FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Plan de relance »
Avril 2023
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
..........................................................................
11
INTRODUCTION
................................................................................................................................
13
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EX
ÉCUTION BUDGÉTAIRE
....................................................
15
I - DES MONTANTS DE CRÉDITS DISPONIBLES CONFORMES AUX OBJECTIFS DE LA
MISSION
..............................................................................................................................................................
15
A - Une loi de finance initiale pour 2022 orientée vers les crédits de paiement
....................................................
15
B - Un report quasi intégral des crédits non exécutés en 2021 vers 2022
..............................................................
16
II - DES MOUVEMENTS EN GESTION AU PROFIT DES MESURES LES PLUS
DYNAMIQUES
....................................................................................................................................................
18
A - Des transferts de crédits portant très largement sur des crédits de paiement
...................................................
18
B - Des mouvements en seconde loi de finances rectificatives au bénéfice du programme 362 mais
neutres pour la mission
..........................................................................................................................................
19
C -
Un défaut d’information sur le détail des redéploiements de crédits au sein des programmes
........................
20
D - Des mesures financées par la mission sans lien évident avec la relance
..........................................................
20
III - UNE EXÉCUTION PRESQUE INTÉGRALE DES AE ET PLUS LIMITÉE DES CP, MAIS
UN DÉCAISSEMENT AUPRÈS DES BÉNÉFICIAIRES FINAUX QUI EST INSUFFISAMMENT
DOCUMENTÉ
.....................................................................................................................................................
21
A - Une exécution presque complète des AE, une consommation plus lente des CP
............................................
21
B -
Un profil de décaissement similaire entre AE et CP, avec une forte consommation en fin d’année
................
25
C - Une exécution de crédits po
rtant essentiellement sur des dépenses d’intervention
.........................................
26
D -
Une consommation des crédits au niveau de la mission qui ne reflète pas le montant des
décaissements réalisés au profit des bénéficiaires finaux
.......................................................................................
27
IV - UNE COTATION INSUFFISANTE SUR LE BUDGET VERT POUR RENDRE COMPTE DE
L’IMPACT DES MESURES
DU PLAN DE RELANCE
SUR L’ENVIRONNEMENT
...............................
29
V - DES MESURES DU PLAN DE RELANCE POUR CERTAINES INTÉGRÉES AU PLAN
NATIONAL DE RELANCE ET DE RÉSILIENCE (PN
RR) COFINANCÉ PAR L’
UNION
EUROPÉENNE
....................................................................................................................................................
30
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
...................................................
33
I - PROGRAMME N°362
–
ÉCOLOGIE
...........................................................................................................
33
A - Un programme qui mobilise de nombreux acteurs
..........................................................................................
33
B - Une absence de lisibilité des crédits disponibles en gestion
............................................................................
36
C - Une exécution en AE quasi-totale pour le programme, mais partielle pour les opérateurs
..............................
38
D - Une importante sous-consommation des CP, des prévisions de décaissement parfois tardives
......................
44
E -
Le coût de mise en œuvre du plan de relance, non anticipé, reste inconnu
......................................................
48
II -
PROGRAMME N°363
–
COMPÉTITIVITÉ
...............................................................................................
50
A - Un programme au champ vaste
........................................................................................................................
50
B - Des dotations 2022 majoritairement issues des reports de 2021
......................................................................
53
C -
Une gestion partagée entre transferts à d’autres programmes budgétaires ministériels et délégation de
gestion à des opérateurs
.........................................................................................................................................
54
D - Une sous-consommation qui se creuse en 2022
...............................................................................................
55
E -
Une information budgétaire à compléter pour mesurer l’apport du programme à la relance et ses coûts
de mise en œuvre
....................................................................................................................................................
59
COUR DES COMPTES
4
III -
PROGRAMME N° 364
–
COHÉSION
.......................................................................................................
61
A -
Un programme qui porte majoritairement des mesures en faveur de l’emploi et de la formation
...................
61
B - Des reports de crédits 2021 à hauteur de près de 72 % des AE et de 30,5 % des CP
.......................................
