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FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « P
lan d’urgence face à la crise
sanitaire »
Avril 2023
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RECOMMANDATION UNIQUE
...........................................................................................
11
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
13
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EX
ÉCUTION BUDGÉTAIRE
.........................................
17
I - UNE MISSION MAINTENUE EN 2022 POUR FINANCER LES RESTES-À-PAYER AU
TITRE DE 2021 ET D’É
VENTUELLES DÉPENSES COMPLÉMENTAIRES, DANS LES FAITS
UNE RÉSERVE DE CRÉDITS POUR LE BUDGET GÉNÉRAL
.....................................................
17
A - Une ouverture de crédits en LFI résiduelle en conformité avec le resserrement progressif des
dispositifs d’urgence
..................................................................................................................................
17
B - Plus de 6,5
Md€ de crédits reportés en 2022 dont plus de la moitié a servi à financer des dépenses non
liées à l’urgence sanitaire
...........................................................................................................................
18
II - DES RISQUES DE NON-SOUTENABILITÉ EN COURS DE GESTION DUS À UN
RESPECT INSUFFISANT DE LA CHRONIQUE DES DÉPENSES
................................................
20
III - COMME ANTICIPÉ, DES DÉPENSES EN 2022 NETTEMENT INFÉRIEURES À CELLES
DE 2020 ET 2021
......................................................................................................................................
21
IV - UNE EXÉCUTION QUASI-COMPLÈTE DES PROGRAMMES LES PLUS IMPORTANTS
DE LA MISSION
.....................................................................................................................................
24
V - UNE EXTINCTION DE LA MISSION QUI INTERVIENT FIN 2022
........................................
26
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
........................................
27
I - PROGRAMME N°356
PRISE EN CHARGE DU DISPOSITIF EXCEPTIONNEL DE
CHÔMAGE PARTIEL ET FINANCEMEN
T DES AIDES D’URGENC
E AUX EMPLOYEURS ET
AUX ACTIFS PRÉCAIRES À LA SUITE DE LA CRISE SANITAIRE
...............................................
27
A - Un dispos
itif en voie d’extinction dès la fin 2021
...............................................................................
27
B - Un financement 2022 intégralement assuré par les reports de crédits non consommés en 2021, dont
près de 45 % ont été annulés aussitôt
.........................................................................................................
29
C -
Une gestion marquée par d’importantes annulations qui ont diminué le niveau des crédits disponibles
...................................................................................................................................................................
30
D - Une exécution très partielle des crédits demeurés disponibles
............................................................
30
E -
Un coût pour l’État de l’activité partielle de crise qui s’établit à plus de 302
M€ en 2022 et à près de
22 Md€ au total depuis 2020
......................................................................................................................
31
F - La performance du programme
............................................................................................................
32
G - Un programme supprimé en 2023
........................................................................................................
32
II -
PROGRAMME N° 357
FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LES ENTREPRISES À LA SUITE
DE LA CRISE SANITAIRE
.....................................................................................................................
32
A - Des aides ajustées ou créées en 2022 au sei
n d’un programme en extinction
......................................
32
B - Un programme abondé par les reports de crédits de 2021
...................................................................
33
C - Des dépenses résiduelles par rapport à 2021, 99,9 % des crédits consommés
.....................................
34
D - Des contrôles ayant déjà débouché sur 4 000 suspicions de fraude et 186
M€ de titres de
recouvrement
..............................................................................................................................................
35
E -
Une extinction du programme en fin d’année 2022 et une bascule des dépenses vers le programme
134 -
Développement des entreprises et régulations
..................................................................................
36
F -
Plus de deux millions d’entreprises soutenues depuis 2020
.................................................................
37
COUR DES COMPTES
4
III - PROGRAMME N° 358
RENFORCEMENT EXCEPTIONNEL DES PARTICIPATIONS
FINANCIÈRES DE L’ÉTA
T DANS LE CADRE DE LA CRISE SANITAIRE
....................................
39
A - Un programme exceptionnel destiné à soutenir les entreprises stratégiques et vulnérables
................
39
B - Une consommation totale des crédits disponibles, un effet limité
.......................................................
41
C - Un programme non reconduit en LFI 2023
..........................................................................................
41
IV - PROGRAMME N° 360
COMPENSATION À LA SÉCURITÉ SOCIALE DES
ALLÈGEMENTS DE PRÉLÈVEMENTS POUR LES ENTREPRISES LES PLUS TOUCHÉES PAR
LA CRISE SANITAIRE
...........................................................................................................................
42
A -
Des dispositifs d’allègement des prélèvements sociaux étendus à la 5
e
vague épidémique de l’hiver
2021-2022
..................................................................................................................................................
42
B - Des crédits ouverts en fin de gestion 2021, annulés au printemps 2022 et abondés en fin de gestion . 47
C - Une exécution 2022 limitée à deux versements
...................................................................................
48
D - Des allègements largement utilisés par de très petites entreprises, pour moitié des secteurs de la
restauration et du sport
...............................................................................................................................
51
E - Des exonérations et aides auto-déclarées peu contrôlées a priori, des actions de fiabilisation et de
contrôle a posteriori encore parcellaires
.....................................................................................................
53
V - PROGRAMME N°366
MATÉRIELS SANITAIRES POUR FAIRE FACE À LA CRISE DE LA
COVID-19
..................................................................................................................................................
55
A - Un programme consac
ré aux achats interministériels de masques distribués par l’État
......................
55
B -
Un programme resté surdoté jusqu’à la loi de finances rectificatives de fin d’année
..........................
56
C - Une organisation budgétaire insatisfa
isante, qui doit changer en 2023 en faveur d’une organisation
plus en rapport avec les finalités du programme
........................................................................................
58
CHAPITRE III LES ENSEIGNEMENTS DES TROIS ANS DE MISE EN
ŒUVRE DE
LA MISSION
.............................................................................................................................
59
I - DES MOYENS IMPORTANTS, UNE MESURE DE LA PERFORMANCE ET DES
CONTRÔLES INSUFFISANTS
.............................................................................................................
59
A -
Des dispositifs d’ampleur rapidement mobilisés
.................................................................................
59
B - Des indicateurs de performance non renseignés en 2022
.....................................................................
60
C - Des contrôles
a posteriori
à approfondir
..............................................................................................
60
II - UNE MÉTHODE POU
R L’URGENCE À RETENI
R EN PARTIE
............................................
61
A -
Une vision d’ensemble du soutien exceptionnel aux entreprises et aux emplois
.................................
61
B - Une mission temporaire effectivement fermée au bout de trois ans
.....................................................
61
C -
Des pratiques budgétaires portant atteinte aux principes d’annualité et de spécialité
..........................
61
ANNEXES
..................................................................................................................................
63
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..............................
64
ANNEXE N° 2.
PRÉSENTATION DES AIDES FINANCÉES PAR LE BIAIS DU PROGRAMME
357
FONDS DE SOLIDARITÉ DEPUIS 2020
...................................................................................
65
ANNEXE N° 3.
REPORTS DE CRÉDITS D
E LA MISSION PLAN D’
URGENCE FACE À LA
CRISE SANITAIRE
................................................................................................................................
68
SYNTHÈSE
5
Synthèse
Une mission visant principalement à soutenir les entreprises particulièrement
touchées par la crise sanitaire
La mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire,
créée en mars 2020 dès le premier
confinement, visait à l’origine à soutenir les entreprises touchées par la crise sanitaire
en
prenant en charge deux mesures : le dispositif exceptionnel d’activité partielle (programme 356)
et le fonds de solidarité destiné aux entreprises dont l’activité
a été contrainte par les restrictions
d’activité (programme 357). Deux nouveaux programmes ont été ajoutés au cours de l’année
2020, le premier visant à financer les prises de participation exceptionnelles de l’État dans le
cadre de la crise (programme 358) et le second ayant notamment pour objet de compenser à la
sécurité sociale les exonérations exceptionnelles de cotisations et de contributions sociales
patronales accordées aux entreprises (programme 360). En 2021, la mission a pris en charge un
cinquiè
me programme, créé en LFI. Il visait à financer l’acquisition de masques textiles grand
public destinés aux agents de l’État, aux élèves boursiers et aux personnes en situation de
précarité ou de vulnérabilité (programme 366).
Au total, sur les exercices b
udgétaires de 2020, 2021 et 2022, 79 Md€ ont été dépensés
pour financer cinq grands dispositifs : l’activité partielle, le fonds de solidarité, le renforcement
exceptionnel des participations de l’État, la compensation à la sécurité sociale des allègements
de prélèvements sociaux et l’achat de matériels sanitaires.
En 2022, une réserve de crédits pour le budget général
En cohérence avec le principe fondateur de la mission, conçue dès l’origine pour être
temporaire, les dispositifs d’urgence ont été progressivement resserrés à partir de l’automne
2021 pour cibler les entreprises les plus vulnérables et ont été clos en fin d’année 2021. La
mission a cependant été maintenue en 2022 pour financer les restes-à-payer des dispositifs
d’urgence au titre de 2021 ainsi que d’éventuelles dépenses complémentaires. Elle a fait en
conséquence l’objet d’une ouverture de crédits résiduelle en LFI 2022, de 200 M€ sur le seul
programme 366, le financement des autres dispositifs reposant sur les reports de crédits non
consommés en 2021.
L’ampleur des reports de crédits 2021 (près de 8 Md€) a cependant transformé l’objet de
cette mission qui, de fait, est devenue une réserve pour les nouvelles urgences du budget
général. Le décret d’avance du 7 avril 2022 a annulé plus de 3,47 Md€ issus des programmes
356, 357, 358 et 360 au profit de mesures sans lien avec la crise sanitaire, visant à répondre aux
conséquences de la guerre en Ukraine
: réduction du coût du carburant pour l’ensemble des
automobilistes, mesures ciblant plus spécifiquement certains secteurs économiques ou
permettant
d’assurer
l’accueil
des réfugiés.
Comme la Cour l’a déjà signalé au sujet de cette
mission, les reports massifs de crédits et les redéploiements entre programmes constituent une
atteinte aux principes bu
dgétaires d’annualité et de spécialité.
Le changement d’affectation de crédits de la mission a conduit, en cours de gestion, à des
situations de non-soutenabilité pour les deux programmes les plus dépensiers : le programme
357 a connu un risque de non
sout
enabilité de l’ordre de 653 M€ en avril 2022
; le programme
360, dont les crédits ont été annulés en totalité, ne pouvait plus honorer aucun paiement à
COUR DES COMPTES
6
l’Acoss. Si la situation de non
-
soutenabilité du programme 357 peut s’expliquer par une
révision à la ha
usse des dépenses du fait d’une modification de son périmètre, celle du
programme 360 n’aurait pas dû se produire, la créance de l’Acoss de 554 M€ sur l’État ayant
été constatée en fin d’année 2021. Les dépenses du programme 357 ont finalement été prises
en charge par le programme 134 de la mission
Économie
, et le programme 360 a bénéficié
d’une ouverture de crédits de 1,25 Md€ dans la LFR2 pour 2022.
À l’exception des programmes 356 et 366, les crédits de la mission ont été consommés
en totalité en 2022.
Une mission qui s’est éteinte à la fin de l’année 2022
En cohérence avec le caractère non pérenne de la mission
Plan d’urgence face à la crise
sanitaire
, et comme proposé par la Cour dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021
1
,
la mission s’est
éteinte à la fin de l’année 2022.
Les dépenses supportées par le programme 366 ainsi que le reliquat des aides du fonds
de solidarité prolongées ou créées en 2022 ont été repositionnées au sein de programmes
budgétaires pérennes.
Programme 356 - Prise en charge du chômage partiel et financement des aides
d'urgence aux employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise sanitaire :
en 2022, un niveau de crédits excessif par rapport aux besoins, un très faible
montant de dépenses.
En 2022, le programme 356 avait vocation à assurer le financement des restes à payer au
titre des heures chômées non encore indemnisées, les besoins de crédits relatifs aux dispositifs
d’indemnisation des congés payés et d’aide aux travailleurs permittents et saisonniers, ai
nsi que
les éventuelles dépenses nouvelles d’activité partielle de crise. La LFI était construite sur
l’hypothèse d’une extinction progressive de ces dispositifs et n’ouvrait aucun crédit budgétaire,
les besoins devant être couverts par les reports.
La totalité des crédits non consommés en 2021 a été reportée par arrêté du 24 mars 2022,
soit 1
207,26 M€ (CP). Le montant de ces reports était supérieur aux dépenses du programme
au titre de l’activité partielle de crise en 2021 (1
060 M€), sans même inclure la
trésorerie
disponible de l’ASP à la fin de l’exercice précédent (210,63 M€). Alors que le dispositif avait
vocation à s’éteindre, ce niveau de reports était excessif et artificiel
: 550
M€ d’AE et de CP,
soit plus de 45 % de cette enveloppe ont été presqu
e aussitôt annulés par le décret d’avance du
7 avril 2022.
Un seul versement à l’ASP a été nécessaire en gestion au titre de l’activité partielle de
crise, d’un montant de 93,47 M€ en AE et CP. L’aide aux permittents
a donné lieu au versement
d’un peu moins de 7,3 M€. La loi de finances rectificative du 2 décembre 2022 a procédé à une
annulation supplémentaire de 405,3 M€ d’AE et de CP. Malgré ce réajustement des crédits
1
Mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire –
Note
d’analyse de l’exécution budgétaire 202
1, Cour des
comptes, juin 2022.
SYNTHÈSE
7
disponibles, le taux d’exécution n’a pas dépassé les 38,7 % des AE (95,42 M€) et 40,9 % en
CP (100,90 M€).
La dépense totale de l’État au titre de l’activité partielle de crise s’établit, en 2022, à
302
M€ et, depuis 2020, à près de 22 Md€ (hors contribution de l’Unedic), dont 17,01 Md€ au
titre de la seule année 2020. Le dispositif disparaît avec la suppression du programme 356.
Programme 357
Fonds de solidarité : des dépenses en forte décélération en
2022, une politique de contrôles a posteriori à approfondir
Le programme 357 n’a pas été abondé pa
r des crédits ouverts en loi de finances mais par
les reports de crédits de 2021 à hauteur de 2 2719,14 M€ en AE et de 2
317,81 en CP
En 2022, les dépenses effectives du programme 357 (qui ont pris fin au mois d’août)
se
sont élevées à 1,74 Md€ en CP, cont
re 26,8
Md€ en 2021 et 11,8
Md€ en 2020. Ceci s’explique
essentiellement par la mise en extinction du fonds de solidarité et par le resserrement des
critères d’éligibilité des aides.
À la suite des différents mouvements opérés en cours d’exercice (annulati
ons de crédits
par le biais d’un décret d’avance et annulations de crédits en LFR 2), les crédits disponibles au
titre du programme se sont élevés à 1,7 Md€, dont 99,9 % ont été consommés. Au
total, plus de
2,04 millions d’entreprises ont bénéficié du fond
s de solidarité et des aides spécifiques
2
.
La DGFiP a prolongé les contrôles
a posteriori
sur le volet 1 du fonds de solidarité, qui
ont permis d’identifier près de 78
200 demandes irrégulières, pour un montant de 186
M€ de
titres de recouvrement émis, dont moins de 23
M€ avaient effectivement été recouvrés au 31
décembre 2021. Les contrôles
a posteriori
ont conduit à des rétablissements de crédits
intervenus jusqu’en août 2022 (61,3 M€) sur le programme 357. Il serait souhaitable que ces
contrôles soient étendus aux autres aides du fonds de solidarité.
2
Postérieurement au 13 juillet 2022, les chiffres sont non significatifs, la date-
limite d’attribution des aides par
l’administration étant fixée au 30 juin 2022. Seules des aides fai
sant suite à des décisions de justice ou des dossiers
bloqués
pour
des
raisons
techniques
ont
fait
l’objet
d’un
versement
(213 dossiers comptabilisés à compter du 13 juillet sur l’exercice 2022).
COUR DES COMPTES
8
Programme 358 - Renforcement exceptionnel des participations financières de
l’État dans le cadre de la crise sanitaire
: en 2022, une annulation de 81,9 % des
crédits initiaux, des prises de participation exceptionnelles résiduelles.
Destiné à renforcer les moyens financiers d’entreprises présentant un caractère
stratégique et jugées vulnérables en raison des conséquences économiques de la crise sanitaire,
le programme a été doté de 20 Md€ ouverts en 2020.
Le programme a été maintenu en 2021 et
2022 uniquement par des reports successifs.
En 2022, les reports 2021 ayant abondé le programme se sont élevé à 2,3 Md€ et ont été
annulés à hauteur de 2,1 Md€. Comme en 2021, même si le contexte sanitaire est source
d’incertitudes et que son évolution rend difficiles les prévisions de besoin en fonds propres des
entreprises, l’annulation au début du mois d’avril 2022 de 81,9
% des crédits disponibles, issus
de reports décidés à la fin du mois de mars, montre que ces reports ont, de fait, servi de réserve
de crédits
pour d’autres programmes budgétaires
, en contravention avec le respect des principes
d’annualité
et de spécialité budgétaires.
Les dépenses du programme, pour un montant résiduel de 128,08 M€, ont financé, par
l’intermédiaire du compte d’affectation spéciale
Participations Financières de l’État
, quatre
opérations de participations exceptionnelles.
Le programme 358 n’a pas été reco
nduit en loi de finances initiale pour 2023. Les
dépenses du CAS PFE susceptibles d’intervenir à compter de 2023 et au
-delà, qui étaient
couvertes initialement en recettes par les abondements du programme 358, seront financées à
partir du solde des opérati
ons d’urgence sur le CAS (soit 234,7 M€)
, reporté sur la gestion 2023.
Programme 360
Compensation à la sécurité sociale des allégements de
prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire : une
utilisation en fin d’exercice 2022 pour verser à l’agence centrale des organismes
de sécurité sociale (Acoss) un solde qui excède les montants à compenser
Des allègements de prélèvements sociaux ont été reconduits en janvier et février 2022
lors de la 5
e
vague épidémique. Outre cette nou
velle charge apparue en cours d’exécution, le
programme 360 devait aussi compenser la réduction forfaitaire déclarée en 2021 par les
travailleurs indépendants et prenant effet sur leurs prélèvements de 2022.
