FINANCES ET COMPTES PUBLICS

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON

BUDGÉTAIRE 2022

Mission « P

lan d’urgence face à la crise

sanitaire »

Avril 2023

SOMMAIRE

SYNTHÈSE

..................................................................................................................................

5

RECOMMANDATION UNIQUE

...........................................................................................

11

INTRODUCTION

.....................................................................................................................

13

CHAPITRE I ANALYSE

DE L’EX

ÉCUTION BUDGÉTAIRE

.........................................

17

I - UNE MISSION MAINTENUE EN 2022 POUR FINANCER LES RESTES-À-PAYER AU

TITRE DE 2021 ET D’É

VENTUELLES DÉPENSES COMPLÉMENTAIRES, DANS LES FAITS

UNE RÉSERVE DE CRÉDITS POUR LE BUDGET GÉNÉRAL

.....................................................

17

A - Une ouverture de crédits en LFI résiduelle en conformité avec le resserrement progressif des

dispositifs d’urgence

..................................................................................................................................

17

B - Plus de 6,5

Md€ de crédits reportés en 2022 dont plus de la moitié a servi à financer des dépenses non

liées à l’urgence sanitaire

...........................................................................................................................

18

II - DES RISQUES DE NON-SOUTENABILITÉ EN COURS DE GESTION DUS À UN

RESPECT INSUFFISANT DE LA CHRONIQUE DES DÉPENSES

................................................

20

III - COMME ANTICIPÉ, DES DÉPENSES EN 2022 NETTEMENT INFÉRIEURES À CELLES

DE 2020 ET 2021

......................................................................................................................................

21

IV - UNE EXÉCUTION QUASI-COMPLÈTE DES PROGRAMMES LES PLUS IMPORTANTS

DE LA MISSION

.....................................................................................................................................

24

V - UNE EXTINCTION DE LA MISSION QUI INTERVIENT FIN 2022

........................................

26

CHAPITRE II POINTS

D’ATTENTION PAR PROG

RAMME

........................................

27

I - PROGRAMME N°356

–

PRISE EN CHARGE DU DISPOSITIF EXCEPTIONNEL DE

CHÔMAGE PARTIEL ET FINANCEMEN

T DES AIDES D’URGENC

E AUX EMPLOYEURS ET

AUX ACTIFS PRÉCAIRES À LA SUITE DE LA CRISE SANITAIRE

...............................................

27

A - Un dispos

itif en voie d’extinction dès la fin 2021

...............................................................................

27

B - Un financement 2022 intégralement assuré par les reports de crédits non consommés en 2021, dont

près de 45 % ont été annulés aussitôt

.........................................................................................................

29

C -

Une gestion marquée par d’importantes annulations qui ont diminué le niveau des crédits disponibles

...................................................................................................................................................................

30

D - Une exécution très partielle des crédits demeurés disponibles

............................................................

30

E -

Un coût pour l’État de l’activité partielle de crise qui s’établit à plus de 302

M€ en 2022 et à près de

22 Md€ au total depuis 2020

......................................................................................................................

31

F - La performance du programme

............................................................................................................

32

G - Un programme supprimé en 2023

........................................................................................................

32

II -

PROGRAMME N° 357

–

FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LES ENTREPRISES À LA SUITE

DE LA CRISE SANITAIRE

.....................................................................................................................

32

A - Des aides ajustées ou créées en 2022 au sei

n d’un programme en extinction

......................................

32

B - Un programme abondé par les reports de crédits de 2021

...................................................................

33

C - Des dépenses résiduelles par rapport à 2021, 99,9 % des crédits consommés

.....................................

34

D - Des contrôles ayant déjà débouché sur 4 000 suspicions de fraude et 186

M€ de titres de

recouvrement

..............................................................................................................................................

35

E -

Une extinction du programme en fin d’année 2022 et une bascule des dépenses vers le programme

134 -

..................................................................................

36

F -

Plus de deux millions d’entreprises soutenues depuis 2020

.................................................................

37

COUR DES COMPTES

4

III - PROGRAMME N° 358

–

RENFORCEMENT EXCEPTIONNEL DES PARTICIPATIONS

FINANCIÈRES DE L’ÉTA

T DANS LE CADRE DE LA CRISE SANITAIRE

....................................

39

A - Un programme exceptionnel destiné à soutenir les entreprises stratégiques et vulnérables

................

39

B - Une consommation totale des crédits disponibles, un effet limité

.......................................................

41

C - Un programme non reconduit en LFI 2023

..........................................................................................

41

IV - PROGRAMME N° 360

–

COMPENSATION À LA SÉCURITÉ SOCIALE DES

ALLÈGEMENTS DE PRÉLÈVEMENTS POUR LES ENTREPRISES LES PLUS TOUCHÉES PAR

LA CRISE SANITAIRE

...........................................................................................................................

42

A -

Des dispositifs d’allègement des prélèvements sociaux étendus à la 5

e

vague épidémique de l’hiver

2021-2022

..................................................................................................................................................

42

B - Des crédits ouverts en fin de gestion 2021, annulés au printemps 2022 et abondés en fin de gestion . 47

C - Une exécution 2022 limitée à deux versements

...................................................................................

48

D - Des allègements largement utilisés par de très petites entreprises, pour moitié des secteurs de la

restauration et du sport

...............................................................................................................................

51

E - Des exonérations et aides auto-déclarées peu contrôlées a priori, des actions de fiabilisation et de

contrôle a posteriori encore parcellaires

.....................................................................................................

53

V - PROGRAMME N°366

–

MATÉRIELS SANITAIRES POUR FAIRE FACE À LA CRISE DE LA

COVID-19

..................................................................................................................................................

55

A - Un programme consac

ré aux achats interministériels de masques distribués par l’État

......................

55

B -

Un programme resté surdoté jusqu’à la loi de finances rectificatives de fin d’année

..........................

56

C - Une organisation budgétaire insatisfa

isante, qui doit changer en 2023 en faveur d’une organisation

plus en rapport avec les finalités du programme

........................................................................................

58

CHAPITRE III LES ENSEIGNEMENTS DES TROIS ANS DE MISE EN

LA MISSION

.............................................................................................................................

59

I - DES MOYENS IMPORTANTS, UNE MESURE DE LA PERFORMANCE ET DES

CONTRÔLES INSUFFISANTS

.............................................................................................................

59

A -

Des dispositifs d’ampleur rapidement mobilisés

.................................................................................

59

B - Des indicateurs de performance non renseignés en 2022

.....................................................................

60

C - Des contrôles

à approfondir

..............................................................................................

60

II - UNE MÉTHODE POU

R L’URGENCE À RETENI

R EN PARTIE

............................................

61

A -

Une vision d’ensemble du soutien exceptionnel aux entreprises et aux emplois

.................................

61

B - Une mission temporaire effectivement fermée au bout de trois ans

.....................................................

61

C -

Des pratiques budgétaires portant atteinte aux principes d’annualité et de spécialité

..........................

61

ANNEXES

..................................................................................................................................

63

ANNEXE N° 1.

LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN

LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB

..............................

64

ANNEXE N° 2.

PRÉSENTATION DES AIDES FINANCÉES PAR LE BIAIS DU PROGRAMME

357

–

FONDS DE SOLIDARITÉ DEPUIS 2020

...................................................................................

65

ANNEXE N° 3.

REPORTS DE CRÉDITS D

E LA MISSION PLAN D’

URGENCE FACE À LA

CRISE SANITAIRE

................................................................................................................................

68

SYNTHÈSE

5

Synthèse

Une mission visant principalement à soutenir les entreprises particulièrement

touchées par la crise sanitaire

La mission

Plan d’urgence face à la crise sanitaire,

créée en mars 2020 dès le premier

confinement, visait à l’origine à soutenir les entreprises touchées par la crise sanitaire

en

prenant en charge deux mesures : le dispositif exceptionnel d’activité partielle (programme 356)

et le fonds de solidarité destiné aux entreprises dont l’activité

a été contrainte par les restrictions

d’activité (programme 357). Deux nouveaux programmes ont été ajoutés au cours de l’année

2020, le premier visant à financer les prises de participation exceptionnelles de l’État dans le

cadre de la crise (programme 358) et le second ayant notamment pour objet de compenser à la

sécurité sociale les exonérations exceptionnelles de cotisations et de contributions sociales

patronales accordées aux entreprises (programme 360). En 2021, la mission a pris en charge un

cinquiè

me programme, créé en LFI. Il visait à financer l’acquisition de masques textiles grand

public destinés aux agents de l’État, aux élèves boursiers et aux personnes en situation de

précarité ou de vulnérabilité (programme 366).

Au total, sur les exercices b

udgétaires de 2020, 2021 et 2022, 79 Md€ ont été dépensés

pour financer cinq grands dispositifs : l’activité partielle, le fonds de solidarité, le renforcement

exceptionnel des participations de l’État, la compensation à la sécurité sociale des allègements

de prélèvements sociaux et l’achat de matériels sanitaires.

En 2022, une réserve de crédits pour le budget général

En cohérence avec le principe fondateur de la mission, conçue dès l’origine pour être

temporaire, les dispositifs d’urgence ont été progressivement resserrés à partir de l’automne

2021 pour cibler les entreprises les plus vulnérables et ont été clos en fin d’année 2021. La

mission a cependant été maintenue en 2022 pour financer les restes-à-payer des dispositifs

d’urgence au titre de 2021 ainsi que d’éventuelles dépenses complémentaires. Elle a fait en

conséquence l’objet d’une ouverture de crédits résiduelle en LFI 2022, de 200 M€ sur le seul

programme 366, le financement des autres dispositifs reposant sur les reports de crédits non

consommés en 2021.

L’ampleur des reports de crédits 2021 (près de 8 Md€) a cependant transformé l’objet de

cette mission qui, de fait, est devenue une réserve pour les nouvelles urgences du budget

général. Le décret d’avance du 7 avril 2022 a annulé plus de 3,47 Md€ issus des programmes

356, 357, 358 et 360 au profit de mesures sans lien avec la crise sanitaire, visant à répondre aux

conséquences de la guerre en Ukraine

: réduction du coût du carburant pour l’ensemble des

automobilistes, mesures ciblant plus spécifiquement certains secteurs économiques ou

permettant

d’assurer

l’accueil

des réfugiés.

Comme la Cour l’a déjà signalé au sujet de cette

mission, les reports massifs de crédits et les redéploiements entre programmes constituent une

atteinte aux principes bu

dgétaires d’annualité et de spécialité.

Le changement d’affectation de crédits de la mission a conduit, en cours de gestion, à des

situations de non-soutenabilité pour les deux programmes les plus dépensiers : le programme

357 a connu un risque de non

‑

sout

enabilité de l’ordre de 653 M€ en avril 2022

; le programme

360, dont les crédits ont été annulés en totalité, ne pouvait plus honorer aucun paiement à

COUR DES COMPTES

6

l’Acoss. Si la situation de non

-

soutenabilité du programme 357 peut s’expliquer par une

révision à la ha

usse des dépenses du fait d’une modification de son périmètre, celle du

programme 360 n’aurait pas dû se produire, la créance de l’Acoss de 554 M€ sur l’État ayant

été constatée en fin d’année 2021. Les dépenses du programme 357 ont finalement été prises

en charge par le programme 134 de la mission

Économie

, et le programme 360 a bénéficié

d’une ouverture de crédits de 1,25 Md€ dans la LFR2 pour 2022.

À l’exception des programmes 356 et 366, les crédits de la mission ont été consommés

en totalité en 2022.

Une mission qui s’est éteinte à la fin de l’année 2022

En cohérence avec le caractère non pérenne de la mission

Plan d’urgence face à la crise

sanitaire

, et comme proposé par la Cour dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021

1

,

la mission s’est

éteinte à la fin de l’année 2022.

Les dépenses supportées par le programme 366 ainsi que le reliquat des aides du fonds

de solidarité prolongées ou créées en 2022 ont été repositionnées au sein de programmes

budgétaires pérennes.

Programme 356 - Prise en charge du chômage partiel et financement des aides

d'urgence aux employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise sanitaire :

en 2022, un niveau de crédits excessif par rapport aux besoins, un très faible

montant de dépenses.

En 2022, le programme 356 avait vocation à assurer le financement des restes à payer au

titre des heures chômées non encore indemnisées, les besoins de crédits relatifs aux dispositifs

d’indemnisation des congés payés et d’aide aux travailleurs permittents et saisonniers, ai

nsi que

les éventuelles dépenses nouvelles d’activité partielle de crise. La LFI était construite sur

l’hypothèse d’une extinction progressive de ces dispositifs et n’ouvrait aucun crédit budgétaire,

les besoins devant être couverts par les reports.

La totalité des crédits non consommés en 2021 a été reportée par arrêté du 24 mars 2022,

soit 1

207,26 M€ (CP). Le montant de ces reports était supérieur aux dépenses du programme

au titre de l’activité partielle de crise en 2021 (1

060 M€), sans même inclure la

trésorerie

disponible de l’ASP à la fin de l’exercice précédent (210,63 M€). Alors que le dispositif avait

vocation à s’éteindre, ce niveau de reports était excessif et artificiel

: 550

M€ d’AE et de CP,

soit plus de 45 % de cette enveloppe ont été presqu

e aussitôt annulés par le décret d’avance du

7 avril 2022.

Un seul versement à l’ASP a été nécessaire en gestion au titre de l’activité partielle de

crise, d’un montant de 93,47 M€ en AE et CP. L’aide aux permittents

a donné lieu au versement

d’un peu moins de 7,3 M€. La loi de finances rectificative du 2 décembre 2022 a procédé à une

annulation supplémentaire de 405,3 M€ d’AE et de CP. Malgré ce réajustement des crédits

1

Mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire –

d’analyse de l’exécution budgétaire 202

SYNTHÈSE

7

disponibles, le taux d’exécution n’a pas dépassé les 38,7 % des AE (95,42 M€) et 40,9 % en

CP (100,90 M€).

La dépense totale de l’État au titre de l’activité partielle de crise s’établit, en 2022, à

302

M€ et, depuis 2020, à près de 22 Md€ (hors contribution de l’Unedic), dont 17,01 Md€ au

titre de la seule année 2020. Le dispositif disparaît avec la suppression du programme 356.

Programme 357

–

Fonds de solidarité : des dépenses en forte décélération en

2022, une politique de contrôles a posteriori à approfondir

Le programme 357 n’a pas été abondé pa

r des crédits ouverts en loi de finances mais par

les reports de crédits de 2021 à hauteur de 2 2719,14 M€ en AE et de 2

317,81 en CP

En 2022, les dépenses effectives du programme 357 (qui ont pris fin au mois d’août)

se

sont élevées à 1,74 Md€ en CP, cont

re 26,8

Md€ en 2021 et 11,8

Md€ en 2020. Ceci s’explique

essentiellement par la mise en extinction du fonds de solidarité et par le resserrement des

critères d’éligibilité des aides.

À la suite des différents mouvements opérés en cours d’exercice (annulati

ons de crédits

par le biais d’un décret d’avance et annulations de crédits en LFR 2), les crédits disponibles au

titre du programme se sont élevés à 1,7 Md€, dont 99,9 % ont été consommés. Au

total, plus de

2,04 millions d’entreprises ont bénéficié du fond

s de solidarité et des aides spécifiques

2

.

La DGFiP a prolongé les contrôles

a posteriori

sur le volet 1 du fonds de solidarité, qui

ont permis d’identifier près de 78

200 demandes irrégulières, pour un montant de 186

M€ de

titres de recouvrement émis, dont moins de 23

M€ avaient effectivement été recouvrés au 31

décembre 2021. Les contrôles

a posteriori

ont conduit à des rétablissements de crédits

intervenus jusqu’en août 2022 (61,3 M€) sur le programme 357. Il serait souhaitable que ces

contrôles soient étendus aux autres aides du fonds de solidarité.

2

Postérieurement au 13 juillet 2022, les chiffres sont non significatifs, la date-

limite d’attribution des aides par

l’administration étant fixée au 30 juin 2022. Seules des aides fai

sant suite à des décisions de justice ou des dossiers

bloqués

pour

des

raisons

techniques

ont

fait

l’objet

d’un

versement

(213 dossiers comptabilisés à compter du 13 juillet sur l’exercice 2022).

COUR DES COMPTES

8

Programme 358 - Renforcement exceptionnel des participations financières de

l’État dans le cadre de la crise sanitaire

: en 2022, une annulation de 81,9 % des

crédits initiaux, des prises de participation exceptionnelles résiduelles.

Destiné à renforcer les moyens financiers d’entreprises présentant un caractère

stratégique et jugées vulnérables en raison des conséquences économiques de la crise sanitaire,

le programme a été doté de 20 Md€ ouverts en 2020.

