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ASSISES DES FINANCES PUBLIQUES

Lundi 19 juin 2023

Allocution de Pierre Moscovici,

Premier président de la Cour des comptes

Monsieur le ministre,

Madame la ministre,

Mesdames et Messieurs les parlementaires,

Mesdames et Messieurs,

Je

me réjouis de vous retrouver ici, au ministère de l’

Économie, des Finances et de la Souveraineté

industrielle et numérique, pour ces Assises.

Nous sommes à un moment charnière pour nos finances

publiques et pour notre avenir. Il était, je le crois, profondément nécessaire de réunir les parties

prenantes et de lancer un débat approfondi sur notre situation

d’endettement et sur notre trajectoire

.

Je suis donc heureux de pouvoir m’y exprimer.

Le diagnostic a été posé par Bruno le Maire

; j’y reviens très vite

. Face à des chocs extraordinaires

—

la crise du Covid-19, la guerre en Ukraine puis la crise énergétique

—

nos finances publiques ont été

mobilisées dans des proportions massives, pour soutenir les entreprises et ménages. Ces crises ont

démontré combien il est essentiel que les pouvoirs publics puissent dépenser quand le pays en a

besoin. Nous avons eu la chance de pouvoir nous endetter dans des conditions très favorables, dans

un contexte de taux d’intérêt très bas, de disposer, en somme, de marges de manœuvre

.

Cependant, ces crises ont aussi conduit à des niveaux de dette et de déficit inédits

. Nous ne pouvons

pas en rester là : si nous voulons préserver ou restaurer les

précieuses marges de manœuvre

que

j’évoquais à l’instant,

si nous voulons pouvoir mener à bien les investissements gigantesques que

requièrent les transitions en cours, à commencer par la lutte contre le réchauffement climatique, nous

devons placer notre endettement sur une trajectoire soutenable.

Cet impératif est d’autant plus urgent que le contexte

financier a changé du tout au tout.

La

progression de l’inflation et

la

hausse des taux d’intérêt

accentuent la charge de la dette, qui mobilise

de plus en plus de ressources et nous place dans une situation de dépendance. La charge de la dette,

je ne cesse de le répéter, est une dépense stérile

qui paralyse l’action publique et

dont il faut le plus

rapidement possible

s’affranchir.

En face du mur de la dette, il y a aussi

, je l’ai dit, une montagne d’investissements à financer

pour

l’écologie, la défense, la santé, l’éducation, le numérique et la recherche.

Cela ne rend que plus

indispensable le désendettement

.

C’est

tout le débat de cette table ronde. Je tiens à en saluer les

intervenants.

Avant de leur céder la parole, je voulais vous partager quelques-unes de mes convictions en tant que

premier président de la Cour des comptes et Président du HCFP.

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*

*

*

1.

Quelques mots sur le quoi qu’il en coûte, dont nous devons

cette fois acter définitivement

la fin

Celle-ci est depuis longtemps annoncée.

L’année 2022 devait

en marquer la sortie. Mais le

renchérissement des prix de l’énergie, exacerbé par le déclenchement de la guerre en Ukraine, en a

décidé autrement.

L’inflation a atteint des niveaux qu’elle n’avait plus connu depuis le début des années 1980 et l’activité

économique a fortement ralenti. Pour en atténuer les effets négatifs sur les ménages et les entreprises,

le Gouvernement a mis en place des mesures, comme les boucliers tarifaires et la « prime à la

pompe », qui sont venues peser fortement sur le déficit.

Celui-ci est resté en 2022 à un niveau élevé, à 4,7 points de PIB.

Nos finances publiques

n’

ont pas pu

bénéficier

autant qu’elles l’auraient dû,

du repli marqué des mesures de soutien et de relance, et

d’autre part, du dynamisme spontané exceptionnel des recettes publiques, qui a porté le taux de

prélèvements obligatoires à un haut niveau historique,

en dépit des décisions de baisse d’impôts.