Après l’annulation des crédits reportés (0,5
Md€
) destinés à financer cette dépense, repris
sans délai par le décret d’avance du 7 avril 2022, le programme 360 n’a été doté qu’en LFR de
fin de gestion, pour un montant de 1,25
Md€ (AE=CP), reversé intégralement aux organismes
sociaux pour compenser le coût final attendu des dispositifs.
Sur l’ensemble de la période 2020 à 2022, 9,15 Md€ ont été versés au titre du programme
360. Au 31 décembre 2022, les pertes de recettes réellement supportées par la sécurité sociale
s’élevaient à un niveau inférieur, de 8
,6
Md€. La DSS a notamment anticipé 0,4
Md€
d’éligibilité à l’aide au paiement déclarée par les employeurs, mais non imputée sur des
prélèvements dus. L’Acoss a donc bénéficié en 2022 d’un surfinancement de 0,55 Md€. L’écart
entre les moindres recettes et le montant de compensation budgétaire est appelé à évoluer
jusqu’en 2025, les employeurs ayant la faculté d’apporter des corrections à leurs déclarations
jusqu’à trois ans après leur émission. Même dans l’éventualité, très incertaine, où les
employeurs pou
rraient utiliser la totalité de l’aide au paiement restante (qui ne peut minorer que
SYNTHÈSE
9
les cotisations et contributions des périodes éligibles de 2020 à 2022), un surfinancement
résiduel de 108
M€ resterait constaté. Afin d’assurer l’application du principe d’annualité
budgétaire, et compte tenu de l’extinction du programme 360 fin 2022, la Cour recommande
que cet excédent de compensation soit régularisé dès 2023. Des modalités pérennes de
versement et de rétablissement de crédits devront être prises afin d’a
ssurer les compensations
jusqu’en 2025.
La correcte application des aides par les entreprises reste, pour l’essentiel, à contrôler
avant l’échéance de prescription triennale qui s’applique à leurs déclarations faites en 2020,
2021 et 2022. En effet, compte
tenu de la complexité des critères d’éligibilité et de leur
variabilité dans le temps,
selon les vagues épidémiques, les aides n’ont pas été contrôlées au
stade de leur déclaration par les bénéficiaires.
Programme 366
Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la Covid-19 :
un programme surdoté au cours de l’année 2022
Les achats de masques textiles grand public, réalisés par le secrétariat général du
ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (SG
MEFSIN
), se sont poursuivis en 2022, à hauteur d’un montant facturé de
54,4
M€. Alors que
la prévision maximale de dépenses était estimée à 162 M€, le programme a été doté de 200 M€
en LFI, puis d’un report de crédits de 204 M€ le 25 mars. La LFR de fin de gesti
on a ainsi repris
315 M€ excédentaires.
L'approvisionnement et le stockage de masques grand public revêt un caractère pérenne
dans le cadre de l’anticipation d’une nouvelle situation épidémique. Dans ce contexte, un
arbitrage interministériel a confié le pilotage du stock et
de l’approvisionnement en masques
textiles aux ministères sociaux. La mise en œuvre
, en 2023, de cette décision nécessitera la
définition de
s modalités d’organisation entre les deux ministères, les marchés passés par le SG
MEFSIN parvenant à échéance début 2025. En particulier, la composition du stock de masques
devrait faire l’objet d’une clarification dans les meilleurs délais.
Plus de 79
Md€ dépensés depuis la création de la mission en 2020
En 2020, les dépenses effectives de la mission
Plan d’urgence
face à la crise sanitaire
s’étaient élevées à 41,8
Md€ en crédits de paiement (CP). Elles ont atteint 34,4
Md€ en 2021
(pour 42,2
Md€ de crédits disponibles), et 3,2 Md€ en 2022 (pour 3,4 Md€ de crédits
disponibles). Les dépenses totale
s de la mission s’établissent ainsi à 79,4 Md€ sur les trois
années. Il conviendrait d’ajouter 3,74
Md€ de crédits consommés sur le programme 364
-
Cohésion
de la mission
Plan de relance
en 2021 afin de financer le dispositif d’activité partielle
d’urgence, pour avoir une vue d’ensemble des dépenses d’urgence sur la période 2020
-2022.
La constitution d’une mission budgétaire spécialisée sur les dispositifs d’urgence face à
la crise sanitaire a été de nature à faciliter le suivi des dépenses de soutien aux entreprises.
L’attribution des fonctions de responsables de programme à des administrations opérationnelles
a permis le déploiement rapide des dispositifs. Enfin, le pilotage de la mission confié au
ministère des comptes public a facilité le resserrement pr
ogressif des dispositifs et l’extinction
de la mission au terme d’une période de trois ans.
La Cour regrette cependant que les indicateurs de performance ne permettent pas
d’apprécier les
résultats effectifs du programme. Elle souligne également que l
’extinction de la
COUR DES COMPTES
10
mission n
e doit pas avoir pour effet d’
exonérer les administrations de la réalisation dès 2023
d’u
ne campagne de contrôles a posteriori. Enfin, elle constate que cette mission a été marquée
par des atteintes répétées aux principes budgétaires
d’annualité
et de spécialité, du fait de
reports de crédits de grande ampleur et de multiples redéploiements entre programmes.
Recommandation unique
1.
(Nouvelle recommandation) Régulariser en 2023 le trop-versé en 2022 de compensation à
la sécurité sociale des allègements de prélèvements accordés aux entreprises les plus
touchées par la crise sanitaire et arrêter les modalités d’une compensation annuelle des
allègements qui pourront déclarés à titre rectificatif jusqu’en 2025
(direction du budget,
direction de la sécurité sociale)
.
Introduction
La mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
a été créée pendant le premier
confinement par la loi de finances rectificative du 23 mars 2020 (LFR1), afin de faire face à la
crise économique résultant de la crise sanitaire. Mission de soutien d’urgence à l’emploi et aux
entreprises, elle avait pour o
bjectif de rassembler au sein d’un support budgétaire unique les
dépenses d’urgence liées aux mesures de soutien aux entreprises pendant la crise
3
.
Elle comportait à sa création deux programmes, destinés à financer le dispositif
exceptionnel d’activité p
artielle et le fonds de solidarité à destination des entreprises
4
. La loi de
finances rectificative du 25 avril 2020 (LFR2) a ajouté un troisième programme pour financer
les prises de participation exceptionnelles de l’État dans le cadre de la crise
5
.
Un quatrième programme a été créé par la loi de finances rectificative du 30 juillet 2020
(LFR3) pour compenser les exonérations exceptionnelles de cotisations et de contributions
sociales patronales et les aides au paiement des cotisations et contributions sociales accordées
aux employeurs du secteur privé, ainsi que les réductions forfaitaires de prélèvements sociaux
en faveur des travailleurs indépendants et des artistes-
auteurs relevant des secteurs d’activité
les plus affectés par les mesures de fermeture
d’activités
6
.
Un cinquième programme a été créé par la loi de finances initiale (LFI) pour 2021,
orientant la mission sur un axe nouveau, l’acquisition de masques textiles pour les personnes
précaires et les agents de la fonction publique de l’État
7
. La LFI pour 2021 a également élargi
le périmètre du programme 356 et en a changé le nom
8
, afin qu’il prenne en charge, au
-delà du
dispositif de chômage partiel, de nouveaux instruments
9
.
Cette mission a été supprimée par la LFI 2023.
3
Les dispositifs de garantie, tels que le dispositif de pr
êts garantis par l’État, ne figurent pas dans cette mission.
4
Programme 356 Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire et
programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire.
5
Programme 358 Renforcement exceptionnel des participations financières de l'État dans le cadre de la crise
sanitaire.
6
Programme 360 Compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus
touchées par la crise sanitaire.
7
Programme 366 Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la covid-19.
8
Programme 356 Pise en charge du chômage partiel et financement des aides d’urgence aux employeurs et aux
actifs précaires à la suite de la crise sanitaire.
9
Une fraction des congés payés des salariés de certains établissements particulièrement touchés par la crise et une
aide exceptionnelle aux actifs permittents, saisonniers ou extras.
COUR DES COMPTES
14
La Cour inscrit cette
note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022
:
-
d
ans le prolongement de celle de 2020 qui signalait notamment l’importance des reports de
crédits de 2020 sur 2021 (21 Md€) questionnant le principe d’annualité budgétaire
10
;
-
dans le prolongement de celle de
2021, qui présentait notamment l’atteinte au principe de
spécialité constituée par les reports de crédits croisés des programmes 356 et 360 vers le
programme 357, l’entorse au principe de spécialité budgétaire constituée par le financement
du dispositif d’
urgence activité partielle par un programme extérieur à la mission et la
reconduction de la pratique de reports de crédits de grande ampleur, en opposition avec le
principe d’annualité
11
;
-
d
u rapport sur le budget de l’État 2020
12
et du rapport sur le budget
de l’État 2021
13
;
-
e
t de sa communication à la commission des finances de l’Assemblée nationale sur les
dépenses publiques pendant la crise de juillet 2021
14
.
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
Programme
356
Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel et
financement des aides d’urgence aux employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise
sanitaire
Programme
357
Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire
Programme
358
Renforcement exceptionnel des participations fi
nancières de l’État dans le
cadre de la crise sanitaire
Programme
360
Compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les
entreprises les plus touchées par la crise sanitaire
Programme
366
Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la Covid-19
10
Mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire –
Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2020
, Cour des
comptes, avril 2021.
11
Mission Plan d’urgence face à la crise
sanitaire
Note d’analyse de l’exécution budgétaire 202
1, Cour des
comptes, juin 2022.
12
Cour des comptes,
Le budget de l’État en 2020, résultats et gestion,
avril 2021.
13
Cour des comptes,
Le budget de l’État en 2020, résultats et gestion,
juin 2022.
14
Cour des comptes,
Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation,
Communication à la communication des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de
l’Assemblée nationale, juillet 2021.
INTRODUCTION
15
Graphique n° 1 :
m
ission Plan d’urgence face à la crise sanitaire
- exécution 2022 (CP,
en M€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
0,00
55,41
100,90
128,07
1 250,00
1 739,86
3 274,25
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
P.366
P.356
P.358
P.360
P.357
Total
mission
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
Une mission maintenue en 2022 pour financer les restes-à-
payer au titre de 2021 et d’éventuelles dépenses
complémentaires, dans les faits une réserve de crédits pour le
budget général
A -
Une ouverture de crédits en LFI résiduelle en conformité avec le
resserrement progressif des dispositifs d’urgence
La loi n°2021-
1900 du 30 décembre 2021 de finances initiale pour 2022 n’a procédé à
aucune ouverture de crédits (en AE comme en CP) pour quatre programmes sur les cinq que
compte la mission : 356 -
Prise en charge du chômage partiel
, 357 -
Fonds de solidarité pour
les entreprises à la suite de la crise sanitaire
, 358 -
Renforcement exceptionnel des
participations financières de l'État dans le cadre de la crise sanitaire
et 360 -
Compensation
des allègements de prélèvements
. La mission avait été créée en réaction aux contraintes
sanitaires mises en place dans le contexte de l’épidémie due au covid 19 et à leurs conséquences
économiques. Pour les quatre programmes, l’absence de crédits dans la LFI 2022 résulte
de
l’extinction progressive des dispositifs de soutien. La documentation budgétaire annexé au PLF
2022 précisait que les restes à payer au titre de l’année 2021
(
ainsi que d’éventuelles dépenses
complémentaires) seraient financés par des reports de crédits de 2021 vers 2022.
Le programme 366
Matériels sanitaires
constitue l’exception, avec 200
M€ d’AE et de
CP ouverts en LFI 2022
.
Les crédits ont été prévus sur le fondement d’un flux d’achats en 2022
identique à celui de 2021, soit une prévision de 132 millions de masques, pour un montant
valorisé à 162
M€ et majoré à 200
M€ en AE et en CP afin de disposer d’une provision de
sécurité.
COUR DES COMPTES
18
Graphique n° 2 :
LFI et exécution 2020-
2022 (AE, en M€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
B -
Plus de 6,5
Md€ de crédits reportés en 2022 dont plus de la moitié a
servi à financer des dépenses non liées à l’urgence sanitaire
Les crédits de la mission non con
sommés à la fin de l’année 2021 (7,76 Md€ en AE, 7,80
Md€ en CP) ont été en grande partie reportés sur la mission en 2022, à hauteur de 6,51
Md€ en
AE et 6,57
Md€ en CP, dont plus de 70
% au titre des programmes 357
Fonds de solidarité
(2,28
Md€ de repor
ts en AE et 2,32
Md€ en CP) et 358 –
Participations financières
exceptionnelles
(2,35
Md€ en AE et en CP). L’article 65 de la loi de finances pour 2022 a
autorisé la majoration des plafonds de reports de crédits pour tous les programmes de la
mission
15
.
Ces reports ont été effectués en cinq vagues. Les trois premières vagues (en AE=CP)
étaient destinées au programme 357
Fonds de solidarité
: 1 Md€ par arrêté de report du 6
15
En application
de l’article 15, II de la Lolf.
0,00
6 030,00
200,00
41 820,08
34 326,07
3 243,38
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
2020
2021
2022
LFI (AE)
Exécution (AE)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
janvier 2022, 68 789
€ par arrêté de report entrant du 1
er
février 2022 et 300 M€ pa
r arrêté de
report du 11 mars 2022. Par la suite, le programme 356
Prise en charge du chômage partiel
et financement des aides
a été abondé de 1,20 Md€ de crédits par arrêté de report du 24 mars
2022. Enfin, 4,01 Md€ (4,07 Md€ en CP) ont été reportés sur
les programmes 357, 358, 360 et
366 par arrêté de report du 25 mars 2022.
Le reste des crédits de la mission non consommés à la fin de l’année 2021 a été reporté
vers d’autres missions, pour 1,25 Md€ en AE et 1,22 Md€ en CP. Il s’agit d’un report de
1,046
Md€ (AE=CP) du programme 358 vers le programme 367
16
de la mission
Économie
, et
pour 200 M€ en AE et 176 M€ en CP de reports de crédits du programme 357 vers d’autres
programmes
17
(cf.
infra
et Annexe n° 3).
Le montant total des crédits de la mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
reportés
de 2021 sur 2022, 7,80
Md€ en CP, représente ainsi 43,4
% de l’ensemble des reports en CP
sur le budget général (17,98
Md€ hors fonds de concours). Comme en 2021, la mission est
restée en 2022 la première bénéficiaire de reports de crédits de paiement
18
, même si leur
ampleur a été moindre, les reports de crédits 2020 sur 2021 ayant représenté
28,8 Md€, soit plus de 93 % d
es reports de CP du budget général.
Parallèlement, la mission a fait l’objet d’annulations pour 3,47 Md€ en AE et en CP par
le décret d’avance du 7 avril 2022. Les programmes
356, 357, 358 et 360 étaient concernés. Les
annulations avaient pour objet de financer une partie de la mesure de réduction du coût du
carburant pour l’ensemble des automobilistes et une partie des mesures ciblant certains secteurs
économiques ou permettant l’accueil de populations réfugiées.
La publication des arrêtés de reports à la
fin du mois de mars à hauteur de 5,21 Md€ et
l’élaboration du projet de décret d’avance étaient concomitantes. La décision de reporter des
crédits, qui suppose en principe l’existence de dépenses à financer, est contradictoire avec leur
annulation immédiate. De fait, une partie des crédits 2021 de la mission
Plan d’urgence face à
la crise sanitaire
n’ont été reportés qu’à la seule fin de gager les ouvertures de crédits
envisagées dans le décret d’avance. Les reports de crédits ont d’ailleurs été réalisés pa
r des
arrêtés publiés après la notification du projet de décret d’avance aux assemblées entre le 26 et
le 30 mars 2022, soit dans les tous derniers jours où ces opérations sont permises par la loi
organique relative aux lois de finances du 1
er
août 2001 (Lolf).
Sans méconnaître l’imprévisibilité du contexte sanitaire, les besoins évolutifs et le
manque de recul sur le comportement des bénéficiaires des dispositifs d’urgence, l
es crédits de
la mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
non consommés à la fin de l’année 2021 ont
ainsi constitué pour moitié une réserve pour financer en 2022 des dépenses d’autres missions,
contrevenant ainsi aux principes budgétaires d’annualité et de spécialité.
16
Programme 367 -
Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 et en 2022 sur le compte
d’affectation spéciale Participations financières de l’État
.
17
Il y a notamment un report de 113 M€ en AE, 111 M€ en CP
sur le programme 134 de la mission
Économie
pour financer le plan Destination France en faveur du secteur du tourisme.
18
Les reports sur la mission
Plan de relance
sont du même ordre de grandeur
: 7,19 Md€ en AE, 6,25 Md€ en CP.
COUR DES COMPTES
20
Graphique n° 3 :
d
e la LFI à l'exécution (CP, en M€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
II -
Des risques de non-soutenabilité en cours de gestion dus à
un respect insuffisant de la chronique des dépenses
Au cours de la gestion 2022, un risque de non
soutenabilité des dépenses a affecté les
programmes 357 -
Fonds de solidarité
et surtout 360
Compensation des allègements de
prélèvements.
La non-soutenabilité ponctuelle du programme 357 est liée à la non actualisation de la
programmation initiale au regard de la prolongation de certaines aides ou de leur élargissement.
Mi-
avril 2022, après reports et décret d’avance, les crédits disponibles du programme 357 se
situaient à 1
779 M€ en CP pour des dépenses anticipées de l’ordre de 2
433
M€. Cela portait
l’insuffisance de crédits à 653 M€. L’annulation de 500 M€ s
ur le programme 357 par le décret
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
d’avance du 7 avril 2022
19
et les reports croisés de crédits 2021 vers d’autres programmes pour
176 M€ (notamment pour financer le plan «
Destination France »
20
), ont ainsi conduit à une
situation ponctuelle de non-soutenabilité du programme en 2022. Cette situation a été
régularisée, dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2022 du 16 août 2022, via
l’ouverture de 794 M€ de crédits supplémentaires en AE et en CP sur le programme 134.
En ce qui concerne le progr
amme 360, l’annulation de la totalité des crédits disponibles
par le décret d’avance du 7 avril 2022 en vue de financer de nouvelles dépenses de nature
différente n’a pas tenu compte d’une créance sur l’État de l’agence centrale des organismes de
sécurité
sociale (Acoss) de 554 M€, comptabilisée en fin d’exercice 2021. Elle correspond à la
prise en charge par l’État des réductions forfaitaires 2021 sur les revenus professionnels des
travailleurs indépendants au titre des mois de mars 2021 à février 2022. Dans son rapport sur
les crédits du budget de l’état ouverts par décret d’avance, la Cour avait signalé qu’aucune
justification n’avait été apportée pour les 500 M€ d’annulations au titre du programme 360
21
.
