Le Président Directeur Général

Monsieur Gilles ANDREANI

Président de la Quatrième Chambre

COUR DES COMPTES

13 rue Cambon

75100 PARIS CEDEX 01

Paris, le 24 avril 2023

CNES - SG-2023.0006109

Objet : Observations définitives du contrôle des comptes et de la gestion du CNES

référencées S2023-0412 et S02023-0360

Monsieur le Président,

Vous m’avez communiqué les observations définitives de la Cour des comptes relatives au

contrôle

des comptes et de la gestion du CNES pour les exercices 2018 et suivants, ainsi que celles relatives

au contrôle des comptes et de la gestion du Centre Spatial de Toulouse et de la conduite des

programmes orbitaux du CNES pour les exercices 2015 et suivants. Au préalable, je tiens à

souligner la qualité à la fois des analyses conduites par la mission de contrôle, et du climat de travail

entre cette dernière et les équipes du CNES.

Sur le fond, les observations et recommandations faites par la Cour justifient à mes yeux les

remarques suivantes.

1.

L’action du CNES s’inscrit aujourd’hui dans un contexte nouveau et rapidement

évolutif, qui appelle à le faire évoluer dans ses interventions et son pilotage

Alors même que les intérêts stratégiques qui

s’y attachent restent déterminants, le

secteur spatial

est actuellement en pleine révolution avec des évolutions technologiques majeures (lanceurs

réutilisables, digitalisation, miniaturisation), la multiplication des usages et un développement

spectaculai

re de l’exploration et de la militarisation de l’espace sous l’impulsion des Etats

-Unis. La

vague du New Space (start-up financées par des levées de fonds) a atteint la France ce qui crée de

nouvelles opportunités pour le CNES et en même temps une nouvelle mission, inscrite dans le COP,

d’accompagner ces start

-up dans leur développement

en particulier grâce à l’expertise technique du

CNES.

La responsabilité confiée au CNES de mettre en œuvre, avec Bpifrance, le volet spatial de

France 2030 s’inscrit dans ce

double souhait, d’une part d’accompagner au mieux ce nouvel

écosystème, et d’autre part, que le CNES conserve un rôle pivot dans la politique spatiale française.

1.1.

L’établissement est amené à évoluer dans ses interventions

Dans ce nouvel environnement, co

mme l’a relevé la Cour, le CNES est amené à faire évoluer ses

modes d’intervention. Trois recommandations de la Cour, relatives à la doctrine d’intervention du

2/6

CNES (recommandation n°4 du référé sur le CNES), à la procédure relative aux brevets

(recommandation n° 1 du rapport sur le CST) et la stratégie de valorisation des innovations

technologiques (recommandation n° 3 du référé sur le CST) portent sur la question des interactions

de l’établissement avec son écosystème.

Le CNES souscrit à la recommandatio

n relative à la doctrine d’intervention du CNES, à laquelle il

travaille en ce moment. La multiplication des sollicitations des start-up (plus généralement nouveaux

entrants) auprès du CNES a conduit à la création d’un Comité Nouveaux Entrants (comité mult

i-

directions) qui décide du soutien éventuel apporté par le CNES, en fonction de critères qui tiennent

à la crédibilité du projet et à son adéquation avec les enjeux stratégiques de l’établissement.

Le

catalogue des mesures de soutien inclut, entre autres, une information sur les contrats du CNES, la

fourniture d’une expertise technique, une offre de formation au spatial, la mise en relation avec des

investisseurs, une offre d’accélération (Spacefounders) et un soutien à l’export avec la mise en

relation avec les conseillers spatiaux du CNES dans le réseau diplomatique. Afin de veiller à

l’équilibre de la mobilisation des ressources du CNES entre les différentes priorités que sont

les

projets, la préparation du futur, le rayonnement et le soutien aux nouveaux entrants, un dispositif de

régulation interne de l’utilisation des ressources a également été mis en place.

Au demeurant, la très grande majorité des ressources du CNES restent mobilisées sur les projets.

Pour ces projets, le mode d’intervention évolue aussi avec la politique de subsidiarité conduisant à

simplifier les spécifications et à externaliser les activités de développement auprès des industriels

lorsque

c’est

pertinent

. L’objet même des achats

peut évoluer vers des achats de services le cas

échéant.

En complément, l

a politique d’investissemen

t est en cours de structuration, de même que la politique

de valorisation qui doit prendre en compte la nouvelle mission de soutien du CNES vis-à-vis des

nouveaux entrants : la politique de valorisation du CNES ne peut être guidée par une approche

purement financière visant à maximiser les redevances ; elle doit prendre en compte la politique

spatiale de soutien à un écosystème de nouveaux entrants qui doivent être accompagnés.

