FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Recettes fiscales de l’État
Avril 2024
•
Sommaire
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................................
5
RECOMMANDATION UNIQUE
........................................................................................................................
9
INTRODUCTION
................................................................................................................................................
11
CHAPITRE I UNE NETTE BAISSE DES ENCAISSEMENTS EN 2023
.....................................
15
I - UNE ÉVOLUTION SPONTANÉE NÉGATIVE, DE -1,1 % (-3,6
MD€)
..................................................
18
II - DES MESURES DE TRANSFERT ET DES MESURES NOUVELLES AYANT UN IMPACT
NÉGATIF
........................................................................................................................................................
22
A - La poursuite du mitage de la TVA par les transferts
........................................................................................
22
B - Des mesures nouvelles en sens varié mais qui jouent très négativement sur les recettes fiscales nettes
..........
24
CHAPITRE II DES RECETTES FISCALES DE NOUVEAU ÉLOIGNÉES DES
PRÉVISIONS
.......................................................................................................................................
27
I - DES ÉCARTS ENCORE IMPORTANTS ENTRE PRÉVISIONS ET EXÉCUTION
.............................
28
II - UN ÉCART ENTRE LES P
RÉVISIONS ET L’EXÉCU
TION IMPUTABLE À UNE
ÉVOLUTION SPONTANÉE DÉGRADÉE ET À UN IMPACT PLUS NÉGATIF
QUE PRÉVU DU RENDEMENT DES MESURES NOUVELLES
...........................................................
31
A -
Une exécution 2022 meilleure qu’anticipé au moment de la préparation de la LFI 2023
................................
31
B - Une évolution spontanée bien plus faible que prévu
........................................................................................
31
C -
Des mesures nouvelles dont l’impact global est négatif
..................................................................................
33
CHAPITRE III UNE CROISSANCE ÉCONOMIQUE BRIDÉE QUI PÈSE SUR
L’ÉVOLUTION DES RECE
TTES EN 2023
.....................................................................................
35
I - LES TENSIONS MACROÉCONOMIQUES DES DEUX DERNIÈRES ANNÉES PÈSENT
SUR LE RENDEMENT DES RECETTES FISCALES
...............................................................................
35
A -
L’IS est l’impôt qui diminue le plus entre 2022 et 2023
..................................................................................
35
B -
Les taxes sur la consommation d’énergie continuent de se contracter
.............................................................
36
C - De nouveaux transferts de TVA
.......................................................................................................................
36
II -
L’ÉVOLUTION DES
AUTRES IMPÔTS EST MOINS DIRECTEMENT AFFECTÉE
ET S’EXPLIQUE PAR LA
LÉGISLATION
...............................................................................................
37
A -
Une évolution spontanée de l’IR modérée
.......................................................................................................
37
B - Les autres recettes fiscales nettes ne sont pas affectées par la crise énergétique
.............................................
37
CONCLUSION GÉNÉRALE
.............................................................................................................................
39
ANNEXES
............................................................................................................................................................
41
•
Synthèse
Des recettes en nette baisse après deux années de rebond
Malgré une croissance économique positive en volume et un contexte d’inflation, les
recettes fiscales nettes sont en diminution par rapport à 2022 et s’établissent à 322,9 Md€ (hors
remboursements et dégrèvements d’impôts locaux).
Cette baisse de 7,4
Md€
par rapport à 2022 (-2,2 %), après deux années de net rebond
(+39,8 Md€ en 2021 puis +27,5
Md€ en 2022)
1
traduit une situation singulière, reflet de la
modification de la structure des recettes fiscales de l’État et du poids croissant d’impositions
plus volatiles.
La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) fait en effet de nouveau l’objet de transferts
supplémentaires importants aux collectivités territoriales pour compenser la suppression de la
cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Une part plus importante de la fraction
d’accise perçue sur les produits énergétiques autres que les gaz naturels et les charbons (ex taxe
intérieure de consommation sur les produits énergétiques, TICPE) est transférée à l’AFITF.
Les recettes d’impôt sur les société
s (IS), plus volatiles, diminuent fortement : elles
avaient bénéficié en 2022 du rebond du bénéfice fiscal entre 2020 et 2021. La croissance du
bénéfice fiscal a nettement ralenti en 2022, dans un contexte de sortie des mesures d’urgence
et de hausse des prix qui contracte les marges
: ce ralentissement a pesé sur l’évolution des
acomptes et le solde versés en 2023.
L’impôt sur le revenu (IR) diminue modérément sous l’effet négatif de diverses mesures
portant notamment sur les heures supplémentaires et sur
le crédit d’impôt services à la personne.
Les autres recettes fiscales nettes progressent sensiblement : le transfert de la CVAE des
communes et des départements à l’État entraîne une hausse de ses recettes de près de 10
Md€,
compensée en partie par la diminution des reliquats de CVAE régions déjà budgétisés. En
revanche, la poursuite de la réforme de la taxe d’habitation entraîne des pertes de recettes de
2,8
Md€, tandis que la prolongation du bouclier tarifaire électricité en 2023 pèse à hauteur de
2,6
Md€ sur les recettes fiscales nettes.
1
L’évolution entre 2022 et 2023 est calculée sur le nouveau périmètre des recettes fiscales nettes, hors
remboursements et dégrèvements d’impôts locaux. Les évolutions passées sont celles qui ont été publiées par la
Cour les années précédentes, et tiennent
donc compte des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux.
COUR DES COMPTES
6
Une exécution très en-deçà des prévisions
Le contexte économique international très incertain de l’automne 2022 a conduit le
Gouvernement à modifier ses évaluations de recettes au moment de la présentation et de la
discussion de la loi de finances initiale pour 2023. Les prévisions sont ensuite restées
inchangées pour être ensuite relevées de nouveau lors la présentation du PLF 2024 puis
légèrement abaissées au moment du dépôt du projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG).
Les recettes effectives ont été très inférieures aux prévisions inscrites en LFG (-
7,7 Md€
en valeur et -7,3
Md€ en volume
2
), alors que des écarts très importants avaient été observés
dans le sens inverse en 2021 (+18,2
Md€ entre l’exécution et la prévision inscrite dans la
dernière LFR) et en 2022 (+7,5
Md€ en valeur et
+7,3
Md€ en volume).
La principale source d’écart avec la LFI (
-
5,3 Md€) provient de la contribution sur la rente
infra-
marginale de la production d’électricité (CRIM), dont le produit ne s’est finalement établi
qu’à 0,6
Md€ alors que son rendement avait
été estimé de manière volontariste à plus de 12
Md€
en LFI, sur la base des prix de l’électricité d’août 2022, particulièrement élevés.
In fine
, les prix
de l’électricité constatés sont bien plus faibles que ceux utilisés pour les prévisions
3
tandis que
certains opérateurs ont essuyé des pertes en 2023 sans contribuer à la CRIM.
L’évolution spontanée des impôts pâtit du repli de l’impôt sur les sociétés
La baisse des recettes fiscales par rapport à 2022 est pour moitié la conséquence de leur
évolution spon
tanée, c’est
-à-dire à législation constante. Celle-
ci s’est élevée à
-3,6
Md€, soit
-
1,1 %.
Cette variation contraste avec la forte progression constatée en 2021 (+18,0 %) et en
2022 (+12,2
%). L’élasticité des recettes fiscales nettes, qui est le rapport
entre leur taux de
croissance et celui du PIB en valeur, s’établit ainsi à
-
0,2 en 2023, sur la base d’une croissance
du PIB en valeur de +6,4 %
4
. Ce niveau est bien plus faible que sa tendance de long terme
(proche de 1) et se rapproche des taux d’élastic
ités constatées quelques années après la crise
financière.
L’évolution spontanée des recettes fiscales pâtit de la baisse spontanée de l’IS, en repli
du fait de sa mécanique d’acomptes et de solde. En revanche, la TVA, sensible à la hausse des
prix de l’én
ergie, présente une croissance spontanée positive. La TICPE est en repli car la
consommation de carburant est ralentie par des prix encore élevés. L’IR croît modérément sous
l’effet du ralentissement des recettes de prélèvements à la source. En revanche, l’évolution
spontanée des autres recettes fiscales nettes est dynamique, portée par la progression du
prélèvement de solidarité, des retenues à la source sur les revenus distribués, et des droits de
donation et de succession.
2
Déflaté par le déflateur du PIB de 5,5
% d’après les comptes trimestriels de l’Insee pour le quatrième trimestre
2023.
3
Prix d’août 2022 utilisés en prévision.
4
Insee, comptes trimestriels du quatrième trimestre 2023.
SYNTHÈSE
7
Des mesures fiscales en sens v
arié, mais dont l’impact global pèse pour près de
4
milliards d’euros sur le rendement des recettes fiscales
Les mesures touchant à la législation fiscale et les mesures de transfert ont un impact
respectif de -
6,6 Md€ et de +2,8 Md€
- sur les recettes fiscales par rapport à 2022.
Cet impact négatif est le reflet de mesures diverses, jouant en sens contraire.
La disparition complète du CICE suite à sa transformation en allègements de charges en
2019 a un impact positif de +5,6 Md€. La budgétisation de la
CVAE entraîne une hausse de
plus de 5
Md€ des recettes perçues par l’État.
En revanche, la montée en puissance de la contemporanéisation du crédit d’impôt
services à la personne pèse pour 0,4 Md€ sur le rendement de l’IR. 10,5
Md€ supplémentaires
de TVA ont été transférés aux collectivités locales pour compenser la suppression de la CVAE
tandis que la prorogation du bouclier tarifaire en 2023 a un impact négatif estimé à -
2,6 Md€.
Des révisions importantes des prévisions de recettes lors du débat parlementaire et
au cours de l’année, qui n’ont pas empêché des écarts avec l’exécution
Les prévisions de recettes fiscales nettes ont été revues à la hausse (+9,3
Md€) pendant
les débats parlementaires sur le projet de loi de finances initiale pour 2023, à l’aut
omne 2022.
Cette révision a permis de prendre en compte des données plus récentes sur l’exécution 2022,
jouant mécaniquement sur le niveau des recettes perçues en 2023 (-0,8
Md€ au titre des
contentieux, compensé par de meilleures rentrées fiscales, pour +
0,7 Md€). Elle intègre
également les effets de l’inflation et de la hausse des prix de l’énergie qui étaient alors supposés
jouer très positivement sur la contribution sur la rente infra-marginale sur les producteurs
d’électricité (CRIM). L’effet total de
ce dispositif introduit en cours de débat était alors estimé
à +12,3
Md€.
Les prévisions ont ensuite été de nouveau relevées à l’occasion PLF 2024 (+3,9
Md€),
pour tenir compte de l’exécution 2022, qui a conduit à réhausser les prévisions d’impôt sur le
r
evenu, d’impôt sur les sociétés et de TVA de respectivement 3,4
Md€, +6,0
Md€ et +1,6
Md€,
tandis que les autres recettes fiscales nettes ont été revues en baisse de -6,9
Md€.
La loi de finances de fin de gestion a permis de réajuster les recettes au regard de
l’exécution
: l’IR a été revu en légère baisse (
-0,7
Md€), de même que les autres taxes
intérieures (-0,1
Md€) et la contribution sur la rente infra
-
marginale de production d’électricité
(-0,9
Md€).
L’évolution spontanée des recettes fiscales avait
été estimée à -0,3 % en LFI puis +1,4 %
en LFG. Elle est finalement négative, de -1,1 % et la moins-value par rapport à la dernière
prévision de LFG s’établit à
-7,7
Md€. Celle
-
ci n’est pas liée à l’effet d’un taux de croissance
du PIB moins élevé mais est concentrée sur quelques postes. Les encaissements de prélèvement
à la source et d’acomptes versés par les indépendants plus faibles qu’attendus, et les moindres
recettes de TVA nette auraient pu être davantage anticipés en LFG. Comme les années passées,
le cinquième acompte d’IS s’est révélé éloigné des prévisions. Il n’existe pas d’indicateur
macroéconomique directement lié à la croissance de l’assiette de l’IS et il est difficile
d’anticiper le comportement des entreprises
dans le versement de leurs acomptes.
COUR DES COMPTES
8
Ces
incertitudes font régulièrement du cinquième acompte d’IS le principal responsable des
écarts entre les prévisions de fin d’année et l’exécution.
*
L’exercice 2023 présente deux traits saillants qui appellent à la vigilance.
Le premier tient à la singularité que constitue une baisse des recettes fiscales nettes
revenant à l’État en valeur alors même que le PIB a progressé en volume et en valeur. Cette
configuration est rendue possible par le poids des transferts de TVA
–
dont
l’État est désormais
un affectataire minoritaire, avec 46 % de son produit
–
alors que celle-ci constitue le principal
impôt de rendement indexé sur la croissance économique.
Le second point de vigilance tient à l’écart important entre les prévisions de l
a loi de
finances de fin de gestion et l’exécution, pour la troisième année consécutive, le constat étant
particulièrement accusé pour la contribution sur la rente infra-marginale des producteurs
d’électricité (CRIM). Ces écarts incitent à consolider le pr
ocessus de révision des prévisions de
recettes fiscales en cours d’année et à renforcer la transparence et la densité de l’information
transmise au Parlement à l’appui des lois de finances rectificatives et de fin de gestion. La Cour
formule une recommandation en ce sens.
Recommandation unique
(Recommandation reformulée) : Enrichir les exposés généraux des motifs des projets de lois de
finances rectificatives et de fin de gestion d'éléments justifiant pour chacun des principaux
impôts les nouvelles estimations de recettes
(direction du budget, direction générale du Trésor,
direction générale des finances publiques)
.
Introduction
Les recettes fiscales, nettes des remboursements et dégrèvements, constituent, avec les
recettes non fiscales, l’ensemble des recettes de l’État. En 2023, ces dernières se sont élevées à
348,0 Md€, dont 322,9
Md€ pour les recettes fiscales nettes et 25,1
Md€ pour les recettes non
fiscales.
