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FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Compte de concours financiers « Prêts à des
États étrangers »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RECOMMANDATION UNIQUE
.............................................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I LES RÉSU
LTATS DE L’EXERCICE
..........................................................
15
I - UN SOLDE À NOUVEAU EN EXCÉDENT
....................................................................................
15
II - DES RECETTES EN NETTE HAUSSE PAR RAPPORT À LA PRÉVISION
...........................
16
A - Les recettes du programme 851
...........................................................................................................
16
B - Les recettes du programme 852
...........................................................................................................
17
C - Les recettes du programme 853
...........................................................................................................
17
D - Les recettes du programme 854
...........................................................................................................
17
III - DES DÉPENSES IMPACTÉES PAR LA CRISE UKRAINIENNE
...........................................
18
A - Les dépenses du programme 851
.........................................................................................................
19
B - Les dépenses du programme 852
.........................................................................................................
20
C - Les dépenses du programme 853
.........................................................................................................
20
D - Les dépenses du programme 854
.........................................................................................................
20
IV - UN EN-COURS DE RESTES À PAYER EN AUGMENTATION
..............................................
21
CHAPITRE II LA GESTION DES DÉPENSES
...................................................................
23
I - LA RÉACTIVATION DU PROGRAMME 853 POU
R FINANCER L’AIDE D’
URGENCE À
L’UKRAINE
.............................................................................................................................................
23
A -
Un programme en extinction, dont les recettes alimentent le processus de recapitalisation de l’AFD
23
B -
Une réouverture exceptionnelle de crédits pour financer l’aide d’urgence à l’Ukraine
.......................
24
II - DES RÉSULTATS CONTRASTÉS EN MATIÈRE DE PERFORMANCE
...............................
24
A - La performance du programme 851
.....................................................................................................
25
B - La performance du programme 852
.....................................................................................................
27
C - La performance du programme 853
.....................................................................................................
27
ANNEXES
............................................................................
ERREUR ! SIGNET NON DÉFINI.
ANNEXE N° 1.
PROJETS AYANT FAIT L
’OBJET DE DÉCAISSEME
NTS EN 2022
....
ERREUR !
SIGNET NON DÉFINI.
Synthèse
L’architecture et les objectifs du compte
Les comptes de concours financiers sont prévus par l’article
24 de la loi organique relative
aux lois de finances (Lolf
) afin de retracer les prêts et avances consentis par l’État. Créé par
l’article 46 de la loi de finances pour 2006
1
, le compte de concours financiers
Prêts à des États
étrangers
retrace les prêts consentis par la France à des États étrangers, soit directement par le
Trésor, soit indirectement
via
l’Agence française de développement (AFD).
Il est composé de quatre sections associées à autant de programmes :
-
le programme 851
–
Prêts du Trésor à des États étrangers en vue de faciliter la vente de
biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France ;
-
le programme 852
–
Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la
France ;
-
le programme 853
–
Prêts à l
’
Agence française de développement en vue de favoriser le
développement économique et social dans des États étrangers ;
-
le programme 854
–
Prêts aux États membres de l’Union européenne dont la monnaie est
l’euro.
Depuis l’introduction,
en 2010, de la quatrième section retraçant les prêts accordés à des
États membres de la zone Euro
2
et la modification en 2014, de l’intitulé de la première section
afin de permettre l’octroi de prêts non concessionnels
3
, l’objet du compte dépasse le seul c
hamp
de l’aide publique au développement.
L’exécution 2022 du compte
Pour la seconde fois depuis 2016, le compte présente un excédent à l’issue de l’exécution
2022, à hauteur de 803
M€, soit plus du double de la prévision en loi de finances initiale
(392 M
€).
Ce résultat s’explique essentiellement par des recettes très supérieures à la prévision, suite
à un remboursement anticipé de la Grèce à hauteur de 570 M€ au titre de la «
Greek Loan
Facility ».
Les dépenses sont en augmentation par rapport à 2021, en engagements comme en
paiements, en raison de la mise en œuvre de nouveaux projets et d’un effet de rattrapage lié à
la crise sanitaire. L’exécution a en outre été impactée par deux prêts d’urgence non budgétés en
1
Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
2
Section créée par la loi de finances rectificative pour 2010 afin de permettre le versement d’un prêt de 11,4
Md€
à la Grèce.
3
Il s’agit de prêts directs du Trésor consentis à des États étrangers s’inscrivant en complément de prêts distribués
par Bpifrance et des crédits-export refinancés par la Sfil afin de soutenir les entreprises françaises exportatrices.
COUR DES COMPTES
6
loi de finances initiale accordés à l’Ukraine, et financés dans le cadre d’une réactivation du
programme 853 à hauteur de 400 M€.
En termes de soutenabilité, le montant des restes à payer augmente à nouveau en 2022,
passant de 3,9
Md€ à 4,6
Md€, ce qui appelle à un renforcement de la démarche d’ap
urement.
Enfin, en matière de performance, les résultats apparaissent contrastés, avec un
dépassement de la cible climat, mais une dégradation des ratios relatifs à la mise en œuvre et
aux délais de paiement.
Les recommandations de la Cour
La Cour n’avait
pas formulé de recommandation en 2021 et 2022 sur les exercices 2020
et 2021.
Au titre de l’exercice 2022, la Cour recommande de renforcer l’exercice annuel
d’apurement sur les restes à payer du programme 851.