Le programme a été maintenu en 2021 et

2022 uniquement par des reports successifs.

En 2022, les reports 2021 ayant abondé le programme se sont élevé à 2,3 Md€ et ont été

annulés à hauteur de 2,1 Md€. Comme en 2021, même si le contexte sanitaire est source

d’incertitudes et que son évolution rend difficiles les prévisions de besoin en fonds propres des

entreprises, l’annulation au début du mois d’avril 2022 de 81,9

% des crédits disponibles, issus

de reports décidés à la fin du mois de mars, montre que ces reports ont, de fait, servi de réserve

de crédits

pour d’autres programmes budgétaires

, en contravention avec le respect des principes

d’annualité

et de spécialité budgétaires.

Les dépenses du programme, pour un montant résiduel de 128,08 M€, ont financé, par

l’intermédiaire du compte d’affectation spéciale

Participations Financières de l’État

, quatre

opérations de participations exceptionnelles.

Le programme 358 n’a pas été reco

nduit en loi de finances initiale pour 2023. Les

dépenses du CAS PFE susceptibles d’intervenir à compter de 2023 et au

-delà, qui étaient

couvertes initialement en recettes par les abondements du programme 358, seront financées à

partir du solde des opérati

ons d’urgence sur le CAS (soit 234,7 M€)

, reporté sur la gestion 2023.

Programme 360

–

Compensation à la sécurité sociale des allégements de

prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire : une

utilisation en fin d’exercice 2022 pour verser à l’agence centrale des organismes

de sécurité sociale (Acoss) un solde qui excède les montants à compenser

Des allègements de prélèvements sociaux ont été reconduits en janvier et février 2022

lors de la 5

e

vague épidémique. Outre cette nou

velle charge apparue en cours d’exécution, le

programme 360 devait aussi compenser la réduction forfaitaire déclarée en 2021 par les

travailleurs indépendants et prenant effet sur leurs prélèvements de 2022.

Après l’annulation des crédits reportés (0,5

Md€

) destinés à financer cette dépense, repris

sans délai par le décret d’avance du 7 avril 2022, le programme 360 n’a été doté qu’en LFR de

fin de gestion, pour un montant de 1,25

Md€ (AE=CP), reversé intégralement aux organismes

sociaux pour compenser le coût final attendu des dispositifs.

Sur l’ensemble de la période 2020 à 2022, 9,15 Md€ ont été versés au titre du programme

360. Au 31 décembre 2022, les pertes de recettes réellement supportées par la sécurité sociale

s’élevaient à un niveau inférieur, de 8

,6

Md€. La DSS a notamment anticipé 0,4

Md€

d’éligibilité à l’aide au paiement déclarée par les employeurs, mais non imputée sur des

prélèvements dus. L’Acoss a donc bénéficié en 2022 d’un surfinancement de 0,55 Md€. L’écart

entre les moindres recettes et le montant de compensation budgétaire est appelé à évoluer

jusqu’en 2025, les employeurs ayant la faculté d’apporter des corrections à leurs déclarations

jusqu’à trois ans après leur émission. Même dans l’éventualité, très incertaine, où les

employeurs pou

rraient utiliser la totalité de l’aide au paiement restante (qui ne peut minorer que

SYNTHÈSE

9

les cotisations et contributions des périodes éligibles de 2020 à 2022), un surfinancement

résiduel de 108

M€ resterait constaté. Afin d’assurer l’application du principe d’annualité

budgétaire, et compte tenu de l’extinction du programme 360 fin 2022, la Cour recommande

que cet excédent de compensation soit régularisé dès 2023. Des modalités pérennes de

versement et de rétablissement de crédits devront être prises afin d’a

ssurer les compensations

jusqu’en 2025.

La correcte application des aides par les entreprises reste, pour l’essentiel, à contrôler

avant l’échéance de prescription triennale qui s’applique à leurs déclarations faites en 2020,

2021 et 2022. En effet, compte

tenu de la complexité des critères d’éligibilité et de leur

variabilité dans le temps,

selon les vagues épidémiques, les aides n’ont pas été contrôlées au

stade de leur déclaration par les bénéficiaires.

Programme 366

–

Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la Covid-19 :

un programme surdoté au cours de l’année 2022

Les achats de masques textiles grand public, réalisés par le secrétariat général du

ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (SG

MEFSIN

), se sont poursuivis en 2022, à hauteur d’un montant facturé de

54,4

M€. Alors que

la prévision maximale de dépenses était estimée à 162 M€, le programme a été doté de 200 M€

en LFI, puis d’un report de crédits de 204 M€ le 25 mars. La LFR de fin de gesti

on a ainsi repris

315 M€ excédentaires.

L'approvisionnement et le stockage de masques grand public revêt un caractère pérenne

dans le cadre de l’anticipation d’une nouvelle situation épidémique. Dans ce contexte, un

arbitrage interministériel a confié le pilotage du stock et

de l’approvisionnement en masques

textiles aux ministères sociaux. La mise en œuvre

, en 2023, de cette décision nécessitera la

définition de

s modalités d’organisation entre les deux ministères, les marchés passés par le SG

MEFSIN parvenant à échéance début 2025. En particulier, la composition du stock de masques

devrait faire l’objet d’une clarification dans les meilleurs délais.

Plus de 79

Md€ dépensés depuis la création de la mission en 2020

En 2020, les dépenses effectives de la mission

Plan d’urgence

face à la crise sanitaire

s’étaient élevées à 41,8

Md€ en crédits de paiement (CP). Elles ont atteint 34,4

Md€ en 2021

(pour 42,2

Md€ de crédits disponibles), et 3,2 Md€ en 2022 (pour 3,4 Md€ de crédits

disponibles). Les dépenses totale

s de la mission s’établissent ainsi à 79,4 Md€ sur les trois

années. Il conviendrait d’ajouter 3,74

Md€ de crédits consommés sur le programme 364

-

Cohésion

de la mission

Plan de relance

en 2021 afin de financer le dispositif d’activité partielle

d’urgence, pour avoir une vue d’ensemble des dépenses d’urgence sur la période 2020

-2022.

La constitution d’une mission budgétaire spécialisée sur les dispositifs d’urgence face à

la crise sanitaire a été de nature à faciliter le suivi des dépenses de soutien aux entreprises.

L’attribution des fonctions de responsables de programme à des administrations opérationnelles

a permis le déploiement rapide des dispositifs. Enfin, le pilotage de la mission confié au

ministère des comptes public a facilité le resserrement pr

ogressif des dispositifs et l’extinction

de la mission au terme d’une période de trois ans.

La Cour regrette cependant que les indicateurs de performance ne permettent pas

d’apprécier les

résultats effectifs du programme. Elle souligne également que l

’extinction de la

COUR DES COMPTES

10

mission n

e doit pas avoir pour effet d’

exonérer les administrations de la réalisation dès 2023

d’u

ne campagne de contrôles a posteriori. Enfin, elle constate que cette mission a été marquée

par des atteintes répétées aux principes budgétaires

d’annualité

et de spécialité, du fait de

reports de crédits de grande ampleur et de multiples redéploiements entre programmes.

Recommandation unique

1.

(Nouvelle recommandation) Régulariser en 2023 le trop-versé en 2022 de compensation à

la sécurité sociale des allègements de prélèvements accordés aux entreprises les plus

touchées par la crise sanitaire et arrêter les modalités d’une compensation annuelle des

allègements qui pourront déclarés à titre rectificatif jusqu’en 2025

(direction du budget,

direction de la sécurité sociale)

.

Introduction

La mission

Plan d’urgence face à la crise sanitaire

a été créée pendant le premier

confinement par la loi de finances rectificative du 23 mars 2020 (LFR1), afin de faire face à la

crise économique résultant de la crise sanitaire. Mission de soutien d’urgence à l’emploi et aux

entreprises, elle avait pour o

bjectif de rassembler au sein d’un support budgétaire unique les

dépenses d’urgence liées aux mesures de soutien aux entreprises pendant la crise

3

.

Elle comportait à sa création deux programmes, destinés à financer le dispositif

exceptionnel d’activité p

artielle et le fonds de solidarité à destination des entreprises

4

. La loi de

finances rectificative du 25 avril 2020 (LFR2) a ajouté un troisième programme pour financer

les prises de participation exceptionnelles de l’État dans le cadre de la crise

5

.

Un quatrième programme a été créé par la loi de finances rectificative du 30 juillet 2020

(LFR3) pour compenser les exonérations exceptionnelles de cotisations et de contributions

sociales patronales et les aides au paiement des cotisations et contributions sociales accordées

aux employeurs du secteur privé, ainsi que les réductions forfaitaires de prélèvements sociaux

en faveur des travailleurs indépendants et des artistes-

auteurs relevant des secteurs d’activité

les plus affectés par les mesures de fermeture

d’activités

6

.

Un cinquième programme a été créé par la loi de finances initiale (LFI) pour 2021,

orientant la mission sur un axe nouveau, l’acquisition de masques textiles pour les personnes

précaires et les agents de la fonction publique de l’État

7

. La LFI pour 2021 a également élargi

le périmètre du programme 356 et en a changé le nom

8

, afin qu’il prenne en charge, au

-delà du

dispositif de chômage partiel, de nouveaux instruments

9

.

Cette mission a été supprimée par la LFI 2023.

3

Les dispositifs de garantie, tels que le dispositif de pr

êts garantis par l’État, ne figurent pas dans cette mission.

4

Programme 356 Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire et

programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire.

5

Programme 358 Renforcement exceptionnel des participations financières de l'État dans le cadre de la crise

sanitaire.

6

Programme 360 Compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus

touchées par la crise sanitaire.

7

Programme 366 Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la covid-19.

8

Programme 356 Pise en charge du chômage partiel et financement des aides d’urgence aux employeurs et aux

actifs précaires à la suite de la crise sanitaire.

9

Une fraction des congés payés des salariés de certains établissements particulièrement touchés par la crise et une

aide exceptionnelle aux actifs permittents, saisonniers ou extras.

COUR DES COMPTES

14

La Cour inscrit cette

note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022

:

-

d

ans le prolongement de celle de 2020 qui signalait notamment l’importance des reports de

crédits de 2020 sur 2021 (21 Md€) questionnant le principe d’annualité budgétaire

10

;

-

dans le prolongement de celle de

2021, qui présentait notamment l’atteinte au principe de

spécialité constituée par les reports de crédits croisés des programmes 356 et 360 vers le

programme 357, l’entorse au principe de spécialité budgétaire constituée par le financement

du dispositif d’

urgence activité partielle par un programme extérieur à la mission et la

reconduction de la pratique de reports de crédits de grande ampleur, en opposition avec le

principe d’annualité

11

;

-

d

u rapport sur le budget de l’État 2020

12

et du rapport sur le budget

de l’État 2021

13

;

-

e

t de sa communication à la commission des finances de l’Assemblée nationale sur les

dépenses publiques pendant la crise de juillet 2021

14

.

Plan d’urgence face à la crise sanitaire

Programme

356

–

Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel et

financement des aides d’urgence aux employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise

sanitaire

Programme

357

–

Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire

Programme

358

–

Renforcement exceptionnel des participations fi

nancières de l’État dans le

cadre de la crise sanitaire

Programme

360

–

Compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les

entreprises les plus touchées par la crise sanitaire

Programme

366

–

Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la Covid-19

INTRODUCTION

15

Graphique n° 1 :

m

ission Plan d’urgence face à la crise sanitaire

- exécution 2022 (CP,

en M€)

Source : Chorus, traitement Cour des comptes

0,00

55,41

100,90

128,07

1 250,00

1 739,86

3 274,25

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

P.366

P.356

P.358

P.360

P.357

Total

mission

Chapitre I

Analyse de l’ex

écution budgétaire

I -

Une mission maintenue en 2022 pour financer les restes-à-

payer au titre de 2021 et d’éventuelles dépenses

complémentaires, dans les faits une réserve de crédits pour le

budget général

A -

Une ouverture de crédits en LFI résiduelle en conformité avec le

resserrement progressif des dispositifs d’urgence

La loi n°2021-

1900 du 30 décembre 2021 de finances initiale pour 2022 n’a procédé à

aucune ouverture de crédits (en AE comme en CP) pour quatre programmes sur les cinq que

compte la mission : 356 -

Prise en charge du chômage partiel

, 357 -

Fonds de solidarité pour

les entreprises à la suite de la crise sanitaire

, 358 -

Renforcement exceptionnel des

participations financières de l'État dans le cadre de la crise sanitaire

et 360 -

Compensation

des allègements de prélèvements

. La mission avait été créée en réaction aux contraintes

sanitaires mises en place dans le contexte de l’épidémie due au covid 19 et à leurs conséquences

économiques. Pour les quatre programmes, l’absence de crédits dans la LFI 2022 résulte

de

l’extinction progressive des dispositifs de soutien. La documentation budgétaire annexé au PLF

2022 précisait que les restes à payer au titre de l’année 2021

(

ainsi que d’éventuelles dépenses

complémentaires) seraient financés par des reports de crédits de 2021 vers 2022.

Le programme 366

–

Matériels sanitaires

constitue l’exception, avec 200

M€ d’AE et de

CP ouverts en LFI 2022

.

Les crédits ont été prévus sur le fondement d’un flux d’achats en 2022

identique à celui de 2021, soit une prévision de 132 millions de masques, pour un montant

valorisé à 162

M€ et majoré à 200

M€ en AE et en CP afin de disposer d’une provision de

sécurité.

COUR DES COMPTES

18

Graphique n° 2 :

LFI et exécution 2020-

2022 (AE, en M€)

Source : Chorus, traitement Cour des comptes

B -

Plus de 6,5

Md€ de crédits reportés en 2022 dont plus de la moitié a

servi à financer des dépenses non liées à l’urgence sanitaire

Les crédits de la mission non con

sommés à la fin de l’année 2021 (7,76 Md€ en AE, 7,80

Md€ en CP) ont été en grande partie reportés sur la mission en 2022, à hauteur de 6,51

Md€ en

AE et 6,57

Md€ en CP, dont plus de 70

% au titre des programmes 357

–

Fonds de solidarité

(2,28

Md€ de repor

ts en AE et 2,32

Md€ en CP) et 358 –

Participations financières

exceptionnelles

(2,35

Md€ en AE et en CP). L’article 65 de la loi de finances pour 2022 a

autorisé la majoration des plafonds de reports de crédits pour tous les programmes de la

mission

15

.

Ces reports ont été effectués en cinq vagues. Les trois premières vagues (en AE=CP)

étaient destinées au programme 357

–

Fonds de solidarité

: 1 Md€ par arrêté de report du 6

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

19

janvier 2022, 68 789

€ par arrêté de report entrant du 1

er

février 2022 et 300 M€ pa

r arrêté de

report du 11 mars 2022. Par la suite, le programme 356

–

Prise en charge du chômage partiel

et financement des aides

a été abondé de 1,20 Md€ de crédits par arrêté de report du 24 mars

2022. Enfin, 4,01 Md€ (4,07 Md€ en CP) ont été reportés sur

les programmes 357, 358, 360 et

366 par arrêté de report du 25 mars 2022.

Le reste des crédits de la mission non consommés à la fin de l’année 2021 a été reporté

vers d’autres missions, pour 1,25 Md€ en AE et 1,22 Md€ en CP. Il s’agit d’un report de

1,046

Md€ (AE=CP) du programme 358 vers le programme 367

16

de la mission

Économie

, et

pour 200 M€ en AE et 176 M€ en CP de reports de crédits du programme 357 vers d’autres

programmes

17

(cf.

infra

et Annexe n° 3).

Le montant total des crédits de la mission

Plan d’urgence face à la crise sanitaire

reportés

de 2021 sur 2022, 7,80

Md€ en CP, représente ainsi 43,4

% de l’ensemble des reports en CP

sur le budget général (17,98

Md€ hors fonds de concours). Comme en 2021, la mission est

restée en 2022 la première bénéficiaire de reports de crédits de paiement

18

, même si leur

ampleur a été moindre, les reports de crédits 2020 sur 2021 ayant représenté

28,8 Md€, soit plus de 93 % d

es reports de CP du budget général.

Parallèlement, la mission a fait l’objet d’annulations pour 3,47 Md€ en AE et en CP par

le décret d’avance du 7 avril 2022. Les programmes

356, 357, 358 et 360 étaient concernés. Les

annulations avaient pour objet de financer une partie de la mesure de réduction du coût du

carburant pour l’ensemble des automobilistes et une partie des mesures ciblant certains secteurs

économiques ou permettant l’accueil de populations réfugiées.