Cette note analyse les recettes fiscales comptabilisées en recettes du budget général de
l’État. Elle ne traite pas de la fraction des recettes fiscales affectée à d’autres administrations
publiques (sécurité sociale, collectivités locales). Les éventuelles modifications apportées à la
répartition des recettes fiscales entre les administrations publiques sont mentionnées,
lorsqu’elles concernent l’État, dans les mesures dites de «
transfert ». Elles concernent
principalement la TVA et la TICPE.
L’exercice 2023 a été marqué par la poursuite de réformes d’ampleur, initiées en 2021 et
2022, portant sur la fiscalité locale et les mécanismes de financement des collectivités
territoriales. L’inflation prolongée et les prix élevés de l’énergie ont eu un impact positif sur les
recettes de TVA mais négatif sur les accises du fait à la fois d’une baisse de la cons
ommation
et de la mise en place de mesures compensatoires (boucliers tarifaires). La contribution des
producteurs d’électricité, bien plus faible qu’espérée, est cependant loin d’avoir gagé le coût de
la prolongation des boucliers tarifaires.
L’exécution
se révèle en fin de compte inférieure de -
5,3 Md€ aux prévisions de la LFI
2023, à l’inverse des «
bonnes surprises » en exécution qui avaient été constatées en sortie de
crise sanitaire (+35,7
Md€ en 2022 après +37,9
Md€ en 2021). L’écart par rapport à la
loi de
finances de fin de gestion est négatif en 2023 (-7,7
Md€), alors qu’il avait été
exceptionnellement positif en 2021 (+18,2 Md€) et positif en 2022 (+7,5
Md€).
La baisse des recettes fiscales nettes résulte à la fois d’une évolution spontanée négat
ive
(-3,6
Md€ soit
-1,1 %), après les rebonds exceptionnels de 2021 (+18,0 %) et de 2022
(+12,2
%), et de l’effet également négatif des mesures nouvelles liées à la législation fiscale
(- 6,6
Md€). Les mesures de périmètre et de transfert ont en revanche c
ontribué positivement à
l’évolution des recettes (+2,8 Md€) malgré de nouveaux transferts de TVA aux collectivités et
à la sécurité sociale (chapitre I). Les écarts entre les prévisions et l’exécution (chapitre II) sont
particulièrement importants sur l’impôt sur les sociétés et sur l’impôt sur le revenu
: ils sont
détaillés, comme pour les autres impôts, dans une partie spécifique d’analyse par impôt
(chapitre III).
Les recettes fiscales nettes se calculent par différence entre les recettes fiscales brutes et
les remboursements et dégrèvements d’impôts. Alors qu’auparavant étaient retranchés
l’ensemble des remboursements et dégrèvements d’impôts, à compter de 2023, et en cohérence
avec la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances
publiques, seuls les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État sont retirés
des recettes
brutes : les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (5,1
Md€ en 2023) sont
COUR DES COMPTES
12
désormais comptabilisés en dépenses. En 2023, le montant des recettes fiscales brutes a été de
460,2
Md€ et celui des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État de 137,3
Md€. Cette
note analyse uniquement la prévision et l’exécution des recettes fiscales nettes
: d’une part, elles
ont plus de sens du point de
vue économique que les recettes brutes et, d’autre part, les
remboursements et dégrèvements, portés par la mission budgétaire éponyme, font l’objet d’une
note d’analyse spécifique.
Recettes fiscales de l’État
Tableau n° 1 :
prévision et exécution des recettes fiscales
nettes de l’État en 2023
Md€
Exéc.
2022
PLF
2023
LFI
2023
Révisé
2023*
LFG
2023
Exéc.
2023
Impôt net sur le revenu
89,0
86,9
87,3
90,7
90,0
88,6
Impôt net sur les sociétés
62,1
55,2
55,3
61,3
61,3
56,8
TICPE
18,0
16,8
16,6
16,4
16,4
16,8
Taxe sur la valeur ajoutée
nette
100,8
97,4
94,7
96,3
96,6
95,2
Autres recettes fiscales
60,3
62,6
74,3
67,4
66,3
65,5
Recettes fiscales nettes
330,3
318,9
328,2
332,1
330,6
322,9
Note de lecture : en cohérence avec la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la
gestion des finances publiques, les recettes fiscales nettes correspondent désormais à la différence entre les
recettes fiscales brutes et les rembou
rsements et dégrèvements d’impôts d’État uniquement. Les
remboursements et dégrèvements d’impôts locaux sont comptabilisés en dépenses.
*Prévisions 2023 retenues par l’administration au moment de la présentation du projet de loi de finances
pour 2024.
Source : direction du budget
INTRODUCTION
13
Graphique n° 1 :
ventilation des recettes fiscales nettes en 2023 (pourcentage)
Source : direction du budget
•
Chapitre I
Une nette baisse des encaissements en 2023
Après un rebond très marqué en 2021 (+ 39,8
Md€ soit
+15,5 %) et en 2022 (+27,5
Md€
soit +9,3
%), le produit des recettes fiscales a diminué en 2023, pour s’établir au total à
322,9
Md€
.
Graphique n° 2 :
recettes fiscales nettes de l’État (Md€)
Source : direction du budget
Nota bene : le montant des recettes fiscales ne
ttes de 2010 n’inclut pas le rendement de 16,6
Md€ des impôts locaux
affectés transitoirement à l’État cette année
-là. À compter de 2022 (trait pointillé rouge), les remboursements et
dégrèvements d’impôts locaux ne sont plus déduits des recettes fiscales
nettes.
L’évolution des recettes fiscales nettes au cours d’une année s’analyse selon trois
composantes
: (i) l’évolution spontanée (à législation constante), qui dépend largement des
évolutions de l’activité économique
; (ii) les mesures de hausse ou de baisse des impôts, parmi
lesquelles sont distinguées les mesures antérieures à la LFI de l’année, les mesures nouvelles
de la LFI et des LFR de l’année
; (iii) les mesures de périmètre et de transfert de ressources
entre administrations publiques.
COUR DES COMPTES
16
Le rendement de tous les grands impôts baisse. Tandis que l’IS est affecté par le
ralentissement de la croissance du bénéfice fiscal en 2022, la baisse des recettes d’IR est
contenue. La TVA et la TICPE pâtissent de nouveaux transferts
: en particulier, l’
État perd
10,5
Md€ de TVA supplémentaires dans le cadre de la suppression de la CVAE, si bien que
plus de la moitié de cette taxe, dont l’évolution est corrélée au PIB, est affectée à d’autres tiers
que l’État. Dès lors, ce dernier voit ses recettes fiscales baisser, alors que le PIB s’accroît en
valeur (+6,4 %) et en volume (+0,9
%), situation singulière même si elle n’est pas inédite.
Tableau n° 2 :
recettes fiscales nettes de l’État (Md€)
Md€
Exécution
2022
Exécution
2023
Écart 2023-
2022
Impôt net sur le revenu
89,0
88,6
-0,4
Impôt net sur les sociétés
62,1
56,8
-5,3
TICPE
18,0
16,8
-1,2
Taxe sur la valeur ajoutée nette
100,8
95,2
-5,6
Autres recettes fiscales
60,3
65,5
5,2
Recettes fiscales nettes
330,3
322,9
-7,4
Source : direction du budget
Les autres recettes fiscales nettes croissent, essentiellement grâce au transfert de la CVAE
des communes et départements à l’État.
Les versements opérés par les producteurs d’électricité dans le cadre du dispositif
temporaire de contribution sur les rentes infra-ma
rginales des producteurs d’électricité (CRIM)
5
ont rapporté 0,6
Md€ au budget de l’État.
La contribution sur les rentes infra-
marginales des producteurs d’électricité
La contribution sur les rentes infra-
marginales de la production d’électricité (CRIM) est
un
dispositif de plafonnement des revenus de producteurs d’électricité introduit dans la LFI pour 2023 à
la suite du règlement européen relatif aux mesures d’urgence pour faire face aux prix élevés de
l’énergie (règlement UE 2022/1854 «
sur une interventi
on d’urgence pour faire face aux prix élevés
de l’énergie
» adopté le 30 septembre 2022 par le Conseil de l’Union européenne).
La CRIM est un prélèvement sur les revenus de marché tirés de la vente d’électricité entre le
1
er
juillet 2022 et le 31 décembre 2023. Elle est égale à la fraction des revenus de marché des
producteurs excédant un seuil forfaitaire par technologie défini par la loi, après application d’un
abattement de 10
%.
Les installations bénéficiant de mesure de soutien sont exclues de l’assi
ette de
la taxe.
5
Dispositif temporaire (d’une durée de 18 mois) introduit en LFI 2023 à la suite du règlement européen relatif aux
mesures d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie
: il plafonne les revenus des producteurs d’él
ectricité
et diffère des charges de service public de l’énergie.
UNE NETTE BAISSE DES ENCAISSEMENTS EN 2023
17
Le dispositif introduit par voie d’amendement en LFI 2023 prévoyait trois périodes de taxation.
Au titre de la première période (1
er
juillet 2022 au 30 novembre 2022), la recette a été encaissée à
l’été 2023 (0,5
Md€). Des acomptes (0,2
M
d€) ont été versés au titre de la deuxième (1
er
décembre
2022 au 30 juin 2023) et de la troisième période (1
er
juillet 2023 au 31 décembre 2023).
La baisse de -7,4
Md€ des recettes fiscales entre 2022 et 2023 résulte pour moitié de leur
évolution spontanée (à législation constante) qui a été de -3,6
Md€ (après une évolution
spontanée exceptionnelle de +36,1
Md€ en 2022). Les différentes mesures adoptées en loi de
finances ont eu également un impact négatif, qui se décompose comme suit :
-
les mesures liées à la législation fiscale ont eu un impact de -6,6
Md€ ;
-
les mesures de périmètre et de transfert ont amélioré les recettes fiscales de 2,8
Md€ par
rapport à 2022.
Graphique n° 3 :
évolution des recettes fiscales nettes entre 2022 et 2023 (Md€)
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
COUR DES COMPTES
18
Les transferts effectués en 2023 accentuent les modifications de structure observées dans
les recettes de l’État, avec une baisse de la part de la TVA et une augmentation de celle de l’IS
qui est beaucoup plus volatil.
Graphique n° 4 :
part des
différents impôts dans les recettes fiscales nettes de l’État
(Md€)
Source : direction du budget
I -
Une évolution spontanée négative, de -1,1 % (-3,6
Md€)
Le taux d’évolution spontanée des recettes fiscales nettes de l’État s’établit à
-1,1 % après
une croissance exceptionnelle de +12,2 % en 2022 et de +18,0 % en 2021.
L’élasticité des recettes fiscales nettes au PIB valeur ressort ainsi à
-0,2, bien plus faible
que sa valeur de long terme proche de 1. Elle est similaire aux élasticités constatés quelques
années après la crise financière (-0,2 en moyenne entre 2012 et 2015) alors que la croissance
en valeur du PIB était beaucoup plus faible sur cette période (moyenne de +1,7 % sur
2012- 2015 contre +6,3 % en 2023).
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
20072008200920102011201220132014201520162017201820192020202120222023
IR
IS
Ex-TICPE
TVA
Autres recettes
UNE NETTE BAISSE DES ENCAISSEMENTS EN 2023
19
Graphique n° 5 :
élasticité des recettes fiscales nettes (2001-2023)
Note de lecture
: l’élasticité très élevée en 2009 et en 2020 ne traduit pas une croissance spontanée des
recettes supérieure à celle du PIB mais au contraire une chute de leur rendement plus marquée que la
dégradation de la croissance au cour
s de ces deux années de crise. Le trait rouge représente l’élasticité
moyenne sur 2001-2021 (1,1).
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, calculs Cour
des comptes
La baisse spontanée des recettes fis
cales est due au net repli de l’IS
: après une croissance
spontanée très positive entre 2021 et 2022 (+31,5
%), l’impôt évolue spontanément à la baisse
de -11,1
Md€ (
-17,9 %), et pâtit du ralentissement du bénéfice fiscal en 2022 (+3,5 % après le
rebond exceptionnel de 2021 +41
%), qui s’est principalement traduit par des versements élevés
de 5
ème
acompte net d’autolimitation en 2022. En contrepartie, le solde versé en 2023 et assis
sur les résultats de 2022, a été très négatif. Les ajustements réalisés en fin d’année par les
entreprises (« 5
ème
acompte net d’autolimitation 2023
»), positifs, n’ont
pas permis de
compenser ce contrecoup sur le solde.
L’évolution de la TICPE est également négative (
-2,4 % soit -0,4
Md€) du fait
notamment du ralentissement de la consommation de carburants induit par le maintien de prix
élevés.
En contrepartie, la croissance spontanée des prélèvements sur le capital et des impôts
sur le patrimoine est dynamique, de même que celle de la TVA (3,0
Md€ soit +3,0
%), qui
bénéficie de la vigueur de l’inflation. L’évolution spontanée de l’IR est aussi légèrement
positive (+1,1
Md€ soit +1,2
%).
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Données
provisoires
COUR DES COMPTES
20
S’agissant de la TVA, la croissance des emplois taxables est estimée à +5,8
% hors effets
de structure
6
, après +9,4 % pour 2022 et +9,1 % pour 2021. Les emplois taxables sont soutenus
par la croissance de la consommation des ménages (+6,1
% en 2023) et de l’investissement
(+6,3
%) et aucun effet de structure important n’a été identifié.
