sanitaire ;
1
Cf.
article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 modifié.
2
Cf.
a
rrêté du 14 août 2017 fixant la liste des organismes divers d’administration centrale ayant interdiction de
contracter auprès d’un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois ou d’émettre
un titre de créance dont le terme excède cette durée.
3
Cf.
article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les
années 2011 à 2014.
4
Cf.
article 29 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.
INTRODUCTION
9
-
à Île-de-France Mobilités (IDFM)
5
- programme 827. Ce programme créé en 2020, a pour
objet de permettre à l’État d’octroyer des avances remboursables à IDFM, particulièrement
touché par les conséquences de la crise sanitaire ;
-
aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) à la suite des conséquences de l’
épidémie
de la Covid-19
6
- programme 828. Ce programme créé en 2020, dont la gestion est assurée
par la direction générale des finances publiques (DGFiP), est le support de versement des
avances remboursables de l’État aux AOM autres qu’IDFM rencontrant un
e situation
financière difficile en raison des pertes de recettes liées à l’épidémie de
covid 19 ;
-
au Groupement d’Intérêt Public Aix Marseille Provence
-Mobilités - programme 829. Ce
programme
7
vis
e à soutenir les projets d’infrastructures de transports co
llectifs du quotidien
prioritaires pour la métropole Aix-Marseille-Provence. Il traduit les annonces faites par le
Président de la République en matière de développement des mobilités lors de l’annonce
du Plan « Marseille en Grand » le 2 septembre 2021.
-
à FranceAgriMer au titre des préfinancements de fonds européens - programme 830. Ce
programme
8
créé en 2023 vise à préfinancer les dépenses pluriannuelles engagées au titre
du fonds social européen (FSE+) par FranceAgriMer, en particulier pour les marchés d’
aide
alimentaire. Ce programme permet à FranceAgriMer de se constituer une trésorerie
d’amorçage, les remboursements de l’Union Européenne n’intervenant que deux à trois ans
après l’engagement de la dépense.
Conformément à l’article 24
de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), si le
montant de l’amortissement en capital des avances est inscrit en recettes au compte de concours
financiers, les intérêts constituent, pour leur part, des recettes inscrites au budget général.
Le directeur général du Trésor est responsable de tous les programmes du compte de
concours financiers, à l’exception du programme 828 dont la responsabilité incombe
à la
directrice générale des finances publiques.
5
Cf.
article 7 de la loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.
6
Cf.
article 7 de la loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.
7
Créé en loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
8
Créé en loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
I -
Un résultat excédentaire pour la première fois depuis 2019
La loi de finances initiale pour 2023 prévoyait un compte de concours financiers
déficitaire à hauteur de -101,83
M€.
Ce dernier s’expliquait par des soldes déficitaires attendus sur les programmes 830
(
Avances
à FranceAgriMer au titre des préfinancements de fonds européens)
, 829 (
Prêts et
avances
au Groupement d’Intérêt Public Aix Marseille Provence
-Mobilités)
et 823 (
Prêts et
avances
à des organismes distincts de l’État gérant des services publics
)
. Ils n’étaient pas
intégralement compensés par des excédents attendus sur les programmes 824 (
Prêts et avances
à d’autres services de l’État
, utilisé pour les avances au BACEA) ou 827 (
Prêts et avances
à
Île-de-France Mobilités
). Aucun crédit de recettes ou de dépenses n’était inscrit sur les
programmes 826 (
Prêts et avances
aux exploitants d’aéroports touchés par la crise de covid
-
19 au titre des dépenses de sûreté-sécurité
) et 828 (
Prêts et avances
aux autorités
organisatrices de la mobilité (AOM) à la suite des conséquences de l’épidémie de la
Covid-19
)
qui avaient donc un effet neutre sur le solde prévisionnel, tout comme le programme 821
(Avances
à l’Agence de services
et de paiement, au titre du préfinancement des aides
communautaires de la politique agricole commune
) pour lequel les crédits inscrits en dépenses
étaient strictement identiques aux recettes attendues.
En exécution, le solde 2023 du compte de concours financiers présente un excédent de
331,74
M€, soit un écart positif avec la loi de finances initiale de 433,57
M€.
COUR DES COMPTES
12
Tableau n° 1 :
soldes prévisionnels et réalisés en 202
3 (en M€)
En M€
Prog.
Prog.
Prog.
Prog.
Prog.
Prog.
Prog.
Prog.
Prog.
Compte
821
823
824
825
826
827
828
829
830
Prévisions
Recettes LFI
10 000,00
186,41
367,18
15,00
-
30,00
-
-
-
10 598,59
Dépenses LFI
10 000,00
228,80
256,62
15,00
-
-
-
100,00
100,00
10 700,42
Solde LFI
-
-42,39
110,56
-
-
30,00
-
-100,00
-100,00
-101,83
Reports de crédits
-
10,48
-
-
-
-
-
-
-
10,48
Recettes LFR
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Dépenses LFR
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Exécution
Recettes enregistrées
7 935,63
89,14
367,20
-
11,00
30,00
26,80
-
-
8 459,77
Crédits consommés
7 935,63
42,40
50,00
-
-
-
-
-
100,00
8 128,03
Solde exécution
-
46,74
317,20
-
11,00
30,00
26,80
-
-100,00
331,74
Source
: Cour des comptes d’après Chorus et les éléments transmis par la DGFiP et la DGT
Cet écart entre loi de finances initiale et exécuti
on provient d’une sous
-exécution plus
forte en dépenses (-24
% par rapport à la loi de finances initiale) qu’en recettes (
-20 %). Au
niveau du compte, cette sous-exécution provient avant tout du programme 821 qui permet de
préfinancer les financements de l
’Union Européenne perçus par l’ASP, avances remboursées
au Trésor au cours de l’exercice, mais cette sous
-exécution est identique en dépenses comme
en recettes
et n’a pas d’impact sur le solde. L’écart du solde global du compte de concours
financiers par rapport à la loi de finances initiale est imputable à trois éléments :
-
Des dépenses sur le programme 824 inférieures de 207
M€ aux crédits ouverts du fait d’un
besoin de trésorerie moins important du budget annexe
Contrôle et exploitation
aériens
(BACEA).
