FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE 2023
Compte d’affectation spéciale « Pensions »
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
LES RÉSULTATS DE L’EXERCICE 2023
.................................................
13
I - LE SOLDE DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE
PENSIONS
......................................
13
A - Un exercice en déficit pour la deuxième année consécutive
................................................................
13
B - Les effets de l’inflation sur le solde du CAS
........................................................................................
14
C - L’incidence des mesures de soutien au pouvoir d’achat
......................................................................
15
D - La démographie du régime des pensions civiles et militaires de retraite
.............................................
17
II - LA PROGRAMMATION ET L’EXÉCUTION DES RECETTES DU CAS
...............................
19
A - Les recettes du programme 741 –
Pensions civiles et militaires de retraite et allocations
temporaires d’invalidité
.......................................................................................................................
19
B - Les recettes du programme 742 –
Ouvriers des établissements industriels de l’État
..........................
22
C - Les recettes du programme 743 –
Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre
et autres pensions
.................................................................................................................................
24
III - LA PROGRAMMATION ET L’EXÉCUTION DES DÉPENSES
..............................................
25
A - Les dépenses du programme 741 –
Pensions civiles et militaires de retraite et allocations
temporaires d’invalidité
.......................................................................................................................
25
B - Les dépenses du programme 742 –
Ouvriers des établissements industriels de l’État
........................
28
C - Les dépenses du programme 743 –
Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre
et autres pensions
..............................................................................................................................
29
LA SOUTENABILITÉ DU COMPTE
.........................................................
33
I - UNE OBLIGATION D’ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE RESPECTÉE À COURT TERME
........
33
II - UNE PRÉSENTATION RÉCENTE ET ENRICHIE DE LA
TRAJECTOIRE
BUDGÉTAIRE TRIENNALE
..........................................................................................................
35
III - UNE ABSENCE DE TRAJECTOIRE D’ÉQUILIBRE À PLUS LONG TERME
....................
36
LA QUALITÉ DE LA GESTION ET LA DÉMARCHE DE
PERFORMANCE
.....................................................................................................................
39
I - LA QUALITÉ DE LA GESTION
......................................................................................................
39
II - LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
........................................................................................
41
A - Les indicateurs du programme 741
......................................................................................................
41
B - Les indicateurs du programme 742
......................................................................................................
44
ANNEXES
..................................................................................................................................
49
Synthèse
Un compte d’affectation spéciale qui retrace l’ensemble des recettes et dépenses
de pensions de retraite et d’invalidité des fonctionnaires de l’État
Le compte d’affectation spéciale (CAS)
Pensions
a été créé en 2005 afin de retracer dans
un compte unique l’ensemble des recettes et dépenses de retraite et d’invalidité dont l’État a la
charge. Il est constitué de trois sections correspondant à autant de programmes, dont le
périmètre n’a pas été modifié en 2023.
Le programme 741 –
Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires
d’invalidité
retrace les opérations relatives au régime de retraite et d’invalidité des
fonctionnaires de l’État (les agents contractuels relèvent du régime général). En 2023, il
représentait à lui seul 95 % des dépenses du CAS. Ses recettes sont principalement constituées
par des contributions des employeurs et des cotisations salariales.
Le programme 742 –
Ouvriers des établissements industriels de l’État
regroupe les
dépenses et recettes du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels
de l’État (FSPOEIE) et du fonds rentes d’accident du travail des ouvriers civils des
établissements militaires (RATOCEM). Le programme représentait 3 % des dépenses du CAS
en 2023, principalement financées par une subvention du budget général supportée par les
ministères employeurs d’ouvriers d’État (en particulier le ministère des armées).
Le programme 743 –
Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres
pensions
représentait 2 % des dépenses du CAS en 2023. Aucune cotisation ne correspond à
ces pensions et allocations, qui sont financées exclusivement par des versements du budget
général.
Des dépenses qui augmentent plus rapidement que les recettes
Les dépenses du CAS ont été de 64,30 Md
€
sur l’exercice 2023, en progression
de 2,03 Md
€
(3,2 %) par rapport à l’année précédente. L’écart avec la prévision faite en loi de
finances initiale (LFI) pour 2023 est de - 56 M
€
seulement, soit une sous-consommation
de 0,1 %.
Cette augmentation des dépenses est équivalente à celle constatée en 2022 (+ 3,1 %). Elle
correspond à la fois aux revalorisations normales des pensions, à des mesures de soutien au
pouvoir d’achat et à la croissance du nombre de pensionnés relevant des régimes de retraite de
l’État.
Les recettes du CAS ont été de 63,16 Md
€
en 2023, en progression de 2,3 % (+ 1,43 Md
€
)
par rapport à l’exercice précédent. Cela représente une sous-exécution de 0,6 % (- 379 M
€
) des
recettes prévues en LFI.
Cette croissance des recettes est nettement supérieure à celle constatée en 2022 (+ 1,6 %).
Elle provient principalement de la mise en
œ
uvre des revalorisations du point d’indice de la
COUR DES COMPTES
6
fonction publique intervenues en juillet 2022 (+ 3,5 %) et juillet 2023 (+ 1,5 %), qui ont généré
des recettes supplémentaires du fait de l’augmentation de l’assiette des cotisations et
contributions. La dynamique des recettes a toutefois été freinée par la sous-réalisation des
schémas d’emploi de certains ministères employeurs en 2022, dont les effets se sont prolongés
en 2023.
Un équilibre financier à mieux justifier à moyen terme
Les dépenses augmentant plus vite que les recettes, le CAS présente pour la seconde
année consécutive un solde de l’exercice en déficit de 1 143 M
€
. La réforme des retraites votée
en 2023 n’a eu qu’un effet très marginal sur l’exercice. Les économies permises par sa montée
en charge progressive (évaluées à 150 M
€
en 2024 et 300 M
€
en 2025) ne seront pas suffisantes
pour rétablir l’équilibre du compte.
Ce déficit vient s’imputer sur le solde cumulé
1
les années précédentes, qui permet au CAS
de respecter l’obligation d’équilibre imposée par la Lolf. Le solde cumulé reste positif de 7,
80 Md
€
au 31 décembre 2023, l’équivalent de 1,45 mois de dépenses contre 1,72 en 2022.
Si la dynamique observée se poursuit, le solde cumulé du CAS sera intégralement
consommé en 2026. Le CAS
Pensions
ne respecterait alors plus l’obligation d’équilibre fixée
par la Lolf.
Le solde se dégradant rapidement et les causes de cette évolution étant structurelles, la
Cour recommande de présenter une trajectoire d’évolution à dix ans des dépenses, des recettes
et du solde du CAS
Pensions
ainsi que les conditions permettant de respecter l’obligation
d’équilibre du compte.
Une démarche de performance à renforcer
Les indicateurs de performance figurant dans les documents budgétaires ne rendent pas
compte de l’ensemble des coûts supportés par l’État pour la gestion du régime de retraite de ses
fonctionnaires. D’une part, ils n’intègrent qu’une faible partie des effectifs consacrés par les
employeurs à la gestion des retraites et, d’autre part, les coûts de structure supportés par la
DGFiP n’y sont qu’incomplètement répercutés. La Cour recommande par conséquent de revoir
ces indicateurs afin d’intégrer l’ensemble des coûts de gestion supportés tant par la DGFiP que
par les autres employeurs.
1
Le solde cumulé du CAS ne correspond pas à une immobilisation de trésorerie, les recettes du compte n’étant
pas une ressource nette pour l’État mais un transfert budgétaire des employeurs vers le compte. Ce mouvement
prend la forme d’une écriture comptable mais ne donne pas lieu à un transfert effectif de fonds, qui demeurent sur
le compte unique du Trésor.
Récapitulatif des recommandations
1.
(
Recommandation reformulée
) Présenter une trajectoire d’évolution à dix ans des dépenses,
des recettes et du solde du CAS Pensions ainsi que les conditions permettant de respecter
l’obligation d’équilibre du compte (
service des retraites de l’État et direction du budget
).
2.
(
Recommandation reconduite
) Revoir les indicateurs de performance en intégrant, d’une
part, l’ensemble des effectifs consacrés par les employeurs à la gestion des retraites et,
d’autre part, les coûts de structure supportés par la DGFiP (
service des retraites de l’État et
direction du budget
).
Introduction
Le compte d’affectation spéciale (CAS)
Pensions
retrace l’ensemble des recettes et des
dépenses de retraite et d’invalidité dont l’État a la charge, au bénéfice des fonctionnaires civils
de l’État, des ouvriers de l’État, des militaires et de bénéficiaires de traitements spécifiques
(retraite du combattant, traitements attachés à la Légion d’honneur et à la médaille militaire,
anciens supplétifs etc.). Il a été créé par l’article 51 de la loi de finances pour 2006 sur le
fondement de l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf).
La loi de finances initiale pour 2023 avait ouvert des crédits à hauteur de 64,36 Md
€
en
dépenses (autorisations d’engagement et crédits de paiement) et 63,54 Md
€
en recettes,
aboutissant à un solde prévisionnel déficitaire de 820 M
€
. L’exécution 2023 se solde
in fine
par
un déficit de 1 143 M
€
.
Le CAS
Pensions
est subdivisé en trois sections correspondant à trois programmes
budgétaires. Aucun changement de périmètre n’est intervenu en 2023 concernant le compte et
ses trois sections.
La première section
,
correspondant au programme 741
– Pensions civiles et militaires de
retraite et allocations temporaires d’invalidité,
comprend les opérations en recettes et en
dépenses relatives aux pensions servies par l’État à ses fonctionnaires
2
en application du code
des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR), ainsi que les allocations temporaires
d’invalidité (ATI). Ce programme est placé sous la responsabilité du directeur du service des
retraites de l’État (SRE) de la direction générale des finances publiques (DGFiP). La LFI
pour 2023 prévoyait des dépenses à hauteur de 61,00 Md
€
(AE = CP), soit 95 % de l’ensemble
des crédits ouverts pour le CAS.
La deuxième section, correspondant au programme 742
– Ouvriers des établissements
industriels de l’État
, comprend les opérations du fonds spécial des pensions des ouvriers des
établissements industriels de l’État (FSPOEIE) et des rentes d’accident du travail des ouvriers
civils des établissements militaires (RATOCEM). Ces fonds sont gérés par la Caisse des dépôts
et consignations (CDC). Le programme est placé sous la responsabilité de la sous-directrice de
la sixième sous-direction de la direction du budget. Les crédits ouverts pour ce programme en
LFI pour 2023 s’élevaient à 2,03 Md
€
(AE = CP), soit 3 % de l’ensemble des crédits du CAS.
