FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Avances aux collectivités
territoriales »
Avril 2023
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RECOMMANDATION UNIQUE
.............................................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
11
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EX
ÉCUTION BUDGÉTAIRE
.........................................
15
I - LE SOLDE DU COMP
TE D’AVANCES
.........................................................................................
15
A - Un solde toujours très excédentaire en 2022, au-delà des prévisions initiales
.....................................
15
B - Une amélioration de la situation économique qui conforte un solde cumulé largement créditeur
.......
16
C - Une évolution contrastée des différents impôts
...................................................................................
18
II - LES RECETTES : ÉVALUATION INITIALE, MODIFICATION EN COURS
D’EXERCICE
ET EXÉCUTION
.....................................................................................................................................
19
A -
Un dynamisme des recettes fiscales plus fort qu’anticipé
....................................................................
19
B - Des recettes qui bénéficient encore du rebond économique de 2021
...................................................
20
III - LES DÉPENSES : ÉVALUATION INITIALE, MODIFICATION EN COURS
D’EXERCICE
ET EXÉCUTION
.....................................................................................................................................
23
A - Une exécution des dépenses éloignée des prévisions
...........................................................................
23
B - Une forte augmentation des dépenses en 2022
....................................................................................
25
IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
...................................
26
CHAPITRE II LES GRANDES COMPOSANTES DU
COMPTE D’AVANCES
............
29
I - LES AVANCES DE FISCALITÉ
......................................................................................................
29
A - Les avances sur impôts sur rôle
...........................................................................................................
29
B - Les avances sur impôts auto-liquidés
...................................................................................................
30
C -
Les prélèvements de fiscalité effectués sur le compte d’avances aux
collectivités
..............................
31
II - LES AVANCES SUR TICPE AUX DÉPARTEMENTS
................................................................
32
III - LES AVANCES DE FRAIS DE GESTION ET DE TICPE AUX RÉGIONS
............................
34
CHAPITRE III LA QUALITÉ DE LA GESTION
...............................................................
35
I - LA CONFORMITÉ AUX PRINCIPES ET RÈGLES DE DROIT BUDGÉTAIRE
.....................
35
II - LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
........................................................................................
36
CHAPITRE IV LES RECOMMANDATIONS DE LA COUR
...........................................
39
I - LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE 2021
...........................
39
II - RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE LA GESTION 2022
...........................
39
ANNEXES
..................................................................................................................................
41
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..............................
42
ANNEXE N° 2.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
...................................................................................................
43
Synthèse
Le compte de concours financiers
Avances aux collectivités territoriales
a pour objet de
verser des avances aux collectivités territoriales, à des établissements publics nationaux et aux
chambres consulaires sur les recettes fiscales et sur différents vers
ements de l’État qui leur
reviennent, dans l’attente du recouvrement effectif de ceux
-ci. Parmi les cinq comptes de
concours financier, le compte d’avances aux collectivités territoriales constitue le plus
important par le volume des fonds qui y transitent. Il est composé de trois sections.
La première section (programme 832) concerne les avances remboursables aux
collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-
Calédonie. Elle s’inscrit dans le cadre
de la politique d’aide aux collectivités qui c
onnaissent des difficultés momentanées de
trésorerie. Les crédits ouverts en 2022 s’élevaient, comme chaque année, à 6
M€.
La deuxième section (programme 833), de loin la plus importante en volume, retrace les
avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes,
établissements et divers organismes. Les crédits ouverts s’élevaient à 114,87
Md€ en loi de
finances initiale (LFI) pour 2022, réajustés à 116,44
Md€ en première loi de finances
rectificative (LFR1) puis à 116,95
Md€
en deuxième loi de finances rectificative (LFR2).
Enfin, la troisième section (programme 834) du compte retrace les avances remboursables
au titre des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) destinées à soutenir les départements et
d’autres collectivités territoriales. Il s’agit d’un programme temporaire créé en 2020 pour aider
les collectivités faisant face à une perte de recettes de DMTO résultant de la crise sanitaire.
Un solde du compte d’avances très excédentaire en 2022,
en lien avec la dynamique des recettes fiscales
L
’exécution du compte d’avances
aboutit à un solde largement excédentaire de
2,214
Md€
en 2022, excédant ainsi les prévisions de la loi de finances initiale (LFI) de
1,589
Md€
.
Le solde cumulé augmente d’autant pour atteindre
3,019
Md€
.
Le programme 832
–
Avances aux collectivités et établissements publics, et à la
Nouvelle- Calédonie
n’a enregistré aucune dépense ni recette en 2022. Ce programme n’a d’ailleurs
pas été sollicité depuis 2013, notamment en raison des conditions d’octroi d’avances particulièrement
strictes.
En 2021, le périmètre du programme 833
–
Avances sur le montant des impositions
revenant aux régions, départements, communes, établissements publics et divers organismes
a
été modifié avec l’adjonction de produit
s ne relevant pas de la fiscalité directe locale. Cette
modification, portant exclusivement sur l’action 1 du programme 833, est la conséquence du
nouveau schéma de financement des collectivités territoriales adopté suite à deux réformes
importantes. D’une
part, la suppression de la
taxe d’habitation (
TH) sur les résidences
principales a conduit à la mise en place de mécanismes de compensation via l’affectation d’une
fraction de TVA associée à un dispositif de coefficient correcteur (« effet CoCo
»). D’autr
e
part, la baisse des impôts de production découlant de la mise en œuvre du plan de relance s’est
COUR DES COMPTES
6
traduite par la suppression de la part régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) compensée là encore par une fraction de TVA et par la baisse de 50% des
impôts fonciers (cotisation foncière des entreprises (CFE) et taxe foncière sur les propriétés
bâties (TFPB)) sur les établissements industriels
dont l’effet sur les finances locales est
neutralisé par deux prélèvements sur les recettes de l’État.
Les dépenses du programme 833 correspondent au montant des avances de ressources
fiscales versées aux collectivités territoriales et garanties à ces dernières. Elles s’élèvent à
114,328
Md€ en exécution en 202
2, enregistrant une nette progression de 6,266 Md
€ (soit
+5,80
%) par rapport à l’exercice 202
1. Elles sont supérieures de 0,375
Md€ aux prévisions en
LFR2, hors marge prudentielle. Cet écart est attribuable essentiellement à la fiscalité directe
locale (0,262 Md
€) dont le produit n’est pas connu en totalité lors de l’élaboration de la loi de
finances
1
et aux frais de gestion et fraction de taxe intérieure sur la consommation de produits
énergétiques (TICPE) attribués aux régions (0,102 Md
€).
Symétriquement, les recettes du programme 833 sont
constituées des recouvrements de
fiscalité locale et de certains frais de gestion associés, ainsi que des compensations versées par
le budget général à titres divers : dégrèvements accordés aux contribuables ou rôles non
recouvrés
2
, transferts d
e charges. Les recettes s’élèvent à 11
6,482
Md€ en 202
2, ce qui
correspond à un rebond important de +5,65
% par rapport à l’exercice précédent. Cette hausse
des recettes est portée essentiellement par la hausse des recettes de fiscalité directe locale
(+6,294
Md€)
limitée cependant par une baisse des fractions de TICPE au profit des
départements du fait de la reprise par l’État, pour deux départements supplémentaires, du
financement du RSA
–
auquel est affectée la TICPE attribuée aux départements.
Plus aucu
ne avance n’étant octroyée dans le cadre du
programme temporaire 834
–
Avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux destinées à soutenir les
départements et d’autres collectivités affectés par les conséquences économiques de l’épidémie
de Covid-19,
ce dernier présente en 2022 un solde excédentaire correspondant aux
remboursements enregistrés en moindres dépenses, à hauteur de 29
M€. Le solde cumulé
s’élève ainsi à
-26
M€, montant des avances restant à rembourser par trois départements
.
Un solde créditeur qui résulte en grande partie du
décalage entre l’encaissement
et le versement des avances de CVAE
Différents facteurs, aussi bien structurels que conjoncturels, expliquent que le compte
d’avances ne soit pas équilibré.
Le décalage
d’une année
entre la collecte et le reversement de la CVAE se traduit
généralement par un solde positif en période de croissance et négatif en période de récession.
En effet, les recettes de CVAE suivent la conjoncture et sont recouvrées en année N tandis que
les dép
enses correspondent aux encaissements de l’année N
-1. Dans le contexte de reprise
économique qui a suivi la crise covid
, le solde de CVAE s’est ainsi révélé fortement créditeur
à hauteur de 1,983
Md€ en 2022, après avoir été négatif pendant deux années con
sécutives. La
suppression de la CVAE en 2023 fait que le compte ne bénéficiera plus de ce décalage
structurel, ce qui conduira à dégrader son solde.
1
Le montant garanti correspond aux produits
d’imposition déterminés une fois
les bases
d’imposition arrêtées par
les services de l’État et les taux d’imposition fixés par les assemblées délibérantes locales.
2
Cf. Mission
Remboursements et dégrèvements
, programme 201
–
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
.
SYNTHÈSE
7
Dans des proportions moindres, le solde de l’action 2 relative à la fraction de TICPE
attribuée aux départe
ments est à l’inverse structurellement déficitaire depuis sa création
: les
recettes du compte d’avances, alimentées par une fraction variable du produit de la TICPE
réellement recouvré par l’État, sont insuffisantes pour couvrir
en dépense le montant des droits
à compensation dus aux départements.
Plus généralement s’agissant des recettes de fiscalité, l'évolution du taux de recouvrement
peut conduire mécaniquement à un décalage avec les dépenses, à la hausse ou à la baisse par
rapport aux exercices antérieurs. Ce décalage a été accentué avec la crise sanitaire, des reports
de paiements ayant pu être consentis pour la
taxe d’habitation (
TH), la taxe foncière et la CFE,
et un assouplissement des modalités de paiement de la CVAE ayant été offert aux entreprises.
Il est
possible que le maintien d’un solde créditeur soit également en partie attribuable à cet
effet, bien que plus faible qu’en 2021.
