Sort by *
FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2023
Mission interministérielle « Enseignement
scolaire »
Avril 2024
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
7
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
...............................................................
11
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
13
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
15
I - UNE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE EN AMÉLIORATION
............................................
15
A - La loi de finances initiale
.....................................................................................................................
15
A - Les hypothèses budgétaires
..................................................................................................................
16
B - La soutenabilité budgétaire appréciée par les CBCM
..........................................................................
17
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
19
A - Les mouvements effectués par voie règlementaire
..............................................................................
20
B - La fongibilité asymétrique
...................................................................................................................
22
C - La réserve de précaution
......................................................................................................................
24
D - Les annulations de crédits
....................................................................................................................
26
E - La loi de finances de fin de gestion
......................................................................................................
27
III -
L’ANALYSE DE L’É
VOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
............
27
A - Une dépense totale en hausse de 4,5 %
................................................................................................
27
B - Les emplois et les dépenses de personnel, une gestion principalement impactée par des mesures de
revalorisation et la forte sous-exécution de 2022
.......................................................................................
28
C -
Les personnels de vie scolaire et d’accompagnement (AED et AESH)
: un transfert
des effectifs vers le titre 2 en progrès
...................................................................................................
40
D - La formation des enseignants : des dépenses marquées par une surestimation récurrente
et une opacité budgétaire, remettant en cause la sincérité de la programmation
..................................
44
E - Les dépenses hors titre 2 en hausse constante
......................................................................................
46
IV - LES PROGRAMMES
D’INVESTISSEMENTS D’
AVENIR (PIA) : DES CRÉDITS
QUI ÉCHAPPENT EN MAJORITÉ À LA GESTION DIRECTE PAR LE MINISTÈRE
.....
52
A - Les actions relevant des PIA 1 et 2
......................................................................................................
52
B - Les actions relevant des PIA 3 et 4
......................................................................................................
53
C - Les modalités de gestion des crédits PIA
.............................................................................................
55
V - LE PLAN DE RELANCE : UNE MISE EN EXTINCTION PROGRESSIVE
............................
55
A - Les mesures du programme 362
Écologie
........................................................................................
55
B - Les mesures du programme 363
Compétitivité
.................................................................................
56
C - Les mesures du programme 364
Cohésion
........................................................................................
57
VI - UNE TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE PRÉVUE EN AUGMENTATION CONSTANTE
......
57
VII -
L’INCIDENCE DE
S DÉPENSES BUDGÉTAIR
ES SUR L’ENVIRONNEME
NT
.................
59
CHAPITRE II LES POLITIQUES PUBLIQUES
................................................................
63
I -
L’ANALYSE DE LA
PERFORMANCE
..........................................................................................
63
A - Un dispositif en nette amélioration
......................................................................................................
63
B - Un dispositif encore perfectible
...........................................................................................................
67
C - Des indicateurs de performance insuffisamment mobilisés pour le pilotage de la mission
.................
71
II -
LES POINTS D’AT
TENTION SPÉCIFIQUES
.............................................................................
72
A - La réussite de tous les élèves, enjeu primordial de la mission
.............................................................
73
B -
Une crise d’attractivité des concours enseig
nant qui se confirme
........................................................
75
C -
Les psychologues de l’éducation nationale
: un cadre budgétaire à simplifier
....................................
77
COUR DES COMPTES
4
III - LA REVUE DE DÉPENSES
...........................................................................................................
78
IV - LES CRÉDITS CONSACRÉS AUX JEUNES DE 15 À 25 ANS
.................................................
79
CHAPITRE III LES MOYENS CONSACRÉS PAR L
’É
TAT À LA POLITIQUE DE
L’ENSEIGNEMENT SCOLA
IRE
..........................................................................................
81
I - DES DÉPENSES FISCALES QUI S'OFFRENT
TOUJOURS D’UN MANQUE
D’ÉVALUATION
...............................................................................................................................
81
II - LES OPÉRATEURS
.........................................................................................................................
84
A - Les projets stratégiques des opérateurs
................................................................................................
84
B - Les crédits aux opérateurs
....................................................................................................................
85
C - Les emplois des opérateurs
..................................................................................................................
86
D - La trésorerie des opérateurs
.................................................................................................................
87
III - LES FONDS DE CONCOURS
.......................................................................................................
87
IV - LA PERSISTANCE DES FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE
...............................
88
V - LA DÉPENSE TOTALE
...................................................................................................................
89
LISTE DES ABRÉVIATIONS
.................................................................................................
91
ANNEXES
..................................................................................................................................
95
Mission interministérielle Enseignement scolaire
Programme 140
Enseignement scolaire public du premier degré
141
Enseignement scolaire public du second degré
230
Vie de l’élève
139
Enseignement privé du premier et du second degrés
214
Soutien de la polit
ique de l’éducation
143
Enseignement technique agricole
Graphique n° 1 :
les dépenses de la mission par programme - exécution 2023 (CP en
Md€)
Source : Chorus
Synthèse
En 2023, la mission interministérielle Enseignement scolaire, premier budget actif de l’État, a
représenté 82
Md€, principalement dévolus à des dépenses de masse salariale (75,7
Md€, soit plus de
92
% des crédits). La campagne d’analyse de l’exécution budgétaire pour l’année 2023 permet de faire
ressortir plusieurs points saillants :
-
la rentrée 2023 a été marquée par l’initiation du basculement sous plafond d’emplois des personnels
de vie scolaire et d’accompagnement (AESH et AED), suivant ainsi la recom
mandation récurrente de la
Cour et allant dans le sens d’une meilleure lisibilité de l’évolution et de la gestion de ces effectifs
;
-
le dispositif de performance de la mission s’est aussi notablement amélioré et la gestion des crédits
apparaît régulière et exempte de mouvements contraires ;
- dans un contexte de hausse constante du budget de la mission, dont les déterminants ont été analysés
par la Cour dans une note récente
1
, l’exercice 2023 se singularise par une
augmentation particulièrement
importante des dépenses,
largement supérieure à celle des années précédentes
(
+
3,5 Md€ en 2023 contre
+ 2,6
Md€ en 2022 et +
1,9
Md€ en 2021)
;
- la moindre-consommation récurrente des crédits de personnel dévolus à la formation des enseignants
(initiale et continue) a atteint en 2023 une envergure inédite, en dépassant le milliard d’euros, selon les
chiffres obtenus par la Cour. Malgré cette sous-consommation, identifiée depuis plusieurs exercices, les
crédits ouverts en programmation initiale ne cessent d’augmenter. Dans ce contexte, la Cour s’interroge
sur le sens de cette hausse et sur le niveau de consommation effectif observé.
In fine, il apparait que ces
crédits ne concourent pas dans leur majorité à la formation des enseignants mais sont utilisés sous forme
de réserve servant à couvrir d’autres postes de dépenses, remettant en cause la sincérité de cette
inscription budgétaire.
Au sein du
budget de l’État, la mission interministérielle Enseignement scolaire (MIES)
regroupe l’ensemble des crédits consacrés à l’enseignement scolaire relevant du ministère de
l’éducation nationale et de la jeunesse (MENJ) et du ministère de l’agriculture et de
la
souveraineté alimentaire (MASA). Ces crédits constituent la quasi-totalité des moyens
consacrés à l’enseignement scolaire par l’État, dont ils représentent le premier poste de
dépenses. Les crédits affectés aux établissements d’enseignement scolaire rel
evant de la tutelle
des autres ministères sont inscrits hors MIES.
La mission se caractérise par le poids prépondérant des dépenses de masse salariale (le
titre 2 représente 92,3 % des crédits). Une large part des autres dépenses correspond soit
indirectement à des charges de personnel (subventions pour charges de service public des
opérateurs du ministère, ou aux établissements publics locaux d’enseignement pour l’assistance
éducative) soit à des dépenses de guichet tout aussi contraintes (bourses d’enseig
nement à
1
Cour des comptes
, Privilégier l'approche territoriale et l'autonomie dans la gestion des dépenses d'éducation
,
note thématique, juillet 2023.
COUR DES COMPTES
8
destination des élèves du second degré par exemple). Les marges de manœuvre sont donc
réduites en pourcentage du volume total des crédits de la MIES.
À ce jour, les 1 052 998 ETPT de la mission représentent 53,7 % du total du plafond
d’emplois autorisés par la LFI pour le budget général et les budgets annexes de l’État. Le
principal enjeu de gestion de la mission est donc le pilotage de la masse salariale et la gestion
des ressources humaines dans un contexte complexe alliant une baisse tendancielle des effectifs
d’élèves, un accroissement du poids financier des dépenses en faveur de l’inclusion scolaire des
élèves en situation de handicap,
des mesures de revalorisation salariale et une crise d’attractivité
du métier d’enseignant entrainant notammen
t une baisse des recrutements par la voie
traditionnelle des concours.
Le budget de la mission
Enseignement scolaire
ouvert en LFI 2023 est en hausse de
4,61
Md€ en CP par rapport au budget ouvert en LFI 2022, soit une augmentation de 5,9
%.
Les crédits du titre 2 progressent de 6,5 % (+
4,64 Md€) alors que ceux du HT2 baissent de
0,6 % en CP (-
0,04 Md€).
Si la situation de la mission reste tendue sur l’ensemble du périmètre
du MENJ, il convient toutefois de noter une meilleure budgétisation des dépenses entamée
depuis plusieurs exercices.
Les crédits exécutés en 2023 s’élèvent à 81
992,35 M€ en AE et 82
028,09 M€ en CP.
Sur le titre 2, la dépense en CP est en hausse de 3,5
Md€ par rapport à 2022, soit une hausse de
4,5 %, prenant en compte une mesure de
périmètre interne à la mission du fait du transfert d’une
partie des effectifs d’AESH et d’AED du HT2 vers le T2.
La dépense sur le HT2 progresse de
39,3
M€ en CP (+ 0,6
%).
La dépense en faveur de l’école inclusive continue de croître (+
16 %
en 2023) pour atteindre 2,7
Md€. Cette somme est presque intégralement consacrée à la
rémunération des personnels accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH) qui
connaissent une augmentation massive et continue de leurs effectifs ces dernières années.
Les mesures salariales interministérielles
annoncées à l’été
(dont le relèvement du point
d’indice) ont occasionné une dépense supplémentaire de
853
M€, qui n’avait pas été prise en
compte au stade de la LFI. Malgré ce surcoût, la masse salariale a été sous-consommée de
454
M€. Les mesures programmées en LFI ont donc été sous
-exécutées de 1,31
Md€.
Ce différentiel est principalement dû à la sous-consommation des dépenses de formation,
qui avoisine le milliard d’euros, selon les chiffres obtenus par la Cour. Il
résulte aussi des
conséquences de la forte sous exécution du schéma d’emplois 2022 qui a réduit la dépense sur
la première partie de l’exercice 2023, d’un glissement vieillesse technicité
(GVT) moindre
qu’attendu, et
du contexte de conflictualité qui a mar
qué le début d’année 2023, ayant entrainé
plus
de retenues pour grèves qu’escompté. Dans une moindre mesure, la bascule des AED sur
le T2, plus lente qu’anticipée, et la moindre exécution des crédits destinés au
Pacte ont aussi
contribué à cette situation de sous-consommation.
Au contraire, le niveau plus élevé que prévu
de l’inflation a induit une dépense supplémentaire de 78
M€, hors CAS Pensions,
essentiellement portée par l’indemnité de garantie individuelle du pouvoir d’achat.
En 2023, le plafond d’emplois global de la mission
adopté en loi de finances initiale a de
nouveau progressé pour la quatrième année consécutive, cette hausse étant toutefois
principalement due au mouvement interne de transferts d’effectifs vers le titre 2 et ne représente
donc pas une création nette de postes. Les programm
es d’enseignement (premier degré, second
degré et enseignement privé) connaissent, quant à eux, une légère baisse de leur plafond
SYNTHÈSE
9
d’emplois par rapport à l’année 2022 (
- 0,1 % pour chacun des P141, P139 et P140), ce qui est
à mettre en rapport avec la bais
se prévisionnelle des effectifs d’élèves.
En outre, le
MENJ a bénéficié d’une autorisation de reporter 4
500 ETP en 2023, au titre
de la sous exécution de 2022. Fin 2023, hors transfert des effectifs AESH vers le titre 2, le
schéma d’emplois constaté est
de 1 930 ETP, soit 3 930 ETP de plus que le sous-jacent de la
LFI 2023, ce qui permet quasiment de compenser la sous exécution de 2022. La tension
observée à la rentrée scolaire 2022 sur les ressources humaines d’enseignement demeure en
2023 bien qu’elle s’atténue légèrement. Le nombre d’inscriptions aux concours
est en hausse
par rapport à 2022, ainsi que le nombre d’admis, toutefois leur volume
reste inférieur à la
session 2021. Pour pallier ce déficit d’emplois, le ministère a eu recours à des enseignant
s
contractuels (40 879 ETP à la rentrée 2023 dans le secteur public).
L’année 2023 a également été marquée par le démarrage de la bascule de l’ensemble
des effectifs d’AESH du MENJ vers le titre 2 (et une partie seulement des effectifs du MASA)
et d’une partie des effectifs d’AED, dans une optique de meilleure lisibilité de leur trajectoire
et de simplification de la gestion de ces personnels. L’effort reste à poursuivre pour permettre
à l’ensemble de ces effectifs d’être pris en compte dans le pilotage du
plafond d’emplois de la
mission.
En outre, on constate depuis plusieurs années une sous-consommation récurrente des
crédits du titre 2 destinés à la formation. Malgré ce constat,
déjà souligné l’année dernière par
la Cour, le montant de ces crédits prévisionnels et le montant de sous-consommation
apparaissent en nette augmentation. Ainsi, en 2023, 62,5 % des crédits de titre 2 destinés à la
formation des enseignants n’ont pas été consommés, pour un montant total de plus d’un milliard
d’euros.
Ce cons
tat pose avec toujours plus d’acuité la question de la gestion de cette enveloppe
budgétaire et de la place donnée à la formation continue des enseignants.
Depuis 2010, le MENJ bénéficie également de crédits dans le cadre des quatre
programmes d’investissements d’avenir (PIA
). Au service de projets éducatifs innovants et en
faveur du développement du numérique, ces programmes soulèvent toutefois des questions de
pilotage ministériel. Le plan de relance, initié en 2020, est progressivement mis en extinction :
aucun nouvel engagement n’est pris en 2023 et les crédits ouverts en LFI sont destinés à honorer
les engagements pris en 2021 et 2022.
Plus de 98 % des crédits budgétaires ouverts en PLF au titre de la MIES sont considérés
comme ayant un impact environnemental neutre
, le solde n’étant pas coté
. De plus, les dépenses
ayant le plus fort impact environnemental (dont le transport scolaire, la construction et la
rénovation du bâti des écoles, collèges et lycées) sont du ressort de compétence des collectivités
territoriales et ne relèvent donc pas budgétairement de l’État. Toutefois,
il
n’en demeure pas
moins un impératif de pilotage et de concertation, à la fois au niveau de l’administration centrale
du ministère, à l’échelle locale et dans une logique interministérielle, afin d’assurer une
meilleure efficacité environnementale de ces dépenses.
**
Depuis le PAP 2010, le dispositif de performance de la mission s’est perfectionné, des
indicateurs semblables ont été regroupés et des éléments de contexte ont été ajoutés. La majorité
des indicateurs sont mieux renseignés, et les cibles correspondantes sont réactualisées en
COUR DES COMPTES
10
fonction des résultats. Le choix de ces cibles est motivé par de courts textes, et la méthodologie
employée pour renseigner les indicateurs est explicitée, parfois en détail.
Si cet effort est louable, le dispositif n’en reste pas moins toujours perfectible. Des
évolutions méthodologiques pourraient ainsi permettre d’améliorer la démarche. La
décorrélation qui existe entre le dispositif de performance et le pilotage des moyens de la
mission appelle également un effort de convergence afin que le dispositif de performance
développé dans les PAP puisse servir de référence pour guider la répartition des crédits
budgétaires de la MIES.
En 2023, la poli
tique d’enseignement scolaire fait face à deux enjeux de premier ordre
:
une baisse continue de la maîtrise des savoirs fondamentaux, comme le montre l’enquête PISA
publiée en 2022, et une crise d’attractivité du métier d’enseignant, matérialisée notamment
par
des difficultés de recrutement aux concours. Les établissements scolaires sont également
confrontés à un contexte de dégradation de la santé mentale des jeunes, posant avec d’autant
plus d’acuité la question des missions et du cadre budgétaire attaché
aux psychologues de
l’éducation nationale (PsyEN).
**
Pour apprécier la dépense budgétaire totale consacrée à l’enseignement scolaire, il
convient également d’analyser l’impact et la gouvernance des crédits extrabudgétaires
et de
l’action des opérateurs
du ministère dont les moyens sont en hausse en raison des projets financés
par des crédits du PIA.
Récapitulatif des recommandations
1. (Recommandation reconduite)
Placer tous les AESH du MASA sous plafond d’emplois
(
MASA
).
2.
(Recommandation reconduite) Placer tous les assistants d’éducation (AED) du MENJ et du
MASA sous plafond d’emplois (
MENJ, MASA
).
3.
(Recommandation nouvelle) Rebaser l’enveloppe budgétaire destinée à la formation des
enseignants au niveau des crédits nécessaires, dès le projet de loi de finance 2025 (
MENJ
).
4. (Recommandation nouvelle) Distinguer dans les documents budgétaires les dépenses de
formation initiale de celles de formation continue (
MENJ
).
5. (Recommandation nouvelle) Remplacer les indicateurs de performance scolaire des
programmes par des indicateurs basés sur les évaluations nationales menées par la DEPP,
et expliciter les intervalles de confiance (
MENJ
).
6.
(Recommandation nouvelle) Introduire des indicateurs mesurant la dépense de l’État par
élève aux différents niveaux de formation, en distinguant enseignement public et privé sous
contrat (
MENJ
).
7. (Recommandation reconduite) Transférer la charge budgétaire des psychologues de
l'éducation nationale, inscrite aux programmes 140 et 141, vers le programme 230
Vie de
l'élève (
MENJ
).
Introduction
La mission interministérielle
Enseignement scolaire
(MIES) est composée de six
programmes, dont cinq relèvent du ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse (MENJ)
et un du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA). Ils peuvent être
regroupés de la manière suivante :
-
Quatre programmes d’enseignement qui, avec 72
186,7 M€ de crédits (CP), mobilisent près
de 88 % des moyens alloués à la mission. Le programme 140
Enseignement scolaire
public du premier degré
et le programme 141
Enseignement scolaire public du second
degré
sont consacrés à l’enseignement public. Le programme 139 regroupe les crédits de
l’enseignement privé du premier et du second degrés. Enfin, le programme 143 est consacré
à l’enseignement technique agricole public et privé.
-
Deux programmes à vocation transverse sont dotés de 10
210,4 M€ de crédits (CP)
: le
programme 230
Vie de l’élève
qui vise à améliorer les conditions de scolarité des élèves
et le programme 214
Soutien de la politique de l’éducation nationale
qui regroupe les
fonctions support e
t l’appui métier.
Le tableau ci-dessous offre une vue synthétique des moyens alloués à la mission
interministérielle
Enseignement scolaire
.
Tableau n° 1 :
plafond de crédits en M€ et plafond d’emplois en ETPT adoptés en loi de
finances initiale pour 2023
Crédits
Plafon
d d’emplois
AE
CP
dont
titre 2
T2/Total
des crédits
Effectifs
en ETPT
% du total
P 140
25 667,2
25 667,2
25 612,0
99,8%
344 278
32,7%
P 141
36 455,9
36 455,9
36 331,6
99,7%
452 033
42,9%
P 230
7 453,2
7 453,2
3 668,9
49,2%
79 608
7,6%
P 139
8 468,1
8 468,1
7 636,6
90,2%
133 461
12,7%
P 214
2 910,9
2 757,2
1 909,2
69,2%
28 404
2,7%
s/ total
MENJ
80 955,3
80 801,6
75 158,2
93,0%
1 037 783
98,6%
P 143
1 595,4
1 595,5
1 069,4
67,0%
15 215
1,4%
Total
mission
82 550,7
82 397,1
76 227,6
92,5%
1 052 998
100%
Source : LFI 2023
COUR DES COMPTES
14
Avec 82,4
Md€ de crédits de paiement, la mission interministérielle
Enseignement
scolaire
est le premier poste de dépenses de l’État
2
. Elle représente 18,9 % des crédits de
paiement du budget général de la LFI 2023.
Les six programmes de la mission, dont la maquette est demeurée stable, financent
essentiellement des dépenses de rémunération du personnel puisque les dépenses de titre 2
représentent 92,5 % des crédits de la mission, inscrits en LFI (respectivement 99,8 % et 99,7 %
pour les programmes d’enseignement 140 et 141).
Par ailleurs, les 1 052 998 ETPT de la mission représentent 53,7 % du total du plafond
d’emplois autorisés par la LFI pour le budget général et les budgets annexes de l’État. Le
principal enjeu de gestion de la mission est donc le pilotage de la masse salariale et la gestion
des ressources humaines dans un contexte complexe alliant une baisse tendancielle des effectifs
d’élèves, un accroissement du poids financier des dépenses en faveur de l’inclu
sion scolaire des
élèves en situation de handicap (et notamment des emplois d’accompagnement humain), des
mesures de revalorisation salariale et une crise d’attractivité du métier d’enseignant entrainant
notamment une baisse des recrutements par la voie traditionnelle des concours.
2
Hors mission
Remboursements et dégrèvements.
Chapitre I
Analyse de l’exécuti
on budgétaire
I -
Une programmation budgétaire en amélioration
A -
La loi de finances initiale
Le budget de la mission
Enseignement scolaire
ouvert en LFI 2023 est en hausse de
4,61 Md
€ en CP par rapport au budget ouvert en LFI 2022, soit une augmentation de 5,9
%.