Recommandation unique
(Recommandation nouvelle) :
Renforcer l’exercice annuel d’apurement sur les restes à
payer du programme 851 (
direction générale du Trésor
).
Introduction
Le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » est composé des quatre
programmes suivants :
-
le programme 851
–
Prêts à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et
services concourant au développement du commerce extérieur de la France
Ce programme, qui contribue à la fois à la politique d’aide au développement et au soutien
à l’export, finance des projets participant au développement de pays étrangers et faisant appel
à des biens et services produits en France. Il retrace deux types de prêts du Trésor : les prêts
concessionnels
4
accordés à certains pays en développement, et les prêts non concessionnels, ou
directs, susceptibles d’être octroyés à un ensemble plus large de pays
5
.
Ces prêts financent essentiellement des projets en matière d’infrastructures, dans le
domaine des transports, de l’eau, de l’énergie et de la décarbonation, avec un accent mis sur les
enjeux de développement durable depuis 2015.
Depuis 1997 et jusqu’en 20
22, ces prêts étaient gérés par Natixis selon des modalités
fixées dans une convention-cadre. Ce rôle a été transféré à BPI France Assurance Export depuis
le 1er janvier 2023.
Au 31 décembre 2022, il y avait 749 prêts en cours dans 50 pays (contre 775 fin 2021)
pour un encours total de 3,65 Md€ (contre 3,69
Md€ fin 2021).
-
le programme 852
–
Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la
France
Ce programme retrace la mise en œuvre des accords de consolidation des dettes négociés
dans le cadre du Club de Paris, et notamment de
l’Initiative en faveur des pays pauvres très
endettés (PPTE)
6
.
4
Un prêt concessionnel est un prêt
accordé dans le cadre de la politique d’aide au développement, à des conditions
plus avantageuses que celles du marché (taux d’intérêt
,
différé d’amortissement
, maturité longue voire très
longue).
5
Ces prêts (qui restent souvent plus avantageux pour les États concernés) sont accordés sous réserve que les États
soient éligibles aux procédures de soutien public dans le cadre des politiques annuelles d’assurance
-
crédit et d’aide
aux projets approuvées par le ministère de l’économie
.
6
L'Initiative sur la dette des "Pays pauvres très endettés" (Initiative PPTE) est née en 1996 pour apporter une
assistance exceptionnelle aux pays éligibles, afin de les aider à réduire le poids de leur dette extérieure. 39 pays
étaient initialement considérés comme éligibles : Afghanistan, Bénin, Bolivie, Burkina Faso, Burundi, Cameroun,
Comores, Côte d'Ivoire, Érythrée, Éthiopie, Gambie, Ghana, Guinée, Guinée-Bissau, Guyana, Haïti, Honduras,
Liberia, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritanie, Mozambique, Nicaragua, Niger, Ouganda, République
centrafricaine, République du Congo, République démocratique du Congo, Rwanda, Sao Tomé-et-Principe,
Sénégal, Sierra Leone, Somalie, Soudan, Tanzanie, Tchad, Togo, Zambie.
COUR DES COMPTES
10
Ces prêts refinancés par la Banque de France
visent à mettre en œuvre des restructurations
ou des conversions de dette (généralement sous forme de contrats de désendettement et de
développement
7
). Les rééchelonnements sont généralement accordés sur des durées longues,
l’échéance la plus éloignée étant 2061. Le taux d’intérêt est
décidé en Club de Paris, il dépend
du taux et du statut de la créance initiale (en particulier de son degré de concessionnalité).
Fin 2022, 21 pays avaient un compte ouvert à la Banque de France au titre du programme
852, pour un montant d’en
-cours de prêts de 1,4
Md€.
-
le programme 853
–
Prêts à l’Agence française de développ
ement en vue de favoriser le
développement économique et social dans des États étrangers
Ce programme retrace l’octroi par l’État à l’A
gence française de développement (AFD)
de prêts très préférentiels, dits « ressources à conditions spéciales » (prêts RCS), permettant à
l’Agence d’y adosser des prêts concessionnels (à des conditions plus avantageuses que celles
du marché) à des États étrangers. Il n’est toutefois plus ouvert en AE depuis 2019.
À fin septembre 2022 (dernière donnée disponible), l’encours t
otal des prêts AFD (tous
financement confondus) s’élevait à 47,2
Md€ (contre 39,4 Md€ en juin 2021).
-
le programme 854
–
Prêts aux États membres de l’Union européenne dont la monnaie est
l’euro
Ce programme a été créé afin de permettre à la France de contribuer au premier plan
européen d’assistance financière à la Grèce dans le cadre de la Greek Loan Facility. Mis en
sommeil en dépenses depuis 2012 après que le mécanisme européen de stabilité puis le FESF
(Fonds européen de stabilité financière) ont pris le relais des prêts bilatéraux, il a commencé à
percevoir des recettes en 2020, provenant du remboursement en capital des prêts accordés à la
Grèce.
En 2022, ce remboursement a représenté 1
140,3 M€, couvrant les échéances pour 2022
et 2023. L’échéancier, négocié dans le cadre de l’Eurogroupe, court jusqu’en 2041.
7
Un pays qui signe un contrat de désendettement et de développement avec
la France (AFD) continue d’honorer
sa dette jusqu’à son terme mais les échéances remboursées sont converties au fil de l’eau en financements
sous
forme d’aide au développement.