Un manque de lisibilité, de cohérence et de traçabilité des opérations du
programme 833 en dépit de récentes améliorations
Si, depuis 2020, l’information relative aux dépenses du compte d’avances s’est
considérablement enrichie avec une décomposition par impôt, la présentation de la première
action relative aux avances sur le montant des impositions directes locales ne permet pas une
lecture claire des différentes catégories de bénéficiaires. En effet, les recettes fiscales sont
liquidées au profit non seulement des collectivités territoriales et des organismes assimilés
affectataires de ces impôts mais également des fonds
de péréquation et du budget de l’État
pour
la part qui lui revient (au titre des frais de gestion par exemple). Suivant les préconisations de
la Cour, cette information figure depuis 2022 au niveau agrégé en annexe du projet de loi de
finances, dans le rapport sur la situation des finances publiques locales.
Par ailleurs, les réformes récentes ont conduit à intégrer au sein de cette même action, en
sus des impositions directes locales, des fractions de TVA pour des montants importants
destinés à compenser des pertes de recettes de fiscalité directe locale. Depuis 2023, la taxe
intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) passe également par l’action 1 du
programme 833 pour sa part départementale.
Concernant la deuxième action relative aux avances de TICPE aux départements, son
solde structurellement déficitaire est financé
par la trésorerie du compte d’avances, sans qu’il
soit possible de déterminer les ressources mobilisées.
Ce manque de lisibilité se retrouve également au niveau de l’action 4 alimentée par des
frais de gestion
initialement attribués à l’État
et des fractions de TICPE pour financer des droits
à compensation. Avec la suppression de la TH et de la CVAE, compensée par des dotations
budgétaires, une partie de ce financement se fait désormais en dehors du compte d’avances, ce
qui nuit à la lisibilité de cette action. Plus généralement, depuis 2017, la Cour relève que ces
rétrocessions de frais de gestion aux collectivités territoriales aboutissent à dénaturer le
dispositif de retenue de ces frais et à le rendre peu compréhensible.
En conclusion, le suivi du compte d’avances est marqué par une complexité certaine, qui
résulte non seulement de la diversité des actions
mais également d’une restitution et d’une
traçabilité des opérations encore insuffisantes.
Recommandation unique
1.
(Recommandation reconduite) : Expliciter les composantes des recettes pour chacun des
impôts en précisant le montant des recettes pour ordre et en distinguant les différents
millésimes
(DGFiP, DB)
.
Introduction
Le compte de concours financiers
Avances aux collectivités territoriales
a pour objet de
verser des avances de fiscalité aux collectivités territoriales, à des établissements publics
nationaux et aux chambres consulaires. Ce compte est composé de trois sections.
La première section (programme 832) concerne les avances remboursables aux
collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle Calédonie
. Elle s’inscrit dans le cadre
de la politique d’aide aux collectivités qui connaissent des difficultés momentanées de
trésorerie. Les crédits ouverts en 2022 s’élevaient, comme c
haque année, à 6
M€.
La deuxième section (programme 833) retrace les avances sur le montant des impositions
revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes. Les
crédits ouverts s’élevaient à 114,871
Md€ en loi de finances
initiale (LFI) pour 2022, réajustés
à 116,439
Md€ en première loi de finances rectificative (LFR1) puis à 116,953
Md€ en
deuxième loi de finances rectificative (LFR2). Le programme 833 se décline en quatre actions.
La première action a pour objet de verser aux collectivités territoriales, aux établissements
publics locaux à fiscalité propre et à divers organismes locaux (essentiellement des chambres
consulaires) des avances correspondant au produit garanti par l’État du montant des impositions
directes locales. Cette action représente 94 % des dépenses du programme en 2022.
La deuxième action garantit aux départements le versement mensuel de la part de la taxe
intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE) leur revenant en compensation
de
la charge du revenu de solidarité active (RSA). L’action finance également une compensation
versée au département de Mayotte en contrepartie des charges nouvelles liées au processus de
départementalisation. Cette action représente 4 % des dépenses du programme en 2022.
La troisième action, créée en 2014, a pour objet l’attribution aux départements des frais
de gestion, précédemment acquis à l’État, de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB),
afin de contribuer au financement des allocations individuelles de solidarité conformément au
pacte de confiance et de responsabilité conclu en 2014. La répartition du produit net de ces frais
de gestion est organisée selon un dispositif de compensation péréquée.
La dernière action, également créée en 2014 dans le cadre du même pacte, a pour objet
l’attribution aux régions, en substitution de l’ancienne dotation générale de décentralisation
relative à la formation professionnelle, d’une fraction de TICPE ainsi que des frais de gestion
précédemment acquis à l’État au titre de la taxe d’habitation (TH) jusqu’en 2020, de la cotisation
sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la cotisation foncière des entreprises (CFE).
Ces deux dernières actions mobilisent chacune 1 % des crédits du programme en 2022.
Enfin, la troisième section (programme 834) du compte retrace les avances remboursables au
titre des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) destinées à soutenir les départements et d’autres
collectivités territoriales. Il s’agit d’un programme temporaire
créé en 2020 pour aider les
collectivités faisant face à une perte de recettes de DMTO résultant de la crise sanitaire. Ces avances
remboursables ont fait l’objet d’un premier versement en 2020 et d’un ajustement en 2021
. Aucun
crédit n’a été ouvert en 2022, 55M€ restaient encore à rembourser fin 2021, et 26
M€ fin 2022.
COUR DES COMPTES
12
Compte d
’
avances aux collectivités territoriales
Programme
832
–
Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie
Programme
833
–
Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements,
communes, établissements et divers organismes.
Programme
834
–
Avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux destinées à
soutenir les départements et d’autres collectivités affecté
es par les conséquences économiques de
l’épidé
mie de covid 19
Graphique n° 1 :
e
xécution 2022 par programme (en M€)
Source : Cour des comptes d
’
après données Chorus
INTRODUCTION
13
Graphique n° 2 :
r
ecettes depuis 2018 (en M€)
Source : Cour des comptes d
’
après données Chorus
Graphique n° 3 :
dépenses depuis 2018
(CP en M€)
Source : Cour des comptes d
’
après données Chorus
COUR DES COMPTES
14
Graphique n° 4 :
s
olde cumulé depuis 2018 (en M€)
Source : Cour des comptes d
’
après données Chorus
440
1 262
-1 611
806
3 019
-2 000
-1 000
0
1 000
2 000
3 000
4 000
2018
2019
2020
2021
2022
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
Le solde du compte
d’avances
A -
Un solde toujours très excédentaire en 2022,
au-delà des prévisions initiales
La LFI pour 2022 prévoyait un solde positif du
compte d’avances aux collectivités
territoriales, à hauteur de 0,625
Md€.
Ces prévisions ont été fortement ajustées à la hausse lors de la LFR1 pour 2022 établissant
un solde prévisionnel excédentaire à hauteur de 1,946
Md€, en raison d’une amélioration des
recettes supérieures à la progression des dépenses. En effet, les crédits alloués au programme
833 ont été revus à la
hausse en lien avec l’actualisation des hypothèses d’évolution des bases
et des taux par rapport à la LFI (+1,568
Md€), notamment pour la taxe d’habitation sur les
résidences secondaires (TH), la taxe foncière (TF), la cotisation foncière des entreprises (CFE),
et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dont l’effet passe par les mécanismes de compensations
dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale et de la suppression de la part régionale de la
CVAE. Dans le même temps, un ajustement à la hausse encore plus important a été opéré pour
les recettes (+2,889
Md€), essentiellement en raison de la CVAE dont la dynamique suit la
conjoncture et diffère de celle des dépenses en raison du décalage d’un an entre la perception
et le reversement aux collectivités (cf. section 2.1.2). Un second ajustement à la hausse a été
fait à l’occasion de la LFR 2, mais il a été de moindre ampleur et dans des proportions à peu
près équivalentes pour les recettes et les dépenses, respectivement 0,494
Md€ et 0,513
Md€, ce
qui n’a eu que peu d’incidence sur le solde, le ramenant à 1,926
Md€.
Contrairement aux dépenses qui correspondent aux montants des impositions émises, les
recettes dépendent, outre de la revalorisation des bases liée à l’inflation et de l’activité
économique, du
taux de recouvrement qui est difficilement actualisable en cours d’année.
L’application systématique d’une marge prudentielle de 3
Md€
, en recettes comme en
dépenses, doit permettre de répondre à cette difficulté. Sans effet sur le solde du compte
d’avance
s, cette marge
s’explique par la volonté de l’administration de disposer d’une certaine
flexibilité dans les crédits disponibles en dépenses et de
sécuriser l’obligation de versement des
avances aux collectivités le 20 de chaque mois. Son montant, défini forfaitairement par
l’administration, est identique depuis plusieurs années. Il représente un peu moins de 3
% des
dépenses et des recettes du compte. L’existence et le montant de cette marge prudentielle ne
sont pas fixés par un texte et relèvent de mesure
s de gestion du compte d’avances.
Malgré l’ajustement opéré en LFR,
le solde d’exécution du compte d’avances, à hauteur
de 2,214
Md€ en fin d’année,
s’avère supérieur à la prévision
. Ce solde excédentaire provient
essentiellement du solde du programme 833
s’élevant à 2
,185
Md€, soit un montant supérieur
de 0,253
Md€ à la prévision. Le solde du programme 832 est quant à lui équilibré, aucune
dépense ou recette n’ayant été enregistrée en 2022.
COUR DES COMPTES
16
Pour ce qui est du programme 834, il ne fait pas l’objet de prévis
ions. Les avances ont
donné lieu à des versements en 2020 et 2021, et les remboursements sont inscrits en moindres
dépenses. En raison des modalités de remboursement prévues
3
, il n’est pas possible de réaliser
de prévisions sur le montant annuel recouvré,
qui s’est finalement élevé à
29
M€
en 2022.
Tableau n° 1 :
compte
d’avances
–
prévisions et exécution
Montants en
Md€
Exécution
2021
LFI 2022
LFR1 2022
LFR2 2022
LFI+LFR 2022
Exécution
2022
Recettes
110,242
115,502
2,889
0,494
118,885
116,483
Dont recettes
du programme
832
0
0
0
0
0
0
Dont recettes
du programme
833
110,242
115,502
2,889
0,494
118,885
116,483
Dont recettes
du programme
834
0
0
0
0
0
0
Dépenses (CP)
107,825
114,877
1,568
0,514
116,959
114,269
Dont dépenses
du programme
832
0
0,006
0
0
0,006
0
Dont dépenses
du programme
833
108,122
114,871
1,568
0,513
116,953
114,298
Dont dépenses
du programme
834
-0,297
0
0
0
0
-0,029
Solde
2,417
0,625
1,321
- 0,020
1,926
2,214
Solde cumulé
0,806
3,019
Source : DB, DGFiP
B -
Une amélioration de la situation économique qui conforte
un solde cumulé largement créditeur
Après avoir été débiteur en 2020 en raison de la crise sanitaire, le rebond économique de
2021 a permis au compte d’avances d’afficher un solde cumulé créditeur, qui s’est encore
amélioré en 2022 pour atteindre 3,019
Md€.