Les crédits du titre 2 progressent de 6,5 % (+
4,64 Md€) alors que ceux du HT2 baissent de
0,6 % en CP (-
0,04 Md€). Une mesure de périmètre interne à la mission affecte le t
itre 2
puisque le transfert prévisionnel de 8 565
AESH (ETP) sous plafond d’emplois et de
5 500 AED (ETP) conduit à accroître les crédits de personnel du programme 230 de 410
M€ et
ceux du programme 143 de 0,5 M€ (18 ETP).
Tableau n° 2 :
la loi de finances initiale pou
r 2023, en M€
T2
HT2
T2+HT2
Programmes
AE
CP
AE
CP
AE
CP
140
25 612,01
25 612,01
55,15
55,15
25 667,16
25 667,16
141
36 331,55
36 331,55
124,37
124,37
36 455,92
36 455,92
230
3 668,89
3 668,89
3 784,32
3 784,32
7 453,21
7 453,21
139
7 636,57
7 636,57
831,54
831,54
8 468,11
8 468,11
214
1 909,21
1 909,21
1 001,65
847,96
2 910,86
2 757,17
143
1 069,35
1 069,35
526,06
526,15
1 595,42
1 595,50
Total
76 227,60
76 227,60
6 323,09
6 169,48
82 550,69
82 397,08
Le détail de la LFI figure en Annexe n° 3 :.
Source : Lois de finances initiales
D’autres mesures de périmètre sont intervenues sur le programme 143 en loi de finances.
Les bour
ses sur critères sociaux de l’enseignement supérieur court ont été transférées vers le
programme 142
Recherche et enseignement supérieur agricole
pour un montant de 25,87
M€.
Les crédits consacrés à la formation et l’information des syndicats agricoles s
ont désormais
ouverts au programme 143 (4,7 M€ en provenance du programme 149
Compétitivité et
durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture
.
COUR DES COMPTES
16
Enfin, le programme 143 a bénéficié d’un transfert de 4,7 M€ (
hors CAS Pensions) en
provenance du programme 141 pour le financement de la seconde tranche de la prime
d’attractivité en 2022 mise en œuvre dans le cadre du Grenelle de l’éducation.
La loi de finances pour 2023 a été adoptée après que le gouvernement a engagé sa
responsabilité en application de l’article 49
-3 de la Constitution. En première lecture à
l’Assemblée nationale, le Gouvernement a retenu un amendement portant sur la seconde partie
du projet de loi de finances (PLF) qui prévoyait une revalorisatio
n des accompagnants d’élèves
en situation de handicap (AESH). Les crédits du programme 230
Vie de l’élève
ont été ainsi
abondés de 45 M€ sur le titre 2 et de 35 M€ sur le HT2.
En première lecture au Sénat, un amendement du gouvernement a opéré un transfert de
0,565 M€ depuis le programme 230 –
Vie de l’élève
vers le programme 143
Enseignement
technique agricole
afin d’augmenter les crédits du fonds social lycéen.
A -
Les hypothèses budgétaires
Lors de la construction du projet de loi de finances 2023, les hypothèses suivantes
d’évolution de la dépense ont été prises en compte
:
-
la sous-
consommation du socle d’exécution 2022 par rapport à la prévision sous
-jacente de
la LFI 2023 (mesure technique) ;
-
la revalorisation de 10 % de la rémunération des AESH financée pour 2023 par un
amendement au projet de loi de finances 2023 ;
-
la révision à la hausse du coût estimé de la garantie individuelle de pouvoir d’achat (GIPA)
;
-
la prise en compte des nouvelles prévisions démographiques dans les dépenses
d’intervention
;
-
la mise en place à la rentrée scolaire 2023 de gratifications de stages pour les élèves de la
voie professionnelle.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Graphique n° 2 :
la construction de la LFI 2023 de la MIES, CP en M€
Note
: L’évolution tendancielle inclut entre autres le GVT et la revalorisation du point d’indice
; les
nouvelles dépenses pérennes correspondent essentiellement aux mesures catégorielles de titre 2.
Source : données ministères
B -
La soutenabilité budgétaire appréciée par les CBCM
1 -
Les programmes relevant du MENJ
La prévision de dépense du ministère faisait apparaître un dépassement des crédits LFI
après déduction de la réserve. Sur le titre 2 hors CAS Pensions, bien que le déficit prévisionnel
fût nettement i
nférieur à celui de l’exercice précédent (263
M€ par rapport aux crédits LFI
réserve déduite contre 511
M€ en 2022), il concernait comme l’an passé tous les programmes
à l’exception du programme 230.
La programmation anticipait le nécessaire dégel de la réserve
de précaution du T2 hors CAS (266,3
M€). Cependant, le dégel n’aurait pas permis de couvrir
le déficit prévisionnel des programmes 141 (30,5
M€) et 214 (82,5
M€). Sous les réserves
importantes tenant au dépassement prévisionnel des crédits disponibles de la masse salariale, le
contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) a validé le DPGECP en invitant
toutefois le ministère à limiter la dépense aux crédits disponibles.
La prévision d’exécution a été affinée à l’occasion du premier compte
-rendu de gestion
(CRG) présenté en mai 2023 par le MENJ. Un écart à la LFI de 22,3
M€ sur le T2 hors CAS
Pensions était attendu en fin d’exercice. Les principaux facteurs d’évolution concernaient
l’enveloppe catégorielle et la revalorisation des enseignants
(Pacte) en hausse de 94,9
M€ et
une fongibilité revue à la baisse en raison d’un passage d’AED en CDI moins élevé que prévu.
Dans l’ensemble, les mesures non budgétées en LFI (166,8
M€) étaient en partie compensées
par une sous-exécution prévisionnelle de 144,5
M€ sur le périmètre LFI.
COUR DES COMPTES
18
Le dépassement prévisionnel a été porté à 406,5
M€ hors CAS Pensions lors du second
CRG en raison des mesures annoncées lors du rendez-vous salarial
3
estimées à 682,6 M€ pour
l’année 2023. Cet écart devait être partiellement
absorbé par une sous consommation du
périmètre LFI estimé à 273,2 M€. Le ministère attirait l’attention du CBCM sur les aléas
importants pesants sur la prévision d’exécution du dernier trimestre 2023. En effet, l’impact
des recrutements, des sorties de la
rentrée scolaire et des heures supplémentaires n’était pas
connu précisément, tout comme celui du Pacte nouvellement instauré.
En ce qui concerne les crédits du hors titre 2, seul le programme 140 présentait une
programmation à l’équilibre. Tous les autr
es programmes du MENJ affichaient un dépassement
cumulé de 77,4
M€ en AE et 84,1
M€ en CP par rapport aux crédits disponibles prévisionnels.
Les principaux dépassements portaient sur les dépenses relatives à la scolarité à 3 ans du
programme 230 (+ 21,4 M€
) et plusieurs postes de dépense du programme 214 : les dépenses
de l’occupant en raison des répercussions de l’inflation (+ 6,1 M€)
; les systèmes d’information
(+ 7,7 M€) ou encore l’action sociale (+ 6,3 M€). Un surcoût de 4,7 M€ sur le forfait externat
du programme 139 était également anticipé sous l’effet notamment de la revalorisation des taux
en 2022. Le dégel de la réserve de précaution appliquée sur les crédits HT2 (133,3
M€ en AE
et 125,6
M€ en CP) aurait permis de rétablir l’équilibre budgétaire,
à l’exception du programme
214 pour lequel une ouverture de crédits de 2 M€ de CP aurait été nécessaire.
Le CBCM a rendu un avis favorable sur les documents prévisionnels de gestion des
crédits hors titre 2. Toutefois, en ce qui concerne les programmes 139, 214 et 230, il a assorti
son avis favorable d’une réserve tendant à limiter l’exécution de la dépense aux crédits
disponibles.
Au final, le CBCM a estimé que si la situation restait dégradée sur l’ensemble du
périmètre MENJ, elle était «
toutefois marquée par une meilleure budgétisation des dépenses
entamée depuis plusieurs exercices, notamment en titre 2, et une implication assez forte de la
direction des affaires financières dans le pilotage des enveloppes allouées
»
4
.
2 -
Le programme 143
Enseignement technique agricole
Contrairement à l’exercice 2022, le ministère de l’agriculture et de la souveraineté
alimentaire (MASA) a présenté une prévision de dépense sur le titre 2 (hors CAS Pensions)
inférieure de 7,4 M€ aux crédits disponibles. Cette sous exécution a été portée à 17,3 M€ en
CRG2 après prise en compte des mesures de revalorisation annoncées en juillet 2023.
A l’inverse, la programmation du HT2 affichait un dépassement de 1,9
M€ en AE et CP
par rapport aux crédits disponibles. Toutefois, cet écart semblait pouvoir être compensé par une
sous-consommation prévisionnelle de la subvention destinée aux établissements du rythme
approprié en raison d’un nombre inférieur d’élèves.
3
Revalorisation du point d’indice au 1
er
juillet 2023, prime pouvoir d’achat, mesures bas salair
e, revalorisation du
forfait de transport collectif, voir point Chapitre I III -B -3 -.
4
Compte-rendu de gestion des programmes des missions Enseignement scolaire, jeunesse, sport et vie associative
du 28 septembre 2023.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
En conséquence, la CBCM a émis un avis favorable sur le caractère soutenable de la
programmation du programme 143.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Les crédits ouverts en LFI ont été abondés en gestion par de nombreux mouvements, qui
s’élèvent à 336,5 M€ en AE (soit 0,4 % des crédits LFI) et 255,9 M€ en CP (0,3 %)
dont 14,7
M€ en titre 2. Les mouvements positifs sont de 463,2
M€ en AE et de 372,9 M€ en
CP
; les mouvements négatifs sont de 126,7 M€ en AE et de 117 M€ en CP. La Cour n’a pas
relevé d’irrégularités dans ces mouvements.
Tableau n° 3 :
des crédits initiaux aux crédits
consommés, en M€
T2
HT2
TOTAL
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI (a)
76 227,60
76 227,60
6 323,09
6 169,48
82 550,69
82 397,08
LFFG (b)
0,00
0,00
-33,13
-1,22
-33,13
-1,22
Ouvertures
0,00
0,00
60,00
82,69
60,00
82,69
Annulations
0,00
0,00
-93,13
-83,91
-93,13
-83,91
Reports de crédits de 2022 (c)
3,38
3,38
277,99
175,05
281,37
178,43
AENE
0,00
0,00
144,54
0,00
144,54
0,00
Autres reports
0,00
0,00
73,10
83,63
73,10
83,63
Fonds de concours
3,38
3,38
60,35
91,42
63,72
94,80
FDC & ADP (d)
1,16
1,16
-7,38
-6,88
-6,21
-5,72
Fonds de concours
1,06
1,06
-9,57
-9,08
-8,51
-8,02
Attributions de produits
0,10
0,10
2,20
2,20
2,30
2,30
Autres mouvements de crédits (e)
Décrets de virements
-3,95
-3,95
-0,17
-0,17
-4,12
-4,12
Décrets de transferts
1,10
1,10
105,43
95,37
106,53
96,47
Décret d'avance
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Annulations
0,00
0,00
-20,91
-20,91
-20,91
-20,91
Répartitions (art. 11 de la LOLF)
13,00
13,00
0,00
0,00
13,00
13,00
Solde des crédits ouverts et annulés (*)
(a)+(b)+(c)+(d)+(e)
76 242,29
76 242,29
6 644,92
6 410,71
82 887,21
82 653,00
Exécution (crédits consommés)
75 695,85
75 695,85
6 296,89
6 332,23
81 992,35
82 028,09
dont rétablissements de crédits
-100,9
-100,9
Taux de consommation
99,3%
99,3%
94,8%
98,8%
98,9%
99,2%
(*) hors reports vers 2024 et hors mouvement de fongibilité
Source
: Cour des comptes d’après Chorus et données ministères
COUR DES COMPTES
20
Au cours de la gestion 2023, les AE ont été abondées de 336,52 M€ (soit 0,4
% des crédits
ouverts en LFI) et
les CP de 255,93 M€ (soit 0,3
% des crédits ouverts en LFI). Le montant des
ouvertures de crédits opérées en gestion est inférieur à celui constaté en 2022
5
.
A -
Les mouvements effectués par voie règlementaire
Le montant total des reports de crédits s’élève à
281,37
M€ en AE et 178,43 M€ en CP. Par
rapport à 2022, le montant des crédits reportés est moindre en ce qui concerne les AE (- 85,9
M€),
mais plus élevé en CP (+ 34,9 M€). Les reports concernent majoritairement des crédits de HT2.
Tableau n° 4 :
les reports de crédit
s effectués en 2023, en M€
AE
CP
AENE
144,54
Fonds de concours
63,72
94,80
Dont T2
3,38
3,38
Crédits généraux
73,10
83,63
Total reports
281,37
178,43
Source : MENJ et MASA
1 -
Les reports d’AE
La totalité des autorisations d’engagement affectées et non engagées (AENE) au
31 décembre 2022 du programme 214 -
Soutien de la politique de l’éducation nationale
a été
reportée en 2023, soit un montant de 144,54
M€ (contre 258 M€ en 2022). Les AENE conce
rnent
essentiellement les dépenses immobilières des services déconcentrés du ministère (142,72 M€).
Elles se répartissent en dépenses du propriétaire (66
M€)
; constructions scolaires en outre-mer
(74,9 M€) et établissement à la charge de l’État (1,8 M€).
Le solde (1,8
M€) concerne la rénovation
du site de l’administration centrale chargé de l’enseignement supérieur.
2 -
Les autres reports de crédits
Outre les AENE, les reports concernent des crédits accordés au titre des fonds de concours
non consommés en 2022 pour un total de 63,7
M€ en AE et 94,8
M€ en CP dont 3,4
M€ en titre
2. Il s’agit pour partie de crédits ouverts au titre des investissements d’avenir
6
.
Les reports de crédits généraux sont en forte augmentation et atteignent un niveau inégalé
depuis 2017 : 73,1
M€ en AE et 83,3
M€ en CP (contre 31,8
M€ en AE et 31,6
M€ en CP en
2022). Cette hausse porte sur les programmes 140 (+
25,8 M€ en CP) et 141 (+
27,4 M€)
principalement en raison des dépenses du Fonds d’innovation pédagogique (FIP) et des
5
En 2022, le montant des ouvertures de crédits en gestion s’élevait à 1,19
Md€ en AE (1,5
% des crédits de la
LFI) et à 0,96
Md€ en CP (1,2 %).
6
Le détail des reports de crédits figure en Annexe n° 4 :.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
gratific
ations des stagiaires en stage d’observation et pratique accompagnée (SOPA). Des
charges n’ayant pu être payées en 2022 expliquent un report de 6,1 M€ en CP sur le programme
214 (+
2,9 M€ en CP).
En revanche, les reports sont moins élevés sur le programme
230 (4,7 M€ en CP contre
11,3
M€ en 2022). Ils se décomposent ainsi
:
-
1,6
M€ en AE et 1,7
M€ en CP au titre du dispositif «
petits déjeuners », correspondant au
montant des crédits disponibles non consommés par les académies au 31 décembre 2022 ;
-
1,7 M€ e
n AE et CP au titre du matériel pédagogique adapté pour les besoins particuliers
de élèves en situation de handicap ;
-
1,4
M€ en AE=CP au titre des fonds sociaux.
3 -
Les transferts et virements de crédits
Deux décrets de transfert de crédits ont été pris en cours de gestion pour un solde positif
de 106,5
M€ en AE et 96,5 en CP, dont 1,1
M€ en titre 2
7
. Les transferts les plus élevés
concernent les opérations suivantes :
-
des transferts de 90
M€ en provenance du programme 425 –
Financement structurel des
écosystè
mes d’innovation
de la mission
Investir pour la France de 2030
et destinés au
financement d’un fonds d’innovation pédagogique sont venus abonder les crédits HT2 des
programmes 139 (15
M€), 140 (35
M€) et 141 (40
M€)
;
-
des transferts d’un montant total de 21,4 M€ ont été opérés depuis le titre 2 des programmes
141 (-
20,43 M€) et 230 (
-
0,96 M€) vers le programme 143 (+
20,43
M€ en T2 et +
0,96
M€ en HT2). Le transfert de 20,43 M€ en titre 2 en provenance du programme 141 vers le
programme 143 a contribué au
financement de deux mesures, d’une part, la revalorisation
du socle de la rémunération des enseignants pour 10,78 M€, et, d’autre part, le Pacte des
enseignants pour 9,65
M€. Le transfert de 0,96 M€ en titre 2 en provenance du programme
230 vers le hors titre 2 du programme 143 a permis de financer la revalorisation des AESH
du MASA à compter de la rentrée scolaire 2023 ;
-
le financement des petits déjeuners à l'école dans le cadre de la stratégie nationale de lutte
contre la pauvreté : 14,3
M€ (contre 9,6
M€ en 2022) sur les crédits HT2 du programme
230 en provenance du programme 304
Inclusion sociale et protection des personnes
de
la mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
;
-
enfin, 8
M€ ont été prélevés sur les crédits HT2 des programmes 140 et 141 pour abonder
les crédits du programme 150
Formations supérieures et recherche universitaire
et
destinés au financement de la formation initiale des lauréats aux concours d’enseignants
non titulaires d’un Master MEEF.
Deux décrets de virement ont permis de basculer 37,8 M€ de crédits de titre 2 du
programme 141 vers le programme 214 afin de financer la gestion des AESH par les rectorats.
L’autre virement significatif concerne le redéploiement de 4,2 M€ de crédits titre 2 du
programme 143 vers le HT2 du programme 206
Sécurité et qualité sanitaires de
7
Décrets portant transfert de crédits n° 2023-511 du 27 juin 2023 et n° 2023-1061 du 20 novembre 2023.
COUR DES COMPTES
22
l’alimentation
. Le détail des décrets de transfert et de virement figure en
Erreur ! Source du r
envoi introuvable.
.
Tableau n° 5 :
montant des transferts et virements intervenus en gestion, en M€
T2
HT2
Total
AE=CP
AE
CP
AE
CP
140
0,46
31,00
31,00
31,46
31,46
141
-25,31
36,00
36,00
-21,31
-21,31
230
-0,90
14,15
14,15
13,25
13,25
139
0,00
15,00
15,00
15,00
15,00
214
6,63
9,41
-0,64
48,05
37,99
143
16,28
-0,31
-0,31
15,97
15,97
Total
-2,85
105,25
95,20
102,41
92,35
Source : MENJ et MASA
4 -
Les fonds de concours et attributions de produits
Les crédits de fonds de concours ouverts en gestion se sont élevés à 25,2
M€ en AE et
25,7
M€ en CP, dont 1,1
M€ en titre 2. Le programme 214 est le principal bénéficiaire de ces
crédits (11,4
M€ en AE et 11,9
M€ en CP).
Enfin, de nombreux arrêtés portant ouverture de crédits d’attributions de produits sont
venus abonder les programmes de la mission pour un montant total de 2,30
M€ en AE et CP
dont 0,1
M€ en titre 2.
5 -
Répartition de crédits pour mesures générales
En application de l'article 11 de la LOLF, un arrêté a abondé les crédits de titre 2 du
programme 214 de la mission de 13
M€ en décembre 2023.
B -
La fongibilité asymétrique
Le montant des mouvements de fongibilité s’élève à 92,
36
M€ pour l’ensemble de la
mission, dont 70,55 M€ sur le périmètre MENJ (+
17,6 M€ par rapport à 2022) et 21,81
M€
pour le programme 143.
Sur le périmètre du MENJ, deux mouvements représentent 92 % du montant total de la
fongibilité asymétrique réalisée s
ur l’exercice. En premier lieu, le mouvement récurrent
destiné
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
à compenser la dépense engagée par les collectivités territoriales pour l’accueil des élèves les
jours de grève s’élève en 2023 à 16 M€
8
.
L’autre mouvement significatif concerne le programme 23
0
: 49 M€ ont été basculés sur
le hors titre 2 en raison d’un transfert d’AED en CDI sur le titre 2 inférieur à la prévision (cf.
infra).
Sur le programme 214, un mouvement de fongibilité de 2,3 M€ a été réalisé pour le
paiement à Pôle emploi des frais de
gestion relatifs aux allocations d’aide au retour à l’emploi
(ARE) versées aux agents relevant des MENJ-
MESR, ainsi qu’un mouvement de 0,97
M€
destiné aux opérateurs pour compenser la revalorisation indemnitaire des personnels de la filière
ITRF.
D’autres
mouvements sont intervenus pour un montant de 2,5 M€, notamment au titre de
conventions de mises à disposition de personnels. Le CBCM ne s’est pas opposé aux
mouvements de fongibilité asymétrique souhaités par le ministère. En revanche, en ce qui
concerne les mouvements examinés au niveau local par les contrôleurs budgétaires en région
(CBR), il a préconisé un avis défavorable lorsqu’il a été consulté sur le sujet, compte tenu de
l’excès de dépenses prévisionnel du titre 2 affiché par le ministère dès la p
rogrammation
initiale
9
. Le détail des mesures de fongibilité asymétrique figure en Annexe n° 6 :.
Tableau n° 6 :
mouvements de fongibilité asymétrique, en M€
Programmes
Montant
140 - 1er degré public
15,96
141 - 2nd degré public
1,19
230 - Vie de l'élève
49,04
139 - Enseignement privé
0,03
214 - Soutien
4,34
143 - Enseignement technique agricole
21,81
Total
92,36
Source : MENJ et MASA
8
Le remboursement aux collectivités est financé à partir des crédits correspondant aux retenues opérées au titre
du service non fait sur le salaire des enseignants grévistes dont 15,9 M€ pour le P 140 et 29
555 € pour le P139.
Ces mouvements de fongibilité
asymétrique sont opérés au niveau des académies. La dépense qui était de 12,7 M€
en 2020 avait chuté à 2,1 M€ en 2021 avant de remonter à 4,4
M€ en 2022.
9
Cela concerne principalement les demandes de remboursements des communes ou établissements
intercom
munaux au titre du service d’accueil en cas de grève des personnels enseignants.