INTRODUCTION
11
Compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers »
Graphique n° 1 :
e
xécution 2022 en recettes (en M€)
Source
:
Cour des comptes d’après données de la
direction générale du Trésor
Graphique n° 2 :
h
istorique en recettes (en M€)
Source
:
Cour des comptes d’après données de la
direction générale du Trésor
292,9
73,4
211,5
1 140,5
1 718,2
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2000
P. 851
P. 852
P. 853
P. 854
Total mission
1 181,8
368,9
483,0
1 686,6
1 718,2
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
2 000
2018
2019
2020
2021
2022
COUR DES COMPTES
12
Graphique n° 3 :
e
xécution 2022 en dépenses (AE, en M€)
Source
:
Cour des comptes d’après données de la
direction générale du Trésor
Graphique n° 4 :
historique
en dépenses (AE, en M€)
Les dépenses issues de Chorus et figurant dans les RAP diffèrent de la consommation réelle en raison d’annulations d’AE
intervenant sur le programme
851 suite à des opérations d’apurement réalisées pour des protocoles non utilisé
s.
Source
:
Cour des comptes d’après données de la
direction générale du Trésor
1 180,5
10,9
415,0
-
1 606,5
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
P. 851
P. 852
P. 853
P. 854
Total mission
545,1
200,7
69,3
756,9
1599,8
724
282,5
388,5
853,1
1606,5
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2018
2019
2020
2021
2022
AE Chorus
AE avant apurements
INTRODUCTION
13
Graphique n° 5 :
Exécution 2022 en dépenses (CP, en M€)
Source
:
Cour des comptes d’après données de la
direction générale du Trésor
Graphique n° 6 :
Historique en dépenses (CP, en M€)
Source :
Cour des comptes d’après données de la
direction générale du Trésor
299,0
10,9
605,0
-
914,9
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
P. 851
P. 852
P. 853
P. 854
Total mission
1216,2
427,4
570,3
430,0
914,9
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
2018
2019
2020
2021
2022
COUR DES COMPTES
14
Graphique n° 7 :
s
oldes (en M€)
Source :
Cour des comptes d’après données de la
direction générale du Trésor
Graphique n° 8 :
historique des soldes cumulés au 31 décembre depuis 2018 (en
M€)
Source :
Cour des comptes d’après données de la
direction générale du Trésor
-17 552,3
-
-17 552,3
803,3
-16 749,0
-20 000
-15 000
-10 000
-5 000
0
5 000
Solde cumulé
au 31/12/2021
Solde non
reporté
Solde reporté
Solde 2022
Solde cumulé
au 31/12/2022
-18 744,2
-18 802,7
-18 821,1
-17 552,3
-16 749
-20 000
-18 000
-16 000
-14 000
-12 000
-10 000
-8 000
-6 000
-4 000
-2 000
0
2018
2019
2020
2021
2022
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
I -
Un solde à nouveau en excédent
Les recettes du compte sont constituées uniquement du remboursement en capital des
prêts accordés, les intérêts étant versés au budget général
8
. En dépenses, le compte est doté de
crédits évaluatifs, qui peuvent être dépassés conformément aux dispositions de la Lolf.
En 2022, l’exécution présente un
excédent de 803,3 M€,
très supérieur à la prévision en
loi de finances initiale (392,2
M€). C’est la seconde fois q
ue le compte est en excédent depuis
cinq ans, même si le solde est inférieur à celui de 2021 (1 256,5
M€).
Tableau n° 1 :
évolution du solde en exécution depuis 2018 (en
M€)
2018
2019
2020
2021
2022
Recettes
1 181,8
368,9
483,0
1 686,6
1718,2
Dépenses (CP)
1 216,2
427,4
570,3
430,0
914,9
Solde
- 34,5
- 58,5
- 87,3
1 256,5
803,3
Source : direction générale du Trésor
Ce solde s’explique essentiellement par des recettes
supérieures à la prévision en LFI.
Cette augmentation des recettes vient plus que compenser la hausse des dépenses, elles-mêmes
supérieures à la prévision initiale. Le solde cumulé, qui reflète l’en
-cours total des prêts
accordés, diminue donc en 2022 de 803
M€, pour
atteindre 16,7
Md€. Selon les chiffres du
rapport annuel de performance (RAP), le solde 2021 (- 17,6
Md€) a en effet été intégralement
reporté sur 2022, contrairement aux années antérieures. L’évolution du solde est donc
uniquement liée au résultat de l’e
xercice
9
.
8
Il s’agit de recettes non fiscales.
9
Ces chiffres diffèrent de ceux du projet de loi de règlement, qui prévoyait pour 2022 un solde reporté de 17,2
Md€ (le différentiel correspondant à des annulations de dettes)
COUR DES COMPTES
16
Tableau n° 2 :
évolution du solde cumulé (en
M€)
Solde cumulé au
31/12/2021
Solde reporté en 2022
Solde de l
’
exercice
2022
Solde cumulé au
31/12/2022
- 17 552,3
- 17 552,3
803,3
- 16 749,0
Source : direction générale du Trésor
La décomposition du solde montre que les programmes 852 et 854 sont excédentaires en
exécution, alors que des soldes négatifs avaient été prévus sur les programmes 851 et 852. Les
principales raisons sont détaillées
infra
.