La publication des arrêtés de reports à la

fin du mois de mars à hauteur de 5,21 Md€ et

l’élaboration du projet de décret d’avance étaient concomitantes. La décision de reporter des

crédits, qui suppose en principe l’existence de dépenses à financer, est contradictoire avec leur

annulation immédiate. De fait, une partie des crédits 2021 de la mission

Plan d’urgence face à

la crise sanitaire

n’ont été reportés qu’à la seule fin de gager les ouvertures de crédits

envisagées dans le décret d’avance. Les reports de crédits ont d’ailleurs été réalisés pa

r des

arrêtés publiés après la notification du projet de décret d’avance aux assemblées entre le 26 et

le 30 mars 2022, soit dans les tous derniers jours où ces opérations sont permises par la loi

organique relative aux lois de finances du 1

er

août 2001 (Lolf).

Sans méconnaître l’imprévisibilité du contexte sanitaire, les besoins évolutifs et le

manque de recul sur le comportement des bénéficiaires des dispositifs d’urgence, l

es crédits de

la mission

Plan d’urgence face à la crise sanitaire

non consommés à la fin de l’année 2021 ont

ainsi constitué pour moitié une réserve pour financer en 2022 des dépenses d’autres missions,

contrevenant ainsi aux principes budgétaires d’annualité et de spécialité.

16

Programme 367 -

Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 et en 2022 sur le compte

.

17

sur le programme 134 de la mission

Économie

pour financer le plan Destination France en faveur du secteur du tourisme.

18

Les reports sur la mission

Plan de relance

sont du même ordre de grandeur

COUR DES COMPTES

20

Graphique n° 3 :

d

e la LFI à l'exécution (CP, en M€)

Source : Chorus, traitement Cour des comptes

II -

Des risques de non-soutenabilité en cours de gestion dus à

un respect insuffisant de la chronique des dépenses

Au cours de la gestion 2022, un risque de non

‑

soutenabilité des dépenses a affecté les

programmes 357 -

Fonds de solidarité

et surtout 360

Compensation des allègements de

prélèvements.

La non-soutenabilité ponctuelle du programme 357 est liée à la non actualisation de la

programmation initiale au regard de la prolongation de certaines aides ou de leur élargissement.

Mi-

avril 2022, après reports et décret d’avance, les crédits disponibles du programme 357 se

situaient à 1

779 M€ en CP pour des dépenses anticipées de l’ordre de 2

433

M€. Cela portait

l’insuffisance de crédits à 653 M€. L’annulation de 500 M€ s

ur le programme 357 par le décret

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

21

d’avance du 7 avril 2022

19

et les reports croisés de crédits 2021 vers d’autres programmes pour

176 M€ (notamment pour financer le plan «

Destination France »

20

), ont ainsi conduit à une

situation ponctuelle de non-soutenabilité du programme en 2022. Cette situation a été

régularisée, dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2022 du 16 août 2022, via

l’ouverture de 794 M€ de crédits supplémentaires en AE et en CP sur le programme 134.

En ce qui concerne le progr

amme 360, l’annulation de la totalité des crédits disponibles

par le décret d’avance du 7 avril 2022 en vue de financer de nouvelles dépenses de nature

différente n’a pas tenu compte d’une créance sur l’État de l’agence centrale des organismes de

sécurité

sociale (Acoss) de 554 M€, comptabilisée en fin d’exercice 2021. Elle correspond à la

prise en charge par l’État des réductions forfaitaires 2021 sur les revenus professionnels des

travailleurs indépendants au titre des mois de mars 2021 à février 2022. Dans son rapport sur

les crédits du budget de l’état ouverts par décret d’avance, la Cour avait signalé qu’aucune

justification n’avait été apportée pour les 500 M€ d’annulations au titre du programme 360

21

.

Dès lors, la loi n°2022-1499 du 1

er

décembre 2022 de finances rectificative pour 2022 (LFR 2)

a ouvert 1,25

Md€ AE=CP

sur le programme 360.

L’ampleur de l’ouverture

démontre que ce

programme aurait dû être pourvu de crédits dès la loi de finances initiale.

III -

Comme anticipé, des dépenses en 2022 nettement

inférieures à celles de 2020 et 2021

Les dépenses de la mission en 2022 se sont élevées à 3,24 Md€ en AE et 3,27 Md€ en

CP. Elles se réduisent fortement par rapport à 2020 et 2021. À titre de comparaison, les

dépenses cumulées de la mission en CP en 2022

(3,27 Md€) sont équivalentes aux dépenses de

la mission pour le seul mois de janvier de l’année 2021 (3,2

Md€

22

).

19

Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

20

Arrêté de report du 25 mars 2022.

21

Cour des comptes,

R

apport sur les crédits du budget de l’état ouverts par décret d’avance

, juillet 2022

22

Cour des comptes,

Note d’exécution budgétaire de la mission plan d’urgence face à la crise sanitaire

, avril

2022

COUR DES COMPTES

22

Graphique n° 4 :

é

volution des dépenses (CP, en M€)

Source : Chorus, traitement Cour des comptes

La chronique mensuelle des dépenses montre la permanence p

endant toute l’année des

dépenses liées au fonds de solidarité (P 357) et la consommation tardive mais massive des

crédits pour la compensation des allègements de cotisations (P 360).

41 819,50

34 352,37

3 274,25

41 820,08

34 326,07

3 243,38

0

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

45 000

2020

2021

2022

CP

AE

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

23

Graphique n° 5 :

dépenses mensuelles et dépenses cumulées* de la mission en 2022 (CP,

e

n Md€)

* dépenses mensuelles : échelle de gauche ; dépenses cumulées : échelle de droite

Source : Chorus, traitement Cour des comptes

Les dépenses d’intervention constituent 95 % des dépenses, avec 3

090,76 M€. Les

dépenses de fonctionnement concernent les dépenses opérées par le programme 366 pour

l’achat de masques, pour 183,48 M€. La répartition entre les dépenses d’intervention et de

fonctionnement de 2022 est similaire à celle de 2021 (respectivement 97 % et 3 %).

0,39

0,73

1,34

1,71

1,90 1,89

1,97

1,96 1,96 1,97 1,97

3,27

COUR DES COMPTES

24

Graphique n° 6 :

les dépenses 2020-2022 de la miss

ion par titre (CP, en M€)

Source : Chorus, traitement Cour des comptes

IV -

Une exécution quasi-complète des programmes les plus

importants de la mission

Les crédits en autorisations d’engagement sont exécutés à hauteur de 3

243 M€, pour

3

416 M€ de crédits disponibles. L’exécution est entière pour le programme 360 (1,25 Md€) ou

quasiment achevée pour le programme 357 (1

726,06 M€ pour 1

727,80 M€ de crédits

disponibles) et le programme 358 (128,07 M€ pour 128,20 M€ de crédits disponibles). Elle est

en revanch

e plus réduite pour les deux programmes pour lesquels l’enveloppe

était plus

restreinte

: l’exécution du programme 356 est limitée à 38,7 % des AE disponibles (95,42 M€

pour 246,51 M€)

et

se situe à 69,3 % pour le programme 366 (43,84 M€ pour 64,24 M€).

33 515,50

33 372,93

3 090,76

8 304,00

979,44

183,48

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

40 000

45 000

2020

2021

2022

Dépenses d'intervention (T6)

Dépenses de fonctionnement (T3)

ANALYSE DE L’

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

25

Graphique n° 7 :

crédits disponibles et exécution 2020-

2022 (AE, en M€)

Source : Chorus, traitement Cour des comptes

En crédits de paiement, le taux de consommation des crédits disponibles est de 94,7 %

(3

274 M€). Les crédits ont été consommés dans l’année, en cohérence avec, d’un côté,

l’objectif de célérité de distribution des aides, de l’autre, l’extinction de la mission.

En 2021, la mission avait consommé 34,4 Md€ de CP sur un total de 42,2 Md€ de crédits

disponibles, soit un taux de consommation de 81,5 %. En 2020, la mission avait consommé

41,8 Md€ de CP sur un total de 70,5 Md€ de crédits disponibles, soit un taux de consommation

de 59,2 %.

70 570,58

42 084,64

3 415,75

41 820,08

34 326,07

3 243,38

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

80 000

2020

2021

2022

Crédits ouverts (AE)

Exécution (AE)

COUR DES COMPTES

26

Graphique n° 8 :

crédits disponibles et exécution 2020-

2022 (CP, en M€)

Source : Chorus, traitement Cour des comptes

V -

Une extinction de la mission qui intervient fin 2022

Dès leur conception, les programmes de la mission

Plan d’urgence face à la crise

sanitaire

étaient supposés avoir un caractère non pérenne et, sauf rebond épidémique majeur,

être supprimés à brève échéance. Leur suppr

ession à la fin de l’année 2022 s’est traduite par le

portage des aides ou dispositifs prolongés par d’autres supports budgétaires permanents.

La majeure partie des crédits restant disponibles a été annulée par la LFR 2. Ces

annulations concernent les programmes 356 -

Prise en charge du chômage partiel

» (405,3

M€

en AE=CP), 357 -

Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise

sanitaire

(52,3

M€ en AE

et 77,2

M€

en CP), 358

-

Renforcement exceptionnel des

participations financières de l'État dans le cadre de la crise sanitaire

(297,0

M€ en AE=CP)

et 366 -

Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la covid-19

» (315,5

M€ en AE=CP).

Ces crédits correspondent en réalité presque entièrement à des crédits ouverts en 2021, non

consommés et reportés sur 2022.

De manière résiduelle, un transfert de crédits de 3,5 M€ (AE=CP) a été effectué à partir

du programme 366 par décret de transfert n°2022-1512 du 02 décembre 2022, vers le

programme 214 -

Soutien de la politique de l'éducation nationale

de la mission

Enseignement

scolaire

, destiné au financement de masques grand public et inclusifs.

Chapitre II

Points

d’attention par programme

I -

Programme n°356

–

Prise en charge du dispositif exceptionnel

de chômage partiel et financement des aides d’urgence aux

employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise sanitaire

A -

Un dispositif en voie d’extinction dès la f

in 2021

Le programme 356 a pour objet exclusif de porter les crédits budgétaires correspondant

de longue durée -

tifs fragilisés par la crise

exceptionnelle aux actifs dits « permittents » créée par le décret du 30 décembre 2020 et

. Aucune mesure

mission

COUR DES COMPTES

28

Tableau n° 1 :

supports

budgétaires des dispositifs de financement de l’activité partielle

en 2022

Activité partielle de crise

Activité partielle de longue

durée

Activité partielle de droit

commun

Programme 356

Programme 364

Mission Plan d’urgence

Mission Plan de relance

Source : Cour des comptes

L’activité partielle de crise a principalement été mobilisée au plus fort de l’épidémie de

covid-

19, en 2020 et, dans une moindre mesure, au premier semestre 2021. L’évolution des

dépenses d’activité partielle entre mars 2020 et d

écembre 2021 révélait ainsi une tendance

incontestable à l’extinction des demandes, ainsi qu’en atteste le graphique ci

-dessous. La loi de

finances pour 2022 faisait donc

l’hypothèse d’une extinction progressive du dispositif

dans

l’année

. Le programme 356 devait encore financer :

les heures chômées antérieures à 2022 qui n’avaient pas encore fait l’objet d’une

indemnisation ;

les éventuelles dépenses d’activité partielle d’urgence au titre des heures chômées en 2022

;

les dépenses relatives aux dispositi

fs dits de congés payés et d’aide aux permittents.

Le périmètre d’intervention du programme 356 n’est donc plus, en 2022, que résiduel.

Graphique n° 9 :

n

ombre d’heures indemnisées au titre de l’activité partielle d’urgence

entre mars 2020 et décembre 2021

Source : Co

2022. Lecture

rattachent. NB

age peut donc

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

29

B -

Un financement 2022 intégralement assuré par les reports de crédits

non consommés en 2021, dont près de 45 % ont été annulés aussitôt

Le financement de l’activité partielle fait l’objet d’un effort

partagé entre l’État, à hauteur

de 67 %, et le régime d’assurance

-chômage, à hauteur de 33 %. Le dispositif est géré en AE=CP

s’agissant de l’activité partielle de crise proprement dite. Des écarts peuvent exister s’agissant

de l’aide aux permittents ou de l’indemnisation des congés payés.

Aucun crédit n’a été inscrit sur le programme en LFI 2022. Les documents budgétaires

annexés au projet de loi de finances indiquaient que les besoins seraient entièrement couverts

par le report des crédits non utilisés

de l’année 2021, dont le montant n’a pourtant été fixé que

par l’arrêté ministériel du 24 mars 2022

24

, soit près de six mois après le dépôt du projet de loi

devant le Parlement.

Cet arrêté a procédé au report de la totalité des crédits non consommés en 2021, soit

1

201,77 M€ en AE et 1

207,26 M€ en CP. Ce montant était supérieur aux dépenses d’activité

partielle de crise exécutées en 2021, qui s’élevaient à 1,06 Md€ (hors indemnis

ations des congés

payés et aide aux permittents) alors que le nombre des demandes d’indemnisation n’avait cessé

de diminuer. Ce niveau de reports excédait ainsi largement les besoins prévisibles de

financement du programme en 2022, dans un contexte d’extin

ction progressive.

Cependant, quelques jours à peine après la réalisation des reports de crédits, le programme

356 a fait l’objet d’annulations dans le cadre du décret d’avances n° 2022

-512 du 7 avril 2022,

à hauteur de 550 M€ en autorisations d’engageme

nt et en crédits de paiement (soit 45,5 % des

crédits reportés).

Comme la Cour l’a observé dans sa note sur l’analyse de l’exécution budgétaire en 2021

25

,

«

la publication des arrêtés de reports à la fin du mois de mars et l’élaboration du projet de

décret

d’avance étaient concomitantes. La décision de reporter des crédits, qui suppose en

principe l’existence de dépenses à financer, est contradictoire avec leur annulation

immédiate

». La Cour considérait ainsi que les crédits de la mission

Plan d’urgence

non

consommés à la fin de l’année 2021 ont constitué –

pour près de la moitié s’agissant des crédits

du programme 156 -

une réserve pour financer en 2022 des dépenses d’autres missions.

Ce constat est corroboré par les conditions de la gestion du programme, en 2022. Le

niveau excessif des reports de 2021, dont plus de 45 % ont été annulés quelques jours à peine

après la parution de l’arrêté ministériel de report, alors que toutes les données disponibles

permettaient de prévoir un net ralentissement des besoins de financement, constitue une atteinte

aux principes d’annualité et de spécialité budgétaires.

24

https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/texte_jo/JORFTEXT000045410861

25

2022.

COUR DES COMPTES

30

C -

Une gestion marquée par d’importantes annulations qui ont diminué

le niveau des crédits disponibles

Outre les annulations de crédits effectuées par le décret

d’avances du 7 avril 2022,

405,3

M€ en autorisations d’engagement et en crédits de paiement ont été annulés par la loi de

finances rectificative de fin de gestion du 2 décembre 2022.

Les ressources du programme ont ainsi été réduites à 246,47 M€ en AE et

CP, soit 20,6 %

des crédits disponibles à fin mars 2022.

Graphique n° 10 :

l

e programme 356, de la LFI 2022 à l’exécution (AE, M€)

Source : Cour des comptes

Le suivi mensuel d’exécution montre que le versement des crédits à l’ASP au titre de

l’activité partielle proprem

ent dite a été réalisé par un unique mouvement, en mai 2022. Aucun

autre versement n’a été nécessaire en cours de gestion. L’aide aux permittents a fait l’objet de

versements de CP jusqu’à mi

-2022, période à partir de laquelle ils sont devenus résiduels.

D -

Une exécution très partielle des crédits demeurés disponibles

Les crédits exécutés sont bien inférieurs aux crédits disponibles en fin de gestion : ils

s’élèvent à 95,42 M€ en AE et 100,90 M€ en CP, soit un taux de consommation de 38,71 % en

AE et 40,94 % en CP. Les crédits consommés représentent ainsi à peine 8,4 % des crédits

disponibles en début de gestion.

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

31

Tableau n° 2 :

n

iveau de consommation des crédits du programme 356 en 2022 (M€)

AE

CP

Activité partielle

93,47

93,47

Indemnisation des congés

payés

0,17

0,17

Aide aux permittents

1,77

7,26

Total

95,42

100,90

Source : Chorus

Tableau n° 3 :

c

oût total de l’activité partielle de crise depuis 2020, pour l’État (en M€)

Mission Travail

emploi

Programme

356

Mission

Programme

364 - Mission

Plan de relance

Total

2020

17 086

0

0

17 086

2021

0

1 060

3 740

4 800

2022

0

94

0

101

Total 2020-2022

17 086

1 154

3 740

21 980

Source : Cour des comptes

Note : e

qui auraient normalement dû être imputés sur le programme 356.