COUR DES COMPTES
24
En ce qui concerne l’enseignement
technique agricole, le mouvement de fongibilité
asymétrique qui abonde chaque année les crédits HT2 du programme 143 pour le financement
des établissements privés du temps plein s’est élevé 21,76
M€
10
. Son montant a été relevé afin
de prendre en compte l’augmentation du point d’indice de la fonction publique. Un second
mouvement de 0,05 M€ a été opéré pour le paiement des frais de gestion au titre de la
convention entre le MASA et Pôle emploi. Au total, les mouvements de fongibilité asymétrique
opérés sur le programme 143 s’élèvent à 21,81 M€.
C -
La réserve de précaution
Tableau n° 7 :
mise en réserve de crédits pour 2023, en M€
Titre 2
Hors titre 2
Total
AE = CP
AE
CP
AE
CP
Crédits LFI
76 227,6
5 797,0
6 169,5
82 024,6
82 397,1
Réserve initiale
381,1
133,3
135,7
514,5
516,8
Surgels
27,9
35,5
27,9
35,5
Dégels
379,9
89,1
89,1
469,1
469,1
Annulations de crédits gelés
72,1
82,1
72,1
82,1
Réserve en fin de gestion
1,2
0,0
0,0
1,2
1,2
Source : ministères
La présentation détaillée des crédits mis en réserve figure en Annexe n° 7 :.
1 -
La réserve de précaution sur les programmes relevant du MENJ
Au titre
de l’année 2023, la mise en réserve initiale des crédits (572,19
M€ en AE et
473,56
M€ en CP) a été effectuée conformément aux dispositions de la circulaire 1BE
-22-4110
du 30 novembre 2022 de la direction du budget :
-
un taux de 0,5 % a été appliqué aux crédits de titre 2 et aux dotations assimilables à des
dépenses de personnel
11
;
-
un taux de 5 % a été appliqué aux crédits hors titre 2. Cependant, comme les années
précédentes, le taux de mise en réserve de 0,5 % a été appliqué.
10
Cette opération, est prévue par le code rural et de la pêche maritime et formalisée dans le protocole d'accord État
/ Fédération du temps plein. La subvention dite « article 44 » permet aux établissements de financer le recrutement
de personnels enseignants et documentalistes à temps incomplet (moins de 9 heures par semaine), salariés de droit
privé, recrutés directement par les chefs d’établissement dans la limite de 15
% de la dotation globale horaire
allouée par l’État (part structurelle), et les remplacements de courte durée (part conjoncturelle), les remplacements
correspondant aux dispositifs nationaux étant financés prioritairement sous forme d’heures supplémentaires
effectives (HSE) de remplacement.
11
La part « personnel
» du forfait d’externat (programme 139)
; la rémunération des AED, des AESH, des contrats
aidés, des MI-SE de la Polynésie française, des personnels techniques territoriaux de Mayotte (programme 230) ;
la part consacrée à la rémunération des personnels dans la subvention pour charges de service public versée aux
opérateurs de l’État (programme 214)
; la gratification des stagiaires MEEF (programmes 139, 140, 141 et 230).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
La réserve de précaution initi
ale sur les crédits du titre 2 CAS Pensions compris s’élevait
à 375,8
M€. Elle a été entièrement levée en fin d’année pour tous les programmes afin de
permettre la liquidation de la paie de décembre.
Sur les crédits hors titre 2 (HT2), la réserve de précau
tion initiale s’élevait à 133,3
M€ en
AE et à 125,6 M€ en CP. Elle a été majorée d’
un gel complémentaire de 1 % afin de sécuriser
la trajectoire budgétaire 2023 (soit 26,7
M€ en AE et 25,1 M€ en CP) portant ainsi la réserve à
160
M€ en AE et à 150,7 M€ en
CP. De plus, un surgel de 33,6
M€ a été appliqué sur les crédits
de fonds de concours reportés qui étaient destinés à la lutte contre la Covid-19 (programme
214) et qui ont finalement été annulés en juillet. Enfin, suite aux arbitrages de fin de gestion,
u
n nouveau gel a été appliqué en novembre aux crédits des programmes 140 (0,8 M€ en AE et
CP) et 141 (0,4 M€ en AE et CP). Au final, la réserve sur les crédits HT2 s’élevait à 161,3
M€
en AE et 152 M€ en CP.
Les programmes 139 et 214 ont bénéficié d’un dégel partiel de crédits HT2 (6,3 M€ de
dégel sur un total de 67 M€. Le dégel a été total pour le programme 230, soit 82,8 M€.
Le dégel
sur ces trois programmes s’élève à 89,1 M€ en AE et CP contre 151 M€ à la fin 2022.
Le reliquat des crédits mis en rése
rve et non utilisés (72,1 M€ en AE et 62,9 M€ en CP)
a été annulé par la loi de fin de gestion du 30 novembre 2023. Le montant des crédits annulés
en fin de gestion était moins élevé en 2022 (25,4
M€ en AE et 27,5
M€ en CP).
2 -
La réserve de précaution sur le programme 143
Enseignement technique
agricole
Un taux réduit de 0,5 % a été appliqué aux crédits de titre 2 et de 5 % sur les crédits hors
titre 2 à l’exception des crédits assimilés à des dépenses de personnel qui bénéficient du taux
réduit de 0,5 %.
Cela concerne la rémunération des assistants d’éducation (AED) et des
accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH), les pensions des centres de
formation d’apprentis (CFA) et des centres de formation professionnelle et de promotion
agricoles (CFPPA). Un taux modulé de réserve a été appliqué sur les subventions des
établissements d’enseignement technique agricole destinée à financer
in fine
des dépenses de
rémunération
12
.
Au final, compte tenu de la décision du ministère de mutualiser la mise en réserve entre
programmes du MASA, la réserve de précaution initiale appliquée au programme 143 s’est
élevée à 5,35
M€ sur les crédits du titre 2 (0,5
% du crédits LFI) et à 10,08
M€ en AE et CP sur
les crédits du hors titre 2 (1,92 % des crédits ouverts en LFI), soit un montant total de 15,42
M€
en AE et CP sur la totalité du programme.
Sur les crédits du hors titre 2, un blocage de 5,21 M€, correspondant à la différence entre
le plafond prévu dans le protocole du temps plein et le montant effectivement dû sur la base des
effectifs constatés à la rentrée 2022, a été appliqué en début de gestion conformément à la lettre
plafond du 9 août 2022. Un second blocage de 1,91 M€ a été opéré à la demande de la CBCM
12
Un taux de 0,5 % a été appliqu
é à l’ensemble des crédits alloués aux établissements du rythme approprié et à
35,84 % des crédits alloués aux établissements du temps plein. Le taux pondéré appliqué aux établissements du
temps plein s’établit ainsi à 3,39
%.
COUR DES COMPTES
26
sur l’activité «
Privé du rythme approprié hors personnel »
en raison d’une sous
-consommation
attendue des crédits. La CBCM a estimé que les sous consommations liées à un nombre d’élèves
inférieur à ceux prévus, n’étaient pas destinées à financer d’autres dépenses. Enfin, sur décision
du Gouvernement, un surgel exceptionnel a réduit les crédits disponibles du hors titre de
2,02
M€. La réserve a ainsi été portée à 9,14 M€ sur le HT2 du programme 143.
La réserve sur les crédits de personnel du P143 a été levée à hauteur de 4,2 M€. Les crédits
mis en réserve sur le hors titre 2 ont été annulés en fin de gestion.
La Cour note une amélioration de la prévision budgétaire. Cependant, elle souligne la
nécessité de ne pas anticiper la levée de réserve dès le début de l’exercice, en particulier pour
les crédits hors titre 2.
Graphique n° 3 :
utilisation de la réserve de la MIES, en M€
Source
: Cour des comptes d’après données ministères
D -
Les annulations de crédits
Deux décrets ont annulé des crédits du programme 214
Soutien de la politique de
l’éducation nationale
pour un montant total de 54,6 M€ dont 33,6 M€ de fonds de concours en
raison du remboursement à Santé publique France de crédits rendus sans objet par la fin de la
crise sanitaire
13
. Un décret a procédé à une mesure corrective sur le programme 141 pour
70 000 euros
14
.
13
Décret n° 2023-571 du 6 juillet 2023 et décret n° 2023-1158 du 9 décembre 2023.
14
Décret n° 2024-27 du 23 janvier 2024.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
E -
La loi de finances de fin de gestion
L’exercice 2023 n’a pas connu de loi de finances rectificative, mais une loi de finances
de fin de gestion adoptée en décembre 2023 qui a permis d’annuler des crédits hors titre 2 mis
en réserve et non util
isés pour un montant de 93,1 M€ en AE et 83,9 M€ en CP
15
. Ces
annulations ont concerné tous les programmes de la mission Enseignement scolaire à
l’exception du programme 230 qui a bénéficié d’un abondement de crédits de 60 M€ en AE et
de 82,7 M€ en CP desti
né à financer entre autres les mesures du rendez-vous salarial 2023 pour
les assistants d'éducation (AED) et les accompagnants d'élèves en situation de handicap
(AESH) rémunérés sur le hors titre 2. Au total, la loi de finances de fin de gestion a procédé à
l’annulation nette de 33,1 M€ en AE et de 1,2 M€ en CP.
III -
L’analyse de l’évolution de la dépense et de ses
composantes
A -
Une dépense totale en hausse de 4,5 %
Les crédits exécutés en 2023 s’élèvent à 81
992,35 M€ en AE et 82
028,09 M€ en CP,
soit une hausse de 4,5 % en CP. Sur le titre 2, la dépense en CP est en hausse de 3,5
Md€ par
rapport à 2022, soit une hausse de 4,8 %. Les dépenses de personnel représentent 92,3 % de la
dépense totale de la mission. La dépense sur le HT2 progresse de 39,3
M€ en CP (+ 0
,6 %).
Entre 2019 et 2023, les dépenses de la mission ont augmenté de 9,3
Md€ (+
13 %), dont 8
Md€
pour les seules dépenses de rémunération (+ 12,1 %).
La consommation des crédits ouverts est en recul par rapport à l’exercice précédent
:
98,9 % pour les AE et 99,2 % pour les CP (contre respectivement 99,6 % et 99,7 % en 2022)
avec une disparité entre les crédits titre 2 et hors titre 2. Alors que les crédits de titre 2 sont
consommés à hauteur de 99,4 % (contre 99,9 % en 2022), le taux de consommation des crédits
du HT2 n’atteint que
93,5 % en AE (95,6 % en 2022) et 97,4 % en CP (96,8 % en 2022). Au
final, le volume des crédits ouverts non consommés s’élève à 894,9
M€ en AE et 624,9
M€ en
CP, dont 454,1 M€ en dépense de personnel, ce qui est plus qu’à la fin
de l’exercice 2022
16
.
La dépense en faveur de l’école inclusive continue de croître (+
16 % en 2023) pour
atteindre 2,7
Md€ (cf.
Annexe n° 13 :).
15
Loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion pour 2023.
16
Les crédits ouverts non consommés s’élevaient à 347,6 M€ en AE et 206,6 M€ en CP dont 52,5 M€ sur le T2.
COUR DES COMPTES
28
Tableau n° 8 :
exécution de la dépense, en M€
T2
HT2
T2+HT2
AE
CP
AE
CP
AE
CP
140
25 374,27
25 374,27
95,74
81,44
25 470,01
25 455,71
141
36 191,29
36 191,29
153,46
151,88
36 344,75
36 343,17
230
3 545,75
3 545,75
3 899,88
3 922,62
7 445,63
7 468,37
139
7 604,55
7 604,55
821,00
820,27
8 425,55
8 424,82
214
1 951,37
1 951,37
802,47
832,91
2 753,84
2 784,28
143
1 028,62
1 028,62
523,94
523,11
1 552,57
1 551,74
Total
75 695,85
75 695,85
6 296,50
6 332,23
81 992,35
82 028,09
Le détail de l’exécution figure en
annexe 8.
Source : Chorus
Graphique n° 4 :
les facteurs d’évolution de la dépense, CP en Md€
Source
: Cour des comptes d’après données ministères
B -
Les emplois et les dépenses de personnel, une gestion principalement
impactée par des mesures de revalorisation et la forte sous-exécution de
2022
1 -
Le plafond d’emplois
Le plafond d’emplois représente un contingent de personnels rémunérés par l’État à ne
pas dépasser, affecté à chaque mission budgétaire et réparti par programmes. Il s’exprime en
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
équivalents temps pleins annuels
travaillés (ETPT), c’est
-à-
dire qu’il prend en compte la quotité
de travail ainsi que la période d’activité sur l’année des agents.
Le plafond d’emplois de la mission
Enseignement scolaire
pour 2023 adopté en loi de
finances initiale est de 1 052 997 ETPT, en hausse de 1,4 % (+ 14 732 ETPT) par rapport au
plafond voté en 2022.
Tableau n° 9 :
plafond d’emplois 2023 par programme, en ETPT
140 - 1
er
degré
public
141 - 2
nd
degré
public
230 -
Vie de
l'élève
139 - Ens
privé 1
er
& 2
nd
degrés
214 -
Soutien
S/total
MENJ
143 -
Ens.tech.
agricole
Total
mission
Plafond d'emploi LFI 2022
344 647
452 441
63 932
133 628
28 412
1 023 060
15 205
1 038 265
Mesures de transfert
15
-20
4
-4
-5
-2
-7
Mesures de périmètre
14 065
14 065
18
14 083
Schéma d'emploi 2023
-372
-160
1 367
-167
667
5
672
Extension en 2023 des mesures 2022
-234
233
-20
-20
-11
-31
Corrections techniques
-12
6
7
0
15
16
-0
16
Corrections techniques art. 11 LPFP
0
0
Plafond d'emploi LFI 2023
344 278
452 033
79 608
133 461
28 403
1 037 782
15 215
1 052 997
Écart plafond LFI 2022 / LFI 2023
-370
-408
15 676
-167
-9
14 722
10
14 732
Evol. plafond LFI 2022 / LFI 2023
-0,1%
-0,1%
24,5%
-0,1%
0,0%
1,4%
0,1%
1,4%
Source : ministères
Graphique n° 5 :
plafond d’emplois et exécution de la mission, en ETPT
Source : ministères
COUR DES COMPTES
30
En 2023, le plafond d’emplois global de la mission a donc de nouveau progressé pour la
quatrième année consécutive. Toutefois, cette hausse est principalement due au programme 230
Vie de l’élève
qui connait une évolution de + 15 676 ETPT entre 2022 et 2023, soit + 24,5%.
Cette évolution ne constitue pas, en réalité, une création nette de postes, ce mouvement étant
essentiellement dû au transfert prévisionnel sur le titre 2 de 14 065 ETPT d’AESH et d’AED
qui étaient jusqu’alors rémunérés sur les crédits d’
intervention du programme.
Concernant les programmes d’enseignement, on remarque une légère tendance à la baisse
du plafond d’emplois 2023 par rapport à l’année 2022 (
- 0,1 % pour chacun des P141, P139 et
P140), ce qui est à mettre en rapport avec la
baisse prévisionnelle des effectifs d’élèves qui
devrait s’établir aux alentours de 1
% dans le premier degré et 0,4 % dans le second degré à la
rentrée 2024
17
.
L’exécution est de nouveau marquée par une sous
-
réalisation du plafond d’emplois
adopté en LFI, à hauteur de 18 412 ETPT, en augmentation par rapport à 2022 (14 157 ETPT)
et 2021 (11 400 ETPT). Celui-ci a été consommé à hauteur de 98,2 % de la prévision en LFI.
Tableau n° 10 :
consommation du plafond d’emplois, en ETPT
Programmes
2022
2023
Évolution
2022-2023
LFI +
mouveme
nts en
gestion
Réalisation
LFI
Mouve
-ments
en
gestion
LFI +
mouve-
ments en
gestion
Réalisation
Écart à
la LFI
Taux
de
consom
-mation
Prévisions
Réalisa
-tion
P 140
344 656
341 569
344 278
8
344 286
341 540
-2 738
99,2%
-0,1%
0,0%
P 141
452 459
447 435
452 033
16
452 049
447 436
-4 597
99,0%
-0,1%
0,0%
P 230
63 933
61 385
79 608
1
79 609
72 942
-6 666
91,6%
24,5%
18,8%
P 139
133 628
131 974
133 461
-
133 461
131 359
-2 102
98,4%
-0,1%
-0,5%
P 214
28 431
26 591
28 404
15
28 419
26 099
-2 305
91,8%
0,0%
-1,9%
S/total MENJ
1 023 106
1 008 954
1 037 783
40
1 037 823
1 019 376
-18 407
98,2%
1,4%
1,0%
P 143
15 205
15 154
15 215
0
15 215
15 210
-5
100,0%
0,1%
0,4%
Total MIES
1 038 311
1 024 108
1 052 998
40
1 053 038
1 034 586
-18 412
98,2%
1,4%
1,0%
Source : ministères
La sous-
consommation du plafond d’emplois de la mission est essentiellement portée par
le MENJ qui affiche une sous-réalisation de 18 407
ETPT par rapport à la LFI. C’est le
programme 230 qui connait le taux d’exécution le plus bas (91,6%) en raison des difficultés de
recrutement des métiers médico-
sociaux et d’un décalage intervenu dans le transfert des AESH
et AED vers le titre 2 ayant entrainé des reports sur 2024.
Toutefois, le niveau des emplois réellement consommés connait une évolution positive
par rapport à 2022 (+ 10 422 ETPT), après une année de baisse en 2022 (- 2 146 ETPT). Le
17
DEPP
: notes d’information n°
23.10 et 23.11
, mars 2023. La DEPP prévoit une baisse de l’ordre de
20 000 élèves en 2024, puis de 10 000 en 2025, 36 000 en 2026 et 41 000 élèves en 2027 dans le second degré.
Dans le premier degré, il est prévu une baisse de 12 800 élèves en 2014, de 33 600 élèves en 2015, 18 000 élèves
en 2016 et 28 600 élèves en 2027.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
programme 143 présente une sous-réalisation du plafo
nd d’emplois représenté par 5 ETPT et
une légère hausse de son niveau d’emplois (+
56 ETPT par rapport à 2022).
2 -
Le schéma d’emplois
Le schéma d’emplois vise à calibrer les flux sortant (départs à la retraite, démissions,
départs en détachement ou disponibilité, etc.) et entrant de personnels (recrutements, retours
suite à un détachement, etc.). Il est présenté sous la forme d’un solde, exprimé en équivalents
temps pleins (ETP), correspondant à la différence entre les créations et les suppressions
d
’emplois sur l’année civile
18
.
Pour 2023, le schéma d’emplois prévu en loi de finances s’établit à
2 015 ETP pour
l’ensemble de la mission, alors qu’il prévoyait un total de 34 ETP créés à l’échelle de la MIES
en 2022 (- 16 ETP pour le programme 143 et + 50 ETP pour le MENJ).
Le schéma d’emplois réalisé à l’échelle de la mission s’établit à +
6 092 ETP, marquant
une surconsommation importante par rapport aux prévisions (4 077 ETP supplémentaires).
Cette différence s’explique par des sorties légèrement plu
s importantes que prévues
(+ 1 247 ETP) qui comprennent toutefois des départs à la retraite moins nombreux (- 630 ETP
par rapport à la LFI) et des entrées nettement plus nombreuses (5 324 ETP supplémentaires).
Dans le cadre du transfert des effectifs AESH du hors titre 2 vers le titre 2, la LFI
prévoyait le basculement de 4 000 ETP
d’AESH
sur le P230. La réalisation est légèrement
supérieure à la LFI (+ 97). Toutefois, ces ETP ne représentent pas des créations nettes de postes.
Tableau n° 11 :
évolution du schéma d’emplo
is de la MIES, en ETP
Exécution
2021
Exécution
2022
LFI 2023
Exécution
2023
Sorties
56 942
60 613
55 554
56 801
dont sorties pour retraite
21 009
22 565
21 679
21 049
Entrées
52 883
56 189
57 569
62 893
Schéma d’emplois réalisé
- 4 059
-4 424
6 092
Schéma d’emploi prévu
en LFI
- 80
+ 34
2 015
Schéma d’emploi
2023
hors transfert AESH
-1 985
1 995
Note : personnels enseignants et non enseignants des programmes du MENJ et du programme
143. Le détail du schéma d’emplois figure en
Annexe n° 9 :.
Source : ministères
18
Pour son pilotage, le ministèr
e de l’éducation nationale a adopté un rythme calé essentiellement sur l’année
scolaire, les départs et les arrivées intervenant majoritairement au mois de septembre. De ce fait, l’évolution de la
consommation du plafond d’emplois d’une année donnée N résu
lte aux deux-tiers de la réalisation du schéma
d’emplois N
-
1 et pour le tiers restant de la réalisation du schéma d’emplois à la rentrée de septembre de l’année
en cours.
COUR DES COMPTES
32
C’est le MENJ qui porte l’essentiel d’exécution du schéma d’emploi avec 3
930 ETP
supplémentaire par rapport aux prévisions. Le programme 143 a, quant à lui, réalisé un schéma
d’emplois de 65 ETP pour un solde de + 15 ETP attendu en LFI.
Il convient de noter que le MENJ a bénéficié d’une autorisation de reporter en 2023
4 500 ETP au titre de la sous exécution de 2022. Cette autorisation a été acquise au tout début
de l’année 2023 mais l’inversion de la trajectoire des emplois n’a été constatée qu’à partir de
l’été 2023 et s’est confirmée en début d’année scolaire 2023
-2024. Fin 2023, hors transfert
AESH, le schéma
d’emplois constaté est de 1 93
0 , soit 3 930 ETP de plus que le sous-jacent
de la LFI 2023, ce qui permet quasiment de compenser la sous exécution de 2022.