Comme le montre le graphique n° 5 portant sur les exercices 2011 à 2022, le solde annuel
du programme 833 était, malgré de fortes variations à la hausse comme à la baisse selon les
exercices, structurellement excédentaire
jusqu’en 2019 (à l’exception de l’année 2013
avec un
solde faiblement déficitaire). Il a en revanche fortement chuté en 2020 pour devenir très
déficitaire. Les effets de la crise sanitaire se sont donc fait sentir en 2020 mais
la situation s’est
améliorée dès 2021, aboutissant à un solde et un solde cumulé de nouveau excédentaires.
3
Le remboursement
d’une collectivité doit s’opérer sur une période de 3 ans, à compter de l’année suivant celle
au cours de laquelle le montant de ses recettes fiscales a été égal ou supérieur à celui constaté en 2019.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Graphique n° 5 :
évolution du solde et du solde cumulé du programme 833
entre 2011 et 2021 (en Md€)
Source : Cour des comptes à partir des données DGFiP, DB
Le
solde du programme 833 est détaillé par catégorie d’avances dans le tableau n°2 sur
la période 2019-
2022. Son montant est essentiellement déterminé par l’action 1 relative aux
« avances des impositions de fiscalité locale »
dont le montant s’élève à 2,333
Md€ en 2022
.
Cependant, si l’évolution du solde du programme 833 peut généralement se déduire des
variations du solde de l’action 1, ce n’est pas le cas en 2022
. En effet, le solde du programme
833 a légèrement augmenté par rapport à 2021
, tandis que le solde de l’action 1 a diminué, cette
baisse ayant été plus que compensée par une hausse du solde de la TICPE (action 2).
Tableau n° 2 :
soldes exécutés du programme 833 par catégories de recettes
et de dépenses
Montants en Md€
2019
2020
2021
2022
Sous-total avances des impositions de fiscalité locale
1,040
- 1,662
2,538
2,333
TICPE*
- 0,220
- 0,831
- 0,313
- 0,168
Frais gestion et fraction TICPE**
0,002
- 0,029
- 0,106
0,020
Total
0,821
- 2,521
2,121
2,185
Source : DB, DGFiP
* Part de TICPE revenant aux départements.
** Part de TICPE revenant aux régions dans le cadre de l’action 4.
Différents facteurs, aussi bien structurels que conjoncturels, expliquent que le compte
d’avances ne soit pas équilibré, pour les raisons rappelé
es ci-dessus. Dans le contexte de crise
liée à la pandémie de Covid 19, le solde de CVAE s’est révélé négatif en 2020 et 2021, mais
est redevenu fortement positif en 2022 avec la reprise économique. La suppression de la CVAE
dès 2023 permettra d’éliminer c
e décalage structurel.
Plus généralement s’agissant des recettes de fiscalité, l'évolution du taux de recouvrement
peut conduire mécaniquement à un décalage avec les dépenses, à la hausse ou à la baisse par
rapport aux exercices antérieurs. Ce décalage a été accentué avec la crise sanitaire, des reports
de paiements ayant pu être consentis pour la TH, la taxe foncière et la CFE, et un
assouplissement des modalités de paiement de la CVAE ayant été offert aux entreprises.
Du côté du programme 834, le solde
était déficitaire l’année de sa création dans la mesure
où une collectivité territoriale ayant bénéficié d’avances ne devait commencer à rembourser
qu’à compter de l’année suivant celle au cours de laquelle le montant de ses recettes fiscales de
DMTO serait égal ou supérieur à celui constaté en 2019. Les premiers remboursements ne
devaient donc pas intervenir avant 2022, la période de remboursement pouvant s’étaler ensuite
sur 3 ans. Les remboursements, enregistrés en moindres dépenses, se sont traduits par un solde
-4,00
-2,00
0,00
2,00
4,00
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Solde
Solde cumulé
COUR DES COMPTES
18
positif en 2022 s’élevant à 29
M€, et par un solde cumulé de
-26
M€ correspondant aux avances
restant à rembourser par trois départements
4
.
C -
Une évolution contrastée des différents impôts
Une amélioration notable dans la tenue du compte a été apportée en 2019 conformément
à une recommandation de la Cour
5
. En effet, pour la première fois, la décomposition des
prévisions et exécutions des soldes pour chaque catégorie d’impôts de la fiscalité directe locale
a été réalisée, rendue possible par la décomposition des dépenses
6
.
En 2021,
le programme 833 a été fortement reconfiguré, au travers de l’action 1, en raison
du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales adopté suite à la suppression de
la TH sur les résidences principales et à la baisse des impôts de production découlant de la mise
en œuvre du plan de relance (cf. section 2.1.). En particulier, des mécanismes de compensation
ont été mis en place conduisant à introduire dans l’action 1, par le biais notamment de transferts
de TVA du budget général, des produits ne relevant pas de la fiscalité directe locale.
Le périmètre du programme 833 a ensuite été élargi en 2022
avec l’adjonction de la Taxe
intérieure de consommation finale d’électricité (TICFE) pour sa part départementale,
dont la gestion
et le recouvrement ont été transférés de la Direction Générale des Douanes et Droits Indirects
(DGDDI). Les recettes enregistrées correspondant aux dépenses liquidées au profit des départements
en 2022, le solde du compte d’avances n’est p
as affecté par ce changement de périmètre.
La décomposition du solde présentée dans le tableau n°3 révèle que l’excédent
de
2,301 Md
€
de l’action 1 relative aux impositions de fiscalité directe locale a été sous
-estimé en
loi de finances et qu’il tient pour l’essentiel à l’excédent de CVAE (1
,983
Md€).
Tableau n° 3 :
s
oldes du programme 833 par impôt de l’action 1
Montants en Md€
Exécution 2021
LFI 2022
LFI+LFR 2022
Exécution 2022
Écart à la
prévision
(LFI+LFR)
Écart à
2021
TH*
1,099
0,007
- 0,014
0,202
0,216
- 0,897
TF
0,470
- 0,222
- 0,117
- 0,139
- 0,022
- 0,609
Autres taxes**
0,043
0,039
0,012
0,030
0,018
- 0,013
CVAE
- 0,256
1,005
1,877
1,983
0,106
2,239
CFE/IFER
1,246
- 0,085
0,176
0,286
0,110
- 0,960
TASCOM
- 0,005
0,000
0,000
0,013
0,013
0,018
Compensations (dont
TVA et Effet CoCo)
–
Réforme FDL
0,000
0,000
0,000
- 0,075
- 0,075
- 0,075
Compensations (TVA)
–
Réforme CVAE
0,000
0,000
0,000
0,001
0,001
0,001
4
La Ville de Paris et la Guadeloupe sont encore redevables de la totalité de l’avance perçue, tandis que l’Essonne
reste redevable des deux tiers.
5
En 2018, une première correction a été apportée avec la déduction des restitutions de trop-perçus de CVAE qui
venaient artificiellement augmenter le volume des recettes du compte. Elle est détaillée dans la section 2.1.2.
6
La décomposition des recettes pour chaque catégorie d’impôts était déjà disponible.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
Montants en Md€
Exécution 2021
LFI 2022
LFI+LFR 2022
Exécution 2022
Écart à la
prévision
(LFI+LFR)
Écart à
2021
TICFE
-
0,000
0,000
0,000
0,000
-
Total
2,597
0,744
1,935
2,301
0,366
- 0,296
Source : DB, DGFiP
* Depuis 2021, contient la TH sur les résidences secondaires et locaux vacants, ainsi que la TH sur les résidences principales uniquement au
titre des exercices antérieurs à 2021.
** Intègre notamment les créances antérieures à 1998, la taxe professionnelle, la taxe de balayage, la taxe sur les pylônes, la taxe sur
l’exploitation d’hydrocarbures, la taxe pour frais de chambres consulaires des auto
-entrepreneurs, et la contribution sur les eaux minérales
7
Malgré le retournement du solde de la CVA
E en 2022, l’action 1 affiche un solde
en recul
de 296
M€ par rapport à 2021. En effet, la dynamique du solde de la CVAE a été plus que
compensée par l’évolution du solde des autres impôts qui s’est généralement détérioré
:
- 897
M€ pour la TH,
-1 000
M€ p
our la CFE/IFER et -609
M€ pour la TF.
II -
Les recettes : évaluation initiale, modification
en cours
d’exercice et exécution
A -
Un
dynamisme des recettes fiscales plus fort qu’anticipé
Aucune recette n’a été enregistrée sur le programme 832 en 2022,
conformément aux
prévisions. Le programme 834 n’affiche également aucune recette dans la mesure où il a pour
fonction le versement d’avances remboursables
8
.
Les recettes du programme 833 sont constituées des recouvrements de fiscalité locale et
de certains frais de gestion associés, ainsi que des compensations versées par le budget général
à titres divers : dégrèvements accordés aux contribuables ou rôles non recouvrés
9
, transferts de
charges et, depuis 2021, suppression de la TH sur les résidences principales et baisse des impôts
de production, notamment sous forme de fractions de TVA.
La LFI pour 2022 prévoyait une hausse des recettes de 2,04 % en 2022 pour atteindre un
montant de 112,502
Md€ hors marge prudentielle. Suite aux deux LFR, le montant des rec
ettes
a été révisé avec une hausse significative de 3,383
Md€ pour s’établir à 115,885
Md€.
Cette
évolution s’explique principalement par la dynamique de la TVA (+1,5
Md€), la hausse de la
CVAE en lien avec la reprise de l’activité économique (+0,9
Md€), e
t la hausse des recettes de
TF et de CFE résultant de la progression de l’inflation (respectivement +0,5
Md€ et +0,4
Md€).
7
Depuis le 1
er
janvier 2019, cette nouvelle taxe auto-liquidée (dite aussi contribution sur les boissons non
alcoolisées) est intégrée au programme 833. Son recouvrement est passé de la DGDDI à la DGFiP et le versement
aux collectivités bénéficiaires est effectué par mensualités.