L’évolution spontanée de l’IR (+1,2
%) s’expliquerait d’abord par la progression des
revenus en 2023, et notamment des salaires sous l’effet de l’inflation
7
, qui soutient la croissance
des recettes de prélèvement à la source et des acomptes contemporains (+4,9 % en 2023 après
+6,6 % en 2022). Les recettes de prélèvement forfaitaire unique se sont accrues, sous l’effet
d’une évolution encore soutenue des dividendes (+6,0 % après +20
% en 2022 et +34 % en
2021) et des intérêts (+29,7 %). En revanche, les plus-values immobilières ont chuté de -22,3 %
à cause de la baisse du nombre de transaction et des prix immobiliers. Le solde net a également
diminué. La revalorisation de 5,4 % du barème de l’IR prévue par la LFI 2023 a permis d’aligner
davantage que les années passées les taux
de taxation d’IR avec la croissance des revenus
: par
rapport à 2022, lors de la liquidation du solde d’IR sur les revenus 2022 à l’été 2023, les
restitutions de trop-perçus de prélèvement à la source ont donc été plus élevées. Les recettes
d’IR sont enfi
n affectées pour +0,5
Md€ par l’effet d’un changement de nomenclature
comptable
8
.
Enfin, le rendement spontané des autres recettes fiscales nettes est dynamique, tiré par
les retenues à la source sur les revenus de capitaux mobiliers, le prélèvement de solidarité, ainsi
que les droits de mutation à titre gratuit. La taxe générale sur les activités polluante croît
nettement (+0,6
Md€) en raison d’une recette exceptionnelle enregistrée au titre de la taxe
incitative relative à l’utilisation de l’énergie renou
velable dans les transports (TIRUERT
9
).
6
Impact sur les recettes de la TVA de la déformation entre deux années de la consommation en faveur de produits
plus ou moins taxés (services immobiliers, notamment loyers, exonérés de TVA). Les effets de structure avaient
été particulièrement élevés en 2021, sous l’effet d’un contrecoup de la déformation de la consommation en 2020
en faveur des dépenses incompressibles pendant les confinements.
7
Revalorisation du SMIC et effets de diffusion sur les salaires plus élevés.
8
À compter de 2023, les remboursements et dégrèvements relatifs au prélèvement de solidarité sont isolés dans
une nouvelle ligne budgétaire et intégrés aux « autres RFN », au même titre que le prélèvement de solidarité. En
r
evanche, ils sont dilués dans les remboursements et dégrèvements d’impôt sur le revenu net en 2022
: leur
intégration dans l’impôt sur le revenu net en 2023 implique une baisse de
-
0,5 Md€ des recettes d’IR en 2023.
9
L’État définit des objectifs d’incorporation d’énergie renouvelables que doivent respecter les pétroliers et
distributeurs de carburants routiers et aériens. Ces derniers n’ont pas atteint leurs objectifs et ont donc dû payer
une pénalité, d’un total de +0,7
Md€.
UNE NETTE BAISSE DES ENCAISSEMENTS EN 2023
21
Tableau n° 3 :
croissance des principaux impôts en 2023
(en Md€ sauf indication contraire)
2022
Évolution spontanée
Mesures
nouvelles
2023
Md€
%
IR
89,0
1,1
1,2%
-1,5
88,6
IS
62,1
-11,1
-17,9 %
5,8
56,8
TICPE
18,0
-0,4
-2,4 %
-0,7
16,8
TVA
100,8
3,0
3,0 %
-8,7
95,2
Autres RFN
60,3
3,8
6,3 %
-1,4
65,5
Dont retenues à la source sur
revenus de capitaux mobiliers
4,0
0,9
23,2 %
0
5,0
Dont impôt sur la fortune
immobilière
2,4
0
0,1 %
0
2,4
Dont prélèvement de solidarité
13,2
1,0
7,24 %
0
14,2
Dont donations
4,0
0,9
27,9 %
0
4,3
Dont successions
15,3
1,1
7,2 %
-0,3
16,6
Dont contribution sur les
rentes infra-marginales sur la
production d’électricité
0
0
0 %
0,6
0,6
Total
330,3
-3,6
-1,1 %
-3,7
322,9
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
COUR DES COMPTES
22
Graphique n° 6 :
croissance spontanée des principaux impôts et du PIB (en %)
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
II -
Des mesures de transfert et des mesures nouvelles ayant un
impact négatif
Les différentes mesures de transfert et de modification de la législation (« mesures
nouvelles ») ont eu un impact négatif de -3,7
Md€ sur les recettes fiscales en 2023. Cet effet se
décompose en +2,8
Md€ de mesures de périmètre et de transfert et
-6,6
Md€ d’autres mesures.
A -
La poursuite du mitage de la TVA par les transferts
L’année 2021 avait déjà été marquée par des transferts massifs de TVA aux collectivités
territoriales en compen
sation de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences
principales et de la baisse des impôts de production. En 2023, des transferts affectés à la Sécurité
sociale viennent par ailleurs compenser la baisse des cotisations des travailleurs indépendants
(loi n° 2022-
1157 du 16 août 2022), le coût de la réduction générale des cotisations d’assurance
maladie pour employeur outre-
mer et rehausser la participation de l’État au financement de
l’établissement français du sang.
Ces transferts de TVA correspondent la plupart du temps à des fractions de la TVA
globale, même si certaines enveloppes sont fixées forfaitairement ou garanties. Collectivités
territoriales et régimes de sécurité sociale ont donc largement bénéficié en 2023, comme en
2022, de la d
ynamique de la taxe liée à l’inflation.
Un transfert de TVA (3,6
Md€ en 2022 et 0,2
Md€ supplémentaire en 2023) est également
venu compenser l’audiovisuel public des pertes de recettes résultant de la suppression de la
contribution à l’audiovisuel public
votée en LFR 1, et ce malgré un rapport du Conseil des
UNE NETTE BAISSE DES ENCAISSEMENTS EN 2023
23
prélèvements obligatoires dans lequel il estimait qu’il convenait «
d’éviter les affectations de
TVA en dehors du champ des organismes de protection sociale et des collectivités
territoriales
»
10
. Dans
son rapport sur les résultats et la gestion du budget de l’État en 2022
publié en avril 2023, la Cour des comptes avait également critiqué ce transfert.
La loi de finances pour 2023 a repoussé à 2027 la suppression de la CVAE, celle-ci étant
cependant rédu
ite dès 2023. Les reliquats de taxe perçus d’ici là sont affectés au budget de
l’État (+9,9 Md€), tandis que les collectivités territoriales sont compensées par un transfert
supplémentaire de TVA, d’un montant de 10,5 Md€.
Suite aux nombreux transferts de
TVA depuis plusieurs années, l’État ne perçoit plus que
46 % de la TVA nette. Les organismes de Sécurité sociale et les collectivités locales bénéficient
respectivement de 27 % et 25
% de la taxe et 2 % sont affectés aux entreprises de l’audiovisuel
public.
D’autres mesures de périmètre affectent également le budget de l’État. La TICPE affectée
à l’AFITF croît, ce qui pèse à hauteur de 0,7
Md€ sur les recettes de l’État. Dans le cadre du
bouclier tarifaire, les taxes locales de fourniture d’électricité ont
été budgétisées (mesure de
+1,5
Md€ en 2023 après +0,7
Md€ en 2022). La compensation de cette budgétisation s’est
traduite en 2022 par un transfert de recettes de la part de l’État (
-0,7
Md€) mais passe par le
compte d’avance aux collectivités locales en 2
023, induisant un contrecoup positif de +0,7
Md€
sur les recettes fiscales nettes en 2023.
Tableau n° 4 :
mesures de périmètre et de transfert en 2023 (Md€)
Impôt
Mesure nouvelle
Montant
Mesures de
périmètre et de
transfert
TICPE
Hausse de la TICPE affectée à
l’AFITF
-0,7
TVA
Suppression de la CVAE- Transfert de TVA aux
collectivités territoriales
-10,5
TVA
Transfert de TVA en compensation de la suppression
de la CAP
-0,2
TVA
Transfert de TVA à la Sécurité sociale en
compensation de la baisse des cotisations sur les
travailleurs indépendants
-0,9
TVA
Moindre transfert de TVA à l’Unedic
+2,0
Autres RFN
Suppression de la CVAE - affectation des reliquats
de CVAE au budget de l’
État
+9,9
Autres RFN
Bouclier tarifaire : budgétisation des taxes locales de
fourniture d’électricité
1,5
Autres RFN
Bouclier tarifaire : compensation des taxes locales de
fourniture d’électricité
0,7
10
Conseil des prélèvements obligatoires, « La taxe sur la valeur ajoutée, un impôt à recentrer sur son objectif de
rendement pour les finances publiques », février 2023.
COUR DES COMPTES
24
Impôt
Mesure nouvelle
Montant
TVA
Autres transferts
+1,2*
TICPE
Autres transferts
-0,1*
Total
+2,8
Note de lecture* :
une partie des transferts ne reposent pas sur des fractions mais sont figés en niveau, si bien que cela conduit
à obtenir des évolutions spontanées différentes entre les sous-secteurs de comptabilité nationale et décorrélées des évolutions
macroéconomiques. Dans les lignes « autres transferts » figurent donc des « transferts fictifs » (1,2
Md€ pour la TVA et
0,3
Md€ pour la TICPE) qui sont des mesures «
conventionnelles » qui ne constituent en aucun cas des transferts mais
permettent d’é
galiser les évolutions spontanées et de les rendre cohérentes avec les indicateurs économiques.
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
B -
Des mesures nouvelles en sens varié mais qui jouent très
négativement sur les recettes fiscales nettes
Les mesures nouvelles liées à la législation fiscale ont pour leur part pesé à hauteur de
- 6,6
Md€ sur le rendement des impôts en 2023.
La suppression de la CVAE s’inscrit dans la poursuite de la réforme initi
ée en 2021 :
l’extinction progressive des millésimes antérieurs de CVAE régions affectée à l’État réduit les
recettes perçues par l’État de 4,2
Md€. La budgétisation de CVAE entraîne aussi la suppression
du dégrèvement barémique qui venait compenser les collectivités locales des taux réduits
accordés aux entreprises de moins de 50 M€ de chiffre d’affaires (baisse de 2,5
Md€ des
remboursements et dégrèvements d’impôts locaux professionnels) mais cela n’impacte plus les
recettes fiscales nettes.
L’extinction
progressive de la taxe d’habitation a par ailleurs un effet négatif sur les autres
recettes fiscales nettes de 2,8 Md€, tandis que la prorogation du bouclier tarifaire en 2023 pèse
pour -
2,6 Md€.
Enfin, le crédit d’impôt services à la personne est désorma
is contemporanéisé sur
l’ensemble de l’année, ce qui induit un doublement temporaire des dépenses et de moindres
recettes d’impôt sur le revenu de
-
0,4 Md€ en 2023.
En sens inverse, la disparition définitive du CICE permet d’améliorer les recettes nettes
d
’IS de +5,6
Md€
11
et les modifications apportées lors du vote de la LFI 2023 au dispositif de
rente infra-
marginale sur l’électricité permettent des recettes supplémentaires de +0,6
Md€,
bien inférieures aux prévisions initiales.
Le coût des contentieux est stable par rapport à 2022, avec un coût unitaire faible des
dossiers de contentieux OPCVM et des versements nuls au titre du précompte, en raison des
procédures juridictionnelles en cours au titre du volet indemnitaire du contentieux précompte.
11
Ce chiffrage, qui figure dans le Voies et dans le Voies et moyens tome I et le RESF annexés au PLF 2024, se
distingue du coût de la dépense fiscale CICE chiffré dans le Voies et moyens tome II annexé au PLF 2024
(+4,4
Md€ de recettes en 2023 par rapport à 2022). Ce dernier s’appuie sur des données plus récentes de suivi
budgétaire mensuel du dispositif. Le chiffrage définitif sera publié dans le PLF 2025.
UNE NETTE BAISSE DES ENCAISSEMENTS EN 2023
25
Tableau n° 5 :
mesures nouvelles dans le champ des recettes fiscales nettes en 2022
(Md€)
Impôt
Mesure nouvelle
Montant
Moindres recettes
Autres RFN
Extinction de la CVAE région affectée à
l’
État en 2021
-4,2
IR
Revalorisation du barème kilométrique
-0,3
IS
Baisse du
taux d’IS
-0,3
IR
Hausse du plafond du crédit d’impôt pour
gardes d’enfants
-0,2
IR
Effet sur l’IR du relèvement de la valeur
faciale des titres-restaurant
-0,1
IR
Prorogation du dispositif Pinel pour trois ans
-0,2
IR
Relèvement du plafond de défiscalisation
des heures supplémentaires à compter du 1
er
janvier 2022
-0,2
Autres RFN
Contrecoup de la réforme des paiements
fractionnés et différés des droits de
succession
-0,3
Autres RFN
Extinction progressive de la taxe
d’habitation
-2,8
Autres RFN
Prolongation du bouclier tarifaire
-4,7
TVA
Effet du bouclier tarifaire sur la TVA
-0,2
IS
Effet retour IS de la baisse des impôts de
production
-0,6
IR
Transformation du crédit d’impôt services à
la personne en dispositif contemporain
-0,4
Recettes supplémentaires
IS
Disparition définitive du CICE
5,6
IS
Effet retour IS du bouclier tarifaire de
TICFE
0,2
Autres RFN
Evolution du coût des contentieux
0,2
Autres RFN
Plafonnement des revenus infra-marginale
des producteurs
d’électricité
0,6
IS
Effet retour sur l’IS de la suppression de la
CVAE
0,6
IS
Mise en conformité avec le droit européen
du CIR et du CII
0,2
Total
-6,6
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
Le nombre élevé de mesures, leur complexité et les interactions qu’elles impliquent
entre les différentes entités publiques témoignent de l’enjeu que représente leur suivi étroit de
COUR DES COMPTES
26
la part de l’administration et de la nécessité de disposer, en exécution, d’un bilan détaillé de
leur impact.