Tableau n° 12 :
exécution du schéma d’emplois du MENJ par programme, en ETP
(hors transfert AESH)
Entrées
Sorties
Dont
départs en
retraite
Schéma
d'emplois
exécuté
(a)
Schéma
d'emplois
prévu
(b)
Écart
schéma
d'emplois
(a) - (b)
140
21 564
22 206
7 016
- 642
- 1 117
475
141
23 406
21 746
9 464
1 660
- 481
2 141
230
1 806
1 558
664
248
100
148
139
8 803
8 769
3 149
34
- 502
536
214
1 929
1 299
562
630
0
630
Total
MENJ
57 508
55 578
20 855
1 930
- 2 000
3 930
Source : MENJ
Note
:
Le schéma d’emploi du P2
30 est de + 248 ETP à champ constant. A champ courant, compte tenu du
passage en titre 2 d’une partie des AESH, le schéma d’emploi exécuté est de +
4 345 ETP (contre + 4 100 ETP
en prévision), ce qui porte le schéma d’emploi total du MENJ à +
6 027 ETP en 2024 (contre + 2 000 ETP en
prévision).
La sur-
réalisation du schéma d’emplois porte essentiellement sur les programmes
d’enseignement, au premier rang desquels
le programme 141 marqué par un écart
particulièrement important à la LFI (+ 2 141 ETP). Cela signifie que le rattrapage de la sous-
exécution du schéma 2022 a essentiellement profité au second degré. Le programme 214
présente également une sur-réalisation non négligeable (+ 630 ETP) engendrée, selon le
ministère, par des transferts de personnels (gestionnaires et renforts fonctions RH) depuis les
EPLE vers les académies afin de gérer la population d’AESH et d’AED nouvellement rattachée
au titre 2.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
Tableau n° 13 :
exécution du schéma d’emplois des personnels enseignants, en ETP
ENSEIGNANTS (titulaires et contractuels)
ENSEIGNANTS STAGIAIRES
Program-
mes
Entrées
(a)
Sorties
(b)
dont
départs
en
retraite
Schéma
d'emplois
réalisé
(a) - (b)
Schéma
d'emplois
prévu en
LFI
Écarts au
schéma
d'emplois
Entrées
(a)
Sorties
(b)
Schéma
d'emplois
réalisé
(a) - (b)
Schéma
d'emplois
prévu en
LFI
Écarts au
schéma
d'emplois
140
11 418
12 401
6 790
-983
-1 117
134
9 845
9 479
366
0
366
141
12 587
11 367
7 411
1 220
-481
1 701
6 681
6 949
-268
0
-268
230
0
0
0
0
0
0
421
421
0
100
-100
139
6 694
6 743
3 149
-49
-502
453
2 109
2 026
83
0
83
214
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
S/total
MENJ
30 699
30 511
17 350
188
-2 100
2 288
19 056
18 875
181
0
181
143
927
902
126
25
-
25
nd
nd
nd
nd
nd
Total
MIES
31 626
31 413
17 476
213
-2 100
2 313
19 056
18 875
181
0
181
Source : ministères
Le schéma d’emplois prévisionnel pour les enseignants s’établit à
- 2 100 ETP pour
l’ensemble de la mission. Le schéma réalisé présente un solde de + 213 ETP, donnant ainsi à
voir un écart positif de 2 313 ETP par rapport aux
prévisions. C’est surtout, le programme 141
qui explique ce niveau de sur-
réalisation, le nombre d’emplois enseignants effectivement
pourvus étant supérieur de 1 701 ETP par rapport à la prévision, alors que le programme 140
présente un écart de 134 ETP.
Le schéma d’emploi des enseignants stagiaires connait également
une légère surconsommation au niveau du premier degré (+ 366 ETP) et sous-consommation
dans le second degré (- 268 ETP).
Pour l’année 2022
-2023, le volume total des libérations de support enseignants dans
l’enseignement public (départs définitifs et départs temporaires)
19 est de 23 010 ETP dont
11 093 dans le premier degré et 11 917 dans le second degré (contre 12 990 ETP dans le premier
degré et 11 350 ETP dans le second degré, en 2022).
Les départs définitifs
sont composés de départs à la retraite qui représentent 7 022 ETP
pour le premier degré et 7 721 ETP pour le second degré, soit un total de 14 743 ETP ; de
démissions qui représentent 975 ETP pour le premier degré et 516 ETP pour le second degré,
soit un total de 1 491 ETP ; de ruptures conventionnelles pour 440 ETP dans le premier degré
et 365 ETP pour le second degré, soit un total de 805 ETP ; des radiations représentant 172 ETP
pour le premier degré et 183 ETP pour le second degré, soit un total de 355 ETP, et enfin des
décès représentant 163 ETP pour le premier degré et 293 ETP pour le second degré, soit un
total de 456 décès.
Il existe également des départs temporaires caractérisés par des temps partiels (601 ETP
en 2023), des congés de longue durée (465 ETP), des congés parentaux (323 ETP), des départs
19
Ces chiffres comprennent, en plus des enseignants, les psychologues de l’éducation
nationale (PsyEN) et les
conseillers principaux d’éducation (CPE). De plus, ils s’appuient sur une période d’observation du 1
er
octobre 2022
au 30 septembre 2023 et incluent les personnels de l’académie de Mayotte qui ne figurent pas dans le schéma
d’empl
ois tel que présenté dans le tableau n°13.
COUR DES COMPTES
34
en détachements (1 357 ETP) et en disponibilité (1 368 ETP) et autres sorties (départs vers
l’enseignement supérieur ou vers d'autres corps administratifs)
pour 1 046 ETP.
La tension observée à la rentrée scolaire 2022 sur les ressources humaines
d’enseignement demeure en 2023 bien qu’elle s’atténue légèrement. Pour pallier le déficit
d’emplois titulaires, le ministère a eu recours à des enseignants contractuels. Dans le premier
degré public, 6 649
ETP d’enseignants contractuels
20
étaient présents en septembre 2023, soit
une augmentation de 2 000 ETP par rapport à septembre 2022. Dans le second degré public,
34 230 contractuels (en ETP) étaient présents en septembre 2023, soit une augmentation de
3
900 ETP par rapport à septembre 2022.
Pour l’enseignement privé, est dénombré 5 157 ETP
enseignants contractuels présents en septembre 2023 dans le premier degré et 14 908 dans le
second degré, ce qui représente une légère baisse de 65 ETP par rapport à la rentrée précédente.
3 -
La masse salariale et la gestion des crédits de titre 2
En 2023, le montant des crédits de titre 2 consommés sur le périmètre de la mission a été
de 75,696
Md€, soit un taux d’exécution au regard des crédits disponibl
es de 99,4 %. Le
montant des crédits T2 disponibles mais non consommés est de 454,08
M€, dont 418,88
M€
sur le seul périmètre du MENJ.
Tableau n° 14 :
prévision et consommation des crédits T2, en M€
P 140
P 141
P 230
P 139
P 214
S / total
MENJ
P 143
Total
mission
Crédit T2 LFI
25 612,01
36 331,55
3 668,89
7 636,57
1 909,21
75 158,24
1 069,35
76 227,60
CAS Pensions LFI
8 989,96
11 740,08
605,15
45,46
520,07
21 900,72
238,00
22 138,72
Crédits T2 LFI hors CAS
16 622,05
24 591,47
3 063,74
7 591,11
1 389,14
53 257,52
831,35
54 088,87
Crédits T2 ouverts*
25 597,32
36 275,95
3 618,99
7 636,54
1 957,30
75 086,11
1 063,82
76 149,93
CAS Pensions crédits ouverts
8 990,09
11 738,45
605,17
45,46
522,15
21 901,32
238,00
22 139,32
Crédits T2 ouverts hors CAS
16 607,23
24 537,50
3 013,83
7 591,08
1 435,15
53 184,79
825,82
54 010,61
Crédits T2 exécutés
25 374,27
36 191,29
3 545,75
7 604,55
1 951,37
74 667,23
1 028,62
75 695,85
CAS Pensions crédits exécutés
8 837,68
11 576,93
575,12
47,54
503,45
21 540,71
231,88
21 772,59
Crédits T2 exécutés hors CAS
16 536,59
24 614,36
2 970,63
7 557,02
1 447,92
53 126,52
796,74
53 923,27
Taux d'exécution T2
99,1%
99,8%
98,0%
99,6%
99,7%
99,4%
96,7%
99,4%
Taux d'exécution CAS
98,3%
98,6%
95,0%
104,6%
96,4%
98,4%
97,4%
98,3%
Taux d'exécution T2 hors CAS
99,6%
100,3%
98,6%
99,6%
100,9%
99,9%
96,5%
99,8%
* dont 3,4 M€ de reports de FDC sur 2023
Source : ministères
La dépense de T2 de la MIES (CAS Pensions compris) est en croissance accélérée : elle
a augmenté de 3,49
Md€ (+
4,8 %) en 2023
21
, quand elle n’avait progressé que 2,27
Md€ en
20
Hors contractuels alternants recrutés pour un an durant leur master.
21
Les mesures de périmètre (bascule des AESH et AED sur le T2), ne participent à cette augmentation qu’à hauteur
de 0,36
Md€, et ne suffisent
donc pas à expliquer son accélération.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
2022 (+ 3,2 %), et de 1,38
Md€ en 2021 (+
2
%). Cette croissance de la dépense s’accompagne
en 2023 d’une baisse du niveau d’exécution (99,4
%), qui s’avère inférieur à ceux constatés en
2022 (99,9 %) et en 2021 (99,6 %), et ce malgré des dépenses non prévues en LFI.
Tableau n° 15 :
évolution des crédits T2 de la mission, en Md€
Exécution
2021
Exécution
2022
Evol.
21/22 en
Md€
Evol. en
%
Exécution
2023
Evol.
22/23 en
Md€
Evol. en
%
T2
69,93
72,20
2,27
3,2%
75,69
3,49
4,8%
T2 hors CAS Pensions
49,04
50,94
1,90
3,9%
53,92
-29,16
5,9%
CAS Pensions
20,89
21,27
0,38
1,8%
21,77
32,66
2,4%
Source : ministères
L’évolution de la masse salariale est supérieure à celle des emplois consommés, illustrant
une augmentation du
niveau de rémunération de l’emploi moyen, correspondant notamment
aux revalorisations opérées en 2023.
Tableau n° 16 :
évolution des emplois et de la masse salariale en exécution
Emplois en ETPT
Masse salariale hors CAS Pensions, en
M€
2022
2023
Evol.
%
2022
2023
Evol
.
%
P 140
341 569
341 540
-28
0,0%
15 731,79
16 536,59
804,81
5,1%
P 141
447 435
447 436
0
0,0%
23 488,70
24 614,36
1 125,66
4,8%
P 230
61 385
72 942
11 556
18,8%
2 386,99
2 970,63
583,65
24,5%
P 139
131 974
131 359
-616
-0,5%
7 187,41
7 557,02
369,61
5,1%
P 214
26 591
26 099
-492
-1,9%
1 388,24
1 447,92
59,68
4,3%
S/total
MENJ
1 008 954
1 019 376
10 420
1,0%
50 183,12
53 126,52
2 943,40
5,9%
P 143
15 154
15 210
56
0,4%
752,75
796,74
43,99
5,8%
Total MIES
1 024 108
1 034 586
10 476
1,0%
50 935,87
53 923,27
2 987,40
5,9%
Source : ministères
L’augmentation de la dépense de T2 peut être décomposée en quatre volets principaux
:
-
des mesures de périmètre, dues à la bascule de personnels du HT2 vers le T2 ;
-
des mesures catégorielles de revalorisations des personnels ;
-
les mesures générales interministérielles, dont le relèvement du point d’indice
;
-
l’impact des mouvements structurels, en particulier le glissement vieillesse technicité
(GVT).
Comme en 2022, les mouvements structurels et de périmètre ont eu un impact très
inférieur aux diverses mesures générales et catégorielles.
COUR DES COMPTES
36
Tableau n° 17 :
les composantes de l’évolution de la masse salariale hors CAS Pensions,
en M€
MENJ
MASA
Total
Socle exécution 2022 (périmètre 2023)
50 183,1
749,9
50 933
Schéma d’emploi
-147,9
1,7
-146,2
Mesures générales
1 591
14,4
1 605,4
Mesures catégorielles
1 032
23,7
1 055,7
GVT solde
315,2
2,9
318,1
Mesures diverses
153,1
4,2
157,3
Exécution 2023
53 126,5
796,8
53 923,3
GVT solde : GVT positif (mesures individuelles)
GVT négatif (effet noria)
Source : ministères
Note : la CBCM du MASA relève un écart entre les chiffres communiqués par le ministère de
l’agriculture et de la souveraineté alimentaire dans le cadre de la NEB et ceux qu’il a fournis lors de
la conférence technique pour la préparation du PLF 2022-2025
. Le socle d’exécution retraité
s’établirait à 774,8
M€.
Des mesures de transfert des AESH et AED du HT2 vers le T2
Les mesures de périmètre du MENJ comprennent la bascule de l’ensemble des effectifs
AESH sur le T2 pour 284,9
M€, et celle des AED lors de leur passage en CDI, pour 162,6
M€.
Comme détaillé au point C -, ces mouvements de bascules ont été plus lent et ont commencé
plus tardivement que prévu. Le transfert des AESH a ainsi été exécuté à hauteur de 267,5
M€,
soit un taux de 94 %. Quant aux AED, les retards de bascule ont donné notamment lieu à un
mouvement de fongibilité asymétrique, ramenant les crédits disponibles à 92,7
M€, sur lesquels
90,9
M€ ont été consommés, soit un taux de 98
%.
Diverses mesures de revalorisation, dont la sous-exécution est principalement portée par
celle du Pacte
Dans la continuité notamment des engagements pris lors du «
Grenelle de l’éducation
»,
la LFI 2023 prévoyait 1 138,6
M€ (hors CAS) pour financer des mesures catégorielles de
revalorisation des rémunérations. Ces mesures consistent principalement en des revalorisations
inconditionnelles des salaires, notamment ceux des enseignants et des AESH, ainsi qu’en la
mise en place du Pacte proposé aux enseignants. Elles ont été exécutées à hauteur de 1 032
M€,
soit 91 % des crédits disponibles, cette moindre consommation étant principalement portée par
celle du Pacte (sous-exécuté de 69,4
M€).
La majorité de ces crédits (635
M€) était consacrée à la revalorisation inconditionnelle
des enseignants à la rentrée 2023, et 10,8
M€ ont été transférés au
MASA pour les enseignants
relevant du P143. Principalement indemnitaire (rehaussements de la prime d’attractivité, de
l’indemnité de suivi et d’orientation des élèves –
ISOE
et de celle de suivi et
d’accompagnement des élèves –
ISAE), cette mesure a été exécutée pour 608
M€, l’écart étant
notamment dû à une difficulté technique ayant entrainé un report de 12
M€ sur 2024.
Outre les personnels enseignants, les AESH ont aussi bénéficié de mesures catégorielles,
notamment par la création d’une indemnité de fo
nction et la revalorisation de leur grille
ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDG
ÉTAIRE
37
indiciaire. Si la LFI prévoyait 240
M€ au titre de ces mesures, dont 45
M€ de T2, 53,2
M€ ont
été dépensés en T2. Cette sur-exécution du T2 est justifiée par le MENJ par une mauvaise
estimation initiale de la répartition entre T2 et HT2 au stade de la LFI. En outre, les difficultés
de gestion générées par ces bascules ont occasionné des reports vers 2024.
La LFI prévoyait aussi 31,7
M€, en vue de la mise en œuvre du décret n°
2022-1534 du
8 décembre 2022, généralisant à compter du 1
er
janvier 2023 les indemnités REP/REP+ aux
personnels médicaux-sociaux, PsyEN, conseillers pédagogiques de circonscription, AESH et
AED. Cette mesure a été sous-exécutée de 10,3
M€, suite notamment aux difficultés de gestion
liées à la bascule des AESH et AED vers le T2, ayant occasionné des reports vers 2024.
En complément de ces revalorisations inconditionnelles, la LFI prévoyait 300
M€ au titre
du Pacte proposé aux enseignants, dont 9,6
M€ ont été transférés au MASA. Ce dispositif
cons
iste en la création de parts fonctionnelles de l’ISOE et de l’ISAE, correspondant à
l’exercice de missions complémentaires par les enseignants. Sa forte sous
-exécution (de
69,4
M€, soit 24
% des crédits disponibles) s’explique notamment par une mise en pai
e tardive,
en novembre, ayant entrainé des reports sur 2024, mais aussi, selon le MENJ, par un nombre
de missions réalisées par enseignant engagé plus faible de prévu. Le ministère affirme que le
nombre d’enseignants engagés dans la démarche est proche de
celui escompté, mais indique ne
pas être en mesure de fournir d’informations plus précises à ce sujet avant toute communication
officielle.
Le solde de l’enveloppe budgétaire, soit 126,9
M€ prévu en LFI, a permis de financer
diverses mesures de revalorisa
tion des personnels non enseignants, ainsi que l’extension en
année pleine des mesures initiées à la rentrée 2022, détaillées en Annexe n° 10 :.
De
s mesures générales prévues en LFI, mais sensiblement alourdies par l’inflation
Les mesures générales prévues en LFI comportaient deux composantes
: l’extension en
année pleine de la revalorisation du point d’indice décidées en 2022, pour 826,9
M€, et des
mesures à destination des bas salaires à hauteur de 12,6
M€ (notamment l’
indemnité de garantie
individuelle du pouvoir d’achat
22
GIPA
et l’extension en année pleine du relèvement de
l’indice minimal de rémunération). La première a été sous
-exécutée de 30,4
M€. Directement
impactée par la hausse non anticipée de l’inflation, la seconde a nécessité 77,6
M€ de plus que
prévu (dont 58
M€ pour la seule GIPA), soit une sur
-exécution de 715 %.
Des mesures interministérielles non prévues en LFI, mais exécutées sans crédits
supplémentaires
Les mesures générales issues de la conférence salariale tenue le 12 juin 2023, qui ont
entrainé une dépense supplémentaire de 683,3
M€ hors CAS pour le MENJ, sont
:
-
le relèvement du point d’indice de 1,5
%, pour un coût de 364,6
M€ hors CAS (5,3
M€
pour le MASA) ;
22
La garantie individuelle du pouvoir d'achat a pour but de compenser la perte de pouvoir d'achat d’un agent dont
la rémunération a peu augmenté au cours des quatre dernières années. Tout agent peut en bénéficier si l'évolution
de son traitement indiciaire est inférieure, sur une période de référence de 4 ans, à celle de l'indice des prix à la
consommation.
COUR DES COMPTES
38
-
le versement d’une prime exceptionnelle de pouvoir d’achat, pour un coût de
291,2
M€
(4
M€ pour le MASA)
;
-
le relèvement des indices majorés des agents de catégorie B et C à faible niveau indiciaire,
pour un coût de 21,9
M€ hors CAS
;
-
le passage de 50 % à 75 % de la prise en charge des abonnements de transports, pour un
coût de 4,8
M€.
De par leur nature même, ces mesures n’étaient pas prévues en LFI. Néanmoins elles ont
été exécutées sans requérir d’abondement budgétaire supplémentaire, et n’ont pas empêché les
dépenses de T2 d’être globalement sous
-
exécutées. Ce paradoxe apparent s’explique par la
sous-exécution considérable des crédits T2, notamment ceux initialement liés aux dépenses de
formation
23
, ayant libéré assez
de crédits pour couvrir l’ensemble de ces mesures générales.
Des mouvements structurels ayant entrainé des économies plus prononcées que prévues
La LFI prévoyait que le schéma d’emploi induise une moindre dépense de 19,3
M€ (dont
19,4
M€ de moindre dépense
pour le MENJ), anticipant un rattrapage dès le début d’année 2023
de la forte sous-
exécution du schéma d’emploi 2022 du MENJ
24
, notamment par l’autorisation
acquise de reporter 4 500 ETP de 2022 sur 2023. Néanmoins, ce rattrapage a été plus lent que
prévu,
et n’a commencé qu’à l’été 2023. La moindre dépense a donc été largement sous
-estimée
en LFI, et a atteint 146,4
M€, dont 147,9
M€ pour le MENJ. De même, le GVT, prévu à hauteur
de 444,4
M€ en LFI (dont 441,7
M€ pour le MENJ) n’a été réalisé que pour 319,
4
M€ (dont
315,5
M€ pour le MENJ), soit un taux de 72
%.
Au-delà de ces effets sur la masse salariale et des effets de volume (heures
supplémentaires et indemnités pour missions particulières) détaillés ci-dessous, les économies
de constatation liées aux
grèves et aux jours de carence ont aussi été plus fortes qu’initialement
prévues. Escomptée en LFI à hauteur de 101,4
M€, la moindre dépense a été de 189
M€, suite
notamment au contexte de conflictualité ayant marqué le début de l’année 2023.
Un recours cr
oissant aux heures supplémentaires pour compenser le schéma d’emploi et
accompagner le développement de certains dispositifs
La dépense en heures supplémentaires
25
s’est élevée à 1
569,9
M€ (hors charges, et hors
P143). Son augmentation par rapport à 2022 de 57,1
M€ (+
3,8 %) est principalement due au
relèvement du point d’indice, qui y a contribué à hauteur de 42
M€ (soit 74
%).
23
Cf. point Chapitre I III -D -.
24
Qui fut négatif de 4 424 ETP, pour un moindre coût de 33,7
M€.
25
Pour mémoire, les heures supplémentaires année (HSA) sont récurrentes, intégrées dans l’emploi du temps des
enseignants du second degré et limitées à deux par semaine ; les heures supplémentaires effectives (HSE) sont
ponctuelles, utilisées dans l’ensemble de l’éducation nationale notamment à fins de remplacements ; les heures
d’interrogation (HI) ne sont dispensées qu’en CPGE.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
39
Tableau n° 18 :
les heures supplémentaires au MENJ
2021
2022
2023
Évolution
des
dépenses
2021/2023
Heures
Dépenses
en M€*
Évaluation
des
contingents
Dépenses
en M€*
Évaluation
des
contingents
Dépenses
en M€*
Évaluation
des
contingents
HSA
1 053,76
737 381
1 087,22
753 036
1 136,05
763 181
7,8%
HSE
272,12
6 367 310
326,15
7 470 307
333,00
7 508 689
22,4%
HI
88,99
1 443 706
90,20
1 451 718
91,48
1 422 922
2,8%
Autres
8,54
320 464
8,34
307 655
9,37
336 261
9,8%
Total
1 423,41
1 511,91
1 569,90
10,3%
* hors charges
Périmètre : programmes 140, 141, 230 et 139
Source : MENJ
Les HSA, prédominantes, contribuent majoritairement à
l’augmentation de la dépense
(48,8
M€ sur 57,1
M€). Cette hausse est liée à l’accroissement du contingent, qui s’explique
notamment par la nécessité de compenser la sous-
exécution du schéma d’emploi.