-
Des recettes constatées durant l’année 2023 qui n’avaient pas été inscrites en loi de finances
sur les programmes 826 (rembo
ursements anticipés d’avance d’aéroports de Polynésie
française pour 11
M€) et 828 (autorités organisatrices de la mobilité pour 26,8
M€) du fait
de redressements anticipés d’activité
;
-
De la non-utilisation des crédits inscrits pour le programme 829 destiné à soutenir les
programmes de transports collectifs de l’agglomération marseillaise à hauteur de 100
M€.
Le détail de ces écarts est abordé pour la partie dépenses au point II et pour la partie
recettes au point III de ce chapitre.
Ce solde annuel fait de 2023 le premier exercice excédentaire depuis 2019 et fait suite à
trois exercices déficitaires : -190,4
M€ en 2022,
-2 587,27
M€ en 2021 et
-2 619,5
M€ en 2020
.
Les deux derniers exercices excédentaires étaient les exercices 2018 (+ 103,1
M€
) et 2019
(+ 95,8 M
€).
Le solde cumulé du compte de concours financiers
en 2023 s’établit à
-6 066
M€. En
réduction lente mais constante entre 2012 et 2019, le solde du compte de concours financiers a
connu une dégradation importante durant les exercices 2020-2022 du fait des prêts et avances
apportées à divers organismes publics du secteur des transports du fait de la crise sanitaire.
LES RÉSULTATS DE L
’
EXERCICE
13
Graphique n° 2 :
s
olde cumulé du compte depuis 2010 (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après les données fournies par la DGFiP et la DGT
Avant la crise sanitaire, le solde déficitaire trouvait largement son origine à la fois dans
les avances récurrentes faites au BACEA sur le programme 824 et dans une avance de 850 M€
versée en 2010 au Fond national pour la Société Numérique (FSN) sur le programme 823. Cette
dernière est presque remboursée en totalité
: le capital restant dû à fin 2023 s’élève à 50
M€.
Le solde du compte s’est fortement dégradé durant la crise sanitaire suite aux avances
consenties dans le domaine des transports : au BACEA, à des exploi
tants d’aéroports et à des
autorités organisatrices de la mobilité (AOM), au premier chef desquels Île-de-France
Mobilités. L’effort important consenti durant la crise sanitaire a généré un déficit qui perdurera
sur longue période.
-7 000
-6 000
-5 000
-4 000
-3 000
-2 000
-1 000
0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
COUR DES COMPTES
14
A -
Le secteur des transport
s concentre l’essentiel
des créances du
compte de concours financiers
Au 31 décembre 2023, le capital restant à rembourser est réparti de la manière suivante :
Tableau n° 2 :
décomposition du solde cumulé au 31 décembre 2023 du compte de
concours financiers
Programme
Organisme bénéficiaire
Montant résiduel en
capital à rembourser
au 31/12/2023 (en M€)
Date prévisionnelle
de remboursement
823
Fonds national pour la Société Numérique
(FSN)
–
Caisse des Dépôts et Consignations
50,0
31/03/2024
823
Cité de la Musique
12,3
15/12/2027
823
Agence pour l’Enseignement Français à
l’
Étranger (AEFE)
21,4
25/11/2032
823
Chambre de Commerce et d’Industrie de
Guyane
2,4
23/12/2030
823
Agence de services et de paiement (FEAMP)
35,0
15/12/2024
823
FranceAgrimer (FEAD)
20,8
30/06/2024
823
FranceAgrimer (REACT)
79,5
27/12/2024
823
FranceAgrimer (FSE+)
60,0
15/12/2027
823
FranceAgrimer (FEAMPA)
5,0
15/12/2025
823
France Télévisions
50,0
31/12/2024
Total programme 823
336,4
824
Budget annexe du contrôle et exploitation
aériens
2 392,7
15/12/2032
826
Exploitants d'aéroports (89)
688,2
15/09/2032
827
Ile-de-France Mobilités
1 945
31/12/2036
828
Autorités organisatrices de mobilité (86)
603,8
01/01/2031
830
FranceAgrimer (FSE+)
100
15/12/2029
Total
6 066
Source : Cour des
comptes d’après DGFiP et DGT
Une lecture par tiers plutôt que par programme met en exergue le poids du secteur des
transports dans le déficit du compte de concours financiers. Le BACEA représente ainsi 40 %
du capital restant dû, les autorités organisatrices de la mobilité (y compris Île-de-France
Mobilités) 42
% et les exploitants d’aéroports 11
%.
LES RÉSULTATS DE L
’
EXERCICE
15
Tableau n° 3 :
décomposition par tiers du solde cumulé au 31 décembre 2023 du compte
de concours financiers
Source
: Cour des comptes d’après DGFiP et DGT
Depuis plusieurs
années, la Cour invite l’administration à présenter dans les documents
budgétaires annexés au projet de loi de finances un échéancier d’amortissement des principaux
encours. Si la recommandation de 2021 se limitait à la trajectoire de désendettement du
BACEA, la recommandation de 2022 étendait cette recommandation aux principaux débiteurs
du compte en demandant que soit inséré un tableau d’amortissement complet des prêts des
principaux débiteurs. Dans le projet annuel de performance 2024 relatif au compte de concours
financiers, des échéanciers de remboursement ont été insérés pour les programmes 824 (
Prêts
et avances à des services de l’État
, utilisé pour les avances au BACEA), 826 (
Prêts aux
exploitants d’aéroports
) et 827 (
Prêts à Île-de-France Mobilités
) dont est responsable la
direction générale du Trésor.
Ces échéanciers de remboursement améliorent de manière significative l’information
financière en donnant une prévision de recettes sur le long terme. Ils ne constituent en revanche
pas des tableaux d’
amortissement complets comme le recommandait la Cour dans sa note
d’exécution budgétaire portant sur l’exercice 2022. En particulier, ils ne permettent pas une
lecture directe de la trajectoire de désendettement grâce à la mention du capital restant dû. La
Cour réitère donc sa recommandation d’insérer dans les documents budgétaires annexés aux
projets de loi de finances des échéanciers complets d’amortissement des prêts des principaux
débiteurs faisant apparaître le capital restant dû en fin d’exercice.