Tableau n° 3 :
d
étail de l’exécution et solde d
u compte en 2022 (en
M€)
P 851
P 852
P 853
P 854
Total
Recettes
LFI
265,4
70,4
211,5
570,2
1 117,5
LFR
288,8
101,3
211,5
1 140,4
1 742,0
Exécution
292,9
73,4
211,5
1 140,4
1 718,2
Dépenses
(CP)
LFI
311,3
224,0
190,0
0
725,3
LFR
311,3
63,6
605,0
0
979,9
Exécution
299,0
10,9
605,0
0
914,9
Solde
LFI
-45,9
- 153,6
21,5
570,2
392,2
LFR
22,5
37,7
- 393,5
1 140,4
762,1
Exécution
-6,1
62,5
- 393,5
1 140,4
803,3
Source : direction générale du Trésor
II -
Des recettes en nette hausse par rapport à la prévision
Le montant des recettes sur le compte s’élève à 1 718,2 M€, soit un montant très supérieur
au montant évalué en LFI (1 117,5 M€).
A -
Les recettes du programme 851
Les recettes de ce programme comprennent les remboursements en capital de la part des
pays bénéficiaires des prêts. La prévision en LFI est fondée sur les échéanciers fixés dans les
protocoles bilatéraux, en intégrant les éventuels accords d’annulation et les remboursements
anticipés connus au moment de l’élaboration de la loi de finances.
Pour 2022, la LFI prévoyait 265,4
M€ de recettes (prévision revue à 288,8 M€ en LFR
de fin de gestion). Ce montant s’est finalement établi à 292,9
M€, soit un
e réalisation de 110%
par rapport à la LFI et de 101% par rapport à la LFR.
Ce résultat masque toutefois des disparités selon les créanciers. Certains remboursements
ont en effet eu lieu de manière anticipée, tandis que d’autres États n’ont pas pu faire face à leurs
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
17
échéances. C’est le cas en particulier du Yémen, du fait de la situation économique e
t sécuritaire
du pays (sur un remboursement attendu de 3,4
M€). L’
initiative de suspension du service de la
dette (ISSD) mise en place durant la crise sanitaire a en outre été prolongée pour plusieurs pays
(Kenya, Djibouti, Pakistan, République Kirghize).
B -
Les recettes du programme 852
Les recettes de ce programme sont liées aux protocoles de restructurations de dettes, et
comprennent à la fois les remboursements liés aux accords déjà conclus, et les montants en
capital versés dans le cadre des nouveaux protocoles.
La prévision en LFI se montait à 70,4 M€, réhaussée à 101,3 M€ en loi de finances
rectificative. En effet, compte tenu de l’avancée des négociations en 2022, il a été décidé
d’ajouter à la prévision initiale des crédits attendus dans le cadre de la
restructuration de la dette
de l’Argentine, à hauteur de 30,9 M€. In fine, l’accord de restructuration a été conclu mais il a
été décidé de ne pas procéder à une opération de refinancement dans ce cadre.
Les recettes s’établissent finalement à 73,4 M€, so
it une réalisation de 104% par rapport à
la LFI et de 72% par rapport à la LFR.
C -
Les recettes du programme 853
Ce programme porte les mouvements de crédits entre l’État et l’AFD. Les recettes de ce
programme proviennent actuellement de deux sources
: d’une
part, des remboursements de
l’AFD, suite à des remboursements d’États tiers, et d’autre part, des remboursements anticipés,
dans le cadre d’un mécanisme visant à contribuer à une recapitalisation de l’AFD, détaillé
infra
.
Ces remboursements anticipés ont
atteint 190 M€ en 2022. Les recettes globales se montent
ainsi à 211,5
M€, conformément à la prévision en LFI (
réalisation de 100%).
D -
Les recettes du programme 854
Les recettes du programme 854 sont constituées uniquement des échéances du prêt bilatéral
accordé à la Grèce en 2020, dans le cadre de la Greek Loan Facility. Le remboursement de ce
prêt a débuté en 2020, et la loi de finances initiale prévoyait un montant de recettes de 570,2
M€,
conformément à l’échéancier prévu.
Toutefois, la Grèce a informé la Commission européenne fin 2021 de sa volonté de
rembourser par anticipation une partie de sa dette, en mettant à profit ses réserves de trésorerie,
évaluées à 40
Md€ selon le 12
ème
rapport de surveillance renforcée. Ce remboursement anticipé
visait à permettre à la Grèce de diminuer les montant des intérêts à rembourser, mais également
d’envoyer un signal de sortie de crise au niveau européen. Le remboursement a été accepté le
25 mars 2022 par l’Eurogroupe.
Les échéances pour 2023 ont donc été versées par anticipation au 4
ème
trimestre 2022.
Pour le programme 854, les recettes atteignent ainsi 1 140,4
M€, soit 200% du montant prévu
COUR DES COMPTES
18
en LFI. Ce remboursement a un impact sur la LFI 2023, qui ne prévoit plus de recettes sur ce
programme.
III -
Des dépenses impactées par la crise ukrainienne
S’agissant des dépenses, l’exécution sur l’ensemble du compte a été marquée par une
forte augmentation de la consommation d’AE par rapport à 2021 (1 606,4 M€ contre 853,1
M€).