La troisième section, correspondant au programme 743 –
Pensions militaires d’invalidité
et des victimes de guerre et autres pensions,
comprend les opérations relatives aux pensions
militaires d’invalidité et des victimes de guerre, ainsi que diverses prestations au titre
d’engagements historiques et de la reconnaissance de la Nation en application du code des
pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre. Les recettes proviennent pour leur
quasi-totalité
de
subventions
du
budget
général,
supportées
notamment
par
le
2
Ces pensions concernent les seuls fonctionnaires titulaires. Les agents contractuels relèvent pour leur retraite de
base du régime général de la sécurité sociale et de l’Ircantec pour leur retraite complémentaire.
COUR DES COMPTES
10
programme 169 –
Reconnaissance et réparations en faveur du monde combattant, mémoire et
liens avec la Nation
de la mission
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation
. Le
programme est placé sous la responsabilité du directeur du service des retraites de l’État. Les
crédits ouverts pour ce programme en LFI pour 2023 s’élevaient à 1,33 Md
€
(AE = CP), soit
2 % de l’ensemble.
crédits ouverts en LFI pour 2023 par programme, en M
€
AE / CP
Évolution LFI 2023/LFI 2022
Programme 741
60 999,8
+ 5,7 %
Programme 742
2 028,6
+ 4,8 %
Programme 743
1 331,3
- 10,1 %
Compte d’affectation spéciale « Pensions »
64 359,6
+ 5,3 %
Source : Cour des comptes
Compte d’affectation spéciale
Pensions
Programme 741 –
Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires
d’invalidité
Programme 742 –
Ouvriers des établissements industriels de l’État
Programme 743 –
Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres
pensions
Graphique n° 1 : les dépenses du CAS par programme - exécution 2023 (CP, en M
€
)
Source : Cour des comptes
60 938
2 003
1 363
64 304
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
P. 741
P. 742
P. 743
Total CAS
INTRODUCTION
11
Graphique n° 2 : dépenses (AE = CP, en M
€
)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 3 : recettes, en M
€
Source : Cour des comptes
59 021
59 549
60 394
62 281
64 304
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
2019
2020
2021
2022
2023
60 320
60 812
60 764
61 729
63 161
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
2019
2020
2021
2022
2023
COUR DES COMPTES
12
Graphique n° 3 : variation annuelle du solde (en M
€
)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 4 : solde cumulé (en M
€
)
Source : Cour des comptes
7 858
9 120
9 490
8 939
7 796
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
9 000
10 000
2019
2020
2021
2022
2023
Les résultats de l’exercice 2023
I - Le solde du compte d’affectation spéciale
Pensions
A - Un exercice en déficit pour la deuxième année consécutive
L’exécution 2023 du CAS
Pensions
s’est soldée par un déficit de 1 143 M
€
, supérieur
de 323 M
€
à celui prévu par la loi de finances initiale (821 M
€
). C’est la deuxième année
consécutive que le CAS affiche un solde annuel négatif sur la période récente (cf. chapitre II).
exécution 2023 du CAS
Pensions
, en M
€
Recettes
Dépenses
Solde
LFI
Exécution
LFI
Exécution
LFI
Exécution
P. 741
60 210
59 780
61 000
60 938
- 789
- 1 158
P. 742
1 998
2 029
2 029
2 003
- 30
+ 26
P. 743
1 331
1 352
1 331
1 363
0
- 11
Total CAS
63 540
63 161
64 360
64 304
- 820
- 1 143
Source : direction du budget
Les dépenses réalisées sur l’exercice 2023 ont été de 56 M
€
inférieures à la prévision en
LFI, soit une sous-exécution de 0,1 %. Elles ont augmenté de 3,2 % par rapport à 2022, une
croissance proche de celle de l’année précédente (3,1 %) mais en nette accélération (+ 1,5 %
par an en moyenne sur la période 2018-2022).
Contrairement à l’année dernière, les recettes ont progressé en 2023 même si elles sont
de 379 M
€
inférieures à la prévision. Leur croissance est moins rapide que celle des dépenses
puisqu’elles enregistrent une hausse de 2,3 % en 2023. Cette augmentation est toutefois
nettement supérieure à celle de 2022 (1,6 %) et à la tendance (+ 0,7 % par an en moyenne sur
la période 2018-2022).
Les principales raisons de ces évolutions sont détaillées dans les parties II et III ci-
dessous.
COUR DES COMPTES
14
Graphique n° 5 : dépenses et recettes du CAS
Pensions
(en M
€
)
Source : direction du budget / SRE
La quasi-totalité des dépenses du CAS correspondent à des dépenses « de guichet » et ne
peuvent donc pas faire l’objet d’un pilotage en cours d’année. Il en est de même pour les
recettes, en dehors d’éventuels ajustements en cours d’année du taux de contribution
employeurs, option qui n’a pas été mise en
œ
uvre depuis décembre 2013.
B - Les effets de l’inflation sur le solde du CAS
L’évolution des dépenses et des recettes du CAS depuis 2021 illustre leur dépendance à
l’inflation, même si elles progressent moins vite que celle-ci.
évolution des recettes et des dépenses du CAS en tenant compte
de l’inflation, base 100 en 2021
2021
2022
2023
Dépenses
Valeur nominale
100
103,12
106,48
Valeur en euros constants
100
97,99
96,49
Recettes
Valeur nominale
100
101,59
103,94
Valeur en euros constants
100
96,55
94,18
Lecture : entre 2021 et 2023, les dépenses du CAS ont augmenté de 6,48 % en valeur nominale mais ont diminué de 3,51 % en
euros constants.
Source : direction du budget / SRE
Le décalage observé sur les dépenses s’explique principalement par le mécanisme de
revalorisation des pensions, réalisée le 1
er
janvier sur la base de l’inflation de l’année écoulée.
De manière plus marginale, il résulte aussi du calcul du taux de revalorisation sur l’indice des
-0,5%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
4,0%
30 000
35 000
40 000
45 000
50 000
55 000
60 000
65 000
70 000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Dépenses
Recettes
Taux d'évolution des dépenses (éch. droite)
Taux d'évolution des recettes (éch. droite)
LES RÉSULTATS DE L’EXERCICE 2023
15
prix hors tabac, dont la progression est légèrement plus faible que l’indice des prix de
l’ensemble des produits.
Les recettes s’écartent plus nettement de la trajectoire d’inflation car elles dépendent
principalement de la valeur du point d’indice de la fonction publique, dont la dynamique relève
de décisions gouvernementales et n’est pas fonction de l’inflation.
En conséquence, le ralentissement par rapport à l’inflation est plus marqué sur les recettes
que sur les dépenses, ce qui signifie que l’inflation a contribué à dégrader le solde du compte.
Une indexation parfaite des recettes et des dépenses sur l’inflation observée depuis 2021 aurait
conduit à un solde positif de 414 M
€
en 2023, de 1 557 M
€
supérieur au solde effectivement
constaté. Il s’agit là d’un calcul purement théorique dans la mesure où l’inflation n’est pas, loin
s’en faut, le seul facteur explicatif de la progression des recettes et des dépenses sur la période
récente, comme détaillé
infra
.
C - L’incidence des mesures de soutien au pouvoir d’achat
Trois mesures gouvernementales de soutien au pouvoir d’achat ont eu des incidences sur
les dépenses et les recettes du CAS en 2023. Au total, elles ont conduit à des recettes
supplémentaires de l’ordre de 440 M
€
et à une augmentation d’environ 78 M
€
des dépenses.
Ces mesures ont par conséquent amélioré le solde de l’exercice d’environ 362 M
€
.
incidence financière des principales mesures de
soutien au pouvoir d’achat, en M
€
Mesure
Recettes
supplémentaires
Dépenses
supplémentaires
Solde
Revalorisation exceptionnelle de 4 % des pensions
de juillet 2022
0
22
- 22
Augmentations du point de pension militaire
d’invalidité de décembre 2022 et mars 2023
0
38
- 38
Augmentation de 1,5 % de la valeur du point
d’indice de la fonction publique de juillet 2023
440
18
+ 422
Total
440
78
+ 362
Source : direction du budget
1 - La revalorisation anticipée des pensions de retraite et d’invalidité de juillet 2022
Depuis 2003, les pensions sont revalorisées annuellement, au 1
er
janvier pour les pensions
de retraites et au 1
er
avril pour les pensions d’invalidité et les autres allocations. Le coefficient
de revalorisation correspond depuis 2016 à l’inflation (évolution des prix à la consommation
hors tabac) constatée sur les 12 mois précédents
3
.
3
Défini à l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale.
COUR DES COMPTES
16
Dans le cadre de ses mesures de soutien au pouvoir d’achat, le gouvernement a procédé
à une revalorisation exceptionnelle de 4 % des pensions de retraite et d’invalidité à l’occasion
de la loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat. Cette
revalorisation exceptionnelle a été appliquée de manière rétroactive à partir du 1
er
juillet 2022.
Les revalorisations effectuées en 2023 en application du mode de calcul normal ont
neutralisé les effets de cette mesure exceptionnelle : alors que les taux calculés sur la base de
l’inflation constatée étaient de 4,8 % pour les pensions de retraite et 5,6 % pour les autres
pensions et allocations hors invalidité, les revalorisations ont été respectivement de 0,8 % et
1,6 %, intégrant ainsi la hausse de 4 % de l’été 2022.
En conséquence, cette mesure a eu son plein effet en 2022 et n’a pas conduit à des
dépenses ou recettes supplémentaires sur l’exercice 2023 pour les pensions de retraite.
En revanche, elle a eu un effet sur 2023 pour les pensions d’invalidité du fait de leur
revalorisation en avril : de janvier à mars 2023, ces pensions ont été plus élevées qu’au cours
du même trimestre en 2022. La dépense supplémentaire générée est de 22 M
€
.
2 - La revalorisation anticipée du point de pension militaire d’invalidité
Le calcul des pensions militaires d’invalidité et de l’allocation de reconnaissance du
combattant, inscrites en dépenses du programme 743, repose sur la valeur du point de pension
militaire d’invalidité (PMI). Depuis 2022
4
, la valeur du point est fixée chaque année en fonction
de l’évolution du point d’indice de la fonction publique constatée sur la période précédente. La
revalorisation au 1
er
janvier 2023 aurait dû être effectuée sur la base du point d’indice des trois
premiers trimestres de l’année 2022.