Par ailleurs,
aucun échéancier d’amortissement n’est présenté pour le programme
828 -
Prêts aux autorités organisatrices de la mobilité
. Or la nature des avances consenties dans
ce programme n’est a priori pas différente de celles consenties à Île
-de-France Mobilités dans
le cadre du programme 827 ou à 89
exploitants d’aéroports dans le cadre du programme 826.
La DGFiP calcule pour le programme 828 dans le projet annuel de performance 2024 des
Budget annexe du
contrôle et
exploitation
aériens
2 392,7 M€
40%
Île-de-France
Mobilités
1 945,0 M€
32%
Exploitants
d'aéroports (89)
688,2 M€
11%
Autorités organisatrices
de mobilité (86)
603,8 M€
10%
FranceAgriMer
265,3 M€
4%
Autres
171,1 M€
3%
COUR DES COMPTES
16
objectifs de remboursement pour les exercices 2024 à 2026 et doit p
our ce faire disposer d’un
tableur avec des échéances prévisionnelles de remboursement. Étant donné le poids comparable
des avances consenties aux 86 AOM (capital restant dû de 603
M€) et aux
89 exploitants
d’aéroports (688
M€), la Cour recommande que soit présenté un tableau d’amortissement
complet des prêts consentis dans le cadre du programme 828.
Ces deux recommandations sont d’autant plus essentielles que depuis 2023 le compte d
e
concours financiers ne permet plus simplement des avances mais également de manière
explicite des prêts de long terme (cf. ci-dessous).
Les données fournies dans le programme annuel de performance permettent de
reconstituer une trajectoire de désendettement du compte pour les trois principaux débiteurs :
le BACEA (programme 824), IDFM (programme 827) et 89
exploitants d’aéroports
(programme 826).
Les avances récurrentes consenties au BACEA et l’ampleur de la part prise par le BACEA
dans le solde déficitaire du compte avaient conduit la Cour en 2021 à formuler une
recommandation pour que soit élaborée une trajectoire de désendettement de ce budget annexe.
Une mission d’inspection réalisée sur le sujet par l’IGF
-CGEDD en 2021 avait permis de définir
une traj
ectoire de désendettement qui visait à moyen terme un retour progressif à l’équilibre du
compte. L’année 2023, avec la forte reprise du trafic aérien, permet de constater les débuts de
ce désendettement progressif. Les remboursements du BACEA au compte de concours
financiers sur le programme 824 sont conformes aux recettes inscrites en loi de finances initiale
(367
M€). Le besoin de trésorerie du BACEA a par ailleurs été très sensiblement inférieur aux
crédits ouverts en loi de finances : 50
M€ ont été mobi
lisés par le BACEA pour 257
M€ de
crédits ouverts.
Le désendettement du BACEA est par conséquence presque trois fois plus important
qu’escompté en loi de finances initiale
: 317
M€ contre 111
M€. Le montant de l’encours du
BACEA dans le compte de concours financiers connaît par conséquent une inflexion
significative en 2023, dont l’administration estime qu’elle devrait se poursuivre dans les années
à venir, un retour du trafic aérien au niveau de 2019 étant attendu pour l’année 2024. Selon la
DGT, l’endett
ement serait ramené à 1 709,7
M€ fin 2026.
La Cour n’est pas en mesure de calculer le niveau d’endettement prévisionnel du BACEA
au-delà de cet exercice : si les recettes attendues sont indiquées dans le projet annuel de
performance 2024 jusqu’en 2034, le BACEA bénéficiant chaque anné
e de nouvelles avances,
les recettes annuelles escomptées ne sont pas équivalentes au désendettement du BACEA. Le
tableau
des recettes prévues ne permet pas à lui seul d’apprécier la trajectoire de
désendettement.
LES RÉSULTATS DE L
’
EXERCICE
17
Graphique n° 3 :
m
ontant de l’encours
du BACEA dans le compte de concours
financiers
(en M€)
Source : Cour des comptes à partir des éléments communiqués par la DGT
Le deuxième principal débiteur du compte est l’autorité organisatrice de la mobilité Île
-
de-
France Mobilités. L’organisme a bénéficié de deux avances au taux d’intérêt dérog
atoire
9
de 0
%. La première, d’un montant de 1
175
M€, a été versée le 14 décembre 2020. La seconde,
d’un montant de 800
M€, a été versée le 24 décembre 2021. Le capital restant dû au
31 décembre 2023 pour ces deux avances est de 1 945
M€. Les données des
années antérieures
ne sont pas disponibles. La trajectoire de désendettement prévue est la suivante :
Graphique n° 4 :
m
ontant de l’encours d’IDFM dans le
compte de concours financiers
(en M€)
Source : Cour des comptes à partir des éléments communiqués par la DGT
9
Décret en Conseil d’État 2020
-1528 du 7 décembre 2020 et décret en Conseil
d’État 2021
-1727 du 21 décembre
2021.
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
0
500
1 000
1 500
2 000
2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037
COUR DES COMPTES
18
Le troisième plus important débiteur du compte sont 89
exploitants d’aéroports
(programme 826). La DGT indique que le capital restant dû au 31 décembre 2023 était de
297
M€ pour les prêts consentis en 2020, de 247
M€ pour les prêts consentis en 2021 et de
144
M€
pour les prêts consentis en 2022, soit au total 688
M€. L’échéancier de remboursement
indiqué dans le projet annuel de performance permet de reconstituer la trajectoire de
désendettement du programme :
Graphique n° 5 :
m
ontant de l’encours de
89
exploitants d’aéroports d
ans le compte de
concours financiers
(en M€)
Source : Cour des comptes à partir des éléments communiqués par la DGT
Étant données les limites exposées ci-dessus relatives à la trajectoire de désendettement
à long terme du BACEA, il n’est pas possible de
reconstituer une trajectoire de désendettement
des trois principaux types de débiteurs du compte.