Dès lors, la loi n°2022-1499 du 1
er
décembre 2022 de finances rectificative pour 2022 (LFR 2)
a ouvert 1,25
Md€ AE=CP
sur le programme 360.
L’ampleur de l’ouverture
démontre que ce
programme aurait dû être pourvu de crédits dès la loi de finances initiale.
III -
Comme anticipé, des dépenses en 2022 nettement
inférieures à celles de 2020 et 2021
Les dépenses de la mission en 2022 se sont élevées à 3,24 Md€ en AE et 3,27 Md€ en
CP. Elles se réduisent fortement par rapport à 2020 et 2021. À titre de comparaison, les
dépenses cumulées de la mission en CP en 2022
(3,27 Md€) sont équivalentes aux dépenses de
la mission pour le seul mois de janvier de l’année 2021 (3,2
Md€
22
).
19
Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
20
Arrêté de report du 25 mars 2022.
21
Cour des comptes,
R
apport sur les crédits du budget de l’état ouverts par décret d’avance
, juillet 2022
22
Cour des comptes,
Note d’exécution budgétaire de la mission plan d’urgence face à la crise sanitaire
, avril
2022
COUR DES COMPTES
22
Graphique n° 4 :
é
volution des dépenses (CP, en M€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
La chronique mensuelle des dépenses montre la permanence p
endant toute l’année des
dépenses liées au fonds de solidarité (P 357) et la consommation tardive mais massive des
crédits pour la compensation des allègements de cotisations (P 360).
41 819,50
34 352,37
3 274,25
41 820,08
34 326,07
3 243,38
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
2020
2021
2022
CP
AE
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
Graphique n° 5 :
dépenses mensuelles et dépenses cumulées* de la mission en 2022 (CP,
e
n Md€)
* dépenses mensuelles : échelle de gauche ; dépenses cumulées : échelle de droite
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
Les dépenses d’intervention constituent 95 % des dépenses, avec 3
090,76 M€. Les
dépenses de fonctionnement concernent les dépenses opérées par le programme 366 pour
l’achat de masques, pour 183,48 M€. La répartition entre les dépenses d’intervention et de
fonctionnement de 2022 est similaire à celle de 2021 (respectivement 97 % et 3 %).
0,39
0,73
1,34
1,71
1,90 1,89
1,97
1,96 1,96 1,97 1,97
3,27
-
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
-
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
1,20
1,40
1,60
1,80
2,00
P.366 Matériels sanitaires
P.360 Compensation des
allègements de cotisations
P.358 Participations financières
P.357 Fonds de solidarité
P.356 Chômage partiel et aides
d'urgence
Dépenses cumulées
COUR DES COMPTES
24
Graphique n° 6 :
les dépenses 2020-2022 de la miss
ion par titre (CP, en M€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
IV -
Une exécution quasi-complète des programmes les plus
importants de la mission
Les crédits en autorisations d’engagement sont exécutés à hauteur de 3
243 M€, pour
3
416 M€ de crédits disponibles. L’exécution est entière pour le programme 360 (1,25 Md€) ou
quasiment achevée pour le programme 357 (1
726,06 M€ pour 1
727,80 M€ de crédits
disponibles) et le programme 358 (128,07 M€ pour 128,20 M€ de crédits disponibles). Elle est
en revanch
e plus réduite pour les deux programmes pour lesquels l’enveloppe
était plus
restreinte
: l’exécution du programme 356 est limitée à 38,7 % des AE disponibles (95,42 M€
pour 246,51 M€)
et
se situe à 69,3 % pour le programme 366 (43,84 M€ pour 64,24 M€).
33 515,50
33 372,93
3 090,76
8 304,00
979,44
183,48
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
2020
2021
2022
Dépenses d'intervention (T6)
Dépenses de fonctionnement (T3)
ANALYSE DE L’
EXÉCUTION BUDGÉTAIRE
25
Graphique n° 7 :
crédits disponibles et exécution 2020-
2022 (AE, en M€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
En crédits de paiement, le taux de consommation des crédits disponibles est de 94,7 %
(3
274 M€). Les crédits ont été consommés dans l’année, en cohérence avec, d’un côté,
l’objectif de célérité de distribution des aides, de l’autre, l’extinction de la mission.
En 2021, la mission avait consommé 34,4 Md€ de CP sur un total de 42,2 Md€ de crédits
disponibles, soit un taux de consommation de 81,5 %. En 2020, la mission avait consommé
41,8 Md€ de CP sur un total de 70,5 Md€ de crédits disponibles, soit un taux de consommation
de 59,2 %.
70 570,58
42 084,64
3 415,75
41 820,08
34 326,07
3 243,38
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
80 000
2020
2021
2022
Crédits ouverts (AE)
Exécution (AE)
COUR DES COMPTES
26
Graphique n° 8 :
crédits disponibles et exécution 2020-
2022 (CP, en M€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
V -
Une extinction de la mission qui intervient fin 2022
Dès leur conception, les programmes de la mission
Plan d’urgence face à la crise
sanitaire
étaient supposés avoir un caractère non pérenne et, sauf rebond épidémique majeur,
être supprimés à brève échéance. Leur suppr
ession à la fin de l’année 2022 s’est traduite par le
portage des aides ou dispositifs prolongés par d’autres supports budgétaires permanents.
La majeure partie des crédits restant disponibles a été annulée par la LFR 2. Ces
annulations concernent les programmes 356 -
Prise en charge du chômage partiel
» (405,3
M€
en AE=CP), 357 -
Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise
sanitaire
(52,3
M€ en AE
et 77,2
M€
en CP), 358
-
Renforcement exceptionnel des
participations financières de l'État dans le cadre de la crise sanitaire
(297,0
M€ en AE=CP)
et 366 -
Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la covid-19
» (315,5
M€ en AE=CP).
Ces crédits correspondent en réalité presque entièrement à des crédits ouverts en 2021, non
consommés et reportés sur 2022.
De manière résiduelle, un transfert de crédits de 3,5 M€ (AE=CP) a été effectué à partir
du programme 366 par décret de transfert n°2022-1512 du 02 décembre 2022, vers le
programme 214 -
Soutien de la politique de l'éducation nationale
de la mission
Enseignement
scolaire
, destiné au financement de masques grand public et inclusifs.
70 570,58
42 152,00
3 456,57
41 819,50
34 352,37
3 274,25
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
80 000
2020
2021
2022
Crédits ouverts (CP)
Exécution (CP)
Chapitre II
Points
d’attention par programme
I -
Programme n°356
Prise en charge du dispositif exceptionnel
de chômage partiel et financement des aides d’urgence aux
employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise sanitaire
A -
Un dispositif en voie d’extinction dès la f
in 2021
Le programme 356 a pour objet exclusif de porter les crédits budgétaires correspondant
à l’activité partielle dite de crise –
à l’exclusion donc de l’activité partielle de droit commun et
de longue durée -
ainsi qu’aux dispositifs de soutien aux ac
tifs fragilisés par la crise
: l’aide
exceptionnelle aux actifs dits « permittents » créée par le décret du 30 décembre 2020 et
l’indemnisation des congés payés créée par le décret du 30 décembre 2020
23
. Aucune mesure
n’a modifié son périmètre en 2022. Les dépenses d’activité partielle de longue durée (APLD)
et d’activité partielle de droit commun sont quant à elles portées par le programme 364 de la
mission
Plan de relance.
23
L’aide exceptionnelle aux actifs dits « permittents », travaillant comme saisonniers ou comme extras, visait à
garantir des ressources de 900 € par mois jusqu’en février 2021
à tous ceux ayant travaillé au moins 210 jours et
plus en 2019 mais insuffisamment en 2020 pour recharger leurs droits à l’allocation
-chômage. Le dispositif
d’indemnisation des congés payés consistait à faire prendre en charge par l’État une fraction des c
ongés payés des
salariés des établissements dont l’activité avait été interrompue totalement ou partiellement durant au moins 140
jours en 2020 ou dont l’activité a été réduite de plus de 90 % pendant les périodes où l’état d’urgence était en
vigueur, en 2020.
COUR DES COMPTES
28
Tableau n° 1 :
supports
budgétaires des dispositifs de financement de l’activité partielle
en 2022
Activité partielle de crise
Activité partielle de longue
durée
Activité partielle de droit
commun
Programme 356
Programme 364
Mission Plan d’urgence
Mission Plan de relance
Source : Cour des comptes
L’activité partielle de crise a principalement été mobilisée au plus fort de l’épidémie de
covid-
19, en 2020 et, dans une moindre mesure, au premier semestre 2021. L’évolution des
dépenses d’activité partielle entre mars 2020 et d
écembre 2021 révélait ainsi une tendance
incontestable à l’extinction des demandes, ainsi qu’en atteste le graphique ci
-dessous. La loi de
finances pour 2022 faisait donc
l’hypothèse d’une extinction progressive du dispositif
dans
l’année
. Le programme 356 devait encore financer :
-
les heures chômées antérieures à 2022 qui n’avaient pas encore fait l’objet d’une
indemnisation ;
-
les éventuelles dépenses d’activité partielle d’urgence au titre des heures chômées en 2022
;
-
les dépenses relatives aux dispositi
fs dits de congés payés et d’aide aux permittents.
Le périmètre d’intervention du programme 356 n’est donc plus, en 2022, que résiduel.
Graphique n° 9 :
n
ombre d’heures indemnisées au titre de l’activité partielle d’urgence
entre mars 2020 et décembre 2021
Source : Co
ur des comptes d’après les données ASP arrêtés au 6 février
2022. Lecture
: nombre d’heures indemnisées selon le mois auquel elles se
rattachent. NB
: les employeurs disposent d’un délai de six mois pour
transmettre leurs demandes d’indemnisation. Un décal
age peut donc
exister sur les données à partir d’octobre.
0
100 000 000
200 000 000
300 000 000
400 000 000
500 000 000
600 000 000
700 000 000
800 000 000
900 000 000
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
29
B -
Un financement 2022 intégralement assuré par les reports de crédits
non consommés en 2021, dont près de 45 % ont été annulés aussitôt
Le financement de l’activité partielle fait l’objet d’un effort
partagé entre l’État, à hauteur
de 67 %, et le régime d’assurance
-chômage, à hauteur de 33 %. Le dispositif est géré en AE=CP
s’agissant de l’activité partielle de crise proprement dite. Des écarts peuvent exister s’agissant
de l’aide aux permittents ou de l’indemnisation des congés payés.
Aucun crédit n’a été inscrit sur le programme en LFI 2022. Les documents budgétaires
annexés au projet de loi de finances indiquaient que les besoins seraient entièrement couverts
par le report des crédits non utilisés
de l’année 2021, dont le montant n’a pourtant été fixé que
par l’arrêté ministériel du 24 mars 2022
24
, soit près de six mois après le dépôt du projet de loi
devant le Parlement.
Cet arrêté a procédé au report de la totalité des crédits non consommés en 2021, soit
1
201,77 M€ en AE et 1
207,26 M€ en CP. Ce montant était supérieur aux dépenses d’activité
partielle de crise exécutées en 2021, qui s’élevaient à 1,06 Md€ (hors indemnis
ations des congés
payés et aide aux permittents) alors que le nombre des demandes d’indemnisation n’avait cessé
de diminuer. Ce niveau de reports excédait ainsi largement les besoins prévisibles de
financement du programme en 2022, dans un contexte d’extin
ction progressive.
Cependant, quelques jours à peine après la réalisation des reports de crédits, le programme
356 a fait l’objet d’annulations dans le cadre du décret d’avances n° 2022
-512 du 7 avril 2022,
à hauteur de 550 M€ en autorisations d’engageme
nt et en crédits de paiement (soit 45,5 % des
crédits reportés).
Comme la Cour l’a observé dans sa note sur l’analyse de l’exécution budgétaire en 2021
25
,
«
la publication des arrêtés de reports à la fin du mois de mars et l’élaboration du projet de
décret
d’avance étaient concomitantes. La décision de reporter des crédits, qui suppose en
principe l’existence de dépenses à financer, est contradictoire avec leur annulation
immédiate
». La Cour considérait ainsi que les crédits de la mission
Plan d’urgence
non
consommés à la fin de l’année 2021 ont constitué –
pour près de la moitié s’agissant des crédits
du programme 156 -
une réserve pour financer en 2022 des dépenses d’autres missions.
Ce constat est corroboré par les conditions de la gestion du programme, en 2022. Le
niveau excessif des reports de 2021, dont plus de 45 % ont été annulés quelques jours à peine
après la parution de l’arrêté ministériel de report, alors que toutes les données disponibles
permettaient de prévoir un net ralentissement des besoins de financement, constitue une atteinte
aux principes d’annualité et de spécialité budgétaires.
24
25
Cour des comptes, note d’analyse sur l’exécution budgétaire 2021 de la mission
Plan d’urgence fac
e à la crise
sanitaire,
2022.
COUR DES COMPTES
30
C -
Une gestion marquée par d’importantes annulations qui ont diminué
le niveau des crédits disponibles
Outre les annulations de crédits effectuées par le décret
d’avances du 7 avril 2022,
405,3
M€ en autorisations d’engagement et en crédits de paiement ont été annulés par la loi de
finances rectificative de fin de gestion du 2 décembre 2022.
Les ressources du programme ont ainsi été réduites à 246,47 M€ en AE et
CP, soit 20,6 %
des crédits disponibles à fin mars 2022.
Graphique n° 10 :
l
e programme 356, de la LFI 2022 à l’exécution (AE, M€)
Source : Cour des comptes
Le suivi mensuel d’exécution montre que le versement des crédits à l’ASP au titre de
l’activité partielle proprem
ent dite a été réalisé par un unique mouvement, en mai 2022. Aucun
autre versement n’a été nécessaire en cours de gestion. L’aide aux permittents a fait l’objet de
versements de CP jusqu’à mi
-2022, période à partir de laquelle ils sont devenus résiduels.
D -
Une exécution très partielle des crédits demeurés disponibles
Les crédits exécutés sont bien inférieurs aux crédits disponibles en fin de gestion : ils
s’élèvent à 95,42 M€ en AE et 100,90 M€ en CP, soit un taux de consommation de 38,71 % en
AE et 40,94 % en CP. Les crédits consommés représentent ainsi à peine 8,4 % des crédits
disponibles en début de gestion.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
31
Tableau n° 2 :
n
iveau de consommation des crédits du programme 356 en 2022 (M€)
AE
CP
Activité partielle
93,47
93,47
Indemnisation des congés
payés
0,17
0,17
Aide aux permittents
1,77
7,26
Total
95,42
100,90
Source : Chorus
Les annulations réalisées en LFR 2 auraient donc pu être plus importantes que celles
effectivement réalisées.
E -
Un coût pour l’État de l’activité partielle de crise qui s’établit à plus
de 302
M€ en 2022 et à près de 22 Md€ au total depuis 2020
La dépense totale de l’État au titre de l’activité partielle de crise en 2022 inclut, outre les
crédits budgétaires, la mobilisation de la trésorerie disponible à l’ASP sur ce dispositif. Celle
-
ci s’élevait, fin 2021, à 210,63 M€. Son niveau, fin 2022, n’était plus que de 1,84 M€, soit une
diminution de 208,79 M€. En ajoutant la mobilisation de cette ressource à la nouvelle
contribution issue du programme 356 (93,47 M€), le coût total de l’activité pa
rtielle de crise
pour l’État s’est établi à 302,26 M€ en 2022. L’ajout de la contribution de l’Unedic porte à
451,13 M€ le coût total du dispositif en 2022.
L’effort total de l’État au titre de l’activité partielle de crise s’élève, sur la période 2020
-
202
2, à près de 22 Md€.
Tableau n° 3 :
c
oût total de l’activité partielle de crise depuis 2020, pour l’État (en M€)
En M€
Mission Travail
emploi
Programme
356
Mission
Plan d’urgence
Programme
364 - Mission
Plan de relance
Total
2020
17 086
0
0
17 086
2021
0
1 060
3 740
4 800
2022
0
94
0
101
Total 2020-2022
17 086
1 154
3 740
21 980
Source : Cour des comptes
Note : e
n 2021, les crédits du programme 364 ont irrégulièrement financé l’activité partielle de crise à hauteur de 3,74 Md€,
qui auraient normalement dû être imputés sur le programme 356.
En tenant compte de la contribution de l’Unédic sur la même période 2020
-2022 (environ
10,8 Md€), le coût total de l’activité partielle de crise s’établit à environ 32,8 Md€.
COUR DES COMPTES
32
F -
La performance du programme
Les trois indicateurs de performance attachés au programme portent respectivement sur :
-
le délai moyen entre la demande d’allocation et son versement à l’employeur
;
-
le nombre d’entreprises bénéficiaires d’une allocation d’activité partielle
;
-
le nombre de salariés concernés par
l’activité partielle
;
-
le nombre d’heures indemnisées au titre de l’activité partielle.
Alors que le rapport annuel de performances 2021 déclarait « sans objet » les prévisions
et réalisations attachées à ces indicateurs, le rapport annuel de performances pour 2022
comporte les précisions attendues s’agissant des résultats obtenus pour ces deux années.
Le délai moyen de versement de l’allocation s’établit, en 2022, à 10,24 jours après la
demande contre 12,67 en 2021, tandis que le nombre d’entreprises bénéficiaires d’une
allocation d’activité partielle passe de 493
277 à 63 810. Le nombre de salariés concernés est
divisé par 87, passant de 3,53 millions de salariés à 40
375 et le nombre d’heures indemnisées
chute à environ 67 millions, contre près de 830 millions en 2021 et 2,4 milliards en 2020.
Les données portent cependant sur l’ensemble des dispositifs d’activité partielle existants,
sans distinction entre ceux portés par le programme 356 et ceux relevant du programme 364
de la mission
Plan de relance.
Indicateurs de gestion et non de mesure de la performance, ils
ne disent en outre rien de l’efficacité de l’activité partielle pour préserver l’emploi dans la
durée.
G -
Un programme supprimé en 2023
Le programme disparait en LFI 2023, avec la suppression de la mission. Aucun reste à
payer n’est observé.
En revanche, des opérations juridiques pourraient être encore nécessaires
pour traiter les demandes d’indemnisation aujourd’hui toujours bloquées auprès de l’ASP,
notamment du fait de suspicions de fraudes.