Dans le cadre de ses mesures de soutien au pouvoir d’achat, le Gouvernement a procédé
le 1
er
janvier 2023 à une revalorisation de 3,5 % du point PMI. La valeur du point PMI a été
fixée à 15,59
€
contre 15,13
€
en application du mécanisme normal de revalorisation. Une
nouvelle hausse est intervenue en mars 2023 avec effet rétroactif au 1
er
janvier 2023, portant la
valeur du point PMI à 15,63
€
, soit une augmentation totale de 3,85 % par rapport à l’année
précédente.
L’incidence financière de ces revalorisations anticipées est estimée à 38 M
€
de dépenses
supplémentaires.
3 - L’augmentation de la valeur du point d’indice de la fonction publique
de juillet 2023
Une hausse de la valeur du point d’indice de la fonction publique augmente les recettes
et les dépenses du CAS :
-
en recettes, par l’augmentation de l’assiette de contribution des cotisants ;
4
Décret n° 2022-128 du 4 février 2022 modifiant les modalités de fixation de la valeur du point de pension militaire
d'invalidité.
LES RÉSULTATS DE L’EXERCICE 2023
17
-
en dépenses, elle se traduit par une hausse du niveau des pensions versées aux personnes
qui liquident leurs droits à retraite après l’entrée en vigueur de la revalorisation.
Le gouvernement a procédé à une hausse de la valeur du point d’indice de la fonction
publique de 1,5 % à compter du 1
er
juillet 2023. L’augmentation des contributions employeurs
et des cotisations salariales est évaluée à 0,75 %, soit un surcroît de recettes de l’ordre de
440 M
€
, tandis que l’augmentation des dépenses est très marginale, de l’ordre de 0,028 % soit
environ 18 M
€
supplémentaires.
Au total, cette revalorisation a conduit à une amélioration du solde du CAS sur
l’exercice 2023 qui peut être évaluée à environ 422 M
€
.
D - La démographie du régime des pensions civiles et militaires
de retraite
La démographie du régime des pensions civiles et militaires de retraite, qui représentent
environ 95 % des dépenses du CAS, est déterminante pour la trajectoire du compte.
Entre 2016 et 2022, le nombre de cotisants a diminué de 8 % tandis que celui des
pensionnés a augmenté de 4 %. Sur cette période, le nombre de pensionnés a progressé en
moyenne de 0,7 % par an tandis que celui des cotisants a diminué de 1,4 % par an.
Le ratio démographique
5
pour les pensions des fonctionnaires civils était de 1,28 en 2010,
de 1,19 en 2016 et de 0,99 en 2022. Celui des pensions des militaires est stable mais inférieur
à 1 (autour de 0,70).
5
Ratio entre le nombre de cotisants et le nombre de pensionnés de droits directs uniquement.
COUR DES COMPTES
18
Graphique n° 6 : évolution du nombre de cotisants et de pensionnés et du ratio
démographique du régime PCMR
Source : Jaune Pensions, PLF 2024
Le nombre d’entrées en pensions est en augmentation de 1,9 % en 2023 tandis que celui
des sorties est en baisse de 2,1 %. Le solde démographique du régime sur l’exercice est positif
de 17 400 personnes, en hausse de 27 % par rapport à l’année précédente (+ 13 700 personnes
en 2022).
Graphique n° 7 : entrées et sorties en pensions et solde démographique
du régime PCMR
Source : SRE
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
1 500 000
1 700 000
1 900 000
2 100 000
2 300 000
2 500 000
2 700 000
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Cotisants
Pensionnés
Ratio démographique civils
(éch. droite)
Ratio démographique
militaires (éch. droite)
-
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Entrées
Sorties
Solde démographique
LES RÉSULTATS DE L’EXERCICE 2023
19
II - La programmation et l’exécution des recettes du CAS
A - Les recettes du programme 741 –
Pensions civiles et militaires de
retraite et allocations temporaires d’invalidité
1 - La prévision des recettes du programme 741
La LFI pour 2023 prévoyait 60,21 Md
€
de recettes, constituées des contributions des
employeurs (86 % du total), des cotisations salariales (12 %) et, de manière plus marginale, des
versements de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) et
d’autres recettes issues notamment de la validation des services auxiliaires et du rachat des
années d’études.
Les contributions employeurs sont acquittées par les différents organismes employant des
fonctionnaires relevant du régime des PCMR (ministères, collectivités territoriales,
établissements publics, sociétés commerciales employant des fonctionnaires Orange S.A. et La
Poste
6
etc.).
En théorie, les taux de contribution des employeurs correspondant aux pensions civiles et
militaires de retraite et aux allocations temporaires d’invalidité peuvent évoluer en fonction de
la prévision de dépense du CAS, des autres recettes (en particulier des cotisations salariales) et
de la prévision d’évolution de l’assiette contributive.
Dans les faits, les taux appliqués au traitement indiciaire sont inchangés depuis 2013
s’agissant des contributions pour la retraite des militaires (126,07 %) et les ATI (0,32 %), et
depuis 2014 pour la retraite des fonctionnaires civils
7
(74,28 %).
Le taux des cotisations salariales est de 11,10 % depuis 2020. Il a augmenté jusqu’en 2020
conformément à la trajectoire issue de la réforme des retraites de 2010 qui visait à aligner ce
taux sur l’effort contributif des salariés du secteur privé.
À l’issue de cette période de convergence, le taux de cotisation salariale des
fonctionnaires de l’État est depuis 2020 de 0,21 point inférieur à celui des régimes de droit
commun (sur la partie des salaires inférieure au plafond annuel de la sécurité sociale) du fait de
l’absence de répercussion des hausses de taux de cotisation salariale du régime complémentaire
Agirc-Arrco décidées en mars 2013, octobre 2015 et novembre 2017. L’assiette des cotisations
retraite est toutefois plus étroite pour les fonctionnaires que pour les régimes de droit commun.
6
Dont les corps de fonctionnaires ont été mis en extinction.
7
Hors fonctionnaires employés par Orange et La Poste, pour lesquels un taux d’équité concurrentielle est calculé
chaque année. En 2023, il était respectivement de 51,45 % et 18,40 %.
COUR DES COMPTES
20
Graphique n° 8 : taux de cotisation salariale des fonctionnaires de l’État
et des régimes de droit commun
Source : Cour des comptes
La LFI pour 2023 prévoyait 51,52 Md
€
de contributions des employeurs, en hausse de
1 980 M
€
(+ 4 %) par rapport à la précédente LFI. Les recettes de cotisations salariales prévues
étaient de 7,40 Md
€
, en hausse de 267 M
€
(+ 4 %) par rapport à la LFI pour 2022. Ces
prévisions de recettes avaient été construites sur la base d’une stabilité des effectifs et d’un gel
de la valeur du point d’indice de la fonction publique.
Les autres recettes attendues (1 293 M
€
) étaient principalement constituées de
compensations inter-régimes (633 M
€
), de transferts de la CNRACL (428 M
€
) et des
contributions employeurs au titre des allocations temporaires d’invalidité (173 M
€
).
Ces prévisions de recettes n’ont pas été modifiées en cours d’exercice.
2 - L’exécution des recettes du programme 741
Les recettes du programme ont été de 59,78 Md
€
sur l’exercice, soit une sous-réalisation
de 431 M
€
(0,7 %) par rapport aux prévisions faites en LFI pour 2023, alors que l’année
précédente affichait une sur-réalisation de 0,8% par rapport à la LFI pour 2022.
Cette sous-réalisation s’explique principalement par des recettes de contributions
employeurs de l’État moins importantes que prévu : 451 M
€
de moindres contributions au titre
des fonctionnaires civils et 143 M
€
au titre des militaires.
Ces baisses ont été en partie compensées par des contributions des autres employeurs
(hors État) de fonctionnaires relevant du régime PCMR supérieures de 233 M
€
à la prévision
(213 M
€
au titre des fonctionnaires civils et 20 M
€
au titre des militaires).
Ces écarts entre la prévision et l’exécution du produit des contributions employeurs sont
expliquées par les choix de gestion des employeurs et les modalités de réalisation de leurs
schémas d’emploi : gestion des effectifs, répartition entre titulaires et contractuels, entre les
différentes catégories statutaires etc.
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Taux de cotisation salariale des fonctionnaires
Taux de cotisation salariale des régimes de droit commun
LES RÉSULTATS DE L’EXERCICE 2023
21
Les mêmes facteurs ont conduit à une sous-réalisation équivalente (0,8 %) du produit des
cotisations salariales, de 62 M
€
inférieur à la LFI.
Au titre de ses autres recettes, le programme a bénéficié d’une compensation
démographique reçue de l’Acoss au titre des personnels civils de l’État de 658 M
€
en 2023, soit
25 M
€
(+ 4 %) de plus que la prévision de la LFI.
Enfin, les recettes liées à la validation des services auxiliaires ont été de 7 M
€
supérieures
à la prévision (+ 47 %) en raison de l’apurement des stocks de dossiers correspondants par les
ministères, tandis que les transferts de la CNRACL vers l’État ont été supérieurs de 9 M
€
(+ 2 %) à l’inscription en LFI.
recettes du programme 741, en M
€
Exécution
2022
LFI 2023
Exécution
2023
Écart LFI /
exécution
Cotisations salariales
7 180
7 400
7 338
- 62
dont civils
5 864
6 070
6 001
- 69
dont militaires
998
1 023
1 035
12
dont Orange S.A.
101
103
102
-2
dont La Poste
179
165
162
-3
dont budgets annexes
38
38
38
-0
Contributions employeurs
49 901
51 518
51 115
- 403
dont civils – État
32 490
33 715
33 264
- 451
dont civils – établissements
publics et collectivités territoriales
6 166
6 104
6 316
212
dont militaires – État
10 411
10 896
10 753
- 143
dont militaires – établissements
publics et collectivités territoriales
31
7
27
20
dont Orange S.A.