Les dépenses d’HSE connaissent une augmentation de 6,9
M
€, liée elle aussi à un
accroissement
du
contingent,
notamment
pour
la
mise
ne
place
des
dispositifs
d’accompagnement des élèves (stages de remise à niveau, dispositif «
devoirs faits », etc.).
La hausse des dépenses d’HI, 1,3
M€, n’est liée qu’au relèvement du point d’indice, car
leur contingent est en baisse. Cette baisse peut être corrélée à celle des effectifs en CPGE
26
.
Une hausse des indemnités pour missions particulières portée par l’élargissement des
missions subsidiaires confiées aux enseignants, et leur revalorisation
Les heures supplémentaires rétribuant uniquement les tâches effectuées en présence
d’élèves, les indemnités pour missions particulières (IMP) permettent la rétribution de tâches
accomplies hors de leur présence
27
. Leur hausse continue (18
M€ pour le MENJ depuis 2018,
soit + 12,4
%) est une conséquence directe de l’élargissement des missions confiées aux
enseignants en supplément de leur activité première, et au service du projet d’établissement.
Ainsi, la mise en place en 2023 du volet éducatif du conseil national de la refondation a été
effectué au moyen d’IMP (cf.
partie Chapitre II II -A -2 -). En complément de cet effet
structurel, la hausse des IMP en 2023
28
(7,1
M€ pour le MENJ) est portée par la revalorisation
de leur montant pour les enseignants référents aux usages du numérique, et ceux référents à la
scolarisation des élèves en situation de handicap dans le premier degré. Cette mesure a été
financée dans le cadre de la revalorisation des enseignants engagée à la rentrée 2023.
26
Sous-direction des systèmes d'information et des études statistiques,
Les effectifs en classes préparatoires aux
grandes écoles de nouveau en baisse à la rentrée 2022-2023
, note flash 2023-01.
27
Coordination d’activité sportive ou artistique, référent numérique ou auprès des élèves handicapés, coordination
de pôles inclusifs d'accompagnement localisés, mi
se en place des contrats locaux d’accompagnement, des
territoires éducatifs ruraux, du « Pass Culture » ou des « Cordées de la réussite », par exemple.
28
La baisse apparente des IMP imputées au P230 est due au transfert vers le P141 de celles perçues par les
conseillers principaux d’éducation.
COUR DES COMPTES
40
Tableau n° 19 :
évolution des indemnités pour missions particulières (IMP)
2021
2022
2023
Évolution
Programmes
Dépenses
en M€*
Dépenses
en M€*
Dépenses
en M€*
Nombre
139
14,67
14,86
15,20
12 161
3,6%
140
7,47
8,93
11,09
8 869
48,3%
141
116,93
118,09
130,65
104 517
11,7%
230
11,93
12,59
4,64
3 712
-61,1%
Total
151,00
154,47
161,57
129 259
7,0%
* hors charges
Périmètre : hors Mayotte
Source : MENJ
Un CAS Pensions en forte sous-exécution, malgré des mesures non prévues
La LFI 2023 a ouvert 22,1
Md€ au titre du CAS Pensions, dont 21,9
Md€ à destination
des programmes relevant du MENJ. Ces crédits ont souffert d’une sous
-exécution de 366,7
M€,
dont 360,6 M€ imputable
s au MENJ. Cette sous-exécution intervient malgré les dépenses non
prévues liées aux mesures générales décidées en juin 2023, et notamment le relèvement du point
d’indice pour un coût supplémentaire de 159,7
M€ sur le CAS du MENJ. Elle s’explique à la
fois par un effet inertiel, le CAS ayant aussi été largement sous-exécuté en 2022
29
, et par le
retard pris dans l’exécution du schéma d’emploi et le recours croissant aux agents contractuels.
C -
Les personnels de vie scolaire et d’accompagnement (AED et
AESH) : un transfert des effectifs vers le titre 2 en progrès
Les fonctions d’AED et d’AESH sont marquées par des complexités de gestion
importantes, du fait notamment de la coexistence de différents statuts d’emploi (CDD, CDI) et
de la persistance d’une double imp
utation (T2 et HT2) de leur masse salariale. En effet, ces
personnels peuvent être recrutés soit par l’État (rectorat) soit par un EPLE. Dans le second cas
de figure, c
ette rémunération relevant des dépenses d’intervention de l’État, elle ne peut pas
être rattachée aux dépenses de personnel.
Les recommandations de la Cour sur ce sujet, réitérées depuis plusieurs années, ont porté
leurs fruits, l’année 2023 étant marquée par le démarrage du transfert d’une partie des effectifs
vers le titre 2.
1 -
Les accompagna
nts d’élèves en situation de handicap (AESH)
Les accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH) sont des personnels
chargés d’apporter une aide humaine aux élèves en situation de handicap à l’école. Sous la
responsabilité pédagogique des enseignants, ils ont vocation à aider les élèves dans les actes de
29
Hors effets des mesures salariales interministérielles décidées en 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
41
la vie quotidienne, dans l’accès aux activités d’apprentissage et dans les activités de la vie
sociale et relationnelle.
La situation des AESH est, à ce jour, l’enjeu financier principal pour les m
inistères en
matière de dépense à destination des élèves en situation de handicap. Cette fonction est marquée
une augmentation massive et continue des effectifs, à l’œuvre ces dernières années. En effet,
leur nombre (exprimé en ETPT
30
) a connu une progression de 90,2% entre 2013
31
et 2023, tous
statuts confondus.
Tableau n° 20 :
évolution des effectifs et dépenses des AESH du MENJ (T2 et HT2)
Effectifs en
ETPT 2022
Effectifs en
ETPT 2023
Montant en
M€
Solde
entrées/sorties
2023/2022
T2 : AESH CDD
21 126
16 363
538,6
-4 763
T2 : AESH CDI
13 980
27 271
924,6
13 291
Sous-total T2
35 106
43 634
1 463,2
8 528
AESH HT2
41 056
35 182
1 152,5
-5 874
Total général
76 162
78 816
2 615,7
2 654
Source : MENJ
En 2023, au sein du MENJ, on dénombre un total de 78
816 ETPT d’AESH,
soit
2 654 ETPT supplémentaire par rapport à 2022, pour une dépense de rémunération totale qui
s’établit à 2
615,7 M€. Au sein de cette population, on compte une moyenne annuelle de
43 634 ETPT rémunérés sur le T2 (CDD et CDI) pour 35 106 ETPT en 2022, soit 8528 ETPT
supplémentaires en un an. 35 182 ETPT, soit 45 %, restent toujours rémunérés sur le HT2.
Depuis le 1
er
septembre
2023, tous les recrutements d’AESH au sein du MENJ doivent
s’effectuer en CDD par les rectorats et les rémunérations doivent être i
mputées sur le titre 2.
Les dépenses de rémunération des autres AESH, déjà en poste, doivent progressivement
basculer sur le titre 2 sur la période 2023-2025. Était ainsi initialement prévu le transfert de
25 695 ETP à la rentrée 2023, de 12 575 ETP à la rentrée 2024 et le reste au 1
er
janvier 2025.
30
L’ETPT est l’unité de décompte dans laquelle sont exprimés à la fois les plafonds d’emplois et les
consommations de ces plafonds. Ce décompt
e est proportionnel à l’activité des agents, mesurée par leur quotité de
temps de travail et par leur période d’activité sur l’année.
31
En 2013, on dénombrait 41
432 ETPT d’AESH et contrats aidés assurant les fonctions d’AESH. Source
: Cour
des comptes d’a
près les données du MENJ (données DAF à partir de 2017) et du rapport annuel de performance
du programme 230.
COUR DES COMPTES
42
En 2023, l’opération de bascule a été réalisée concomitamment à la mise en œuvre de la
possibilité de recruter les AESH en contrat à durée indéterminée à compter de trois ans
d’ancienneté dans les fonctions. Le
s opérations de transfert ont donc concerné à la fois des
passages en CDI et des bascules de CDD. Le ministère affirme que les opérations programmées
en 2023 se sont déroulées correctement. Ainsi, les effectifs d’AESH sur le titre 2 ont progressé
de 28 062
ETP et reflètent l’atteinte de la cible initiale
32
. Néanmoins, les transferts vers le T2
n’ont pu être intégralement réalisés en septembre et certains ont subi un décalage entre
septembre et décembre, notamment en raison des délais entre la prise en charge administrative
et la mise en paie sur le T2.
Pour 2024, le ministère estime que le calendrier ne devrait pas évoluer à ce stade et
affirme que l’objectif demeure une bascule HT2
-T2 intégralement achevée au 1
er
janvier 2025.
Concernant l’enseignement techn
ique agricole, le passage de CDD en CDI a bénéficié à
218,3 ETPT en 2023. Au 31 décembre 2023 le nombre d’AESH en CDI rémunérés sur le titre
2
était de 44,02 ETPT. Le nombre d’AESH rémunérés en HT2, qui reste majoritaire, est de 963,6
ETPT dont 757,8 ETPT en CDD
33
pour une dépense qui s’élève à 30,76 M€ en 2023.
Le MASA
ne semble toutefois pas envisager, à ce jour, de basculement intégral des effectifs AESH sur le
titre 2, se limitant pour le moment aux agents en CDI.
Bien que le transfert soit amorcé, la
persistance de l’exclusion d’une partie des AESH
des plafonds d’emplois continue à rendre complexe une maquette budgétaire déjà dense, et tend
à limiter les capacités de pilotage ministérielles réelles de cette masse salariale. La Cour
constate les efforts du MENJ qui doivent être poursuivis selon les engagements pris de basculer
d’ici 2025 l’ensemble du contingent d’AESH vers le titre 2 et réitère sa recommandation en
direction du MASA afin d’appliquer cette mesure à l’ensemble de ses effectifs, nouvelles
embauches comprises.
2 -
Les assistants d’éducation (AED)
Les assistants d’éducation (AED) exercent des fonctions d’assistance auprès de l’équipe
éducative et du conseiller principal d’éducation. Ils peuvent également remplir des missions
dans le cadre d’activités complémentaires aux enseignements ou des fonctions d’assistance
pédagogique en classe et dans le cadre de l’aide aux devoirs et aux leçons. Le métier d’AED
peut ainsi constituer, dans certains cas, une entrée progressive et accompagnée vers le métier
d’enseignant dans le cadre d’un parcours de préprofessionnalisation destiné aux étudiants.
32
Ce chiffre comprend des transferts d’effectifs du HT2 vers le T2 et des nouveaux recrutements effectués
directement sur le T2. La progression a été principalement réalisée entre septembre et décembre compte tenu du
rythme de recrutement des AESH calqué sur la rentrée scolaire et des décalages de gestion, ce qui explique la
différence importante entre le nombre d’ETP transférés et l’effectif moyen
annuel recensé sur le titre 2 en 2023
(exprimé en ETPT).
33
À titre transitoire, 205,8
ETPT en CDI ont également été rémunérés sur les crédits d’intervention en 2023. Le
décret n° 2023-851 du 31 août 2023 prévoyait, en effet, que la rémunération des AESH recrutés en CDI était prise
en charge à titre transitoire par les établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle
agricoles (EPLEFPA) pour la période du 1er septembre au 31 décembre 2023. Ce dispositif a été prolongé jusqu’à
la fin du 1
er
semestre 2024 par le décret n° 2023-1405 du 29 décembre 2023.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
43
Le passage sur le titre 2 des assistants d’éducation (AED) dès lors qu’ils signent un contrat
à durée indéterminée avec le rectorat (les AED en CDD demeurant rémunérés par les EPLE sur
les crédits hors titre 2) a été initié en 2023
34
.
Tableau n° 21 :
évolution des effectifs et dépenses des AED du MENJ (T2 et HT2)
Exécution 2023
Effectifs en ETPT
Montant en M€
Solde entrées/sorties
2023/2022
AED en CDI (T2)
2 941
98,3
2 941
AED en CDD (HT2)
46 382
1 530,9
-3 007
AED prépro (HT2)
3 331
102,9
369
Total
52 654
1732,1
303
Source : MENJ
Concernant le MENJ, le nombre d’AED qui sont passés du HT2 vers le plafond d’emplois
s’élève à 4 835 ETP et 2
934 ETPT
35
. La différence entre ces deux
chiffres s’explique par le
décalage entre le rythme de recrutement des AED, principalement calqué sur l’année scolaire,
et la moyenne annuelle d’activité comptabilisée de janvier à décembre en ETPT. Ainsi, un AED
recruté en septembre ne sera comptabilisé
que pour quatre mois d’activité dans la moyenne
annuelle.
Une moyenne de 2 941 ETPT annuels d’AED sur le titre 2 pour l’année 2023 peut être
recensée, sachant que le plafond annuel d’emplois avait été fixé à 5
500 ETPT dans le PLF
2023. Cette différence s’explique par un retard pris en début d’année dans les transferts ayant
entrainé un décalage dans le temps de l’imputation sur le titre 2 et donc une sous
-exécution de
la cible en début d’année.
Il apparait également que le vivier d’AED éligible au transfe
rt sur le
titre 2 avait été surestimé, le nombre d’agents remplissant les conditions pour un passage en
CDI étant moindre que prévu.
Concernant les dépenses de titre 2, elle s’établit en 2023 à 98,3
M€, soit + 96,4
M€ par
rapport à 2022, dont 91
M€ au titr
e de la bascule vers le T2, et le solde au titre de diverses
mesures générales et catégorielles (prime de pouvoir d’achat, revalorisation des CDI et hausse
de la valeur du point d’indice). La dépense en HT2 reste majoritaire et s’établit à 1
633,8
M€.
Conc
ernant l’enseignement agricole, le nombre d’AED du P143 s’élève à 1
255,5 ETPT
dont 1 180,7 ETPT rémunérés sur le titre 6 (soit 38,5
M€) et 74,8 ETPT en CDI rémunérés sur
le titre 2. En 2023, 62 AED (soit 59,5 ETPT) ont bénéficié d’un CDI après six ans d’a
ncienneté.
Si le processus de transfert sous plafond d’emploi est en marche au sein des deux
ministères, il ne s’applique pas à ce jour aux AED nouvellement embauchés. La majorité des
AED continue donc à être rémunérée sur le HT2, ce qui reste source de complexité de gestion.
34
Le décret n° 2022-1140 du 9 août
2022 permet, en effet, désormais aux AED ayant atteint six ans d’ancienneté
en contrat à durée déterminée (CDD) de prétendre à un CDI.
35
Par ailleu
rs, 88 ETP d’AED ont été pris en charge administrativement sur le T2 avant le 31 décembre 2023 mais
seront visibles en paie uniquement à partir de janvier 2024.
COUR DES COMPTES
44
D -
La formation des enseignants : des dépenses marquées par une
surestimation récurrente et une opacité budgétaire, remettant en cause la
sincérité de la programmation
Les crédits de formation relevant du titre 2 sont principalement rassemblés au sein des
actions 4 du programme 140
Enseignement scolaire public du premier degré
et 10 du
programme 141
Enseignement scolaire public du second degré.
Ces actions regroupent les dépenses de masse salariale essentiellement liées à la
rémunération des enseignants stagiaires, avant leur titularisation. Elles incluent également la
rémunération des formateurs pour l’encadrement des stages et l’accompagnement individualisé
dont fait partie le tutorat, ainsi que la rémunération à titre acces
soire de fonctions support qu’on
retrouve dans les vacations
36
.
Depuis plusieurs années, on constate une sous-consommation des crédits du titre 2
destinés à la formation. Le MENJ n’a pas été en mesure de fournir les chiffres d’exécution pour
l’année 2023
37
, mais laisse toutefois entendre que la tendance de sous-consommation se
poursuivrait. Il explique cet écart entre les prévisions et les exécutions par la diminution de la
réalisation par rapport à la prévision du nombre des emplois (en ETPT), notamment en raison
de la baisse des effectifs de stagiaires en formation initiale, des abandons de lauréats en cours
de formation ou encore de l’impact de la réforme du concours mise en œuvre en 2022 qui limite
aux seuls agents non titulaires d’un master «
Métiers de l
’enseignement, de l’éducation et de la
formation
» (MEEF) l’exercice à mi
-temps lors de leur année de stage
38
.
La Cour a toutefois pu récupérer les données d’exécution des dépenses de personnel sur
Chorus. En 2023, le montant des crédits prévisionnel est en augmentation : 53
M€
supplémentaires pour le P140 et 35
M€ pour le P141 par rapport à la LFI 2022. Néanmoins, en
exécution, le montant des crédits non-
consommés augmente également et s’élève à 1
022,2
M€,
soit 62,5 % des crédits de titre 2 engagés (ce montant était de 434,19
M€, soit 29
%, en 2021 et
de 611,8
M€ en 2022, soit 40
%).
Le montant de sous-consommation est donc en nette augmentation cette année et pose
avec toujours plus d’acuité la question de la gestion de cette enveloppe budgétaire. Dans ce
contexte, la Cour s’interroge sur le sens de la hausse de ces crédits votée en L
FI 2023 et sur le
niveau de sous-consommation effectif observé.
In fine
, il apparait que ces crédits ne concourent
pas dans leur majorité à la formation des enseignants, mais font office de réserve consommée
sur d’autres postes de dépenses, remettant en ca
use la sincérité de cette inscription budgétaire.
36
Concernant l’enseignement secondaire, la dépense de l’action 10 recouvre également des éléments de paye non
proportionnels aux effectifs
: il s’agit de dépenses «
personnalisées » liées au grade, au poste, à des critères
géographiques, familiaux ou encore médicaux (notamment : congé longue maladie, indemnité de résidence, autres
indemnités, heures supplémentaires, NBI, supplément familial). Leur variation reste aléatoire et s’est traduite par
une baisse non anticipée en 2023.
37
Le ministère indique que la ventilation par action sera effectuée dans le cadre du RAP 2023.
38
Les lauréats non-
titulaires d’un master MEEF sont en formation en Institut national supérieur du professorat et
de l’éduction (INSPE) à mi
-temps, en complément de leur temps de stage. Les l
auréats titulaires d’un master
MEEF, ou remplissant des conditions d’expérience d’enseignement, sont stagiaires à temps complet.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
45
Il convient également de noter que les consommations de crédits T2 ne rendent pas
compte de l’intégralité de l’effort du ministère au titre de la formation des personnels. En effet,
il conviendrait d’y a
jouter les dépenses indirectes liées aux décharges des formateurs et aux
absences des enseignants formés afin d’obtenir le coût complet de la formation des personnels.
Cela nécessiterait d’agréger des données de gestion RH aux données budgétaires issues de
bases
de gestion différentes et gérées au niveau déconcentré. Le ministère n’est pas en mesure à
l’heure actuelle d’effectuer ce calcul complexe.
Tableau n° 22 :
évolution des dépenses de personnel (T2) à destination de la formation
depuis 2017, en M€
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
P140
Action 04 -
Formation des
personnels
enseignants
Prévision LFI
761,45
832,03
847,97
822,14
853,76
873,6
926,0
Consommation
765,87
769,47
681,30
651,59
639,41
536,7
349,2
Écart
-4,42
62,56
166,67
170,55
214,34
336,8
576,8
Taux de
consommation
101 %
92 %
80 %
79 %
75 %
61 %
38 %
P141
Action 10 -
Formation des
personnels
enseignants et
d'orientation
Prévision LFI
645,59
651,82
646,21
654,40
659,09
669,1
704,7
Consommation
563,40
535,39
484,64
442,82
439,25
394,1
259,2
Écart
82,19
116,43
161,57
211,57
219,84
275,0
445,4
Taux de
consommation
87 %
82 %
75 %
68 %
67 %
59 %
37 %
TOTAL T2 non consommé
77,76
178,98
328,24
382,12
434,19
611,8
1 022,2
Source
: Cour des comptes d’après RAP et Chorus pour 2023
Cette moindre consommation des crédits T2 s’additionne à la sous
-consommation
également récurrente des crédits HT2 ouverts pour la formation.
Tableau n° 23 :
évolution des dépenses hors T2 à destination de la formation depuis
2017, en M€
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Programme 139
Action 10
Formation des
personnels
enseignants
Prévisions LFI
36,55
37,03
35,56
35,56
37,86
37,86
40,74
Consommation
36,17
37,16
35,29
33,27
37,84
36,51
40,78
Moindre
consommation
0,37
-0,14
0,26
2,28
0,02
1,34
-0,04
Taux de
consommation
99%
100%
99%
94%
100%
96%
100%
Programme 140
Action 04
Formation des
personnels
enseignants
Prévisions LFI
22,88
20,48
16,94
12,99
15,49
18,01
26,51
Consommation
11,40
12,66
13,26
9,23
7,30
13,89
17,81
Moindre
consommation
11,48
7,82
3,68
3,76
8,19
4,12
8,70
Taux de
consommation
50%
62%
78%
71%
47%
77%
67%
Programme 141
Action 10
Formation des
personnels
Prévisions LFI
39,51
36,80
31,20
23,00
25,60
27,65
35,65
Consommation
19,26
20,57
24,16
15,17
10,01
23,25
27,67
Moindre
consommation
20,24
16,23
7,04
7,83
15,59
4,39
7,98
COUR DES COMPTES
46
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
enseignants et
d'orientation
Taux de
consommation
49%
56%
77%
66%
39%
84%
78%
Total HT2 non consommé
formation enseignants
32,10
23,92
10,99
13,87
23,79
9,85
16,65
Source : MENJ
Les dotations hors titre 2 inscrites en LFI au titre des dépenses de formation continue des
personnels enseignants du privé sous contrat (P139) ont été consommées dans leur totalité
39
.