II -
Programme n° 357
Fonds de solidarité pour les entreprises
à la suite de la crise sanitaire
A -
Des aides ajustées ou créées en 2022 au sein d’un programme en
extinction
En cours d’extinction, le programme 357 a financé en 2022 huit dispositifs de solida
rité
mobilisables par les entreprises particulièrement touchées par la crise sanitaire. Ces dispositifs
répondent à des difficultés sectorielles, territoriales ou de trésorerie spécifiques subies par un
nombre restreint d’entreprises. Il s’agit du disposit
if dit « Fonds de solidarité Volet 1 », des
dispositifs Coûts fixes, reprise, stock, dotations SPIC-SPA (secteur public), Aide
complémentaire Outre-Mer, Loyers et Fermeture.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
33
Une présentation détaillée de ces dispositifs figure en Annexe n° 2.
Le fonds de solidarité a été clôturé au 30 juin 2022, conformément à l’article 1 de
l'ordonnance du 25 mars 2020 modifiée portant création du fonds de solidarité et de l'article 2
du décret n° 2022-346 du 12 mars 2022.
B -
Un programme abondé par les reports de crédits de 2021
Le programme 357 n’a pas été abondé par des crédits ouverts en loi de finances mais par
les reports de crédits de 2021 à hauteur de 2 2719,14 M€ en AE et de 2
317,81 en CP, début
2022
26.
Le programme a également bénéficié de 0,81
M€ en AE/CP au titre des contributions
de certaines collectivités au programme
27
.
Les crédits du programme 357 -
Fonds de Solidarité pour les entreprises à la suite de la
crise sanitaire
» ont
d’abord
été abondés en 2020 par les lois de finances rectificatives
successives ainsi que par divers mouvements règlementaires de crédits, puis en 2021 par la loi
de finances initiale et par des reports.
Pour 2022, la programmation initial
e anticipait l’extinction du fonds. Elle ne prenait pas
en compte l’effet conjugué de la prolongation de certains dispositifs d’aides, de la modification
des critères d’attribution ou l’extension des délais de dépôts des dossiers décidées en fin d’année
2021 pour soutenir certains secteurs et territoires. Ce fut le cas par exemple avec la modification
a posteriori
des critères d’attribution de l’aide «
coûts fixes renforts
», avec l’abaissement de
façon rétroactive du seuil de perte de chiffre d’affaires de
50 à 30 %, la prolongation des
guichets pour décembre et janvier jusqu’au 30 avril 2022 ou l’extension des délais de dépôt de
dossiers au titre de l’aide loyer. Ainsi, la prévision d’exécution au 12 avril 2022 s’établissait à
2 433 M€ au lieu de 1
801
M€ (soit +632 M€) prévus lors de la prévision d’exécution de mars
2022.
Dès lors, l’annulation de 500 M€ sur le programme 357 par décret d’avance du 7 avril
2022
28
ainsi que les reports croisés de crédits 2021 vers d’autres programme notamment pour
financer le plan « Destination France »
29
, ont conduit à la situation de non-soutenabilité
ponctuelle du programme en 2022 dans les conditions rapportées ci-dessus.
Des crédits ont été
ouverts sur le
programme 134 -
Développement des entreprises et régulations
de la mission
Économie
au titre du fonds de solidarité
et des autres dispositifs d’aide
; leur consommation à
la fin de l’année 2022
s’élève à 685,6 M€.
La loi de finances rectificative pour 2022 du 1
er
décembre 2022 a ensuite annulé
52, 2 M
€ en AE et 77,2 M€ en CP.
26
Arrêté
s du 6 janvier 2022 portant reports de crédits généraux pour un montant de de 1 Md€ en AE et en CP, du
11 mars 2022 portant reports de crédits généraux pour un montant de 300 M€ en AE et en CP, du 25 mars 2022
portant
reports de crédits généraux pour un montant de 979 M€ en AE et 1,01 Md€ en CP
.
27
Arrêté du 28 mars 2022
portant reports de crédits sur fonds de concours pour un montant de global de 68 789 €
en AE et en CP.
28
Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
29
Arrêté de report du 25 mars 2022.
COUR DES COMPTES
34
C -
Des dépenses résiduelles par rapport à 2021, 99,9 % des crédits
consommés
En 2022, les dépenses effectives du programme 357
Fonds de solidarité
se sont élevées
à 1,74 Md€ en crédits de paiement, contre 26,8
Md€ en 2021 et 11,8
Md€ en 2020.
Au regard
des crédits disponibles (1,74 Md€), le taux de consommation des crédits est de 99,9 %, à la
différence de l’exercice 2020 qui s’était traduit par une sous
-consommation correspondant à
40 % des crédits ouverts en 2020 (soit un montant de 7,9
Md€ en CP)
30
.
La diminution particulièrement importante des dépenses est liée à la levée des mesures
de restriction sanitaire, au resserrement de l’éligibilité des différentes aides du fonds de
solidarité et à la fermeture de celui au 30 juin 2022 qui explique le fai
ble nombre d’aides versées
sur le deuxième semestre 2022. Sur le mois de décembre 2022, seuls 15 paiements pour
473 248 € au titre du volet 1 et 4 paiements pour 26
400
€ au titre du coût fixe sont intervenus.
Les dernières aides de l’exercice 2022 corres
pondent à des décisions de justice. Ces paiements
continueront en 2023 dans le cas où des décisions défavorables à l’administration
interviendraient.
Le nombre de dossiers payés en 2022 ne constitue plus que 0,9 % des dossiers payés en
2021. Les aides vers
ées en 2022 s’élèvent à 2,3 Md€.
Tableau n° 4 :
nombre de dossiers payés et montants versés en 2021 et en 2022 (en
Md€)
31
Volet/aide
Nombre de
dossiers
payés 2021
Montant
versés en
2021
Nombre de
dossiers
payés 2022
Montant
versés en
2022
Fonds de solidarité
4 448 408
24,10
19 594
0,21
Coûts fixes
7 765
1,70
18 170
1,47
Loyers
1 330
0,38
Fermeture
265
0,37
Reprise
262
0,01
43
0,00
Volet 2
1 631
0,03
Volet 2bis
1 674
0,00
2
0,00
Remontées mécaniques
346
0,60
Stock
38 253
0,20
141
0,00
Dotations SPIC
3 047
0,20
1 106
0,06
30
Note d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) de la mission «
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
», Cour
des comptes, avril 2021.
31
Selon la direction du Budget, les aides financées aux entreprises ont été financées par le programme 357 en
2022 selon les montants suivants: Fonds de solidarité Volet 1: 152,92 M€
; Couts fixes: 1 071,37 M€
; Reprise :3
M€
; Stock : 0,9 M€
; dotations SPIC et SPA
:
10,04 M€
; Aide complémentaire Outre-
Mer : 1,93 M€
; Loyers :
294,08 M€
; Fermeture
: 206,26 M€.
POIN
TS D’ATTENTION PAR P
ROGRAMME
35
Volet/aide
Nombre de
dossiers
payés 2021
Montant
versés en
2021
Nombre de
dossiers
payés 2022
Montant
versés en
2022
Aide complémentaire
Outre-mer
761
0,00
368
0,00
Aide activités sportives
6
152
0,01
Total
4 502 147
26,90
41 171
2,50
Rétablissements de crédits
0,10
0,08
Crédits consommés
26,80
2,43
Source : DGFiP, traitement Cour des comptes
D -
Des contrôles ayant déjà débouché sur 4 000 suspicions de fraude et
186
M€ de titres de recouvrement
Les contrôles
a posteriori
conduits par la DGFiP en 2022 ont donné lieu à l’émission de
78 280 titres de recouvrement à destination de 15 800 entreprises, pour un montant total de
186
M€. 72,9 M€ ont été recouvrés en 2021 et 2022, ce qui représente moins de 0,2
% du total
des 41,14
Md€ d’aides versées. À ces montants s’ajoutent 161,8 M€ de reversements spontanés
d’entreprises ayant perçu des aides à
tort. Les contrôles
a posteriori
ont conduit à des
rétablissements de crédits intervenus en 2020 (9,5 M€), en 2021 (108,5 M€) et jusqu’en août
2022 (61,3 M€) sur le programme 357.
Tableau n° 5 :
résultats des contrôles sur des aides versées au titre du fonds de
solidarité en 2021 et 2022 (nombres et montants en M€)
Résultats
2021
2022
Nombre de demandes
irrégulières
99 000
ND
Nombre de titres émis
74 600
78 280
Nombre d'entreprises ayant
fait l'objet d'un titre
30 800
15 800
Montant des titres émis
286
186
Montant recouvré sur une
année
23
50
Montant payé spontanément
96
66
Plaintes et articles 40 :
nombre
3 000
4 000
Plaintes et articles 40 :
montants
67
85
Source : DGFiP
COUR DES COMPTES
36
La baisse du montant des titres émis entre 2021 et 2022 est due à l’intervention, en 2021,
d’une mesure de contrôle
a posteriori
de grande ampleur, basée sur la cohérence des chiffres
d’affaires déclarés par les entreprises, et ayant alors abouti à l’émiss
ion de près de 5 000 titres
représentant environ 100 M€.
La DGFiP estime ne pas pouvoir élaborer une évaluation globale de la fraude pour les
aides financées par le programme 357 dans la mesure où il ne lui semble pas possible de
distinguer les entreprises
ayant eu l’intention de frauder de celles ayant simplement commis
une erreur de bonne foi dans l’interprétation des textes, voire une erreur de saisie des données
lors de la formulation de leur demande d’aide. Les cas de fraude caractérisée donnant lieu à
plainte ou signalement auprès du Parquet au titre de l’article 40 du code de procédure pénale
concernent 7
000 entreprises pour un montant en jeu de 152 M€.
Les contrôles se sont concentrés sur le fonds de solidarité volet 1. Le contrôle
a posteriori
des
autres aides n’a pas été effectué. En 2023, les contrôles viseront plus particulièrement le
dispositif de régularisation des montants d'aides perçues pour compenser les coûts fixes porté
par le décret du 3 mai 2022. Ils seront notamment ciblés sur l’absen
ce de dépôt des justificatifs
par les entreprises bénéficiaires d’une aide coût fixe.
Un
retour d’expérience approfondi est susceptible d’être inscrit au programme des
contrôles a posteriori du CBCM du MEFSIN au vu des rétablissements de crédits futurs.
L
’analyse des résultats devrait permettre de vérifier si la
relative modicité des indus au regard
des montants versés est liée à la qualité des contrôles
a priori
.
E -
Une extinction du programme en fin d’année 2022 et une bascule des
dépenses vers le programme 134 -
Développement des entreprises et
régulations
L’ouverture de crédits par le décret d’avance du 7 avril 2022 sur le programme 134
(1,5
Md€ au titre de l’aide aux entreprises énergo
-
intensives) a permis d’accompagner la
clôture
du programme 357, en a
ssurant l’absence de toute discontinuité dans le versement des aides
(aides régies, fermeture, loyers, coûts fixes, reprise). Cette situation a été régularisée, dans le
cadre de la LFR1, via l’ouverture de 794 M€ de crédits supplémentaires en AE et en CP s
ur le
programme 134. L’évaluation du besoin sur le programme 134 (694 M€ en juin et 690
M€ en
septembre) s’est avérée proche de l’exécution (685,7 M€). 100 M€ ont été annulés en LFR de
fin de gestion.
Les bascules ont eu lieu le 2 mai 2022 pour les dispositifs Coûts fixes, Reprise, Loyers et
Fermeture, le 23 juin 2022 pour les dotations SPIC-SPA (secteur public) et le 22 septembre
2022 pour le reste des dispositifs.
L’unité opérationnelle
32
dédiée à la reprise du fonds sur le programme 134 -
Développement des entreprises et régulations
a vocation à prendre en charge les contentieux à
venir, pour lesquels 72,3 M€ de provisions pour litiges ont été constituées en fin de gestion
2022.
32
UO- 0134-CTRA-C006 «
Fonds de solidarité pour les entreprises
» .
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
37
F -
Plus de deux millions d’entreprises soutenues depuis 2020
33
Au 31 décembre
2022, 2,04 millions d’entreprises ont bénéficié du fonds de solidarité et
des aides spécifiques
34
. Plus d’un tiers des montants versés ont bénéficié à des entreprises de
l’hébergement et de la restauration (34
%) et plus de 14 % à des entreprises du secteur du
commerce, deux types d’activités particulièrement touchées par les restrictions liées aux
protocoles sanitaires successifs.
Le fonds de solidarité ainsi que l’ensemble des aides «
satellites » ont très majoritairement
bénéficié aux microentreprises (deux millions de bénéficiaires), qui ont perçu 76 % des
montants distribués.
Graphique n° 11 :
ventilation des montants versés au titre du programme 357
Fonds
de solidarité
par secteur d’activité
Source : DGFiP, données au 13/07/2022 traitement Cour des comptes
33
Données au 17 juillet 2022. Auxquels il convient d’ajouter 0,4
Md€ de crédits transférés ou virés sur d’autres programmes
budgétaires en charge de la gestion et de la mise en paiement de certaines aides (aides multi-activités gérée par le réseau des CCI sous
la tutelle de la DGE et aides sectorielles gérées par les ministères du Sport, de la Culture et de l’Agriculture).
34
Postérieurement au 13 juillet 2022, les chiffres sont non significatifs, la date-limite d’attribution des aides par l’administration étant
fixée au 30 juin 2022. Seules des aides faisant suite à des décisions de justice ou des dossiers bloqués pour des raisons techniques ont
fait l’objet d’un versement
(213 dossiers comptabilisés à compter du 13 juillet sur l’exercice 2022).
COUR DES COMPTES
38
Graphique n° 12 :
ventilation des montants versés au titre du programme 357
Fonds
de solidarité
par type d’entreprise
Source : DGFiP, données au 22 mai 2022, traitement Cour des comptes
Si le montant total moyen d’aides versées aux entreprises s’établit à 20
154
€, la
di
stribution des versements est le reflet de l’hétérogénéité des bénéficiaires. Ainsi, 48
% des
bénéficiaires ont reçu moins de 7
% des versements en valeur, pour des aides d’un montant total
inférieur ou égal à 5 000
€, mais un peu plus de 2
% des entreprises ont bénéficié de versements
de montants supérieur ou égal à 100 000
€ et totalisent à elles seules près de 33
% des
versements en valeur.
Tableau n° 6 :
n
ombre d’entreprises et montants reçus par tranche de montant total
d’aides versées (en M€)
Tranche de montant total
versé par entreprise
Nombre
d'entreprises en
milliers
Montant versé en
M€
De 0 à 5000
978,1
2 581,6
De 5001 à 50 000
867,2
13 731,7
De 50 001 à 100 000
151,9
10 932,5
Plus de 100 000€
44
13 895,6
Total
2 041,3
41 141,4
Source : DGFiP, données au 13 juillet 2022, traitement Cour des comptes
76%
19%
5%
0%
1 - MIC
2 - PME
3 - ETI
4 - GE
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
39
III -
Programme n° 358
Renforcement exceptionnel des
participations financières de l’État dans le cadre de la crise
sanitaire
A -
Un programme exceptionnel destiné à soutenir les entreprises
stratégiques et vulnérables
Créé par la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020, le programme
358 -
Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État dans le cadre de la crise
sanitaire
est destiné à renforcer les moyens finan
ciers d’entreprises présentant un caractère
stratégique et jugées vulnérables en raison des conséquences économiques de la crise sanitaire. Le
soutien aux entreprises ainsi fragilisées s’effectue à travers des opérations en fonds propres, quasi
-
fonds propres et titre de créances. Les ressources nécessaires sont prélevées du programme 358 pour
être transférées en recettes du compte d’affectation spéciale
Participations financières de l’État
(ci-
après, CAS PFE), lequel finance les opérations via son programme 731 -
Opérations en capital
intéressant les participations financières de l’État
.
1 -
Une programmation datant de 2020, un financement fondé sur des reports
massifs et insuffisamment justifiés
La loi du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 a doté le programme 358 de
20 Md€ ouverts sur le budget général
35
. Le programme est géré en AE=CP.
Le programme 358 a été maintenu en LFI 2021 sans abondement de crédits nouveaux. Il
a bénéficié cette année-
là du report de 11,7 Md€ de crédits non utilisés en 2020
36
.
7,6 Md€ ont
été annulés en cours d’année
dont 7
,2 Md€ par
le
décret d’avance du 19 mai 2021
37
et 429 M€
en loi de finances rectificative du 1
er
décembre 2021 pour 2021
38
. Au total, plus de 65 % des
crédits initiaux de ce programme ont été annulés, et les crédits disponibles se sont finalement
établis à 4,1 Md€. Sur ce montant, la consommation s’est élevée à 0,7 Md€
seulement en 2021.
Le programme 358 a été prorogé en LFI 2022, à nouveau sans crédits nouveaux. Le
solde des crédits disponibles du programme en fin de gestion 2021 a été reporté en partie en
2022 par arrêté du 25 mars 2022, à hauteur de 2 349 M€
39
. Le reliquat d’1
Md€ a été reporté
sur le programme 367
40
-
Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021
35
État B de la loi du 25 avril 2020 relativement à l’article 9 de cette même loi.
36
Arrêté du 21 décembre portant reports de crédits
37
Décret n° 2021-620 du 19 mai 2021 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance
.
Les crédits annulés
ont conduit à l’ouverture en parallèle de l’équivalent sur deux autres programmes de la mission Plan d’Urgence
:
6,7 Md€ sur le programme 357
« Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire »
et 500
M€ sur le programme
« Prise en charge du chômage partiel et financement des aides d'urgence aux employeurs
et aux actifs précaires à la suite de la crise sanitaire ».
38
Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.
39
Arrêté du 21 décembre portant reports de crédits
40
Arrêté de report du 25 mars 2022
COUR DES COMPTES
40
En cours d’année 2022, 2 221 M€ ont été annulés, soit plus de 94,5
% des crédits
disponibles : le décret d’avance n°2022
-
512 du 7 avril 2022 a annulé 1 924 M€, et
la loi n°2022- 1499 du 1
er
décembre 2022 de finances rectificative a annulé 296,9 M€
compte-
tenu d'une forte sous-
consommation anticipée, laissant 0,13 Md€ disponible.