1.2.

La gouvernance de l’établissement s’adapte également à cette nouvelle donne

Le contexte évolutif dans lequel intervient le CNES nécessite également, comme l’a souligné la Cour

des comptes, de disposer d’une organisation interne et d’une gouvernance qui permettent d’assurer

le meilleur alignement entre les objectifs poursuivis et l

e fonctionnement de l’établissement. Tel a

été l’objectif poursuivi par la réorganisation qui est entrée en vigueur début 2022

et dont la Cour des

comptes a relevé la finalité et les enjeux.

A cet égard, et s’agissant de la recommandation de la Cour des

comptes relative à la gouvernance

de l’établissement

(recommandation n° 2 du rapport sur le CNES), le CNES souscrit pleinement à

l’objectif visant à renforcer le rôle du comité d’audit

; des premières actions ont été prises en ce sens

au conseil d’administration de mars 2023 avec la désignation d’un nouveau membre au comité

d’audit, et elles doivent se poursuivre avec une rénovation de son mandat.

En revanche, alors que

le renforcement du comité d’audit n’est pas encore abouti, la création d’un deuxième com

ité,

consacré à la stratégie, au sein du conseil d’administration paraît prématurée à ce stade

; une

attention particulière est en revanche portée au fait de recentrer les discussions en

comité d’audit

comme en

conseil d’administration sur les enjeux les plus stratégiques. S’agissant, enfin, de la

direction de l’établissement, le CNES souligne que la composition actuelle du COMEX n’est pas

substantiellement différente de ce qu’elle a pu être par le passé, et permet de partager rapidement

les informations ve

rs l’ensemble des managers.

1.3.

Une vigilance particulière doit être accordée aux enjeux d’accompagnement du

changement dans ce contexte

La Cour des comptes a relevé, dans l’une de ses recommandations, le besoin de formaliser un plan

d’accompagnement du changement afin de faciliter l’adhésion du personnel, notamment en cas de

nouvelle réorganisation.

3/6

L’établissement souscrit à cette recommandation, sinon que c

e besoin de conduite du changement

résulte moins des évolutions organisationnelles qui ont été rapidement absorbées par

l’établissement, que des nouvelles orientations stratégiques qui amènent à faire évoluer dans les

modes d’intervention et les modalités d’interaction avec l’écosystème. La signature du COP a fait

l’objet au printemps 2022 d’une campagne spécifique d’information et de communication,

notamment en direction du management.

De manière générale, l’accompagnement du changement est une préoccupation continue dans un

établissement dont l’environnement et mes missions évoluent constamment. Cet

accompagnement

s’appuie sur l’expérience acquise par la Direction de la Conduite du Changement (2017

-2021), et

est particulièrement pris en charge par la Direction des Ressources Humaines et par la Direction de

la Communication, sous le pilotage du COMEX.

2.

Dans ce contexte évolutif, l’établissement doit

préserver et développer ses points

forts, que sont d’une part son caractère innovant, et d’autre part l’expertise technique

et les compétences qui sont le socle de sa valeur ajoutée

2.1.

Préserver la capacité

d’innovation de l’établissement est un objectif central

Comme l’a relevé l

a Cour dans son rapport sur le Centre S

patial de Toulouse, l’innovation et la

préparation du futur conditionnent la capacité du CNES à remplir ses missions dans la durée.

Sur le p

lan de l’organisation budgétaire, si

des réflexions sont en cours pour mieux faire apparaître

les enjeux liés à la préparation du futur et à la compétitivité dans la programmation de

l’établissement, l’approche par les dépenses d’innovation n’est pas néces

sairement la plus

pertinente, dès lors que les projets et les activités du CNES sont, de par le positionnement même

de l’opérateur, dans leur grande majorité, particulièrement innovants.

A cet égard, le grand nombre

d’intervenants dans la politique d’innovation de l’établissement témoigne simplement de ce

caractère omniprésent de l’innovation.

Celle-ci est présente dans les activités de préparation du futur

(R&T, démonstrateurs technologiques), dans les phases préparatoires aux projets (phases 0/A),

dans les phases de réalisation des projets (phases B/C/D/E1) et également dans le développement

des usages, et ce dans tous les domaines d’intervention

du CNES : sciences, compétitivité

industrielle, défense et autonomie stratégique d’accès à l’espace.

De ce fait

, l’innovation est présente dans tous les thèmes

du PMT multilatéral, et fait au demeurant

l’objet d’une attention particulière lors de l’adoption du budget en conseil d’administration, où

l’adéquation de la programmation pluriannuelle, avec les orient

ations stratégiques du contrat

d’objectifs et de performance conclut entre l’Etat et le CNES est bien vérifiée.