353
323
304
- 20
dont La Poste
197
222
195
- 27
dont budgets annexes
252
251
256
5
ATI
163
173
166
-7
Validations des services auxiliaires
27
15
22
7
Rachat années d'études
5
6
6
0
Compensations inter-régimes
542
633
658
25
Fonds de solidarité vieillesse
1
1
1
0
Indus
24
23
27
4
CNRACL
464
428
437
9
Autres
9
14
9
-5
Total des recettes du P. 741
58 315
60 210
59 780
- 431
Source : direction du budget
COUR DES COMPTES
22
B - Les recettes du programme 742 –
Ouvriers des établissements
industriels de l’État
1 - La prévision des recettes du programme 742
Les recettes du programme 742 prévues en LFI étaient de 1 998 M
€
, constituées à 81 %
par des subventions de l’État (1 609 M
€
) et, de manière plus résiduelle, par des cotisations
salariales et patronales (293 M
€
soit 15 %) et des compensations inter-régimes (96 M
€
).
Le taux de cotisation salariale s’appliquant aux ouvriers de l’État est le même que celui
des fonctionnaires civils de l’État, soit 11,10 % depuis 2020. Le taux de la contribution
employeurs est quant à lui fixé à 35,01 % depuis 2019.
Le régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l’État se caractérise
par un nombre de pensionnés très supérieur à celui des cotisants (93 585 pensionnés de droits
directs et dérivés pour 18 435 cotisants fin 2022). Ce déséquilibre est accentué par une baisse
de l’effectif des cotisants plus rapide que celle de l’effectif des pensionnés (– 8 % par an entre
2017 et 2022 pour l’effectif cotisant contre – 2 % par an pour l’effectif pensionné). Il en résulte
une nette dégradation du ratio démographique
8
, passé de 0,60 en 2011 à 0,28 fin 2022.
Graphique n° 9 : effectifs des cotisants et pensionnés et ratio démographique
du régime des ouvriers des établissements industriels de l’État
Source : SRE et Jaune Pensions annexé au PLF 2024
En raison de cette réduction des effectifs cotisant, la LFI pour 2023 prévoyait une baisse
de 29 M
€
(6 %) des recettes de cotisations salariales et employeurs par rapport à la précédente
8
Ratio entre le nombre de cotisants et le nombre de pensionnés de droits directs uniquement.
0,60
0,57
0,54
0,50
0,45
0,41
0,37
0,36
0,34
0,32
0,30
0,28
-
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
0
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Nombre de cotisants (éch. gauche)
Nombre de pensionnés (éch. gauche)
Ratio démographique FSPOEIE (éch. droite)
LES RÉSULTATS DE L’EXERCICE 2023
23
LFI. Des recettes liées aux compensions inter-régimes étaient attendues à hauteur de 96 M
€
en 2023, en hausse de 5 M
€
, soit + 5 % par rapport à la LFI pour 2022.
Les cotisations et les compensations inter-régimes ne couvrant que 19 % des dépenses du
régime, l’État verse des subventions d’équilibre au FSPOEIE et au fonds RATOCEM. La
contribution au FSPOEIE est financée par huit programmes du budget général et un programme
du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », au prorata des effectifs des pensionnés
de chaque programme. La contribution au RATOCEM est prise en charge par le ministère des
armées.
La LFI pour 2023 prévoyait des subventions à hauteur de 1 609 M
€
, en hausse de 6 %
(+ 93 M
€
) par rapport à la LFI pour 2022.
Ces prévisions de recettes n’ont pas été modifiées en cours d’année.
2 - L’exécution des recettes du programme 742
Les recettes réalisées sur le programme 742 ont été de 2 029 M
€
, soit 31 M
€
(1,6 %) de
plus que la prévision de la LFI.
recettes du programme 742, en M
€
Exécution
2022
LFI
2023
Exécution
2023
Écart LFI /
exécution
Cotisations salariales et patronales
330
293
318
24
Contribution de l'État au FSPOEIE et au
RATOCEM
1 516
1 609
1 606
- 3
Compensation démographique
91
96
96
0
Recettes diverses
0,8
0
10
10
Autres financements (FSV, FSI,
cotisations rétroactives)
0,1
0,2
0,1
- 0,1
Total des recettes du P 742
1 938
1 998
2 029
31
Source : direction du budget / SRE
L’écart porte en particulier sur les cotisations salariales et employeurs et s’explique
principalement par la revalorisation du point d’indice de la fonction publique intervenue au
1
er
juillet 2023, sur lequel sont indexés les salaires des ouvriers d’État. Cette revalorisation s’est
traduite par des recettes de cotisations salariales et des contributions employeurs supérieures
respectivement de 5 M
€
et 20 M
€
aux prévisions de la LFI.
COUR DES COMPTES
24
C - Les recettes du programme 743 –
Pensions militaires d'invalidité
et des victimes de guerre et autres pensions
1 - La prévision des recettes du programme 743
Le programme 743 est intégralement financé par des subventions d’équilibre du budget
général, dont le montant est ajusté en fonction des dépenses réalisées. Les prévisions de recettes
sont donc directement liées aux prévisions de dépenses du programme.
Les recettes attendues en LFI pour 2023 s’élevaient à 1 331 M
€
, soit une baisse de 10 %
par rapport à la LFI 2022, équivalente à la baisse des dépenses du programme justifiée par la
diminution tendancielle du nombre de bénéficiaire des diverses prestations servies.
Ces prévisions ont été modifiées à l’occasion de la loi de finances de fin de gestion
9
, qui
a augmenté de 14 M
€
les recettes attendues, en cohérence avec l’augmentation des dépenses du
programme (cf.
infra
).
2 - L’exécution des recettes du programme 743
Les recettes réalisées sur le programme 743 ont été de 1 352 M
€
, soit 21 M
€
(2 %) de
plus que la prévision de la LFI.
recettes du programme 743, en M
€
Exécution
2022
LFI
2023
LFG
2023
Exécution
2023
Écart LFI /
exécution
Retraite du combattant et
pensions militaires d'invalidité
1 408
1246
14
1 281
17
Légion d'honneur et médaille
militaire
1
1
1
0
Pensions d'Alsace-Moselle
16
16
16
0
Allocations anciens supplétifs
42
38
42
4
Chemins de fer franco-éthiopiens
0
0
0
0
Sapeurs-pompiers et anciens
agents de la défense passive
11
12
12
0
ORTF
0
0
0
0
Total des recettes du P. 743
1 477
1 331
14
1 352
21
Source : direction du budget
9
Loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion 2023.
LES RÉSULTATS DE L’EXERCICE 2023
25
Les recettes couvrant exactement les dépenses réalisées, l’écart entre la prévision et la
réalisation provient de l’actualisation des dépenses en cours d’année, en particulier l’inscription
de 14,3 M
€
supplémentaires sur la retraite du combattant et les pensions militaires d’invalidité.
III - La programmation et l’exécution des dépenses
A - Les dépenses du programme 741 –
Pensions civiles et militaires de
retraite et allocations temporaires d’invalidité
1 - La prévision des dépenses du programme 741
La LFI pour 2023 prévoyait 61,00 Md
€
de dépenses, soit une augmentation de 5,7% par
rapport à la LFI pour 2022. Les deux principaux déterminant sont de la dépense, d’une part, le
niveau de revalorisation des pensions et, d’autre part, les entrées en paiement et sorties.
Les pensions de retraite du programme 741 sont normalement revalorisées au 1
er
janvier
de chaque année. Comme les pensions du régime général, la revalorisation correspond à
l’évolution de l’indice des prix à la consommation (hors tabac) sur la période précédente
10
. Les
pensions d’invalidité sont quant à elles revalorisées le 1
er
avril, suivant le même mécanisme
11
.
Comme indiqué précédemment, une revalorisation exceptionnelle de 4 % a été appliquée
au 1
er
juillet 2022 dans le cadre des mesures de soutien au pouvoir d’achat. La prévision de
dépense pour 2023 intégrait les effets de cette hausse et limitait les revalorisations prévues à
0,8 % pour les pensions de retraite et 1,7 % pour les autres pensions.
S’agissant de la démographie du régime des PCMR, la LFI pour 2023 prévoyait
97 600 entrées en paiement, en baisse de 0,4 % par rapport à la réalisation 2022. Le recul
attendu portait principalement sur le nombre d’entrées de droits directs, qui s’établissait en LFI
à 69 500, en retrait de 1,0 % par rapport à la réalisation 2022. Cette prévision reposait, d’une
part, sur les effets des réformes successives relevant la durée de référence nécessaire pour
atteindre le taux plein et, d’autre part, sur une baisse attendue des départs en retraite au sein de
certains ministères (ministères économiques et financiers et de l’éducation nationale
notamment).
En regard de ces entrées en pensions, la LFI prévoyait 81 300 sorties (dont 52 100 de
droits directs), aboutissant à une augmentation de 16 300 du nombre de pensionnés.
Les crédits ouverts en LFI ont été abondés en cours d’exercice par le report de 1 126 M
€
de crédits non consommés en 2022, portant les crédits disponibles sur l’exercice à 62,13 Md
€
.
10
Article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite et articles L. 161-23-1 et L. 161-25 du code
de la sécurité sociale. Le taux de revalorisation au 1
er
janvier de l’année N est calculé sur la base des douze derniers
indices connus, de novembre N-2 à octobre N-1.
11
Articles L. 27 à L. 30 ter, L. 34 et L. 50 du code des pensions civiles et militaires de retraite.
COUR DES COMPTES
26
2 - L’exécution des dépenses du programme 741
Les dépenses exécutées au cours de l’exercice ont été de 60,94 Md
€
, soit une sous-
exécution de 62 M
€
par rapport aux crédits prévus en LFI et de 1 188 M
€
par rapport au total
des crédits disponibles. Les dépenses du programme augmentent de 3,6 % par rapport à 2022,
une hausse comparable à celle observée l’année précédente (+ 3,4 %).
les dépenses du programme 741, crédits de paiement, en M
€
Exécution
2022
LFI
2023
Reports*
Exécution
2023
Action 1 – civils
48 436
50 296
50 260
Dont dépenses de pensions
47 846
49 731
49 662
Dont transferts de compensation
démographique (civils)
0
0
18
Dont versement à la CNRACL
510
543
556
Dont affiliations rétroactives
16
16
18
Dont autres dépenses
64
6
6
Action 2 – militaires
10 266
10 565
10 540
Dont dépenses de pensions
10 072
10 407
10 370
Dont transferts de compensation
démographique (militaires)
100
81
76
Dont affiliations rétroactives
94
77
94
Dont autres dépenses
0
0
0
Total action 3 – ATI
136
138
138
Total des dépenses du P.741
58 838
61 000
1 126
60 938
* Les reports sont affectés à un programme mais non à une action.