Graphique n° 13 :
ouverture et annulation des crédits sur le programme 358 en 2021 et
2022 (en Md€)
Source : Chorus, Cour des comptes, direction du budget. Notes de lecture : Les crédits disponibles
en 2021 se sont élevés à 4,1 Md€ et à 0,1
Md€ en 2022. Reports 2020= reports des crédits 2020 en
2021
; DA = décret d’avance.
2 -
Des reports insuffisamment justifiés
En 2020, l’APE a évalué les
besoins en capital à horizon 2022 pour les entreprises stratégiques
et vulnérables à plus de 20 Md€, en se fondant sur l'impact de la crise. Mais l’APE a indiqué dès
le
début de l’année 2021 que l’effet conjugué «
des différentes mesures de soutien, en particulier les
prêts garantis par l'État (PGE), [a] permis aux entreprises stratégiques et vulnérables d'éviter de
recourir à des recapitalisations
»
41
. Dès lors, les reports de crédits massifs opérés de 2020 sur 2021
puis de 2021 sur 2022 apparaissent insuffisamment justifiés.
La prévision de dépense du CAS PFE au titre des opérations nécessitant des
abondements en 2022 à partir du programme 358 s’élevait début 2022 à 3
Md€ répartis comme
suit :
-
1,5 Md€ pour les opérations au titre du Fonds de transition (i
nterventions en prêts, quasi-
fonds propres et fonds propres auprès d’entreprises de taille significative particulièrement
touchées par la crise mais qui n’avaient pu jusqu’à présent être accompagnées par les aides
d’urgence de manière adéquate)
;
41
Audition de M. Martin Vial, au Sénat, le 6 avril 2021
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
41
-
1,5 Md€ p
our des opérations confidentielles ayant pour finalité de renforcer les ressources
des entreprises stratégiques jugées vulnérables en raison des conséquences économiques
résultant de la crise sanitaire liée à la covid 19.
Au début du mois de février 2022, une nouvelle évaluation des opérations à engager sur
le
CAS PFE a conduit à une révision à la baisse de la dépense à hauteur de 2,3 Md€ (dont
0,8
Md€ au titre du Fonds de transition). Comme en 2021, l’annulation au mois d’avril de
81,9 % des crédits 2021 reportés sur 2022 deux semaines plus tôt souligne le caractère massif
et insuffisamment justifié des reports initiaux. Les crédits reportés sur le programme 358 ont,
de fait, constitué une
réserve de crédits permettant l’abondement d’autres programmes,
nota
mment par les décrets d’avance de 2021 et 2022,
en contravention avec le respect du
principe de spécialité budgétaire. L’atteinte à la spécialité budgétaire a également été manifeste
à l’occasion du report de 1 Md€ de crédits du programme 358, non consommés en fin d’année
2021, vers le programme 367 qui a été créé pour financer des opérations patrimoniales sans lien
avec la crise sanitaire.
B -
Une consommation totale des crédits disponibles, un effet limité
Une fois décomptées les différentes annulations, les crédits disponibles sur le programme
358 se sont élevés à seulement 128,2 M€ en 2022. Les crédits effectivement consommés, ven
us
abonder le CAS PFE en recettes, se sont élevés
à 128,07 M€, soit 99,9 % des crédits disponibles.
Quatre opérations opérées pa
r le compte d’affectation spéciale
Participations financières
de l’État
(CAS PFE) ont ainsi fait l’objet d’un financement du programme 358 en 2022. Elles
se situent dans le prolongement de celles engagées en 2020 :
-
la souscription à un emprunt obligataire réalisé par la société Saint Jean Industries par
émission de 180 obligations simples prenant la forme de TSDI de 100 000 € par obligation,
soit une dépense de 18 M€
intervenue le 29 juillet 2022. Cette opération est reprise au sein
du fonds ETI ;
-
la souscription à un emprunt obligataire réalisé par la société Résides Études Investissement
par émission de 6 000 obligations simples prenant la forme de TSDI de 100 000 € par
obligation, soit une dépense de 60 M€ intervenue le 6
septembre 2022. Cette opération est
reprise au sein du fonds ETI ;
-
la souscription complémentaire à
l’augmentation de capital d’Air France
-KLM du 7 juin
2022, à hauteur 68 142
;
-
l
e versement en anticipation d’une
souscription au fonds France Nucléaire pour 50 M€.
Comme l’avait indiqué la Cour des comptes dans la note d’exécution budgétaire 2021 d
e
la mission
Plan d’urgence
, le programme 358 a une utilité limitée au regard des opérations
financées. Les recettes issues du programme 358 ont représenté à peine 0,74% des recettes du
CAS PFE cette année, 76 % en 2020 et 14 % en 2021.
C -
Un programme non reconduit en LFI 2023
Le p
rogramme 358 n’a pas été reconduit en loi de finances initiale pour 2023.
COUR DES COMPTES
42
Les dépenses susceptibles d’intervenir à compter de 2023 et au
-delà, qui étaient couvertes
initialement en recettes par les abondements du programme, concernent les Fonds France
Nucléaire, Ace Aero Partenaires, d’Avenir Automobile n°2.
À partir de 2023, elles ont vocation à être financées à partir de la part du solde liées aux
ressources issues du programme 358 jusqu’en 2022
(soit
234,7 M€).
Tableau n° 7 :
opérations restant à financer en 2023 et au-delà au titre de souscriptions
aux fonds déjà effectives ou à venir abondés initialement par le programme 358 (en M€)
Étapes
Fonds
Avenir
Auto
Fonds
France
Nucléaire
Fonds Ace
Aéro
Partenaire
s
Montant
total
1ère souscription
105
50
150
305
Dépense
31,5
10
78,8
120,3
Reste à dépenser au titre
de la 1ère souscription
73,5
40
71,2
184,7
2nde souscription
0
50
0
50
Total à dépenser en 2023
et au-delà
73,5
40
71,2
234,7
Source : APE et direction du budget
Le solde des crédits restants sur le P358 à la fin de l’année 2022 est de 0,13
M€.
Ce solde
sera annulé en loi de règlement.
IV -
Programme n° 360
Compensation à la sécurité sociale des
allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées
par la crise sanitaire
A -
Des dispositifs d’allègement des prélèvements sociaux étendus à la 5
e
vague épidémique de l’hiver 2021
-2022
1 -
Des mesures de soutien à la trésorerie des petites et moyennes entreprises
Le programme 360 a été créé par la loi de finances rectificative du 30 juillet 2020 pour
financer la compensation à la sécurité sociale et à l’Unédic des exonérations et aides au
paiement accordées aux petites entreprises particulièrement touchées par la crise pandémique
dans le cadre du premier dispositif
42
, puis des trois suivants.
42
Dès le mois de mars 2020, a été en mise en place une possibilité de report du paiement des prélèvements sociaux
dus au titre de février, puis de mars et avril 2020, notamment pour les PME, TPE et travailleurs indépendants des
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
43
Un premier dispositif
Dans le contexte de la première vague de l’épidémie, l’article 65 de la
loi du 30 juillet
2020
43
a instauré une exonération totale de cotisations et contributions sociales patronales
exigibles pour certaines entreprises (cf.
encadré pour les critères et définitions). S’y est ajoutée
une aide au paiement des cotisations et contributions sociales patronales et salariales non
exonérées dues à l’Urssaf, sur la base d’un prorata de la masse salariale soumise à cotisations
initialement fixé à 20
%. À la différence de l’exonération
, qui était
d’application immédiate,
l’aide au paiement correspond
ait à un crédit pouvant être imputé sur les cotisations de mois
ultérieurs. Ces mesures couvraient la quasi-
totalité des prélèvements sociaux à l’exception des
cotisations de retraite complémentaire des salariés Agirc-Arrco.
L’exonération et l’aide au paiement ont couvert les périodes d’emploi de février à mai
2020 pour les entreprises des secteurs 1 et 1 bis, et de février à avril 2020 pour les entreprises
du secteur 2. Les entreprises qui ont continué à faire l’objet de mesures administratives de
fermeture après ces
dates sont demeurées éligibles aux exonérations et à l’aide au paiement.
Un deuxième dispositif
Compte tenu des nouvelles mesures de restriction mises en œuvre à l’automne 2020 pour
faire face à la deuxième vague de l’épidémie, un deuxième dispositif a été
mis en œuvre par la
LFR
4 2020 et, à la suite d’un amendement, par la loi de financement de la sécurité sociale pour
2021 (article 9) et son décret d’application du 27
janvier 2021.
Ces textes ont repris le premier dispositif en en élargissant les critères (cf. encadré) pour
les périodes d’emploi d’octobre (pour les entreprises affectées par le couvre
-feu instauré à partir
du 17 octobre) ou novembre (pour les entreprises affectées par le confinement instauré le 30
octobre) jusqu’à la fin de l’année 2020. L’article 9 de la LFSS 2021 ayant prévu une possible
prolongation du dispositif par décret, celui-
ci s’est appliqué jusqu’à fin février puis fin avril
2021
44
pendant la troisième vague de l’épidémie.
Un troisième dispositif
Dans le cadre de la levée progress
ive des mesures de restriction et de la reprise d’activité
des secteurs affectés par la crise sanitaire, un troisième dispositif modifié d’aide au paiement a
été mis en place pour les périodes d’emploi de mai à juillet 2021 par l’article 25 de la LFR
1 du
19 juillet 2021 et son décret d’application du 19 août 2021.
Toutefois, la reprise de l’épidémie a conduit à réactiver le deuxième dispositif par de
nouveaux décrets pris en application de l’article 9 de la LFSS 2021. Cela a d’abord été le cas
pendant la q
uatrième vague de l’été 2021 (périodes d’emploi des mois de juillet et août)
dans
secteurs de l’hôtellerie, de la restauration, du tourisme, de la culture, du sport et de l’évènementiel, et pour ceux
dont l’activité dépend de ces secteurs. Devant l’ampleur des montants de prélèvem
ent sociaux reportés, qui
risquaient de peser ultérieurement sur la trésorerie d’entreprises déjà fragilisées par la crise sanitaire, quatre
dispositifs distincts et successifs de soutien ont été mis en place et intégralement compensé
s par le budget de l’É
tat
à la sécurité sociale et à l’Unédic.
43
Le décret d’application n° 2020
-1103 date du 1
er
septembre 2020 et l’instruction de mise en œuvre
DSS/5B/SAFSL/2020/160 du 22 septembre 2020.
44
Respectivement par les décrets n° 2021-430 du 12 avril 2021 et n° 2021-709
du 3 juin 2021.
COUR DES COMPTES
44
les départements et collectivités d’outre
-
mer dans lesquels l’état d’urgence sanitaire a été
prorogé
45
.
Un quatrième dispositif
La cinquième vague épidémique de l’hiver 2021
-
2022 a d’abord motivé la fermeture des
salles de danse
46
à compter du 10 décembre 2021. Un nouveau décret
47
a remis en vigueur les
exonérations et aides au paiement au profit de ce secteur d’activité pendant les mois de
novembre et de décembre 2021.
La loi du 22 janvier 2022 et le décret du 11 février 2022 ont ensuite fait bénéficier de
nouveaux allègements les entreprises de moins de 250 salariés relevant des secteurs 1 et 1bis
ayant perdu au moins 30 % de leur chiffre d'affaires sur les mois de décembre 2021 et de janvier
2022 (et non plus 50 %). Le montant de l’aide au paiement a été fixé à 20
% de la masse salariale
brute. En outre, les cotisations et contributions sociales (hors retraites complémentaires) ont été
totalement exonérées dans les cas
limités
où elles ont perdu plus de 65 % de leur chiffre
d’affaires ou ont fait l’objet d’une fermeture administrative. Ces exonérations et aides
ont été
soumises à un plafonnement par salarié : seule étant éligible la part des rémunérations inférieure
à 4,5 fois le SMIC en vigueur au titre du mois considéré.
L’application de ce dernier dispositif a enfin été étendue au mois de février 2022 par un
décret du 13 mai 2022, qui a toutefois limité pour ce mois le montant de l’aide au paiement à
15 % de la masse salariale brute.
Des critères d’éligibilité complexes
et modifiés au fil des vagues épidémiques
1) Le dispositif « vague 1 » a consisté en une exonération de cotisations et contributions
sociales patronales et en une aide au paiement, permettant de réduire le montant des dettes de
cotisations et de contributions sociales patronales, après application de l’exonération, et de cotisations
et contributions sociales salariales.
Le périmètre des entreprises concernées était identique à celui des bénéficiaires du fonds de
solidarité
48
. À la création du dispositif, il s’agissait des entreprises de moins de 250 salariés œuvrant
dans un secteur particulièrement affecté, dit secteur 1
49
ou fortement dépendant des secteurs affectés
et ayant subi une baisse dépassant un cert
ain seuil de leur chiffre d’affaires (dit secteur 1
bis
50
). Il
s’agissait également des entreprises d’autres secteurs de moins de 10 salariés accueillant du public et
fermées administrativement (dit secteur 2, sans liste limitative).
45
Décret n° 2021-1410 du 29 octobre 2021.
46
Dénomination du décret n° 2021-1585 du 7 décembre 2021 pour les discothèques (type P), les bars et restaurants
dansants (type N).
47
Décret n° 2021-1956 du 31 décembre 2021.
48
Périmètre défini par le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité à destination des
entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation
de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.
49
C
es catégories d’entreprises sont
listées en annexe 1 du décret : hôtellerie, tourisme, restauration, transports
aériens, voyages, culture, évènementiel, sport.
50
Ces catégories d’entreprises sont listées en
annexe 2 du décret : production et commerce alimentaire, biens et
services produits ou commercialisés pour les secteurs ci-dessus.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
45
2) Le dispositif « vague 2 » (appliqué aussi aux vagues 3 et 4) a repris le dispositif « vague 1 »
en élargissant les conditions d’éligibilité
: le seuil de perte de chiffre d’affaires pour les entreprises
du secteur 1 bis a été abaissé de 80 % à 50 % et le nombre maximal de salariés pour relever du secteur
2 a été rehaussé de 9 à 49.
3) Dans le cadre du dispositif de sortie de crise mis en œuvre par l’article 25 de la LFR1 du 19
juillet 2021, il a été mis fin aux exonérations et le taux de l’aide au paiement a été réduit de 20
% à
15 % et plafonné à 250
€ par mois et par entreprise. Les annexes réglementaires définissant les
champs des secteurs 1 et 1 bis ont été modifiées à plusieurs reprises.
Le montant cumulé perçu par employeur au titre de l’ensemble des aides et avantages a
ttribués
(exonérations et aides au paiement, subventions directes telles que le fonds de solidarité, avantages
fiscaux) était plafonné à 0,8
M€ en 2020 en application du droit européen sur les aides d’État, plafond
relevé à 1,8 M€ en 2021. Ce plafond a été
porté à 2,3 M€ par une mise à jour du 1
er
décembre 2021
51
.
Le 1
er
août 2021, les aides ont été déplafonnées pour les employeurs qui, ayant rencontré des
difficultés financières du fait de la crise, ont maintenu les salariés dans l’emploi.
4) Le dispositif de la « vague 5 » réactive le dispositif « vague 2 » en distinguant au sein des
secteurs 1 et 1bis les pertes de chiffre d’affaire comprises entre 30% et 65%, qui ouvrent droit à l’aide
au paiement, et les fermetures administratives et pertes de CA de plus de 65%, qui ouvrent en outre
droit à l’exonération. L’aide au paiement est égale à 20% de la masse salariale soumise à cotisations
pour décembre 2021 et janvier 2022 et à 15% pour février 2022. Seule la part des rémunérations
inférieure à 4,5 SMIC est éligible à ce dispositif.
2 -
Des mesures de soutien aux travailleurs indépendants et artistes-auteurs
Les travailleurs indépendants ont également bénéficié des quatre dispositifs (même
secteurs, même seuils de déclenchement), sous la forme de réductions forfaitaires des
cotisations et contributions sociales exigibles. Les montants de ces réductions sont décrits dans
le tableau ci-dessous.
51
Communication de la Commission européenne du 20 mars 2020 Encadrement temporaire des mesures d’aide
d’État visant à soutenir l’économie dans le contexte actuel de la flambée de COVID
-19 (2020/C 91 I/01). Le
plafond a été fixé à 0,8
M€, 120
k€ pour les employeurs du secteur de la pêche et de l’aquaculture et 100
k€ pour
ceux du secteur de la production agricole primaire. Ces plafonds ont été relevés respectivement à 1,8
M€, 270
k€
et 225
k€ par une communication de la Commission du 28 janvier 2021, puis à 2,3 M€ le 1
er
décembre 2021. Par
décision SA.62999 du 27 juillet 2021, la Commission a précisé le champ couvert par ces plafonds.
COUR DES COMPTES
46
Tableau n° 8 :
montants des réductions de prélèvements sociaux exigibles appliquées
aux travailleurs indépendants
Secteurs
LFR3 2020
LFSS 2021
LFR1 2021
Loi 2022-46
Printemps
2020
Octobre 2020 à
mars 2021
Avril à juillet
2021 (sept 2021 /
DOM)
Juin à août 2021
Décembre 21 à
février 2022
S1 et
S1 bis
2 400
forfaitaires
600
€ forfaitaires
par mois
d’éligibilité
600
forfaitaires
par mois
d’éligibilité
250€ forfaitaires
par mois
d’éligibilité
600 €/mois pour
perte CA 65%+
300 €/mois pour
perte CA 30%+
S2
1 800€
forfaitaires
600
€ forfaitaires
par mois
d’éligibilité (nov
2020, fév 2021 et
/ou mars 2021)
600
forfaitaires
par mois
d’éligibilité
Exclu
Exclu
Cotisations
concernées
Cotisations
2020, pas
de report
possible sur
2021
Cotisations 2020,
reliquat
imputable sur les
cotis 2021
Cotis 2021, pas de report possible sur
2022
Cotisations pour
les mois
éligibles,
réductions
imputables sur
les cotisations
des deux
premiers
trimestres 2022
Pour les TI ayant
débuté leur
activité au 1
er
trim 2021,
réduction
imputée sur les
cotis 2021
Pour les mois éligibles aux deux
dispositifs, application du dispositif le
plus favorable
Source : Acoss, Cour des comptes
Sous réserve de leur imputation anticipée sur les montants provisionnels de prélèvements
sociaux appelés courant 2020, les réductions 2020 ont été appliquées aux montants de
prélèvements sociaux appelés à la suite des déclarations de revenus professionnels au titre de
2020, effectuées en mai 2021, qui ont permis de régulariser les montants dus au titre de 2020.