63
C -
En gestion, des besoins supplémentaires en autorisations d’engagement, un niveau de crédits de
paiement suffisant
..................................................................................................................................................
65
D -
Un niveau de dépenses sensiblement moindre qu’en 2021, une sous
-consommation importante des
crédits de paiement ouverts
....................................................................................................................................
68
E - Des besoins prévisionnels de crédits majoritairement concentrés sur trois BOP en 2023
................................
73
F - Un dispositif de mesure de la performance pour partie obsolète
......................................................................
74
CHAPITRE III LES PERSPECTIVES DE LA MISSION
.............................................................
77
I - UNE MISSION QUI GAGNE EN IMPORTANCE AU SEIN DU PLAN « FRANCE
RELANCE »
.........................................................................................................................................................
77
II - LES REPORTS DE CRÉDITS DE 2022 SUR 2023 ENCORE TRÈS IMPORTANTS
..........................
78
III - DANS LE PLF 2023, UN ÉCHÉANCIER DE PAIEMENT DES RESTES À PAYER QUI
REVOIT À LA HAUSSE LES DÉCAISSEMENTS PRÉVUS AU-DELÀ DE 2023
......................................
79
IV - UNE INFORMATION BUDGÉTAIRE À COMPLÉTER
.......................................................................
80
V - UNE CLÔTURE DE LA MISSION À PRÉPARER
...................................................................................
81
ANNEXES
.............................................................................................................................................
83
ANNEXE N° 1.
PRINCIPAUX OPÉRATEURS CONCOURANT À LA MI
SE EN ŒUVRE DES
MESURES DU PROGRAMME 362
..................................................................................................................
84
ANNEXE N° 2.
DÉTAIL DE L’EXÉCUTIO
N 2022 DES CRÉDITS DU PROGRAMME 362 EN
AE ET CP PAR ACTION
...................................................................................................................................
85
ANNEXE N° 3.
CONTENU DES ACTIONS DU PROGRAMME 363
–
COMPÉTITIVITÉ
......................
86
ANNEXE N° 4.
ENGAGEMENTS FINANCÉS PAR LE PROGRAMME 363
–
COMPÉTITIVITÉ
À ATTEINDRE EN 2022 POUR SOUTENIR LA DEMANDE DE REMBOURSEMENT 2022 DU
PNRR
89
ANNEXE N° 5.
NIVEAU DE CONSOMMATION DES CRÉDITS PAR BUDGET
OPÉRATIONNEL DU PROGRAMME 364
.....................................................................................................
90
ANNEXE N° 6.
TAUX DE CONSOMMATION DES BRIQUES DE LA MISSION PLAN DE
RELANCE SUR LA PÉRIODE 2021-
2022 (EN M€)
.......................................................................................
91
Synthèse
La mission
Plan de relance
a été créée par la loi de finances initiale pour 2021 pour
regrouper
l’essentiel
des crédits budgétaires
de l’État finançant les mesures
du plan « France
relance »
, destiné à redresser et transformer l’économie française
. Elle est constituée de trois
programmes, consacrés à l’écologie (
programme 362), la compétitivité (programme 363) et la
cohésion (programme 364), tous placés sous la responsabilité de la direction du budget.
Les trois programmes de la mission relèvent chacun de politiques publiques très diverses,
couvrant neuf ministères et 34 budgets opérationnels de programme. Ajoutée à la grande
hétérogénéité des actions et mesures financées par chacun des programmes, cette caractéristique
ne correspond pas au principe général de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf)
qui veut qu’à une politique publique soit ass
ociée un programme budgétaire, et réciproquement.
C’est la raison pour laquelle la présentation de la mission dans les documents budgétaires
mériterait d’être adaptée, avec un niveau de granularité correspondant à
la « brique
budgétaire », utilisée pour le dialogue budgétaire entre la direction du budget et les ministères
et qui peut être rapprochée des mesures qui constituaient le plan de relance national.