B -
Un encours de créances avec une diversité de taux importante
Des avances et prêts d’une durée de 6
à 15 ans ont été consentis aux différents acteurs de
la mobilité et avec
des taux qui ont connu d’importantes variations
dans le temps. Ainsi les
prêts accordés en 2020 et 2021 à IDFM d’une durée de
16 et 15 ans en amortissement constant
avec différé d’amortissement de 7 et 8 ans étaient assortis d’un taux d’intér
êt nul, tout comme
les prêts consentis à 86 autorités organisatrices de mobilité. Les prêts consentis aux exploitants
d’aéroports pour une durée de 10 ans en 2020 étaient assortis d’un taux de 0,45
% et de 0,41 %
en 2021, pour une durée de 9 ans.
La remon
tée des taux en 2022 a conduit l’Agence France Trésor à adapter rapidement sa
politique de couverture des taux
: les taux des prêts consentis aux opérateurs d’aéroports
se sont
échelonnés en 2022 entre 1,84 % et 3,12 %, au plus près des conditions de marché, les
versements ayant été effectués dans un intervalle d’à peine plus d’un mois (entre
le 17 juin et
le 27 juillet 2022). La même disparité de taux s’observe concernant les prêts à 10 ans consentis
au BACEA : 0,45 % en 2020 et 2021 (taux identiques à ceux accordés aux exploitants
d’aéroports), 1,56
% en 2022 et 2,78
% en 2023. L’encours de créances présente donc une forte
dispersion
de taux, qui peut s’expliquer à la fois par les variations dans le temps de conditions
0
100
200
300
400
500
600
700
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
LES RÉSULTATS DE L
’
EXERCICE
19
de financement de l’
État, mais également par des mesures dérogatoires, en particulier pour les
prêts accordés aux AOM (dont IDFM) en 2020 et 2021.
Dans ces conditions, la Cour recommande que, pour l’avenir, l’administration
explique
et justifie dans les rapports annuels de performance annexés aux projets de loi de règlement les
caractéristiques des prêts accordés (durée, taux, profil d’amortissement), en particulier
pour les
prêts
qui ont fait l’objet
d’un décret en Conseil d’État pour déroger à la règle
de la neutralité
budgétaire
pour l’État
.
II -
Des crédits consommés inférieurs à la prévision initiale
Le montant des dépenses constatées sur le compte de concours financiers
Prêts et
avances
à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics
est inférieur de 2 572
M€
à celui inscrit en loi de finances initiale, soit un écart de 24 %
80 % de cet écart est imputable au programme 821 -
Avances à des organismes distincts
de l’État et gérant des services publics
. Le montant des avances versées à l’ASP dans le cadre
de ce programme a été inférieur de 2 064
M€ aux prévisions inscrites en loi de finances initiales.
Cet écart est du même ordre de grandeur que celui constaté pour l’exercice 2022, qui était de
1 919
M€. Comme pour les exercices précédents, le montant inscrit à hauteur de 10
Md€ en loi
de finances initiales comprenait une marge de sécurité afin de garantir le paiement des aides
agricoles. Cet écart de prévision est sans incidence sur le solde.
Le reste de
l’
écart entre prévision et exécution en dépenses provient soit de crédits non
consommés alors qu’ils avaient été ouverts en loi de finances initiale du fait de l’absence de
besoin des bénéficiaires (100
M€ pour le programme 829
-
Prêts destinés au financement des
infrastructures de transports collectifs du quotidien de la métr
opole d’Aix
-Marseille-Provence
et 15
M€ pour le programme 825
Avances à l’ONIAM au titre de l’indemnisation des victimes
du Benfluorex (Mediator)
), soit de dépenses inférieures aux crédits budgétés (207
M€ pour le
programme 824 et 186
M€ pour le programme
823).
Ces dépenses exécutées inférieures aux crédits ouverts proviennent essentiellement du
BACEA sur le programme 824, du fait d’une reprise du trafic aérien meilleure
que prévu
(50
M€ de crédits consommés pour 257
M€ de crédits ouverts). Concernant le pr
ogramme 823
(«
Avances à des organismes distincts de l’
État et gérant des services publics
»), plusieurs
éléments sont à relever :
-
Trois enveloppes ouvertes en loi de finances initiale n’ont pas été utilisées
:
•
u
ne enveloppe de crédits d’urgence de 100
M€
(identique au montant voté en 2022) pour
des besoins d’organismes publics qui n’auraient pas été identifiés au moment du vote de
la loi de finances initiale ;
•
une enveloppe de 20
M€ afin de répondre aux besoins de financement identifiés dans le
cadre du fonds de garantie énergie, gérée par la Caisse centrale de réassurance ;
•
une enveloppe de 10,5
M€ ouverte au profit du Fonds de garantie des opérateurs de
voyages et de séjours (FGVOS). Cette avance n’avait déjà pas été consommée en 2022
en l’absence d’une
autorisation de la Commission européenne nécessaire au
fonctionnement du FGOVS.
COUR DES COMPTES
20
-
Deux enveloppes ont été partiellement consommées :
•
une enveloppe de 100
M€ ouverte au profit de FranceAgriMer
afin de répondre aux crises
agricoles demandant la mise en place
de dispositifs d’urgence. Cette enveloppe a été
consommée à hauteur de 40
M€
pour préfinancer le Fonds européen pour les affaires
maritimes, la pêche et l’aquaculture à hauteur de 35
M€ à l’Agence de service et de
paiement et de 5
M€ à FranceAgriMer.
•
une enveloppe de 8,8
M€ ouverte au profit de l’Agence pour l’enseignement français à
l’étranger (AEFE) afin de pouvoir financer des investissements immobiliers dans cinq
établissements français à l’étranger. L’enveloppe a été consommée à hauteur de 2,4
M€
à l’A
EFE.
Enfin, les crédits du programme 830 -
Avance à FranceAgriMer au titre des
préfinancements de fonds européens
ont été consommés en totalité (100
M€).