De même, les réductions 2021, en dehors de celles des mois de janvier et février, qui ont été
intégrées à la régularisation de mai 2021, ont pris effet à la suite de la déclaration des revenus
professionnels au titre de 2021, en mai 2022.
Dans le contexte de la cinquième vague de l’épidémie, la loi
du 22 janvier 2022 et le
décret du 11 février 2022 précités ont fait bénéficier les travailleurs indépendants de nouvelles
mesures de réduction des cotisations et contributions sociales au titre des périodes d’emploi de
décembre 2021 à février 2022. Ces mesures ont pris la forme d’une réduction forfaita
ire de
600
€ par mois éligible en cas de fermeture administrative ou de perte de chiffre d’affaires
supérieure ou égale à 65
%, ou de 300 € par mois en cas de perte de chiffre d’affaires comprise
entre 30 % et 65 %. Ces réductions étaient imputables sur les montants dus en mai 2022 au titre
des revenus professionnels de 2021.
Pour les artistes-auteurs, une troisième mesure de réduction des cotisations et
contributions de sécurité sociale dues a été prise en 2022 pour les revenus perçus en 2021, par
décret d
u 22 juillet 2022. La réduction forfaitaire annuelle s’échelonne par pallier de 40
€ à
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
47
2000 € en fonction de deux critères
: le niveau de revenu artistique perçu en 2019 (selon quatre
tranches de 1000 €
52
à plus de 2000 fois le SMIC horaire) et de la baisse de ce revenu constaté
entre 2019 et 2021
(selon quatre tranches de 20% à plus de 60%). L’attribution a été réalisée
de manière automatique, sur la base des revenus artistiques déclarés par les artistes-auteurs aux
Urssaf auxquelles ils sont rattachés.
B -
Des crédits ouverts en fin de gestion 2021, annulés au printemps 2022
et abondés en fin de gestion
Aucun crédit n’a été ouvert en loi de finances initiale 2022
sur le programme 360
puisqu’aucun nouveau dispositif d’allègement de prélèvements n’était alors prévu. S’agissant
des dispositifs en vigueur et prolongés
, de nouveaux crédits n’étaient pas estimés nécessaires,
dans la mesure où la compensation réalisée par l’État en 2021, atteignant un total de 7,9 Md€
depuis l’origine des dispositifs, dépassait de 0,2
Md€ le niveau des déclarations par les
employeurs et les travailleurs indépendants à fin décembre 2021, qui atteignaient alors en cumul
7,7
Md€, comme cela a été observé par la Cour dans son analyse de l’exercice 2021.
En revanche, en fin de gestion 2021, 500
M€ de crédits supplémentaires avaient été
ouverts par la LFR n°2 du 1
er
décembre 2021. Non consommés, ces crédits devaient être
reportés en 2022. Ils visaient à couvrir les besoins estimés au titre de la prise en charge des
réductions forfaitaires 2021 sur les revenus professionnels des travailleurs indépendants au titre
des mois de mars 2021 à février 2022, qui devaient prendre effet lors de la régularisation de
mai 2022. Ces crédits ont bien été reportés sur l’exercice 2022 par un arrêté du 25 mars
2022.
Dans la mesure où ces crédits ne devaient être engagés qu’en 2022,
le
principe d’annualité
budgétaire aurait dû conduire à les inscrire en LFI pour 2022, au besoin par voie
d’amendement
53
.
Néanmoins, après leur report le 25 mars 2022
, ces crédits n’ont été pas été consommés
et, dès le 7 avril 2022, afin de financer la priorité gouvernementale donnée au plan de résilience
économique et sociale, ils
ont été annulés par le décret d’avance d
u 7 avril 2022, ce qui
conduisait à renvoyer à une loi de finances rectificative le soin de remettre en place les crédits
de compensation des allègements.
Ce n’est donc qu’à la suite de l’adoption de la LFR
2 de fin de gestion du 1
er
décembre
2022, qu’ont été ouverts sur le programme 1,25
Md€ de crédits
.
52
Alors que les réductions de 2021 ne portaient que sur les revenus 2019 supérieurs à 3000
€.
53
En effet, à la différence de la comptabilité en droits constatés qui s’applique aux organismes de sécurité sociale, laquelle
exige de
rattacher les dettes
et les créances à l’exercice qui les a vu naître (voir à ce titre les anomalies constatées dans le rapport
de certification
des comptes du régime général pour 2021
), la compensation des moindres recettes sociales par le budget de l’État prend place dans
le
cadre des règles budgétaires, qui nécessitent qu’un engagement juridique de l’État, fondé en l’espèce sur un état de moindres
recettes
constatées par l’Acoss, précède l’imputation sur des crédits budgétaires.
COUR DES COMPTES
48
C -
Une exécution 2022 limitée à deux versements
1 -
Des versements en fin d’exercice qui ont conduit à surcompenser les moindres
recettes des organismes sociaux
L’ouverture tardive des crédits en LFR
2 n’a pas occasionné de difficulté de trésorerie
pour
l’Acoss. En effet, les montants versés en fin d’exercice 2021 par l’État dépassaient de
0,2
Md€ les montants déclarés par les entreprises au 31
décembre 2021. De surcroit, le délai
pouvant exister entre la déclaration de l’aide au paiement par les employeurs au titre d’un mois
d’éligibilité, et l’imputation de ces mêmes montants d’aide par les employeurs en déduction des
prélèvements sociaux lors d’un mois de versement –
l’aide au paiement pouvant fonctionner
comme un crédit à valoir ultérieurement
occasionnait un différentiel entre le montant total
d’aide au paiement déclarée et le montant total d’aide au paiement effectivement imputée en
moindres recettes. Ce différentiel s’élevait à 837 M€ fin décembre 2021 et persistait à hauteur
de 428 M€ fin décembre
2022, réduisant d’autant le montant de
s moindres recettes pesant
réellement sur la trésorerie de l’Acoss. De ce fait, l’Acoss est restée surfinancée durant
quasiment toute l’année 2022.
Les 1,25 Md€ de crédits ouverts en LFR 2 de fin de gestion ont fait l’objet de deux
versements distincts selon la nature du dispositif compensé. 519 M€ ont ainsi été versés à
l’Acoss et 12 M€ à la CCMSA le 22 décembre 2022 au titre de la compensation de l’aide au
paiement ; puis 719
M€ ont été versés à l’Acoss le 27 décemb
re 2022 pour compenser les
dispositifs d’exonération et de réduction de prélèvements.
À ces deux dates, le total des montants déclarés en 2022 au titre de l’ensemble des
dispositifs compensés ne s’élevait pourtant qu’à 917
M€ (régimes agricoles compris),
dont
492 M€ pour les aides au paiement, 159
M€ pour les exonérations des employeurs, et 266
M€
pour les réductions forfaitaires des indépendants. Les montants versés par l’État en fin d’année
2022 ont donc de nouveau surcompensé les dispositifs déclarés à la même date.
Le montant total des crédits budgétaires versés à l’Acoss et à la CCMSA par le
programme 360 au titre des dispositifs compensés, depuis le début de la crise sanitaire jusqu’en
fin d’exercice 2022, s’élève ainsi à 9,15
Md€
, dont 3,9
Md€ en 20
20, 4
Md€ en 2021 et
1,25
Md€ en 2022.
Les montants totaux déclarés pour ces trois années par les employeurs du secteur privé,
les cotisants des régimes agricoles, les travailleurs indépendants et les artistes-
auteurs s’élèvent,
au 31 décembre 2022, à 9,04
Md€.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
49
Tableau n° 9 :
Total des allègements de prélèvements sociaux Covid déclarés (en M€)
Au titre de périodes d'emploi de :
2020
2021
2022
Total
Employeurs de
salariés
Exonérations de cotisations
2 384
733
36
3 153
Aide au paiement
2 541
1 806
120
4 467**
Travailleurs
indépendants
Réductions forfaitaires
729
266
58*
1 053
Artistes auteurs
78
23
100
Régimes
agricoles
Exonérations de cotisations
30
41
4
75
Aide au paiement
45
73
9
127
Réductions forfaitaires
29
32
6
67
Total général
5 836
2 974
233
9 042
Source
: Cour des comptes d’après DSS / * Les réductions des travailleurs indépendants au titre de revenus de
2022 seront définitivement constatées en 2023 / ** dont 296 M€ déclarés mais non imputés au 2 février 2023.
Toutefois, au 16 janvier 2023,
385 M€ d’aide au paiement déclarée n’avaient pas été
imputés par les déclarants. De surcroît, 58 M€ de réduction forfaitaire consentis aux travailleurs
indépendants au titre des revenus déclarés de 2022 ne pourront formellement être imputés d’un
point de v
ue budgétaire qu’en 2023, après que ces réductions auront été appliquées aux
prélèvements des déclarants.
Les montants versés par l’État en décembre 2022 surcompensent donc à hauteur de
0,55
Md€ les besoins constatés de la sécurité sociale. Or, en application du principe d’annualité
budgétaire, le montant versé par le programme 360 a pour objet de compenser les moindres
recettes constatées en 2022 et ne saurait anticiper la compensation de montants non constatés à
cette date.
En effet, si les employeurs de salariés disposent de trois ans pour rectifier leurs
déclarations et ainsi déclarer ou imputer rétroactivement en 2023, 2024 ou 2025 des
exonérations et aides au paiement covid auxquels ils auraient été éligibles au titre des périodes
d’emploi de la cris
e
54
, le solde de ces rectifications n’est pas connu et reste difficile à anticiper.
De surcroît, 108 M€ de compensation excédentaire sont dépourvus de tout lien avec une
dépense attendue.
La régularisation du trop-versé de compensation doit en conséquence intervenir au plus
tôt au cours de l’année 2023. Compte tenu de l’extinction de la mission
Plan d’urgence face à
54
Ainsi, en 2022, ils ont déclaré 30 M€ d’ex
onérations et 114
M€ d’aides au paiement relatives à des périodes
d’emploi de 2020.
COUR DES COMPTES
50
la crise sanitaire
, il convient d’adopter en loi de finances une disposition permettant de réaliser
cette régularisation dans un cadre budgétaire adéquat.
Il convient par ailleurs de prévoir les modalités permettant de compenser chaque année,
le solde qui résultera en 2023, 2024 et 2025 des déclarations rectificatives des entreprises, qu’il
s’agisse de versements complémentaires à la sécurité soc
iale en cas de rectification des
déclarations à la hausse ou de rétablissements de crédits en cas de rectification des déclarations
à la baisse.
2 -
Des compensations réparties entre les organismes de protection sociale
L’article 7 de la LFSS 2021 a
fixé les m
odalités d’enregistrement et de répartition des
exonérations, réductions et aides au paiement entre les différents organismes de protection
sociale.
Pour l’aide au paiement, les entreprises réduisent les montants de prélèvements sociaux
qu’elles
acquittent
à hauteur du montant d’aide qu’elles déclarent aux Urssaf. L’Acoss et la
CCMSA ont perçu en compensation 4,5
Md€ de l’
État à ce titre (1,6
Md€ en LFR
3 2020,
2,4
Md€ en LFR
1 2021 et 0,53 Md€ en LFR 2 2022).
Pour les 3,7
Md€ d’exonérations de cotisations
et de contributions sociales patronales, ,
une convention a été signée le 23 octobre 2020 entre la direction de la sécurité sociale, la
direction du budget
, l’Acoss, la CCMSA et d’autres organismes sociaux
55
. Elle
a chargé l’Acoss
et la CCMSA de centraliser
les versements des avances de l’
État et de les répartir entre les
différents organismes bénéficiaires sur le fondement d’une clé prévisionnelle de répartition
fournie par la DSS.
Le tableau ci-après donne la répartition des crédits versés selon cette clé prévisionnelle.
Tableau n° 10 :
répartition entre organismes des crédits budgétaires versés pour la
compensation des exonérations et réductions de prélèvements sociaux (en M€)
2020
2021
2022
CNAM AM
597
496
214
CNAM AT
4
117
129
CNAF
294
185
0
CNAV
891
453
0
CADES
0
2
48
ENIM
2
0
0
FNAL
28
8
0
UNEDIC
345
125
64
CNSA
25
15
48
55
L’établissement national des invalides de la marine (Enim), la caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades),
le fonds national d’aide au logement (Fnal), la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (Cnsa) et l’Unédic.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
51
2020
2021
2022
CPSTI
0
10
197
CCMSA
115
186
18
CPS SPM
0
1
0
2 300
1 600
719
Source : Acoss
Chaque organisme attributaire a établi
a posteriori
la facturation à l’
État sur la base des
montants constatés, ce qui a conduit l’Acoss et la CCMSA à constater des dettes à l’égard de
l’
État au 31 décembre des trois années 2020, 2021 et à n
ouveau 2022, à hauteur de l’excès de
versement effectué par ce dernier par rapport aux montants d’exonérations déclarés par les
cotisants. Ces montants définitifs pour 2022 seront connus fin février lorsque les données des
comptes provisoires 2022 seront stabilisés.
D -
Des allègements largement utilisés par de très petites entreprises,
pour moitié des secteurs de la restauration et du sport
Les employeurs de salariés ont déclaré les montants d’exonérations et d’aide au paiement
sollicitées dans les déclarations sociales nominatives (DSN) adressées
chaque mois à l’Urssaf
à partir de leur logiciel de paie. Trois rubriques (codes-type de personnel, CTP) ont été créées
pour leur permettre de déclarer ces montants de manière agrégée pour l’ensemble des salariés
d’un
même établissement
: le code 667 pour les exonérations, le code 051 pour l’aide au
paiement de 20
% et le code 256 pour l’aide au paiement de 15
%.
En 2022, les déclarations d’exonération et d’aide au paiement de prélèvement sociaux ont
bénéficié à près de 104 000 entreprises, comptant près de 660
000 salariés. Il s’agit
massivement, à 88 %, de très petites entreprises de moins de 10 salariés, à 7
% d’entreprises de
10 à 19 salariés, à 4
% d’entreprises de 20 à 49 salariés et à 1% de 50 salariés et plus.
Selon le code APE utilisé dans les DSN, plus de 237 secteurs professionnels sont
représentés, à des degrés divers. Les secteurs de la restauration (traditionnelle, rapide et débits
de boisson) et du sport (en regroupant les clubs, les installations sportives et les magasins
spécialisés) cumulent la moitié des montants déclarés
56
. 32 % des montants sont disséminés
dans plus de 220 secteurs, ce qui témoigne de la diversité du tissu d’entreprises qui se sont
identifiées comme affectées par les impacts de la crise dans le cadre des critères applicables.
Les secteurs S1 et S1 bis sont eux-mêmes définis par une liste de plus de 200 activités, dont
certaines n’ont pas de code APE et d’autres sont incluses dans un code APE de portée plus
large. La présence de certain
es activités peut aussi relever d’erreurs involontaires ou de fraudes,
le code APE déclaré à la création des entreprises n’étant pas un indicateur fiable de leur activité
effective.
56
En 2021, un peu plus de 450 000 entreprises, employant 1,2 million de salariés (proratisés en fonction du temps
de travail) ont bénéficié du dispositif d’
allègement des prélèvements sociaux. Les entreprises bénéficiaires
relevaient à 33 % du secteur de l’hébergement et de la restauration, à 19 % de celui du commerce et de la réparation
des véhicules et à 12 % de celui des arts, spectacles et activités récréatives.
COUR DES COMPTES
52
Graphique n° 14 :
r
épartition par secteur APE des montants d’allègements déclarés en
2022
Source
: Cour des comptes d’après Acoss
Sur les 627 M€ déclarés par les employeurs de salariés en 2022, 144
M€ l’ont été au titre
de périodes d’emploi de 2020, 328 M€ au titre de périodes d’emploi de 2021 et 155 M€ au titre
des périodes d’emploi de 2022. En cumul sur l’ensemble de la durée d’act
ivation des dispositifs,
de février 2020 à février 2022, les années 2020 et 2021 ont logiquement connu les plus fortes
sollicitations des dispositifs. Le mois de septembre 2020 a connu la plus forte concentration de
déclaration d’aide au paiement, correspo
ndant à la mise en place des modalités déclaratives
adaptées après le premier confinement.
Graphique n° 15 :
montants déclarés par les employeurs de salariés au titre de chaque
période d’emploi en cumul depuis 2020 (en €)
Source
: Cour des comptes d’après Acoss
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
53
E -
Des exonérations et aides auto-déclarées peu contrôlées a priori, des
actions de fiabilisation et de contrôle a posteriori encore parcellaires
De façon générale, les exonérations de cotisations de toutes natures représentent une
source d’erreur importante d’applica
tion de la législation. Elles représentaient 25 % ainsi du
total des régularisations réalisées en 2021.
Au regard de l’importance des avantages accordés, les conditions d’effectifs, de seuils et
de nature juridique, mais aussi de secteur d’activité et de réalité de la perte du chiffre d’affaire
doivent
être vérifiées. Elles peuvent l’être
: 1) d’emblée au mo
ment du dépôt des déclarations,
avant intégration des montants déclarés dans le système d’information des Urssaf,
; 2) pour
l’aide au paiement, au moment où elle est affectée au crédit d’un compte cotisant
; 3)
a
posteriori
dans le cadre d’une campagne de
fiabilisation conduite par les Urssaf sur des
typologies de cas présentant des risques particuliers ; 4)
à l’occasion des contrôles sur place et
sur pièces que les Urssaf mènent au sein des entreprises.
À travers sa mission de certification des comptes de
l’activité de recouvrement conduite
auprès du réseau des Urssaf, la Cour des comptes a relevé les faiblesses du contrôle de ces
dispositifs.
1 -
Peu de contrôles effectués à l’exigibilité des déclarations
Les contrôles automatisés réalisés sur les déclarations
préalablement à l’intégration des
données qu’elles contiennent dans le système d’information du recouvrement (traitement
informatique TD84) ont continué à viser un nombre réduit d’anomalies.
S’agissant des exonérations, le TD
84 vérifie le montant maximal de la part patronale
éligible aux exonérations, en rejetant celles dont le montant dépasse la part patronale déclarée.
En revanche, aucun contrôle n’est réalisé sur les secteurs d’activité éligibles aux
exonérations, hormis pour exclure les administrations ou les établissements de crédit, ni sur les
périodes prévues par les textes. De plus, aucun contrôle n’est réalisé sur le niveau de la
diminution du chiffre d’affaires. Ainsi, les critères d’éligibilité prévus par le législateur ne sont
toujours que partiellement vérifiés par des contrôles automatisés.