Les dépenses HT2 constatées au titre de la formation continue des personnels enseignants du
premier degré (P140) progressent significativement en 2023 (+ 3,9
M€ soit + 28
% sur un an).
Cette hausse s’explique essentiellement par la gratification versée aux étudiants en master
MEEF effectuant un sta
ge d’observation et de pratique accompagnée (SOPA) (+
1,2 M€) et les
frais de déplacements liés à la formation augmentés en raison de la revalorisation du taux de
l’indemnité kilométrique (+
4,5 M€).
A contrario
, les frais d’organisation de la formation (h
ors
SOPA) déclinent sur un an (-
1,8 M€). Les dépenses HT2 relatives à la formation des personnels
enseignants du second degré (P141) présentent une moindre consommation de 7,98
M€ en
2023, soit un taux de consommation de 78 % par rapport à la LFI. Cette moindre consommation
s’explique, en partie, par un transfert sortant vers le programme 150 –
Formations supérieures
et recherche universitaire
de la mission interministérielle
Recherche et enseignement supérieur
d’un montant de 4
M€.
Par ailleurs, les documents budgétaires ne permettent pas de distinguer à ce jour les crédits
destinés à la formation initiale des enseignants de ceux destinés à la formation continue
40
,
réduisant ainsi les capacités de suivi des moyens réellement engagés au regard des actions
p
rogrammées lors de l’élaboration de la loi de finances. Comme la Cour l’a déjà recommandé
41
,
il apparaît donc souhaitable de procéder à cette distinction dans une optique d’amélioration du
pilotage de ces crédits.
Au regard de l’importance actuelle de la fo
rmation initiale et continue des enseignants
dans la conduite de la politique d’enseignement scolaire en termes d’évolution des pratiques
pédagogiques et de réussite de tous les élèves, tel qu’énoncé à plusieurs reprises dans la
présentation stratégique de la mission, la Cour formule deux recommandations.
E -
Les dépenses hors titre 2 en hausse constante
Les dépenses sur le hors titre 2 s’élèvent à 5,8
Md€ pour les programmes du MENJ
(+ 1,1 %) et à 0,5
Md€ pour le programme 143 (
- 4,4 %), soit un total de 6,3
Md€ (+
0,6 %).
Sur le périmètre MENJ, on note une sous-exécution des crédits de paiement ouverts de 162
M€.
39
Les dépenses de personnels au titre de la formation continue sont prises en charge par les organismes de
formation privés sur la subvention qui leur est versée annuellement sur les crédits HT2 du programme 139.
40
À l’exception des crédits hors T2 regroupés au sein de l’action 10 du programme 139 (enseignement privé sous
contrat) qui font déjà l’objet d’une telle distinction
41
Cour des comptes,
Devenir enseignant : la formation initiale et le recrutement des enseignants des premiers et
seconds degrés
, Rapport public thématique, février 2023 et
La Formation continue des enseignants de
l’enseignement public
, Référé adressé à M. Le Ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse, juillet 2023.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
47
1 -
Une stabilité des dépenses de fonctionnement
Les crédits de titre 3 ouverts en LFI 2023 se sont élevés à 916,9 M€ en AE et
862,14
M€
en CP (+ 22 % pour les AE et + 12,5 % pour les CP par rapport à la LFI 2022).
Tableau n° 24 :
les dépenses de fonctionnement, CP en M€
Programmes
LFI 2022
Exécution
2022
LFI 2023
Exécution
2023
Évolution 2022/2023
P140
35,00
30,50
47,13
40,58
10,08
33,0%
P141
51,41
52,39
64,51
58,09
5,70
10,9%
P230
54,79
53,57
55,70
53,29
-0,28
-0,5%
P139
3,33
3,17
3,45
3,70
0,53
16,6%
P214
605,71
639,73
673,94
625,75
-13,98
-2,2%
S/total MENJ
750,25
779,36
844,72
781,40
2,04
0,3%
P143
15,89
11,33
17,42
9,64
-1,69
-14,9%
Total mission
766,14
790,69
862,14
791,04
0,35
0,04%
Source : NEB 2022 et Chorus pour 2023
En exécution, les dépenses de fonctionnement en CP s’élèvent à 791,6 M€ en AE et à
791
M€ en CP. Le montant des engagements augmente plus fortement (+
33
M€) que celui des
paiements (+ 0,35
M€). L’évolution de la consommation des crédits est variable selon
les
programmes.
Les dépenses de fonctionnement du programme 140
Enseignement scolaire public du
premier degré
progressent de 33 % (+
10,1 M€). Cette augmentation s’explique par :
-
les dépenses du fonds d’innovation pédagogique (+
4,3
M€) ;
-
la forte hausse des dépenses de formation (+ 2,6
M€) ;
-
les gratifications versées aux étudiants en master MEEF (+ 1,2
M€) ;
-
l’augmentation des frais de déplacement (+
1,2
M€) ;
-
le volume des crédits pédagogiques (+ 0,8
M €).
Les dépenses de fonctionnement du programme 141
Enseignement scolaire public du
second degré
augmentent également en 2023 (+ 11 %) du fait des dépenses supplémentaires au
titre de la formation des personnels et des frais de déplacement (revalorisation des indemnités
kilométriques de 5,4 % avec effet rétroactif au 1
er
janvier 2023).
Les dépenses de fonctionnement du programme 230
Vie de l’élève
reculent légèrement
de 0,5 %. Elles concernent principalement la couverture des accidents de travail des élèves du
second degré (17,2
M€), les frais de dép
lacement des personnels (6
M€) et les matériels
pédagogiques et l’accompagnement adaptés pour les élèves en situation de handicap (18,7
M€).
La baisse des dépenses du programme 214
Soutien de la politique de l’éducation
nationale
est plus marquée (- 2,2 %) en raison notamment de la fin des dépenses liées à la lutte
contre la Covid-
19. La mise en œuvre de la réforme territoriale a également permis de réduire
les charges de gestion en favorisant des regroupements par pôle métier au sein des nouvelles
COUR DES COMPTES
48
régions
académiques.
De
même,
la
politique
immobilière
de
regroupement
des
implantations administratives entreprise depuis plusieurs années, ainsi que le renforcement de
la politique d’achats mutualisés ont contribué à cette moindre dépense (14 M€ économisés sur
les achats entre 2020 et 2022).
Les dépenses de fonctionnement du programme 143 diminuent de 1,7
M€ par rapport à
2022 (9,6 M€ contre 11,3
M€ en 2022). Les principaux postes de dépense concernent
l’organisation et gestion des examens (4,9
M€), la modernisation des systèmes d’information
de l’enseignement agricole (1,7 M€ en CP contre 3
M€ en 2022) et les actions d'appui à
l'enseignement agricole (1,6
M€).
2 -
Les dépenses d’intervention
: une hausse modérée en 2023
En 2023, les dépenses d’intervention, qui
se répartissent entre dépenses dites « de
guichet » et dépenses discrétionnaires, se sont élevées à 5 366,5
M€, dont 4
854,9 M€ pour les
dépenses relevant du MENJ et 511,6
M€ pour celles relevant du MASA. Elles sont en hausse
de 0,4
% sur l’ensemble de la
mission (+ 23,7
M€) contre +
8,3 % en 2022. Celles de
l’éducation nationale progressent de 0,9
% (+ 45,2
M€), tandis que celles du programme 143
reculent de 4,2
%. La faible hausse des dépenses d’intervention est en partie due à la mesure de
périmètre qui
affecte le programme. Depuis 2019, les dépenses d’intervention de la mission ont
augmenté de près de 1,1 Md€ (+ 25,4
%). Les dépenses du programme 230
Vie de l’élève
, qui
représente 72
% des dépenses d’intervention, sont stables par rapport à 2022 (3
869
M€).
Tableau n° 25 :
les dépenses d’intervention par catégories, en M€
MENJ
P143
Total
Évolution 2022/2023
Dépenses de guichet
1 607,2
500,3
2 107,5
-
2,7 M€
-0,1%
Dépenses
discrétionnaires
3 247,7
11,3
3 258,9
26,4 M€
0,8%
Total
4 854,9
511,6
5 366,5
23,7 M€
0,4%
Source : ministères
Au sein des crédits d’intervention, le principal poste de dépense demeure la rémunération
des assistants d’éducation (AED) et des accompagnants d’élèves en situation de handicap
(AESH)
42
qui continuent d’augmenter en 2023 (voir partie
C -). Les crédits versés aux EPLE
permettent de rémunérer les AED et les AESH employés en CDD par les établissements. Les
établissements emploient aussi des contrats aidés en outre-mer (810 ETPT en 2023 pour une
dépense de 12,1
M€) et des volontaires en service civique (14
595 ETPT pour une dépense de
14,7
M€).
42
Il est à noter que la nomenclature budgétaire utilisée peut varier entre le MENJ et le MASA pour certaines
dépenses. Ainsi, les dépenses d’intervention consacrées aux AESH et aux AED sont répertoriées dans les dépenses
de guichet par le MASA (programme 143) et dans les dépenses discrétionnaires par le MENJ.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
49
a)
Les dépenses de guichet
Les dépenses dites « de guichet » sont les aides et prestations versées automatiquement
dès lors que les bénéficia
ires répondent aux conditions d’éligibilité définies par la
réglementation (bourses, redevances au titre des droits d’auteur et de reprographie, forfait
d’externat, etc.). Elles s’élèvent à 1
607,2
M€ pour le MENJ (+
0,4 % par rapport à 2022).
Les crédits
des bourses sur critères sociaux s’élèvent à
812,4
M€. Ils sont en hausse de
9,4
M€ (+
1,2 %) en raison de la revalorisation de 4 % des bourses à la rentrée scolaire 2022-
2023. Toutefois, malgré cette revalorisation, la dépense sur le programme 139 est en recul de
2,1
% compte tenu d’un nombre de bénéficiaires moins élevé en 2023 alors que la dépense des
bourses du secteur public (programme 230) progresse de 1,5 % (+ 11 M€ par rapport à 2022).
Le forfait externat versé aux établissements privés sous contrat (programme 139) constitue
le second poste de dépense de guichet. Son montant est stable (686,1
M€).
Les aides versées aux communes dans le cadre de l’instruction obligatoire dès trois ans
progressent de 2
%. La dépense qui s’élève à 48,2 M€ (contre 47,
3
M€ en 2022) est supérieure
aux crédits ouverts en LFI (29 M€)
43
.
Les crédits du fonds de soutien dans le cadre du développement des activités périscolaires
(FSDAP) sont diminution pour la seconde année consécutive (34,8
M€ contre 50,8
M€ en
2022) en raison de la baisse du nombre de communes rentrant dans le cadre de ce dispositif
44
.
Les dépenses du service minimum d’accueil (programme 140) ont fortement augmenté
du
fait de grèves plus nombreuses
en 2023 (16,2 M€ en 2023 contre 4,6
M€ en 2022)
45
.
Les dépenses de guichet relevant du MASA se sont élevées à 500,3
M€, soit une baisse
de 1,8 % par rapport à 2022. Les subventions accordées aux établissements privés du « rythme
approprié
» (209,1 M€) et ceux du «
temps plein
» (139,8 M€) représentent 70
% des dépenses
de guichet. La dépense est en diminution de 3,1 M€ sur ces deux postes compte tenu de
l’évolution des effectifs. La subvention «
article 44 » augmente de 0,5
M€ pour
atteindre 21,7
M€. Son montant a augmenté de 8
% depuis 2019 en raison notamment de la
revalorisation du coût horaire par enseignant prévue par le protocole du temps plein
46
.
Les bourses sur critères sociaux connaissent une forte baisse (-23,2
M€) en raison du
transfert des bourses d’enseignement du supérieur court au programme 142 au PLF 2023
.
Concernant l’enseignement technique agricole, le coût du financement de l’inclusion
scolaire des élèves en situation de handicap par un accompagnement humain (AESH, voir partie
C -
) et par des aides matérielles continue d’augmenter en 2023 de 5,2 M€ (+
20 %) en raison
43
Instauré par la loi «
Pour une école de la confiance
», l’abaissement de l’âge d’instruction obligatoire a pu se
traduire pour certaines communes par une augmentation de leurs dépenses. Les demandes ont été déposées par 14
communes au titre de l’année sco
laire 2019-
2020 (0,95 M€)
; 165 pour l’année 2020
-
2021 (15,5 M€) et 289 pour
l’année de 2021
-
2022 (31,8 M€).
44
Ce fonds est présenté au point Chapitre III IV -.
45
Les transferts aux communes au titre du droit d’accueil des élèves ont été instaurés par la loi n°
2008-790 du
20 août
2008 pour compenser l’absence d’enseignants grévistes.
46
Cette subvention a pour objet le paiement d'heures de suppléance, d'heures supplémentaires et d'heures
d'enseignement ou de documentation dispensées par les personnels enseignants mentionnés à l'article R. 813-17
du Code rural et de la pêche maritime.
COUR DES COMPTES
50
d'une augmentation significative du nombre de demandes. La hausse est de 19 M€ sur la période
2019-2023 (+ 160 %). Les dépenses de rémunération des AED sur le titre 6 progressent de
2,1
M€ en 2023 pour atteindre 38,5 M€.
b)
Les dépenses discrétionnaires
Les dépenses discrétionnaires du MENJ s’élèvent à 3
247,7
M€, soit une hausse de
38,7
M€ (+
1,2 %).
Les subventions aux titres des AESH et des AED, qu
i s’élèvent à 2,8 Md€, représentent
86 % des dépenses discrétionnaires. Elles sont en recul de 1,1 % en raison du transfert sur le
titre 2 de la rémunération de certains AED et AESH (cf. point C -).
Les crédits éducatifs et pédagogiques augmentent fortement (+ 45,7
M€, soit un total de
96,9 M€). Cette hausse s’explique d’une part, par l’augmentation des crédits pédagogiques du
programme 140 (+ 5,2
M€), résultant principalement de l’appel à manifestation d’intérêts
(AMI) du plan «
Marseille en grand
» et d’autre part, les dépenses engagées dans le cadre du
fonds d’innovation pédagogique (40,2 M€ dont 35,9 M€ sur le programme 141).
Les crédits de fonds sociaux du
programme 230 sont en diminution (43,6 M€ contre
47,7
M€ en 2022). En revanche, ceux du programme 139 augmentent de 0,7 M€ en raison du
volontarisme du ministère en matière de mixité sociale dans le privé et des conséquences de la
forte inflation. Au total
, les fonds sociaux mobilisent 49,3 M€ contre 52,8 M€ en 2022 (
- 6,6 %).
La dépense du dispositif Pass Culture est en forte augmentation en raison de la
généralisation du dispositif (51 M€ contre 18 M€ en 2022). Il s’agit de la part collective du Pass
Cult
ure destinée exclusivement à financer des activités de l’éducation artistique et culturelle
effectuées en groupes et encadrées par des professeurs qui a profité à plus de 3,3 millions
d’élèves (1,2 million en 2022), soit 60
% des élèves éligibles
47
.
Le dispositif « Petits déjeuners
» s’inscrit
dans le cadre de la stratégie nationale de
prévention et de lutte contre la pauvreté 2018-2022. La dépense (17,4
M€) est en augmentation
de 17,5 % en raison notamment de la forte adhésion à ce dispositif des académies ultra-marines,
particulièrement Mayotte et la Guyane.
Les dépenses discrétionnaires de l’enseignement technique agricole s’élèvent à 11,3
M€.
Le fonds social lycée (FSL) a bénéficié d’un abondement de crédits de 565
000
€ en loi de
finances portant les crédits ouverts à 1,7
M€ (contre 1,35
M€ en 2022). En exécution, les
dépenses du FSL s’élèvent à 1,8
M€ en 2023, soit une hausse de 37
%. Elles ont augmenté de
73 % sur la période 2019-2023 en raison des difficultés financières de nombreuses familles.
Les dépenses d'appui à l'enseignement agricole sont en recul et atteignent 3,1
M€ (contre
7,9
M€ en 2022). Elles avaient fortement augmenté entre 2020 et 2022 en raison des aides
exceptionnelles accordées aux
établissements publics locaux de l’enseignement et de
formation
professionnelle agricoles (EPLEFPA) en grande difficulté financière suite à la crise de la
47
C
ette part, d’un montant compris entre 20 € et 30 € par an et par élève, s’applique aux élèves de la 6
ème
à la
terminale (le dispositif a été étendu aux élèves de 6
ème
et de 5
ème
à la rentrée scolaire 2023).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
51
Covid-19, mais aussi d
es dépenses engagées pour la promotion de l’enseignement agricole et
du lancement en 2020 de la rénovation des systèmes d’information
48
.
3 -
Les dépenses d’investissement en recul
Le dépenses d’investissement relèvent presque exclusivement du programme 214 –
Soutien de la politique de l’éducation nationale
49
. La LFI 2023 a inscrit des crédits de titre 5 à
hauteur de 264,4
M€ en AE (+ 123,9
M€ par rapport à 2022) et de 159,8
M€ en CP (+ 3,2
M€).
Ces crédits permettent de couvrir les charges immobilières et de financer les projets
informatiques.
Le montant des AE consommées en 2023 (160,4
M€) est en recul de 108,6
M€ par rapport
à 2022 et très en deçà des crédits ouverts en LFI (264,6
M€) en raison d’une consommation
plus faible qu’attendue des AE affectées au sein des tranches fonctionnelles finançant les projets
immobiliers et les constructions scolaires. La dépense en CP progresse quant à elle de 14,8
M€
(+ 9,5 %) pour atteindre 170,8
M€.
Tableau n° 26 :
les dépenses d’investissement, en M€
2022
2023
Évolution 2022/2023
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Constructions scolaires Outre-mer
141,6
61,3
69,1
63,9
-72,5
2,5
Établissements scolaires à la
charge de l'État
0,2
1,8
2,7
1,6
2,4
-0,1
Dépenses du propriétaire
82,0
46,4
37,7
46,0
-44,3
-0,5
Systèmes d'information
22,9
20,4
25,7
28,2
2,8
7,8
Grands projets informatiques
20,7
24,8
22,5
28,2
1,9
3,4
Autres immobilisations
1,7
1,3
2,8
3,0
1,1
1,7
Total
269,0
156,0
160,4
170,8
-108,6
14,8
Source : MENJ
Plusieurs projets immobiliers importants sont en cours comme le regroupement des
services du rectorat de l’académie de Créteil, de la DSDEN du Val
-de-Marne, du Crous et du
GIP FCIP (80,5
M€ en AE) ou le regroupement des services du rectorat de l’académie d
e
Versailles, de la DSDEN
des Yvelines et du Crous (129,3 M€ en AE).
Les dépenses
d’investissement concernent également de nouveaux projets de construction
(rectorat de
Corse
et de Mayotte) et la rénovation des locaux du ministère chargé de l’enseignement
supérieur (site Descartes).
Les constructions scolaires à Mayotte se sont poursuivies en 2023 pour un montant de
69,06 M€ en AE et 63,87 M€ en CP.
48
La situation financière des EPLEFPA s’est peu a
méliorée en 2023. La catégorie 4 qui regroupe les établissements
en crise potentielle ou avérée compte 37 entités (22 % des EPLEFPA), soit 6 de plus qu’en 2022.
49
Les dépenses de titre 5 sur le programme 143 est marginale : 23 183
€ en AE et CP.
COUR DES COMPTES
52
L’informatique constitue le second poste de dépenses d’investissement qui se répartissent
entre les système
s d’information (25,7
M€ en AE et 28,1
M€ en CP) et les grands projets
informatiques (22,5
M€ en AE et 28,1
M€ en CP), soit un total de 48,2
M€ en AE et 56,2
M€
en CP (contre 43,6
M€ en AE et 45,2
M€ en CP en 2022).
On constate, comme chaque année, une consommation de CP supérieure aux crédits
prévus en LFI (+ 11 M€). Cet écart résulte de la budgétisation en titre
3 (fonctionnement) des
dépenses informatiques, incluant les grands projets informatiques
50
, et de leur exécution en
partie sur le titre 5 (investissement). Cette pratique récurrente rend difficile le suivi de
l’exécution des crédits ouverts en LFI. Il serait nécessaire de procéder à une répartition
budgétaire plus cohérente.
IV -
Les programmes
d’investissements d’avenir (PIA)
: des
crédits qui échappent en majorité à la gestion directe par le
ministère
Depuis 2010, le MENJ a bénéficié de crédits dans le cadre des quatre programmes
d’investissements d’avenir (PIA)
: le PIA 1 (mis en œuvre à partir de 2010), le PIA 2 (2014),
le PIA 3 (2017) et le PIA 4 (2021).
En 2022, le plan « France 2030 » est venu amplifier la
démarche avec l’ouverture de crédits supplémentaires, intégrant désormais le PIA 4.
A -
Les actions relevant des PIA 1 et 2
Trois actions sont rattachées à la MIES dans le cadre des PIA 1 et PIA 2, regroupées en
deux thématiques principales :
La construction des internats
qui a été financée dans le cadre de l’action «
Internats
d’excellence et égalité des chances
» (PIA 1, pro
gramme 324) puis de l’action
« Internats de la réussite » (PIA 2, programme 408) ;
L’action du PIA 1 «
Internats d’excellence et égalité des chances
» a reçu une dotation
globale de 409
M€
51
et l’action du PIA
2 « Internats de la réussite
» est aujourd’hui
dotée de
14
M€, 124
M€ sur les 138
M€ de l’enveloppe initiale ayant déjà été redéployés pour financer
le plan numérique. Sur ces enveloppes totales, 319 M€ avaient été décaissés au 30 juin 2023
pour l’action 1 et 7
M€ pour l’action 2.
50
Il s’ag
it notamment des projets OCE@N-CLYC@DES, nouvelle application de gestion des examens et concours
(0,4
M€ en CP en 2023)
; d’OP
@
LE, adaptation à la LOLF de l’application de gestion financière des EPLE
(2,2
M€ en AE et 5,9
M€ en CP) et SEMSIRH (20,3
M€ en AE
et 21,9
M€ en CP). Seules les opérations
immobilières sont budgétées en titre 5.