Conséquence, la dette publique se maintient à un niveau préoccupant, à 111,8 points de PIB à la fin

de l’année 2022

: elle reste supérieure de 14,4 points de PIB

à son niveau d’avant

-crise en 2019.

On

pourrait m’objecter que c’est le cas chez la plupart de nos partenaires. Certes. Mais ils prévoient de

se

désendetter plus vite et davantage que nous.

Retrouver

des marges de manœuvre financières et redresser nos finances publiques

: tels doivent

donc être les objectifs stratégiques

de la période qui s’ouvre aujourd’hui

.

Le Gouvernement a présenté il y a quelques semaines le programme de stabilité prévu par nos

engagements européens pour la période 2023-2027. Celui-ci a ajusté la trajectoire qui figurait dans le

projet de programmation des finances publiques de l’automne précédent

et je m’en félicite

. La

trajectoire proposée devrait toutefois à mon sens, être à la fois réaliste et ambitieuse

.

Réaliste, car les hypothèses macroéconomiques

sur lesquelles s’appuie cette trajectoire

apparaissent, comme l’a souligné le Haut Conseil pour les Finances Publiques,

trop optimistes.

Chacune de ses hypothèses et prévisions, prise isolément, peut-être plausible ou atteignable, mais

considérées ensemble pour les finances publiques, elles risquent de sous-

évaluer l’effort à fournir.

Ambitieuse

, car l’horizon du retour du déficit en

-dessous des 3%, fixé à 2027, est plus lointain

que

celui de la plupart des grands pays européens comparables. Même si nous parvenons à ramener le

déficit sous les 3 % à l’horizon 2027, nous aurons ce faisant continu

é à diverger par rapport au reste

de la zone euro.

Je veux tenir aujourd’hui

devant vous un discours de vérité et de lucidité.

Au-delà des annonces

importantes

qui sont faites aujourd’hui

, au-

delà de la recherche indispensable d’une

plus forte

croissance potentielle qui aura des limites -

car nous n’entrons pas dans de nouv

elles 30 glorieuses, ne

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laissons pas prospérer cette illusion

–

au-delà de la nécessaire lutte contre la fraude fiscale et sociale,

les objectifs actuels supposeront un effort sans précédent de maîtrise de la dépense publique.

La progression de la dépense publique

, hors charges d’intérêt

devra être contenue à 0,4 % en volume

en moyenne sur la période,

ce qui veut dire au moins 12 milliards d’euros chaque année pendant 5

ans.

Cela, alors même que de nouvelles dépenses ont été annoncées et

alors qu’une partie de la

dépense de l’État a été rigidifiée au travers de lois

de programmation sectorielles (défense, intérieur,

recherche, justice notamment) et que la planification écologique ne fait pas encore

l’objet d’une

programmation budgétaire extensive.

J’appelle donc à ce que le projet de loi de programmation des finances

publiques, que je crois

politiquement et juridiquement incontournable, défende des objectifs au moins aussi exigeants que

ceux du programme de stabilité et soit étayé par des hypothèses moins optimistes et plus proches

des anticipations de la plupart des économistes.

C’est une condition sine qua non pour que nos

finances publiques disposent d’une

ancre

solide et crédible pour les années à venir : nous en avons

impérativement

besoin

et je souhaite que ce projet soit présenté le plus vite possible.

Le constat que je viens de résumer est, je le crois, largement partagé ici

. Il est temps de passer à

l’action.

La question qui se pose ensuite est celle de la méthode qui doit présider à cet assainissement

des finances publiques.

Contenir la dépense publique à ce niveau n’a rien d’évident.

C’est la raison pour laquelle j’ai tenu à ce que la Cour apporte sa

contribution à

l’exercice des revues

de dépense, car celui-ci, conduit avec audace et volontarisme, peut être un levier puissant.

*

2.

Concernant la méthode, ma conviction est simple : si la revue des dépenses est

indispensable, pour réussir, elle doit associer toutes les parties prenantes et avoir comme

boussole la qualité de la dépense publique.

De nombreux pays pratiquent les revues de dépenses et leur accordent une place centrale dans la

gouvernance de leurs finances publiques.