COUR DES COMPTES

32

F -

La performance du programme

Les trois indicateurs de performance attachés au programme portent respectivement sur :

-

le délai moyen entre la demande d’allocation et son versement à l’employeur

;

-

le nombre d’entreprises bénéficiaires d’une allocation d’activité partielle

;

-

le nombre de salariés concernés par

l’activité partielle

;

-

le nombre d’heures indemnisées au titre de l’activité partielle.

Alors que le rapport annuel de performances 2021 déclarait « sans objet » les prévisions

et réalisations attachées à ces indicateurs, le rapport annuel de performances pour 2022

comporte les précisions attendues s’agissant des résultats obtenus pour ces deux années.

Le délai moyen de versement de l’allocation s’établit, en 2022, à 10,24 jours après la

demande contre 12,67 en 2021, tandis que le nombre d’entreprises bénéficiaires d’une

allocation d’activité partielle passe de 493

277 à 63 810. Le nombre de salariés concernés est

divisé par 87, passant de 3,53 millions de salariés à 40

375 et le nombre d’heures indemnisées

chute à environ 67 millions, contre près de 830 millions en 2021 et 2,4 milliards en 2020.

Les données portent cependant sur l’ensemble des dispositifs d’activité partielle existants,

sans distinction entre ceux portés par le programme 356 et ceux relevant du programme 364

de la mission

Plan de relance.

Indicateurs de gestion et non de mesure de la performance, ils

ne disent en outre rien de l’efficacité de l’activité partielle pour préserver l’emploi dans la

durée.

G -

Un programme supprimé en 2023

Le programme disparait en LFI 2023, avec la suppression de la mission. Aucun reste à

payer n’est observé.

En revanche, des opérations juridiques pourraient être encore nécessaires

pour traiter les demandes d’indemnisation aujourd’hui toujours bloquées auprès de l’ASP,

notamment du fait de suspicions de fraudes.

II -

Programme n° 357

–

Fonds de solidarité pour les entreprises

à la suite de la crise sanitaire

A -

extinction

En cours d’extinction, le programme 357 a financé en 2022 huit dispositifs de solida

rité

mobilisables par les entreprises particulièrement touchées par la crise sanitaire. Ces dispositifs

répondent à des difficultés sectorielles, territoriales ou de trésorerie spécifiques subies par un

nombre restreint d’entreprises. Il s’agit du disposit

if dit « Fonds de solidarité Volet 1 », des

dispositifs Coûts fixes, reprise, stock, dotations SPIC-SPA (secteur public), Aide

complémentaire Outre-Mer, Loyers et Fermeture.

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

33

Une présentation détaillée de ces dispositifs figure en Annexe n° 2.

Le fonds de solidarité a été clôturé au 30 juin 2022, conformément à l’article 1 de

l'ordonnance du 25 mars 2020 modifiée portant création du fonds de solidarité et de l'article 2

du décret n° 2022-346 du 12 mars 2022.

B -

Un programme abondé par les reports de crédits de 2021

Le programme 357 n’a pas été abondé par des crédits ouverts en loi de finances mais par

les reports de crédits de 2021 à hauteur de 2 2719,14 M€ en AE et de 2

317,81 en CP, début

2022

26.

Le programme a également bénéficié de 0,81

M€ en AE/CP au titre des contributions

de certaines collectivités au programme

27

.

Les crédits du programme 357 -

Fonds de Solidarité pour les entreprises à la suite de la

crise sanitaire

» ont

d’abord

été abondés en 2020 par les lois de finances rectificatives

successives ainsi que par divers mouvements règlementaires de crédits, puis en 2021 par la loi

de finances initiale et par des reports.

Pour 2022, la programmation initial

e anticipait l’extinction du fonds. Elle ne prenait pas

en compte l’effet conjugué de la prolongation de certains dispositifs d’aides, de la modification

des critères d’attribution ou l’extension des délais de dépôts des dossiers décidées en fin d’année

2021 pour soutenir certains secteurs et territoires. Ce fut le cas par exemple avec la modification

a posteriori

des critères d’attribution de l’aide «

coûts fixes renforts

», avec l’abaissement de

façon rétroactive du seuil de perte de chiffre d’affaires de

50 à 30 %, la prolongation des

guichets pour décembre et janvier jusqu’au 30 avril 2022 ou l’extension des délais de dépôt de

dossiers au titre de l’aide loyer. Ainsi, la prévision d’exécution au 12 avril 2022 s’établissait à

2 433 M€ au lieu de 1

801

M€ (soit +632 M€) prévus lors de la prévision d’exécution de mars

2022.

Dès lors, l’annulation de 500 M€ sur le programme 357 par décret d’avance du 7 avril

2022

28

ainsi que les reports croisés de crédits 2021 vers d’autres programme notamment pour

financer le plan « Destination France »

29

, ont conduit à la situation de non-soutenabilité

ponctuelle du programme en 2022 dans les conditions rapportées ci-dessus.

Des crédits ont été

ouverts sur le

programme 134 -

Développement des entreprises et régulations

de la mission

Économie

au titre du fonds de solidarité

et des autres dispositifs d’aide

; leur consommation à

la fin de l’année 2022

s’élève à 685,6 M€.

La loi de finances rectificative pour 2022 du 1

er

décembre 2022 a ensuite annulé

52, 2 M

€ en AE et 77,2 M€ en CP.

26

Arrêté

s du 6 janvier 2022 portant reports de crédits généraux pour un montant de de 1 Md€ en AE et en CP, du

11 mars 2022 portant reports de crédits généraux pour un montant de 300 M€ en AE et en CP, du 25 mars 2022

portant

reports de crédits généraux pour un montant de 979 M€ en AE et 1,01 Md€ en CP

.

27

Arrêté du 28 mars 2022

portant reports de crédits sur fonds de concours pour un montant de global de 68 789 €

en AE et en CP.

28

Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

29

Arrêté de report du 25 mars 2022.

COUR DES COMPTES

34

C -

Des dépenses résiduelles par rapport à 2021, 99,9 % des crédits

consommés

En 2022, les dépenses effectives du programme 357

–

Fonds de solidarité

se sont élevées

à 1,74 Md€ en crédits de paiement, contre 26,8

Md€ en 2021 et 11,8

Md€ en 2020.

Au regard

des crédits disponibles (1,74 Md€), le taux de consommation des crédits est de 99,9 %, à la

différence de l’exercice 2020 qui s’était traduit par une sous

-consommation correspondant à

40 % des crédits ouverts en 2020 (soit un montant de 7,9

Md€ en CP)

30

.

La diminution particulièrement importante des dépenses est liée à la levée des mesures

de restriction sanitaire, au resserrement de l’éligibilité des différentes aides du fonds de

solidarité et à la fermeture de celui au 30 juin 2022 qui explique le fai

ble nombre d’aides versées

sur le deuxième semestre 2022. Sur le mois de décembre 2022, seuls 15 paiements pour

473 248 € au titre du volet 1 et 4 paiements pour 26

400

€ au titre du coût fixe sont intervenus.

Les dernières aides de l’exercice 2022 corres

pondent à des décisions de justice. Ces paiements

continueront en 2023 dans le cas où des décisions défavorables à l’administration

interviendraient.

Le nombre de dossiers payés en 2022 ne constitue plus que 0,9 % des dossiers payés en

2021. Les aides vers

ées en 2022 s’élèvent à 2,3 Md€.

Tableau n° 4 :

nombre de dossiers payés et montants versés en 2021 et en 2022 (en

Md€)

31

Volet/aide

Nombre de

dossiers

payés 2021

Montant

versés en

2021

Nombre de

dossiers

payés 2022

Montant

versés en

2022

POIN

TS D’ATTENTION PAR P

ROGRAMME

35

Volet/aide

Nombre de

dossiers

payés 2021

Montant

versés en

2021

Nombre de

dossiers

payés 2022

Montant

versés en

2022

Aide complémentaire

Outre-mer

761

0,00

368

0,00

Aide activités sportives

6

152

0,01

Total

4 502 147

26,90

41 171

2,50

Rétablissements de crédits

0,10

0,08

Crédits consommés

26,80

2,43

Source : DGFiP, traitement Cour des comptes

D -

Des contrôles ayant déjà débouché sur 4 000 suspicions de fraude et

186

M€ de titres de recouvrement

Les contrôles

a posteriori

78 280 titres de recouvrement à destination de 15 800 entreprises, pour un montant total de

186

% du total

des 41,14

tort. Les contrôles

a posteriori

ont conduit à des

Résultats

2021

2022

Nombre de demandes

irrégulières

99 000

ND

Nombre de titres émis

74 600

78 280

Nombre d'entreprises ayant

fait l'objet d'un titre

30 800

15 800

Montant des titres émis

286

186

Montant recouvré sur une

année

23

50

Montant payé spontanément

96

66

Plaintes et articles 40 :

nombre

3 000

4 000

Plaintes et articles 40 :

montants

67

85

Source : DGFiP

COUR DES COMPTES

36

La baisse du montant des titres émis entre 2021 et 2022 est due à l’intervention, en 2021,

d’une mesure de contrôle

a posteriori

de grande ampleur, basée sur la cohérence des chiffres

d’affaires déclarés par les entreprises, et ayant alors abouti à l’émiss

ion de près de 5 000 titres

représentant environ 100 M€.

La DGFiP estime ne pas pouvoir élaborer une évaluation globale de la fraude pour les

aides financées par le programme 357 dans la mesure où il ne lui semble pas possible de

distinguer les entreprises

ayant eu l’intention de frauder de celles ayant simplement commis

une erreur de bonne foi dans l’interprétation des textes, voire une erreur de saisie des données

lors de la formulation de leur demande d’aide. Les cas de fraude caractérisée donnant lieu à

plainte ou signalement auprès du Parquet au titre de l’article 40 du code de procédure pénale

concernent 7

000 entreprises pour un montant en jeu de 152 M€.

Les contrôles se sont concentrés sur le fonds de solidarité volet 1. Le contrôle

a posteriori

des

autres aides n’a pas été effectué. En 2023, les contrôles viseront plus particulièrement le

dispositif de régularisation des montants d'aides perçues pour compenser les coûts fixes porté

par le décret du 3 mai 2022. Ils seront notamment ciblés sur l’absen

ce de dépôt des justificatifs

par les entreprises bénéficiaires d’une aide coût fixe.

Un

retour d’expérience approfondi est susceptible d’être inscrit au programme des

contrôles a posteriori du CBCM du MEFSIN au vu des rétablissements de crédits futurs.

L

’analyse des résultats devrait permettre de vérifier si la

relative modicité des indus au regard

des montants versés est liée à la qualité des contrôles

a priori

.

E -

Une extinction du programme en fin d’année 2022 et une bascule des

dépenses vers le programme 134 -

Développement des entreprises et

régulations

L’ouverture de crédits par le décret d’avance du 7 avril 2022 sur le programme 134

(1,5

Md€ au titre de l’aide aux entreprises énergo

-

intensives) a permis d’accompagner la

clôture

du programme 357, en a

ssurant l’absence de toute discontinuité dans le versement des aides

(aides régies, fermeture, loyers, coûts fixes, reprise). Cette situation a été régularisée, dans le

cadre de la LFR1, via l’ouverture de 794 M€ de crédits supplémentaires en AE et en CP s

ur le

programme 134. L’évaluation du besoin sur le programme 134 (694 M€ en juin et 690

M€ en

septembre) s’est avérée proche de l’exécution (685,7 M€). 100 M€ ont été annulés en LFR de

fin de gestion.

Les bascules ont eu lieu le 2 mai 2022 pour les dispositifs Coûts fixes, Reprise, Loyers et

Fermeture, le 23 juin 2022 pour les dotations SPIC-SPA (secteur public) et le 22 septembre

2022 pour le reste des dispositifs.

L’unité opérationnelle

32

dédiée à la reprise du fonds sur le programme 134 -

Développement des entreprises et régulations

a vocation à prendre en charge les contentieux à

venir, pour lesquels 72,3 M€ de provisions pour litiges ont été constituées en fin de gestion

2022.

32

UO- 0134-CTRA-C006 «

Fonds de solidarité pour les entreprises

» .

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

37

F -

Plus de deux millions d’entreprises soutenues depuis 2020

33

Au 31 décembre

2022, 2,04 millions d’entreprises ont bénéficié du fonds de solidarité et

des aides spécifiques

34

. Plus d’un tiers des montants versés ont bénéficié à des entreprises de

l’hébergement et de la restauration (34

%) et plus de 14 % à des entreprises du secteur du

commerce, deux types d’activités particulièrement touchées par les restrictions liées aux

protocoles sanitaires successifs.

Le fonds de solidarité ainsi que l’ensemble des aides «

satellites » ont très majoritairement

bénéficié aux microentreprises (deux millions de bénéficiaires), qui ont perçu 76 % des

montants distribués.

Graphique n° 11 :

ventilation des montants versés au titre du programme 357

–

par secteur d’activité

Données au 17 juillet 2022. Auxquels il convient d’ajouter 0,4

Md€ de crédits transférés ou virés sur d’autres programmes

budgétaires en charge de la gestion et de la mise en paiement de certaines aides (aides multi-activités gérée par le réseau des CCI sous

la tutelle de la DGE et aides sectorielles gérées par les ministères du Sport, de la Culture et de l’Agriculture).

34

Postérieurement au 13 juillet 2022, les chiffres sont non significatifs, la date-limite d’attribution des aides par l’administration étant

fixée au 30 juin 2022. Seules des aides faisant suite à des décisions de justice ou des dossiers bloqués pour des raisons techniques ont

fait l’objet d’un versement

(213 dossiers comptabilisés à compter du 13 juillet sur l’exercice 2022).

COUR DES COMPTES

38

Graphique n° 12 :

ventilation des montants versés au titre du programme 357

–

Fonds

de solidarité

par type d’entreprise

Source : DGFiP, données au 22 mai 2022, traitement Cour des comptes

Si le montant total moyen d’aides versées aux entreprises s’établit à 20

154

€, la

di

stribution des versements est le reflet de l’hétérogénéité des bénéficiaires. Ainsi, 48

% des

bénéficiaires ont reçu moins de 7

% des versements en valeur, pour des aides d’un montant total

inférieur ou égal à 5 000

€, mais un peu plus de 2

% des entreprises ont bénéficié de versements

de montants supérieur ou égal à 100 000

€ et totalisent à elles seules près de 33

% des

versements en valeur.

Tableau n° 6 :

n

ombre d’entreprises et montants reçus par tranche de montant total

d’aides versées (en M€)

Tranche de montant total

versé par entreprise

Nombre

d'entreprises en

milliers

Montant versé en

M€

Total

2 041,3

41 141,4

Source : DGFiP, données au 13 juillet 2022, traitement Cour des comptes

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

39

III -

Programme n° 358

–

Renforcement exceptionnel des

participations financières de l’État dans le cadre de la crise

sanitaire

A -

Un programme exceptionnel destiné à soutenir les entreprises

stratégiques et vulnérables

Créé par la loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020, le programme

358 -

Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État dans le cadre de la crise

est destiné à renforcer les moyens finan

stratégique et jugées vulnérables en raison des conséquences économiques de la crise sanitaire. Le

-

fonds propres et titre de créances. Les ressources nécessaires sont prélevées du programme 358 pour

Participations financières de l’État

(ci-

après, CAS PFE), lequel finance les opérations via son programme 731 -

intéressant les participations financières de l’État

.

La loi du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 a doté le programme 358 de

35

. Le programme est géré en AE=CP.

Le programme 358 a été maintenu en LFI 2021 sans abondement de crédits nouveaux. Il

a bénéficié cette année-

36

.

dont 7

le

37

en loi de finances rectificative du 1

er

décembre 2021 pour 2021

38

. Au total, plus de 65 % des

crédits initiaux de ce programme ont été annulés, et les crédits disponibles se sont finalement

seulement en 2021.

Le programme 358 a été prorogé en LFI 2022, à nouveau sans crédits nouveaux. Le

solde des crédits disponibles du programme en fin de gestion 2021 a été reporté en partie en

39

sur le programme 367

40

-

COUR DES COMPTES

40

En cours d’année 2022, 2 221 M€ ont été annulés, soit plus de 94,5

% des crédits

disponibles : le décret d’avance n°2022

-

512 du 7 avril 2022 a annulé 1 924 M€, et

la loi n°2022- 1499 du 1

er

décembre 2022 de finances rectificative a annulé 296,9 M€

compte-

tenu d'une forte sous-

consommation anticipée, laissant 0,13 Md€ disponible.