51
Une première tranche, correspondant aux opérations de création d'internats devant ouvrir dès la rentrée 2010, a
fait l'objet d'un engagement par les services du ministère à
hauteur de 48 M€. Le solde, soit 352 M€, a été versé à
l’agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), opérateur chargé de la gestion de l’action. 9 M€ ont par
ailleurs été versés sur cette action, dans le cadre de la fin de gestion 2017, au titre d
u plan d’urgence pour la
Guyane.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
53
Il est à noter que
l’exécution de ces deux actions a peu progressé au cours de l’année
2023. Le nombre de projet réceptionnés (59 internats et 8 563
places créées au total) n’a, en
effet, pas évolué et le montant de crédits décaissés au cours de l’année est faible (11 M€ de
décaissement supplémentaire par rapport à l’année 2022 sur l’action 1 sur une enveloppe
globale de 409 M€).
Le numérique éducatif, financé dans le cadre de l’action «
Innovation numérique pour
l’excellence éducative
» (INEE) relevant du PIA 2 ;
La mise e
n œuvre des projets financés par le PIA 2 dans le cadre de l’action INEE est
répartie en cinq volets (voir détail en Annexe n° 14 :). Au total, en intégrant les redéploiements
de crédits intervenus depuis 2016, cette action a été dotée de 307 M€. Sur cette enveloppe,
305
M€ ont été engagés et 285 M€ ont été décaissés au 3
0 juin 2023.
B -
Les actions relevant des PIA 3 et 4
1 -
Les actions du PIA 3
Dans le cadre du PIA 3,
l’action «
Territoires d’innovation pédagogique
» vise à financer
des innovations dans le domaine éducatif, principalement pour l’enseignement scolaire et la
t
ransition avec l’enseignement supérieur.
Après redéploiements et transferts, elle est à ce jour
dotée de 295 M€ (195 M€ en subventions et 100 M€ en dotations décennales).
Les projets portés au titre du PIA 3 dans le domaine de l’éducation sont regroupés e
n
quatre thématiques :
-
« Orientation des élèves vers les études supérieures » qui encourage la constitution sur les
différents territoires d’écosystèmes de l’orientation qui fédèrent l’ensemble des acteurs de
la formation, de l’emploi, de l’information et
du conseil en orientation. Les 2 vagues ont
permis de sélectionner 14 projets pour un montant total d’aide de 72,4
M€
;
-
«
Campus des métiers et des qualifications d’excellence (CMQ)
» : afin de répondre aux
besoins de compétences des territoires et des entreprises, en articulant étroitement
formation initiale et continue, emploi, innovation et recherche. L’enveloppe consacrée aux
CMQ a été revue à la hausse pour atteindre une dotation de 80 M€ au total. Au terme des
trois vagues prévues, la totalité de l’e
nveloppe réservée a été octroyée à 32 lauréats.
-
Numérique éducatif qui regroupe les « Territoires numériques éducatifs » (TNE), financés
par les PIA 3 et PIA 4 (voir ci-dessous), les projets « Académie numérique » du Centre
national d’enseignement à dista
nce (CNED) et le projet e-INSPÉ (Institut national
supérieur du professorat et de l’éducation), confié au Réseau Canopé pour un total de 25
M€ (respectivement 14,8 M€ pour la première tranche des TNE et 10 M€ pour e
-INSPÉ) ;
s’ajoute à cela divers projets de l’opérateur ONISEP et de l’opérateur Réseau Canopé (voir
partie Chapitre III II - et Annexe n° 15 :).
-
L’appel à manifestation d’intérêt «
Établissements de service
» qui est doté d’une
enveloppe de 6 M€. Son objectif est de développer l’action publique territoriale en matière
d’éducation, de
jeunesse et de formation par le biais
de lieux d’innovation, ouverts et co
-
COUR DES COMPTES
54
construits avec les collectivités territoriales.
À ce jour, 10 projets lauréats du mandat
« Espaces services jeunes » (ESJ) ont pu ouvrir et accueillir du public.
2 -
Les actions du PIA 4
Parmi les deux programmes portant les crédits du PIA 4 au sein de la mission
Investir
pour la France de 2030
, le programme 425
Financement structurel des écosystèmes
d’innovation
, doté de 4 Md€, vise à pérenniser le soutien aux acteurs et structures
de
l’enseignement, de la formation, de la recherche et de l’innovation.
Le MENJ participe au PIA 4 en concourant à des appels à projets, essentiellement par le
biais de ses services déconcentrés. L’administration centrale a, dès
-lors, un rôle
d’accompagn
ement et de suivi des réalisations. Les dispositifs suivants sont concernés :
-
l’appel à manifestation d’intérêt relatif à l’« innovation dans la forme scolaire ». Il est
doté
d’une enveloppe de 250 M€ sur 5 ans et est opéré par la Caisse des dépôts et cons
ignations.
150 M€ ont été transférés aux programmes 139, 140 et 141 pour la création d’un fonds
d’innovation pédagogique dont 60 M€ en 2022 et 90 M€ en 2023 (cf. point
Chapitre II II -
A -2 -) ;
-
l’appel à manifestation d’intérêt «
compétences et métiers d’avenir
». Au total, 120 dossiers
ont été instruits et 47 projets sont financés dans le cadre de ce dispositif et 12 ont été
redirigés vers cet AMI.
Au 30 juin 2023, l’aide a été octroyée à hauteur de 87
M€ et la
totalité des conventions étaient signées ;
-
le programme et équipement prioritaire de recherche (PEPR) « Enseignement et numérique
» doté de 77 M€ sur 10 ans permettra de constituer un entrepôt
de données éducatives
(Education Data Hub) à même de contribuer à la fois à un pilotage par la donnée des
établissements et des académies, mais aussi à un travail affiné des enseignements à partir
des traces d’apprentissages, et des EdTech pour les ressou
rces existantes et à créer ;
-
les « Territoires numériques éducatifs
» (TNE) sont dotés de 172 M€ au titre du PIA
4 en
complément des crédits issus du PIA 3 (27,3 M€). L’ambition des TNE consiste à actionner
de manière concertée et immédiate, dans une
approche intégrée, l’ensemble des
leviers de
l’éducation au et par le numérique, avec la mise à disposition d’équipements, d’un
accompagnement, de formations adaptées et de ressources pédagogiques. Ce sont les
académies, les collectivités territoriales et les opérateurs (Réseau Canopé, GIP la Trousse
à projets, GIP PIX) qui bénéficient des crédits. Le conventionnement entre la Banque des
Territoires et les acteurs des territoires s’est échelonné entre avril et décembre 2022.
L’année 2023 est donc la premiè
re année de concrétisation des projets et de
consommation des crédits de paiement afférents.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
55
C -
Les modalités de gestion des crédits PIA
Les modalités de gestion des fonds investis dans le cadre des PIA et de France 2030
répondent à la doctrine définie dans
l’article 8 de la loi de finances rectificative 2010 modifiée
52
et déterminées dans le cadre de conventions signées entre l’État et les opérateurs. Ce cadre de
gestion budgétaire a évolué depuis les PIA 1 et 2, avec notamment la création de missions
spécifiques pérennes
53
L’implication du MENJ apparait variable selon les projets, ce dernier ayant
principalement un rôle d’animation dans la mise en œuvre des crédits alloués par les PIA. Il
participe ainsi aux comités de pilotage ministériels des actions et au choix des membres du
comité de sélection des projets. Il participe également en concourant à des appels à projets,
essentiellement par le biais de ses services déconcentrés (académies). L’administration centrale
a, dès lors, un rôle d’accompagnement et de
suivi des réalisations. Le MENJ pilote les crédits
dévolus aux académies lorsque ces derniers transitent par un fonds de concours (voir partie
Chapitre III III -)
et accompagne les services dans la mise en place d’une programmation
annuelle et pluriannuelle des projets.
Il n’en reste pas moins que ces projets échappent, en grande partie, à la gestion directe
par le ministère, notamment au profit des opérateurs qui gardent la charge des comités de
sélection, du suivi et de l’évaluation des projets. Le caractère innovant de certains projets
n’apparait pas toujours évident, comme par exemple dans le cas du fonds d’innovation
pédagogique (cf. Chapitre II II -A -2 -), ce critère étant pourtant à la source du choix initial de
leur financement par des crédits issus de ces programmes.
V -
Le plan de relance : une mise en extinction progressive
Le plan de relance présenté en septembre 2020 consacre 100
Md€, dont 40
Md€
provenant de fonds européens, à des mesures d’urgence destinées à juguler les conséquences
de la crise sanitaire. La mission budgétaire spécifique, et par nature temporaire, créée en 2021
est progressivement mise en extinction
: aucun nouvel engagement n’est pris en 2023 et les
4,4
Md€ de CP ouverts en LFI sont destinés à honorer les engagements pris en 2021 et 2022.
A -
Les mesures du programme 362
Écologie
Au sein du programme 362
Écologie
, 3
M€ de CP ont été
ouverts en LFI 2023 à
destination de l’enseignement agricole. Opérés par le MASA sans être rattachés au P143, ils
52
Article 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010, modifiées par les articles 179
et 280 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 : caractère innovant des projets financés, caractère ouvert et
objectif de la procédure de sélection, principe d’un retour sur investissement (financier ou non), co
-financement
(privé, public ou européen) des projets, caractère public des décisions d’investissement et procédure d’évaluation
d’impact indépendante
et systématique.
53
Le PIA 3 a ainsi fait l’objet d’une budgétisation sur une mission budgétaire pérenne initialement intitulée
«
Investissement d’avenir
» créée par la loi de finance pour 2017. France 2030 s’inscrit dans la continuité avec une
ouverture progressive des CP sur la mission désormais intitulée « Investir pour la France de 2030 ».
COUR DES COMPTES
56
sont consacrés à la promotion de l’enseignement agricole et de ses débouchés, notamment au
travers de la campagne de communication «
L’enseignement agricole #C’estFaitPourMoi
».
Les 11,5
M€ de crédits ouverts depuis 2021 ont été consommés en totalité à la fin 2023.
Le P362 comporte en outre deux mesures intéressant le scolaire, mais non rattachés à la
MIES car relevant des compétences des collectivités territoriales. La première vise à
accompagner la rénovation thermique des bâtiments publics, dont les écoles et les EPLE. Elle
a
fait l’objet d’une demande de subvention de 3,8
Md€ au titre de la facilité pour
la reprise et
la résilience (FRR), instrument principal du plan de relance européen, et sera notamment
évaluée par la réalisation de la rénovation thermique de 681 écoles et EPLE en 2025. La seconde
mesure vise à soutenir les investissements réalisés par les petites communes rurales dans leurs
cantines. Dotée de 33,5
M€, elle a souffert d’un taux d’exécution particulièrement faible en
2022 (78 % en AE et 37
% en CP), analysé par le CGAAER comme révélateur d’un besoin
d’accompagnent, incompatible avec le cal
endrier du plan de relance.
B -
Les mesures du programme 363
Compétitivité
Le programme 363
Compétitivité
concerne le MENJ par ses mesures « Continuité
pédagogique » et « Continuité administrative », qui
ont fait l’objet d’une demande de
subvention intégrale au titre de la FRR, et seront donc évaluées par la Commission européenne.
La mesure « Continuité pédagogique » vise à financer des équipements informatiques et
à renforcer la numérisation des parcours pédagogiques. Dotée de 143,2
M€, cette mesure est en
fin de gestion : à la mi-décembre 2023, 97 % des AE et 85 % des CP ont été consommés et
aucun nouvel engagement n’est prévu en 2024. Elle comprend trois volets.
Le premier volet est l’appel à projets «
Pour un socle numérique dans les écoles
élémentaires » (AAP SNEE), qui a pour objectif de soutenir la généralisation du numérique
éducatif pour l’ensemble des écoles élémentaires et primaires, dans une logique de co
-
financement avec le bloc communal ou avec le PIA 4
54
. Les quatre vagues de sélection ont été
l
’occasion d’un dialogue avec les collectivités, ayant permis d’adopter 97
% des dossiers
déposés, soit 6 933 dossiers dans 7 839 communes. Les 114,7
M€ ouverts ont été largement
consommés : 106,5
M€ d’AE et 99,4
€ de CP ont été exécutés à mi
-décembre 2023, certaines
communes ayant renoncé à tout ou partie de la subvention qui leur était accordée. Pour vérifier
l’adéquation entre les éléments conventionnés et ceux déployés, un dispositif de certification
entièrement dématérialisé a été mis en place, et devrait être complété par un dispositif
d'évaluation, visant à estimer l’effectivité et l’impact de la mesure.
Le deuxième volet, doté de 20
M€, s’inscrit dans le cadre des contrats de plan État
-région
2021-2027 et vise à financer, à parité, des mesures renforç
ant l’hybridation des enseignements.
Fin 2023, 15 conventions et 3 accords-cadres, couvrant 1,23
million d’élèves, ont été conclus
pour un montant total de 18,2
M€ en AE et 10,4
M€ en CP.
Le dernier volet concerne l’accompagnement à la prise en main des re
ssources déployées
notamment dans le cadre des deux premiers volets. Il est opéré par conventionnements avec les
54
Sur les 18
M€ ouverts à destination des 839 dossiers déposés dans les départements TNE métropolitains, l’AAP
SNEE a contribué à hauteur de 11
M€, le reste ayant ét
é pris en charge par le PIA 4.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
57
opérateurs et avec le GIP PIX. Le CNED a ainsi reçu une subvention de 0,5
M€ en 2022, et
Réseau Canopé, de 2,9
M€ entre 2021 et 2023. Doté init
ialement de 8,5
M€, des redéploiements
de crédits au sein de la mesure ont eu pour effet de porter le montant d’AE à 13,6
M€, 12,4
M€
ayant été exécutés à la mi-décembre 2023.
Quant à la mesure « Continuité administrative », dotée de 28,6
M€, elle a pour
objectif
d’accélérer la transformation numérique du MENJ dans la logique de l’«
État plateforme », et
est en fin de gestion, 99 % en AE et 92 % des CP ayant été consommés au 15 décembre 2023.
C -
Les mesures du programme 364
Cohésion
Le programme 364
Cohésion
comprend quant à lui une mesure encore opérationnelle
intéressant la MIES, consacrant 45,2
M€ à la réhabilitation et à la création de places d’internats.
Au 15 décembre 2023, 43,1
M€ d’AE et 34,5
M€ de CP ont été consommés pour créer et
réhabiliter 1 906 places dans 51 internats, sur les 4 050 places prévues dans 53 internats.
Outre cette mesure encore active, deux mesures du P364 ont fait l’objet d’un transfert en
gestion vers les programmes 139 et 141 en 2021 et 2022, et se sont éteintes en 2023. La première
consistait à accompagner la poursuite d’études des néo
-
bacheliers par l’ouverture de places
supplémentaires en BTS et en CAP, et par la possibilité d’allonger la durée du CAP de deux à
trois ans pour certains élèves. Cette mesure a été réalisées par des recrutements en CDD et le
déploiement d’heures supplémentaires, pour une dépense totale de 48,2
M€ en T2.
La seconde mesure consistait à renforcer les financements consacrés au dispositif de
tutorat « Cordées de la réussite ». Des transferts de gestion du P364 au P141 ont permis de
rétribuer les personnels intervenants en EPLE, au moyen de 3 048 IMP supplémentaires, soit
8
M€. Comme préconisé par la Cour, la mesure a été pérennisée en LFI 2023 sur des crédits
propres à la MIES, pour un coût de 4
M€ e
n année pleine sur les 7,4
M€ consacrés au dispositif.
Ces trois mesures ont fait l’objet d’une demande de subvention intégrale, au titre de la
FRR. Suite à l’avis positif émis par la Commission européenne sur la réalisation des cibles qui
leur étaient associées, les deux dernières ont été financées lors de la première tranche de
paiement.
VI -
Une trajectoire budgétaire prévue en augmentation
constante
L’analyse de la trajectoire budgétaire sur une période de dix ans (2013 –
2023) montre
une hausse constante d
e l’ensemble des dépenses, dont les déterminants ont été analysés par la
Cour dans une note récente
55
. Si, en volume, les dépenses hors titre 2 augmentent plus
rapidement que les dépenses de personnel (+ 38,7 % en 10 ans pour le HT2 contre 30,5 % pour
le T2
hors CAS), ces dernières n’en représentent pas moins l’essentiel du budget de la mission.
55
Cour des comptes
, Privilégier l'approche territoriale et l'autonomie dans la gestion des dépenses d'éducation
,
note thématique, juillet 2023.
COUR DES COMPTES
58
L’année 2023 est marquée par une augmentation particulièrement importante de la
dépense totale comparée aux années précédentes : +
3,5 Md€ par rapport à 2022 contre
une
hausse de 2,6 Md€ en 2022 et 1,9 Md€ en 2021.
Le montant des crédits de masse salariale
consommés en 2023
s’élève à 53,92 Md€ hors CAS Pensions, contre 50,93
Md€ en 2022, soit
une augmentation de 3
Md€ (+
5,9 %). Cette hausse, largement supérieure à celle des années
précédentes, résulte principalement de mesures de périmètre, catégorielles et interministérielles
de revalorisation (cf. point III -B -3 -).
Graphique n° 6 :
évolution des dépenses de la MIES de 2013 à 2023, en Md€
Source : Cour des comptes
La loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques
(LPFP) pour les années 2023 à 2027 a défini une trajectoire de dépense pour chacune des
missions du budget général de l’État. Le plafond de CP a été fixé à 60,3 Md€ en 2023 pour la
mission MIES.
Tableau n° 27 :
évolution des plafonds de crédits de paiements de la mission
Enseignement scolaire
2024-
2026 (hors CAS Pensions), en Md€
LFI 2023
(format 2023)
LFI 2023
(format 2024)
2024
2025
2026
Prévision
60,3
60,3
64,2
65,1
65,4
LFI votée
54,1
Écart LPFP / LFI
-6,2
Exécution
53,9
Source
: Cour des comptes d’après données LPFP 2023
-2027
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
59
Cette trajectoire 2023-2027 sera actualisée durant la phase de construction du PLF
2025
et s’appuiera pour l’essentiel sur une confirmation des hypothèses de démographie
scolaire qui permettra d’affiner la trajectoire en matière d’emplois. Il apparaît égal
ement que la
trajectoire de certaines mesures, telles que le Pacte qui a connu un démarrage moindre
qu’attendu mais pourrait se développer à court terme, ou encore l’évolution des effectifs
d’AESH (dont l’augmentation repose sur les décisions des maisons d
épartementales des
personnes handicapées
MDPH) est difficile à anticiper de manière fiable.
Par ailleurs, plusieurs mesures financées par amendement au PLF 2024 devront être
pérennisées, au premier rang desquelles la généralisation de l’accueil des élèv
es des collèges
situés en zone prioritaire (REP et REP+) de 8h à 18h, la revalorisation des personnels médicaux-
sociaux, la mise en place de brigades anti-harcèlement et le financement des manuels scolaires
en éducation prioritaire. Le décalage d’une année
(septembre 2025 au lieu de septembre 2024)
de la suppression du fonds de soutien aux activités périscolaires aura également un impact.
Enfin pour l’année 2025, la dépense relative à la protection sociale complémentaire devra,
compte tenu de son importance, être réévaluée en fonction des derniers arbitrages rendus.
Un décret paru au Journal officiel du 22 février 2024 a annulé 692 M€ au budget de la
MIES, à la suite des annonces du gouvernement d’une mesure d’économie de 10 Md€ sur le
budget de l’État. Cett
e suppression fait donc peser une incertitude supplémentaire sur la
trajectoire de la dépense de la mission, sans qu’il soit possible d’en connaitre l’impact concret
de manière anticipée.
VII -
L’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement
Au sein du
budget de l’État, la mission
Enseignement scolaire
ne fait pas l’objet d’une «
fiche mission » spécifique dans la mesure où 98,15 % des crédits budgétaires ouverts en PLF
qui lui sont rattachés sont considérés comme ayant un impact environnemental neutre.
L’impact
environnemental du restant des crédits budgétaires n’a pas été évalué,
soit par manque de
données consolidées, soit à cause de «
l’absence à ce jour de conclusions consensuelles sur
l’impact environnemental du numérique
»
56
. Celui des dépenses fiscales afférentes à la MIES
a été également évalué comme neutre.
Cette neutralité environnementale apparente de la MIES est due à deux facteurs
méthodologiques :
-
les cotations sont établies au niveau des actions budgétaires, suivant l’impact de leurs seuls
crédits majoritaires
57
;
-
les dépenses de masse salariale
largement majoritaires au sein de la mission
sont
considérées comme n’ayant pas d’incidence sur l’environnement. Néanmoins ces dépenses
56
Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État
, annexé au PLF 2023, p. 18.
57
Ainsi, les dépenses de réhabilitation du parc immobilier du ministère ne sont pas prises en compte, car
minoritair
es au sein d’une action budgétaire majoritairement consacrée aux équipements informatiques.
COUR DES COMPTES
60
comprennent notamment la prise en charge partielle des abonnements de transports en
commun des agents, mesure ayant un impact environnemental certain
58
.
Cette apparente absence d’incidence environnementale de la politique d’enseignement
scolaire s’explique aussi par le fait que les dépenses ayant
le plus fort impact environnemental,
dont le transport scolaire, la construction et la rénovation du bâti des écoles, collèges et lycées,
sont du ressort de compétence des collectivités territoriales et ne relèvent donc pas
budgétairement de l’État. Ces d
épenses sont toutefois couvertes, en partie, par des transferts
financiers en provenance de l’État mais ces dotations ne relèvent pas forcément de la MIES
59
ou ne sont pas toujours suffisamment fléchées pour pouvoir être cotées
60
.
Si ces dépenses ne relève
nt pas directement du MENJ ou du MASA, il n’en demeure pas
moins un impératif de pilotage et de concertation, à la fois au niveau de l’administration centrale
du ministère, à l’échelle locale et dans une logique interministérielle, afin d’assurer une
meill
eure efficacité de ces dépenses. Comme l’a relevé par la Cour, cette logique de co
-
construction serait particulièrement pertinente à mettre en place pour l’intégration des normes
environnementales dans les efforts de rénovation des EPLE
61
.