C’est l’exemple à suivre, et nous ne l’avons jamais fait

. En

effet, les démarches françaises précédentes étaient limité

es pour l’essentiel aux dépenses de

fonctionnement courant de l’État et

e

lles n’ont pas

permis d’

enrayer la dynamique de la dépense

publique.

J’ai immédiatement soutenu la volonté du gouvernement de relancer les revues de dépenses

en

2023,

nous en voyons de premiers effets aujourd’hui,

mais soyons

conscients qu’il s’agit d’une année

zéro.

Cette pratique, pour être robuste et crédible,

doit s’inscrire dans la durée et s’installer

durablement dans le paysage institutionnel et collectif. Je ne

peux faire devant vous que l’apologie de

la constance, pour mettre fin aux logiques de

stop and go

délétères pour nos finances publiques. Les

à-coups génèrent bien souvent des chocs et des contre-chocs.

À mon sens, la priorité est de poser les bases méthodologiques de cette revue des dépenses, pour

élargir notre ambition, sortir de la vision mono-centrée

de l’

État et mettre tout le monde autour de

la table

.

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Nous devons

responsabiliser l’ensemble des acteurs

: État, sécurité sociale, collectivités territoriales et

opérateurs publics.

N’ayons pas peur du débat public

: notre pays s’en méfie et pourtant il a davantage besoin que jamais.

N’ayons ni totem ni tabou

! La Cour a de maintes fois appelé à la refonte de la concertation des

administrations publiques sur la maîtrise des finances publiques et je réitère

qu’il s’agit d’un préalable

à toute revue des dépenses.

Par ailleurs, aucun domaine de la dépense publique ne doit être écarté :

t

ant l’investissement que le

fonctionnement, tant les dépenses sociales que les dépenses régaliennes doivent être soumises à des

exigences similaires de qualité et de soutenabilité.

Enfin, ma conviction est que la réduction brutale et uniforme des dépenses publiques

n’est en rien

une solution

–

j’ai dit maintes fois que l’austérité était la pire des

options et le rabot la pire des

procédures.

Seule

la recherche de qualité et d’efficience

doit être la clef de la maîtrise de la dépense

et de l’amélioration de la qualité de nos politiques publiques.

Par conséquent, l’approche budgétaire

n’est pas suffisante. Une vraie revue de dépense ne peut pas faire l’économie d’une réflexion sur les

missions, sur les objections et les choix collectifs.

Pourquoi cette insistance sur la qualité ?

Je fais comme vous

le constat d’un paradoxe

français de la

dépense. La satisfaction de nos concitoyens vis-à-vis des services publics fléchit depuis le début des

années 2000, parallèlement à la croissance de la dépense publique qui a doublé en valeur courante,

passant de 764 Md€ en 2000 à 1 536 Md€ en 2022. Les contribuables sont en droit d’interroger le

rapport qualité prix de nos politiques publiques. Ils se tournent vers les décideurs publics et leur

demandent : que faites-vous de notre argent ?

La part importante de la dépense publique en France, en proportion du PIB, traduit une préférence

collective plus marquée

que dans les autres pays pour l’intervention publique et la redistribution de

la richesse nationale sous forme de prestations et de services publics gratuits, caractéristique du

modèle social français. Elle rend dès lors,

particulièrement aiguës les questions de l’efficacité des

dépenses et de la satisfaction des citoyens envers les interventions publiques.

Pour cette raison, la Cour des comptes a voulu participer à la revue des dépenses, à sa place et en

toute indépendance, mais de manière la plus concrète possible.

Nous

avons choisi et publierons

début juillet nos constats et nos recommandations sur une dizaine de secteurs clefs où il nous apparaît

que

la qualité de la dépense n’est pas au rendez

-vous : les dépenses fiscales, la transition écologique,

les relations financières avec les collectivités, la formation professionnelle, les aides aux entreprises,

les forces de sécurité inté

rieure, l’éducation, le logement et les soins de ville

.