Graphique n° 13 :

ouverture et annulation des crédits sur le programme 358 en 2021 et

2022 (en Md€)

Source : Chorus, Cour des comptes, direction du budget. Notes de lecture : Les crédits disponibles

en 2021 se sont élevés à 4,1 Md€ et à 0,1

Md€ en 2022. Reports 2020= reports des crédits 2020 en

2021

; DA = décret d’avance.

2 -

Des reports insuffisamment justifiés

En 2020, l’APE a évalué les

besoins en capital à horizon 2022 pour les entreprises stratégiques

et vulnérables à plus de 20 Md€, en se fondant sur l'impact de la crise. Mais l’APE a indiqué dès

le

début de l’année 2021 que l’effet conjugué «

des différentes mesures de soutien, en particulier les

prêts garantis par l'État (PGE), [a] permis aux entreprises stratégiques et vulnérables d'éviter de

recourir à des recapitalisations

»

41

. Dès lors, les reports de crédits massifs opérés de 2020 sur 2021

puis de 2021 sur 2022 apparaissent insuffisamment justifiés.

La prévision de dépense du CAS PFE au titre des opérations nécessitant des

abondements en 2022 à partir du programme 358 s’élevait début 2022 à 3

Md€ répartis comme

suit :

1,5 Md€ pour les opérations au titre du Fonds de transition (i

nterventions en prêts, quasi-

fonds propres et fonds propres auprès d’entreprises de taille significative particulièrement

touchées par la crise mais qui n’avaient pu jusqu’à présent être accompagnées par les aides

d’urgence de manière adéquate)

;

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

41

-

1,5 Md€ p

our des opérations confidentielles ayant pour finalité de renforcer les ressources

des entreprises stratégiques jugées vulnérables en raison des conséquences économiques

résultant de la crise sanitaire liée à la covid 19.

Au début du mois de février 2022, une nouvelle évaluation des opérations à engager sur

le

CAS PFE a conduit à une révision à la baisse de la dépense à hauteur de 2,3 Md€ (dont

0,8

Md€ au titre du Fonds de transition). Comme en 2021, l’annulation au mois d’avril de

81,9 % des crédits 2021 reportés sur 2022 deux semaines plus tôt souligne le caractère massif

et insuffisamment justifié des reports initiaux. Les crédits reportés sur le programme 358 ont,

de fait, constitué une

réserve de crédits permettant l’abondement d’autres programmes,

nota

mment par les décrets d’avance de 2021 et 2022,

en contravention avec le respect du

principe de spécialité budgétaire. L’atteinte à la spécialité budgétaire a également été manifeste

à l’occasion du report de 1 Md€ de crédits du programme 358, non consommés en fin d’année

2021, vers le programme 367 qui a été créé pour financer des opérations patrimoniales sans lien

avec la crise sanitaire.

B -

Une consommation totale des crédits disponibles, un effet limité

Une fois décomptées les différentes annulations, les crédits disponibles sur le programme

358 se sont élevés à seulement 128,2 M€ en 2022. Les crédits effectivement consommés, ven

us

abonder le CAS PFE en recettes, se sont élevés

à 128,07 M€, soit 99,9 % des crédits disponibles.

Quatre opérations opérées pa

r le compte d’affectation spéciale

Participations financières

de l’État

(CAS PFE) ont ainsi fait l’objet d’un financement du programme 358 en 2022. Elles

se situent dans le prolongement de celles engagées en 2020 :

-

la souscription à un emprunt obligataire réalisé par la société Saint Jean Industries par

émission de 180 obligations simples prenant la forme de TSDI de 100 000 € par obligation,

soit une dépense de 18 M€

intervenue le 29 juillet 2022. Cette opération est reprise au sein

du fonds ETI ;

-

la souscription à un emprunt obligataire réalisé par la société Résides Études Investissement

par émission de 6 000 obligations simples prenant la forme de TSDI de 100 000 € par

obligation, soit une dépense de 60 M€ intervenue le 6

septembre 2022. Cette opération est

reprise au sein du fonds ETI ;

-

la souscription complémentaire à

l’augmentation de capital d’Air France

-KLM du 7 juin

2022, à hauteur 68 142

€

;

-

l

e versement en anticipation d’une

souscription au fonds France Nucléaire pour 50 M€.

Comme l’avait indiqué la Cour des comptes dans la note d’exécution budgétaire 2021 d

e

la mission

Plan d’urgence

, le programme 358 a une utilité limitée au regard des opérations

financées. Les recettes issues du programme 358 ont représenté à peine 0,74% des recettes du

CAS PFE cette année, 76 % en 2020 et 14 % en 2021.

C -

Un programme non reconduit en LFI 2023

Le p

rogramme 358 n’a pas été reconduit en loi de finances initiale pour 2023.

COUR DES COMPTES

42

Les dépenses susceptibles d’intervenir à compter de 2023 et au

-delà, qui étaient couvertes

initialement en recettes par les abondements du programme, concernent les Fonds France

Nucléaire, Ace Aero Partenaires, d’Avenir Automobile n°2.

À partir de 2023, elles ont vocation à être financées à partir de la part du solde liées aux

ressources issues du programme 358 jusqu’en 2022

(soit

234,7 M€).

Tableau n° 7 :

opérations restant à financer en 2023 et au-delà au titre de souscriptions

aux fonds déjà effectives ou à venir abondés initialement par le programme 358 (en M€)

Étapes

Fonds

Avenir

Auto

Fonds

France

Nucléaire

Fonds Ace

Aéro

Partenaire

s

Montant

total

1ère souscription

105

50

150

305

Dépense

31,5

10

78,8

120,3

Reste à dépenser au titre

de la 1ère souscription

73,5

40

71,2

184,7

2nde souscription

0

50

0

50

Total à dépenser en 2023

et au-delà

73,5

40

71,2

234,7

Source : APE et direction du budget

Le solde des crédits restants sur le P358 à la fin de l’année 2022 est de 0,13

M€.

Ce solde

sera annulé en loi de règlement.

IV -

Programme n° 360

Le programme 360 a été créé par la loi de finances rectificative du 30 juillet 2020 pour

financer la compensation à la sécurité sociale et à l’Unédic des exonérations et aides au

paiement accordées aux petites entreprises particulièrement touchées par la crise pandémique

dans le cadre du premier dispositif

42

, puis des trois suivants.

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

43

Un premier dispositif

Dans le contexte de la première vague de l’épidémie, l’article 65 de la

loi du 30 juillet

2020

43

a instauré une exonération totale de cotisations et contributions sociales patronales

exigibles pour certaines entreprises (cf.

encadré pour les critères et définitions). S’y est ajoutée

une aide au paiement des cotisations et contributions sociales patronales et salariales non

exonérées dues à l’Urssaf, sur la base d’un prorata de la masse salariale soumise à cotisations

initialement fixé à 20

%. À la différence de l’exonération

, qui était

d’application immédiate,

l’aide au paiement correspond

ait à un crédit pouvant être imputé sur les cotisations de mois

ultérieurs. Ces mesures couvraient la quasi-

totalité des prélèvements sociaux à l’exception des

cotisations de retraite complémentaire des salariés Agirc-Arrco.

L’exonération et l’aide au paiement ont couvert les périodes d’emploi de février à mai

2020 pour les entreprises des secteurs 1 et 1 bis, et de février à avril 2020 pour les entreprises

du secteur 2. Les entreprises qui ont continué à faire l’objet de mesures administratives de

fermeture après ces

dates sont demeurées éligibles aux exonérations et à l’aide au paiement.

Un deuxième dispositif

Compte tenu des nouvelles mesures de restriction mises en œuvre à l’automne 2020 pour

faire face à la deuxième vague de l’épidémie, un deuxième dispositif a été

mis en œuvre par la

LFR

4 2020 et, à la suite d’un amendement, par la loi de financement de la sécurité sociale pour

2021 (article 9) et son décret d’application du 27

janvier 2021.

Ces textes ont repris le premier dispositif en en élargissant les critères (cf. encadré) pour

les périodes d’emploi d’octobre (pour les entreprises affectées par le couvre

-feu instauré à partir

du 17 octobre) ou novembre (pour les entreprises affectées par le confinement instauré le 30

octobre) jusqu’à la fin de l’année 2020. L’article 9 de la LFSS 2021 ayant prévu une possible

prolongation du dispositif par décret, celui-

ci s’est appliqué jusqu’à fin février puis fin avril

2021

44

pendant la troisième vague de l’épidémie.

Un troisième dispositif

Dans le cadre de la levée progress

ive des mesures de restriction et de la reprise d’activité

des secteurs affectés par la crise sanitaire, un troisième dispositif modifié d’aide au paiement a

été mis en place pour les périodes d’emploi de mai à juillet 2021 par l’article 25 de la LFR

1 du

19 juillet 2021 et son décret d’application du 19 août 2021.

Toutefois, la reprise de l’épidémie a conduit à réactiver le deuxième dispositif par de

nouveaux décrets pris en application de l’article 9 de la LFSS 2021. Cela a d’abord été le cas

pendant la q

uatrième vague de l’été 2021 (périodes d’emploi des mois de juillet et août)

dans

secteurs de l’hôtellerie, de la restauration, du tourisme, de la culture, du sport et de l’évènementiel, et pour ceux

dont l’activité dépend de ces secteurs. Devant l’ampleur des montants de prélèvem

ent sociaux reportés, qui

risquaient de peser ultérieurement sur la trésorerie d’entreprises déjà fragilisées par la crise sanitaire, quatre

dispositifs distincts et successifs de soutien ont été mis en place et intégralement compensé

s par le budget de l’É

tat

à la sécurité sociale et à l’Unédic.

43

Le décret d’application n° 2020

-1103 date du 1

er

septembre 2020 et l’instruction de mise en œuvre

DSS/5B/SAFSL/2020/160 du 22 septembre 2020.

44

Respectivement par les décrets n° 2021-430 du 12 avril 2021 et n° 2021-709

du 3 juin 2021.

COUR DES COMPTES

44

les départements et collectivités d’outre

-

mer dans lesquels l’état d’urgence sanitaire a été

prorogé

45

.

Un quatrième dispositif

La cinquième vague épidémique de l’hiver 2021

-

2022 a d’abord motivé la fermeture des

salles de danse

46

à compter du 10 décembre 2021. Un nouveau décret

47

a remis en vigueur les

exonérations et aides au paiement au profit de ce secteur d’activité pendant les mois de

novembre et de décembre 2021.

La loi du 22 janvier 2022 et le décret du 11 février 2022 ont ensuite fait bénéficier de

nouveaux allègements les entreprises de moins de 250 salariés relevant des secteurs 1 et 1bis

ayant perdu au moins 30 % de leur chiffre d'affaires sur les mois de décembre 2021 et de janvier

2022 (et non plus 50 %). Le montant de l’aide au paiement a été fixé à 20

% de la masse salariale

brute. En outre, les cotisations et contributions sociales (hors retraites complémentaires) ont été

totalement exonérées dans les cas

–

limités

–

où elles ont perdu plus de 65 % de leur chiffre

d’affaires ou ont fait l’objet d’une fermeture administrative. Ces exonérations et aides

ont été

soumises à un plafonnement par salarié : seule étant éligible la part des rémunérations inférieure

à 4,5 fois le SMIC en vigueur au titre du mois considéré.

L’application de ce dernier dispositif a enfin été étendue au mois de février 2022 par un

décret du 13 mai 2022, qui a toutefois limité pour ce mois le montant de l’aide au paiement à

15 % de la masse salariale brute.

Des critères d’éligibilité complexes

et modifiés au fil des vagues épidémiques

1) Le dispositif « vague 1 » a consisté en une exonération de cotisations et contributions

sociales patronales et en une aide au paiement, permettant de réduire le montant des dettes de

cotisations et de contributions sociales patronales, après application de l’exonération, et de cotisations

et contributions sociales salariales.

Le périmètre des entreprises concernées était identique à celui des bénéficiaires du fonds de

solidarité

48

. À la création du dispositif, il s’agissait des entreprises de moins de 250 salariés œuvrant

dans un secteur particulièrement affecté, dit secteur 1

49

ou fortement dépendant des secteurs affectés

et ayant subi une baisse dépassant un cert

ain seuil de leur chiffre d’affaires (dit secteur 1

bis

50

). Il

s’agissait également des entreprises d’autres secteurs de moins de 10 salariés accueillant du public et

fermées administrativement (dit secteur 2, sans liste limitative).

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

45

2) Le dispositif « vague 2 » (appliqué aussi aux vagues 3 et 4) a repris le dispositif « vague 1 »

en élargissant les conditions d’éligibilité

: le seuil de perte de chiffre d’affaires pour les entreprises

du secteur 1 bis a été abaissé de 80 % à 50 % et le nombre maximal de salariés pour relever du secteur

2 a été rehaussé de 9 à 49.

3) Dans le cadre du dispositif de sortie de crise mis en œuvre par l’article 25 de la LFR1 du 19

juillet 2021, il a été mis fin aux exonérations et le taux de l’aide au paiement a été réduit de 20

% à

15 % et plafonné à 250

€ par mois et par entreprise. Les annexes réglementaires définissant les

champs des secteurs 1 et 1 bis ont été modifiées à plusieurs reprises.

Le montant cumulé perçu par employeur au titre de l’ensemble des aides et avantages a

ttribués

(exonérations et aides au paiement, subventions directes telles que le fonds de solidarité, avantages

fiscaux) était plafonné à 0,8

M€ en 2020 en application du droit européen sur les aides d’État, plafond

relevé à 1,8 M€ en 2021. Ce plafond a été

porté à 2,3 M€ par une mise à jour du 1

er

décembre 2021

51

.

Le 1

er

août 2021, les aides ont été déplafonnées pour les employeurs qui, ayant rencontré des

difficultés financières du fait de la crise, ont maintenu les salariés dans l’emploi.

4) Le dispositif de la « vague 5 » réactive le dispositif « vague 2 » en distinguant au sein des

secteurs 1 et 1bis les pertes de chiffre d’affaire comprises entre 30% et 65%, qui ouvrent droit à l’aide

au paiement, et les fermetures administratives et pertes de CA de plus de 65%, qui ouvrent en outre

droit à l’exonération. L’aide au paiement est égale à 20% de la masse salariale soumise à cotisations

pour décembre 2021 et janvier 2022 et à 15% pour février 2022. Seule la part des rémunérations

inférieure à 4,5 SMIC est éligible à ce dispositif.

2 -

Des mesures de soutien aux travailleurs indépendants et artistes-auteurs

Les travailleurs indépendants ont également bénéficié des quatre dispositifs (même

secteurs, même seuils de déclenchement), sous la forme de réductions forfaitaires des

cotisations et contributions sociales exigibles. Les montants de ces réductions sont décrits dans

le tableau ci-dessous.

51

Communication de la Commission européenne du 20 mars 2020 Encadrement temporaire des mesures d’aide

d’État visant à soutenir l’économie dans le contexte actuel de la flambée de COVID

M€, 120

k€ pour les employeurs du secteur de la pêche et de l’aquaculture et 100

k€ pour

M€, 270

k€

k€ par une communication de la Commission du 28 janvier 2021, puis à 2,3 M€ le 1

er

COUR DES COMPTES

46

Tableau n° 8 :

montants des réductions de prélèvements sociaux exigibles appliquées

aux travailleurs indépendants

Secteurs

LFR3 2020

LFSS 2021

LFR1 2021

Loi 2022-46

Printemps

2020

Octobre 2020 à

mars 2021

Avril à juillet

2021 (sept 2021 /

DOM)

Juin à août 2021

Décembre 21 à

février 2022

S1 et

S1 bis

2 400

€

forfaitaires

600

€ forfaitaires

par mois

d’éligibilité

600

€

forfaitaires

par mois

d’éligibilité

250€ forfaitaires

par mois

d’éligibilité

600 €/mois pour

perte CA 65%+

300 €/mois pour

perte CA 30%+

S2

1 800€

forfaitaires

600

€ forfaitaires

par mois

d’éligibilité (nov

2020, fév 2021 et

/ou mars 2021)

600

€

forfaitaires

par mois

d’éligibilité

Exclu

Exclu

Cotisations

concernées

Cotisations

2020, pas

de report

possible sur

2021

Cotisations 2020,

reliquat

imputable sur les

cotis 2021

Cotis 2021, pas de report possible sur

2022

Cotisations pour

les mois

éligibles,

réductions

imputables sur

les cotisations

des deux

premiers

trimestres 2022

Pour les TI ayant

débuté leur

activité au 1

er

trim 2021,

réduction

imputée sur les

cotis 2021

Pour les mois éligibles aux deux

dispositifs, application du dispositif le

plus favorable

Source : Acoss, Cour des comptes

Sous réserve de leur imputation anticipée sur les montants provisionnels de prélèvements

sociaux appelés courant 2020, les réductions 2020 ont été appliquées aux montants de

prélèvements sociaux appelés à la suite des déclarations de revenus professionnels au titre de

2020, effectuées en mai 2021, qui ont permis de régulariser les montants dus au titre de 2020.