Le taux d’exécution est de 93% par rapport au
x crédits ouverts en LFI, et de 81% par rapport
aux crédits votés en LFR.
Tableau n° 4 :
é
volution de la consommation des autorisations d’engagement depuis
2018 (en M€)
2018
2019
2020
2021
2022
LFI
1 613,5
1 245,4
1 250,3
1 554,7
1 724,0
Exécution
545
200,7
388,5
853,1
1 606,4
AE consommées/LFI
34 %
16 %
31 %
55 %
93%
Source : direction générale du Trésor
On observe également une forte augmentation des dépenses en CP (914,9 M€ contre 430
M€ en 2021).
Tableau n° 5 :
évolution de la consommation des crédits de paiement depuis 2017
(en
M€)
2018
2019
2020
2021
2022
LFI
1 654,6
1 114,3
1 041,7
1 274,3
725, 3
Exécution
1 216,2
427,4
570,3
430,0
914,9
CP consommés
74 %
38 %
55 %
34 %
126%
Source : Direction générale du Trésor
Le taux d’exécution par rapport aux crédits votés
en LFI se situe, au niveau du compte, à
93% en CP.
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
19
Tableau n° 6 :
consommation des AE et CP par programme en 2022 (en
M€)
LFI
LFR
Exécution
Taux d
’
exécution
/LFI
Taux d
’
exécution
/LFR
AE
P. 851
1 500,0
1 486,5
1 180,5
79%
79%
P. 852
224
63,6
10,9
5%
17%
P. 853
0
415
415
-
100%
P. 854
0
0
0
-
-
Total AE
1 724,0
1 965,1
1 606,4
93%
82%
CP
P. 851
311,3
311,3
299,0
96%
96%
P. 852
224
66,3
10,9
5%
17%
P. 853
190
605
605
318%
100%
P. 854
0
0
0
-
-
Total CP
725,3
979,9
914,9
126%
93%
Source : direction générale du Trésor
A -
Les dépenses du programme 851
Les dépenses du programme 851 correspondent aux prêts accordés par le Trésor dans le
cadre d’accords bilatéraux pour financer des projets de développement faisant appel à des biens
et services produits en France. Ils étaient jusqu’à présent mis en œuvre pa
r Natixis, agissant au
nom et pour le compte de l’État français.
Pour 2022, un montant d’1,5
Md€ d’autorisations d’engagement, a été ouvert, en hausse
de 50% par rapport à 2021 (et de 50% par rapport au projet de loi de finances), en raison de
l’arrivée à
maturité de plusieurs projets retardés par la crise sanitaire.
Au total, huit nouveaux projets ont été engagés, dont un important projet avec l’Égypte
concernant le métro du Caire, à hauteur de 777 M€. Les autres projets concernent le Sénégal
(TER de Daka
r), la Côte d’Ivoire (métro d’Abidjan), le Kenya (lutte contre les incendies) et
l’Ukraine (matériel ferroviaire).
Le total des montants finalement engagés s’élève à 1,18
Md€ soit 80 % de l’enveloppe
totale.
En CP, l’exécution sur ce programme dépend de l
a vitesse de réalisation des projets, elle-
même dépendante du contexte économique et politique du pays. Pour 2022, l’exécution est très
proche de la prévision, à hauteur de 96%.
Elle est en forte augmentation par rapport à l’année
2021 (44%), qui avait été impactée par le ralentissement des projets suite à la crise sanitaire.
COUR DES COMPTES
20
B -
Les dépenses du programme 852
Les dépenses du programme 852 correspondent aux nouveaux prêts accordés dans le
cadre des accords de restructurations de dettes. Le besoin de crédits pour 2022 avait été estimé
en LFI à un niveau nettement moindre qu’en 2021 (224 M€ contre 554 M€), et a été revu à la
baisse en LFR (à 160 M€).
La principale opération envisagée concernant le Zimbabwe, mais le gouvernement du
pays
n’a pas donné les gages de réformes attendues, ce qui a conduit au report de l’opération
de refinancement (évaluée à 193 M€).
D’autres projets de refinancement avec d’autres créanciers n’ont pas avancé au rythme
envisagé, pour différentes raisons (dégradation de la situation sécuritaire en Éthiopie,
discussions plus techniques que prévues avec les financeurs en Zambie, amélioration de la
situation au Tchad). Finalement, seule une opération avec le Suriname a été menée à bien, à
hau
teur de 10,9 M€.
Cette situation conduit à une forte sous-consommation du programme (5%), dans le
prolongement de celle constatée en 2021 (aucune dépense n’ayant été effectuée sur ce
programme lors du dernier exercice).
C -
Les dépenses du programme 853
Sur le programme 853, les dépenses correspondent à des prêts préférentiels accordés par
le Trésor à l’AFD, dits RCS («
ressources à conditions spéciales
»), permettant à l’AFD
d’accorder des prêts dans des conditions plus avantageuses que le marché.
Toutefois
, depuis 2019, le PLF ne prévoit plus d’ouverture d’AE sur ce programme, qui
est placé en extinction. Seuls 190 M€ en CP ont donc été ouverts en LFI au titre des prêts
antérieurs.