III -
Des recettes surestimées en loi de finances initiale
Le montant des recettes constatées sur le compte de concours financiers est inférieur de
2 138
M€ aux recettes inscrites en loi de finances initiales pour 2023 (8
460
M€ de recettes
constatées pour 10 599
M€ de crédits ouverts), soit un écart de 20
%.
97 % de cet écart entre les prévisions de recettes et leur exécution est imputable au
programme 821 -
Avances à des organismes distincts de l’État et gérant des services publics
.
Comme en dépenses, le montant des avances versées à l’ASP dans le cadre de ce programme a
été inférieur de 2 064
M€ aux prévisions
inscrites en loi de finances initiales.
Le reste des écarts de recette représente un déficit de 74,4
M€ en exécution par rapport à
la loi de finances initiale. Il s’agit de recettes constatées moindres que celles inscrites en loi de
finances pour les programmes 823 (écart de -97
M€) et 825 (écart de
-15
M€), ou à l’inverse la
constatation de recettes qui n’avaient pas été inscrites en loi de finances initiale sur les
programmes 826 (11
M€ de recettes non budgétées) et 828 (27
M€ de recettes non budgétées)
.
Le principal écart en recettes est constaté sur le programme 823, à hauteur de -97
M€. Il
s’explique avant tout par la non utilisation de l’enveloppe d’urgence à hauteur de 100
M€,
constatée également en dépenses, ce qui est par conséquent sans impact sur le solde global. Les
autres écarts proviennent par ailleurs :
-
d
’un remboursement de FranceAgriMer à hauteur de 49,5
M€ suite à un rééchelonnement
de l’avance dont l’organisme bénéficiait. L’écart par rapport à la loi de finances initiale
s’élève à
-7,3 M
€
;
-
d
’un remboursement de FranceAgriMer à hauteur de 10,5
M€ dans le cadre du
préfinancement du programme européen de soutien à la reprise REACT-EU alors
qu’aucune recette n’était attendue en loi de finances initiale
;
-
d
’un remboursement de 4,8
M€ de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger
(AEFE) alors que 5,3
M€ de recettes étaient inscrites en loi de finances initiale. Cet écart
de 0,5
M€ provient d’une moindre sollicitation des avances en décembre 2022 alors que le
processus d’élaboration de la loi de finances pour l’exercice 2023 était déjà presque achevé.
LES RÉSULTATS DE L
’
EXERCICE
21
La reprise d’activité a par ailleurs permis un remboursement d’avances plus rapide
qu’escompté en loi de finances qui ne prévoyait pas de recettes provenant des opérateurs
d’aéroports ou de
s autorités organisatrices de la mobilité (programmes 826 et 828).
Les avances consenties aux exploitants d’aéroports
par le programme 826 durant la crise
sanitaire ne prévoyaient pas de remboursement avant l’exercice 2024. Aucune recette n’était
donc atte
ndue en 2023. Néanmoins, avec la reprise du trafic aérien plus forte qu’escompté,
l’exploitant de 20 aéroports de Polynésie française a procédé au remboursement de la totalité
des avances accordées entre 2020 et 2022 et dues entre 2023 et 2032, soit 11
M€.
Aucune recette n’était inscrite en loi de finances initiale
sur le programme 828 au titre
des avances accordées à 86 autorités organisatrices de la mobilité (hors Île-de-France Mobilités)
durant la crise sanitaire. 41 d’entre elles ont
néanmoins procédé à un remboursement durant
l’exercice 2023, pour un montant de 26,8
M€
(5,3
M€ pour Bordeaux Métropole, 4,3
M€ pour
Nantes métropole).
Cette difficulté de prévision provient du fait que le remboursement ne peut intervenir
qu’après l’activation de la clause de retour à meilleure fortune, qui ne se déclenche que lorsque
le montant des recettes de versement mobilité et des recettes tarifaires a été égal, pour chacune
de ces recettes, à la moyenne des montants perçus entre 2017 et 2019. Il est donc nécessaire
d’attendre le vote des comptes définitifs des organismes, des crédit
s affectés au remboursement
éventuel de l’avance et de l’autorisation de signer l’avenant à la convention incluant un
échéancier de remboursement. La collecte de ces différentes informations n’avait pas permis à
la DGFiP de fixer une cible pour le projet annuel de performance 2024 dont un des indicateurs
est de suivre le taux de remboursement des crédits par les autorités organisatrices de la mobilité.
Le retour à une activité, sinon comparable avant celle de la crise sanitaire, tout du moins plus
stable, devrait permettre une meilleure prévision des recettes à compter de 2024. Dans le projet
annuel de performance 2024, l’indicateur de taux de remboursement de ces crédits était ainsi
fixé à 8,2 % pour 2024, 10,9 % pour 2025 et 13,6 % pour 2026.
Deux programmes ont vu leurs recettes exécutées conformément au niveau où elles
avaient été votées en loi de finances initiale : le programme 824 qui a vu le BACEA rembourser
367 M€ comme prévu en loi de finances initiale et le programme 827, Île
-de-France Mobilité
ayant remboursé comme prévu ses échéances de prêts à hauteur de 15
M€.
COUR DES COMPTES
22
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
Recommandation reformulée : afficher dans les documents budgétaires annexés aux
projets de loi de finances un échéancier complet
d’amortissement
des prêts pour les
principaux débiteurs du compte, faisant explicitement apparaître le capital restant dû en
fin d’exercice (
direction générale du Trésor, direction générale des finances publiques) ;
2.
Nouvelle recommandation : afficher dans les rapports annuels de performance annexés aux
projets de loi de règlement les principales caractéristiques (durée, taux, profil
d’amortissement)
des prêts accordés
durant l’année
, en particulier pour les prêts ayant fait
l’objet d’un décret en Conseil d’
État pour déroger à la règle de neutralité budgétaire des
opérations pour l’
État, ainsi que la justification de ces caractéristiques (direction générale
du Trésor, direction générale des finances publiques).