De même, les réductions 2021, en dehors de celles des mois de janvier et février, qui ont été

intégrées à la régularisation de mai 2021, ont pris effet à la suite de la déclaration des revenus

professionnels au titre de 2021, en mai 2022.

Dans le contexte de la cinquième vague de l’épidémie, la loi

du 22 janvier 2022 et le

décret du 11 février 2022 précités ont fait bénéficier les travailleurs indépendants de nouvelles

mesures de réduction des cotisations et contributions sociales au titre des périodes d’emploi de

décembre 2021 à février 2022. Ces mesures ont pris la forme d’une réduction forfaita

ire de

600

€ par mois éligible en cas de fermeture administrative ou de perte de chiffre d’affaires

supérieure ou égale à 65

%, ou de 300 € par mois en cas de perte de chiffre d’affaires comprise

entre 30 % et 65 %. Ces réductions étaient imputables sur les montants dus en mai 2022 au titre

des revenus professionnels de 2021.

Pour les artistes-auteurs, une troisième mesure de réduction des cotisations et

contributions de sécurité sociale dues a été prise en 2022 pour les revenus perçus en 2021, par

décret d

u 22 juillet 2022. La réduction forfaitaire annuelle s’échelonne par pallier de 40

€ à

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

47

2000 € en fonction de deux critères

: le niveau de revenu artistique perçu en 2019 (selon quatre

tranches de 1000 €

52

à plus de 2000 fois le SMIC horaire) et de la baisse de ce revenu constaté

entre 2019 et 2021

(selon quatre tranches de 20% à plus de 60%). L’attribution a été réalisée

de manière automatique, sur la base des revenus artistiques déclarés par les artistes-auteurs aux

Urssaf auxquelles ils sont rattachés.

B -

Des crédits ouverts en fin de gestion 2021, annulés au printemps 2022

et abondés en fin de gestion

Aucun crédit n’a été ouvert en loi de finances initiale 2022

sur le programme 360

puisqu’aucun nouveau dispositif d’allègement de prélèvements n’était alors prévu. S’agissant

des dispositifs en vigueur et prolongés

, de nouveaux crédits n’étaient pas estimés nécessaires,

dans la mesure où la compensation réalisée par l’État en 2021, atteignant un total de 7,9 Md€

depuis l’origine des dispositifs, dépassait de 0,2

Md€ le niveau des déclarations par les

employeurs et les travailleurs indépendants à fin décembre 2021, qui atteignaient alors en cumul

7,7

Md€, comme cela a été observé par la Cour dans son analyse de l’exercice 2021.

En revanche, en fin de gestion 2021, 500

M€ de crédits supplémentaires avaient été

ouverts par la LFR n°2 du 1

er

décembre 2021. Non consommés, ces crédits devaient être

reportés en 2022. Ils visaient à couvrir les besoins estimés au titre de la prise en charge des

réductions forfaitaires 2021 sur les revenus professionnels des travailleurs indépendants au titre

des mois de mars 2021 à février 2022, qui devaient prendre effet lors de la régularisation de

mai 2022. Ces crédits ont bien été reportés sur l’exercice 2022 par un arrêté du 25 mars

2022.

Dans la mesure où ces crédits ne devaient être engagés qu’en 2022,

le

principe d’annualité

budgétaire aurait dû conduire à les inscrire en LFI pour 2022, au besoin par voie

d’amendement

53

.

Néanmoins, après leur report le 25 mars 2022

, ces crédits n’ont été pas été consommés

et, dès le 7 avril 2022, afin de financer la priorité gouvernementale donnée au plan de résilience

économique et sociale, ils

ont été annulés par le décret d’avance d

u 7 avril 2022, ce qui

conduisait à renvoyer à une loi de finances rectificative le soin de remettre en place les crédits

de compensation des allègements.

Ce n’est donc qu’à la suite de l’adoption de la LFR

2 de fin de gestion du 1

er

décembre

2022, qu’ont été ouverts sur le programme 1,25

Md€ de crédits

.

52

Alors que les réductions de 2021 ne portaient que sur les revenus 2019 supérieurs à 3000

€.

53

En effet, à la différence de la comptabilité en droits constatés qui s’applique aux organismes de sécurité sociale, laquelle

et les créances à l’exercice qui les a vu naître (voir à ce titre les anomalies constatées dans le rapport

), la compensation des moindres recettes sociales par le budget de l’État prend place dans

cadre des règles budgétaires, qui nécessitent qu’un engagement juridique de l’État, fondé en l’espèce sur un état de moindres

constatées par l’Acoss, précède l’imputation sur des crédits budgétaires.

COUR DES COMPTES

48

C -

Une exécution 2022 limitée à deux versements

1 -

Des versements en fin d’exercice qui ont conduit à surcompenser les moindres

recettes des organismes sociaux

L’ouverture tardive des crédits en LFR

2 n’a pas occasionné de difficulté de trésorerie

pour

l’Acoss. En effet, les montants versés en fin d’exercice 2021 par l’État dépassaient de

0,2

Md€ les montants déclarés par les entreprises au 31

décembre 2021. De surcroit, le délai

pouvant exister entre la déclaration de l’aide au paiement par les employeurs au titre d’un mois

d’éligibilité, et l’imputation de ces mêmes montants d’aide par les employeurs en déduction des

prélèvements sociaux lors d’un mois de versement –

l’aide au paiement pouvant fonctionner

comme un crédit à valoir ultérieurement

–

occasionnait un différentiel entre le montant total

d’aide au paiement déclarée et le montant total d’aide au paiement effectivement imputée en

moindres recettes. Ce différentiel s’élevait à 837 M€ fin décembre 2021 et persistait à hauteur

de 428 M€ fin décembre

2022, réduisant d’autant le montant de

s moindres recettes pesant

réellement sur la trésorerie de l’Acoss. De ce fait, l’Acoss est restée surfinancée durant

quasiment toute l’année 2022.

Les 1,25 Md€ de crédits ouverts en LFR 2 de fin de gestion ont fait l’objet de deux

versements distincts selon la nature du dispositif compensé. 519 M€ ont ainsi été versés à

l’Acoss et 12 M€ à la CCMSA le 22 décembre 2022 au titre de la compensation de l’aide au

paiement ; puis 719

M€ ont été versés à l’Acoss le 27 décemb

re 2022 pour compenser les

dispositifs d’exonération et de réduction de prélèvements.

À ces deux dates, le total des montants déclarés en 2022 au titre de l’ensemble des

dispositifs compensés ne s’élevait pourtant qu’à 917

M€ (régimes agricoles compris),

dont

492 M€ pour les aides au paiement, 159

M€ pour les exonérations des employeurs, et 266

M€

pour les réductions forfaitaires des indépendants. Les montants versés par l’État en fin d’année

2022 ont donc de nouveau surcompensé les dispositifs déclarés à la même date.

Le montant total des crédits budgétaires versés à l’Acoss et à la CCMSA par le

programme 360 au titre des dispositifs compensés, depuis le début de la crise sanitaire jusqu’en

fin d’exercice 2022, s’élève ainsi à 9,15

Md€

, dont 3,9

Md€ en 20

20, 4

Md€ en 2021 et

1,25

Md€ en 2022.

Les montants totaux déclarés pour ces trois années par les employeurs du secteur privé,

les cotisants des régimes agricoles, les travailleurs indépendants et les artistes-

auteurs s’élèvent,

au 31 décembre 2022, à 9,04

Md€.

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

49

Tableau n° 9 :

Total des allègements de prélèvements sociaux Covid déclarés (en M€)

Au titre de périodes d'emploi de :

2020

2021

2022

Total

Employeurs de

salariés

Exonérations de cotisations

2 384

733

36

3 153

Aide au paiement

2 541

1 806

120

4 467**

Travailleurs

indépendants

Réductions forfaitaires

729

266

58*

1 053

Artistes auteurs

78

23

100

Régimes

agricoles

Exonérations de cotisations

30

41

4

75

Aide au paiement

45

73

9

127

Réductions forfaitaires

29

32

6

67

Total général

5 836

2 974

233

9 042

Source

54

COUR DES COMPTES

50

la crise sanitaire

, il convient d’adopter en loi de finances une disposition permettant de réaliser

cette régularisation dans un cadre budgétaire adéquat.

Il convient par ailleurs de prévoir les modalités permettant de compenser chaque année,

le solde qui résultera en 2023, 2024 et 2025 des déclarations rectificatives des entreprises, qu’il

s’agisse de versements complémentaires à la sécurité soc

iale en cas de rectification des

déclarations à la hausse ou de rétablissements de crédits en cas de rectification des déclarations

à la baisse.

2 -

Des compensations réparties entre les organismes de protection sociale

L’article 7 de la LFSS 2021 a

fixé les m

odalités d’enregistrement et de répartition des

exonérations, réductions et aides au paiement entre les différents organismes de protection

sociale.

Pour l’aide au paiement, les entreprises réduisent les montants de prélèvements sociaux

qu’elles

acquittent

à hauteur du montant d’aide qu’elles déclarent aux Urssaf. L’Acoss et la

CCMSA ont perçu en compensation 4,5

Md€ de l’

État à ce titre (1,6

Md€ en LFR

3 2020,

2,4

Md€ en LFR

1 2021 et 0,53 Md€ en LFR 2 2022).

Pour les 3,7

Md€ d’exonérations de cotisations

et de contributions sociales patronales, ,

une convention a été signée le 23 octobre 2020 entre la direction de la sécurité sociale, la

direction du budget

, l’Acoss, la CCMSA et d’autres organismes sociaux

55

. Elle

a chargé l’Acoss

et la CCMSA de centraliser

les versements des avances de l’

État et de les répartir entre les

différents organismes bénéficiaires sur le fondement d’une clé prévisionnelle de répartition

fournie par la DSS.

Le tableau ci-après donne la répartition des crédits versés selon cette clé prévisionnelle.

Tableau n° 10 :

répartition entre organismes des crédits budgétaires versés pour la

compensation des exonérations et réductions de prélèvements sociaux (en M€)

2020

2021

2022

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

51

2020

2021

2022

CPSTI

0

10

197

CCMSA

115

186

18

CPS SPM

0

1

0

2 300

1 600

719

Source : Acoss

Chaque organisme attributaire a établi

a posteriori

la facturation à l’

État sur la base des

montants constatés, ce qui a conduit l’Acoss et la CCMSA à constater des dettes à l’égard de

l’

État au 31 décembre des trois années 2020, 2021 et à n

ouveau 2022, à hauteur de l’excès de

versement effectué par ce dernier par rapport aux montants d’exonérations déclarés par les

cotisants. Ces montants définitifs pour 2022 seront connus fin février lorsque les données des

comptes provisoires 2022 seront stabilisés.

D -

Des allègements largement utilisés par de très petites entreprises,

pour moitié des secteurs de la restauration et du sport

Les employeurs de salariés ont déclaré les montants d’exonérations et d’aide au paiement

sollicitées dans les déclarations sociales nominatives (DSN) adressées

chaque mois à l’Urssaf

à partir de leur logiciel de paie. Trois rubriques (codes-type de personnel, CTP) ont été créées

pour leur permettre de déclarer ces montants de manière agrégée pour l’ensemble des salariés

d’un

même établissement

: le code 667 pour les exonérations, le code 051 pour l’aide au

paiement de 20

% et le code 256 pour l’aide au paiement de 15

%.

En 2022, les déclarations d’exonération et d’aide au paiement de prélèvement sociaux ont

bénéficié à près de 104 000 entreprises, comptant près de 660

000 salariés. Il s’agit

massivement, à 88 %, de très petites entreprises de moins de 10 salariés, à 7

% d’entreprises de

10 à 19 salariés, à 4

% d’entreprises de 20 à 49 salariés et à 1% de 50 salariés et plus.

Selon le code APE utilisé dans les DSN, plus de 237 secteurs professionnels sont

représentés, à des degrés divers. Les secteurs de la restauration (traditionnelle, rapide et débits

de boisson) et du sport (en regroupant les clubs, les installations sportives et les magasins

spécialisés) cumulent la moitié des montants déclarés

56

. 32 % des montants sont disséminés

dans plus de 220 secteurs, ce qui témoigne de la diversité du tissu d’entreprises qui se sont

identifiées comme affectées par les impacts de la crise dans le cadre des critères applicables.

Les secteurs S1 et S1 bis sont eux-mêmes définis par une liste de plus de 200 activités, dont

certaines n’ont pas de code APE et d’autres sont incluses dans un code APE de portée plus

large. La présence de certain

es activités peut aussi relever d’erreurs involontaires ou de fraudes,

le code APE déclaré à la création des entreprises n’étant pas un indicateur fiable de leur activité

effective.

COUR DES COMPTES

52

Graphique n° 14 :

r

épartition par secteur APE des montants d’allègements déclarés en

2022

Source

: Cour des comptes d’après Acoss

Sur les 627 M€ déclarés par les employeurs de salariés en 2022, 144

M€ l’ont été au titre

de périodes d’emploi de 2020, 328 M€ au titre de périodes d’emploi de 2021 et 155 M€ au titre

des périodes d’emploi de 2022. En cumul sur l’ensemble de la durée d’act

ivation des dispositifs,

de février 2020 à février 2022, les années 2020 et 2021 ont logiquement connu les plus fortes

sollicitations des dispositifs. Le mois de septembre 2020 a connu la plus forte concentration de

déclaration d’aide au paiement, correspo

ndant à la mise en place des modalités déclaratives

adaptées après le premier confinement.

Graphique n° 15 :

montants déclarés par les employeurs de salariés au titre de chaque

période d’emploi en cumul depuis 2020 (en €)

Source

: Cour des comptes d’après Acoss

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

53

E -

Des exonérations et aides auto-déclarées peu contrôlées a priori, des

actions de fiabilisation et de contrôle a posteriori encore parcellaires

De façon générale, les exonérations de cotisations de toutes natures représentent une

source d’erreur importante d’applica

tion de la législation. Elles représentaient 25 % ainsi du

total des régularisations réalisées en 2021.

Au regard de l’importance des avantages accordés, les conditions d’effectifs, de seuils et

de nature juridique, mais aussi de secteur d’activité et de réalité de la perte du chiffre d’affaire

doivent

être vérifiées. Elles peuvent l’être

: 1) d’emblée au mo

ment du dépôt des déclarations,

avant intégration des montants déclarés dans le système d’information des Urssaf,

; 2) pour

l’aide au paiement, au moment où elle est affectée au crédit d’un compte cotisant

; 3)

a

posteriori

dans le cadre d’une campagne de

fiabilisation conduite par les Urssaf sur des

typologies de cas présentant des risques particuliers ; 4)

à l’occasion des contrôles sur place et

sur pièces que les Urssaf mènent au sein des entreprises.

À travers sa mission de certification des comptes de

l’activité de recouvrement conduite

auprès du réseau des Urssaf, la Cour des comptes a relevé les faiblesses du contrôle de ces

dispositifs.

1 -

Peu de contrôles effectués à l’exigibilité des déclarations

Les contrôles automatisés réalisés sur les déclarations

préalablement à l’intégration des

données qu’elles contiennent dans le système d’information du recouvrement (traitement

informatique TD84) ont continué à viser un nombre réduit d’anomalies.

S’agissant des exonérations, le TD

84 vérifie le montant maximal de la part patronale

éligible aux exonérations, en rejetant celles dont le montant dépasse la part patronale déclarée.

En revanche, aucun contrôle n’est réalisé sur les secteurs d’activité éligibles aux

exonérations, hormis pour exclure les administrations ou les établissements de crédit, ni sur les

périodes prévues par les textes. De plus, aucun contrôle n’est réalisé sur le niveau de la

diminution du chiffre d’affaires. Ainsi, les critères d’éligibilité prévus par le législateur ne sont

toujours que partiellement vérifiés par des contrôles automatisés.

En outre, l’exploitation des

signalements issus du traitement du TD 84 et des listes issues de l’automate fait apparaître de

fréquentes anomalies ayant un impact financier.