En 2022, la situation en Ukraine a néanmoins conduit à une nouvelle ouvertur
e d’AE sur
ce programme, à hauteur de 415 M€ dans le cadre des deux lois de finances rectificatives. Ces
crédits en AE=CP sont venus couvrir les deux prêts octroyés au titre de l’aide d’urgence à
l’Ukraine, ainsi qu’un prêt à la Moldavie. Les modalités de
cette réactivation du programme
sont détaillées
infra
.
Les dépenses s’établissent donc finalement à 415 M€ en AE, et 605 M€ en CP.
D -
Les dépenses du programme 854
Ce programme n’est plus sollicité depuis la mise en place du Mécanisme européen de
stabilité en octobre 2012, puis du Fonds européen de stabilité financière (FESF). Le programme
de prêts bilatéraux ayant été interrompu en décembre 2011, aucun nouveau décaissement n’a
été effectué sur ce programme depuis 2012.
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
21
IV -
Un en-cours de restes à payer en augmentation
L’existence d’un stock d’autorisations d’engagement non couvertes par des crédits de
paiement (restes à payer) est liée à la nature du compte, marqué par le caractère pluriannuel des
protocoles et le rythme de réalisation des projets qui impacte le processus de décaissement.
À fin 2022, l’en
-cours des restes à payer sur le compte est en hausse, et atteint 4 551
M€
soit une augmentation de 18
% par rapport à l’année précédente (3
867 M€).
Tableau n° 7 :
é
volution de l’encours des restes à payer (M€)
2018
2019
2020
2021
2022
Programme 851
1 560
1 574
1 320
1 872
2 746
Programme 853
2 707
2 467
2 220
1 995
1 805
Total
4 267
4 041
3 540
3 867
4 551
Source : direction générale du Trésor
Cette augmentation traduit une forte hausse des restes à payer sur le programme 851, qui
passent de 1
872 M€ en 2021 à 2 746
M€ en 2022 (+47%). Après une diminution en 2020
(- 16 %), les restes à payer du programme sont donc sur une trajectoire de hausse depuis cette
date, avec un doublement en deux ans.
La hausse constatée
s’explique en partie par la forte augmentation des AE sur l’exercice
(424
M€) lié aux nouveaux projets engagés, qui devrait être compensée par un rythme de
soutenu de décaissement sur les trois prochains exercices selon le PAP 2023.
Toutefois, cette hausse reflète aussi une forte diminution du rythme des apurements
réalisés. En effet, depuis 2014, un exercice annuel d’apurement est prévu pour supprimer les
AE des protocoles qui ne sont pas allés à leur terme. Après avoir connu un pic en 2020
(319
M€), cet
exercice a connu une moindre ampleur en 2021 (96
M€ en 2021) et s’est encore
réduit en 2022 (7 M€ de retrait d’engagement). Seul un protocole a fait l’objet d’un apurement
cette année (pour la fourniture de matériel ferroviaire au Maroc). Il paraît donc souhaitable de
renforcer le travail d’apurement sur le programme 851, afin de fiabiliser le montant des restes
à payer.
Sur le programme 853 en revanche, l’en
-cours des restes à payer connaît une décrue
régulière depuis 2018, compte tenu de l’absence de nou
veaux engagements. La réouverture
d’autorisations d’engagement en 2022 ayant donné lieu à un décaissement immédiat, elles n’ont
pas eu d’impact sur cette trajectoire. L’en
-cours de restes à payer est ainsi passé de 1 995
M€ à
fin 2021 à 1
805 M€ à fin 2022
.
_______________________ RECOMMANDATION UNIQUE _______________________
La Cour recommande à la direction générale du Trésor de
renforcer l’exercice annuel
d’apurement sur les restes à payer du programme 851
COUR DES COMPTES
22
Chapitre II
La gestion des dépenses
I -
La réactivation du programme 853 pour financer l’aide
d’urgence à l’Ukraine
A -
Un programme en extinction, dont les recettes alimentent le
processus de recapitalisation de l’AFD
La gestion du programme est marquée depuis 2019 par un
processus d’extinction, visant
à mettre fin au financement de l’AFD via des ressources RCS, et à convertir les anciens prêts
en fonds propres pour l’Agence. En effet, les activités de l’AFD peuvent aujourd’hui être
financées à partir de trois sources :
-
des emprunts sur les marchés ;
-
les ressources RCS de l’État via le programme 853
;
-
des ressources budgétaires issues du programme 110 -
Aide économique et financière au
développement
, permettant également à travers des bonifications de réduire le coût des prêts
attribués.
La décision de l’Insee de comptabiliser les prêts RCS dans le déficit public de la France
(suite à une recommandation d’Eurostat) a conduit à la décision de mettre un terme à ces prêts,
et donc aux nouvelles autorisations d’engagement sur
le programme 853.
Parallèlement, le renforcement des exigences prudentielles et notamment le traitement
des ressources RCS dans les fonds propres ont conduit l’État à engager des opérations de
recapitalisation visant à renforcer la structure financière de
l’AFD, à travers des opérations de
conversion de ressources RCS en fonds propres de base. Ces opérations ont pris la forme de
remboursements anticipés de RCS, compensés par des dotations en capital du même montant.
En 2022, ces opérations se sont traduite
s par 190 M€ de remboursements anticipés de
prêts RCS en recettes pour le programme 853. Parallèlement, à partir du CAS -
Participations
financières de l’État
, abondé par le programme 365, l’État a procédé à une dotation en capital
d’un montant équivalent à l’AFD, afin de permettre une opération neutre budgétairement.