La Cour a recommandé l’année passée de faire figurer le détail des mesures de l’année
écoulée dans une annexe au projet de loi de règlement. Cette information avait déjà été
partiellement communiquée en 2020, en faisant
figurer dans l’exposé général des motifs du
projet de loi de règlement pour 2019 un tableau décomposant pour chaque grand impôt la
croissance des recettes entre évolution spontanée, mesures nouvelles et mesures de périmètre
et de transfert. Ce tableau a é
té de nouveau introduit dans l’exposé général des motifs du projet
de loi de règlement pour 2021. Il a été complété, à compter du PLF 2024, de la mise en ligne
d’un fichier donnant l’impact détaillé des mesures nouvelles sur les trois dernières années
(2022, 2023 et 2024 en PLF 2024), répondant ainsi aux demandes de la Cour (cf. annexe 1 sur
le suivi des recommandations antérieures).
Chapitre II
Des recettes fiscales de nouveau éloignées des
prévisions
Les recettes fiscales de l’État devaient atteindre 328,2
Md€ selon la LFI 2023 et
330,6
Md€ selon les dernières prévisions inscrites en LFG. En exécution, elles s’élèvent à
322,9
Md€, soit
-5,3
Md€ par rapport à la prévision initiale et surtout
-7,7
Md€ par rapport aux
prévisions de LFG (-7,3
Md€ en volume
12
). Cet écart de -7,7
Md€ est aussi important, en valeur
absolue, que les écarts constatés en 2022, mais en sens inverse (+7,5
Md€ en valeur et +7,3
Md€
en volume d’écart entre les dernières prévisions et l’exécution en 2022 et +18,2
Md€ en 2021).
Il s’explique principalement par des paiements de cinquième acompte d’IS inférieurs à ce qui
était anticipé : ce cinquième acompte constitue depuis de nombreuses années le principal
facteur d’incertitude sur l’atterrissage des recettes.
Graphique n° 7 :
révisions successives en 2023 de l’évaluation du produit des recettes
fiscales nettes (Md€)
Source : Cour des comptes
Le contexte économique et géopolitique incertain a conduit le Gouvernement à modifier
ses prévisions dès les débats du PLF, à l’automne 2022. En revanche, les prévisions n’ont
12
Déflaté par le déflateur du PIB de 5,5
% d’après les comptes trimestriels de l’Insee pour le quatrième trimestre
2023.
COUR DES COMPTES
28
ensuite pas été révisées avant la présentation du PLF 2024, en septembre 2023, puis lors du
dépôt du projet de loi de finances de fin de gestion.
Bien que très inférieur à ce qui avait été constaté en 2021, l’écart entre l’exécution et la
LFG est important. Il résulte en partie d’un cinquième acompte d’IS largement surestimé en
prévision et d’une ac
célération des demandes de remboursements de TVA, éléments difficiles
à anticiper, mais aussi d’autres facteurs qui mériteraient d’être davantage expertisés
: rendement
de la CRIM, recettes d’IR plus faibles que prévues.
Graphique n° 8 :
révisions des recettes fiscales ne
ttes entre l’exécution et la LFI (en
%)
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
I -
Des écarts encore importants entre prévisions et exécution
Entre le PLF 2023 et la LFI 2023, les prévisions de recettes ont été réhaussées de
+9,3
Md€
: 10,1 Md€ sont imputables à une révision du coût des mesures nouvelles tandis que
l’évolution spontanée des impôts a été révisée de
-1,5
Md€, au regard notamment d
es données
d’exécution 2022.
Le vote de la LFI 2023 a tout d’abord été marqué par l’adoption par voie d’amendement
du dispositif temporaire de prélèvement sur les revenus infra-marginaux des producteurs
DES RECETTES FISCALES DE NOUVEAU ÉLOIGNÉES DES PRÉVISIONS
29
d’électricité (CRIM), pour lesquelles les recettes o
nt été évaluées en loi de finances à 12,3
Md€
pour trois périodes de taxation
13
, dont 7
Md€ correspondant aux deux dernières.
Les débats parlementaires ont par ailleurs conduit à modifier les modalités de calcul de la
TVA transférée aux collectivités locales pour compenser la suppression de la CVAE, ce qui a
réduit la part affectée à l’État de 0,8
Md€. Le coût des contentieux a été revu en hausse de
0,8
Md€.
La prise en compte des données d’encaissements de fin 2022, en particulier s’agissant de
l’IR et d
e TVA, a aussi eu un impact mécanique sur les prévisions de recettes de 2023.
L’évolution spontanée des recettes fiscales nettes, révisée au total de
-1,5
Md€ au cours des
débats, ressortait alors à -0,3 % contre +0,1 % en PLF 2023.
Après ces révisions pendant les débats parlementaires du PLF 2023, les prévisions de
recettes ont été relevées par la LFG du 30 novembre 2023.
À cette occasion, les évaluations des grands impôts ont toutes été relevées, à l’exception
de la TICPE, abaissée de -0,4
Md€ au regard
des remontées comptables alors disponibles.
Notamment, les prévisions d’IS ont été réhaussées de +6,0
Md€, compte
-
tenu d’une révision
de la croissance du bénéfice fiscal entre 2021 et 2022 (+2,0 % contre une prévision de -3,0 %
au moment de la confection d
u PLF 2023) ainsi que d’une révision de la prévision de croissance
du bénéfice fiscal entre 2022 et 2023 (+14 % contre une prévision de +8,0 % en PLF 2023).
Tableau n° 6 :
prévision et exécution des recettes fiscales nettes en 2023 (Md€)
PLF
LFI
LFG
Exécution
Impôt sur le revenu
86,9
87,3
90,0
88,6
Impôt sur les sociétés
55,2
55,3
61,3
56,8
TICPE
16,8
16 ,6
16,4
16,8
Taxe sur la valeur ajoutée
97,4
94,7
96,6
95,2
Autres recettes fiscales
62,6
74,3
66,3
65,5
Dont retenues à la source sur revenus de
capitaux mobiliers
4,9
4,7
4,9
5,0
Dont impôt sur la fortune immobilière
2,2
2,3
2,4
2,4
Dont prélèvement de solidarité
13,4
14,1
14,2
14,2
Dont donations
3,5
3,5
3,8
4,3
Dont successions
14,4
14,4
15,8
16,6
13
Une période débutant le 1
er
juillet 2022 et s’achevant le 30 novembre 2022
; une période débutant le 1
er
décembre
2022 et s’achevant le 30 juin 2023
; une période débutant le 1
er
juillet et s’achevant le 31 décembre 2023.
COUR DES COMPTES
30
PLF
LFI
LFG
Exécution
Dont contribution sur les rentes infra-
marginales sur la production
d’électricité
0
12,3
2,7
0,6
Total
318,9
328,2
330,6
322,9
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
Au total, les encaissements se sont avérés très inférieurs à ces dernières prévisions : le
produit des recettes fiscales nettes s’élève en 2023 à 322,9
Md€, soit respectivement
-7,7
Md€
(-2,3 %) et -5,3
Md€ (
-1,6 %) que ce qui était anticipé en LFG et en LFI.
Graphique n° 9 :
révisions des recettes fiscales nettes entre l’exécution et la LFR de fin
d’année/ la LFG (en
%)
Note de lecture : depuis 2019, la dernière loi de finances est votée fin novembre, contre fin décembre les années
précédentes.
Source : ministère de
l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
DES RECETTES FISCALES DE NOUVEAU ÉLOIGNÉES DES PRÉVISIONS
31
II -
Un écart entre les prévisions et l’exécution imputable à une
évolution spontanée dégradée et à un impact plus négatif que
prévu du rendement des mesures nouvelles
A -
Une exécution 2022
meilleure qu’anticipé au moment de la
préparation de la LFI 2023
Les recettes fiscales en 2022 se sont révélées supérieures de 27,5
Md€ par rapport à 2021
et de +7,5
Md€ par rapport à la prévision de la dernière LFR de l’année qui avait servi de base
à la
construction de la prévision des recettes fiscales en 2023. Cet écart, quoiqu’inférieur à ce
qui avait été constaté en 2021, était bien supérieur à la moyenne historique.
Les principaux écarts entre l’évaluation de la LFR pour 2022 et l’exécution définit
ive
concernaient :
-
l’impôt sur les sociétés (+3,2
Md€) qui avait bénéficié de versements très élevés de 5
ème
acompte et d’un solde versé par les entreprises clôturant en cours d’année meilleur que
prévu ;
-
de
l’impôt sur le revenu (+1,6
Md€), cette plus
-value étant liée à un taux de recouvrement
sur le solde meilleur que les années passées ;
-
de remboursements de taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité plus faibles
qu’anticipé (1,5
Md€)
-
d’un coût des contentieux réduit (1,0 Md€).
B -
Une évolution spontanée bien plus faible que prévu
Lors de la confection du PLF 2023, la prévision de recettes fiscales pour 2023 reposait
sur une hypothèse d’évolution spontanée quasiment nulle (+
0,1 % soit +0,4
Md€
), et en
ralentissement par rapport aux évolutions spontanées très dynamiques de 2021 et 2022.
Compte-
tenu de l’hypothèse de croissance du PIB en valeur alors retenue, de +
4,6 %,
l’élasticité des recettes fiscales ressortait à 0,03, bien plus faible que s
a valeur de long terme,
après deux années exceptionnelles (2,3 en 2021 et 2022).
Ces prévisions ont été revues au cours des débats du PLF puis du vote de la LFG, sans
que l’évolution spontanée et l’élasticité des recettes fiscales au PIB ne soient substan
tiellement
relevées.
Jusqu’en 2016, l’élasticité des recettes fiscales nettes au PIB était inférieure à la prévision
retenue en PLF. Depuis, l’élasticité a souvent été plus haute que les estimations initiales, avec
un écart particulièrement marqué en 2017, 2021 et 2022. 2017 et 2021 sont deux années durant
lesquelles la croissance a redémarré. En 2023, l’évolution spontanée constatée en exécution est
très inférieure à ce qui avait été prévue en LFI et en LFG mais cependant proche des prévisions
inscrites e
n PLF 2023, avant leur relèvement en cours d’année
: le PLF anticipait en effet une
dégradation spontanée de l’IS (
-16,2 %) proche de ce qui a été
in fine
constaté (-17,9 %).
COUR DES COMPTES
32
Tableau n° 7 :
croissance du PIB en valeur et élasticité des recettes fiscales, en prévision
et en exécution, de 2013 à 2023
PLF
Exécution
PIB en valeur
Élasticité
PIB en valeur
Élasticité
2013
2,6 %
1,0
1,1 %
-1,6
2014
2,3 %
1,3
0,8 %
-0,4
2015
1,9 %
0,9
1,9 %
0,9
2016
2,5 %
1,3
1,6 %
1,1
2017
2,4 %
1,4
2,8 %
2,0
2018
2,9 %
1,2
2,9 %
1,3
2019
3,0 %
1,2
3,1 %
1,1
2020
2,6 %
1,3
-5,5 %
1,5
2021
8,3 %
1,5
7,9 %
2,3
2022
5,5%
1,1
5,7%
2,2
2023
4,6%
0,0
-1,1 %
-0,2
Source : Cour des comptes, à partir des données des documents budgétaires
La moins-value de -
7,7 Md€ par rapport à la prévision de LFG n’est donc pas liée à un
contexte macro-
économique plus dégradé qu’anticipé
puisque la croissance du PIB en valeur
s’est révélée très proche des prévisions retenues par le Gouvernement.
Elle rés
ulte principalement d’une très forte contraction des recettes d’IS, résultat
d’ajustements à la baisse importants en fin d’année, ainsi que de croissances spontanées d’IR
et de TVA bien moins dynamiques que prévu.
La LFI anticipait une baisse spontanée im
portante de l’IS (
-16,2 %). En LFG, cette baisse
spontanée a été révisée, pour ne s’établir qu’à
-10,2 %, compte-
tenu d’un bénéfice fiscal 2022
en croissance. Cet ajustement ne s’est pas concrétisé en exécution.
Le rendement de l’IR, porté tout au long de l’année par le dynamisme des salaires en
2023, s’est révélé plus bas que prévu en LFG. Les recettes de prélèvement à la source et
d’acomptes sur les revenus des indépendants, qui pourtant sont perçus de façon régulière tout
au long de l’année, ont en effet
été inférieures aux prévisions qui auraient dû être davantage
ajustées.
Enfin, les recettes nettes de TVA ont été inférieures de 1,4
Md€ à la dernière prévision
de LFG, malgré le ralentissement des rythmes de traitement des demandes de remboursement
de T
VA en fin d’année. L’évolution spontanée de la TVA nette perçue par l’ensemble des
administrations publiques était pourtant inférieure aux hypothèses d’évolution de son assiette
DES RECETTES FISCALES DE NOUVEAU ÉLOIGNÉES DES PRÉVISIONS
33
utilisée pour les prévisions, ce qui aurait dû inciter l’administration à davantage d’ajustements
en LFG.
Tableau n° 8 :
estimation des révisions en 2023 des hypothèses d’évolution spontanée et
d’élasticité des recettes fiscales
évolution spontanée
PIB
vol.
PIB
val.