Chapitre II
La gestion du compte de concours financiers
I -
Une extension du périmètre du compte aux prêts
L
’article 46 de la loi de finances pour 200
6, qui a institué ce compte de concours
financiers, prévoyait
que ce dernier permettait l’octroi «
d’
avances » sans mentionner la
possibilité d’accorder de
s « prêts », à la différence du compte de concours financiers
Prêts et
avances à des particuliers ou à des organismes privés
, qui évoque cette possibilité
conformément à la distinction opérée par
l’article 24 de
la Lolf.
Or,
via
ce compte de concours, des « avances » sont accordées pour une durée très
nettement supérieure à deux ans (12 ans pour le BACEA,
jusqu’à 25
ans pour Île de France
Mobilités), ce qui les classe dans la catégorie des prêts selon la définition du recueil des normes
comptables de l’
État.
Au regard de ces éléments, la Cour rappelle depuis plusieurs années qu’il est nécessaire,
soit d’ajuster le fonctionnement du compte au droit en vigueur, et dès lors de cesser d’accorder
des avances d’une durée supérieure à deux ans, soit d’autoriser de
s prêts,
via
une disposition de
loi de finances, dans le cadre du compte de concours financiers.
L’année 2023 est le premier exercice qui apporte une réponse satisfaisante à la demande
de la Cour puisque la loi de finances pour 2023 a modifié
10
l'article 46 de la loi du 30 décembre
2005 pour ajouter les prêts dans le périmètre du compte de concours financiers. La nouvelle
rédaction de l’article se présente comme suit
:
« À compter du 1er janvier 2006, il est ouvert dans les écritures du Trésor un compte de
concours financiers intitulé Prêts et avances à divers services de l'État ou organismes gérant
des services publics
Le ministre chargé de l'économie est l'ordonnateur principal de ce compte, qui reprend
en balance d'entrée le solde des opérations antérieurement enregistrées par le compte
d'avances n° 903-58 Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services
publics.
Ce compte retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le
remboursement des :
10
Dans son article n° 121.
COUR DES COMPTES
24
1° Avances du Trésor octroyées à l'Agence de services et de paiement ;
2° Prêts et avances du Trésor octroyées à d'autres services de l'État ou organismes
gérant des services publics ;
3° Avances remboursables destinées à soutenir Ile-de-France Mobilités à la suite des
conséquences de l'épidémie de covid-19 ;
4° Avances remboursables destinées à soutenir les autorités organisatrices de la
mobilité à la suite des conséquences de l'épidémie de covid-19. »
L’intitulé des programmes 824, 826, 827, 828 et 829 a été modifié. L’intitulé
du
programme 824 ne mentionne plus des « avances » mais à des « prêts et avances », ce qui
retrace effectivement l’utilisation au
profit du BACEA. Les intitulés des programmes 826 à 829
ne font plus référence à des « avances remboursables » mais à des « prêts », ce qui correspond
effectivement aux prêts consentis à des exploitants d’aéroports, à Île
-de-France Mobilités, à des
autorités organisatrices de la mobilité, au financement des infrastructures de transports
collectifs du quotidien de la métropole d’A
ix-Marseille-Provence ou à FranceAgriMer pour le
préfinancement de fonds européens.
II -
Une évolution de périmètre avec la création du programme
830 permettant de préfinancer les aides européennes au
titre du FSE+
Le périmètre du compte a été
modifié pour l’ex
ercice 2023 avec la création du programme
830 -
Prêts à FranceAgriMer au titre des préfinancements de fonds européens
.
Ce dernier vise à préfinancer les dépenses engagées par FranceAgriMer au titre du fonds
social européen (FSE+) pour la passation de march
és d’aide alimentaire. Les remboursements
de l’Union Européenne à FranceAgriMer n’interviennent, en moyenne, que deux à trois ans
après l’engagement de la dépense. La création de ce nouveau programme a été retenue car
FranceAgriMer ne pouvait se constituer
de trésorerie par l’un des moyens suivants
:
-
s
a propre trésorerie, la trésorerie FSE+ n’étant pas fongible avec la trésorerie générale
de l’opérateur (compte ségrégué)
;
-
u
n emprunt souscrit par FranceAgriMer, l’opérateur figurant sur la liste des
organism
es divers d’administration centrale ayant interdiction de souscrire un
emprunt de plus de douze mois ;
-
des avances du Trésor sur le programme
823 - Avances à des organismes distincts de
l’
État et gérant des services publics
, les avances de ce programme n’a
yant pas
vocation à servir de préfinancement de programmes pluriannuels.
La constitution de cette trésorerie d’amorçage
de FranceAgriMer se traduit dans le projet
annuel de performance pour l’exercice 2023 de propositions d’inscriptions de crédits
décroissantes dans le temps : 100
M€ pour 2023 (confirmés en LFI 2023), 60
M€ pour 2024 et
30 M€ pour 2025.
LA GESTION DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
25
Ce dispositif a vocation à être étendu en 2024 au préfinancement du Fonds européen pour
les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture (FEAMPA)
, toujours au bénéfice de
FranceAgri
Mer. La trajectoire prévisionnelle de crédit a été amendée, prévoyant 70 M€ pour
2024, 40
M€ pour 2025 et 10
M€ pour 2026.
Cette nouvelle organisation budgétaire conduit à ce que FranceAgriMer perçoive des
avances et des prêts à la fois depuis les programmes 823 et 830, permettant en théorie de
distinguer les avances de court et moyen terme des prêts. Cette distinction est toutefois
imparfaite puisqu
’
un prêt FSE+ est toujours présent dans le programme 823 en 2023 alors
même que le programme 830 avait vocation à accueillir
l’ensemble des
prêts. Cette distinction
entre court terme et long terme n’est par ailleurs
pas vérifiée
à l’échelle de l’ensemble du
compte de concours financier puisque le programme 823 comporte non seulement des avances
de court et moyen terme, mais aussi des engagements qui sont objectivement des prêts : par
exemple auprès de l’AEFE (capital restant dû au 31 décembre 2023 de 21
M€, remboursements
jusqu’en 2031), de la Cité de la Musique (capital restant dû de 12
M€, remboursements jusqu’e
n
2027), ou de la CCI de Guyane (capital restant dû de 2,4
M€, remboursements jusqu’en 2030).