Source : direction du budget
Ces écarts s’expliquent, d'une part, par des départs à la retraite de fonctionnaires civils
moins dynamiques qu’anticipé en LFI (environ 3 100 entrées de droits directs de moins,
soit – 5%). La mise en
œ
uvre progressive de la réforme des retraites à partir du 1
er
septembre
2023 peut avoir contribué, de manière très marginale, à ce recul des entrées en pension.
D'autre part, les décès de pensionnés ont été plus nombreux qu'anticipé en LFI, ce qui
augmente le nombre de sorties de pension mais également le nombre d’entrées en pension de
réversion (droits dérivés). La sous-estimation des sorties de pension de droits directs ayant été
moins importante que la sous-estimation des entrées en réversion, ceci entraîne une hausse de
la dépense par rapport à la prévision.
LES RÉSULTATS DE L’EXERCICE 2023
27
La montée en charge progressive de la réforme des retraites de 2023
12
La réforme des retraites adoptée en avril 2023
13
entrant progressivement en vigueur depuis
septembre 2023, ses effets sur les dépenses en 2023 sont considérés comme marginaux par le service
des retraites de l’État.
La montée en charge de la réforme devrait se traduire dans un premier temps par une réduction
des dépenses de pensions, liée au report de l’âge d’ouverture des droits et à l’accélération de
l’augmentation de la durée de référence pour atteindre le taux plein. L’économie attendue est évaluée
à 150 M
€
en 2024 et à plus de 300 M
€
en 2025.
Le SRE considère que la réforme atteindra son effet maximal en 2034, avec un écart entre les
dépenses avec et sans réforme évalué à – 1 234 M
€
.
Dans un second temps, le maintien en emploi plus longtemps induira une hausse du montant
des pensions à la liquidation. Le SRE anticipe par conséquent à partir de 2045 des dépenses
supérieures à ce qu’elles auraient été dans le système antérieur.
En 2023, les entrées comme les sorties de pension ont été supérieures à la prévision : de
2,8 % pour les entrées (2 700 personnes) et de 2,0 % (1 600 personnes) pour les sorties. Cela
aboutit à un solde positif (17 400 pensionnés supplémentaires) supérieur à la prévision et, par
conséquent, à une dépense plus importante que prévu.
entrées et sorties de pensions en 2023
Civils
Militaires
Total
LFI
Réalisation
LFI
Réalisation
LFI
Réalisation
Entrées de pensions
77 900
79 000
19 700
21 300
97 600
100 300
Dont droits directs
57 000
53 900
12 500
13 600
69 500
67 500
Dont droits dérivés
20 900
25 100
7 200
7 700
28 100
32 800
Sorties de pensions
62 100
64 500
19 200
18 400
81 300
82 900
Dont droits directs
43 100
44 000
9 000
8 900
52 100
52 900
Dont droits dérivés
19 000
20 500
10 200
9 500
29 200
30 000
Solde
15 800
14 500
500
2 900
16 300
17 400
Chiffres provisoires sur la base des données arrêtées au 2 janvier 2024.
Source : DGFiP-SRE
L’écart entre la prévision et la réalisation des entrées en pension est légèrement supérieur
à celui observé les années précédentes : sur la période 2018-2022, le nombre d’entrées en
paiement s’est écarté en moyenne de 2,1 % de la prévision (soit 2 000 personnes par an). La
prévision des sorties était quant à elle plus proche de la réalisation que les années précédentes :
sur 2018-2022, le nombre de sorties constatées était en moyenne de 4,2 % supérieur de la
prévision (3 280 personnes).
12
D’après des données du service des retraites de l’État.
13
Loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.
COUR DES COMPTES
28
Graphique n° 10 : prévisions et réalisations des entrées et sorties en paiement
Source : DGFiP-SRE
Les dépenses relatives aux allocations temporaires d’invalidité sont conformes à la
prévision (138 M
€
).
Les dépenses autres que de pensions représentent 768 M
€
, soit 1,3 % du total. Elles
portent principalement sur des transferts entre régimes de retraite (versements à la CNRACL,
affiliation rétroactives, compensations démographiques…), d’un montant de 762 M
€
contre
720 M
€
l’année précédente. Cette augmentation des dépenses de transferts témoigne de la
dégradation relative de la situation démographique du régime de l’État par rapport aux autres
régimes de retraite.
B - Les dépenses du programme 742 –
Ouvriers des établissements
industriels de l’État
1 - La prévision des dépenses du programme 742
La LFI pour 2023 prévoyait des dépenses à hauteur de 2 029 M
€
, dont 97 %
correspondant aux pensions de retraite et d’invalidité attribuées aux ouvriers de l’État au titre
du FSPOEIE (1 963 M
€
). Celles-ci obéissent globalement aux mêmes règles de revalorisation
que les pensions du programme 741.
Les autres dépenses du programme sont principalement constituées :
-
des frais de gestion administrative du FSPOEIE par la CDC, établis sur la base des données
prévisionnelles d’activité (6,8 M
€
prévus en 2023 contre 6,1 M
€
en LFI pour 2022) ;
-
des rentes d’accident du travail des ouvriers civils des établissements militaires
(RATOCEM) et des frais de gestion administrative facturés par la CDC au titre de ce
régime (57,7 M
€
prévus en 2023).
50 000
60 000
70 000
80 000
90 000
100 000
110 000
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Entrées - prévision
Entrées - réalisation
Sorties - prévision
Sorties - réalisation
LES RÉSULTATS DE L’EXERCICE 2023
29
Les crédits ouverts en LFI ont été abondés en cours d’exercice par un report de crédits
non consommés l’année précédente à hauteur de 95 M
€
. Au total, les crédits disponibles sur le
programme étaient de 2 124 M
€
en 2023.
2 - L’exécution des dépenses du programme 742
L’exécution 2023 affiche une réalisation de 2 003 M
€
de dépenses, soit 26 M
€
(1,3 %)
de moins que la prévision initiale mais 35 M
€
de plus que l’exécution 2022 (+1,8 %).
Les dépenses du programme sont en retrait de 121 M
€
(5,7 %) par rapport au total des
crédits disponibles (LFI et reports).
les dépenses du programme 742, crédits de paiement, en M
€
Exécution 2022
LFI 2023
Reports*
Exécution 2023
Pensions retraite et invalidité
1 905
1 963
1 942
Autres dépenses
2
1
1
Gestion du régime
7
7
6
Fonds RATOCEM
53
58
54
Total des dépenses du P. 742
1 967
2 029
95
2 003
* Les reports sont affectés au programme et non à une action.
Source : direction du budget
L’écart entre la prévision et l’exécution s’explique, d’une part, par une revalorisation des
pensions d’invalidité légèrement inférieure à la prévision (+1,6 % au 1
er
avril 2023 contre
+1,7 % prévu en LFI). D’autre part, l’effectif moyen des pensionnés sur l’année ainsi que le
montant moyen des pensions avaient été surestimés en raison d’une prévision basée sur les
chiffres 2021, les données 2022 n’étant alors pas disponibles.
La dépense correspondant aux rentes d’accident du travail des ouvriers civils des
établissements militaires est inférieure de 3,4 M
€
à la prévision. Cet écart s’explique par un
effectif de bénéficiaires moindre que prévu, faisant diminuer les dépenses de rentes ainsi que
les frais de gestion du fonds par la Caisse des dépôts.
C - Les dépenses du programme 743 –
Pensions militaires d’invalidité
et des victimes de guerre et autres pensions
1 - La prévision des dépenses du programme 743
Le programme couvre principalement les pensions militaires d’invalidité et des victimes
de guerre et l’allocation de reconnaissance du combattant (auparavant appelée retraite du
combattant), qui représentent 95 % du total des dépenses prévues. Plus marginalement, il
comporte les traitements attachés à la Légion d’honneur et à la Médaille militaire ainsi que
divers dispositifs spécifiques (pensions des ministres des cultes d’Alsace-Moselle,
reconnaissance des anciens supplétifs, invalidité des sapeurs-pompiers etc.).
COUR DES COMPTES
30
En dépit de la revalorisation régulière des pensions, ces dépenses sont tendanciellement
en baisse du fait de la diminution des effectifs de pensionnés. Les principaux déterminants des
dépenses du programme 743 sont en effet le nombre de bénéficiaires des différents dispositifs
et les modalités de calcul des pensions (valeur du point PMI, taux d’invalidité des bénéficiaires
etc.).
La LFI prévoyait un montant de dépenses de 1 331 M
€
en 2023, contre 1 481 M
€
en LFI
pour 2022, ce qui correspondait à une diminution de 10,1%. Cette prévision de baisse était sous-
tendue par la démographie déclinante de la plupart des dispositifs concernés.
Les crédits non consommés l’année précédente (87 M
€
) ont été reportés sur l’exercice.
De plus, le programme a été abondé à hauteur de 14 M
€
en loi de finances de fin de gestion afin
de faire face à l’augmentation des dépenses liées à la revalorisation des pensions militaires
d’invalidité, à compter du 1
er
janvier 2023, décidée par les arrêtés du 23 décembre 2022 et du
24 mars 2023.
Le total des crédits disponibles était par conséquent de 1 433 M
€
.
2 - L’exécution des dépenses du programme 743
En exécution, les dépenses du programme ont atteint 1 363 M
€
, soit un montant supérieur
de 32 M
€
(2,4%) à la prévision de la LFI, qui reste toutefois inférieure de 70 M
€
(4,9 %) au
total des crédits disponibles.
les dépenses du programme 743, crédits de paiement, en M
€
Exécution
2022
LFI
2023
Reports*
LFG
Exécution
2023
Reconnaissance de la Nation
603
510
13
527
Réparation
803
755
1
766
Pensions d'Alsace-Moselle
16
16
0
16
Allocations de reconnaissance des anciens
supplétifs
41
38
0
42
Pensions des anciens agents des chemins de
fer franco-éthiopiens
0
0
0
0
Pensions des sapeurs-pompiers et des
anciens agents de la défense passive victimes
d'accidents
12
12
0
12
Pensions de l'ORTF
0
0
0
0
Total des dépenses du P. 743
1 475
1 331
87
14
1 363
* Les reports sont affectés au programme et non à une action.