Total
RFN
IR net
IS net
TICPE
nette
TVA
nette
Autres
RFN
Élasticité
Exec 2021
7,0%
7,9%
18,0%
5,9%
36,5%
37,5%
14,6%
37,5%
2,3
Exécution
2022
2,5%
5,5%
12,2%
14,2%
31,5%
-0,2%
9,1%
3,1%
2,3
PLF 2023
1,0%
4,6%
0,1%
2,5%
-16,2%
-1,4%
5,0%
5,2%
0,0
LFI 2023
1,0%
6,4%
-0,3%
2,9%
-16,2%
-1,4%
4,6%
2,7%
-0,1
Révisé 2023
1,0%
6,8%
1,6%
3,3%
-10,2%
-2,7%
4,7%
7,3%
0,2
LFG 2023
1,0%
6,8%
1,4%
2,5%
-10,3%
-2,5%
5,1%
6,9%
0,2
Exécution
2023
1,0 %
6,4 %
-1,1%
1,2%
-17,9%
-2,4%
3,0%
6,3%
-0,2
Source : direction du budget, direction générale du Trésor et direction générale des finances publiques, Cour des comptes, à partir des
données des documents budgétaires
C -
Des mesures nouvelles dont l’impact global est négatif
Les différentes mesures intervenues en 2023 (mesures antérieures, nouvelles, de
périmètre et de transfert) ont eu un impact négatif de -3,7
Md€ sur le rendement des recettes
fiscales, au lieu des +6,4
Md€ prévus en LFI 2023.
Cet écart résulte d’allers
-retours importants dans les prévisions.
Tout d’abord, la mise en œuvre du dispositif de plafonnement des revenus infra
-
marginaux des producteurs d’électricité, qui a été adopté en débats parlementaires après la
confection du PLF, avec un impact initialement prévu en mesure nouvelle de +12,3
Md€, a
engendré des recettes seulement de +0,6
Md€
: l’écart s’explique par la fort
e baisse des prix de
l’électricité par rapport à ceux d’août 2022 utilisés pour réaliser les chiffrages initiaux, ainsi
que par des versements plus faibles qu’anticipés d’opérateurs ayant essuyé des pertes au cours
de l’année 2023. Cette erreur massive de
prévision pose néanmoins question. Le choix du prix
de marché d’août 2022 pour asseoir l’estimation de la recette en LFI pouvait paraître d’emblée
risqué par rapport à une approche utilisant un prix moyen sur une période plus longue. Par
ailleurs, les info
rmations détenues par l’État sur la situation financière des opérateurs
électriques, notamment ceux relevant de la sphère publique, auraient pu conduire à un
ajustement plus marqué de la prévision en LFG.
Des ajustements ont aussi été apportés durant les débats parlementaires aux modalités de
transfert de TVA en compensation de la disparition de la CVAE, engendrant des transferts
supplémentaires de 0,8
Md€.
COUR DES COMPTES
34
Le coût de la contemporanéisation du crédit d’impôt services à la personne a été révisé
en nette baisse
: alors que le PLF prévoyait des remboursements et dégrèvements d’IR
supplémentaires de 1,7
Md€, le surcoût
in fine
constaté n’est que de 0,4
Md€, engendrant un
surcroît d’IR net de +1,3
Md€.
A contrario
, le coût du bouclier tarifaire est finalement plus
important que prévu, de -1,9
Md€.
•
Chapitre III
Une croissance économique bridée qui pèse sur
l’évolution des recettes en 2023
I -
Les tensions macroéconomiques des deux dernières années
pèsent sur le rendement des recettes fiscales
A -
L’IS est l’impôt qui diminue le plus entre 2022 et 2023
L’évolution spontanée de l’impôt net sur les sociétés est très négative en 2023, de
- 17,9
%. Cette diminution s’explique par la faible croissance du bénéfice fiscal des entreprises
entre 2021 et 2022 (+3,5
14
%), après le rebond exceptionnel en 2021 (+41 %). Entièrement
absorbée par le 5
ème
acompte net d’autolimitation
15
versé par les entreprises dès 2022, cette
croissance ne s’est, par conséquent, pas fait ressentir sur le solde 2022 versé en 2023, qui est
négatif.
Les versements en 2023 de cinquième acompte net d’autolimitation sont positifs, un peu
supérieurs à 3 Md€. Leur évolution repose sur la croissance du bénéfice fiscal entre 2022 et
2023 : estimée à +14 % par le Gouvernement en 2024, elle devrait être en réalité bien plus faible
compte-
tenu d’ajustements importants à la baisse opérés par les entreprises dans les paiements
d’acomptes en fin d’année 2023. L’évolution exacte du bénéfice fiscal en 2023 ne sera connue
définitivement qu’à compter de l’été 2024, après la liquidation définitive de l’IS 2023. Il
n’existe pas d’indicateur macroéconomique directement lié à la croissance du bénéfice fiscal et
il est difficile d’anticiper le comportement des entreprises
dans le versement de leurs acomptes :
les pré
visions d’IS sont très sensibles à ces hypothèses.
14
Alors que d’habitude, la croissance du bénéfice fiscal N
-
1 est connue à l’été N, l’administration a opéré une
nouvelle lecture des déclarations 2022 : elle estime désormais la croissance du bénéfice fiscal 2022 à +3,5 % alors
que les prévisions de LFG s’appuyaient sur une croissance de +2,0
%.
15
Les entreprises qui anticipent une baisse de leurs résultats peuvent réduire leur
s versements d’IS en fin d’année.
COUR DES COMPTES
36
B -
Les taxes sur la consommation d’énergie continuent de se contracter
Comme en 2022, la hausse des prix de l’énergie a eu un impact sur les taxes sur la
consommation d’énergie. Ces taxes sont seulement en p
artie regroupées dans une même ligne
de recette, si bien que l’effet des mesures est difficilement lisible. Un regroupement global, de
l’ensemble des composantes de l’accise sur l’énergie sur une même ligne pourrait s’avérer
pertinent et être éventuellement envisagé.
Le rendement de la TICFE a de nouveau été affecté par la mise en place du bouclier
tarifaire sur l’énergie
: les recettes de la taxe s’établissent à +0,5
Md€ en 2023 après 2,5
Md€
en 2022 et 7,2
Md€
16
en 2021. En sens inverse, la budgétisation des taxes locales de fourniture
d’électricité représente une mesure de périmètre de +1,5
Md€ en 2023).
Par ailleurs, les remboursements de TICFE sont en légère hausse en 2023 : les
fournisseurs qui avaient souscrit des contrats à échéance fixe pour lesquels la TICFE ne pouvait
être minorée qu’à l’échéance, pouvaient en effet demander des remboursements. Ils l’ont fait
marginalement en 2023, comme en 2022.
En parallèle, les recettes de TICPE se sont contractées, avec une évolution négative
spontanée de -2,4 %
17
, sous l’effet d’une forte baisse de la consommation de gazole dans un
contexte de prix encore élevés.
C -
De nouveaux transferts de TVA
La TVA, qui pâtit en 2023 des transferts massifs supplémentaires accordés aux
collectivités locales pour compenser la suppression de la CVAE, présente une croissance
spontanée en net ralentissement : celle-
ci s’établit à +3,0
% en 2023, après +9,4 % en 2022
(+9,4 %) et +14,4 % en 2021, malgré une consommation des ménages et un investissement en
croissance de plus de +6,0
%. Les effets de structure, c’est
-à-
dire la déformation de l’assiette
taxable de la TVA, évoluent peu en 2023 et influencent donc peu le rendement de l’impôt.
Les recouvrements de fin d’année ont été moins élevés qu’anticipés, en raison d’une forte
croiss
ance des demandes de remboursements de TVA et en parallèle, d’une baisse des reports
de crédits. Dans un contexte économique incertain, où les conditions de crédit se sont durcies,
les entreprises peuvent préférer demander le remboursement de leurs crédits pour soulager leurs
besoins en trésorerie.
16
2,5
Md€ de recettes brutes et 0,3
Md€ de remboursements et dégrèvements en 2022 après 7,4
Md€ de recettes
brutes et 0,2
Md€ de remboursements et dégrèvements en 2021.
17
À noter qu’une recette relative à 2021 (+0,2
Md€) a été rattachée à 2022 tandis qu’une recette relative à 2022
(0,15
Md€) a été rattachée budgétairement à 2023.
UNE CROISSANCE ÉCONOMIQUE BRIDÉE QUI PÈS
E SUR L’ÉVOLUTION DE
S RECETTES EN 2023
37
II -
L’évolution des autres impôts est moins directement affectée
et s’explique par la législation
A -
Une évolution spontanée de l’IR modérée
La croissance spontanée de l’IR, qui traditionnellement réagit avec retard
aux chocs
macroéconomiques, avait bénéficié de l’effet de la hausse de l’inflation en 2022
: l’évolution
spontanée de l’impôt s’établissait ainsi à +14,2
% (+11,2
Md€), bien supérieure à celle de la
masse salariale du secteur privé (6,5 % en 2022
18
) et bien plus élevée que les années passées.
En 2023, l’évolution spontanée de l’impôt est faible (+1,2 %) par rapport à sa série
historique mais ce ralentissement ne résulte pas d’une contraction de son assiette. Les revenus
soumis à la retenue à la source ont crû et le prélèvement à la source a été dynamique (+5,0 %).
Les acomptes contemporains (+4,1 %) ont été soutenus par les acomptes sur les revenus des
indépendants (bénéfices industriels et commerciaux notamment), et le prélèvement forfaitaire
unique a crû de +9,9 %, en raison de la hausse des dividendes (+6,0 %) et des intérêts (+29,7 %).
En revanche, les recettes d’impôt sur les plus
-values immobilières ont baissé de 22,3 %
en lien avec la contraction du nombre de transaction (-14 %) et la baisse des prix.
Les recettes sur émissions d’impôt sur le revenu, qui comprennent le solde d’IR 2022 dû
en 2023, décroissent. La revalorisation de 5,4 % du barème de l’IR prévue par la LFI 2023 a en
effet permis d’aligner davantage que les années passées les taux de taxation d’IR avec la
croissance des revenus
: par rapport à 2022, lors de la liquidation du solde d’IR sur les revenus
2022 à l’été 2023, les restitutions de trop
-perçus de prélèvement à la source ont donc été plus
élevées. Les recettes d’IR sont enfin affect
ées par un changement de nomenclature comptable,
qui conduit à isoler dans une nouvelle ligne budgétaire les remboursements et dégrèvements de
prélèvement de solidarité. Comme ils étaient au contraire dilués dans les remboursements et
dégrèvements d’impôt
sur le revenu net en 2022, ce changement de nomenclature a un impact
de +0,5
Md€ sur les recettes nettes d’IR.
B -
Les autres recettes fiscales nettes ne sont pas affectées par la crise
énergétique
L’évolution spontanée des autres recettes fiscales nettes est positive et s’établit à
+3,8
Md€, soit +6,3
%, portée par la progression du prélèvement de solidarité (+7,2 %
d’évolution spontanée pour les recettes brutes), des retenues à la source sur les revenus
distribués (+23,2 %) ainsi que des droits de donation (+27,9 %) et de succession (+10,7 %). La
taxe générale sur les activités polluante croît nettement (+0,6
Md€) en raison d’une recette
exceptionnelle enregistrée au titre de la taxe incitative relative à l’utilisation de l’énergie
renouvelable dans les transports (TIRUERT).
Enfin, la mise en œuvre du dispositif temporaire de plafonnement des revenus infra
-
marginaux des producteurs d’électricité induit une hausse de +0,6
Md€ des autres recettes
18
« Principaux indicateurs mensuels Urssaf à fin décembre 2022 »,
COUR DES COMPTES
38
fiscales nettes. La prolongation du bouclier tarifaire affecte en revanche très négativement les
autres recettes fiscales nettes (-2,6
Md€).
Les transferts jouent globalement positivement, l’affectation de CVAE à l’État dans le
cadre de sa suppression (plus de 5
Md€) compensant largement l’impact de la suppression de
l
a taxe d’habitation (
-2,8
Md€). La réforme de la contribution à l’audiovisuel public avait
entraîné un surcroît de recettes en 2022, avec l’affectation de l’excédent de recettes du compte
de concours financiers «
Avances à l’audiovisuel public
» vers le budget général : ce surcroît
de recettes était temporaire, ce qui explique un contrecoup négatif en 2023 de l’ordre de
0,6
Md€.
Tableau n° 9 :
produit des principales autres recettes fiscales nettes
2022
2023
Évolution spontanée
Md€
%
Impôt sur la fortune immobilière
2,4
2,4
0,0
0,1 %
Prélèvement de solidarité
13,2
14,2
1,0
7,2 %
Droits de donation
3,4
4,3
0,9
27,9 %
Droits de succession
15,3
16,6
1,6
10,7 %
Retenues à la source sur certains bénéfices non
commerciaux et de l'impôt sur le revenu
1,0
1,3
0,3
33,0 %
Retenues à la source et prélèvements sur les revenus de
capitaux mobiliers et le prélèvement sur les bons
anonymes
4,0
5,0
0,9
23,2 %
Taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel
(TICGN)
2,3
1,9
-0,4
-16,6 %
Taxe intérieure sur la consommation finale d
’é
lectricité
TICFE)
2,5
0,5
0
0
Produits des jeux exploités par La Française des jeux
(hors paris sportifs)
2,8
2,7
-0,1
-3,1 %
Prélèvements sur le produit des jeux dans les casinos
0,9
0,9
0,1
7,7 %
Total
53,4
60,4
2,2
9,1 %
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
•
Conclusion générale
Après des exercices de prévision de recettes en 2021 et 2022 rendus extrêmement difficile
par le contexte de crise,
l’année 2023 est elle aussi marquée par
des écarts importants entre
l’exécution et les prévisions, en particulier celles de la loi de financ
es de fin de gestion, pourtant
votée alors qu’
une large partie des encaissements était connue.
La TVA, qui par le passé permettait de s’assurer d’un minimum de convergence entre
l’évolution des recettes fiscales et la croissance économique, est désormais l
argement partagée
avec d’autres affectataires et ne permet plus garantir une forme de procyclicité des recettes.
Corollairement, comme l’a déjà relevé la Cour, l’évolution des recettes fiscales de l’État est
devenue particulièrement sensible à celle de l’I
S, et notamment à son 5
ème
acompte, alors que
celui-
ci ne représente en montant qu’une part modeste du total des impositions revenant à l’État.