Une programmation budgétaire conforme aux attentes, mais des mouvements en
gestion insuffisamment documentés
La mission
Plan de relance
avait été dotée en 2021 de 45,8
Md€ d’AE et de 2
7,06
Md€
de CP. 84,3 % des AE et 76,9 % des CP ont été consommés au 31 décembre 2021, remplissant
l’objectif d’engagement d’au moins 70
% des AE à l’issue de la première année.
En 2022, la mission a été dotée en loi de finances initiale de 1,51
Md€ en AE et
13,0
Md€
en CP afin de limiter les nouveaux engagements et de couvrir une part significative de ceux de
2021. Ces crédits ont été complétés par les 7,19
Md€ d’AE et 6,25
Md€ de CP reportés à l’issue
de l’exercice 2021 et correspondant à l’intégralité des crédits non consommés, pour un total de
8,7
Md€ d’AE et 19,25
Md€ de CP disponibles en 2022.
En gestion, les transferts de crédits vers d’autres missions ont été plus limités qu’en 2021.
Comme la dotation initiale en LFI, ils sont majoritairement constitués de CP (1,65
Md€ de CP
pour 0,3
Md€ d’AE), contrairement aux transferts de 2021 qui comportaient plus d’AE que de
CP (1,96
Md€ de CP pour 3,64
Md€ d’AE). Les termes des décrets de transfert manquent
de
précision et ne permettent pas de suivre en cours de gestion
l’évolution des
crédits entre briques
budgétaires avant la réalisation des rapports annuels de performance
une fois l’exercice clôt
.
La seconde loi de finances rectificative pour 2022 a ouvert 0,3
Md€ en AE sur le
programme 362, ouverture compensée par l’annulation d’un montant équivalent sur les deux
autres programmes. En ce qui concerne les redéploiements de crédits à l’intérieur des
programmes, leur
détail n’apparaît pas, ou de manière très
insuffisante, au sein des documents
budgétaires
, ce qui nuit à l’analyse de l’exécution.
Cette année encore, la Cour constate, parmi les très nombreux dispositifs financés, le
rattachement à cette mission de mesures sans lien avec la relance de l’activité
ou la
transformation de l’économie.
La cartographie budgétaire de la mission évolue d’ailleurs entre
2021 et 2022 avec l’ajout et la suppression de briques sur les programmes 363 et 364, sans qu’il
en soit rendu compte dans la documentation budgétaire, y compris dans le PLF pour 2023.
COUR DES COMPTES
6
Une exécution presque intégrale des AE et plus limitée des CP, mais un
décaissement auprès des bénéficiaires finaux insuffisamment documenté
En 2022, 90,6 % des AE disponibles sur la mission, soit 7,88
Md€, ont été consommés.
Sur la période 2021-
2022, ce taux de consommation, y compris les transferts, s’élève à 98,3
%.
Fin 2022, 0,82
Md€ d’AE n’ont pas été exécutées, dont 0,6
Md€ ont été reportées en 2023 avec
l’ambition de les consommer avant la fin juin. En ce qui concerne le
s CP, 13,24
Md€ ont été
consommés en 2022, soit 68,8 % des crédits disponibles, un taux de consommation inférieur à
celui de 2021, notamment du fait d’une faible consommation des crédits du programme 363.
Après 6,25
Md€ de CP en 2021, ce sont 6
,0
Md€ de CP
qui n’ont pas
été consommés en 2022.
Sur la période 2021-2022, 85
% des CP, y compris les transferts, l’ont toutefois été.
Comme en 2021, les crédits de titre 6 constituent la majeure partie des crédits exécutés,
car ils représentent pratiquement la totalité des financements portés par le programme 364 et
les trois quarts de ceux du programme 362. Bien que réduit en comparaison de celui des crédits
d’intervention, le montant des crédits de fonctionnement exécutés en 2022, soit 0,52
Md€ en
AE et 0,53
Md€ en CP, couvre des dépenses qui paraissent en décalage avec l’esprit de la
mission.