2.2.

Le CNES doit

préserver et développer l’expertise technique et les

compétences qui sont le socle de sa valeur ajoutée

La Cour des comptes a également relevé le défi que représentent le maintien et le développement

des compétences et de l’expertise technique au CNES, dans un contexte, dans les prochaines

années, de fort renouvellement démographique. A cet égard, le CNES souscrit pleinement à la

recommandation de la Cour (recommandation n° 4 du rapport sur le CNES) relative à la priorité à

donner à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Le dispositif SWP est en cours

de déploiement opérationnel. Il produir

a ses pleins effets d’ici la fin de l’année 2023, ce qui permettra

de renforcer la pertinence et l’efficacité des dispositifs de GRH liés à la GPEC, recrutement, mobilité

et formation. Au-delà de cette question de la gestion prévisionnelle des compétences, il importe

également de veiller à l’attractivité du CNES pour les compétences et les talents, dans un contexte

de contrainte sur les finances publiques qui rend difficile de se maintenir au niveau salarial de

l’industrie

; cette attractivité tient essentiellement au rôle stratégique et amont du CNES, lequel

nécessite de maintenir le niveau de notre centre technique.

4/6

3.

La Cour des comptes a globalement souligné la qualité de la gestion de

l’

établissement

, mais aussi les besoins d’investissement auxquels il

fait face

3.1.

Le CNES souscrit globalement aux constats et recommandations faits par la

Cour des comptes relatives à la gestion de l’

établissement

La Cour a relevé le caractère satisfaisant de la gestion de l’établissement, mais formulé une

recommandation (recommandation n° 3 du rapport sur le CNES) quant à la vigilance à montrer dans

l’exécution des pénalités de retard. La nature technique de ses projets, le caractère hautement

innovant des missions réalisées, ainsi que la participation financière des industriels dans ses

activités de R&D, conduisent habituellement le CNES, dans l’exécution de ses contrats, à privilégier

la qualité des résultats à la rapidité de leur livraison.

Le contexte de crise sanitaire en 2020 et 2021 puis d’inflation et de pénurie d

e certaines matières

premières depuis 2022, mais également l’arrivée des start

-ups dans son paysage contractuel, a par

ailleurs conforté

la retenue du CNES dans l’application des pénalités de retard. Pour autant, le

rapport de la Cour des comptes pointe un état de fait qui ne saurait être considéré au sein du CNES

comme un principe de fonctionnement. Aussi le CNES prendra les mesures lui permettant d’instruire

plus en profondeur les retards de livraison dus à ses fournisseurs et s’attachera à appliquer les

pénalités de retard dans les cas le nécessitant ou à mieux justifier les reports ou sursis accordés.

S’agissant de la fonction achats, le

rapport relatif au Centre spatial de Toulouse a souligné, via

l’exemple de

la rénovation des bâtiments Le Verrier et Lagrange

, des besoins d’adaptation des

procédures mises en œuvre.

En effet, dans ce marché,

malgré une procédure d’appel d’offres

fortement allotie (six lots juridiques) et un nombre d’offres globalement conséquent (quinze offres

portées par vingt-cinq sociétés se présentant seules ou en groupement), le taux de réponse pour

chaque lot n’a pas été à la hauteur des attentes, principalement du fait d’un cahier des charges

probablement trop exigeant, notamment une durée de travaux sur une période de cinq ans associée

à des prix demandés forfaitaires fermes. Face à ce constat et sans attendre le rapport de la Cour

des comptes, le CNES a revu son positionnement sur les marchés de travaux en vue de réduire les

durées d’intervention,

et de prévoir un mécanisme de prix forfaitaires révisables dès la première

année du marché.

3.2.

Le CNES œuvre pour concilier le caractère contraint de la programmation de

l’établissement et les besoins d’investissement relevés par la Cour

dans les

domaines de l’immobilier et des systèmes d’information

Si le rapport de la Cour souligne, à juste titre, la trajectoire budgétaire croissante dont bénéficie le

CNES, en dépit d’un contexte de diversification des circuits de financement, la gestion financière de

l’établissement se caractérise toujours par la fo

rte pluriannualité des engagements pris, laquelle

résulte naturellement de la durée très longue de réalisation des projets spatiaux. Dans ce contexte,

le CNES ne conteste pas les besoins d’investissement relevés par la Cour dans les domaines de

l’immobilier et des systèmes d’information, mais tient à souligner la relative faiblesse des marges de

manœuvre dont il dispose pour les satisfaire, et que reflète d’ailleurs l’indicateur de manœuvrabilité

prévu dans le COP.