8
Les mouvements dans ce prog
ramme sont uniquement enregistrés comme dépenses lorsqu’il s’agit d’avances,
ou moindres dépenses lorsqu’il s’agit de remboursements.
9
Cf. Mission
Remboursements et dégrèvements
, programme 201
–
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
.
COUR DES COMPTES
20
Tableau n° 4 :
les prévisions et réalisations des recettes du programme 833
Montants en Md€
LFI
2022
LFI+LFR
2022
Exécution
2022
Écart à la prévision
(LFI+LFR)
Action 1 : fiscalité directe locale
105,647
109,186
109,815
0,629
TH*
2,895
3,126
3,295
0,169
TF
45,401
45,864
46,097
0,233
Autres taxes
0,388
0,352
0,375
0,023
CVAE
10,515
11,442
11,547
0,105
CFE/IFER
9,729
10,190
10,258
0,068
TASCOM
0,852
0,825
0,860
0,035
Compensations (dont TVA et Effet CoCo)
–
Réforme FDL
24,805
25,944
25,940
-0,004
Compensations (TVA)
–
Réforme CVAE
10,307
10,700
10,700
0,000
TICFE
0,755
0,742
0,742
0,000
Action 2 : TICPE
5,243
5,101
4,933
-0,168
Action 3 : Produit net frais gestion TFPB
1,016
0,995
1,005
0,010
Action 4 : Produit net frais gestion CFE,
CVAE & fraction TICPE*
0,596
0,603
0,730
0,127
Sous total hors marge prudentielle
112,502
115,885
116,483
0,597
Marge prudentielle
3,000
3,000
-
-
Total
115,502
118,885
116,483
-2,403
Source : DB, DGFiP
* Depuis 2021, contient la TH sur les résidences secondaires et locaux vacants, ainsi que la TH sur les résidences principales
uniquement au titre des millésimes antérieurs à 2021.
Malgré leur révision à la hausse
à l’occasion des
LFR successives, les prévisions des
recettes (hors marge prudentielle) du compte d’avances se sont révélées
légèrement inférieures
à leur exécution en 2022, avec des recettes exécutées à hauteur de 116,482
Md€.
L’écart à la
prévision est ainsi porté à 0,597
Md€
10
, hors marge prudentielle, ce qui représente 0,52 % du
montant en prévision. Cet écart provient essentiellement des écarts de prévision sur les recettes
de fiscalité directe locale (+0,629
Md€) qui se sont avérées plus dynamiques qu’anticipé,
particulièrement pour la TH, la TF et la CVAE.
L’ajout de la marge prudentielle de 3
Md€
conduit à l’inverse à une surestimation des
recettes qui éloigne la prévision de l’exécution, l’écart à la prévision étant
alors de -2,403
Md€
.
B -
Des recettes qui bénéficient encore du rebond économique de 2021
L’effet positif sur les recettes (+4,33%) du rebond économique constaté en 2021 après la
crise sanitaire se poursuit en 2022 avec une hausse des recettes de 5,66%.
Cette hausse de 6,228
Md€ par rapport à 2021 est portée par la hausse des recettes de
fiscalité directe locale (+6,294
Md€)
, essentiellement au travers de la dynamique de la TVA,
de la CVAE et de la TF. L’adjonction de la TICFE à l’action 1 contribue également
à la hausse
des recettes (+0,742
Md€). Les fractions de TICPE au profit des départements (action 2)
enregistrent en revanche une baisse (-0,157
Md€).
10
Pour
mémoire, il s’élevait à
1,511
Md€
en 2021.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
Tableau n° 5 :
é
volution détaillée des recettes du compte d’avances
Montants en Md€
Exécution 2021
Exécution 2022
Écart à 2021
Évolution en %
Action 1 : fiscalité
directe locale
103,521
109,815
6,294
6,08%
Action 2 : TICPE
5,090
4,933
-0,157
-3,08%
Action 3 : Produit
net frais gestion
TFPB
1,031
1,005
-0,026
-2,52%
Action 4 : Produit net
frais gestion CFE,
CVAE & fraction
TICPE
0,598
0,730
0,132
22,07%
TOTAL
110,242
116,483
6,228
5,66%
Source : DB, DGFiP
Pour ce qui est de l’action 1, la hausse des recettes
en 2022 tient à la fois à des évolutions
de nature conjoncturelle et structurelle.
T
out d’abord
, comme indiqué
supra
, le fort dynamisme de la TVA a conduit à une hausse
des compensations relatives à la suppression de la TH sur les résidences principales et à la
baisse des impôts de production. Cette hausse est d’autant plus forte qu’il s’agit de rec
ettes pour
ordre, et qu’il n’y a donc pas d’incertitudes quant à leur recouvrement.
En outre, l’amélioration de l’activité économique s’est traduite par une hausse importante
des recettes de CVAE et l’inflation a conduit à une revalorisation significative
des bases de TF
et de CFE au titre du millésime 2022.
Tableau n° 6 :
taux
de recouvrement et d’apurement des impôts locaux (en %)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Exercice courant
92
93
92
92
93
92
96
96
Exercice précédent
79
81
77
78
78
72
80
79
Exercices antérieurs
30
32
29
31
40
37
46
42
Source : DGFiP
Tableau n° 7 :
détails des recettes recouvrées
pour l’action 1
en 2022 par millésime
Montants en Md€
(part de la recette en %)
Total
Millésime 2022
Millésimes
antérieurs
2021
2022
Écart à
2021
2021**
2022
2021**
2022
TH*
4,175
3,295
-
0,880
2,675
(64%)
2,597
(79%)
1,501
(36%)
0,698
(21%)
TF
44,203
46,097
1,894
41,770
(94%)
44,185
(96%)
2,433
(6%)
1,912
(4%)
Autres taxes
0,376
0,375
-
0,001
0,321
(85%)
0,350
(93%)
0,055
(15%)
0,025
(7%)
COUR DES COMPTES
22
Montants en Md€
(part de la recette en %)
Total
Millésime 2022
Millésimes
antérieurs
2021
2022
Écart à
2021
2021**
2022
2021**
2022
CVAE
9,633
11,547
1,914
9,507
(99%)
11,461
(99%)
0,126
(1%)
0,086
(1%)
CFE/IFER
11,004
10,258
-
0,746
8,409
(76%)
8,693
(85%)
2,595
(24%)
1,565
(15%)
TASCOM
0,789
0,860
0,071
0,786
(100%)
0,857
(100%)
0,003
(0%)
0,000
(0%)
Compensations (dont TVA et
Effet CoCo)
–
Réforme FDL
23,576
25,940
2,364
23,576
(100%)
25,940
(100%)
-
-
Compensations (TVA)
–
Réforme CVAE
9,765
10,700
0,935
9,765
(100%)
10,700
(100%)
-
-
TICFE
-
0,742
-
-
0,742
(100%)
-
0,000
(0%)
Action 1 : fiscalité directe
locale
103,521
109,815
6,294
96,808
(94%)
105,525
(96%)
6,713
(6%)
4,290
(4%)
Source : DGFiP
* Depuis 2021, contient la TH sur les résidences secondaires et locaux vacants, ainsi que la TH sur les résidences principales
uniquement au titre des millésimes antérieurs à 2021.
La hausse des recettes au titre du millésime 2022 a été partiellement atténuée par une
baisse des recettes au titre des millésimes antérieurs, pourtant associés à des taux de
recouvrement élevés, similaires à ceux de 2021. Ceci peut s’expliquer par le fait que le r
ebond
économique avait déjà permis d’assurer un taux de recouvrement élevé sur l’exercice courant
en 2021, mais également de récupérer une large part des recettes non perçues pendant la crise
économique en 2020
11
.
Outre les mécanismes de compensations, le v
olet recettes de l’action 1 du programme 833
combine recettes réelles perçues auprès des contribuables ou des redevables et recettes pour
ordre en provenance du programme 201
–
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux
.
Cependant, il n’existe pas, au sein du compte d’avances, de distinction entre ces deux types de
recettes par impôt. Une estimation des recettes pour ordre (cf. tableau n° 8) permet néanmoins
d’appréhender leur importance dans l’action 1
: leur part s’est
maintenue à 37% en 2022, cela
résulte du fait que la hausse des compensations a été contrebalancée par une baisse des recettes
pour ordre en provenance du programme 201.
11
Des reports de paiements avaient pu être consentis pour plusieurs impôts (TH, TF et CFE) et les modalités de
paiement de la CVAE avaient été assouplis.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
Tableau n° 8 :
recettes
d’ordre estimées* de l’action 1 du programme 833
Montants en Md€
Exécution 2021
LFI 2022
Exécution 2022
Dégrèvements
TP/CFE/CVAE**
1,965
1,330
1,420
Dégrèvements TF
1,868
1,792
1,925
Dégrèvements TH
0,823
0,740
0,681
ANV impôts locaux
0,492
0,484
0,443
Total en provenance du
P201
5,148
4,346
4,469
Compensations (dont
TVA et Effet CoCo)
–
Réforme FDL
23,576
24,805
25,940
Compensations (TVA)
–
Réforme CVAE
9,765
10,307
10,700
Total des recettes
d’ordre
38,336
40,093
41,109
Part dans les recettes
de l’action 1 du P833
37%
38%
37%
Source : DGFiP
* Concernant les dégrèvements et admissions en non-
valeur (ANV), les données comptables ne permettant pas d’opérer une
distinction entre les recettes réelles et les recettes d’ordre ayant pour contrepartie une dépense du programme 201, le monta
nt
des recette
s d’ordre est estimé à partir de la décomposition des dépenses du programme 201 par type de dégrèvements
: une
hypothèse est faite selon laquelle la totalité des dégrèvements et ANV correspond à des recettes d’ordre, à l’exception des
seules restitutions de CVAE et de taxe additionnelle à la CVAE.
** Les montants liés aux restitutions de CVAE et de taxe additionnelle à la CVAE liées à la mécanique de l’impôt
et le dégrèvement barémique ne sont pas compris dans les recettes d’ordre.
III -
Les dépenses : évaluation initiale, modification
en cours
d’exercice et exécution
A -
Une exécution des dépenses éloignée des prévisions
En 2022
, aucune dépense n’a été réalisée sur le programme 832.
Les crédits inscrits en
loi de finances, à hauteur de 6
M€ chaque année, résultent d’hypothèses de répartition de crédits
susceptibles d’être alloués.
Les conditions d’octroi de ces avances étant très strictes, le programme est peu utilisé.