La Cour a identifié, à partir des données
qu’elle a pu reconstituer
, un certain nombre de
briques qui présentent une sous-consommation significative en AE (moins de 50 %) ou en CP
(moins de 30 %) sur la période 2021-2022. Ces dispositifs dont le financement est plus
complexe que prévu ou qui ne trouvent pas leur public devraient
a minima
faire l’objet d’un
signal spécifique au sein des documents budgétaires
, afin d’une part d’en présenter les
causes
et, d’autre part, d’interroger
la pertinence de leur maintien. Une présentation des sous-
consommatio
ns connues au moment de l’étude de la seconde loi de finances rectificative aurait
pu être l’occasion de procéder à des annulations de crédits, au profit si nécessaire d’une
réouverture en loi de finances initiale pour 2023.
La Cour souligne également que la dépense
budgétaire
de la mission
Plan de relance
ne
renseigne pas sur le niveau des décaissements auprès des bénéficiaires finaux. La mission
fournit des crédits, par transferts et délégations de gestion, à des administrations puis à des tiers,
à qui il revient de les utiliser pour le financement effectif des actions au profit des bénéficiaires
finaux. Le suivi des crédits budgétaires de la mission ne permettant pas de faire le lien entre
crédits consommés et financement effectif des mesures « sur le terrain
», l’impact macro
-
économique du plan de relance ne peut donc pas encore être évalué.
Programme 362
–
Écologie :
l’enjeu du suivi des
crédits versés aux opérateurs
Le programme 362 -
Écologie
présente en 2022 une maquette inchangée, impliquant sept
min
istères autour de neuf actions regroupant une centaine de mesures. La mise en œuvre de
s
mesures du programme
s’appuie sur un recours massif à des opérateurs dits «
intermédiaires ».
Cinq d’entre eux portent plus de 10
Md€ de crédits du programme, sur une e
nveloppe actualisée
de 19
Md€. Il s’agit de l’A
gence de financement des infrastructures de transport de France
(AFIT France), de Bpifrance, de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), de l’a
gence de
l'environnement et de la maîtrise de l'énergie
(ADEME) et de l’agence de services et de
paiement (ASP).
Sur l’exercice 2022, les crédits disponibles (
3,64
Md€ en AE et 8,03
Md€ en CP)
ont été
abondés à titre principal par les reports de crédits 2021.
Les autorisations d’engagement
ouvertes en LFI 2022 ne représentent que 4 % du total des AE disponibles et les crédits de
paiement 71 %.
SYNTHÈSE
7
L’objectif d’un engagement total des autorisations d’engagement du programme a été
tenu. Le reliquat fin 2022 s’élève à 171
M€, pour partie sous forme d’autorisations
d’e
ngagement affectées non engagées (AENE), reporté à hauteur de 138
M€ sur l’exercice
2023.
L’objectif de consommation de 100
% des AE s’est traduit par la mise à disposition de la
quasi-
totalité des enveloppes en AE auprès des opérateurs. Des retards d’enga
gement ont en
revanche
été identifiés chez certains opérateurs, pour partie prévisibles. C’est le cas d’une part
substantielle de l’enveloppe consacrée à l’appel à projet Transport en commun en site propre
de l’AFIT France. L’un des dispositifs du plan de
relance en faveur de la chaleur bas carbone
reste dans l’attente d’un aval de la Commission européenne.
En CP, 65
% de l’enveloppe ouverte pour 2022 a été consommée, soit 3,02
Md€ de crédits
non utilisés, avec une sous-consommation particulièrement marquée en ce qui concerne la
rénovation énergétique et la décarbonation. Sur deux actions, les décaissements pourraient
s’étendre jusque 2029 et au
-delà.
Ce planning est certes compréhensible au regard de l’objectif
de transformation de l’économie, mais lointain
au regard du calendrier du plan de relance.
Compte tenu du nombre de mesures mises en œuvre par les opérateurs, de la diversité des
modalités de financements et de la poursuite de certains dispositifs sur d’autres programmes
budgétaires, un suivi fin et un reporting transparent sont nécessaires pour assurer le suivi des
crédits alloués au titre du plan de relance. Il s’agit notamment
de rendre compte
de l’avancée
des projets, mais également de clarifier le devenir des sommes qui ne seraient pas décaissées
par les opérateurs ou qui feraient l’objet de remboursements après contrôle.