Interrogée sur l’opportunité de supprimer le programme 830 pour regrouper l’ensemble
des avances et prêts à FranceAgriMer dans le programme 823, la direction du Budget a fait part
de son opposition, arguant que «
compte tenu de la distinction de la durée des prêts et avances
entre les deux programmes
, supprimer le programme 830 et regrouper l’ensemble des avances
à FranceAgriMer dans le programme 823 reviendrait à rendre moins lisible les prêts destinés
aux préfinancements des dépenses pluriannuelles
».
L
’article 24 de la Lolf dispose
à cet égard que «
Les comptes de concours financiers
retracent les prêts et avances consentis par l'État. Un compte distinct doit être ouvert pour
chaque débiteur ou catégorie de débiteurs.
» Il n’introduit pas de notion de distinction par
maturité qui a conduit à la création du programme 830
, d’autant que celui
-ci
n’est
pas spécialisé
dans les avances mais comporte également des prêts, tandis que symétriquement, un prêt du
FSE+ reste enregistré sur le programme 823.
En conséquence la Cour maintient sa recommandation de supprimer le programme 830
et de réunir sur le programme 823 l’ensemble des avances accordées à FranceAgriMer
.
III -
La démarche de performance
A -
Hors programme 828, une démarche de performance centrée sur la
conformité juridique du fonctionnement du compte
L’objectif
assigné au compte par son projet annuel de performance est de respecter les
règles d’emploi des avances découlant des dispositions de l’article 24 de la L
olf.
COUR DES COMPTES
26
La mise en œuvre de cet objectif
s’analyse au moyen de deux indicateurs
11
mesurant la
neutralité des avances pour le budget de l’État d’une part, et le respect des conditions de durée
des avances, d’autre part.
Ces deux indicateurs ne mesurent pas les effets induits par les prêts
sur l’équilibre financier de ses bénéficiaires. Ils
n’intègrent
pas non plus pas la dimension
environnementale dans leurs objectifs et leur calcul.
Le premier indicateur (intitulé « Respect de la règle de neutralité budgétaire des
opérations pour l’État
») identifie le nombre d’avances du Trésor qui ont nécessité la prise d’un
décret en Conseil d’État pour déroger à la règle du taux d’intérêt neutre pour l’État. L’objectif
était fixé à 3 dans le projet de loi de finances pour 202
3. Aucun nouveau décret n’a été pris dans
le courant de l’exercice 2023 mais l’ONIAM dispose d’une dérogation permanente
12
,
comptabilisée tous les ans tant qu’elle reste en vigueur. L’indicateur de performance s’établit
donc à 1 pour l’année 2023.
Tableau n° 4 :
résultat
s de l’indicateur «
respect de la règle de neutralité budgétaire des
opérations, pour l’État
» (2013-2023)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Cible
1
1
1
1
1
1
2
2
1
1
0
Réalisation
1
1
1
1
1
1
1
2
2
0
1
Source : Cour des comptes d
’après annexes budgétaires du compte de concours financiers et AFT
Le second indicateur (intitulé « Respect des conditions de durée des avances du Trésor »)
mesure
le nombre d’avances ayant donné lieu
:
-
à un renouvellement ;
-
à un recouvrement immédiat ou à une poursuite à cette fin ;
-
à un rééchelonnement ;
-
ou la
constatation d’une perte probable.
Les résultats de cet indicateur en 2023 sont conformes à la prévision (fixée à zéro) pour
trois des quatre cibles
: aucune avance n’a fait l’objet d’un renouvellement, d’un recouvrement
immédiat ou d’une poursuite à cette fin ou en fin de la constatation d’une perte probable. Une
cible en revanche n’est pas atteinte puisqu’une décision de rééchelonnement a eu lieu. Comme
évoqué ci-dessus, cette dernière concerne le rééchelonnement de la part non remboursée des
avances accordées en 2018 à FranceAgrimer dans le cadre de la gestion du Fonds européen
d’aide aux plus démunis
13
.
11
Ce sont des indicateurs de mission hors programme 828.
12
Décret pris en Conseil d’État n° 2013
-909 du 10 octobre 2013.
13
Décision du 2 août 2023 rééchelonnant le reliquat de l'avance consentie à l'établissement France Agrimer (NOR :
ECOT2321665S).
LA GESTION DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
27
Tableau n° 5 :
r
ésultats de l’indicateur
« respect des conditions de durée des avances du
Trésor » (2013-2023)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Cible
1
1
1
3
2
1
1
0
0
0
0
Réalisation
1
1
1
1
0
0
1
1
0
0
1
Source
: Cour des comptes d’après annexes budgétaires du compte de concours financiers
B -
Les indicateurs de performance du programme 828
Deux indicateurs permettent de suivre la performance sur le programme 828 -
Avances
remboursables destinées à soutenir les autorités organisatrices de la mobilité à la suite des
conséquences de l’épidémie de la covid
-19 :
-
le premier intitulé
taux de consommation des crédits au 31/12/2021
mesure la rapidité de
mise en œuvre du mécanisme d’avances remboursables au profit des
autorités
organisatrices de la mobilité (AOM) ;
-
le second mesure le
taux de remboursement des crédits par les AOM bénéficiaires au
31/12/2021, 31/12/2022 et suivant jusqu'à la date limite de remboursement du 31/12/2030
.
Le taux de consommation était de 100 % en 2021, dans la mesure où l’ensemble des AOM
respectant les critères d’éligibilité et ayant demandé à bénéficier du dispositif a
vaient obtenu le
versement d’une avance remboursable. Depuis, aucun crédit n'a été ouvert et l’indicateur est
sans objet.
Le taux de remboursement pour l’année 2023 est de 6,7
% : 43,5
M€ ont été rembourses
(16,7
M€ en 2022, 26,8
M€ en 2023) sur 647,3
M€ d’avances.
COUR DES COMPTES
28
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
3.
Nouvelle recommandation : S
upprimer le programme 830 et regrouper l’ensemble des
avances à FranceAgriMer dans le programme 823 (direction du budget).