Source : direction du budget
Une partie importante de la sur-exécution par rapport à la LFI est liée à la revalorisation
de 3,85 % du point de pension militaire d’invalidité. Les reports de crédits non consommés
en 2022 (87 M
€
) auraient été suffisants pour couvrir l’augmentation de dépenses afférente
LES RÉSULTATS DE L’EXERCICE 2023
31
(25 M
€
) mais 14 M
€
de crédits supplémentaires ont été ouverts en loi de finances de fin de
gestion.
Des reports de crédits ont également été mobilisés pour couvrir les dépenses liées à
l’allocation de reconnaissance des anciens supplétifs, supérieures de 4 M
€
(9 %) à la prévision
initiale en raison d’un recours accru aux allocations viagères instituées au profit des conjoints
et ex-conjoints d’anciens supplétifs.
La soutenabilité du compte
I - Une obligation d’équilibre budgétaire
respectée à court terme
L’exécution 2023 satisfait l’obligation prévue par l’article 21 de la Lolf, qui prévoit que,
« en cours d’année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte
d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées »
.
Pour que cette condition soit satisfaite, la somme du solde budgétaire et du solde cumulé
au 31 décembre de l’année précédente doit rester positive, ce qui a été le cas tout au long de
l’année 2023 grâce aux excédents cumulés des exercices précédents.
Graphique n° 11 : soldes cumulés et mensuels en 2023, en M
€
Source : direction du budget
Au 31 décembre 2023, le CAS affichait un solde cumulé de 7,80 Md
€
, en diminution de
1,14 M
€
(12,8 %) par rapport à l’année précédente. Ce solde cumulé représentait 1,45 mois de
dépenses fin 2023, contre 1,72 en 2022.
- 321
946
90
- 118
- 110
- 120
38
54
- 185
- 551
- 58
- 217
-2 000
-
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
janv
févr mars
avr
mai
juin
juil
août
sept
oct
nov
déc
Solde cumulé début de mois
solde mensuel
COUR DES COMPTES
34
Graphique n° 12 : évolution du solde cumulé au 31 décembre, en Md
€
Source : Cour des comptes, données direction du budget
Pour la deuxième année consécutive, l’exercice se termine sur un solde annuel déficitaire
du fait des dépenses supérieures aux recettes.
Graphique n° 13 : évolution des recettes, des dépenses et du solde annuel du CAS, en M
€
Source : direction du budget
0,31
0,23
0,18
0,22
0,34
0,51
0,67
1,06
1,35
1,61
1,83
1,89
1,72
1,45
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
1,6
1,8
2
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Solde cumulé en Md
€
(éch. gauche)
Solde cumulé en mois (éch. droite)
107
- 241
- 109
210
634
778
762
1 939
1 458
1 299
1 262
370
- 551
-1 143
-1 500
-1 000
- 500
-
500
1 000
1 500
2 000
2 500
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
-
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
Solde annuel (éch. droite)
Dépenses (éch. gauche)
Recettes (éch. gauche)
LA SOUTENABILITÉ DU COMPTE
35
II - Une présentation récente et enrichie de la
trajectoire budgétaire triennale
Conformément à la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la
gestion des finances publiques, le projet annuel de performance du CAS annexé au projet de loi
de finances présente depuis l’exercice 2023 une trajectoire triennale des recettes et des
dépenses.
La projection affichée dans le PLF pour 2023 reposait notamment sur une hypothèse de
stabilité des taux des contributions employeurs et de la politique salariale de l’État. Elle
n’intégrait pas les effets de la réforme des régimes de retraite examinée par le Parlement au
début de l’année 2023
14
.
Dans son analyse de l’exécution budgétaire 2022
15
, la Cour constatait que «
les documents
budgétaires ne détaillent aucune des hypothèses retenues et relatives aux facteurs cités par la
direction du budget, comme la démographie des régimes (en particulier les effectifs cotisants)
et les taux de cotisations salariales
».
La Cour recommandait à la direction du budget de «
préciser les hypothèses sous-jacentes
à la prévision d'évolution des dépenses, des recettes et du solde du CAS Pensions fixée par le
budget triennal et [de] présenter une trajectoire d'évolution à plus long terme
».
En application de la première partie de cette recommandation, les documents budgétaires
annexés au PLF pour 2024 précisent les prévisions de flux démographiques (entrées et sorties
de pension) du régime des pensions civiles et militaires de retraite (programme 741) pour 2024,
2025 et 2026. Ces prévisions intègrent notamment les effets de la réforme de 2023.
Aucune donnée équivalente n’est communiquée pour les deux autres programmes,
cependant les pensions civiles et militaires de retraites représentant 95 % des dépenses du CAS,
cette projection constitue une information utile.
S’agissant des prévisions de recettes, les documents annexés au PLF pour 2024 précisent
qu’elles reposent sur des hypothèses de stabilité des taux de contribution et de la politique
salariale des employeurs.
Le PLF pour 2024 présente une projection triennale actualisée, dont il ressort que le solde
cumulé du compte sera intégralement consommé en 2026. Le PLF pour 2023 anticipait cette
situation en 2025.
14
Loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.
15
Cour des comptes,
Compte d’affectation spéciale « Pensions », Analyse de l’exécution budgétaire 2022
,
avril 2023
COUR DES COMPTES
36
Graphique n° 14 : prévisions de soldes annuels et cumulés du compte, en M
€
Source : direction du budget
Les documents annexés aux PLF 2024 rappellent l’obligation d’équilibre qui s’applique
au CAS et indiquent que la consommation de l’excédent cumulé «
rendrait nécessaire une
hausse des taux de contribution employeur en PLF pour l’année n+1 à un niveau permettant
d’assurer le respect de cette obligation
»
16
.
III - Une absence de trajectoire d’équilibre à plus long terme
Les pensions de retraite des fonctionnaires de l’État et des militaires constituent des
engagements au sens de la comptabilité générale, qui font l’objet d’une publication annuelle
dans la partie hors-bilan du compte général de l’État (CGE)
17
. Ces engagements visent à
évaluer, à cadre législatif constant, la valeur actualisée des pensions qui seront versées aux
agents retraités et actifs à date, c’est-à-dire sans préjuger des recrutements futurs.
Au 31 décembre 2022, le montant total des engagements directs de l’État en matière de
retraites s’élevait à 1 613 Md
€
18
, en diminution de 921 Md
€
par rapport à l’année précédente,
principalement en raison d’un taux d’actualisation net d’inflation nettement supérieur à celui
16
Projet annuel de performance du CAS
Pensions
annexé au PLF 2024.
17
Chapitre 25.1.2 du compte général de l’État 2022.
18
Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au PLF pour 2024.
- 820
-3 386
-5 229
-1 148
-2 483
-3 686
-4 600
-6 000
-4 000
-2 000
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
2023
2024
2025
2026
Solde cumulé - Projection initiale (PLF 2023)
Solde cumulé - Projection actualisée (PLF 2024)
Solde annuel - Projection initiale (PLF 2023)
Solde annuel - Projection actualisée (PLF 2024)
LA SOUTENABILITÉ DU COMPTE
37
de l’année précédente : le CGE 2021
19
utilisait un taux d’actualisation négatif de - 1,37% tandis
que le CGE 2022 retient un taux d’actualisation positif de + 0,91%
20
.
Ces engagements ne représentent qu’un ordre de grandeur étant donné les incertitudes et
hypothèses concernant les données macro-économiques, le comportement des actifs au moment
de partir à la retraite ou encore les choix de gestion et de politique salariale des employeurs de
fonctionnaires de l’État. La sensibilité de l’évaluation des engagements de l’État au taux
d’actualisation utilisé témoigne aussi de la sensibilité des projections de très long terme à tous
ces paramètres.
La présentation des engagements de retraite était complétée jusqu’au PLF pour 2023 par
celle du besoin de financement actualisé, ce qui permettait d’appréhender la trajectoire
financière du régime compte tenu des charges et produits anticipés. Ce calcul reposait toutefois
très largement sur des hypothèses conventionnelles, comme le maintien sur toute la période
considérée des taux de contributions employeurs alors même que l’assiette (les rémunérations)
devrait continuer à augmenter.
Ces données sur l’évolution du besoin de financement ne figurent plus dans les documents
annexés aux PLF pour 2024 et dans le CGE 2022. Ceux-ci se contentent d’évoquer le montant
du besoin de financement cumulé à l’horizon 2070 (160 Md
€
) et sa décomposition entre les
engagements au titre des fonctionnaires de La Poste (104 Md
€
) et pour les fonctionnaires civils
de l’État et les militaires (- 264 Md
€
, y compris Orange).
Le rapport annuel du Conseil d’orientation des retraites
21
exploite les hypothèses en
matière d’effectifs et de rémunérations établies par la direction du budget pour calculer la
contribution des régimes de retraites de l’État aux équilibres financiers globaux jusqu’en 2070.
Il n’apporte toutefois pas d’information sur la trajectoire à moyen et long terme du régime
PCMR.
En conclusion, l’affichage d’une trajectoire budgétaire triennale dans les annexes du
projet de loi de finances constitue un progrès par rapport à la situation précédente, de même
que l’indication depuis le PLF pour 2024 des hypothèses démographiques du régime PCMR.
Compte-tenu de l’importance des engagements financiers de l’État au titre des retraites et
de la rapide dégradation du solde du CAS
Pensions
, ces informations devraient toutefois être
enrichies par des perspectives de plus long terme afin d’expliciter les modalités de respect de
l’obligation d’équilibre du compte, en particulier les hypothèses de recettes et de dépenses.
19
Dans son acte de certification des comptes de l’État portant sur l’exercice 2022, la Cour des comptes avait par
ailleurs constaté des «
insuffisances d’éléments probants
» et en particulier que, «
hors effet du changement du
taux d’actualisation, les éléments produits par l’administration [n’avaient] pas permis à la Cour de confirmer
que le montant des engagements de retraite et celui de l’excédent de financement du régime de retraite des
fonctionnaires de l’État présentés au 31 décembre 2022 [étaient] exempts d’anomalies significatives
» (Cour des
comptes,
Certification des comptes de l’État, exercice 2022
, avril 2023).
20
Le taux d’actualisation retenu dans les CGE 2021 et 2022 est le taux de rendement de l’OAT
€
i 2036 au
31 décembre de l’année considérée.
21
Voir notamment le rapport annuel
Évolutions et perspectives des retraites en France,
juin 2023.
COUR DES COMPTES
38
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
1.