Dans ces conditions, se pose de nouveau la question du maintien du programme 832 qui n’a
pas été sollicité depuis l’exercice 2013
12
.
Sur le programme 833, en LFI, les dépenses du compte d’avances étaient estimées à
111,871
Md€ auxquels s’ajoutait la marge prudentielle de 3
Md€. À l’image des recettes, elles ont
été fortement réévaluées à la hausse pour le programme 833 lors des deux LFR (+2,082
Md€).
12
Suite à la demande du Gouvernement de Polynésie française pour faire face à ses difficultés de trésorerie, il a
été décidé de lui octroyer une avance remboursable de 41 900 001 euros.
COUR DES COMPTES
24
Ces ajustements successifs à la hausse en LFR ont finalement conduit à éloigner des
prévisions les dépenses exécutées du programme 833, avec un écart de -2,625
Md€. S’élevant
à 114,328
Md€, les d
épenses exécutées sont en revanche supérieures de seulement 0,375
Md€
aux prévisions hors marge prudentielle.
Cet écart entre prévision et exécution est attribuable
essentiellement à la fiscalité directe locale au travers de la TF (+0,262
Md€)
, et aux dépenses
de
l’action 4 (+0,102
Md€).
Concernant le programme 834, le montant total des avances à rembourser était de 55
M€
fin 2021, dont 29
M€ ont été remboursés en en 2022. Sur les quatre départements redevables,
deux départements ont procédé à des remboursements.
Tableau n° 9 :
l
es prévisions et réalisations des dépenses du compte d’avances
Montants en Md€
LFI
2022
LFI+LFR
2022
Exécution
2022 (Slam**)
Écart à la prévision
(LFI+LFR)
Action 1 : fiscalité directe locale
104,903
107,251
107,513
0,262
TH*
2,888
3,140
3,093
-0,047
TF
45,623
45,981
46,236
0,255
Autres taxes
0,349
0,340
0,345
0,005
CVAE
9,510
9,565
9,564
-0,001
CFE/IFER
9,814
10,014
9,972
-0,042
TASCOM
0,852
0,825
0,847
0,022
Compensations (dont TVA et Effet CoCo)
–
Réforme FDL
24,805
25,944
26,015
0,071
Compensations (TVA)
–
Réforme CVAE
10,307
10,700
10,699
-0,001
TICFE
0,755
0,742
0,742
0,000
Action 2 : TICPE
5,404
5,102
5,101
-0,001
Action 3 : Produit net frais gestion TFPB
0,974
0,994
1,005
0,011
Action 4 : Produit net frais gestion CFE,
CVAE & fraction TICPE*
0,590
0,606
0,708
0,102
Sous total hors marge prudentielle
111,871
113,953
114,328
0,375
Marge prudentielle
3,000
3,000
-
-
TOTAL Programme 833
114,871
116,953
114,328
-2,625
TOTAL Programme 832
0,006
0,006
0,000
-0,006
TOTAL Programme 834
0,000
0,000
-0,029
-0,029
TOTAL Compte d’avances
114,877
116,959
114,299
-2,660
Source : DB, DGFiP
* Depuis 2021, contient la TH sur les résidences secondaires et locaux vacants, ainsi que la TH sur les résidences principales
uniquement au titre des millésimes antérieurs à 2021
** La différence entre Chorus et Slam concerne les dépenses des actions 1 et 2
13
.
13
Chorus comptabilise le total des « rétablissements de crédits » qui font suite aux remboursements effectifs des
indus lorsqu’ils concernent des bénéficiaires d’avances siretisés, indépendamment de l’année sur laquelle ils ont
été constatés. Au contraire, Slam comptabilise l’ensemble des indus constatés sur l’année, qu’ils aient été
effectivement remboursés ou non sur cette même année. Par ailleurs, Slam gère la ventilation des dépenses par
groupe de taxes, ce que ne permet pas Chorus.
ANALYSE DE L’EXÉCUT
ION BUDGÉTAIRE
25
B -
Une forte augmentation des dépenses en 2022
À l’image des recettes et contrairement à l’exercice précédent, les dépenses sont en
nette
augmentation de 6,266
M€ par rapport à l’exécution 2021 (soit +5,80
%).
Tableau n° 10 :
évolution des dépenses effectives du programme 833 depuis 2016
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses
constatées
(Md€)
99,573
102,074
103,929
106,754
108,214
108,062
114,328
Évolution
N/N-1
2,59 %
2,51 %
1,82 %
2,72 %
1,37 %
-0,14 %
5,80 %
Source : DB, DGFiP
Depuis 2020, il est désormais possible, grâce aux éléments transmis par la DGFiP dans
le prolongement d’une recommandation de la Cour, d’analyser la variation de la fiscalité directe
locale en étudiant l’évolution détaillée des dépenses par impôt
au sein du compte d’avances
. Il
en ressort que les
dépenses, c’est
-à-dire les avances, ont augmenté pour tous les impôts, excepté
la CVAE.
En cohérence avec ce qui a été observé en recettes, la
forte hausse des dépenses s’explique
à la fois par le dynamisme de la TVA ayant pour conséquence la hausse des compensations
(+3,8
Md€),
par la hausse des dépenses de TF (+2,5
Md€) et de CFE/IFER (+0,254
Md€) et par
l’élargissement du périmètre à la TICFE (0,7
Md€). En raison du décalage d’un an entre la
perception des recettes de CVAE et le reversement aux collectivités d’une part (cf. sec
tion
2.1.2), et du fait que les recettes de CVAE en N dépendent du chiffre d’affaires en N et N
-1
d’autre part, la baisse des dépenses de CVAE en 2022 peut s’expliquer par la crise économique
en 2020.
Une baisse importante des dépenses de TICPE a en revanche été enregistrée. Elle
s’explique par l’expérimentation de la recentralisation du financement du RSA mise en place
par l’article 43 de la LFI pour 2022 pour une durée de cinq ans. Deux départements se sont ainsi
porté candidats pour cette recentralisation à compter du 1
er
janvier 2022, ce qui s’accompagne
de l’attribution à l’État des ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à l’exercice
de la compétence transférée par les départements concernés, soit un montant de 302
M€
14
.
14
Dans son évaluation de politique publique « Le revenu de solidarité active » publiée en janvier 2022, la Cour
des comptes a émis de fortes réserves
sur cette reprise par l’État du financement du RSA.
COUR DES COMPTES
26
Tableau n° 11 :
évolution détaillée des dépens
es du compte d’avances
Montants en Md€
Exécution 2021
(Slam***)
Exécution 2022
(Slam***)
Écart
à 2021
Évolution
en % 2022/21
Action 1 : fiscalité directe locale
100,924
107,513
6,589
6,53%
TH*
3,076
3,093
0,017
0,55%
TF
43,733
46,236
2,503
5,72%
Autres taxes
0,333
0,345
0,012
3,60%
CVAE
9,889
9,564
-0,325
-3,29%
CFE/IFER
9,758
9,972
0,214
2,19%
TASCOM
0,794
0,847
0,053
6,68%
Compensations (dont TVA et Effet CoCo)
–
Réforme FDL
23,576
26,015
2,439
10,35%
Compensations (TVA)
–
Réforme CVAE
9,765
10,699
0,934
9,56%
TICFE
-
0,742
-
-
Action 2 : TICPE
5,403
5,101
-0,302
-5,59%
Action 3 : Produit net frais gestion TFPB
1,031
1,005
-0,026
-2,52%
Action 4 : Produit net frais gestion CFE,
CVAE & fraction TICPE
0,704
0,708
0,004
0,57%
Total programme 833
108,062
114,328
6,266
5,80%
Total programme 832
0,000
0,000
0,000
0,00%
Total programme 834
-0,297
-0,029
0,268
90,24%
Total
Compte d’avances
107,765
114,299
6,534
6,06%
Source : DB, DGFiP
* Depuis 2021, contient la TH sur les résidences secondaires et locaux vacants, ainsi que la TH sur les résidences principales
uniquement au titre des millésimes antérieurs à 2021
** Les frais de gestion associés à la TH sont supprimés dès 2021.
*** La spécificité de l’applicati
on Slam par rapport à Chorus est décrite en note de bas de page n°4.
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
Les prévisions en LFI pour 2023 indiquent un retournement important du solde du compte
d’avances qui devrait devenir débiteur à hauteur
de -2,158
Md€. Cela représente une baisse de
4,341
Md€ par rapport à 2022 liée aux évolutions de l’action 1 du programme 833.
Dans la mesure où aucune demande d’avance n’a été reçue en 2022 au titre du programme
832, les crédits ouverts en LFI pour 2023 n’ont pas changé, s’élevant toujours à 6
M€, avec une
prévision de recettes nulle.
Comme expliqué
supra
, le programme 834 ne donne lieu à aucune prévision en recette
comme en dépense pour 2023. Néanmoins, sur les trois départements devant encore rembourser
des avances au 1
er
janvier 2023, l’Essonne devrait poursuivre l’étalement de ses
remboursements jusqu’en 2024. Pour la Ville de Paris et la Guadeloupe qui ne réunissaient pas
encore les conditions pour démarrer le remboursement de leurs avances en 2022, il semble
difficile d’envisager un remboursement total pour 2024 selon la DGFiP.
Concernant le programme 833, deux évolutions attendues en 2023 expliquent largement
le retournement du solde.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
Tout d’abord, la suppression de la CVAE, qui interviendra en deux temps mais dont les
recettes ne seront plus affectées aux collectivités dès 2023, donnera lieu à une compensation
opérée par des transferts de TVA transitant par le compte d’avances. Ainsi,
le solde de CVAE
qui était structurellement excédentaire en période de croissance (cf. section 2.1.2) sera remplacé
en 2023 par un mécanisme de compensation dont le solde est, par construction, à l’équilibre.
La suppression de la CVAE induira donc une baisse du solde de 1,959
Md€, ainsi que la
disparition des frais de gestion afférents au sein de l’action 4.