COUR DES COMPTES
24
B -
Une réouverture exceptionnelle de crédits pour financer l’aide
d’urgence à l’Ukraine
Le programme 853 ayant été mis en extinction, il n’était donc plus alimenté depuis 2019
en autorisations d’
engagement (les bonifications du programme 110 -
Aide économique et
financière au développement
étant devenues le seul instrument de soutien à la baisse du coût
des prêts de l’AFD).
Toutefois, le déclenchement de la guerre en Ukraine a nécessité de débloquer une aide
d’urgence et donc de trouver un support budgétaire sans attendre la loi de finances rectificative.
Il a été décidé que cette aide budgétaire serait mise en œuvre via l’AFD sous la forme
d’un prêt concessionnel. Cette opération ayant été conçue
comme une opération pour compte
de l’État et à ses seuls risques, la couverture du risque pour l’AFD a été effectuée via une
ouverture de crédits exceptionnels sur le programme 853, ce dernier étant doté de crédits
évaluatifs pouvant être dépassés.
Le pr
emier prêt a été octroyé le 29 mars à la demande du Ministère chargé de l’économie,
après approbation du conseil d’administration de l’AFD, à hauteur de 300 M€. Une convention
de crédit pour cette opération a été conclue entre l’Ukraine et la France, via l’AFD. Une
enveloppe de 315 M€ a ensuite été ouverte (en AE et en CP) dans le cadre de la première loi de
finances rectificative, pour couvrir ce prêt, ainsi qu’un prêt de 15
M€ à la Moldavie.
Un second prêt budgétaire de 100 M€ de la France à l’Ukraine a
été octroyé le 29
novembre 2022. Il a fait l’objet d’une ouverture de crédits d’un montant équivalent (en AE et
en CP) dans la loi de finances rectificative de fin de gestion.
Il convient de souligner qu’il s’agit dans ce cadre d’un usage différent de l’u
sage
traditionnel des RCS (qui visait à réduire le coût des opérations de l’AFD pour son compte
propre). Ces ouvertures de crédits ont toutefois conduit le CBCM à rappeler que cette
procédure, tant s’agissant de la réouverture du programme 853 que du recours à l’AFD, devait
rester exceptionnelle.
L’utilisation des fonds a par ailleurs été strictement encadrée sur ces dépenses, les
dépenses militaires, comme toutes celles de la liste d’exclusions de l’AFD, étant exclues de ce
financement.
II -
Des résultats contrastés en matière de performance
S’agissant de l’évaluation de la performance, les programmes 851 et 852 sont chacun
dotés d’indicateurs, tandis que la performance du programme 853 est mesurée par un indicateur
commun avec le programme 110 -
Aide économique et financière au développement
.
Par ailleurs, à la suite des recommandations formulées par la Cour, les documents
budgétaires comportent désormais des informations supplémentaires permettant de compléter
l’appréciation portée sur la performance de c
es programmes.
LA GESTION DES DÉPENSES
25
A -
La performance du programme 851
1 -
L
’indicateur d’imputation des contrats
Le programme visant à permettre la réalisation de projets de développement faisant appel
au savoir-faire français, le premier indicateur porte sur la part de prêts ayant donné lieu à
l’imputation d’un contrat dans les deux ans suivant leur signature. Cet indicateur permet
notamment d’évaluer la qualité de l’instruction des projets.
La cible pour 2021 était établie à 75%, la réalisation pour 2022 s’établit à 71%. Cinq
pro
tocoles ont fait l’objet d’une imputation dans le délai requis, les 2 autres n’ayant toujours
pas été imputés en raison d’une durée plus longue de négociations des contrats.
Pour 2023, la cible a été abaissée à 50 % au regard de la situation internationale (quatre
protocoles sur les 11 signés au total en 2021 concernant l’Ukraine).
2 -
Un dépassement de la cible relative
à l’objectif climatique
Le PLF 2022 a en outre prévu un nouvel indicateur pour le programme 851, visant à
identifier la part des projets engagés qui répondent à un objectif climatique (atténuation et/ou
adaptation au changement climatique), dans le cadre des engagements environnementaux pris
par la France.
Les critères retenus sont ceux des « marqueurs de Rio » définis par l’Organisation de
coopération et de développement économiques (OCDE) classés en trois catégories
correspondant aux thématiques des trois conventions négociées durant le « sommet de la Terre »
à Rio en 1992 : la biodiversité, le changement climatique et la désertification.
La cible était fixée à 55
% pour 2022. La prévision actualisée s’élève à 73 %, soit très au
-
delà de l’objectif.
3 -
Les informations complémentaires
a)
Les retards de paiement
Sur les autres éléments permettant d’évaluer la performance du programme, on observe
une nouvelle hausse des retards de paiement, qui passe de 3,2
% à 4,2% de l’en
-cours total des
prêts. Ces retards concernent des prêts accordés à trois pays (Soudan, Syrie, Zimbabwe) et
s’expliquent essentiellement par la situation politique et économique de
ces pays.
COUR DES COMPTES
26
Graphique n° 9 :
montant des retards de paiement, en-
cours de dette (en M€) et ratio
Source : direction générale du Trésor
Pour le Soudan en particulier, un accord de refinancement de la dette a été envisagé mais
a été suspendu à la suite du coup d’État inter
venu fin 2021. Le traitement du Zimbabwe
envisagé en 2022 a également été reporté (cf.
supra
).