Annexes
COUR DES COMPTES
30
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
Le soutien public à la filière aéronautique
(février 2022)
Rapport public annuel 2022
–
Les transports collectifs en Île-de-France
(février 2022)
Rapport public annuel 2022
–
L’entreprise de transports collectifs Transdev
(février 2022)
Le programme d’investissement d’avenir
: un acquis à consolider, un rôle spécifique à mieux
définir
(octobre 2021)
La politique RH
de la direction générale de l’aviation civile
(DGAC) (septembre 2021)
Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation
(septembre 2021)
La société aéroportuaire Guadeloupe Pôle Caraïbes
(juillet 2021)
Une stratégie de finances publiques pour la sortie de crise
(juin 2021)
Budget annexe publications officielles et information administrative, résultats et gestion 2019
(avril 2020)
Rapport public annuel 2018 -
La politique de prévention des infections associées aux soins :
une nouvelle étape à franchir
(février 2020)
Les aides directes du Fonds européen agricole de garantie
(janvier 2019)
La chaîne de paiement des aides agricoles
(octobre 2018)
Rapport public annuel 2017 -
L
’
indemnisation amiable des victimes d
’
accidents médicaux : une
mise en
œuvre
dévoyée, une remise en ordre impérative
(février 2018)
Rapport public annuel 2017 -
Le projet Paris-
Saclay : le risque de dilution d’une grande
ambition
(février 2018)
L’Agence pour l’enseignement français à l’étranger
(octobre 2017)
Ces publications sont disponibles sur www.ccomptes.fr.
ANNEXES
31
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées
au titre de l’exécution budgétaire 202
2
N
°
Recommandation
formulée au sein de
la note d’exécution
budgétaire 2022
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par la Cour
du degré de mise en œuvre*
1
Afficher
dans
les
documents
budgétaires
annexés
aux projets de loi de
finances
un
échéancier
complet
d’amortissement
des
prêts
pour
les
principaux
débiteurs
du compte (direction
générale du Trésor)
Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022
relative au compte de concours financiers
–
Prêts et
avances à divers services de l’État ou organismes gérant
des
services
publics,
la
Cour
a
formulé
la
recommandation suivante, destinée à la direction
générale du Trésor :
« Afficher dans les documents
budgétaires annexés aux projets de loi de finances un
échéancier complet d’amortissement des prêts pour les
principaux débiteurs du compte.
Conformément à la recommandation de la Cour, des
échéanciers de remboursement ont été insérés dans la
partie « Mission
» du PAP consacrée à l’évaluation et
justification des recettes.
Les échéanciers concernent les programmes dont
l’encours de prêts et d’avances est d’un montant
significatif, soit les programmes 824 « Prêts et avances
octroyés à des services de l'État » (encours de 2 392,7
M€ fin 2023), 826 «
Prêts octroyés aux exploitants
d'aéroports touchés par la crise de covid-19 au titre des
dépenses de sûreté-sécurité
» (encours de 688,2 M€ fin
2023) et 827 « Prêts octroyés à Île-de-France Mobilités
à la suite des conséquences de l’épidémie de covid
-19 »
(encours de 1
945 M€ fin 2023).
Les échéanciers figurant dans le PAP pour ces
programmes sont détaillés dans les tableaux ci-dessous :
Le projet annuel de performance 2024 de la mission annexé au
document budgétaire a été mis à jour et intègre désormais des
échéanciers de remboursements pour les principaux prêts de long
terme consentis sur les programmes dont la DGT est responsable (tous
ceux du compte, hormis le programme 828).
En revanche, la
recommandation de la NEB portant sur l’exercice
2022 n’était adressée qu’à la direction générale du Trésor. Il n’existe
dans le PAP 2024 aucun échéancier de remboursement pour le
programme 828 dont est responsable la DGFiP. Or la nature des
avances consenties dans ce programme à des autorités organisatrices
de la mobilité n’est a priori pas différente de celles consenties à Île
-de-
France Mobilités dans le cadre du programme 827 ou à 89 exploitants
d’aéroports dans le cadre du programme 826. La DGFiP calcul
e pour
le programme 828 dans le projet annuel de performance 2024 des
objectifs de remboursement pour les exercices 2024 à 2026 et doit pour
ce faire disposer d’un tableur avec des échéances prévisionnelles de
remboursement. Étant donné le poids comparable des avances
consenties aux 86
AOM (capital restant dû de 603 M€) et aux
89
exploitants d’aéroports (688 M€), il est proposé d’étendre la
recommandation de la NEB 2022 à la DGFiP pour le programme 828.
Par ailleurs, la DGT ne fournit pas un tableau d’amort
issement mais
un échéancier de remboursements. Ce dernier permet d’apprécier les
recettes futures mais pas la trajectoire de désendettement en lecture
directe.
Une recommandation reformulée est adressée à la DGT et la DGFiP.
Mise en œuvre partielle
Recommande reformulée
COUR DES COMPTES
32
Programme 824 :
Compte tenu des avances qu’il était prévu d’accorder en
2023 et en 2024 au moment de la rédaction du PAP 2024,
les recettes prévues au titre des remboursements entre
2024 et 2034 étaient les suivantes :
année
montant en
M€
2024
382,4
2025
383,7
2026
363,0
2027
340,8
2028
316,5
2029
307,6
2030
307,6
2031
182,6
2032
72,6
2033
37,4
2034
22,2
Total
2 716,4
ANNEXES
33
Programme 826 :
Compte tenu des avances existantes, les recettes prévues
au titre des remboursements entre 2024 et 2032 étaient
les suivantes :
année
montant en
M€
2024
78,5
2025
78,5
2026
99,9
2027
99,9
2028
99,9
2029
99,9
2030
99,9
2031
21,4
2032
21,4
total
699,2
COUR DES COMPTES
34
Programme 827 :
Les recettes prévues au titre des remboursements entre
2024 et 2036 étaient les suivantes :
Année
Montant en
M€
2024
30,0
2025
40,0
2026
60,0
2027
80,0
2028
90,0
2029
205,6
2030
205,6
2031
205,6
2032
205,6
2033
205,6
2034
205,6
2035
205,6
2036
205,6
total
1 945,0