Tableau n° 12 :
évolution prévisionnelle du compte pour 2023
Montants en Md€
Recettes
Dépenses
Solde
Exécution
2022
LFI
2023
Exécution
2022
LFI
2023
Exécution
2022
LFI
2023
Écart à 2022
Action 1 : fiscalité
directe locale
109,815
113,187
107,482
115,207
2,333
-
2,020
-4,353
Action 2 : TICPE
4,933
4,984
5,101
5,102
-0,168
-
0,118
0,050
Action 3 : Produit net
frais gestion TFPB
1,005
1,075
1,005
0,995
0,000
0,080
0,080
Action 4 : Produit net
frais gestion CFE,
CVAE & fraction
TICPE
0,730
0,519
0,710
0,612
0,020
-
0,093
-0,113
Sous total hors marge
prudentielle
116,482
119,764
114,298
121,916
2,184
-
2,152
-4,336
Marge prudentielle
-
3
-
3
-
0
-
TOTAL Programme
833
116,482
122,764
114,298
124,916
2,184
-
2,152
-4,336
TOTAL Programme
832
0,000
0,000
0,000
0,006
0,000
-
0,006
-0,006
TOTAL Programme
834
0,000
0,000
-0,029
0,000
0,029
0,000
-0,029
TOTAL Compte
d’avances
116,482
122,764
107,824
124,922
2,213
-
2,158
-4,371
Source : DB, DGFiP
Ensuite, la part de TICFE revenant aux communes, EPCI et syndicats entrera dans le
périmètre du compte d’avances, en sus de la part départementale déjà introduite en 2022, ce qui
devrait se traduire par une hausse des dépenses de l’action 1. La mise en place d’un bouclier
tarifaire, dont l’effet a été neutralisé pour les collectivités, devrait en revanche entrainer une
baisse des recettes de TICFE. Ainsi, le solde de TICFE qui était à l’équilibre en 2022 devrait
être très déficitaire, estimé à -1,741
Md€ en
2023.
Au total, les recettes devraient donc augmenter moins vite que les dépenses
(respectivement +5,4% et 9,3%) et le solde déficitaire s’explique essentiellement par le solde
de TICFE. Or l’introduction de cette nouvelle taxe dans le périmètre du compte s’est faite alors
que la mission d’unification du recouvrement de la fiscalité (MURF), en charge du pilotage du
transfert de la gestion de l’accise sur les énergies de la DGDDI à la DGFiP, envisage de modifier
en profondeur l’architecture actuelle de la gestion de l’accise sur les énergies dans un but de
COUR DES COMPTES
28
simplification et de rationalisation des moyens dédiés et de l’organisation administrative
envisagée. Aussi, dans la perspective de changements importants à venir, il est à ce stade
difficile d’appréhende
r la soutenabilité du compte. Néanmoins, au regard du solde
régulièrement excédentaire sur les dix dernières années et du solde cumulé qui devrait rester
positif en 2023, la situation financière de ce compte ne suscite pas d’inquiétude à moyen terme.
Chapitre II
Les grandes composantes
du compte d’avances
I -
Les avances de fiscalité
A -
Les avances sur impôts sur rôle
S’agissant des impôts sur rôle
15
, l’État verse aux col
lectivités territoriales le montant du
produit émis chaque année dans les rôles d’imposition locaux
. P
our cette catégorie d’impôts,
les ressources des collectivités territoriales sont donc
garanties en début d’exercice, une fois les
bases d’imposition arrêtées par les services de l’État et les taux d’imposition fixés par les
assemblées délibérantes locales, à hauteur du produit voté par ces dernières.
En contrepartie, l’État supporte
le coût qui résulte du décalage infra-annuel entre le
versement mensuel p
ar l’État, dès le mois de janvier, des avances aux collectivités territoriales
et la mise en recouvrement des impôts sur rôle, qui intervient majoritairement en fin d’année.
Il supporte également, sous la forme de compensations versées par le budget général, le coût
des dégrèvements accordés aux contribuables et des rôles non recouvrés
16
.
Depuis 2021,
l’État cesse de verser la compensation de la perte des recettes de TH
sur les
résidences principales liée à la réforme
via
les dépenses du programme 201 et les recettes de
TH sur les résidences principales des contribuables appartenant au dernier quintile de revenu
sont réintégrées au budget général, avant la suppression totale de la TH sur les résidences
principales en 2023. Depuis 2021, les collectivités du bloc communal ne sont donc plus
affectataires que du produit de la taxe d’habitation sur les seules résidences secondaires.
L
’article 16 de la loi de finances pour 2020 prévoit que la perte de recettes
de TH pour
les communes est compensée dès 2021 par le transfert à leur profit de la part départementale de
TFPB et la mise en place d’un mécanisme de coefficient correcteur
destiné à neutraliser les
écarts de compensation (divergence entre le montant de TH perdu et le produit de TFPB
départementale affecté). Cet « effet CoCo », ou garantie de TH,
s’ajoute ou se soustrait de la
TFPB départementale pour correspondre au montant de la perte communale de TH. Étant
déficitaire au niveau national, il est financé par un transfert équivalent de frais sur les taxes
anne
xes de TFPB, de CFE et CVAE, via une écriture de régularisation en fin d’année.
15
Constitués de la TH de la TFPB et la TFNB, auxquelle
s s’ajoute la
CFE et l'imposition forfaitaire sur les
entreprises de réseaux (IFER).
16
Cf. Mission
Remboursements et dégrèvements
, programme 201
–
R
emboursements et dégrèvements d’impôts locaux
.
COUR DES COMPTES
30
Les départements bénéficient quant à eux
d’une affectation de TVA en remplacement de
la TFPB transférée aux communes en 2021 et conservent les frais de gestion de TFPB qui leur
sont attribués depuis 2014 en application des dispositions du pacte de confiance.
S’agissant des
intercommunalités, de la Ville de Paris et de la Métropole du Grand Lyon, elles bénéficient, à
l’instar des départements, d’une part de TVA en compensation de
la perte de leur TH sur les
résidences principales.
Le financement du coefficient correcteur (« effet CoCo ») et les transferts de TVA du
budget général sont inscrits et regroupés au sein de l’action 1 du programme 833 avec un
effet
solde nul.
Enfin, conséquences de la suppression de la TH sur les résidences principales, les
établissements publics fonciers (EPF) ne perçoivent plus
la part de taxe spéciale d’équipement
(TSE) adossée à la TH sur les résidences principales et les régions voient disparaître les frais
de gestion de TH leur revenant
au sein de l’action 4
. Ces pertes de recettes sont compensées par
des dotations budgétaires de l’État, hors du compte d’avances.
B -
Les avances sur impôts auto-liquidés
Les impôts auto-liquidés par les entreprises assujetties sont la CVAE et la TASCOM
17
,
que l’État reverse aux collectivités territoriales à hauteur des montants qu’il a encaissés,
auxquels s’ajoute, le cas échéant, la compensation des dégrèvements par l’intermédiaire de la
mission
Remboursements et dégrèvements
.
Les modalités du reversement de ces deux impôts aux collectivités territoriales ne sont
pas homogènes. Par exemple, s’agissant de la TASCOM, le compte d’avances verse aux
collectivités du bloc communal, par douzième mensuel de janvier à décembre, un produit
correspondant à ses encaissements entre le 1
er
octobre de l’année précédente et le 30
septembre
de l’année en cours.
Il en va différemment de la CVAE
: par l’intermédiaire du programme 833, l’État reverse
aux collectivités territoriales un montant
correspondant au produit de CVAE constaté l’année
précédente dans les recettes du compte d’avances. La variation du produit global de la CVAE
d’une année sur l’autre étant fortement dépendant de la conjoncture, il résulte du décalage d’un
an entre recouvrement et reversement aux collectivités territoriales, un solde généralement
positif en période de croissance, et négatif en période de crise économique comme constaté en
2020 et 2021. Un solde négatif est alors financé par la trésorerie du compte d’avances
.
En 2021, la mise en œuvre du plan de relance a eu des répercussions sur les avances de
CVAE avec le remplacement de la part régionale de la CVAE par une fraction de TVA donnant
lieu à une écriture de transfert de TVA du budget général vers le volet recettes du programme
833, égal au montant effectivement liquidé : le solde lié à cette compensation est donc nul et
les recettes comme les dépenses évoluent en lien avec la dynamique de la TVA.
17
Ainsi que d’autres «
petites » taxes (taxe sur les pylônes, contribution sur les eaux minérales, etc.).
LES GRANDES COMPOSAN
TES DU COMPTE D’AVAN
CES
31
C -
Les prélèvements de fiscalité effectués sur le compte d’avances
aux collectivités
Différents dispositifs législatifs prévoient des prélèvements sur les avances ainsi que des
écrêtements de fiscalité directe locale. Ils se sont élevés à 7,153
Md€ en 2022, contre 8,005
Md€
en 2021, et sont sans incidence sur le solde
du compte d’avances.
En effet, le solde du compte d’avances est constitué par la différence entre
:
-
les recettes fiscales recouvrées (réelles ou pour ordre) des taxes affectées aux collectivités
et organismes assimilés ;
-
et les recettes fiscales liquidées (ou dépensées) au profit des bénéficiaires directs (avances
aux collectivités après imputation des prélèvements, par exemple des dégrèvements à la
charge des collectivités) et indirects (avances issues des prélèvements ou écrêtements
effectués sur d’autres
collectivités).
Plus précisément, une distinction peut être faite entre trois types bénéficiaires indirects :
-
les fonds de péréquation visant à réduire des écarts de ressources et de charges entre les
collectivités, qui sont alimentés par des prélèvements sur fiscalité directe locale ;
-
le budget général au travers de prélèvements appliqués en vertu d'un principe général de
participation des collectivités à l'équilibre des finances, de prélèvements effectués au titre
de dégrèvements d'impôt mis à la charge
des collectivités ou d’écrêtements suite à
plafonnement de certaines impositions ;
-
les EPCI ou EPF, bénéficiaires de prélèvements relatifs aux lois « solidarité et
renouvellement urbain » et « mobilisation du foncier public en faveur du logement ».
Au rega
rd de l’importance des montants en jeu et de la diversité des dispositifs, la Cour
avait précédemment recommandé que l’ensemble des prélèvements sur fiscalité directe locale
soit retracé dans le détail de leurs montants. Cette recommandation avait été mise
en œuvre dès
le PLF 2020 dans l’annexe relative aux
Transferts financiers de l’État aux collectivités
territoriales
(jaune budgétaire). La liste des écrêtements revenant au budget général suite à un
plafonnement n’y figure toujours pas mais la direction d
u budget indique être favorable à cette
proposition et prévoit de mener une réflexion pour modifier l’annexe au PLF dans ce sens.