A cet égard, et s’agissant de la recomma

ndation n° 2 du référé sur le CST, la rénovation et la

modernisation du Centre Spatial de Toulouse, dont les enjeux sont portés par le projet CST-NG, font

l’objet d’une attention particulière dans l’exercice de programmation et d’arbitrage budgétaire. En

e

ffet, lors de l’élaboration du PMT multilatéral, les besoins de financement du projet CST

-NG sont

pris en compte dans l’exercice global de programmation, comme les autres priorités stratégiques et

programmatiques de l’établissement.

De même que pour le SI, le financement nécessaire pour les

années 2026 et au-

delà feront l’objet de discussions avec les tutelles.

5/6

4.

L’action du CNES en Guyane

obéit à des contraintes propres qui éclairent les

observations faites par la Cour des comptes sur ce point

S’agissant

du Centre Spatial Guyanais, le CNES souscrit pleinement au constat fait par la Cour des

enjeux stratégiques qui entourent la base spatiale, entre les besoins souverains qui s’y attachent,

un positionnement de port spatial européen aujourd’hui challengé par l’apparition de projets de ports

spatiaux concurrents en Europe, et l’ancrage particulier dans un territoire guyanais qui souffre de

difficultés économiques et d’emploi.

Dans ce contexte, l’action du CNES se déploie dans deux directions.

4.1.

Assurer la compétitivité du CSG

En premier lieu, l’objectif est d’

assurer la compétitivité du CSG

par une modernisation d’ampleur et

un renforcement de sa performance. C’est la raison des plans de modernisation (CSG

-NG, puis

depuis la ministérielle de l’ESA de novembre

2022, FDS) lancés avec le soutien actif de l’Agence

spatiale européenne.

Mais cela implique également d’améliorer la performance de la base dans une logique de partenariat

public privé qui requiert une implication plus forte des industriels ; à cet égar

d, comme l’a pointé la

Cour, le montage contractuel sur le soutien aux opérations ne pouvait être maintenu en l’état. Ainsi,

contrairement aux contrats en vigueur, le renouvellement des contrats industriels en cours

actuellement pour prise d’effet au 1er j

anvier 2024 a pris en compte cette difficulté liée à la variation

de cadences, en prévoyant un socle forfaitaire de six lancements par an et des ajustements annuels

au-delà de ce socle.

Plus globalement, l’ambition mise en œuvre à travers l’ensemble de ces actions est celle d’un CSG

qui, tel un aéroport, permettra l’accueil de plusieurs opérateurs auxquels il offrira ses services

d’infrastructures opérationnelles standard et leur permettra des lancements en toute sécurité.

Rénové et à la pointe des nouvelles technologies, notamment numériques, ses services seront

compétitifs, efficaces et attractifs. Il sera capable d’assurer plusieurs lancements par semaine avec

des cadences annuelles de 30 lancements. Son énergie sera verte et décarbonée, ses bâtiments

rénovés et sobres en consommation. Des industriels moteurs et investis seront impliqués au côté

du CNES dans le fonctionnement de la base dans le cadre de partenariats public-privé.

4.2.

Préserver et développer, en tant que responsable de la base spatiale, ses liens

avec le tissu social guyanais

En second lieu, le CNES souhaite préserver et développer, dans le rôle qui est le sien de

responsable de la base spatiale, des liens étroits avec l’écosystème économique et le tissu social

guyanais. Cet objectif est int

rinsèquement lié à la responsabilité sociale d’entreprise que le CNES

assume pleinement vis-à-vis de son environnement, mais aussi la dimension stratégique forte de la

base pour la politique spatiale française et européenne. Cet objectif implique que le CSG dispose

de l’ensemble des leviers et outils dont il peut avoir besoin vis

-à-vis du contexte économique et

social qui l’entoure. En ce sens, garantir la stabilité et le bon fonctionnement de la base spatiale et,

à travers lui, l’accès autonome à l’espace,

peut nécessiter des actions qui vont au-delà du rôle

classique d’un opérateur public intervenant dans un environnement économique, et le contexte

d’une concurrence naissante dans le paysage des ports spatiaux ne peut que renforcer ce besoin.

Cela se manifeste au travers du rôle de pilote

de facto

des relations sociales sur la base spatiale

que joue le CNES au travers de l’UEBS, et qui permet à celui

-

ci d’être un acteur majeur de la

stabilisation sociale sur la base, ce qui est pleinement cohérent avec le

rôle de représentant de l’Etat

du CNES en tant qu’établissement public, et avec sa mission de garant du maintien de la sécurité

des installations de la base spatiale.

C’est également le cas s’agissant du soutien apporté par le CNES au développement de l

a Guyane.

Si les orientations stratégiques d’affectation des lignes sont dédiées avec les partenaires centraux