(Recommandation reformulée) Présenter une trajectoire d’évolution à dix ans des
dépenses, des recettes et du solde du CAS Pensions ainsi que les conditions
permettant de respecter l’obligation d’équilibre du compte (service des retraites de
l’État et direction du budget).
La qualité de la gestion et la démarche
de performance
I - La qualité de la gestion
Les dépenses exécutées en 2023 ont été inférieures aux crédits disponibles. La dépense
totale au titre de l’exercice 2023 est de 64,30 Md
€
, soit une sous-consommation de 1 379 M
€
par rapport au total des crédits disponibles (65 683 M
€
). Cette sous-consommation est supérieure
de 70 M
€
à celle constatée en 2022 (1 309 M
€
non-consommés).
exécution des dépenses du CAS en 2023, crédits de paiement, en M
€
P. 741
P. 742
P. 743
Total CAS
LFI
61 000
2 029
1 331
64 360
Reports
1 126
95
87
1 309
LFR / LFG
0
0
14
14
Total des crédits disponibles
62 126
2 124
1 433
65 683
Exécution
60 938
2 003
1 363
64 304
Écart à la LFI
- 62
26
32
- 56
Écart aux crédits disponibles
- 1 188
- 121
- 70
- 1 379
Source : direction du budget
Chaque année, les crédits non consommés sont intégralement reportés sur l’exercice
suivant en application de l’article 21 de la Lolf qui prévoit que, pour les comptes d’affectation
spéciale, «
les autorisations d'engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d'année
sont reportés sur l'année suivante
» dans la limite du solde cumulé du compte.
COUR DES COMPTES
40
crédits non consommés et reportés sur l’exercice suivant, en M
€
P. 741
P. 742
P. 743
Total CAS
2017
1 244
47
90
1 381
2018
1 128
45
108
1 282
2019
1 141
59
76
1 276
2020
1 233
68
76
1 377
2021
1 044
83
81
1 207
2022
1 126
95
87
1 309
2023
1 188
121
70
1 379
Note : pour 2023, il s’agit des crédits non consommés dont la direction du budget a demandé le report sur 2024
Source : Cour des comptes d’après des données direction du budget
Les crédits non consommés représentaient 2,1 % des crédits disponibles en 2023. Le taux
de non-consommation des crédits disponibles est relativement stable sur la période récente pour
les programmes 741 et 743. S’agissant du programme 742, il a plus que doublé entre 2017 et
2023, passant de 2,4 % à 5,7 %.
Graphique n° 15 : taux de sous-consommation des crédits disponibles
Source : Cour des comptes d’après des données direction du budget
Cette sous-consommation des crédits disponibles interroge notamment sur l’utilité
d’ouvrir en LFG 14 M
€
de crédits supplémentaires pour le programme 743, qui termine
l’exercice en sous-réalisation de 70 M
€
.
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
P741
P742
P743
LA QUALITÉ DE LA GESTION ET LA DÉMARCHE
DE PERFORMANCE
41
II - La démarche de performance
Le CAS est assorti de plusieurs objectifs et indicateurs de performance figurant dans les
documents budgétaires annexés au PLF et au projet de loi de règlement.
A - Les indicateurs du programme 741
1 - Le coût de gestion du régime des PCMR
Deux indicateurs portent sur le coût de gestion du régime des pensions civiles et militaires
de retraite de l’État. Le premier vise à calculer le coût de gestion d’un ressortissant du régime
(retraité ou actif affilié) tandis que le second mesure le coût de gestion pour 100
€
de pensions
versé.
Depuis le PLF 2015, ces indicateurs sont décomposés entre, d’une part, le coût imputable
aux services de la DGFiP (service des retraites de l’État et son réseau de paiement) et, d’autre
part, le coût global intégrant les dépenses des employeurs.
Ces deux indicateurs visent notamment à mesurer les effets du transfert de la gestion des
retraites des employeurs vers le service des retraites de l’État, initié en 2007 et qui avait
notamment pour objectif de réduire les coûts de gestion du régime. Ce transfert a été achevé
fin 2020.
L’achèvement du transfert au SRE de la gestion des retraites de l’État
L’État a engagé en 2007 une réforme de la gestion des pensions de retraite de ses fonctionnaires
visant principalement à améliorer le service rendu aux usagers et à faire progresser la productivité afin
de réduire les moyens mobilisés. Le service des retraites de l’État a été créé en 2009 sous la forme d’un
service à compétence nationale rattaché à la DGFiP afin, d’une part, de piloter la réforme et, d’autre
part, de centraliser la gestion de certaines tâches auparavant exercées par les différents employeurs de
fonctionnaires de l’État.
La mise en
œ
uvre de la réforme a fait l’objet de nombreux décalages de calendrier. La première
étape, qui consistait à déployer le compte individuel retraite, a été achevée en 2015, trois ans après la
date initialement prévue. Le transfert progressif d’une partie des missions des employeurs vers le SRE
est officiellement terminé depuis décembre 2020 et le service assure désormais le conseil,
l’information et l’accompagnement des usagers en amont et durant leur départ en retraite tandis que
les employeurs conservent un rôle essentiel dans l’alimentation et la correction de la base carrière
constituée par les comptes individuels retraite.
Les effectifs consacrés à la gestion des retraites ont diminué de 643 ETP entre 2011 et 2022 :
ils ont baissé de 525 ETP chez les employeurs et de 145 ETP dans les centres de gestion des retraites
(CGR) tandis qu’ils ont progressé de 27 ETP au SRE pour accompagner sa montée en charge.
L’effectif total consacré aux pensions est passé de 2 336 ETP en 2011 à 1 693 ETP en 2022, soit une
réduction de 27 % sur la période. Les administrations ont majoritairement redéployé les agents
concernés sur d’autres missions.
COUR DES COMPTES
42
Les usagers civils et militaires ont accès, tout au long de leur carrière, à l’offre de conseil retraite
du SRE en autonomie sur l’espace numérique sécurisé de l’agent public (Ensap) : visualisation et
demande de correction du compte individuel, simulation des montants de pension, demande de départ,
suivi des étapes de traitement de la demande départ, etc. Ces services en ligne peuvent être complétés,
sur demande, par l’appui de gestionnaires experts. La relation avec l’usager permet au SRE de s’assurer
progressivement de l’exhaustivité et de la fiabilité des données présentes dans les comptes individuels.
Le coût global de gestion d’un ressortissant était de 21,02
€
en 2023, dont 20,59
€
supportés par la DGFiP. Ces deux coûts ont convergé à mesure que le SRE récupérait les tâches
auparavant effectuées par les employeurs, qui ont réduit les effectifs correspondants. La
différence, qui correspond aux dépenses supportées par les employeurs, était de 0,43
€
fin 2023
contre 0,65
€
fin 2022.
Le coût de gestion par ressortissant du régime est en hausse par rapport aux résultats des
années antérieures en dépit des bénéfices tirés de la réforme de la gestion des pensions, de la
concentration du réseau de paiement et des efforts réguliers de simplification des procédures.
Cette augmentation s’explique principalement par la mise en
œ
uvre d’un projet de
mutualisation des SI engagé par le SRE avec la Caisse des dépôts et consignations
22
.
coût de gestion d’un ressortissant, avec et sans les coûts
supportés par les employeurs, en
€
2021
2022
Cible
2023
Prévision
2023
Cible
2024
Coût de gestion d’un ressortissant du régime
PCMR
18,29
20,19
17,63
20,59
20,85
Coût de gestion d’un ressortissant incluant les
coûts des employeurs
19,35
20,84
18,05
21,02
21,26
Source : direction du budget, SRE
Le deuxième indicateur, portant sur le coût de gestion pour 100
€
de pensions versé,
affiche une légère amélioration entre 2022 et 2023 en raison notamment de l’augmentation au
dénominateur du montant total des prestations servies (+ 2 180 M
€
entre 2022 et 2023).
22
Voir notamment le référé du Premier président de la Cour des comptes,
Mutualisation des systèmes
d’information du service des retraites de l’État et de la Caisse des dépôts et consignations
, mars 2023.
LA QUALITÉ DE LA GESTION ET LA DÉMARCHE
DE PERFORMANCE
43
coût de gestion d’un ressortissant du régime des pensions civiles et
militaires de retraite pour 100
€
de pensions versés
2021
2022
Cible
2023
Prévision
2023
Cible
2024
Coût de gestion pour 100
€
de pensions versés
0,142
0,15
0,129
0,148
0,142
Coût de gestion incluant les coûts des employeurs
pour 100
€
de pensions versés
0,150
0,155
0,132
0,151
0,145
Source : direction du budget, SRE / DGFiP
Comme la Cour l’a constaté à l’occasion de son contrôle du SRE
23
, ces indicateurs
présentent une limite importante dans la mesure où le calcul du coût employeur ne prend en
compte que les effectifs déclarés pour les activités relatives à la validation des services
auxiliaires et au rachat d’années d’études, à l’exclusion de toutes les activités liées aux retraites
et réalisées par les employeurs (alimentation des comptes individuels retraite, radiation des
cadres, information de premier niveau…).
Pour ce qui relève de la DGFiP, le coût de gestion communiqué comprend les dépenses
directes du SRE et un coût du réseau de paiement issu de la comptabilité analytique de la DGFiP
mais exclut certaines fonctions supports assurées par cette direction au profit du SRE. Le
périmètre des charges considérées est donc trop réduit pour rendre compte de l’ensemble des
coûts supportés par la DGFiP pour la gestion du régime.
À l’occasion de l’analyse de l’exécution budgétaire 2022, la Cour recommandait au
service des retraites de l’État et à la direction du budget de «
revoir les indicateurs de
performance en intégrant, d’une part, l’ensemble des effectifs consacrés par les employeurs à
la gestion des retraites et, d’autre part, les coûts de structure supportés par la DGFiP
».
Cette révision des indicateurs est nécessaire afin de rendre compte des coûts
effectivement supportés par l’État – DGFiP et autres employeurs – pour la gestion du régime
de retraite de ses fonctionnaires. Elle pourrait permettre de distinguer des indicateurs portant
sur le coût complet du régime pour l’État et des indicateurs communs avec les autres régimes
destinés à la comparaison des coûts de gestion.