Nous avons également réfléchi dans le cadre du rapport sur la situation et les perspectives des

finances publiques, sur la qualité de la dépense - en partant de trois questions simples.

1.

Lors de la conception de dépense

, pourquoi et pour qui mettre en œuvre une dépense

publique ?

En d’autres termes, comment garantir

que les dépenses soient utiles ?

À ce titre, permettez-moi de

prendre l’

exemple de la politique du logement,

qui représente 38 mds

de

dépenses en 2021, 1,5% du PIB, soit deux fois la moyenne de l’UE. L’accumulation des dispositifs

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budgétaires et fiscaux, au-

delà d’une illisibilité

totale, génère des situations inéquitables et des effets

d’aubaine.

Je n’ignore pas la situation de ce

secteur, ni la sensibilité de ce sujet pour nos concitoyens.

Il ne s’agit

pas de démanteler la politique du logement. Mais la question du ciblage et de la valeur ajoutée de la

dépense doit être interrogée pour se concentrer sur les publics les moins favorisés.

Je pense aussi à la formation professionnelle.

Avec un coût pour les finances publiques en 2022 de

plus de 16,8 Md€ pour l’alternance et 2,5 Md€ pour le compte professionnel de formation (CPF), se

pose aujourd’hui la question du dimensionnement du so

utien public à ces dispositifs, dans un contexte

économique favorable à l’emploi, caractérisé par un taux de chômage qui atteint

son taux le plus bas

depuis 2008 (7,2 %). Le resserrement du soutien financier public vers les publics prioritaires semble

capital.

2.

Autre question : au cours de

la mise en œuvre, comment trouver un équilibre entre rapidité

et contrôle du paiement à bon droit et de la fraude ?

Quelle actualisation du dispositif pour

éviter des phénomènes d’inertie dans les

dépenses « historiques » ?

Je pense évidemment aux aides aux entreprises depuis 2020.

De nombreux dispositifs ont été

mobilisés avec un coût budgétaire évalué à 91,3 Md€ de 2020 à 2022,

voire un soutien financier total

de 261,1 Md€ en intégrant le montant des prêts garantis et des reports de charges.

L’urgence du

déploiement des politiques en période de crise peut être propice aux fraudes et des dispositifs anti-

fraude doivent être mis en

œuvr

e simultanément, notamment pour récupérer les indus. Par ailleurs,

les aides temporaires ne peuvent pas devenir permanentes et il faut mettre en extinction en temps et

en heure les

dispositifs qui n’ont plus lieu d’être.

3.

Enfin, en bout de chaîne,

l’évaluation

est indispensable pour mesurer la performance de

notre action.

Je pense notamment aux dépenses fiscales

,

qui sont des dépenses à part entière et qui ne sont pas

suffisamment évaluées.

En 2022, ce ne sont pas moins de 465 dispositions fiscales dérogatoires qui sont recensées, pour un

coût de 94,2 Md€. C’est considérable.

Là encore, ne cédons pas à la facilité ou à la démagogie, n’imaginons pas qu’il y a là une ma

nne dont

nous pourrions aisément disposer car ces dépenses fiscales traduisent par construction un niveau très

important de pression fiscale. Mais il est nécessaire de borner ces dispositifs dans le temps et de les

évaluer pour déterminer leur

degré d’efficacité et les corriger le cas échéant.

Je pense aussi à l’éducation,

domaine dans

lequel les réformes se succèdent sans disposer d’une

analyse complète qui, en

unifiant les efforts de l’État et ceux des collectivités, permettrait de mieux

cerner les problèmes de la politique éducative.

D’une manière décisive pour l’avenir, la concertat

ion

entre l’État et les collectivités sur l’école

fait tout à fait défaut et la croissance des dépenses ne se fait

pas sentir dans la performance et l’égalité des chances.

Cette revue des dépenses doit également permettre de penser de manière transversale la transition

écologique, qui est un devoir pour notre société mais aussi un énorme enjeu pour notre trajectoire

.

Il faut la financer et mettre une programmation budgétaire en face de la planification écologique, qui