La Cour note qu’une grande partie de ces retards de paiement sont antérieurs à 2016,
première année de renseignement de l’indicateur, et qu’ils ont connu une
nette hausse en 2022.
Si les mesures envisagées ne permettent pas d’aboutir à une solution pour supprimer ces retards
de paiement, alors ils devront donner lieu à un traitement conforme à l’article 24 de la LOLF.
b)
La part française dans les projets financés par les prêts
Enfin, les résultats du programme 851 peuvent également être évalués à l’aune de la part
française effectivement réalisée, c’est
-à-dire des prestations et fournitures produites en France
dans les projets financés par des prêts. Celle-ci devrait en effet correspondre à au moins 50 %
pour les prêts directs, et 70 % pour les prêts concessionnels.
En 2022, une évaluation a été réalisée dans le domaine de l’eau et de l’assainissement,
qui montre que la part française est atteinte sur six projets sur les sept évalués. Deux autres
évaluations sont en cours, et sept autres sont programmées pour 2023. Des réunions sont
prévues à l’issue des audits afin de faire des recommandations pour la suite du projet, ou de
futurs projets pour lesquels des financements seraient sollicités.
119
119
119
119
119
150
4 007
3 872
3 777
3 752
3 687
3 564
2,97%
3,07%
3,14%
3,17%
3,23%
4,20%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
4,0%
4,5%
-
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Retards (éch. gauche)
Encours (éch. gauche)
Ratio (éch. droite)
LA GESTION DES DÉPENSES
27
B -
La performance du programme 852
La performance du programme 852 est mesurée par le pourcentage des pays dont la
soutenabilité de la dette a été rétablie par l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés
(PPTE)
10
.
Cet indicateur s’est de
nouveau dégradé cette année, passant de 54% en 2020 à 50 % en
2021, et 46% en 2022. Le Malawi est en effet désormais en situation de surendettement, tandis
que les Comores sont passés d’une situation de «
risque modéré » à une situation de « risque
élevé » de surendettement.
Parmi la trentaine de pays ayant bénéficié de l’initiative PPTE (Pays pauvres très
endettés), environ la moitié sont aujourd’hui retombés en situation de surendettement ou de
risque élevé de surendettement.
Ces pays bénéficiaires de l’
initiative PPTE apparaissent désormais dans une situation
préoccupante, et sont pour certains revenus à leur niveau d’endettement antérieur à l’initiative.
Cette dégradation générale de la soutenabilité de la dette est en partie due à la crise sanitaire
ai
nsi qu’à des événements climatiques et sécuritaires, mais également à des choix budgétaires,
à la variation des taux de change ou au recours à des financements externes (auprès du secteur
privé ou d’autres États non membres du Club de Paris).
C -
La performance du programme 853
Les crédits du programme 853 complétant ceux du programme 110 pour le financement
de l’activité de prêts bonifiés de l’Agence française de développement, la performance des deux
programmes est mesurée conjointement par l’indicateur 2.1 d
u programme 110. Ce dernier, qui
vise à apprécier l’effet de levier des prêts, mesure le montant d’aide publique au développement
générée par les prêts de l’AFD, par euro d’effort financier de l’État
11
.
Pour 2021, l’effet de le
vier a été évalué à 4,6, ce qui était supérieur à la cible, fixée à 4.
Pour 2022, cet effet de levier est évalué à 2,4, soit nettement en dessous de la prévision fixée à
3,5. Cette baisse s’explique essentiellement par l
a
remontée des taux d’intérêt dans
la mesure
où, compte tenu de la
méthodologie de calcul de l’APD
et du taux d’actualisation utilisé,
une
hausse
des taux d’intérêt dégrade mécaniquement l’indicateur.
Cette baisse peut également
s’expliquer par le
décalage entre les engagements et les décaissements de prêts, dans un
contexte de forte croissance de l’activité de l’AFD
12
. Dans le cadre du projet annuel de
performance, la cible est toutefois maintenue à 3,5 pour l’année 2023
.
10
Initiative fondée sur une action coordonnée de la communauté internationale, y compris les institutions
multilatérales de développement (Banque mondiale, Fonds monétaire international, banques régionales de
développement), visant à réduire le poids de la dette extérieure des pays les plus pauvres à un niveau soutenable.
11
Sur la base des
moyens consacrés par l’État pour bonifier les taux des prêts de l’AFD (programme 110)
ou lui permettre
de mobiliser les ressources à condition spéciale (programme 853).
Le
mode de calcul a changé depuis l’exercice budgétaire
2020 afin de tenir compte de l
’évolution de la méthodologie de calcul de l’aide publique au développement générée par des
prêts, mise au point par l’Organisation de coopération et de développement économiques
(OCDE).
12
L’indicateur rapporte le montant d’APD générée
en 2022 par les décaissements de prêts, au coût-État (coût
actualisé des bonifications) des AE engagées la même année. Selon le projet annuel de performance pour 2022,
compte tenu du
délai entre l’engagement
du montant total et le décaissement progressif des prêts, la forte
croissance de l
’activité de l’AFD
sur les derniers exercices se traduit par un décalage entre les engagements et les
décaissements
(et donc l’APD qu’ils génèrent)
.