2 -

Quelques contrôles effectués lor

s de l’affectation de l’aide au paiement

Des exclusions de déclarations sont réalisées sur les critères suivants : employeurs dont

l’effectif est supérieur ou égal à 250 salariés sur les exercices 2020 à 2022

; employeurs ayant

déclaré un montant d’aide au

paiement supérieur à 20 % de la masse salariale au titre des

périodes éligibles au dispositif

; déclaration simultanée de l’aide à 20

% et de l’aide à 15

% sur

la même période

; employeurs ayant bénéficié d’une remise partielle des cotisations patronales.

Jusqu’à décembre 2021, étaient exclus les employeurs ayant déclaré un montant cumulé

d’aide et d’exonération supérieur au plafond européen. Compte tenu de l’assouplissement de la

réglementation (voir

supra

), ce contrôle a été remplacé en janvier 2022 par une information du

COUR DES COMPTES

54

cotisant en cas de dépassement du plafond.

En revanche, aucun contrôle n’était réalisé sur

l’application du plafond de 50

salariés pour les cotisants relevant du secteur S2. Aucun contrôle

n’a davantage été réalisé sur les secteurs d’ac

tivité éligibles aux exonérations, ni sur les périodes

prévues par les textes.

3 -

Des campagnes de fiabilisation des données dont les résultats découlent

principalement de la détection d’un seul type d’erreur

Depuis juin 2021, l’Acoss a réalisé 12 campagnes d

e fiabilisation des allègements Covid

ciblées sur des critères spécifiques, dont quatre en 2021 et huit en 2022. Ces campagnes

portaient sur un enjeu financier de 845 M€ de prélèvements sociaux, dont 650

M€ ont été

récupérés.

Pour l’essentiel, il s’agit des suites d’une erreur

de paramétrage des DSN par un éditeur

de logiciel, détectée en mars 2021, conduisant à majorer à tort les montants déclarés d’aide au

paiement : 568

M€ ont été récupérés à ce titre sur un enjeu de 579

M€ concernant 161 comptes

cotisa

nts. L’erreur a été détectée en raison de sa visibilité (utilisation de la rubrique déclarative

relative à l’activité partielle), et non d’une vérification systématique des paramétrages des

logiciels de paie

57

.

Une campagne, lancée en juillet 2022, portait

sur le changement du taux de l’aide au

paiement, avec un enjeu de 95 M€, mais ses résultats ne sont pas connus. À l’inverse, une

campagne de septembre 2022 sur les exonérations déclarées pendant des périodes inéligibles a

permis de récupérer l’intégralité

des montants ciblés (38

M€), de même qu’une campagne sur

la fin de l’aide au paiement à 15

% en 2021 (20 M€).

Les campagnes portant sur les codes APE éligibles affichent des résultats moins tangibles.

Les campagnes lancées sur les vagues 1, 2 et 3 ont permis de récupérer respectivement 26 %,

28 % et 7 % des montants ciblés. Lancé en octobre 2022, une campagne concernant la vague 4

porte sur un enjeu de 112

M€ au titre de 1

100 comptes cotisants. Début février 2023, elle

n’avait permis de récupérer que 1,9 M€ (2

%).

De fait, la portée des actions menées par les Urssaf est affectée par les écarts qui peuvent

exister entre

les codes APE de l’Insee (activité principale de l’entreprise, ou «

code NAF » pour

nomenclature d’activité française) et la réalité des ac

tivités des entreprises, qui peuvent être de

plusieurs natures ou évolutives

58

.

La condition de baisse du chiffre d’affaires n’a

quant à elle

fait l’objet d’aucun contrôle

a posteriori

, alors qu’elle ne l’était pas non plus

a priori

. L’Acoss a estimé que

cette vérification

ne pouvait être effectuée en raison des délais de mise en œuvre et de la complexité des

conditions de baisses de chiffre d’affaires à observer, s’agissant de périodes infra

-annuelles et

de modalités de comparaison différentes selon les s

ituations et parfois les secteurs d’activité.

En outre, le chiffre d’affaires des entreprises n’est pas une donnée communiquée par la DGFiP

57

Bien que transmettant des données emportant de fortes conséquences juridiques et financières pour les

administrations, les entreprises et les salariés, les logiciels de paie ne font pas l’objet d’une homologation.

58

L

’Acoss n’exploit

e pas les données,

plus pertinentes et fiables, relatives au numéro d'identifiant de la

convention collective applicable (IDCC), pourtant déclarées dans la DSN.

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

55

aux Urssaf. Il fait en revanche partie des éléments vérifiés dans le cadre des contrôles sur place

et sur pièces.

4 -

L’

intégration des allègements covid dans les contrôles Urssaf sur place et sur

pièces

Le 13 mai 2022, l’Acoss a diffusé une lettre collective fixant les modalités d’intégration

de la vérification des aides covid dans les contrôles des entreprises réalisés par le réseau, et

fournissant les outils ad hoc.

Parmi les entreprises ayant fait l’objet d’un contrôle comptable d’assiette des Urssaf

en

2022, 10 724 avaient réalisé au moins une déclaration comportant des allègements covid sur

l’une des trois années du dispositif. Le contrôle de l’éligibilité aux exonérations

covid a donné

lieu à 28 lettres d’observations, pour un montant de 1,73 M€ de redressement et 1,27 M€ de

restitution. Le contrôle de l’assiette des exonérations a donné lieu à 17 observations pour

0,4

M€ de redressement. S’agissant de l’aide au paiement, si 1

095 observations ont été

suscitées par un même chef de redressement, les montants sont bien moindres et n’ont pas

occasionné de restitution.

La réalisation des contrôles sur les exercices 2020, 2021et 2022, ciblés sur les dossiers à

enjeux, doit ainsi rester une priorité avant mise en œuvre des délais de prescription triennaux.

S’agissant des travailleurs indépendants et des micro

-

entreprises, l’Acoss a décidé, au vu

de son estimation des enjeux financiers et des risques déclaratifs associés, de ne pas consacrer

de ressources à la formation spécifique des réalisateurs des contrôles et à l’évolution de leurs

outils. Par conséquent, la vérification de la bonne application de la réduction covid ne fait

l’objet d’aucun contrôle.

S’agissant

enfin des artistes-

auteurs, l’éligibilité à la réduction

c

ovid n’était pas

conditionnée au fait de tirer ses revenus principaux de son activité artistique. Il était donc

possible pour un salarié de percevoir l’aide au

titre de revenus artistiques accessoires. Il était

également possible de bénéficier de réductions covid en tant que travailleur indépendant et

artiste auteur. En l’absence de règles d’interdiction de cumul, l’Acoss ne réalise pas de

rapprochement entre indépendants et artistes-

auteurs ayant bénéficié de l’aide.

V -

Programme n°366

–

Matériels sanitaires pour faire face à la

crise de la Covid-19

Le programme 366 -

a été

créé par amendement gouvernemental au PLF 2021. Il avait pour objet de prendre en charge les

dépenses d’achat et de stockage de masques textiles grand public à «

usage non sanitaire »

(UNS1), ainsi que de tests antigéniques, «

».

COUR DES COMPTES

56

La distribution de masques par l’État au titre de sa mission d’employeur vise à délivrer

des masques textiles à tous les agents de la fonction publique d’État (FPE)

59

pour assurer

l’exercice de leurs missions.

Au-delà,

l’État

a également pris en charge la distribution gratuite

de masques de même nature à des personnes vulnérables ou susceptible d’éprouver des

difficultés à acheter des masques, notamment les bénéficiaires de la complémentaire santé

solidaire (CSS) ou

de l’aide médicale de l’État (AME), les élèves et étudiants boursiers, les

pensionnaires d’Ehpad ou, selon les besoins, les associations œuvrant dans le domaine de l’aide

aux plus démunis.

En 2020, les dépenses destinées à l’achat de masques textile à usag

e non sanitaire et à

leur stockage avaient été réalisées sur le programme 134 -

Développement des entreprises et

régulations

, à l’instar d’autres achats motivés par l’urgence et opérés par

le secrétariat général

des ministères économiques et financiers (SG

MEF). La passation du marché d’acquisition de

masques textiles a été précédée par un sourçage des fournisseurs et une négociation des contrats

réalisée par

la direction des achats de l’État (DAE)

. La conclusion du marché cadre a été réalisée

après appel d

’offres le 9 décembre 2020 par une entité adjudicatrice distincte, le

bureau des

achats mutualisés de l’administration centrale (BAMAC) sous l’autorité du secrétaire général

des ministères économiques et financiers. La DAE a également participé au suivi de

l’exécution

des marchés.

La création d’un programme spécifique au sein de la mission

Plan d’urgence face à la

crise sanitaire

a procédé d’un arbitrage interministériel confiant au ministère des finances, de

l’économie et de la relance (MEFR) la poursuite

du paiement des commandes réalisées en 2020

et de son rôle d’approvisionneur des masques vers le stock stratégique,

le SG MEF étant

responsable de programme. Par ailleurs, un niveau minimum de stock stratégique de

120 millions de masques textiles a été entériné par un arbitrage interministériel du 29 septembre

2020.

En 2021, les conditions d’approvisionnement des masques de type chirurgical, offrant de

meilleures garanties de protection sanitaire, s’étant normalisées, le recours aux masques textiles

est dev

enu plus rare. Ainsi, en 2021, le programme s’était

-

il avéré surdoté de 204 M€,

principalement en raison d’une moindre consommation en volume

ainsi que sous l’effet d’un

prix plus favorable.

B -

Un programme resté surdoté jusqu’à la loi de finances rectificati

ves

de fin d’année

1 -

Des crédits ouverts en LFI et un report dépassant le besoin prévisionnel

Le programme 366 a été doté en LFI 2022 de 200 M€ en AE et en CP, s’analysant selon

les termes du PAP comme une provision ayant vocation à couvrir un besoin de 132 millions de

masques, valorisé à 162 M€ sur la base d’un coût moyen unitaire estimé à 1,23

€

TTC

60

. De

plus, les crédits non utilisés de l’année 2021, 182,3 M€ en AE et 203,8 M€ en CP, ont été

59

60

POINTS D’ATTENTION P

AR PROGRAMME

57

reportés par l’arrêté du 25 mars 2022, ce qui a doublé les fonds

disponibles sur le programme,

qui n’ont pas fait l’objet d’annulation dans le décret d’avance du 7 avril 2022.

La LFR du 1

er

décembre 2022 a annulé 315,5 M€ en AE et en CP

sur le programme, ne

maintenant que 63,2

M€ en AE et 84,8 M€ en CP. Par ailleurs, un

transfert de crédits du 2

décembre 2022 d'un montant de 3,5 M€ en AE et en CP a été réalisé à partir du programme 366

à destination du programme 214 -

Soutien de la politique de l'éducation nationale

. Ce transfert

avait pour objet de prendre en charge des achats du ministère de l'éducation nationale de

masques grand public et de masques dits « inclusifs » pour les personnes malentendantes.

2 -

Une consommation nettement inférieure à la prévision

Le programme 366 présente en fin d’exercice une consommation des

crédits disponibles,

à hauteur de 43,8 M€ en AE et 55,4

M€ en CP.

Cette sous-

exécution s’explique principalement par un flux de commande de masques

en

2022

nettement inférieur au besoin de 2021. L’obligation de port du masque a été levée le 14

mars 2022 dans les établissements scolaires, le 16 mai dans les transports en commun et le

1

er

août dans les établissements sanitaires et médico-sociaux, sauf décision contraire de la

direction.

Par ailleurs, les fournisseurs de l’économie sociale et solidaire ont r

encontré des

limites dans leur capacité de production qui a freiné l’exécution des commandes prévues.

Ainsi, un montant total de 54,4

M€ de commandes de masques a été facturé en 2022,

pour

37 millions d’unités,

dont 40,0

M€ auprès de fournisseurs issus de l’économie sociale et

solidaire (une entreprise adaptée au handicap, pour un prix unitaire moyen de 2,13

€

TTC, et

deux entreprises d’insertion, pour un prix unitaire de 2,13 € et de 3,21 € TTC

), et 14,3

M€

auprès

d’autres fournisseurs, au tarif moyen de 0,75 € TTC par masque

. Est également imputé

sur le programme le marché relatif au stockage des masques, attribué en juin 2021 pour une

durée de quatre ans ferme.

L’

estimation de dépenses initiale

de 0,51 M€ par an

pour le stockage

a été relevée à 0,8

M€ par

an en 2022 en raison de l’augmentation du volume de masques

stockés.

Des sorties de stocks à hauteur de 42 millions de masques sont intervenues à destination

des publics vulnérables en 2022

. Aucune sortie de stock n’a été réalisée au profit du ministère

de l’éducation nationale, ni au titre de l’État employeur.

Le stock relevé au 31 décembre 2021

dans la note d’exécution budgétaire 2021 s’élevait à

134 millions de masques UNS1, hors

masques mis en quarantaine après contrôle car jugés impropres à l’usage o

u non conformes

61

.

La situation finale du stock au 31 décembre 2022 reste à établir avec précision.

61

Les masques doivent être

conformes à l’annexe

1 du décret n° 2021-699 du 1

er

juin 2021 prescrivant les mesures

générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire.

COUR DES COMPTES

58

C -

Une organisation budgétaire insatisfaisante, qui doit changer en 2023

en faveur d’une organisation plus en rapport avec les finalités du

programme

La Cour de

s comptes avait relevé dans la note d’exécution budgétaire au titre de l’année

2021 le risque pesant sur le programme du fait d’une o

rganisation répartie entre trois ministères

principaux

: le ministère de l’économie, des finances et de la relance, chargé

des marchés

d’approvisionnement et de stockage

; le ministère des solidarités et de la santé chargé de la

distribution aux personnes en situation de précarité ou de vulnérabilité ; et le ministère de

l’intérieur chargé des agents de l’État.

Cette organisation

présentait l’inconvénient d’éloigner

le pilotage financier du pilotage logistique, avec des risques sur la juste estimation des besoins

et de la consommation des masques.

C

e mode d’organisation permettait difficilement d’apprécier le réalisme des expre

ssions

de besoins lors de la programmation budgétaire, ni de s’appuyer a posteriori sur le retour

d’expérience détaillé d’une année de consommation. Il se prolonge cependant en 2023, puisque

depuis la fin de la mission

Plan d’urgence

au 31 décembre 2022, les restes à payer des dernières

commandes de 2022, une ultime commande de 4,7 millions de masques passée en janvier 2023,

ainsi que les paiements afférents au marché de stockage, sont imputés sur le programme support

des ministères financiers, le programme 218 -

Conduite et pilotage des politiques économiques

et financières

. Des reports de crédits en provenance du programme 366 ont été sollicités à ce

titre vers le programme 218.

Néanmoins, le recours au programme 218 pourrait rester transitoire : un arbitrage

interministériel

intervenu

en

janvier

2023

prévoit

de

transférer

le

pilotage

de

l’approvisionnement en masques textiles aux ministères sociaux durant le 1

er

trimestre 2023.

La mise en œuvre de cette décision appelle des modalités d’organisation entre le secrétariat

général du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique

(SG MEF)

et celui des ministères sociaux, l’accord

-

cadre relatif à l’approvisionnement de l’État

ayant été conclu en 2021 pour 12 mois renouvelables trois fois et le marché relatif au stockage

des masques ayant été attribué en juin 2021 pour une durée ferme de 4 ans.

_______________________ RECOMMANDATION UNIQUE _______________________

La Cour recommande de régulariser en 2023 le trop-versé en 2022 de compensation à la

Sécurité sociale des allègements de prélèvements accordés aux entreprises les plus touchées

par la crise sanitaire et arrêter les modalités d’une compensation annuelle des allègements qui

pourront déclarés à titre rectificatif jusqu’en 2025 (direction du b

udget, direction de la sécurité

sociale).

LES ENSEIGNEMENTS DES TROIS ANS DE MISE

EN ŒUVRE DE LA MISSI

ON

59

Chapitre III

Les enseignements des trois ans de mise en œuvre de

la mission

I -

Des moyens importants, une mesure de la performance et des

contrôles insuffisants

A -

Des dispositifs d’ampleur rapidement

mobilisés

Placée sous la responsabilité du ministre en charge des comptes publics, la mission a été

dotée de moyens considérables au fur et à mesure de l’adoption des quatre lois de finances

rectificatives de 2020 et de la loi de finances initiale pour 2021.

Au total, sur les exercices budgétaires de 2020, 2021 et 2022, 79 Md€ ont été dépensés

pour financer cinq grands dispositifs

: l’activité partielle, le fonds de solidarité, le renforcement

exceptionnel des participations de l’État, la compensation à la

sécurité sociale des allègements

de prélèvements sociaux et l’achat de matériels sanitaires.