En outre, l’exploitation des
signalements issus du traitement du TD 84 et des listes issues de l’automate fait apparaître de
fréquentes anomalies ayant un impact financier.
2 -
Quelques contrôles effectués lor
s de l’affectation de l’aide au paiement
Des exclusions de déclarations sont réalisées sur les critères suivants : employeurs dont
l’effectif est supérieur ou égal à 250 salariés sur les exercices 2020 à 2022
; employeurs ayant
déclaré un montant d’aide au
paiement supérieur à 20 % de la masse salariale au titre des
périodes éligibles au dispositif
; déclaration simultanée de l’aide à 20
% et de l’aide à 15
% sur
la même période
; employeurs ayant bénéficié d’une remise partielle des cotisations patronales.
Jusqu’à décembre 2021, étaient exclus les employeurs ayant déclaré un montant cumulé
d’aide et d’exonération supérieur au plafond européen. Compte tenu de l’assouplissement de la
réglementation (voir
supra
), ce contrôle a été remplacé en janvier 2022 par une information du
COUR DES COMPTES
54
cotisant en cas de dépassement du plafond.
En revanche, aucun contrôle n’était réalisé sur
l’application du plafond de 50
salariés pour les cotisants relevant du secteur S2. Aucun contrôle
n’a davantage été réalisé sur les secteurs d’ac
tivité éligibles aux exonérations, ni sur les périodes
prévues par les textes.
3 -
Des campagnes de fiabilisation des données dont les résultats découlent
principalement de la détection d’un seul type d’erreur
Depuis juin 2021, l’Acoss a réalisé 12 campagnes d
e fiabilisation des allègements Covid
ciblées sur des critères spécifiques, dont quatre en 2021 et huit en 2022. Ces campagnes
portaient sur un enjeu financier de 845 M€ de prélèvements sociaux, dont 650
M€ ont été
récupérés.
Pour l’essentiel, il s’agit des suites d’une erreur
de paramétrage des DSN par un éditeur
de logiciel, détectée en mars 2021, conduisant à majorer à tort les montants déclarés d’aide au
paiement : 568
M€ ont été récupérés à ce titre sur un enjeu de 579
M€ concernant 161 comptes
cotisa
nts. L’erreur a été détectée en raison de sa visibilité (utilisation de la rubrique déclarative
relative à l’activité partielle), et non d’une vérification systématique des paramétrages des
logiciels de paie
57
.
Une campagne, lancée en juillet 2022, portait
sur le changement du taux de l’aide au
paiement, avec un enjeu de 95 M€, mais ses résultats ne sont pas connus. À l’inverse, une
campagne de septembre 2022 sur les exonérations déclarées pendant des périodes inéligibles a
permis de récupérer l’intégralité
des montants ciblés (38
M€), de même qu’une campagne sur
la fin de l’aide au paiement à 15
% en 2021 (20 M€).
Les campagnes portant sur les codes APE éligibles affichent des résultats moins tangibles.
Les campagnes lancées sur les vagues 1, 2 et 3 ont permis de récupérer respectivement 26 %,
28 % et 7 % des montants ciblés. Lancé en octobre 2022, une campagne concernant la vague 4
porte sur un enjeu de 112
M€ au titre de 1
100 comptes cotisants. Début février 2023, elle
n’avait permis de récupérer que 1,9 M€ (2
%).
De fait, la portée des actions menées par les Urssaf est affectée par les écarts qui peuvent
exister entre
les codes APE de l’Insee (activité principale de l’entreprise, ou «
code NAF » pour
nomenclature d’activité française) et la réalité des ac
tivités des entreprises, qui peuvent être de
plusieurs natures ou évolutives
58
.
La condition de baisse du chiffre d’affaires n’a
quant à elle
fait l’objet d’aucun contrôle
a posteriori
, alors qu’elle ne l’était pas non plus
a priori
. L’Acoss a estimé que
cette vérification
ne pouvait être effectuée en raison des délais de mise en œuvre et de la complexité des
conditions de baisses de chiffre d’affaires à observer, s’agissant de périodes infra
-annuelles et
de modalités de comparaison différentes selon les s
ituations et parfois les secteurs d’activité.
En outre, le chiffre d’affaires des entreprises n’est pas une donnée communiquée par la DGFiP
57
Bien que transmettant des données emportant de fortes conséquences juridiques et financières pour les
administrations, les entreprises et les salariés, les logiciels de paie ne font pas l’objet d’une homologation.
58
L
’Acoss n’exploit
e pas les données,
a priori
plus pertinentes et fiables, relatives au numéro d'identifiant de la
convention collective applicable (IDCC), pourtant déclarées dans la DSN.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
55
aux Urssaf. Il fait en revanche partie des éléments vérifiés dans le cadre des contrôles sur place
et sur pièces.
4 -
L’
intégration des allègements covid dans les contrôles Urssaf sur place et sur
pièces
Le 13 mai 2022, l’Acoss a diffusé une lettre collective fixant les modalités d’intégration
de la vérification des aides covid dans les contrôles des entreprises réalisés par le réseau, et
fournissant les outils ad hoc.
Parmi les entreprises ayant fait l’objet d’un contrôle comptable d’assiette des Urssaf
en
2022, 10 724 avaient réalisé au moins une déclaration comportant des allègements covid sur
l’une des trois années du dispositif. Le contrôle de l’éligibilité aux exonérations
covid a donné
lieu à 28 lettres d’observations, pour un montant de 1,73 M€ de redressement et 1,27 M€ de
restitution. Le contrôle de l’assiette des exonérations a donné lieu à 17 observations pour
0,4
M€ de redressement. S’agissant de l’aide au paiement, si 1
095 observations ont été
suscitées par un même chef de redressement, les montants sont bien moindres et n’ont pas
occasionné de restitution.
La réalisation des contrôles sur les exercices 2020, 2021et 2022, ciblés sur les dossiers à
enjeux, doit ainsi rester une priorité avant mise en œuvre des délais de prescription triennaux.
S’agissant des travailleurs indépendants et des micro
-
entreprises, l’Acoss a décidé, au vu
de son estimation des enjeux financiers et des risques déclaratifs associés, de ne pas consacrer
de ressources à la formation spécifique des réalisateurs des contrôles et à l’évolution de leurs
outils. Par conséquent, la vérification de la bonne application de la réduction covid ne fait
l’objet d’aucun contrôle.
S’agissant
enfin des artistes-
auteurs, l’éligibilité à la réduction
c
ovid n’était pas
conditionnée au fait de tirer ses revenus principaux de son activité artistique. Il était donc
possible pour un salarié de percevoir l’aide au
titre de revenus artistiques accessoires. Il était
également possible de bénéficier de réductions covid en tant que travailleur indépendant et
artiste auteur. En l’absence de règles d’interdiction de cumul, l’Acoss ne réalise pas de
rapprochement entre indépendants et artistes-
auteurs ayant bénéficié de l’aide.
V -
Programme n°366
Matériels sanitaires pour faire face à la
crise de la Covid-19
A -
Un programme consacré aux achats interministériels de masques
distribués par l’État
Le programme 366 -
Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la Covid-19
a été
créé par amendement gouvernemental au PLF 2021. Il avait pour objet de prendre en charge les
dépenses d’achat et de stockage de masques textiles grand public à «
usage non sanitaire »
(UNS1), ainsi que de tests antigéniques, «
supportées par l’État au titre de ses missions
d’employeur et de protecteur de
certaines catégories de la population
».
COUR DES COMPTES
56
La distribution de masques par l’État au titre de sa mission d’employeur vise à délivrer
des masques textiles à tous les agents de la fonction publique d’État (FPE)
59
pour assurer
l’exercice de leurs missions.
Au-delà,
l’État
a également pris en charge la distribution gratuite
de masques de même nature à des personnes vulnérables ou susceptible d’éprouver des
difficultés à acheter des masques, notamment les bénéficiaires de la complémentaire santé
solidaire (CSS) ou
de l’aide médicale de l’État (AME), les élèves et étudiants boursiers, les
pensionnaires d’Ehpad ou, selon les besoins, les associations œuvrant dans le domaine de l’aide
aux plus démunis.
En 2020, les dépenses destinées à l’achat de masques textile à usag
e non sanitaire et à
leur stockage avaient été réalisées sur le programme 134 -
Développement des entreprises et
régulations
, à l’instar d’autres achats motivés par l’urgence et opérés par
le secrétariat général
des ministères économiques et financiers (SG
MEF). La passation du marché d’acquisition de
masques textiles a été précédée par un sourçage des fournisseurs et une négociation des contrats
réalisée par
la direction des achats de l’État (DAE)
. La conclusion du marché cadre a été réalisée
après appel d
’offres le 9 décembre 2020 par une entité adjudicatrice distincte, le
bureau des
achats mutualisés de l’administration centrale (BAMAC) sous l’autorité du secrétaire général
des ministères économiques et financiers. La DAE a également participé au suivi de
l’exécution
des marchés.
La création d’un programme spécifique au sein de la mission
Plan d’urgence face à la
crise sanitaire
a procédé d’un arbitrage interministériel confiant au ministère des finances, de
l’économie et de la relance (MEFR) la poursuite
du paiement des commandes réalisées en 2020
et de son rôle d’approvisionneur des masques vers le stock stratégique,
le SG MEF étant
responsable de programme. Par ailleurs, un niveau minimum de stock stratégique de
120 millions de masques textiles a été entériné par un arbitrage interministériel du 29 septembre
2020.
En 2021, les conditions d’approvisionnement des masques de type chirurgical, offrant de
meilleures garanties de protection sanitaire, s’étant normalisées, le recours aux masques textiles
est dev
enu plus rare. Ainsi, en 2021, le programme s’était
-
il avéré surdoté de 204 M€,
principalement en raison d’une moindre consommation en volume
ainsi que sous l’effet d’un
prix plus favorable.
B -
Un programme resté surdoté jusqu’à la loi de finances rectificati
ves
de fin d’année
1 -
Des crédits ouverts en LFI et un report dépassant le besoin prévisionnel
Le programme 366 a été doté en LFI 2022 de 200 M€ en AE et en CP, s’analysant selon
les termes du PAP comme une provision ayant vocation à couvrir un besoin de 132 millions de
masques, valorisé à 162 M€ sur la base d’un coût moyen unitaire estimé à 1,23
TTC
60
. De
plus, les crédits non utilisés de l’année 2021, 182,3 M€ en AE et 203,8 M€ en CP, ont été
59
Les employeurs de la fonction publique hospitalière (FPH) et de la fonction publique territoriale (FPT) assument
sur leurs crédits la protection de leurs propres agents.
60
En 2021, le montant moyen observé s’était élevé à 1,27
TTC en prévision pour 1,16
TTC en exécution.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
57
reportés par l’arrêté du 25 mars 2022, ce qui a doublé les fonds
disponibles sur le programme,
qui n’ont pas fait l’objet d’annulation dans le décret d’avance du 7 avril 2022.
La LFR du 1
er
décembre 2022 a annulé 315,5 M€ en AE et en CP
sur le programme, ne
maintenant que 63,2
M€ en AE et 84,8 M€ en CP. Par ailleurs, un
transfert de crédits du 2
décembre 2022 d'un montant de 3,5 M€ en AE et en CP a été réalisé à partir du programme 366
à destination du programme 214 -
Soutien de la politique de l'éducation nationale
. Ce transfert
avait pour objet de prendre en charge des achats du ministère de l'éducation nationale de
masques grand public et de masques dits « inclusifs » pour les personnes malentendantes.
2 -
Une consommation nettement inférieure à la prévision
Le programme 366 présente en fin d’exercice une consommation des
crédits disponibles,
à hauteur de 43,8 M€ en AE et 55,4
M€ en CP.
Cette sous-
exécution s’explique principalement par un flux de commande de masques
en
2022
nettement inférieur au besoin de 2021. L’obligation de port du masque a été levée le 14
mars 2022 dans les établissements scolaires, le 16 mai dans les transports en commun et le
1
er
août dans les établissements sanitaires et médico-sociaux, sauf décision contraire de la
direction.
Par ailleurs, les fournisseurs de l’économie sociale et solidaire ont r
encontré des
limites dans leur capacité de production qui a freiné l’exécution des commandes prévues.
Ainsi, un montant total de 54,4
M€ de commandes de masques a été facturé en 2022,
pour
37 millions d’unités,
dont 40,0
M€ auprès de fournisseurs issus de l’économie sociale et
solidaire (une entreprise adaptée au handicap, pour un prix unitaire moyen de 2,13
TTC, et
deux entreprises d’insertion, pour un prix unitaire de 2,13 € et de 3,21 € TTC
), et 14,3
M€
auprès
d’autres fournisseurs, au tarif moyen de 0,75 € TTC par masque
. Est également imputé
sur le programme le marché relatif au stockage des masques, attribué en juin 2021 pour une
durée de quatre ans ferme.
L’
estimation de dépenses initiale
de 0,51 M€ par an
pour le stockage
a été relevée à 0,8
M€ par
an en 2022 en raison de l’augmentation du volume de masques
stockés.
Des sorties de stocks à hauteur de 42 millions de masques sont intervenues à destination
des publics vulnérables en 2022
. Aucune sortie de stock n’a été réalisée au profit du ministère
de l’éducation nationale, ni au titre de l’État employeur.
Le stock relevé au 31 décembre 2021
dans la note d’exécution budgétaire 2021 s’élevait à
134 millions de masques UNS1, hors
masques mis en quarantaine après contrôle car jugés impropres à l’usage o
u non conformes
61
.
La situation finale du stock au 31 décembre 2022 reste à établir avec précision.
61
Les masques doivent être
conformes à l’annexe
1 du décret n° 2021-699 du 1
er
juin 2021 prescrivant les mesures
générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire.
COUR DES COMPTES
58
C -
Une organisation budgétaire insatisfaisante, qui doit changer en 2023
en faveur d’une organisation plus en rapport avec les finalités du
programme
La Cour de
s comptes avait relevé dans la note d’exécution budgétaire au titre de l’année
2021 le risque pesant sur le programme du fait d’une o
rganisation répartie entre trois ministères
principaux
: le ministère de l’économie, des finances et de la relance, chargé
des marchés
d’approvisionnement et de stockage
; le ministère des solidarités et de la santé chargé de la
distribution aux personnes en situation de précarité ou de vulnérabilité ; et le ministère de
l’intérieur chargé des agents de l’État.
Cette organisation
présentait l’inconvénient d’éloigner
le pilotage financier du pilotage logistique, avec des risques sur la juste estimation des besoins
et de la consommation des masques.
C
e mode d’organisation permettait difficilement d’apprécier le réalisme des expre
ssions
de besoins lors de la programmation budgétaire, ni de s’appuyer a posteriori sur le retour
d’expérience détaillé d’une année de consommation. Il se prolonge cependant en 2023, puisque
depuis la fin de la mission
Plan d’urgence
au 31 décembre 2022, les restes à payer des dernières
commandes de 2022, une ultime commande de 4,7 millions de masques passée en janvier 2023,
ainsi que les paiements afférents au marché de stockage, sont imputés sur le programme support
des ministères financiers, le programme 218 -
Conduite et pilotage des politiques économiques
et financières
. Des reports de crédits en provenance du programme 366 ont été sollicités à ce
titre vers le programme 218.
Néanmoins, le recours au programme 218 pourrait rester transitoire : un arbitrage
interministériel
intervenu
en
janvier
2023
prévoit
de
transférer
le
pilotage
de
l’approvisionnement en masques textiles aux ministères sociaux durant le 1
er
trimestre 2023.
La mise en œuvre de cette décision appelle des modalités d’organisation entre le secrétariat
général du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
(SG MEF)
et celui des ministères sociaux, l’accord
-
cadre relatif à l’approvisionnement de l’État
ayant été conclu en 2021 pour 12 mois renouvelables trois fois et le marché relatif au stockage
des masques ayant été attribué en juin 2021 pour une durée ferme de 4 ans.
_______________________ RECOMMANDATION UNIQUE _______________________
La Cour recommande de régulariser en 2023 le trop-versé en 2022 de compensation à la
Sécurité sociale des allègements de prélèvements accordés aux entreprises les plus touchées
par la crise sanitaire et arrêter les modalités d’une compensation annuelle des allègements qui
pourront déclarés à titre rectificatif jusqu’en 2025 (direction du b
udget, direction de la sécurité
sociale).
LES ENSEIGNEMENTS DES TROIS ANS DE MISE
EN ŒUVRE DE LA MISSI
ON
59
Chapitre III
Les enseignements des trois ans de mise en œuvre de
la mission
I -
Des moyens importants, une mesure de la performance et des
contrôles insuffisants
A -
Des dispositifs d’ampleur rapidement
mobilisés
Placée sous la responsabilité du ministre en charge des comptes publics, la mission a été
dotée de moyens considérables au fur et à mesure de l’adoption des quatre lois de finances
rectificatives de 2020 et de la loi de finances initiale pour 2021.
Au total, sur les exercices budgétaires de 2020, 2021 et 2022, 79 Md€ ont été dépensés
pour financer cinq grands dispositifs
: l’activité partielle, le fonds de solidarité, le renforcement
exceptionnel des participations de l’État, la compensation à la
sécurité sociale des allègements
de prélèvements sociaux et l’achat de matériels sanitaires.
Tableau n° 11 :
c
oût pour l’État des dispositifs d’urgence en M€ (CP)
Dispositifs
2022
2020-2022
Chômage partiel, aides permittents,
APLD, aide congés payés(P356)
100,9
20 508,2
Fonds de solidarité, aides satellites et
aides complémentaires (P357)
1 739,8
40 321,0
Participations exceptionnelles de l’État
(P358)
128,0
9 103,9
Compensation à la sécurité sociale des
allègements de prélèvements (P360)
1 250,0
9 150,0
Matériels sanitaires pour faire face à la
crise de la Covid-19 (P366)
55,41
363,0
TOTAL
3 274,2
79 446,1
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
60
Le déploiement du plan d’urgence s’est accompagné de la création d’un comité
ad hoc
d’évaluation
62
. Dans son rapport publié en juillet 2021
63
, celui-ci considère que les mesures de
soutien aux entreprises ont été rapidement et fortement mobilisées et que leur composition s’est
adaptée à l’évolution de la crise. Il déplore une complexification des aides proposées aux
entre
prises au fur et à mesure de l’évolution de la situation sanitaire, en particulier pour ce qui
concerne l’accès au fonds de solidarité et à ses aides «
satellites ». Il estime également que les
effets d’aubaine ont été moindres que ce qui était anticipé mais qu’ils ne sont pas pour autant
inexistants. En effet, le comité met en avant des situations d’entreprises
avec un chiffre
d’affaires en hausse mais ayant tout de même bénéficié d’une ou plusieurs aides, ce qui a pu
aboutir, dans certains cas, à la surco
mpensation de leur baisse d’excédent brut d’exploitation.