Conformément aux préconisations de la Cour en 2021, afin de retracer facilement les
bénéficiaires des avances de fiscalité directe locale et ainsi de permettre une meilleure
compréhension de la composition du volet dépenses de l’action 1 du programme 833,
le tableau
n°13 a été intégré en annexe du PLF pour 2023 dans le rapport sur la situation des finances
publiques locales
18
18
Ce document est substitué à l’annexe au projet de loi de finances
«
Transferts financiers de l’État a
ux
collectivités territoriales »
, conformément à l’article 52 dans la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)
.
COUR DES COMPTES
32
Tableau n° 13 :
répartition par bénéficiaire des avances de fiscalité directe locale en 2022
(en Md€)
Bénéficiaires directs
Bénéficiaires indirects
Communes
35,716
Fonds de péréquation
6,825
EPCI
30,773
Budget général de l’État
0,211
Départements, CTU
19
et
ville de Paris
20,990
EPCI/EPF
0,115
Régions et CTU
11,304
EPF
0,528
Chambres d'Agriculture
0,292
CRMA/CMA
20
0,513
CCIR et CCI-France
21
0,225
Autres bénéficiaires
0,020
Sous-total
100,363
Sous-total
7,151
TOTAL
107,513
Source : DB
L
e choix d’intégrer les compensations opérées par des transferts de TVA au sein du
compte d’avances a été fait en partie pour permettre l’imputation de l’ensemble des
prélèvements sur les avances. En outre, il
présentait l’avantage de ne pas trop perturbe
r le circuit
de financement des collectivités, de lisser les versements sur l’année et de pallier certaines
difficultés techniques
22
.
II -
Les avances sur TICPE aux départements
Par analogie avec la procédure des avances sur imposition, la mise à disposition des
avances de TICPE est faite le 20 de chaque mois.
La régularisation annuelle fait l’objet d’un
versement complémentaire, dès que le montant en est connu.
Les avances versées aux départements représentent des fractions de tarif de TICPE en
compensation des charges transférées à chaque département
23
. Cependant, ces fractions de
TICPE s’avèrent systématiquement inférieures au montant du droit à compensation
établi en
2003 lors de la décentralisation du financement du RMI, devenu RSA (cf. tableau n°14).
19
Collectivités territoriales uniques.
20
Chambre Régionale des Métiers et de l’Artisanat.
21
Chambre de Commerce et d’Industrie Régiona
le.
22
La direction du Budget indiquait en 2021
qu’il
était techniquement impossible de procéder aux versements de
TVA en dehors du compte d’avances, car cela nécessiterait que le comptable public ministériel calcule
manuellement chaque mois le produit de TVA à verser à chaque département et chaque EPCI.
23
Pour la compensation du transfert du RMI
prévue par l’article 59 de la loi de finances
pour 2004 ; et à compter
du 1
er
juin 2009 pour la compensation du transfert de
l’allocation de parents isolés lors de la création du RSA
, et
pour
la compensation de l’ensemble
des charges résultant de la départementalisation de Mayotte depuis 2012.
LES GRANDES COMPOSAN
TES DU COMPTE D’AVAN
CES
33
Le niveau des dépenses de l’action 2 du programme 833 repose sur le montant de droit à
compensation des transferts RMI et RSA aux départements et des droits à compensation de
Mayotte. Ces montants de droits à compensation, acquis aux départements en vertu de la règle de
compensation « au coût historique », sont néanmoins susceptibles de varier selon les modalités
de calcul, de révision ou de correction de ces droits. Ils peuvent ainsi évoluer dans le cas par
exemple de la recentralisation du financement du RSA pour un département comme en 2019,
2020 et 2022 (voir section 1.3.2)
24
, ou d’une mesure ponctuelle comme la régularisation d’une
correction de droit à compensation au titre d’un
e année antérieure. Malgré ces évolutions à la
hausse ou à la baisse, les fractions de TICPE apparaissent insuffisantes, au niveau agrégé, pour
couvrir les droits à compensation. Cela s’expliquerait par une recomposition au fil du temps de
l’assiette de la
TICPE et de la baisse de la consommation de certains carburants, sur lesquels
s’appliquent les taux composant la fraction, en particulier le gazole. Cependant, l’administration
n’a pas été en mesure de préciser si la situation se vérifiait pour chacun des
départements.
Ainsi, le solde de l’action 2 du programme 833 est chaque année déficitaire, financé par
la trésorerie du compte d’avances, notamment au travers de la marge prudentielle, ce qui
conduit à un déficit croissant du solde cumulé de cette action.
Tableau n° 14 :
recettes et dépenses au titre de la TICPE attribuée aux départements
en M€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Recettes
5 609
5
564
5 603
5 665
5 728
5 777
5 714
5 623
4 537
5 090
4 933
Dépenses
5 924
5 865
5 908
5,875
5 876
5 939
5 911
5 843
5 403
5 403
5 101
Solde
-315
-301
-305
-210
-148
-162
-197
-220
-866
-313
-168
Solde
cumulé
-1 344
-1 645
-1 950
-2 160
-2 308
-2 470
-2 667
-2 887
-3 753
-4 052
-4 220
Source : DB, DGFiP
L’administration reconnaît que ce mécanisme de
financement constitue un élément de
complexité, d’une part dans le suivi des recettes et des dépenses du compte d’avances et, d’autre
part, dans le calcul de la répartition des recettes de TICPE entre l’État et les
collectivités
territoriales. Cependant, la direction du b
udget indique qu’une réflexion à ce sujet devra tenir
compte du projet global de la mission d’unification du recouvrement de la fiscalité (MURF)
(cf. section 1.3.2) ainsi que des travaux en cours sur les modalités de transfert de la gestion des
circuits budgétaires et comptables à la DGFiP. Dans l’attente, elle indique préférer maintenir
un
statu quo
permettant de sécuriser les versements aux collectivités malgré la complexité du
dispositif actuel.
24
L
a recentralisation du RSA engagée depuis l’année 2019 a impliqué une forte baisse du montant d
es droits à
compensation RMI-RSA en 2019 (recentralisation pour la Guyane et Mayotte) et en 2020 (recentralisation pour
La Réunion).
COUR DES COMPTES
34
III -
Les avances de frais de gestion et de TICPE aux régions
Créées en 2014 en application des articles 41 et 42 de la loi de finances pour 2014, les
actions 3 et 4 du programme 833
, dont les avances s’élèvent au total à 1,735
Md€ en 20
21, sont
constituées pour l
’essentiel d’
avances de frais de gestion.
Comme indiqué
supra
, bien que la TFPB ait été transférée aux communes en 2021 suite
à la réforme de la TH, les départements continuent d’en percevoir les frais de gestion
prélevés
par l’État sur les contribuables
d
ans le cadre de l’action 3
. Ce transfert de ressources revient à
élargir le flux des impôts sur rôle transitant par le compte d’
avances
, au moyen d’un
complément de ressource fiscale pour les collectivités bénéficiaires. Cette ressource est appelée
à varie
r en fonction de l’évolution des bases imposables de TFPB et n’est pas assortie d’un
pouvoir de taux.
Dans le cadre de l’action 4, les régions bénéficient du transfert par l’État d’un panier de
ressources garanties destiné à remplacer la dotation générale de décentralisation relative à la
formation professionnelle. Jusqu’en 2020, ce panier était composé aux deux tiers des frais de
gestion précédemment perçus par l’État pour la collecte de la CFE, la CVAE et la TH, et à un
tiers d’une
fraction de TICPE. La suppression des frais de gestion de TH avec la réforme de la
fiscalité locale en 2021, puis la baisse des frais de gestion occasionnée par la baisse de 50 % de
la CFE des établissements industriels et la suppression de la moitié de la CVAE en 2022 ont
fait
l’objet d’une compensation au travers de dotation budgétaire de l’État. En 2023, cette action
subira la suppression totale de la CVAE, de nouveau compensée par une dotation de l’État.
Ainsi, une partie du financement du droit à compensation se fait en deh
ors du compte d’avances,
ce qui nuit grandement à la lisibilité de cette action.
Par ailleurs, concernant le principe général de rétrocessions de frais de gestion aux
collectivités territoriales, dans son rapport relatif à la gestion de la fiscalité directe locale par la
DGFiP,
demandé en application de l’article 58
-2° de la Lolf par la Commission des finances,
de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale
et publié en janvier
2017, la Cour relève
qu’il avait
dénaturé le dispositif des frais de gestion et conduit à le rendre
illisible. Les sommes prélevées au titre des « frais de gestion », supposées couvrir les dépenses
engagées par l’État leur sont aujourd’hui inférieures. En outre, le transfert d’une partie du
produit des frais de gestion ne constitue pas un prélèvement sur recettes mais une affectation
de recettes. Or, au regard de la charte de budgétisation, les affectations de recettes aux
collectivités locales sont exclues de la norme de dépenses, alors que les prélèvements sur
recettes ne le sont pas
25
. La Cour a donc formulé la recommandation de revoir, dans un souci
de transparence, le dispositif actuel des frais de gestion prélevés sur les contribuables locaux
afin d’en clarifier la finalité et les destinataires
.
25
La nouvelle norme de dépense totale de l’état prévue par le projet de loi de programmation des finances
publiques 2023-2027 devrait résoudre cette difficulté en incluant à la fois les prélèvements sur recettes et les
nouvelles affectations d’impositions.
Chapitre III
La qualité de la gestion
I -
La conformité aux principes et règles de droit budgétaire
Le compte d’avanc
es aux collectivités territoriales ne répond pas aux critères de
fonctionnement des comptes de concours financiers. Les concours versés aux collectivités locales
et organismes assimilés par son intermédiaire ne sont pas des prêts ou avances au sens de l’ar
ticle
24 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), dans la
mesure où ils ne font pas l’objet de remboursement, à l’exception (en principe) des avances de
trésorerie du programme 832, qui demeure inutilisé depuis plusieurs années, et du programme 834
créé en 2020 pour compenser les pertes de recettes de DMTO des départements.