Programme 363
–
Compétitivité : des crédits qui intègrent des dépenses
courantes, une sous-consommation
qui questionne l’attractivité de certains
dispositifs ou leur capacité à re
lancer rapidement l’économie
Le programme 363
–
Compétitivité
réunit des dispositifs hétérogènes, dont certains
correspondent à des mesures pérennes déjà financées sur d’autres programmes du budget
général.
En 2022, de nouveaux dispositifs ont été financés, certes de façon marginale (à hauteur
de 10 % des AE ouvertes en LFI pour 2022) mais sans information des parlementaires et parfois
sans lien avec l’objectif initial de relance (projet «
facturation électronique - TVA » de la
DGFiP).
Les crédits disponibles (2,13
Md€ en AE et 4,16
Md€ en CP)
ont été abondés à titre
principal par les reports de crédits 2021. L
es autorisations d’engagement ouvertes en LFI 2022
ne représentent que 26 % du total des AE disponibles et les crédits de paiement 66 %.
L’exécution du programme confirme l’optimisme initial des besoins et des rythmes de
décaissement associés à ce programme du plan de relance. Les aides au financement des
entreprises peinent à trouver un public, notamment le dispositif de dotation aux fonds régionaux
d’
investissement. La sous-
consommation en crédits de paiement s’élève à 1,78
Md€ et les
causes sont similaires à celles de 2021. Elles sont liées à :
-
la nature pluriannuelle de certains dispositifs, avec la réalisation de chantiers parfois lourds,
des retards de livraison causés par la situation économique de 2022 et un paiement au
service fait ;
-
la sous-
estimation des délais nécessaires à l’organisation pratique, technique et budgétaire
des projets ;
COUR DES COMPTES
8
-
la gestion de dépenses impliquant des tiers, tels que les
fonds régionaux d’investissement
avec les collectivités, sur lesquelles les leviers d’accélération de la dépense sont moins
directs.
Programme 364 - Cohésion
: le maintien d’une dynamique forte sur les aides
exceptionnelles à l’alternance
L’exécution du p
rogramme 364
–
Cohésion
en 2022 s’inscrit en forte baisse par rapport
à 2021
: le niveau des crédits consommés s’est élevé à 2,95
Md€ en AE et 4,55
Md€ en CP, soit
une baisse de 7,55
M€ en CP. L’écart réel est cependant plus réduit, à 3,81
Md€, le programm
e
364 ayant irrégulièrement contribué, en 2021, à hauteur de 3,74
Md€ au financement de
l’activité partielle de crise en principe financée par la mission
Plan d’urgence face à la crise
sanitaire
.
Comme l’année précédente, le programme a connu une forte dyn
amique des dépenses de
guichet relatives aux aides exceptionnelles à l’alternance (contrats d’apprentissage et de
professionnalisation). Postérieurement au dépôt du PLF, le gouvernement a décidé en effet de
les prolonger jusqu’au 30 juin 2022. Les prolonga
tions ultérieures ont été imputées sur le
programme 103
–
Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi
de la mission
Travail et emploi
. Avec 3,41
Md€ de CP, ces aides exceptionnelles représentent
près de 75 % des crédits de paiement consommés sur le programme.
Les crédits autorisés en loi de finances pour 2022 (825,01
M€ en AE et 4,54
Md€ en CP)
ont été complétés par les reports sur 2022 de la totalité des crédits non consommés en 2021
(2,10
Md€ d’AE et 1,99
Md€ de CP). Le programme a également bénéficié d’un transfert net
de 400,90
M€ d’AE, destinés à abonder les ressources disponibles pour les aides à l’alternance.
Les transferts de CP
, tous sortants, s’établissent au total à
- 693,47
M€.