Selon le SRE, les informations provenant des employeurs sur les effectifs consacrés à
l’alimentation et la gestion des comptes individuels de retraite, mises à la disposition du SRE
grâce à une enquête annuelle, ont connu des variations résultant des changements
méthodologiques ou des modalités déclaratives. Il en résulterait une certaine instabilité de
l’estimation des coûts employeurs. Cette situation renforce la nécessité de disposer
d’indicateurs fiables de performance intégrant l’ensemble des effectifs consacrés par les
employeurs à la gestion des retraites et les coûts de structure supportés par la DGFiP.
2 - L’écart entre la prévision et l’exécution des dépenses
Le troisième indicateur du programme 741 mesure l’écart relatif entre la prévision de
dépense figurant dans le PLF et la dépense réalisée durant l’exercice au titre des pensions civiles
23
Cour des comptes,
Le service des retraites de l’État,
juin 2023.
COUR DES COMPTES
44
et militaires de retraite et des allocations temporaires d’invalidité, à l’exclusion des autres
dépenses supportées par le programme (notamment les transferts inter-régimes). Il est décliné
en trois sous-indicateurs :
-
l’écart global entre la prévision et l’exécution ;
-
l’écart hors effet de revalorisation des pensions ;
-
l’écart hors effet de revalorisation des pensions et des changements de comportement de
départ à la retraite.
écart entre la prévision et l’exécution des dépenses de pensions, en %
2020
2021
2022
Cible
2023
Cible
2024
Écart entre la prévision et l’exécution
0,18
0,03
2,19
0,80
0,80
Écart entre la prévision et l’exécution hors effet de
revalorisation des pensions
0,14
0,03
0,26
0,80
0,80
Écart entre la prévision et l’exécution hors effet de
revalorisation des pensions et des changements de
comportements de départs à la retraite
0,14
0,23
0
0,30
0,30
Source : direction du budget, SRE
L’indicateur a connu une nette dégradation en 2022 en raison des mesures prises en faveur
du pouvoir d’achat des retraités du programme, qui ne se limitaient pas à des revalorisations.
Les données pour 2023 ne sont pas encore définitives.
B - Les indicateurs du programme 742
1 - Les coûts de gestion administrative des régimes du FSPOEIE et du RATOCEM
La loi du 21 mars 1928
24
confie à la CDC la gestion administrative des régimes du
FSPOEIE et du RATOCEM et le contrôle du processus de liquidation. Afin d’en évaluer la
performance, le programme comprend deux indicateurs portant, d’une part, sur le coût du
processus de contrôle d’une liquidation et, d’autre part, sur les dépenses de gestion pour 100
€
de pensions versés.
Le premier indicateur renseigne à la fois sur le coût du processus de contrôle des
liquidations (coûts informatiques et salariaux liés au traitement des dossiers), le nombre de
contrôles effectués et, par calcul, le coût unitaire d’un contrôle.
24
Loi du 21 mars 1928 portant réforme des régimes de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'État.
LA QUALITÉ DE LA GESTION ET LA DÉMARCHE
DE PERFORMANCE
45
indicateur de coût du processus de contrôle d’une liquidation
2021
2022
Cible PAP
2023
Prévision
actualisée 2023
Cible PAP
2024
Coût du processus de contrôle
de liquidation (en k
€
)
1 361
1 473
1 366
1 600
1 661
Nombre de contrôles de liquidations
3 652
3 320
3 570
3 191
3 258
Coût unitaire d’un contrôle (en
€
)
373
444
383
501
509
Source : direction du budget
Le nombre de contrôles est en baisse constante depuis 2019 malgré des cibles prévoyant
leur augmentation, la prévision actualisée pour 2023 est ainsi inférieure à la cible. Le coût total
du processus étant en progression, il en résulte un coût unitaire en augmentation de 13 % entre
2022 et 2023. L’administration attribue cette hausse à des recrutements supplémentaires pour
remplacer les départs en retraite, l’augmentation du prix standard des ETP et la mise en place
en 2019 de nouvelles modalités de facturation des dépenses informatiques.
Le second indicateur mesure la dépense de gestion pour 100
€
de pensions versés au titre
du FSPOEIE. Il renseigne par ailleurs sur la rémunération de la CDC pour la gestion de ce fonds
ainsi que sur le montant des prestations servies.
dépenses de gestion pour 100
€
de pensions versés
2021
2022
Cible
2023
Prévision
actualisée 2023
Cible
2024
Rémunération de la CDC au titre de sa
gestion du FSPOEIE (en M
€
)
5,9
6,4
6,1
6,1
6,2
Montant des prestations servies (en M
€
)
1 862
1 905
1 963
1 942
1 987
Dépense pour 100
€
de pensions versés
(en
€
)
0,323
0,335
0,310
0,314
0,312
Source : direction du budget
La rémunération de la CDC étant stable, la dépense de gestion pour 100
€
de pensions
versés en 2023 est en amélioration par rapport à 2022 du fait d’une augmentation du montant
total des prestations servies.
2 - L’optimisation du taux de recouvrement
Le programme est assorti d’un indicateur portant sur le taux de recouvrement par la CDC
des indus et trop-versés, qui s’établit à 96 % en prévision actualisée pour 2023, en hausse par
rapport à l’année précédente.
COUR DES COMPTES
46
taux de récupération des indus et trop-versés
2021
2022
Cible
2023
Prévision
actualisée 2023
Cible 2024
Taux de récupération des indus et
trop-versés au titre du FSPOEIE
99 %
68 %
95 %
96 %
95 %
Source : direction du budget
La prévision actualisée pour 2023 tient compte de l’existence de certaines créances dont
le recouvrement est incertain voire compromis en raison de l’insolvabilité des pensionnés ou
de jugements défavorables au Fonds.
3 - La qualité de la prévision de dépenses
Comme le programme 741, le programme 742 comprend un indicateur mesurant l’écart
entre la prévision et l’exécution des dépenses de pensions des ouvriers des établissements
industriels de l’État.
écart entre la prévision et l’exécution des dépenses de pensions
2021
2022
Cible
2023
2023
Cible
2024
Écart entre la prévision et l’exécution
des dépenses de pensions des
ouvriers des établissements
industriels de l’État
0,59 %
1,63 %
≤ 1 %
1,08 %
≤ 1 %
Dépense prévue
1 873
1 875
1 963
1 963
1 987
Dépense exécutée
1 862
1 905
1 942
Source : direction du budget
L’exercice 2023 affiche un faible écart entre la prévision en LFI et l’exécution des
dépenses, de 1,08 %, en amélioration par rapport à l’année précédente.
LA QUALITÉ DE LA GESTION ET LA DÉMARCHE
DE PERFORMANCE
47
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
2.
(Recommandation reconduite) Revoir les indicateurs de performance en intégrant,
d’une part, l’ensemble des effectifs consacrés par les employeurs à la gestion des
retraites et, d’autre part, les coûts de structure supportés par la DGFiP
(
service des
retraites de l’État et direction du budget).
Annexes
COUR DES COMPTES
50
Annexe n° 1 : liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
-
Cour des comptes,
Le service des retraites de l’État,
juin 2023 ;
-
Cour des comptes, référé du Premier président,
Mutualisation des systèmes d’information
du service des retraites de l’État et de la Caisse des dépôts et consignations
, mars 2023.
ANNEXES
51
Annexe n° 2 : suivi des recommandations formulées
au titre de l’exécution budgétaire 2022
N°
Recommandation
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œ
uvre
1
(
Recommandation
nouvelle
) Préciser
les hypothèses
sous-jacentes à la
prévision
d’évolution des
dépenses, des
recettes et du
solde du CAS
Pensions fixée par
le budget triennal
et présenter une
trajectoire
d’évolution à plus
long terme
(direction du
budget)
Conformément à la loi organique
du 28 décembre 2021 relative à
la modernisation de la gestion
des finances publiques, le projet
annuel de performance de la
mission « Pensions » annexé au
projet de loi de finances pour
2024 présente une trajectoire
triennale. S’agissant de la
trajectoire d’évolution à plus
long-terme des dépenses, des
recettes et du solde du CAS
Pensions, il n’est pas prévu de
l’intégrer dans le projet annuel
de performance de la mission.
S’agissant des hypothèses sous-
jacentes aux prévisions
contenues dans les projets
annuels de performance, la
direction du Budget souligne que
l’information sur les hypothèses
démographiques a été renforcée
dans le PAP « Pensions » 2024.
Les hypothèses démographiques
sous-jacentes à la prévision du
programme 741 sont ainsi
explicitées sur l’ensemble de la
trajectoire triennale.
En application de la
première partie de cette
recommandation, les
documents budgétaires
annexés au PLF pour 2024
précisent les prévisions de
flux démographiques
(entrées et sorties de
pension) du régime PCMR
(programme 741) pour
2024, 2025 et 2026.
Aucune donnée
équivalente n’est
communiquée pour les
deux autres programmes,
cependant les PCMR
représentant à 95 % des
dépenses du CAS, cette
projection constitue une
information utile.
S’agissant des prévisions
de recettes, les documents
annexés au PLF pour 2024
précisent qu’elles reposent
sur des hypothèses de
stabilité des taux de
contribution et de la
politique salariale des
employeurs.
La deuxième partie de la
recommandation
(présentation d’une
trajectoire de plus long
terme) fait l’objet d’un
refus de mise en
œ
uvre de
la part de la direction du
budget.
Partiellement
mise en
œ
uvre
COUR DES COMPTES
52
N°
Recommandation
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œ
uvre
2
(
Recommandation
nouvelle
) : Revoir
les indicateurs de
performance en
intégrant, d’une
part, l’ensemble
des effectifs
consacrés par les
employeurs à la
gestion des
retraites et,
d’autre part, les
coûts de structure
supportés par la
DGFiP (SRE et
direction du
budget).
Un calcul des sous-indicateurs
[…] de coûts de gestion des
pensions civiles et militaires de
retraite a été réalisé en 2023, sur
la période 2020 à 2026, intégrant
dans le coût de gestion global
l’ensemble des effectifs
consacrés par les employeurs à la
gestion des retraites.
Les résultats […] n’ont à ce
stade pas donné lieu à une
publication dans les documents
budgétaires du programme 741.
La détermination des coûts de
structure supportés par la
DGFiP, rattachables à la gestion
des pensions civiles et militaires
de retraite, a fait l’objet d’une
étude pluriannuelle.
Leur possible intégration future
au calcul des indicateurs de
performance nécessite que des
travaux d’expertise
complémentaires soient finalisés.
Le SRE partage l’objectif
de la recommandation, qui
n’est pas encore mise en
œ
uvre.
Non mise en
œ
uvre