La Cour des comptes a également évalué les dispositifs d’urgence dans des rapports
thématiques ou sectoriels, qui sont recensés en annexe 1.
B -
Des indicateurs de performance non renseignés en 2022
Au
cun indicateur n’a été renseigné pour l’exercice 2022 pour les programmes 356, 357,
360, 366 dans le projet annuel de performance (PAP) annexé au projet de loi de finances pour
2022.
De manière générale, comme indiqué dans la note d’exécution budgétaire d
e la mission
en 2021, la Cour regrette que la mission n’ait pas été dotée, au sein de la documentation
budgétaire, d’objectifs et d’indicateurs de suivi de la qualité des processus. L’extinction de la
mission amène la Cour à ne pas proposer de recommandation en ce sens. En revanche, il sera
nécessaire de disposer d’une évaluation de chacun des dispositifs portés par la mission, mettant
en regard leur impact sur les entreprises avec leur coût ainsi que les effets d’aubaine constatés.
C -
Des contrôles
a posteriori
à approfondir
L’extinction de la mission amène la Cour à ne pas proposer de recommandation relative
à la lutte contre la fraude aux dispositifs d’urgence. En revanche, l’exécution 2022 des
dispositifs montre que les contrôles
a posteriori
sont encore p
arcellaires s’agissant du
programme 360 ou qu’ils n’ont pas été effectués pour la majeure partie des aides
complémentaires et des aides satellites du fonds de solidarité. Il sera nécessaire de procéder à
des contrôles
a posteriori
sur l’ensemble des dispositifs de soutien d’urgence et d’en faire une
priorité pour 2023.
Cette orientation s’applique en particulier aux incertitudes entourant le stock
de masques textiles approvisionné au titre du programme 366.
62
Créé par l’article 6 de la première loi de finances rectificative du 23 mars 2020.
63
France Stratégie/Inspection générale des finances (2021), Rapport du comité de suivi et d’évaluation
LES ENSEIGNEMENTS DES TROIS ANS DE MISE
EN ŒUVRE DE LA MISSI
ON
61
II -
Une méthode pour l’urgence à retenir en partie
A -
Une
vision d’ensemble du soutien exceptionnel aux entreprises et aux
emplois
Lors de la création des dispositifs « fonds de solidarité » et « chômage partiel », un double
choix a été fait. D’un côté, une mission
ad hoc
a été créée
dans l’optique d’une bonne l
isibilité
et traçabilité des crédits, son pilotage par le ministère des comptes publics relevant du même
objectif
. De l’autre, la responsabilité
opérationnelle des programmes a été le fait des ministères
et opérateurs techniques, en capacité directe de déployer rapidement les aides. Une alternative
aurait été de créer des programmes «
dispositifs d’urgence face à la crise sanitaire
» au sein des
différentes missions sectorielles du budget général, mais elle aurait eu l’inconvénient de ne pas
en donner une v
ue d’ensemble.
L’architecture étant définie, des programmes nouveaux
(360 et 366) ont été intégrés dans
la mission, au fur et à mesure des besoins. Néanmoins, la spécialisation de la mission n’a pas
été respectée jusqu’au bout
(cf. ci-dessous).
B -
Une mission temporaire effectivement fermée au bout de trois ans
D’emblée, la mission a été annoncée comme temporaire, pour porter des dispositifs
exceptionnels n’ayant pas vocation à être sanctuarisés dans le budget général.
Si la mission a été reconduite en 2021
et en 2022, c’est d’abord parce que la crise sanitaire
s’est prolongée, et ensuite pour sécuriser l’exécution intégrale des dépenses exceptionnelles sur
un vecteur
ad hoc
, y compris pour les restes à payer les plus structurants. Parallèlement, les
disposi
tifs, d’abord très larges, ont été resserrés au fil du temps, pour être ciblés vers les
bénéficiaires en ayant le plus besoin, au fur et à mesure que la situation économique
s’améliorait.
L’extinction définitive de la mission et de ses principaux disposit
ifs a été actée dans le
PLF 2023, conformément à la recommandation de la Cour des comptes
64
.
C -
Des pratiques budgétaires portant atteinte aux principes d’annualité
et de spécialité
Durant deux ans, la gestion des crédits de la mission
Plan d’urgence
face à la crise
sanitaire
a donné lieu à des atteintes répétées aux principes d’annualité et de spécialité
budgétaires, constituant, dans les faits, une réserve de trésorerie, y compris pour des mesures
sans lien avec la crise sanitaire.
64
N
ote d’exécution budgétaire 2021
,
Mission plan d’urgence.
COUR DES COMPTES
62
La note d’exécution budgétaire 2020 signalait déjà l’importance des reports de crédits de
2020 sur 2021 (28,8 Md€) questionnant le principe d’annualité budgétaire
65
. Ces reports
massifs résultaient notamment de nouvelles ouvertures de crédits en LFR 4 pour 2020
66
(+17,2
Md€ de CP ouv
erts) portant le total des crédits disponibles à 70,6
Md€,
alors les CP
disponibles sur
la mission s’élevaient
à cette date à 53,4
Md€
, soit un montant qui apparaissait
suffisant pour faire face aux besoins anticipés pour la fin de l’année 2020
67
. Finalement, seuls
41,8
Md€
allaient être consommés au 31 décembre 2020, montrant que de simples
redéploiements entre programmes de la mission auraient été suffisants pour couvrir les besoins.
La note d’exécution budgétaire 2021 et la présente note relève
nt la reconduction de reports de
grande ampleur de 2021 vers 2022 (7,8
Md€).
Dans son rapport sur le budget de l’État en 2020, la Cour a estimé «
qu’il aurait été
possible de ne pas reporter les crédits excédentaires pour l’exercice 2020 et que les crédits
nécessaires en 2021 auraient dû être ouverts et justifiés en loi de finances initiale, ce qui aurait
permis d’éviter une certaine confusion des exercices, contraire au principe d’annualité
budgétaire, et d’affecter la portée de l’autorisation parlementair
e
». De fait, une grande partie
des 28,8
Md€ reportés en 2021 ont contribué à financer des dépenses relatives à l’exercice 2021
et non des dépenses liées à des décisions ou mesures prises en 2020.
La gestion des crédits de la mission
Plan d’urgence
s’
est aussi caractérisée par plusieurs
redéploiements de crédits interrogeant le respect du principe de spécialité budgétaire. La note
d’exécution budgétaire 2021 signal
ait ainsi
l’entorse au principe de spécialité constituée par le
financement du dispositif
d’
activité partielle par un programme extérieur à la mission
68
. En
2021, les reports de crédits non consommés en 2020 (pour un total de 28,8 Md€) ont donné lieu
à des versements croisés entre les programmes de la mission
Plan d’urgence
. De même, le
décret d’av
ance du 19 mai 2021 a opéré des redéploiements de crédits entre les programmes de
la mission. En 2022, le périmètre des redéploiements de crédits s’est étendu au
-delà de la
mission puisque les crédits de la mission
non consommés en fin d’année 2021 ont été
en partie
été reportés en 2022
sur d’autres missions (pour 1,25
Md€ en AE et 1,22
Md€ en CP). De
surcroît, les crédits de la mission
Plan d’urgence
ont fait l’objet d’annulations à hauteur de 3,47
Md€ dans le décret d’avance du 7 avril 2022, au profit de programmes d’autres missions.
Comme la Cour l’a déjà indiqué, et sans méconnaître les incertitudes liées au contexte de
la crise sanitaire, les besoins évolutifs et le manque de recul sur le comportement des
bénéficiaires des dispositifs d’urgence,
le vot
e de crédits massifs dès l’année 2020 et le report
d’année en année des crédits non consommés ont privé le Parlement d’un débat sur les crédits
à allouer en 2021 et 2022 aux dispositifs d’urgence et ont, de fait, donné au Gouvernement
d’importantes marges
de redéploiement.Conclusion générale
65
Mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire –
Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2020
, Cour des
comptes, avril 2021.
66
Loi n°2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.
67
Note d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) de la mission «
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
», Cour
des comptes, avril 2021.
Annexes
COUR DES COMPTES
64
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec les
politiques publiques concernées par la NEB
Cour des comptes,
Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur
utilisation,
septembre 2021
Cour des comptes,
Préserver l'emploi : le ministère du travail face à la crise sanitaire,
juillet
2021
Cour des comptes,
Une stratégie des finances publiques pour la sortie de crise,
juin 2021
Cour des comptes,
Mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire –
note d’analyse de
l’exécution budgétaire 2020,
avril 2021
Cour des comptes, insertion au rapport public annuel,
L’a
ssurance chômage face à la crise
sanitaire : un déficit historique, une trajectoire financière à définir,
mars 2021
Cour des comptes, rapport public annuel 2021,
Le fonds de solidarité à destination des
entreprises
: une mise en œuvre rapide dans un contex
te instable,
mars 2021
Cour des comptes,
rapport public annuel 2022, les administrations fiscales et douanières face
à la crise,
février 2022
Cour des comptes, communication à la commission des finances du Sénat,
Le soutien public à
la filière aéronautique
: des aides d’urgence efficaces, une transformation à accélérer,
février
2022
Cour des comptes,
La gestion des participations financières de l’État durant la crise sanitaire,
juillet 2022
Cour des comptes,
Mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire –
note d’analyse de
l’exécution budgétaire 2021,
avril 2022
Cour des comptes,
les mesures de soutien au secteur du tourisme : un secteur préservé, une
transformation à peine engagée,
janvier 2023
ANNEXES
65
Annexe n° 2.
présentation des aides financées par le biais du programme 357
Fonds de solidarité depuis 2020
69
Créée en mai 2021
70
, avait pour objectif d’aider les commerces de détail
71
connaissant,
dans le contexte de la crise sanitaire, des difficultés d’écoulement de leur stock
;
1.
L’aide «
reprise »
Pour les entreprises ayant repris un fonds de commerce en 2020
72
;
2.
L’aide «
services publics locaux »
Mise en place en juillet 2021
73
et prolongée en novembre 2021
74
, avait vocation à soutenir
les équipements publics locaux affectés par des pertes de recettes tarifaires ;
3.
L’aide
« nouvelle entreprise »
Le fonds de solidarité a fait l’objet d’une évolution juillet 2021
75
pour les entreprises
créées postérieurement au 1
er
janvier 2019 et qui n’étaient donc pas éligibles à l’aide «
coûts
fixes
». Cette aide, dont les critères d’éligibilité, outre la date de création de l’entreprise, sont
identiques à ceux de l’aide «
coûts fixes », permet de couvrir de 70 % à 90 % des charges fixes
non couvertes. Cette aide a porté sur la période de janvier à fin septembre 2021.
4.
L’aide «
nouvelle entreprise rebond »
prolongée en 2022
Cette aide prend la suite du fonds de solidarité et de l’aide coûts fixes «
nouvelle
entreprise » et fonctionne sur le même principe que cette dernière
76
. Elle s’adresse aux
entreprises ayant été créées entre le 1
er
janvier 2019 et le 31 janvier 2021. Elle porte sur la
période janvier-octobre 2021 et se calcule en déduisant les éventuelles aides coûts fixes
« nouvelle entreprise » versées au titre de la période allant du 1
er
janvier au 30 juin 2021.
5.
L’aide
« fermeture» prolongée en 2022
Elle concerne les entreprises très affectées par la crise sanitaire et qui ont des charges
fixes élevées
77
. Mise en place en décembre 2021, elle vise à soutenir les entreprises des secteurs
protégés concernées par des mesures d’interdiction d’accueil du public entre janvier et août
2021 et ayant saturé le plafond de 10
M€ de l’aide «
coûts fixes ». Cette aide permet de
compenser jusqu’à 70
% de l’excédent brut d’exploitation (EBE) négatif d’une entreprise, dans
la limite de 25
M€ par group
e.
69
Source : Aides aux entreprises : le fonds de solidarité | economie.gouv.fr
70
Décret n°2021-594 du 14 mai 2021 instituant une aide relative aux stocks de certains commerces.
71
Quatre secteurs étaient concernés
: l’habillement, la chaussure, le sport et la maroquinerie.
72
Décret n°2021-624 du 20 mai 2021.
73
Loi n°2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.
74
Décret n°2021-1495 du 17 novembre 2021.
75
Décret n°2021-943 du 16 juillet 2021 instituant une aide visant à compenser les coûts fixes non couverts des
entreprises dont l’activité est particulièrement affectée par l’épidémie de covid
-19 et qui ont été créées après le 1
er
janvier 2019.
76
Décret n°2021-1431du 3 novembre 2021 instituant une aide « nouvelle entreprise rebond » visant à compenser
les coûts fixes non couverts des entreprises créées après le 1
er
janvier 2019 dont l’activité est particulièrement
affectée par l’épidémie de covid
-19.
77
Le décret n° 2021-1664 du 16 décembre 2021 institue l'aide "fermeture".
COUR DES COMPTES
66
6.
L’aide «
loyers et charges locatives » prolongée en 2022
Créée en novembre 2021
78
, qui vise à compenser les loyers ou redevances et charges des
établissements interdits d’accueil du public sur la période de février à mai 2021. Cette aide
s’inscrit en co
mplément de la mobilisation du fonds de solidarité et du dispositif de prise en
charge des coûts fixes, dans l’hypothèse où tout ou partie du montant des loyers, redevances ou
charges dus n’aurait pas été couvert par ces aides, soit parce
que les entrepris
es n’y auraient pas
été éligibles soit parce qu’elles en satureraient les plafonds. Le
décret n° 2022-362 du 15 mars
2022 repousse au 31 mars 2022 la date limite pour faire la demande l'aide destinée à compenser
les loyers ou redevances pour les entreprises éligibles.
7.
L’aide «
activités sportives en zone de montagne
Aide exceptionnelle en faveur des personnes physiques et morales qui encadrent des
activités sportives (enseignement du ski alpin par exemple) et qui ont été particulièrement
affectées par la fermeture des remontées mécaniques en zones de montagne dans le contexte de
l'épidémie de covid-19.
Ce dispositif a pour objectif de compenser partiellement les pertes de CA constatées par
les personnes physiques et morales qui encadrent des activités sportives dans des zones de
montagne. Il compense certaines pertes intervenues pendant la période d'application, du 5
décembre 2020 au 18 mai 2021 inclus. Le décret n° 2022-266 du 25 février 2022 modifie la
date limite de dépôt des demandes d'aide en la portant au 6 mars 2022.
8.
L’aide complémentaire
au fonds de solidarité (2021)
Elle est ouverte pour la période comprise entre le 1er juillet 2021 et le 31 octobre 2021
aux en
treprises affectées par la crise sanitaire de certains domaines d’activité
79
. Elle a été
directement versée par la DGFiP, sans aucune démarche de la part des entreprises, à compter
du mois de janvier 2022. Pour bénéficier de cette aide, ces entreprises devaient avoir bénéficié
du fonds de solidarité sur un des deux mois des périodes de demandes d’aide (janvier/février,
mars/avril, mai/juin). De plus, elles devaient aussi remplir certaines conditions liées à leur
situation financière.
9.
Les autres aides sectorielles relevant du programme 357 mais non gérées par la
DGFiP
Ces aides sont pilotées par les ministères compétents (Culture, Sports, Agriculture). Ces
aides ne sont pas payées par la DGFiP mais font l’objet de décrets de transfert ou de virement
à destin
ation d’autres programmes budgétaires, qui procèdent aux décaissements.
78
Décret n°2021-1488 du 16 novembre 2021instituant une aide relative aux loyers ou redevances et charges de
certains commerces de détail et services interdits d’accueil du public afin de lutter contre la propagation de
l’épidémie de covid
-19.
79
Décret n° 2020-371 du 30 mars 2020
ANNEXES
67
10.
L’aide «
entreprises multi-activités »
Elle concerne les commerces multi-activités en zone rurale et est gérée par le réseau des
chambres de commerce et d’industrie (CCI), sous la su
pervision de la direction générale des
entreprises (DGE)
80
. Cette aide n’est pas versée par la DGFiP mais fait l’objet de décrets de
transfert ou de virement à destination d’autres programmes budgétaires, qui procèdent aux
décaissements.
80 Elle vise à soutenir les entreprises multi-activités qui n'ont pu que partiellement ouvrir entre novembre 2020 et
mai 2021. Elle concerne les entreprises multi-activités qui ont subi une interdiction d'accueil du public au titre d'au
moins une de leurs activités et qui ne sont pas éligibles au fonds de solidarité.
Les demandes d'aide relevant du
dispositif "multi-activités" ont été instruites par le réseau des Chambres de Commerce et d'Industrie (CCI).
L'aide
est égale à 80% de la perte de chiffre d'affaires constatée entre janvier 2021 et juin 2021 et la période de référence,
dans la limite de 8 000 €.
COUR DES COMPTES
68
Annexe n° 3.
reports de crédit
s de la mission Plan d’urgence face à la crise
sanitaire
Annulations
Ouvertures
Mission
Prog.
AE
CP
AE
CP
Plan d'urgence face à la crise sanitaire
356
1 202
1 207
1 202
1 207
Plan d'urgence face à la crise sanitaire
357
2 479
2 493
2 279
2 318
Action extérieure de l'État
185
15
15
Cohésion des territoires
112
10
10
Cohésion des territoires
135
6
4
Culture
175
0,4
0,4
Culture
361
0,2
0,2
Économie
134
113
111
Écologie
205
23
12
Écologie
203
7
3
Écologie
113
14
10
Écologie
174
4
2
MIRES
150
4
4
MIRES
218
5
5
Plan d'urgence face à la crise sanitaire
358
3 395
3 395
2 349
2 349
Économie
367
1 046
1 046
Plan d'urgence face à la crise sanitaire
360
500
500
500
500
Plan d'urgence face à la crise sanitaire
366
182
204
182
204
Total
7 759
7 800
7 759
7 800