L’évaluation de l’incidence environnementale des dépenses budgétaires a pour but
d’augmenter le poids de ces considérations sur les décisions de l’État. L’absence d’objectifs et
d’indicateurs à portée environnementale dans le dispositif de performance de la mission (voir
partie
Erreur ! Source du renvoi introuvable.
) révèle que cette ambition n’est pas réalisée,
ces cotations étant avant tout illustratives et ne servent pas au pilotage de la dépense publique.
En outre, elles ne sont réalisées que dans le PLF, ce qui soulève également la question de
l’introduction dans les RAP d’un bilan environnemental mesurant l’impact des crédits exécutés.
De plus, comme la Cour a eu l’occasion de
le souligner
62
, la cotation environnementale
gagnerait également à être établie avec une granularité plus fine que celle de l’action budgétaire
et, en particulier pour les dépenses de personnel, à employer une méthodologie d’analyse par
quotes-parts, généralisant celle déjà appliquée notamment aux crédits de la mission
Investir
pour la France de 2030
.
Le MENJ indique également s’être engagé dans la recherche d’économies d’énergie dans
le fonctionnement de ses services, tant pour des raisons financières (en réponse à la hausse des
prix de l’énergie) que pour répondre aux enjeux nationaux de transition énergétique. À partir
de 2021, les mesures de sobriété énergétique définies par circulaires interministérielles ont été
déclinées dans les services centraux et les services déconcentrés. Ainsi, de 2021 à 2022, la
58
De même, l’impact des subventions allouées aux familles en vue de la prise en charge partielle des transports
scolaires en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et à Saint-Pierre-et-Miquelon est actuellement considéré
comme neutre. Il est toutefois coté favorablement dans le PLF 2024.
59
Par exemple, le plan « rénovation énergétique des écoles
tous mobilisés », annoncé en mai 2023, visant à
rénover 40 000 écoles
d’ici 2034 est financé par des transferts aux collectivités, cotés favorablement, mais relève
de la mission budgétaire
Écologie, développement et mobilité durables
.
60
La cotation environnementale des dotations aux collectivités se heurte généralement au principe de leur libre
administration, ce qui a pour conséquence une absence de cotation, sauf pour celles qui sont allouées selon des
objectifs précis, et donc évaluables.
61
Cour des comptes,
La construction, la rénovation et l’entretien des collèges
, in Rapport public annuel 2023,
mars 2023.
62
Cour des comptes,
La prise en compte de l’environnement dans le budget et les comptes de l’État
rapport
particulier, juillet 2023.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
61
consommation moyenne annuelle a diminué de 9
%, sans que les données de l’année 2023
n’aient toutefois été communiquées. Le développement et le maintien des nouveaux modes
d’organisation du travail (trav
ail à distance puis télétravail) durant la crise sanitaire, associés au
plan de sobriété, lancé à la fin de l’année 2022, expliqueraient en majeure partie cette baisse
significative. Pour formaliser, suivre et mettre en œuvre cette stratégie, chaque région
académique a été renforcée en 2023 d’un poste de gestionnaire d’énergie («
energy manager
»).
COUR DES COMPTES
62
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Recommandation reconduite)
: placer tous les AESH du MASA sous plafond d’emplois
(MASA) ;
2.
(Recommandation reconduite)
: placer tous les assistants d’éducation (AED) du MENJ et
du MASA sous plafond d’emplois (MENJ, MASA)
;
3.
(Recommandation nouvelle)
: rebaser l’enveloppe budgétaire destinée à la formation des
enseignants au niveau des crédits nécessaires, dès le projet de loi de finance 2025
(MENJ) ;
4.
(Recommandation nouvelle) : distinguer dans les documents budgétaires les dépenses de
formation initiale de celles de formation continue (MENJ).
Chapitre II
Les politiques publiques
I -
L’analyse de la performance
Depuis le PAP 2010, le dispositif de performance de la mission s’est perfectionné, des
indicateurs semblables ont été regroupés et des éléments de contexte ont été ajoutés. La majorité
des indicateurs sont mieux renseignés, et les cibles correspondantes sont réactualisées en
fonction des résultats. Le choix de ces cibles est motivé par de courts textes, et la méthodologie
employée pour renseigner les indicateurs est explicitée, parfois en détail. Si cet effort est
louable, le dispositif n’en reste pas moins toujours perfectible.
A -
Un dispositif en nette amélioration
1 -
Un dispositif en forte évolution depuis 13 ans
Depuis 13 ans, la présentation stratégiqu
e du PAP s’est progressivement transformée
63
pour
aboutir aux trois objectifs suivants :
«
conduire tous les élèves à l’acquisition des connaissances
et compétences attendues à l’entrée en sixième
», «
conduire le maximum de jeunes aux niveaux
de compétence
s attendues en fin de formation initiale et à l’obtention des diplômes
correspondants
» et «
favoriser la poursuite d’études des jeunes à l’issue de la scolarité
secondaire »
. Ces objectifs sont illustrés par six indicateurs principaux.
-
Le premier objectif est associé à la proportion des élèves performant en français et en
mathématiques à l’entrée en sixième, c’est
-à-dire ceux dont « les prérequis permettent
d’entrer sereinement dans les apprentissages à venir »
64
. Les scores moyens des élèves à
l’entrée en
sixième, en français et en mathématique, sont présentés de manière informatives
et déclinés suivant le sexe, l’appartenance à un réseau d’éducation prioritaire ou à
l’enseignement privé sous contrat.
63
Deux objectifs étaient présentés dans la présentation stratégique de la mission du PAP 2010 : «
conduire tous les
élèves à la maîtrise des compétences de base exigibles au terme de la scolarité primaire
» et «
conduire le maximum
d’élèves aux niveaux de compétence attendus en fin de scolarité et à l’obtention des diplômes correspondants
»
.
L’atteinte de ces objectifs était
évaluée par le biais de quatre indicateurs principaux.
64
DEPP,
Évaluations de début de sixième 2022 - Premiers résultats,
document de travail n° 2022
E07, novembre
2022, p. 21.
COUR DES COMPTES
64
-
Le deuxième objectif est illustré depuis 2010 par les t
aux d’accès au diplôme national du
brevet et au baccalauréat
65
, ce dernier étant décliné par filière, par sexe et par catégorie
sociale des parents. En regard de ces deux indicateurs phares, le PAP 2023 présente la
proportion de jeunes âgés de 18 à 24 ans ne possédant pas de diplôme plus élevé que le
brevet, et qui ne poursuivent ni études, ni formation, et la compare à certains pays
européens.
-
L’indicateur correspondant au troisième objectif est la proportion des nouveaux bacheliers
poursuivant des études
supérieures, décliné par la catégorie sociale des parents d’élèves de
CPGE.
Au-delà des indicateurs principaux de la mission, la mesure de la performance de chaque
programme a aussi fortement évolué depuis 13 ans, notamment dans le sens d’un renforcement
d
e l’évaluation de l’inclusion des élèves en situation de handicap et de la mixité.
En parallèle, le dispositif s’est drastiquement simplifié et a gagné en lisibilité. Ainsi le
programme 141 comptait en 2010 sept objectifs et trente-trois indicateurs, contre trois objectifs
et treize indicateurs dans le PAP 2023. De même, le nombre d’indicateurs du programme 140
a été divisé par quatre depuis 2010. Cette simplification est le résultat de plusieurs agrégations
d’indicateurs en sous
-indicateurs, ainsi que de la disparition de certains objectifs et de leurs
indicateurs, concernant notamment à gestion des enseignants et de leurs remplacements.
2 -
Les évolutions significatives du projet annuel de performance 2023
Le PAP 2023 fait apparaître deux évolutions majeures du dispositif de performance, et
plusieurs évolutions de moindre portée.
La mesure de la maitrise du socle commun en français et en mathématiques
La première évolution majeure concerne les deux premiers indicateurs de la mission, dont
l’objet était jusqu’en
2022 la proportion d’élèves ayant une maitrise au moins satisfaisante des
connaissances et des compétences en français et en mathématiques, établie à partir des
évaluations nationales de début de sixième menées par la DEPP. Si le PAP 2023 garde ce taux
comme indicateur principal, le seuil à partir duquel un élève est considéré comme performant
a été modifié par la DEPP. Ce changement, motivé par un rapprochement avec les standards
internationaux de l’OCDE, est la conséquence du passage de quatre à six grou
pes de niveau,
permettant une analyse plus détaillée des résultats. En outre, le PAP 2023 présente pour la
première fois le score moyen des élèves en français et en mathématiques, décliné en six sous-
indicateurs : score des filles, des garçons, des élèves en REP, des élèves en REP+, des élèves
de l’enseignement public hors éducation prioritaire et des élèves de l’enseignement privé sous
contrat.
65
Si la loi d’orientation de 1989 visait de conduire 80
% d’une génération au niveau du baccalauréat, la mesure
phare du système éducatif est devenu la proportion de bacheliers dans une génération. Après une augmentation
continue depuis 2010, ce taux a été fortement affecté par la pandémie. Ni les résultats de la session 2022, ni ceux
de la session 2023 (79,6
%) ne sont revenus aux niveaux d’avant pandémie, et n’atteignent les cibles affichées par
les PAP (82,5 % pour 2023).
LES POLITIQUES PUBLIQUES
65
Si ces résultats sont en légère augmentation depuis le début des évaluations en 2017,
celles menées en septembre 2022
66
montrent un tassement de ces indicateurs par rapport à 2021.
La proportion d’élèves performants en français baisse de 4,7
points et celle d’élèves
performants en mathématiques, de 1,1 point, loin des cibles affichées dans le PAP 2023. Ce
recul s’accompagne d’une stagnation du score moyen en mathématiques (
-
0,2 pts), d’une chute
de celui en français (- 4,3 pts).
L’écart de performance entre filles et garçons semble s’être
creusé en mathématiques (passant de 2,0 % en 2020 à 2,8 % en 2021), et réduit en français
(passant de 5,1 % en 2020 à 4,7 % en 2021), et le ministère indique avoir engagé, en
collaboration avec des équipes de recherche, des travaux portants sur ces différences de
performances entre filles et garçons. La divergence
entre l’éducation pr
ioritaire et les collèges
hors éducation prioritaire semble également s’être creusée. En 2021, les résultats en français
des élèves scolarisés en REP+ étaient en moyenne inférieurs de 12,1 % à ceux des élèves
scolarisés hors éducation prioritaire. Cet écar
t s’est accru pour atteindre 12,5
% en 2022.
Néanmoins, en l’absence d’intervalles de confiance explicités, il n’est pas possible de tirer des
conclusions fiables de ces variations.
Cette nouvelle architecture du premier indicateur de la mission permet don
c d’analyser la
performance de l’école du premier degré de manière plus objective, en combinant une vision
globale, par la performance moyenne des élèves, et une vision différenciée, par la proportion
des élèves fragiles. Conjointement au détail des performances par domaines (compréhension de
l’écrit, orthographe, automatismes de calcul, etc.) présenté dans les publications de la DEPP,
cet indicateur apparait comme un outil important pour le pilotage de la MIES.
Le coût unitaire de formation d’un élève dans l’enseignement agricole technique
La seconde évolution majeure du dispositif de performance concerne l’enseignement
agricole, l’indicateur « Coût unitaire de formation d’un élève pour l’État » ayant laissé place
dans le PAP 2023 à un nouvel indicateur intitulé «
Dépense de l’État pour la formation d’un
élève de l’enseignement agricole technique »
.
Ce changement de dénomination entérine à la
fois une simplification des modalités de calcul et un agrandissement de périmètre, réalisés en
collaboration avec la DEPP. L’ancien indicateur n’évaluait que les dépenses de formation du
secteur public, et son e
stimation reposait sur l’application particulièrement complexe de quotes
-
parts pour éliminer les dépenses afférentes (restauration, hébergement, etc.). Le nouvel
indicateur, qui couvre l’ensemble des élèves de l’enseignement agricole, se base sur le coût
c
omplet pour l’État, dont l’organisation des examens, l’aide aux élèves en situation de handicap
ou les réparations des accidents du travail.
L’élargissement de périmètre et la fiabilisation du mode de calcul de ce nouvel indicateur
permettent d’avoir une vision d’ensemble, nécessaire pour un bon pilotage du programme 143.
Néanmoins, l’établissement des cibles futures n’a été déterminé qu’en prenant en compte l’effet
mécanique du GVT, bien que d’autres dépenses augmentent aussi, notamment celles associées
à
l’inclusion des élèves en situation de handicap
(+ 28 % en 2023).
66
DEPP, RERS 2023 :
L’évaluation en français et en mathématiques en début de sixième
: évolution générale
.
COUR DES COMPTES
66
En lien avec la modification de l’article R.
813-38 du code rural et de la pêche maritime
67
,
un sous-indicateur «
Part de la dépense consacrée à l’enseignement agricole public
correspondant au périmètre couvert par la subvention destinée aux établissements privés » a été
créé. Utilisé comme référence pour le calcul de la subvention accordée aux établissements
privés
68
, cet indicateur sert aussi de base de discussion avec les fédérations de l’
enseignement
privé agricole.
3 -
Les autres évolutions du projet annuel de performance 2023
En parallèle de ces deux évolutions majeures, le dispositif de performance de la MIES a
été affecté par plusieurs autres évolutions en 2023, notamment au niveau du programme 230.
La mesure de l’atteinte des objectifs en matière de santé scolaire
Comme la Cour le recommandait régulièrement depuis la NEB 2018, l’indicateur
«
Proportion d’élèves des écoles en éducation prioritaire ayant bénéficié d’une visite médicale
dans leur sixième année
» a été enrichi par l’ajout d’un sous
-indicateur présentant le taux
d’élèves ayant bénéficié d’un dépistage infirmier dans leur douzième année, par l’inclusion des
élèves hors éducation prioritaire, ainsi que par la proportion d’élèves d
ans leur sixième année
dont les dossiers médicaux ont été analysés par un médecin de l’éducation nationale.
Néanmoins ces deux derniers ajouts ne sont qu’informatifs, et aucune cible ne leur est
assigné. Cela va à contre-sens de la recommandation de la Cour, qui se basait sur le constat
d’une baisse drastique
des réalisations des bilans de santé de la sixième année, obligatoires mais
estimés à 18 % seulement en 2018
69
. Le PAP manque donc toujours d’un indicateur effectif
rendant compte de la situation de to
us les élèves, ainsi que d’un indicateur portant sur la
réalisation des visites médicales à l’âge de trois ans, correspondant au début de l’instruction
obligatoire.
La mesure du climat scolaire
En parallèle de cette évolution des indicateurs du P230, la mesure du climat scolaire a été
renforcée. Ainsi l’indicateur «
Proportion d’actes de violence grave signalés
», décliné suivant
le niveau (collège, lycée d’enseignement général et technologique et lycée professionnel), a été
enrichi d’un sous
-indicateur concernant les écoles élémentaires publiques. En regard de la
proportion d’élèves de collège
déclarant avoir été victime de harcèlement, a été ajouté le taux
d’élèves de collège déclarant avoir été victime de cyberharcèlement. Ce nouvel indicateur, qui
permet de mieux prendre en compte la diversité des méthodes de harcèlement, remplace la
mesure de la
proportion d’élèves déclarant aimer beaucoup leur collège et celle d’élèves qui
trouvent les exigences scolaires excessives.
67
Décret n° 2022-1429 du 14 novembre 2022 relatif aux modalités de prise en charge par l'État des dépenses de
fonctionnement afférentes aux formations sous contrat des établissements d'enseignement agricole privé.
68
Anciennement déterminée à partir d’une enquête quinquennale, cette subvention, qui ne prend pas
en compte
les salaires des enseignants, a représenté 139,86
M€ en 2023 (pour 235,50
M€ de
T2 à destination des
établissements privés).
69
Cour des comptes,
Les médecins et les personnels de santé scolaire
, communication à la commission des
finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, avril 2020.
LES POLITIQUES PUBLIQUES
67
La mesure de la dotation en enseignants dans chaque académie
Les trois programmes d’enseignement du MENJ (P139, P140 et P141) n’ont subi qu’un
seul changement de leur maquette. Au sein de l’indicateur mesurant le nombre d’académies
bénéficiant d’une dotation équilibrée en enseignants, un so
us-indicateur a été ajouté, qui
présente le taux d’ETP à redéployer pour que toutes les académies bénéficient d’une dotation
équilibrée. Si ce sous-indicateur permet de quantifier les moyens nécessaires pour atteindre un
équilibre théorique, il serait sign
ificatif de l’indiquer aussi en valeur (nombre d’ETP manquant)
et non seulement en proportion. En outre, il serait pertinent de quantifier le nombre d’académies
en sous-dotation, une dotation non équilibrée pouvant être une sur-dotation.
La part des bénéfi
ciaires de l’obligation d’emploi en faveur des personnes handicapées
Enfin, l’indicateur «
Part des bénéficiaires de l’obligation d’emploi en faveur des
personnes handicapées prévue par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 » du P214, dont les
réalisations étaient largement inférieures aux cibles visées, a été supprimé du PAP 2023. Cette
suppression a été décidée par la direction du budget
70
, qui la justifie par la portée comparative
limitée de cet indicateur transversal, ainsi que par la publication dans le
Rapport annuel sur
l’état de la fonction publique
des données à partir desquelles il était construit.
B -
Un dispositif encore perfectible
1 -
Une cohérence globale à renforcer
Le dispositif de performance de la MIES souffre d’un manque de cohérence globale, qui
appelle un nécessaire effort de convergence entre les indicateurs du MENJ et ceux du MASA.
L’illustration la plus frappante en est l’écart entre le nombre d’indicateurs par programme
: 3
pour le P143 contre 13 pour le P141 et 9 en moyenne pour les programmes du MENJ.
Le premier indicateur du P143 présente le taux de réussite aux examens (brevet de
technicien supérieur agricole, baccalauréats et certificat d’aptitude professionnelle agricole),
lorsque les programme 139 et 141 présentent un taux d’accès aux e
xamens (mais sans faire de
distinction entre enseignement public et privé sous contrat). Le MASA a indiqué que les travaux
qu’il mène conjointement avec la DEPP, focalisés jusqu’à présent sur la mesure de la dépense
par élève, se concentreront par la suite
sur la convergence de cet indicateur avec les taux d’accès
aux examens. Une telle harmonisation des indicateurs est souhaitable, que ce soit pour la
cohérence interne de la maquette de la mission, ou par soucis de comparabilité des
performances des différ
ents programmes, et donc des différentes modalités d’enseignement.
Dans le même esprit, il serait souhaitable de différencier les taux d’accès aux examens des
programmes 139 et 141.
Le deuxième indicateur du P143 indique les taux d’insertion professionnel
le à 7 et
33
mois suivant le diplôme obtenu et le sexe. Il correspond à l’indicateur «
Taux d’emploi 6
mois après la sortie de formation selon le diplôme préparé », commun aux P141 et P139, qui
70
Circulaire 2PERF-22-3123 relative à la préparation des volets « performance » des projets annuels de
performances du projet de loi de finances pour 2023.
COUR DES COMPTES
68
distingue suivant l’obtention ou non du diplôme, mais sans déc
liner suivant le sexe. Si ces
indicateurs sont semblables, les méthodologies qu’ils emploient sont très différentes.
L’indicateur du P143 se base sur une enquête exhaustive, dont les données sont redressées pour
tenir compte des réponses manquantes. L’indi
cateur des P141 et P139 utilise le dispositif
« InserJeunes », développé par la DEPP et la DARES, qui croise les fichiers de suivi des
scolarités et les déclarations sociales nominatives pour déterminer le taux d’emploi suivant la
formation suivie. Le MASA
indique qu’il a l’intention de changer sa méthodologie et de se
baser à l’avenir sur le dispositif «
InserJeunes ». Pour les mêmes raisons que précédemment,
cette harmonisation serait bienvenue, et il serait pertinent de différencier les taux d’emploi des
programmes 139 et 141. Il serait aussi souhaitable que les indicateurs des programmes 139 et
141 s’inspirent de celui du P143 en implémentant une déclinaison par sexe et une analyse à
long terme, par exemple 33 mois après la sortie de formation. Cela permettrait de comparer sur
des temps longs l’efficacité de l’insertion professionnelle des différentes voies.
2 -
Des améliorations nécessaires pour renforcer la lisibilité du dispositif
Au niveau de la mission, deux évolutions méthodologiques, facilement implémentables
car reposant sur des données existantes, permettraient d’améliorer la lisibilité du dispositif de
performance.
La première évolution serait d’harmoniser la méthodologie de calcul des indicateurs de
performance scolaire, mesurant l’atteinte par les
élèves du socle commun. Comme exposé ci-
dessus, les deux premiers indicateurs de la mission, «
Proportion d’élèves performants et score
moyen de l’ensemble des élèves en français à l’entrée en sixième
» et son équivalent pour les
mathématiques, sont calculés à partir des évaluations nationales de début de sixième, menées
chaque année par la DEPP. Au niveau des programmes, les six indicateurs de performance
scolaire
71
ne se basent pas sur ces évaluations, mais sur des enquêtes triennales sur échantillon,
par
essence moins robustes. Mises en œuvre graduellement depuis 2017, les évaluations
nationales sont actuellement menées en début de CM1, de sixième et de seconde, et pourraient
donc aisément être utilisées pour le calcul des indicateurs de performance scolaire.
Il serait également souhaitable d’indiquer les intervalles de confiance
72
des résultats de
performance scolaire, notamment pour les deux premiers indicateurs de la mission. Si le PAP
2010 présentait les intervalles de confiance pour tous les indicateurs de performance scolaire,
71
« Proportion d'élèves maîtrisant, en fin de CE2, les principales composantes du domaine 1 "les langages pour
penser et communiquer" du socle commun » (1.1 du P140 et 1.1 du P139), « Proportion d'élèves maîtrisant, en fin
de sixième, les principales composantes du domaine 1 "les langages pour penser et communiquer" du socle
commun » (1.1 du P141 et 1.2 du P139) et « Proportion d'&eac