Au demeurant, le programme 834 ne prévoit pas d’intérêts versés par les collectivités
bénéficiaires, alors que l’article 24 de la Lolf prévoit que les prêts et avances accordés par l’État
par l’intermédiaire d’un compte de concours financiers «
sont assortis d'un taux d'intérêt qui ne
peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut,
d'échéance la plus proche. Il ne peut être dérogé à cette disposition que par décret en Conseil
d'État
». Or, le décret n° 2006-1727 du 23 décembre 2006 prévoit bien une telle dérogation pour
les avances de fiscalité locale accordées
via
le programme 833, mais ce
n’est pas le cas pour le
programme 834. Au moment de la promulgation de la LFR 2020 instituant le programme 834 et
de l’octroi des avances, cette disposition ne trouvait toutefois pas à s’appliquer en pratique, les
taux des obligations ou bons du Trésor concernés étant négatifs. Si de nouvelles avances devaient
être octroyées par le programme 834 ou si un programme équivalent venait à être créé, dans le
contexte des taux d’intérêt positifs actuels, une mise en conformité avec la Lolf serait impérative,
par
la perception d’intérêts sur les avances ou par un décret de dérogation.
S’agissant du programme 833, qui regroupe l’essentiel des dépenses du compte, c
es
concours ne sont pas accordés pour une durée déterminée. Ils ne font pas l’objet
d’amortissements et
ne peuvent donner lieu à un recouvrement, un rééchelonnement ou à la
constatation d’une perte.
C’est ce qui
a conduit la Cour à relever
que le compte d’
avances aux collectivités
territoriales constitue un cadre budgétaire en contradiction avec la lettre
et l’esprit de la L
olf.
De surcroît, son
équilibre par le budget de l’État n’est pas
retracé de façon assez transparente.
Un compte spécial destiné à retracer les recettes réelles ou pour ordre provenant de la
fiscalité destinée aux collectivités territoriales et organismes assimilés est pertinent dans son
principe, mais la Lolf
ne permet pas en son état actuel de disposer d’un tel instrument
: aucune
COUR DES COMPTES
36
des catégories de comptes spéciaux existants ne satisfait aux conditions nécessaires
26
. Le
recours à un
compte d’affectation spéciale est notamment rendu impossible par le plafonnement
des recettes provenant du budget général qui empêcherait l’abondement du compte d’
avances
par le programme 201
–
Remboursements
et dégrèvements d’impôts locaux
au titre des
dégrèvements législatifs.
II -
La démarche de performance
Le programme 833 est assorti en 2021 de deux objectifs visant à mettre à la disposition
des collectivités territoriales les ressources fiscales leur revenant à la date prévue.
Le premier objectif du programme est de mettre des avances sur contributions directes
locales à la disposition des collectivités territoriales à une date certaine. Le pourcentage cible
de l’indicateur affecté à cet objectif consiste à mesurer le pourcentage des opérations de
versement réalisées par les comptables à la date prévue, c'est-à-dire le 20 de chaque mois ou le
jour ouvré suivant cette date (en janvier, la date prévue est le 25). La cible est de 100 %. Le
deuxième objectif du programme concerne les avances de TICPE et est similaire au premier,
tout comme l’indicateur qui y est associé
. La cible
de l’indicateur
est également de 100 %.
Après la forte baisse observée en 2019, liée notamment à un changement de méthode de
calcul
27
, le premier indicateur est resté stable sur les années suivantes pour remonter
significativement en 2022. Le second indicateur
avait, à l’inverse du premier, été
marqué par
une forte hausse en 2019, qui, après une légère inflexion en 2021, se poursuit en 2022.
Tableau n° 15 :
les indicateurs de performance du programme 833
2017
2018
2019
2020
2021
2022
INDICATEUR 1.1 Taux de versement
des avances sur contributions directes locales
à une date certaine
99,58 % 99,38 % 94,58 % 94,95 % 93,23 % 98,46 %
INDICATEUR 2.1 Taux de versement
des avances de TICPE et de frais de gestion
à une date certaine
96,67 % 92,47 % 98,90 % 98,86 % 98,04 % 99,78 %
Source : DGFiP
La progression de ces indicateurs a été permise par l’automatisation de la mise à disposition
des avances aux collectivités
permettant de sécuriser d’un point de vue applicatif le versement à
date prévue. Des dysfonctionnements informatiques des applicatifs comptables, notamment lors
du déploiement de l’automatisation des versements, ainsi que des problèmes de gestion des
perso
nnels expliquent le fait qu’il subsiste des retards de versement des avances en 2022.
26
La révision de la LOLF par la loi organique du 8 décembre 2021 sur la modernisation de la gestion des finances
publiques n’a pas conduit à de nouvelles dispositions allant dans le sens d’une mise en confo
rmité du cadre
budgétaire du compte d’avances avec les principes et règles de droit budgétaire.
27
Alors que l’indicateur était construit auparavant à partir du nombre de DD/DRFiP ayant versé, à la date prévue, le montant
de fiscalité directe locale, toutes avances confondues, il utilise à présent une information plus détaillée pour chaque avance.
LA QUALITÉ DE LA GESTION
37
S’agissant du programme 834
créé en fin d’année 2020, les deux indicateurs proposés
portent d’une part sur le taux de consommation des crédits, et d’autre part sur le tau
x de
remboursement des crédits avec une cible de 100 % en 2022, ce qui est cohérent avec le
caractère temporaire de ce programme. Le montant des indicateurs est déterminé en cumulant
les données de l’année avec celles des années précédentes depuis la créat
ion du programme.
Tableau n° 16 :
les indicateurs de performance du programme 834
2020
2021
2022
INDICATEUR 1.1
Taux de consommation des crédits au 31/12 de l’année N
78,86 % 34,93 %
s.o.
INDICATEUR 1.2
Taux de remboursement des crédits au 31/12 de l’année N
17,14 % 86,89 % 93,81 %
Source : DGFiP
Concernant le premier indicateur, son faible niveau en 2021 s’explique par le recours très
modéré aux dispositifs des avances de DMTO, les recettes de DMTO ayant bien résisté à la
crise. En 2022, aucune avance n’ayant été
réalisée, cet indicateur, représentatif du taux de
consommation des crédits, n’a pas de fondement. Pour ce qui est du second indicateur, comme
attendu, il continue d’augmenter en 2022 suite aux remboursements des avances.
Chapitre IV
Les recommandations de la cour
I -
Le suivi des recommandations formulées au titre de 2021
La Cour avait formulé
la recommandation suivante au titre de l’exercice 202
1.
La distinction entre recettes réelles et recettes pour ordre n’est toujours pas disponible au
niveau de chaque impôt pris individuellement. Pourtant, une telle distinction permettrait de
mieux comprendre l’évolution des recettes, notamment au travers des changements législatifs
tels que la suppression de la TH avec, jusqu’en 2020, la prise en charge par l’État du
dégrèvement de 80 % des foyers ou encore le dégrèvement exceptionnel accordé en 2020 dans
le cadre de la crise Covid à hauteur des deux tiers de la CFE. Néanmoins, il est possible
d’estimer une certaine décomposition des recettes pour ordre en provenance du
programme 201
–
Remboursements et dégr
èvements d’impôts locaux
, à l’image de ce qui est présenté dans le
tableau 8. À défaut de pouvoir obtenir une plus grande précision et afin de mieux retracer les
recettes du compte d’avances, il serait utile de communiquer, au moins à un niveau agrégé, le
pourcentage de recettes estimé en provenance du programme 201 (4 % en 2022), ainsi que la
part des recettes issue des compensations de fiscalité directe locale comme les fractions de TVA
et l’abondement de l’État au
dispositif de coefficient correcteur (33 % en 2022). Ces
informations pourraient être communiquées en annexe du projet de loi de finances, dans le
rapport sur la situation des finances publiques locales.
Concernant le suivi des recettes par « millésimes », la DGFiP a rappelé avoir mis en place
depuis 2020, avec la direction du Budget, une nouvelle nomenclature budgétaire dans Chorus,
permettant de disposer d’un détail par millésime des recettes du programme 833 uniquement
pour les grands impôts sur rôle. En 2022, la DGFiP indiquait ne pas pouvoir disposer de ce
niveau de détails pour les impôts auto-liquidés mais pouvoir distinguer, pour une année de
recouvrement N, les recettes au titre du millésime N et au titre des millésimes antérieurs. Ce
niveau d’information apparaît suffisant pour une meill
eure lisibilité des recettes. Aussi la
recommandation
n’est
-elle pas reconduite pour 2022.
II -
Recommandations formulées au titre de la gestion 2022
Compte tenu des éléments fournis par l’administration, la Cour n’émet pas de nouvelles
recommandations.
COUR DES COMPTES
40
Toutefo
is, concernant l’action 2, étant donné son caractère structurellement déficitaire et
le manque de lisibilité de son financement, il est important qu’une réflexion soit lancée sur son
périmètre et ses modalités de gestion, une fois menée à bien la mission d
’unification du
recouvrement de la fiscalité concernant les accises sur les énergies. De même, les répercussions
potentielles sur l’action 4, également source de grande complexité, devront être étudiées
_______________________ RECOMMANDATION UNIQUE _______________________
La Cour formule la recommandation suivante :
1.
(Recommandation reconduite) : Expliciter les composantes des recettes pour chacun des
impôts en précisant le montant des recettes pour ordre et en distinguant les différents
millésimes (DGFiP, DB).
Annexes
COUR DES COMPTES
42
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien
avec les politiques publiques concernées par la NEB
-
La gestion de la fiscalité directe locale par la DGFiP
, enquête réalisée en application de
l’article 58
-
2° de la LOLF par la Commission des finances, de l’économie générale et du
contrôle budgétaire de l’Assemblée natio
nale et publié en janvier 2017 ;
-
Les taxes foncières
, observations définitives (février 2022).
ANNEXES
43
Annexe n° 2.
suivi des recommandations formulées au titre
de l’exécution budgétaire 202
1
N°
Recommandation
formulée au sein de
la note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour du
degré de mise
en œuvre*
1
Expliciter les
composantes des
recettes pour chacun
des impôts en
précisant le montant
des recettes pour
ordre et en distinguant
les différents
millésimes.
(recommandation
reformulée)
Un suivi des recettes par
« millésimes » est disponible
pour les impôts sur rôle
uniquement.
Selon la DGFiP, Chorus ne
permet actuellement pas
d’avoir
:
-
le détail des recettes par
« millésimes »
pour
les
impôts auto-liquidés ;
-
le montant des recettes pour
ordre pour chaque impôt.
Bien que ne distinguant
que le millésime courant
et les millésimes antérieurs,
l’information sur la
décomposition des recettes
apparaît suffisante pour
un meilleur suivi du compte
d’avances, ce qui a conduit
la Cour à ne pas reconduire
sa recommandation.
Mise en œuvre
partielle
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre
partielle, non mise en
œuvre, devenue sans objet