La Cour des comptes avait publié en 2013 un référé portant sur les prévisions de recettes
fiscales qui recommandait de renforcer la crédibilité des prévisions de recettes par une action
dans deux directions :
-
les services du ministère devraient procéder régulièrement à une analyse approfondie des
écarts entre prévisions et réalisations ;
-
le ministère devrait établi
r et rendre public un recueil méthodologique sur l’organisation,
les sources et les méthodes utilisées pour prévoir les recettes fiscales.
Depuis 2013, ces recommandations se sont traduites par une augmentation des
informations fournies dans l’évaluation
des
Voies et moyens
annexée au projet de loi de
finances. Un tableau indiquant l’élasticité globale des PO en exécution pour les deux dernières
années et en prévision pour l’année du PLF est présenté au début du document. L’annexe des
Voies et moyens
synth
étise aussi en une page les motifs de révisions de l’évaluation des recettes
fiscales et non fiscales pour l’année en cours et à venir. Elle fournit les données d’emplois
taxables à la TVA sur les deux exercices passés et présente les prévisions de croissance de
bénéfice fiscal soumis à l’IS pour les années N
-1, N et N+1. Elle ne fournit pas les hypothèses
de croissance des revenus catégoriels soumis à l’IR, mais ces informations sont publiées, pour
les exercices passés, sur le site internet de la DGFiP. Enfin, des encadrés méthodologiques sur
l’IS, l’IR, la TVA et l
a TICPE ont été détaillés.
Il n’en demeure pas moins que, pour qu’un audit systématique et de qualité puisse être
mené, l’information budgétaire gagnerait à être encore enrichie, surtout lors de
s révisions en
cours d’année. Les hypothèses justifiant les révisions gagneraient à être détaillées et les liens
entre les indicateurs macroéconomiques et le rendement des recettes devraient être davantage
explicités
: il s’agit d’éléments importants dans
les prévisions des plus grands impôts et qui sont
susceptibles de se reproduire d’année en année.
Par ailleurs, la multiplication des mesures sur les taxes énergétiques ainsi que les
difficultés à prévoir leur rendement démontrent l’importance d’un suivi f
in de ces lignes de
recettes au fur et à mesure de l’exécution budgétaire. L’exécution et les prévisions de TICFE et
TICGN, regroupées dans une ligne globale « Autres taxes intérieures » (ligne 1753), qui
COUR DES COMPTES
40
englobe d’autres recettes fiscales
a été présenté de façon distincte dans le tome I du Voies et
Moyens qui accompagnait le PLF 2024. Le regroupement de la TCC, de la TICFE, de la TICPE,
de la TICGN et de la taxe spéciale de consommation outre-
mer au sein de l’accise sur l’énergie
invite à étudier une modification plus substantielle de la nomenclature des recettes, qui
préserverait néanmoins le même degré de granularité de l’information sur les composantes de
l’accise dans les prochains documents budgétaires.
Annexes
COUR DES COMPTES
42
Annexe n° 1 :
suivi
des recommandations formulées au titre de l’exercice
budgétaire 2022
N°
Recommandation
formulée au sein de
la note d’exécution
budgétaire 2022
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
Faire figurer le
détail des mesures
nouvelles de l’année
écoulée par impôt
dans une annexe au
projet de loi de
règlement
(recommandation
reformulée).
La partie 3.1 de l’exposé général des motifs du
PLR 2022 contient un tableau synthétique qui
décompose l’évoluti
on des principales recettes
fiscales nettes entre évolution spontanée, mesures
nouvelles et mesures de périmètre et de transfert
L’administration publie, depuis
le PLF 2024, un fichier donnant
l’impact détaillé des mesures
nouvelles sur les trois dernières
années, ce qui répond à la
demande de la Cour.
Mise en œuvre
2
Fournir dans les
documents
budgétaires, à
l’occasion des lois
de finances
rectificatives, les
estimations
d’emplois taxables
et d’élasticité de la
TVA à ces emplois
taxables, de
croissance de
bénéfice fiscal d’IS
et de niveau de
cinquième acompte
associé ainsi que
d’évolution des
principaux revenus
soumis à l’IR
(recommandation
reconduite)
S’agissant de la TVA, les données d’emplois
taxables sont disponibles dans le tome 1 du Voies
et Moyens sur les deux exercices passés, ces
dernières reposant en effet sur des données
exécutées (exercice N-2) ou partiellement
exécutées (exercice N-1).
S’agissant de l’IR, si les principaux revenus
catégoriels imposables en prévision ou en
exécution ne sont effectivement pas diffusés dans
les documents budgétaires, la DGFiP publie
toutefois les données des assiettes déclarées à l’IR
dans la partie « Etudes et Statistiques » du site
impots.gouv.fr[1].
S’agissant de l’IS, la prévision de croissance du
bénéfic
e fiscal pour l’année N est présentée dans le
RESF annexé au PLF pour l’année N+1. De même,
dans le Voies et Moyens Tome I, un paragraphe
intitulé « Evolution du bénéfice fiscal » fournit la
chronique de croissance du bénéfice fiscal retenue
pour les années N-1, N et N+1.
Les hypothèses sous-jacentes aux prévisions de ces
impôts intégrées dans les projets de loi de fin de
gestion sont par ailleurs fournies et commentées
lors des saisines du Haut Conseil des Finances
Publiques, qui dispose donc de toutes les
informations nécessaires pour rendre un avis sur
leur pertinence.
Pour qu’un audit systématique et
de qualité puisse être mené,
l’information budgétaire
gagnerait encore à être enrichie,
surtout lors des révisions en
cours d’année. Il est proposé de
revoir la formulation de la
recommandation pour l’aligner
avec la recommandation qui
figure dans le RBDE.
Non mise en
œuvre
3
Revoir la
nomenclature des
recettes fiscales
brutes pour faire
apparaître plus
clairement les
recettes liées aux
différentes taxes sur
l’énergie
La ligne 1753
–
« Autres taxes intérieures » - du
budget général regroupe plusieurs taxes (TICFE,
TICGN notamment). Les Voies et Moyens Tome I
du PLF 2023 et du PLF 2024 présentent cependant,
au paragraphe « Autres taxes intérieures », un
tableau détaillant, au sein de la 1753, les prévisions
(pour les années N et N+1) et l’exécution (pour
l’année N
-1) précises de la TICFE et de la TICGN.
La Cour prend acte de la
présentation enrichie des PLF
2023 et 2024. Elle lève la
recommandation tout en invitant
à une réflexion sur la
présentation éclatée de l’accise
sur l’énergie dans la
documentation budgétaire.
Partiellement
mise en
œuvre
[1] Catégorie « Impôts des particuliers », tableau « Impôt sur le revenu : répartition des revenus catégoriels déclarés entre
imposés et non-imposés ».
ANNEXES
43
Annexe n° 2 :
l’imp
ôt sur le revenu
Tableau n° 10 :
prévision et exécution de l’impôt sur le revenu en 2023 (en Md€)
Exéc.20
22
PLF
2023
LFI
2023
LFG
2023
Exéc.
2023
Écart à
la LFI
En %
Écart à
la LFG
En %
Écart
2023/2022
En %
89,0
86,9
87,3
90,0
88,6
1,2
1,4 %
-1,4
-1,6 %
-0,4
-0,4 %
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Tableau n° 11 :
décomposition de l’évolution de l’impôt sur le revenu en 2023 en
prévision et en exécution (Md€)
IR
2022
Évolution
spontanée
Total
mesures
Dont mesures
nouvelles
Dont mesures
de périmètre
et de
transfert
2023
LFI 2023
87,4
3,0
-3,0
-3,0
0
87,3
Exécution
89,0
1,1
-1,5
-1,5
0
88,6
Écart
1,6
-1,9
+1,5
+1,5
0
+1,3
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Tel que prévu en LFI 2023, le rendement de l’impôt sur le revenu devait rester stable
entre 2022 et 2023. Cette évolution reposait sur une croissance spontanée modérée de l’IR net,
de +2,0
Md€ soit +2,3
%, inférieure à l’évolution de la masse salariale en
2023 (+5,0 % prévue
en RESF 2023, page 56). Le Gouvernement anticipait en effet une forte hausse des
remboursements de prélèvement à la source 2022 du fait d’une revalorisation importante du
barème, de +5,4 %.
Les prévisions d’IR tenaient compte également
de l’impact négatif des mesures
nouvelles, alors estimé à -
3,0 Md€, en particulier de la transformation du crédit d’impôt services
à la personne en dispositif contemporain (-1,7
Md€ en 2023), sous l’effet d’une meilleure
connaissance du dispositif, qui nécessite une démarche de la part des contribuables.
D’autres mesures fiscales jouent négativement sur les recettes d’IR (relèvement du
plafond de défiscalisation pour les heures supplémentaires pour -0,2
Md€
; demi-part fiscale
supplémentaire pour les veuv
es d’anciens combattants
-
0,1 Md€
; hausse du plafond de crédit
d’impôt pour garde d’enfants
-
0,2 Md€, prorogation du dispositif Pinel pour trois ans pour
-
0,15
Md€), tandis que le changement de nomenclature relatif aux remboursements et
dégrèvements relat
ifs au prélèvement de solidarité a un impact positif de +0,5 Md€ sur les
recettes d’IR net. En effet, alors que ces derniers étaient dilués dans les remboursements et
dégrèvements d’impôt sur le revenu net en 2022, ils sont isolés à compter de 2023 dans un
e
nouvelle ligne budgétaire intégrée aux autres recettes fiscales nettes.
Les prévisions d’impôt sur le revenu ont ensuite été revues en hausse en LFG
(90,0
Md€) pour intégrer les données d’encaissement de prélèvement à la source, qui croît
COUR DES COMPTES
44
fortement sous
l’effet du dynamisme de la masse salariale assujettie (+6,2
%) et pour intégrer
le moindre coût en 2023 du dispositif de contemporanéisation du crédit d’impôt services à la
personne (+1,3
Md€)
L’IR net s’établit au final à 88,6
Md€, soit respectivement 1,2
Md€ de plus que la LFI
mais et -
1,4 Md€ en
-dessous des dernières prévisions de LFG.
L’essentiel de l’écart par rapport à la LFG s’explique par des recouvrements moins
dynamiques qu’anticipés de prélèvement à la source et d’acomptes sur les revenus des
in
dépendants, ainsi que par des encaissements plus faibles qu’en 2022 sur des déclarations faites
les années passées.
L’évolution des revenus 2022 qui composent l’assiette du solde d’IR sont assez proches
des prévisions retenues en LFI. Les traitements et salaires croissent de +6,1 % (contre +6,2 %
en LFI 2023) ; les pensions et rentes de +4,2 % (comme prévu en LFI). Les bénéfices industriels
et commerciaux décroissent en revanche de -2,0 % (contre une prévision de +1,1 % en LFI) et
les revenus fonciers progressent modérément (+1,2 % contre une prévision de +4,8 % en LFI).
Le taux de recouvrement des déclarations déposées en 2023 est plus faible qu’en 2022 (93,8
%
en 2023 après 94,4 % en 2022).
S’agissant des revenus 2023 sous
-jacents au prélèvement à la
source, l’effet des crises
successives sur la masse salariale a été contenu, et les salaires ont été dynamiques. Les taux de
recouvrement du prélèvement à la source et des acomptes contemporains sont proches de 100 %
(respectivement 99,5 % et 98,7 %). Au total, les recettes de prélèvement à la source en 2023
ont ainsi augmenté de +5,0 % (64,8
Md€ en 2023 contre 61,7
Md€ en 2022), en ligne avec les
données des Urssaf (+5,2 % de progression de la masse salariale privée sur un an
19
). Les
acomptes contemporains évoluent de +4,1
% (19,4 Md€ en 2023 après 18,6
Md€ en 2022),
portés par le dynamisme des acomptes versés par les indépendants.
Enfin, les recettes d’IR sur plus
-values immobilières ont diminué de 22,3 % (-0,4
Md€)
et celles du prélèvement forfaitaire unique de +9,9 % (+0,5
Md€) sous l’effet du dynamisme
des dividendes (+6,0 %) et des intérêts (+29,7 %).
En exécution, l’effet des mesures nouvelles sur les recettes d’IR net n’est plus que de
-
1,5
Md€ car le coût du dispositif de contemporanéisation du crédit d’impôt services à la
personne s’est révélé moins élevé qu’anticipé au moment de la confection du PLF 2023
:
l’adhésion au dispositif contemporain n’est pas automatique pour les bénéficiaires du CESU+
mais nécessite une démarche de la part du contribuable et la montée en puissance de la mesure
est donc très progressive.
Les crédits d’impôt d’IR ont augmenté modérément entre 2022 et 2023, de +1,1
Md€,
sous l’effet principalement de la hausse des remboursements de prélèvement forfaitaire
obligatoire dont le rendement avait été élevé en 2022, porté par des dividendes très dynamiques,
du coût du crédit d’impôt pour frais de garde de jeunes enfants, dont le plafond a été relevé lors
des débats en LFI 2023 et du coût du crédit d’impôt services à la personne du
fait de sa
contemporanéisation.