COUR DES COMPTES

60

Le déploiement du plan d’urgence s’est accompagné de la création d’un comité

ad hoc

d’évaluation

62

. Dans son rapport publié en juillet 2021

63

, celui-ci considère que les mesures de

soutien aux entreprises ont été rapidement et fortement mobilisées et que leur composition s’est

adaptée à l’évolution de la crise. Il déplore une complexification des aides proposées aux

entre

prises au fur et à mesure de l’évolution de la situation sanitaire, en particulier pour ce qui

concerne l’accès au fonds de solidarité et à ses aides «

satellites ». Il estime également que les

effets d’aubaine ont été moindres que ce qui était anticipé mais qu’ils ne sont pas pour autant

inexistants. En effet, le comité met en avant des situations d’entreprises

avec un chiffre

d’affaires en hausse mais ayant tout de même bénéficié d’une ou plusieurs aides, ce qui a pu

aboutir, dans certains cas, à la surco

mpensation de leur baisse d’excédent brut d’exploitation.

La Cour des comptes a également évalué les dispositifs d’urgence dans des rapports

thématiques ou sectoriels, qui sont recensés en annexe 1.

B -

Des indicateurs de performance non renseignés en 2022

Au

cun indicateur n’a été renseigné pour l’exercice 2022 pour les programmes 356, 357,

360, 366 dans le projet annuel de performance (PAP) annexé au projet de loi de finances pour

2022.

De manière générale, comme indiqué dans la note d’exécution budgétaire d

e la mission

en 2021, la Cour regrette que la mission n’ait pas été dotée, au sein de la documentation

budgétaire, d’objectifs et d’indicateurs de suivi de la qualité des processus. L’extinction de la

mission amène la Cour à ne pas proposer de recommandation en ce sens. En revanche, il sera

nécessaire de disposer d’une évaluation de chacun des dispositifs portés par la mission, mettant

en regard leur impact sur les entreprises avec leur coût ainsi que les effets d’aubaine constatés.

C -

Des contrôles

a posteriori

à approfondir

L’extinction de la mission amène la Cour à ne pas proposer de recommandation relative

à la lutte contre la fraude aux dispositifs d’urgence. En revanche, l’exécution 2022 des

dispositifs montre que les contrôles

a posteriori

sont encore p

arcellaires s’agissant du

programme 360 ou qu’ils n’ont pas été effectués pour la majeure partie des aides

complémentaires et des aides satellites du fonds de solidarité. Il sera nécessaire de procéder à

des contrôles

a posteriori

sur l’ensemble des dispositifs de soutien d’urgence et d’en faire une

priorité pour 2023.

Cette orientation s’applique en particulier aux incertitudes entourant le stock

de masques textiles approvisionné au titre du programme 366.

62

Créé par l’article 6 de la première loi de finances rectificative du 23 mars 2020.

63

France Stratégie/Inspection générale des finances (2021), Rapport du comité de suivi et d’évaluation

LES ENSEIGNEMENTS DES TROIS ANS DE MISE

EN ŒUVRE DE LA MISSI

ON

61

II -

Une méthode pour l’urgence à retenir en partie

A -

Une

vision d’ensemble du soutien exceptionnel aux entreprises et aux

emplois

Lors de la création des dispositifs « fonds de solidarité » et « chômage partiel », un double

choix a été fait. D’un côté, une mission

ad hoc

a été créée

dans l’optique d’une bonne l

isibilité

et traçabilité des crédits, son pilotage par le ministère des comptes publics relevant du même

objectif

. De l’autre, la responsabilité

opérationnelle des programmes a été le fait des ministères

et opérateurs techniques, en capacité directe de déployer rapidement les aides. Une alternative

aurait été de créer des programmes «

dispositifs d’urgence face à la crise sanitaire

» au sein des

différentes missions sectorielles du budget général, mais elle aurait eu l’inconvénient de ne pas

en donner une v

ue d’ensemble.

L’architecture étant définie, des programmes nouveaux

(360 et 366) ont été intégrés dans

la mission, au fur et à mesure des besoins. Néanmoins, la spécialisation de la mission n’a pas

été respectée jusqu’au bout

(cf. ci-dessous).

B -

Une mission temporaire effectivement fermée au bout de trois ans

D’emblée, la mission a été annoncée comme temporaire, pour porter des dispositifs

exceptionnels n’ayant pas vocation à être sanctuarisés dans le budget général.

Si la mission a été reconduite en 2021

et en 2022, c’est d’abord parce que la crise sanitaire

s’est prolongée, et ensuite pour sécuriser l’exécution intégrale des dépenses exceptionnelles sur

un vecteur

ad hoc

, y compris pour les restes à payer les plus structurants. Parallèlement, les

disposi

tifs, d’abord très larges, ont été resserrés au fil du temps, pour être ciblés vers les

bénéficiaires en ayant le plus besoin, au fur et à mesure que la situation économique

s’améliorait.

L’extinction définitive de la mission et de ses principaux disposit

ifs a été actée dans le

PLF 2023, conformément à la recommandation de la Cour des comptes

64

.

C -

Des pratiques budgétaires portant atteinte aux principes d’annualité

et de spécialité

Durant deux ans, la gestion des crédits de la mission

face à la crise

sanitaire

a donné lieu à des atteintes répétées aux principes d’annualité et de spécialité

budgétaires, constituant, dans les faits, une réserve de trésorerie, y compris pour des mesures

sans lien avec la crise sanitaire.

COUR DES COMPTES

62

La note d’exécution budgétaire 2020 signalait déjà l’importance des reports de crédits de

2020 sur 2021 (28,8 Md€) questionnant le principe d’annualité budgétaire

65

. Ces reports

massifs résultaient notamment de nouvelles ouvertures de crédits en LFR 4 pour 2020

66

(+17,2

Md€ de CP ouv

erts) portant le total des crédits disponibles à 70,6

Md€,

alors les CP

disponibles sur

la mission s’élevaient

à cette date à 53,4

Md€

, soit un montant qui apparaissait

suffisant pour faire face aux besoins anticipés pour la fin de l’année 2020

67

. Finalement, seuls

41,8

Md€

allaient être consommés au 31 décembre 2020, montrant que de simples

redéploiements entre programmes de la mission auraient été suffisants pour couvrir les besoins.

La note d’exécution budgétaire 2021 et la présente note relève

nt la reconduction de reports de

grande ampleur de 2021 vers 2022 (7,8

Md€).

Dans son rapport sur le budget de l’État en 2020, la Cour a estimé «

qu’il aurait été

possible de ne pas reporter les crédits excédentaires pour l’exercice 2020 et que les crédits

nécessaires en 2021 auraient dû être ouverts et justifiés en loi de finances initiale, ce qui aurait

permis d’éviter une certaine confusion des exercices, contraire au principe d’annualité

budgétaire, et d’affecter la portée de l’autorisation parlementair

e

». De fait, une grande partie

des 28,8

Md€ reportés en 2021 ont contribué à financer des dépenses relatives à l’exercice 2021

et non des dépenses liées à des décisions ou mesures prises en 2020.

La gestion des crédits de la mission

Plan d’urgence

s’

est aussi caractérisée par plusieurs

redéploiements de crédits interrogeant le respect du principe de spécialité budgétaire. La note

d’exécution budgétaire 2021 signal

ait ainsi

l’entorse au principe de spécialité constituée par le

financement du dispositif

d’

activité partielle par un programme extérieur à la mission

68

. En

2021, les reports de crédits non consommés en 2020 (pour un total de 28,8 Md€) ont donné lieu

à des versements croisés entre les programmes de la mission

Plan d’urgence

. De même, le

décret d’av

ance du 19 mai 2021 a opéré des redéploiements de crédits entre les programmes de

la mission. En 2022, le périmètre des redéploiements de crédits s’est étendu au

-delà de la

mission puisque les crédits de la mission

non consommés en fin d’année 2021 ont été

en partie

été reportés en 2022

sur d’autres missions (pour 1,25

Md€ en AE et 1,22

Md€ en CP). De

surcroît, les crédits de la mission

Plan d’urgence

ont fait l’objet d’annulations à hauteur de 3,47

Md€ dans le décret d’avance du 7 avril 2022, au profit de programmes d’autres missions.

Comme la Cour l’a déjà indiqué, et sans méconnaître les incertitudes liées au contexte de

la crise sanitaire, les besoins évolutifs et le manque de recul sur le comportement des

bénéficiaires des dispositifs d’urgence,

le vot

e de crédits massifs dès l’année 2020 et le report

d’année en année des crédits non consommés ont privé le Parlement d’un débat sur les crédits

à allouer en 2021 et 2022 aux dispositifs d’urgence et ont, de fait, donné au Gouvernement

d’importantes marges

de redéploiement.Conclusion générale

65

Mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire –

Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2020

, Cour des

comptes, avril 2021.

66

Loi n°2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.

67

Note d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) de la mission «

Plan d’urgence face à la crise sanitaire

», Cour

des comptes, avril 2021.

Annexes

COUR DES COMPTES

64

Annexe n° 1.

liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec les

politiques publiques concernées par la NEB

Cour des comptes,

Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur

utilisation,

septembre 2021

Cour des comptes,

Préserver l'emploi : le ministère du travail face à la crise sanitaire,

juillet

2021

Cour des comptes,

Une stratégie des finances publiques pour la sortie de crise,

juin 2021

Cour des comptes,

Mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire –

note d’analyse de

l’exécution budgétaire 2020,

avril 2021

Cour des comptes, insertion au rapport public annuel,

L’a

ssurance chômage face à la crise

sanitaire : un déficit historique, une trajectoire financière à définir,

mars 2021

Cour des comptes, rapport public annuel 2021,

Le fonds de solidarité à destination des

entreprises

: une mise en œuvre rapide dans un contex

te instable,

mars 2021

Cour des comptes,

rapport public annuel 2022, les administrations fiscales et douanières face

à la crise,

février 2022

Cour des comptes, communication à la commission des finances du Sénat,

Le soutien public à

la filière aéronautique

: des aides d’urgence efficaces, une transformation à accélérer,

février

2022

Cour des comptes,

La gestion des participations financières de l’État durant la crise sanitaire,

juillet 2022

Cour des comptes,

Mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire –

note d’analyse de

l’exécution budgétaire 2021,

avril 2022

Cour des comptes,

les mesures de soutien au secteur du tourisme : un secteur préservé, une

transformation à peine engagée,

janvier 2023

ANNEXES

65

Annexe n° 2.

présentation des aides financées par le biais du programme 357

–

Fonds de solidarité depuis 2020

69

Créée en mai 2021

70

, avait pour objectif d’aider les commerces de détail

71

connaissant,

dans le contexte de la crise sanitaire, des difficultés d’écoulement de leur stock

;

1.

L’aide «

reprise »

Pour les entreprises ayant repris un fonds de commerce en 2020

72

;

2.

L’aide «

services publics locaux »

Mise en place en juillet 2021

73

et prolongée en novembre 2021

74

, avait vocation à soutenir

les équipements publics locaux affectés par des pertes de recettes tarifaires ;

3.

L’aide

« nouvelle entreprise »

Le fonds de solidarité a fait l’objet d’une évolution juillet 2021

75

pour les entreprises

créées postérieurement au 1

er

janvier 2019 et qui n’étaient donc pas éligibles à l’aide «

coûts

fixes

». Cette aide, dont les critères d’éligibilité, outre la date de création de l’entreprise, sont

identiques à ceux de l’aide «

coûts fixes », permet de couvrir de 70 % à 90 % des charges fixes

non couvertes. Cette aide a porté sur la période de janvier à fin septembre 2021.

4.

L’aide «

nouvelle entreprise rebond »

prolongée en 2022

Cette aide prend la suite du fonds de solidarité et de l’aide coûts fixes «

nouvelle

entreprise » et fonctionne sur le même principe que cette dernière

76

. Elle s’adresse aux

entreprises ayant été créées entre le 1

er

janvier 2019 et le 31 janvier 2021. Elle porte sur la

période janvier-octobre 2021 et se calcule en déduisant les éventuelles aides coûts fixes

« nouvelle entreprise » versées au titre de la période allant du 1

er

janvier au 30 juin 2021.

5.

L’aide

« fermeture» prolongée en 2022

Elle concerne les entreprises très affectées par la crise sanitaire et qui ont des charges

fixes élevées

77

. Mise en place en décembre 2021, elle vise à soutenir les entreprises des secteurs

protégés concernées par des mesures d’interdiction d’accueil du public entre janvier et août

2021 et ayant saturé le plafond de 10

M€ de l’aide «

coûts fixes ». Cette aide permet de

compenser jusqu’à 70

% de l’excédent brut d’exploitation (EBE) négatif d’une entreprise, dans

la limite de 25

M€ par group

e.

69

70

71

72

73

74

75

er

76

er

77

COUR DES COMPTES

66

6.

L’aide «

loyers et charges locatives » prolongée en 2022

Créée en novembre 2021

78

, qui vise à compenser les loyers ou redevances et charges des

établissements interdits d’accueil du public sur la période de février à mai 2021. Cette aide

s’inscrit en co

mplément de la mobilisation du fonds de solidarité et du dispositif de prise en

charge des coûts fixes, dans l’hypothèse où tout ou partie du montant des loyers, redevances ou

charges dus n’aurait pas été couvert par ces aides, soit parce

que les entrepris

es n’y auraient pas

été éligibles soit parce qu’elles en satureraient les plafonds. Le

décret n° 2022-362 du 15 mars

2022 repousse au 31 mars 2022 la date limite pour faire la demande l'aide destinée à compenser

les loyers ou redevances pour les entreprises éligibles.

7.

L’aide «

activités sportives en zone de montagne

Aide exceptionnelle en faveur des personnes physiques et morales qui encadrent des

activités sportives (enseignement du ski alpin par exemple) et qui ont été particulièrement

affectées par la fermeture des remontées mécaniques en zones de montagne dans le contexte de

l'épidémie de covid-19.

Ce dispositif a pour objectif de compenser partiellement les pertes de CA constatées par

les personnes physiques et morales qui encadrent des activités sportives dans des zones de

montagne. Il compense certaines pertes intervenues pendant la période d'application, du 5

décembre 2020 au 18 mai 2021 inclus. Le décret n° 2022-266 du 25 février 2022 modifie la

date limite de dépôt des demandes d'aide en la portant au 6 mars 2022.

8.

L’aide complémentaire

au fonds de solidarité (2021)

Elle est ouverte pour la période comprise entre le 1er juillet 2021 et le 31 octobre 2021

aux en

treprises affectées par la crise sanitaire de certains domaines d’activité

79

. Elle a été

directement versée par la DGFiP, sans aucune démarche de la part des entreprises, à compter

du mois de janvier 2022. Pour bénéficier de cette aide, ces entreprises devaient avoir bénéficié

du fonds de solidarité sur un des deux mois des périodes de demandes d’aide (janvier/février,

mars/avril, mai/juin). De plus, elles devaient aussi remplir certaines conditions liées à leur

situation financière.

9.

Les autres aides sectorielles relevant du programme 357 mais non gérées par la

DGFiP

Ces aides sont pilotées par les ministères compétents (Culture, Sports, Agriculture). Ces

aides ne sont pas payées par la DGFiP mais font l’objet de décrets de transfert ou de virement

à destin

ation d’autres programmes budgétaires, qui procèdent aux décaissements.

78

Décret n°2021-1488 du 16 novembre 2021instituant une aide relative aux loyers ou redevances et charges de

certains commerces de détail et services interdits d’accueil du public afin de lutter contre la propagation de

l’épidémie de covid

-19.

79

Décret n° 2020-371 du 30 mars 2020

ANNEXES

67

10.

L’aide «

entreprises multi-activités »

Elle concerne les commerces multi-activités en zone rurale et est gérée par le réseau des

chambres de commerce et d’industrie (CCI), sous la su

pervision de la direction générale des

entreprises (DGE)

80

. Cette aide n’est pas versée par la DGFiP mais fait l’objet de décrets de

transfert ou de virement à destination d’autres programmes budgétaires, qui procèdent aux

décaissements.

80 Elle vise à soutenir les entreprises multi-activités qui n'ont pu que partiellement ouvrir entre novembre 2020 et

mai 2021. Elle concerne les entreprises multi-activités qui ont subi une interdiction d'accueil du public au titre d'au

moins une de leurs activités et qui ne sont pas éligibles au fonds de solidarité.

Les demandes d'aide relevant du

dispositif "multi-activités" ont été instruites par le réseau des Chambres de Commerce et d'Industrie (CCI).

L'aide

est égale à 80% de la perte de chiffre d'affaires constatée entre janvier 2021 et juin 2021 et la période de référence,

dans la limite de 8 000 €.