19
2023/effectifs-salaires-dec2023.html
ANNEXES
45
Au total, les principales mesures nouvelles sont donc les suivantes :
Tableau n° 12 :
mesures nouvelles relatives à l’IR net en 2023 (Md€)
Mesures
Montant
Transformation du crédit d
’
impôt services à la personne en
dispositif contemporain
-0,4
Relèvement du plafond de défiscalisation pour les heures
supplémentaires et complémentaires effectuées par les salariés à
compter du 1
er
janvier 2022
-0,2
Hausse du plafond de crédit d
’
impôt pour les gardes d
’
enfants
-0,2
Hausse de 10 % du barème de l
’
indemnité kilométrique
-0,1
Hausse de 5,4 % du barème de l
’
indemnité kilométrique
-0,2
Prorogation du dispositif Pinel pour trois ans
-0,2
Effet sur l
’
IR du relèvement de la valeur faciale des titres
restaurants
-0,1
Demi-part veuves anciens combattants après 60 ans
-0,1
Total
-1,5
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
Graphique n° 10 :
recettes budgétaires d’IR depuis 2007 (Md€)
Source : documents budgétaires, synthèse Cour des comptes
49,1
51,7
46,7
47,4
51,5
59,8
67,0
69,2 69,3
71,8
73,0 73,0
71,7
74,0
78,7
89,0
88,6
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
100,0
2007 2008 2009 20102011 20122013 201420152016 201720182019 202020212022 2023
COUR DES COMPTES
46
Annexe n° 3 :
l’impôt sur les sociétés
Tableau n° 13 :
prévision et exécution de l’impôt sur les sociétés en 2023 (en Md€)
Exéc.20
22
PLF
2023
LFI
2023
LFG
2023
Exéc.
2023
Écart à
la LFI
En %
Écart à la
LFG
En %
Écart
2023/2022
En %
62,1
55,2
55,3
61,3
56,8
1,6
2,8 %
-4,4
-7,3%
-5,3
-8,5%
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Tableau n° 14 :
décomposition de l’évolution de l’impôt sur les sociétés en 2023 en
prévision et en exécution (Md€)
IS
2022
Évolution
spontanée
Total
mesures
Dont mesures
nouvelles
Dont mesures
de périmètre
et de
transfert
2023
LFI 2023
59,0
-9,6
5,9
5,9
0
55,3
Exécution
62,1
-11,1
5,8
5,8
0
56,8
Écart
3,2
-1,5
+0,1
+0,1
0
+1,5
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
La LFI pour 2023 anticipait une baisse de 3,7
Md€ des recettes de l’impôt sur les
sociétés par rapport à l’évaluation de LFR II pour 2022. L’évolution du bénéfice fiscal, en PLF
2023, était prévue à -3,0 % en 2022 et +8,0 % en 2023. Les prévisions ont été légèrement
réhaussées en cours de débat parlementaire (+0,03
Md€) d’une part pour tenir compte de la
mise en place d’une contribution temporaire de solidarité applicable aux entreprises du secteur
du pétrole, du charbon, du raffinage et du gaz (+0,2
Md€) et d’autre part du relèvement du
plafond des bénéfices imposables taxables aux taux réduits d’impôt sur les sociétés
(- 0,17
Md€).
La prévision d’IS 2023 tenait compte également de l’impact positif (+5,9
Md€) des
mesures nouvelles. Elle intégrait notamment l’impact de l’extinction définit
ive du CICE
(+5,4
Md€) ainsi que l’effet positif sur l’assiette de l’impôt sur les sociétés de la suppression de
la CVAE (+0,6
Md€) et de la mise en place du bouclier tarifaire de TICFE (+0,3
Md€). La
réforme des impôts de production ayant amélioré le bénéfice fiscal 2021 et donc le solde et les
acomptes payés en 2022, elle induit un contrecoup négatif sur les recettes d’IS estimé à
- 0,6
Md€ en 2023. Enfin, les aménagements apportés au crédit d’impôt recherche et au crédit
d’impôt innovation (harmonisation
des modalités de prise en compte des dépenses des
organismes privés et des organismes publics, suppression de certains taux majorés ou de
certaines dépenses éligibles…) réhaussent au total les recettes nettes d’IS de +0,3
Md€.
En LFG, les prévisions d’IS
ont été revues de plus de 6
Md€ à la hausse, notamment
pour intégrer les informations disponibles dans les déclarations de solde sur l’évolution du
bénéfice fiscal entre 2021 et 2022 : alors que la LFI 2023 anticipait une contraction du bénéfice
ANNEXES
47
fiscal de -3,0
%, il était finalement estimé qu’il avait crû de +2,0
%. Malgré cette croissance, il
était prévu que l’évolution spontanée de l’IS reste négative
- mais dans une moindre ampleur
que ce qui était estimé en LFI 2023- car la croissance du bénéfice fiscal a été anticipée dès 2022
par les entreprises, au moment du cinquième acompte net d’autolimitation versé en 2022, ce
qui a induit un contrecoup négatif sur le solde. Les mesures nouvelles, en particulier le coût du
PTZ et le rendement de la contribution temporaire de solidarité, ont aussi été légèrement revues
en LFG, de 0,3
Md€ à la baisse.
En exécution, l’IS 2023 est en moins
-
value de 4,4 Md€ par rapport aux prévisions de
LFG (mais en plus-value de +1,6
Md€ par rapport aux prévisions de LFI). Cet écart est
principalement imputable à des ajustements massifs à la baisse en fin d’année 2023, ce
qui
suggère que l’évolution du bénéfice fiscal entre 2022 et 2023 serait négative ou faiblement
positive, alors que le Gouvernement anticipait en LFG, au regard des données conjoncturelles,
une croissance des résultats soumis à l’IS de +14
% entre 2022 et
2023. L’évolution réelle de
l’assiette de l’IS ne sera cependant connue définitivement qu’à l’été 2024, lors de la liquidation
définitive du solde par les entreprises.
Tableau n° 15 :
mesures nouvelles à l’impôt sur les sociétés (Md€)
Mesure nouvelle
Montant
Baisse
du taux d’IS de 33
% à 25 %
-0,3
Suppression du CICE
5,6
Effet retour IS de la baisse des impôts de
production
-0,6
Effet retour IS du bouclier tarifaire de
TICFE
0,2
Effet retour IS de la suppression de la CVAE
0,6
Mise en conformité avec le droit européen
du CIR et du CII
0,2
Total
+5,8
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et
numérique
L’impôt sur les sociétés
L’impôt sur les sociétés s’applique principalement aux sociétés de capitaux. Le bénéfice
imposable, qui en constitue l’assiette, est le bénéfice net déterminé d’après les résultats d’ensemble
de l’entreprise.
Ce bénéfice était imposé en 2017 au taux de 33,33 % (hors PME dont le taux est de 15 % ou
de 28
% selon le montant du chiffre d’affaires). La loi de finances pour 2017 a instauré un mécanisme
de baisse progressive de l’IS
: en 2017, certaines PME ont pu bénéficier d’un taux d’imposition à
28 % au lieu de 33,33
%. Le nombre d’entreprises bénéficiaires du taux à 28
% a été progressivement
élargi jusqu’en 2020 où il couvre toutes les entreprises, (sauf les plus petites qui demeurent imposées
au taux de 15 %).
COUR DES COMPTES
48
Une contribution exceptionnelle, instaurée en 2011 à un taux de 5 % relevé en 2014 à 10,7 %,
a été acquittée jusqu’en 2016 par les sociétés dont le chiffre d’affaires est supérieur à 250
M€.
En 2017, à la suite de l’annulation de la contribution additionnelle à l’IS sur les dividendes
distribués, le Gouvernement a introduit une contribution exceptionnelle sur l'IS pour les entreprises
dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1
Md€ et une contribution additionnelle à la contribution
exceptionnelle à l’IS sur les entreprises dont le chiffre d’affaires
et supérieur de 3
Md€.
S’agissant des modalités de versement, l’impôt est payé selon un système d’acomptes et de
solde. L’impôt dû au titre de l’année n est liquidé le 15 mai de l’année
n+1
. Le montant des quatre
acomptes payés au cours de l’année n est déterminé d’après le bénéfice fiscal de l’année
n-1
. En
revanche, pour les grandes entreprises, le 5
ème
et dernier acompte payé en fin d’année
n
doit s’appuyer
sur l’estimation du bénéfice fiscal de l’année en cours (en vertu du principe d’autolimitation, cet
acompte peut être modulé à la baisse si le bénéfice de l’entreprise est en diminution). Des pénalités
sont appliquées si le 5
ème
acompte est sous-
estimé ou si l’autolimitation est surestimée.
Sur longue période, l’exécution budgétaire de l’IS fait apparaître son caractère très
volatil.
Graphique n° 11 :
recettes budgétaires
d’IS depuis 2007 (Md€)
Source : documents budgétaires, synthèse Cour des comptes
51,0
49,3
20,9
32,9
39,1
40,8
47,2
35,3
33,5
30,0
35,7
27,4
33,5
36,3
46,3
62,1
56,8
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
ANNEXES
49
Annexe n° 4 :
la TICPE
Tableau n° 16 :
prévision et exécution de la TICPE en 2023 (en Md€)
Exéc.2
022
PLF
2023
LFI
2023
LFG
2023
Exéc.
2023
Écart à la
LFI
En %
Écart à la
LFG
En
%
Écart
2023/2022
En %
18,0
16,8
16,6
16,4
16,8
0,2
1,2 %
0,4
2,2%
-1,2
-6,6 %
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Tableau n° 17 :
décomposition de l’évolution de la TICPE en 2023
en prévision et en exécution (Md€)
TICPE
2022
Évolution
spontanée
Total
mesures
Dont mesures
nouvelles
Dont mesures
de périmètre
et de
transfert
2023
LFI 2023
18,0
-0,2
-1,1
0
-1,1
16,6
Exécution
18,0
-0,4
- 0,7
0
-0,7
16,8
Écart
0
-0,2
+0,3
0
+0,3
+0,2
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Selon la LFI 2023, la TICPE devait diminuer de 1,3
Md€ pour la part État et de
-0,1
Md€
pour la TICPE brute au sens de la comptabilité nationale pour toutes les administrations
publiques, sous l’effet cumulé
:
-
d’une évolution spontanée de
-0,3 % au sens de la comptabilité nationale (-0,2 % pour la
ICPE nette État en budgétaire), en cohérence avec la contraction des consommations de
carburant (essence et gazole).
-
des mesures de périmètre et de transfert aux collectivités locales (-0,4
Md€) ainsi que d’u
ne
hausse du transfert à l’Agence de financement des infrastructures et de transport
(- 0,7
Md€).
Comme en 2022, les recettes de TICPE pâtissent d’un fort ralentissement des
consommations dans un contexte de prix encore élevés. Le volume de gazole consommé
diminue chute de -5,3%, celui des supercarburants est stable chute de plus de -8 %, mais la
consommation d’essence E10, plus propre, croît de nouveau (+12,4
%).
Au final en exécution, l’évolution spontanée
in fine
constatée est un peu plus faible que
les prévisions initiales, avec une évolution spontanée de -2,4
% pour l’ensemble des
administrations publiques comme pour l’État de
-2,4 %.
COUR DES COMPTES
50
Tableau n° 18 :
mesures nouvelles et de transfert de TICPE en 2023 (Md€)
Mesure
Montant
Transferts
Hausse de la TICPE affectée à l’AFITF
-0,7
Transferts de TICPE aux collectivités locales
-0,4
Transferts fictifs de TICPE aux affectataires
0,3
Total
-0,7
Note de lecture : une partie des transferts ne reposent pas sur des fractions mais sont figés en niveau,
si bien que cela conduit à obtenir des évolutions spontanées différentes entre les sous-secteurs de
comptabilité nationale et décorrélées des évolutions macroéconomiques. Les « transferts fictifs » sont
donc des mesures « conventionnelles » qui ne constituent en aucun cas des transferts mais permettent
d’égaliser les évolutions spontanées et de les rendre cohérentes avec les indicateurs économiques.
Source : ministère de
l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
Graphique n° 12 :
part État de la TICPE-
Recettes budgétaires depuis 2008 (Md€)
Source : documents budgétaires
–
synthèse Cour des comptes
15,0
14,9
14,2 14,3
13,5
13,8
13,2
13,7
15,9
11,1
13,7
13,4
6,9
18,3
18,0
16,8
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
20,0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
ANNEXES
51
Annexe n° 5 :
la TVA
Tableau n° 19 :
prévision
et exécution de la TVA en 2023 (Md€)
Exéc.
2022
PLF
2023
LFI
2023
LFG
2023
Exéc.
2023
Écart à la
LFI
En %
Écart à la
LFG
En %
Écart
2023/
2022
En %
100,8
97,4
94,7
96,6
95,2
0,5
0,5 %
-1,4
-1,5 %
—
5,6
-5,6 %
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Tableau n° 20 :
décomposition de l’évolution de la TVA en 2023
en prévision et en exécution (Md€)
TVA
2022
Évolution
spontanée
Total
mesures
Dont mesures
nouvelles
Dont mesures
de périmètre
et de
transfert
2023
LFI 2023
100,6
4,7
-10, 6
-0,3
-10,4
98,4
Exécution
100,8
3,0
-8,7
-0,3
-8,4
95,2
Écart
0,2
-1,7
+1,9
0
+1,9
0,8
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
La LFI 2023 prévoyait une baisse des
recettes de TVA nette affectée à l’État de
-
7,0
Md€ par rapport à la prévision de LFR II pour 2022, principalement liée
:
-
à une évolution spontanée de 4,7
Md€ (+4,6
%) : cette évolution spontanée a été revue en
baisse pendant les débats parlementaires du P
LF 2023 pour tenir compte d’une dégradation
des hypothèses macroéconomiques pour 2022 entre la confection du PLF 2023 et le vote
de la LFI 2023, ce qui impacte mécaniquement à la baisse les prévisions de recettes de TVA
pour 2023. En PLF, la prévision d’évolution spontanée s’établissait à +5,0
%, en cohérence
avec l’évolution de l’assiette de la TVA (emplois taxables) sous
-jacente, de +4,9 %.
-
aux mesures nouvelles et de transfert : -10,6
Md€ étaient prévues en LFI 2023, dont
-
10,4
Md€ de transfert supplém
entaire aux collectivités territoriales pour compenser de la
suppression de la CVAE (dont -9,6
Md€ prévus en PLF 2023 et
-0,8
Md€ suite à des
ajustements adoptés au cours des débats parlementaires dans le calcul de cette
compensation). Le bouclier tarifaire a également un impact négatif sur les recettes e TVA
(-0,2
Md€ en 2023 après
-0,9
Md€ en 2022).
La prévision de TVA nette a ensuite été revue en hausse à l’occasion de la LFG 2023
(+1,9
Md€), notamment pour intégrer un moindre transfert de 2
Md€ à destination de l’Unedic
partiellement contrebalancées par des remontées comptables moins dynamiques que prévues.
COUR DES COMPTES
52
Les recettes totales de TVA sont
in fine
proches des prévisions de LFI (+0,5
Md€ de
TVA État), mais inférieures aux dernières prévisions de LFG (-1,4
Md€) malgré le
ralentissement en fin d’année des rythmes de traitement des demandes de remboursement de
crédits de TVA qui ont joué à la hausse sur les recettes de TVA nette. Cet effet sera corrigé en
comptabilité nationale et la TVA de comptabilité nationale sera encore plus faible
Si elles bénéficient encore de l’inflation (+4,9
% - après +5,2 %), cette dernière a ralenti
sur la seconde partie de l’année et n’a pas permis pas de compenser l’atonie de l’évolution en
volume de l’assiette de la taxe.
L’investissement en volume est affecté par la remontée des taux d’intérêt tandis que la
consommation des ménages a pâti de la hausse des prix. La structure de la consommation et de
l’investissement varie peu cependant entre 2022 et 2023 si bien que les «
effets de structure »
sont limités en 2023.
Tableau n° 21 :
mesures nouvelles et de transfert relatives à la TVA en 2023
Mesure
Montant
Transferts de TVA aux collectivités locales en compensation de
la suppression de la CVAE
-10,5
Transfert de TVA à la Sécurité sociale en compensation de la
baisse des cotisations sur les travailleurs indépendants
-0,9
Moindre transfert à l
’
Unedic
+2,0
Transfert de la TVA en compensation de la suppression de la
CAP
-0,2
Effet sur la TVA du bouclier tarifaire
-0,2
Transferts fictifs de TVA aux administrations publiques locales
et aux administrations de sécurité sociale
1,2
Total
-8,7
Note de lecture : une partie des transferts ne reposent pas sur des fractions mais sont figés en niveau, si
bien que cela conduit à obtenir des évolutions spontanées différentes entre les sous-secteurs de comptabilité
nationale et décorrélées des évolutions macroéconomiques. Les « transferts fictifs » sont donc des mesures
« conventionnelles
» qui ne constituent en aucun cas des transferts mais permettent d’égaliser les
évolutions spontanées et de les rendre cohérentes avec les indicateurs économiques.
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
Tableau n° 22 :
sous-jacents à la TVA
LFI 2023
Exécution 2023
Croissance spontanée des recettes de TVA
+ 4,9%
+5,8%
dont croissance des emplois taxables hors effets de structure
+4,9 %
+5,8 %
Effets de structure
0 %
0 %
Source : direction générale du Trésor
ANNEXES
53
Graphique n° 13 :
recettes budgétaires de TVA depuis 2007 (Md€)
Source : documents budgétaires, synthèse Cour des comptes
131,5
129,9
118,4
127,3
131,9
133,4
136,3
138,4
141,8
144,4
152,4
156,7
129,0
113,8
95,5
100,8
95,2
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
160,0
180,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
COUR DES COMPTES
54
Annexe n° 6 :
les autres recettes fiscales
Tableau n° 23 :
prévision et exécution des autres recettes fiscales en 2023
Exéc.
2022
PLF
2023
LFI
2023
LFG
2023
Exéc.
2023
Écart à la
LFI
En %
Écart à
la LFG
En %
Écart
2023/2022
En %
53,4
58,0
69,4
62,8
60,4
-9,4
-13,4%
-1,3
-2,1 %
7,0
13,2 %
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Tableau n° 24 :
décomposition de l’évolution des autres recettes fiscales nettes en 2023,
en prévision et en exécution (Md€)
Autres
RFN
2022
Évolution
spontanée
Total
mesures
Dont mesures
nouvelles
Dont mesures
de périmètre
et de
transfert
2023
LFI 2023
57,9
1,0
14,9
3,8
11,0
74,3
Exécution
60,3
3,8
1,4
-10,6
12,0
60,4
Écart
2,4
-1,9
-9,8
-10,7
+1,0
-9,3
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Les autres recettes fiscales devaient s’élever en 2023 à 74,3
Md€ selon la prévision de
la LFI 2023. Leur évolution spontanée s’établissait à +2,7
%, portée par la progression du
prélèvement de solidarité et des recettes de taxe sur les transactions financières.
Il était par ailleurs prévu qu’elles bénéficient de l’impact très positif de mesures
nouvelles, de transferts et de périmètre (+14,9 Md€).
12,3
Md€ étaient imputable au dispositif de plafonnement des revenus infra
-marginaux
des producteurs d’électr
icité et à son extension jusque fin 2023. En sens contraire, la
prorogation du bouclier tarifaire de TICFE devait induire une baisse des recettes de 2,8
Md€
mais partiellement compensé par l’effet de ce bouclier sur la compensation des taxes locales de
fou
rniture d’électricité (+1,7
Md€). Le contrecoup de la réforme des paiements fractionnés et
différés des droits de succession, qui avait induit des recettes supplémentaires en 2022, est
estimé à -0,3
Md€. La suppression progressive de la taxe d’habitation e
xplique 2,8
Md€ de
baisses de recettes pour l’État, tandis que l’extinction progressive des millésimes antérieurs de
CVAE affectés à l’État dans le cadre de la réforme des impôts de production de 2021 entraîne
une perte de recettes de -4,0
Md€. Enfin, dans
le cadre de la suppression de la CVAE, les
reliquats de taxes sont rebudgétisés (+9,4Md€ soit une affectation nette de +5,4
Md€).
Au cours de l’année 2023, l’impact des mesures nouvelles a été révisé en nette baisse
pour tenir compte :
ANNEXES
55
-
d’un coût plus élevé qu’anticipé du bouclier tarifaire (
-2,6
Md€ contre
-1,1
Md€ prévu en
LFI 2023) ;
-
d’une révision en hausse de la CVAE affectée à l’État dans le cadre de sa suppression
(+5,7
Md€ contre +5,4
Md€ en LFI 2023)
;
-
d’une
révision en baisse du rendement du dispositif de plafonnement des revenus infra-
marginaux des producteurs d’électricité (+0,6
Md€ contre une prévision LFI de
+12,3
Md€).
Le coût du contentieux OPCVM a peu évolué en 2023 par rapport à 2022 (1,1
Md€
intérêts moratoires compris)
: le traitement des demandes des OPC européens n’appelle pas de
nouvelle précision de la jurisprudence et se poursuit donc. L’examen des demandes d’OPC
établis hors de l’UE est plus complexe et nécessite une analyse au cas par cas, m
algré des
travaux réalisés pour établir une grille d’analyse au regard du critère de comparabilité avec les
OPC français.
S’agissant du volet fiscal du contentieux précompte, suite à une question préjudicielle
posée par le Conseil d’État, la CJUE avait co
nfirmé en 2022 que le dispositif du précompte était
contraire à la directive mère-
fille, validant ainsi partiellement l’analyse de la Cour
administrative d’appel de Versailles de 2020. Cette dernière n’a cependant pas été
intégralement validée en cassation
et l’État a donc récupéré en 2023 une partie des 1,45 Md€
de restitutions qui avaient été versées (0,17 Md€). Pour les bénéfices ne relevant pas de la
directive mère-
fille, le Conseil d’État avait transmis au Conseil Constitutionnel en juillet 2022
une qu
estion prioritaire de constitutionnalité. Dans sa décision de l’automne 2022, le Conseil
Constitutionnel a estimé que le précompte n’était pas contraire à la Constitution et le Conseil
d’État pouvait donc alors se prononcer sur les pourvois dont il avait s
aisi : la décision du Conseil
Constitutionnel étant favorable à l’État, aucun décaissement n’a donc été constaté ni en 2022
ni en 2023.
S’agissant du volet indemnitaire
20
, des recours pour excès de pouvoir dans le cadre du
traitement des dossiers relatifs à des bénéfices ne relevant pas de la directive mère-fille avaient
été déposés dès 2020, reprochant au Conseil d’État de ne pas avoir posé de question
préjudicielle à la CJUE. Les dossiers sont traités par les tribunaux administratifs, et, compte-
tenu de l
eur complexité, les jugements devraient faire l’objet d’appels voire de recours en
cassation
: aucun décaissement n’a donc été constaté en 2023 et à ce stade, tous sont reportés
sur 2024.
Un seul nouveau contentieux de série a été identifié en 2023 mais les enjeux financiers,
de l’ordre du million d’euros, sont très limités
21
. Les provisions s’ajoutent aux provisions
constituées au titre de nouveaux contentieux identifiés en 2021, et tout particulièrement le
20
Le contentieux précompte comporte un volet fiscal et un volet indemnitaire. Le volet fiscal correspond aux
contestations des contribuables sur le dispositif fiscal en lui-même. Les risques associés sont enregistrés en
provis
ions pour litiges fiscaux. Le volet indemnitaire résulte de la responsabilité pour faute de l’État.
21
Contentieux CEDH Waldner
: la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) a en effet jugé en décembre
2023 que l’application d’une majoration, en cas de
non-
adhésion à un organisme agréé, des revenus passibles d’IR
dont les titulaires sont soumis à un régime réel d’imposition, procédait d’une violation du premier protocole à la
Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme.
COUR DES COMPTES
56
contentieux TEOM
22
(provision de 0,06
Md€ fin
2023) et le contentieux IFER (provision de
0,6
Md€)
23
.
Tableau n° 25 :
mesures nouvelles autres RFN (Md€)
Mesure nouvelle
LFI 2023
Plafonnement des revenus infra-marginaux des producteurs
d’
électricité
0,6
Rebudgétisation temporaire de la TH RP
-2,8
Contrecoup de la réforme des paiements fractionnés et
différés des droits de succession
-0,3
Bouclier tarifaire
-2,6
Réforme des impôts de production
-4,2
Budgétisation de la CVAE État dans le cadre de la
suppression de la CVAE
2,6
Contentieux
0,2
Autres
0,5
Total
1,4
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
L’évolution spontanée constatée s’établit à +6,3
% contre +2,7 % en LFI 2023 et +7,5 %
en LFG. Cette évolution spontanée positive est portée par la progression du prélèvement de
solidarité (+7,2 % en spontané pour les recettes brutes), des retenues à la source sur les revenus
distribués (+23,2 %) ainsi que des droits de donation (+27,9 %) et de succession (+10,7 %). La
taxe générale sur les activités polluante croît nettement (+0,6
Md€) en raison d’une recette
exceptionnelle enregistrée au titre de la taxe
incitative relative à l’utilisation de l’énergie
renouvelable dans les transports (TIRUERT).
Les produits des jeux exploités par la Française des jeux hors paris sportifs est en baisse
(-3,1 %) tandis que le prélèvement sur le produit des jeux dans les casinos croît de +7,7 %. Les
recettes de taxe sur les transactions financières sont très dynamiques (+20,9 %) et bénéficient
en 2022 d’une bonne croissance des prix et des volumes.
22
De nombreux recours individuels et collectifs ont été formulés ces dernières années pour dénoncer les taux
« disproportionnés » de TEOM par rapport aux montants des dépenses exposés par les collectivités territoriales
pour assurer l’enlèvement et le traitement des déchets
: pour les impositions antérieures à 2018, les dégrèvements
résultant de décisions de justice favorables aux contribuables sont à la charge de l’État. Après 2019, ils sont à la
charge des collectivités locales.
23
Ce contentieux conteste la conformité de l
’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) appliquée
aux stations radioélectriques, au regard de directives européennes.
ANNEXES
57
Tableau n° 26 :
principales autres recettes fiscales (en Md€ sauf indication contraire)
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique
Tableau n° 27 :
autres recettes fiscales nettes (en Md€ sauf indication contraire)
2022
2023
Évolution
Md€
%
Autres recettes fiscales brutes (1)
67,8
73,9
6,1
9,0 %
Remboursements et dégrèvement des autres
impôts d'État (2)
7,5
8,4
1,0
12,8 %
Autres recettes fiscales nettes = (1) - (2) - (3)
60,3
65,5
5,2
8,6 %
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
Note bene
: les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État excluent les
remboursements et dégrèvements sur la TVA,
l’IR, l’IS et la TICPE.
Libellé
2022
2023
Évolution spontanée
En
Md€
En %
Retenues à la source sur certains bénéfices non
commerciaux et de l'impôt sur le revenu
1,0
1,3
0,3
33,0 %
Retenues à la source et prélèvements sur les revenus
de capitaux mobiliers et le prélèvement sur les bons
anonymes
4,0
5,0
0,9
23,2 %
Impôt sur la fortune immobilière
2,4
2,4
0,0
0,1 %
Prélèvement de solidarité
13,2
14,2
1,0
7,2 %
Droits de donation
3,4
4,3
0,9
27,9 %
Droits de succession
15,3
16,6
1,6
10,7 %
Taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel
(TICGN)
2,3
1,9
-0,4
-16,6 %
Taxe intérieure sur la consommation finale
d
’é
lectricité TICFE)
2,5
0,5
0,0
0,0 %
Produits des jeux exploités par La Française des jeux
(hors paris sportifs)
2,8
2,7
-0,1
-3,1 %
Prélèvements sur le produit des jeux dans les casinos
0,9
0,9
0,1
7,7 %
Total
53,4
60,4
4,9
9,1 %
COUR DES COMPTES
58
Graphique n° 14 :
recettes budgétaires des autres recettes fiscales nettes depuis 2007
(Md€)
Source : documents budgétaires
–
synthèse Cour des comptes