Les sous-consommations massives de certains dispositifs (activité partielle de longue
durée, abondement des crédits de l’Agence pour le service civique, dotation exceptionnelle à
Pôle emploi notamment) ont conduit le responsable de programme à procéder à des
redéploiements internes à hauteur de 951
M€ en AE et 1,35
Md€ en CP. Leur traçabilité est
insuffisante, alors même qu’ils ont pour effet de modifier en profondeur l’équilibre entre
mesures du progra
mme, tel qu’arrêté au moment de l’annonce du
plan de relance. Ces
redéploiements ont permis de couvrir les surcroîts de dépenses au titre des aides exceptionnelles
à l’alternance.
Les deux lois de finances rectificatives (LFR)
n’ont conduit à l’ouverture d’aucun crédit
supplémentaire, celle du 2 décembre 2022 procédant à une annulation d’AE à hauteur de
75,5
M€.
En fin de gestion, 301,44
M€ d’AE
et 1,21 Md
€ de CP ouverts n’ont pas été
consommés.
S’agissant des CP, la sous
-consommation sur le seul BOP géré par le ministère du travail
représente 378,10
M€
des crédits qui lui avaient été délégués, soit 31,2 % du total.
L’intégralité
des CP 2022 et une partie des AE (132,82
M€) ouverts mais non consommés ont été reportées
en 2023.
Comme en 2021, la lisibilité du programme est altérée par le financement de certaines
mesures, en parallèle, par d’autres programmes pérennes. Le responsable de programme a en
outre peiné, comme l’année précédente, à rendre compte à la Cour de
sa gestion.
Pour 2023 et les années suiva
ntes, le niveau des restes à payer s’établit à un niveau élevé
de 2,16
Md€
-
dont plus des deux tiers correspondent aux aides à l’alternance, pour lesquelles
les besoins de CP sont très majoritairement concentrés sur 2023.
SYNTHÈSE
9
Un report intégral des CP non consommés de la mission, plus limité pour les AE,
alors que certaines briques présentent une sous-consommation
Seuls 0,6
Md€ des 0,82
Md€ d’AE non consommées ont été reportées
sur 2023. Si le
détail des AE reportées n’est pas connu, ce montant réduit
correspond à la volonté de limiter
les
nouveaux engagements (aucune nouvelle AE n’ayant été ouverte en LFI pour 2023) et
s’accompagne d’un objectif de consommation total d’ici à juin 2023
.
En revanche, l’intégralité des 6,01
Md€ de CP non consommés a été
reportée en 2023.
Ce report intégral s’explique selon la direction du budget par la difficulté à expertiser les besoins
en consommation de chacune des briques de la mission avant la date limite de prise des arrêtés
de report.
La Cour a déjà relevé que les reports de crédits contribuent à limiter la portée de
l’autorisation parlementaire, car ils échappent au vote des deux assemblées
. Ils peuvent
néanmoins s’expliquer s’agissant d’une mission non pérenne et à l’enveloppe budgétaire
« fermée ». La Cour rappelle à cet égard
que ce mécanisme permettant de préserver l’ensemble
des crédits non consommés d’une année sur l’autre, qui devrait être réservé à des actions ayant
un impact réel sur la politique de relance, s’appliqu
e en 2022 à des dispositifs dont la pertinence
et l’efficacité au profit de la relance ne sont pas démontrés. En 2022, l
a Cour a identifié des
briques budgétaires dont la consommation cumulée des crédits de paiement sur les années 2021
et 2022 est, au 31 décembre 2022, en-deçà des attentes. Il apparaît nécessaire de déterminer si,
d’une part,
l
es retards de décaissement sont liés à des objectifs de politiques publiques qu’il
conviendrait de réviser et si, d’autre part, le financement de ces politiques publiques,
potentiellement longues à mettre en place, doit continuer à
l’
être par la mission
Plan de relance
.
Un échéancier qui couvre le montant des restes à payer mais décale dans le temps
le plein déploiement du plan de relance
Le besoin en CP sur toute la durée de vie de la mission
Plan de relance
s’établit à
48,1
Md€. Il correspond au total des AE disponibles au titre de la mission en 2021 et en 2022
(44,2
Md€), auquel il convient d’ajouter 3,1
Md€ correspondant à des reports d’AE de 2020
depuis des missions de droit commun vers la mission
Plan de relance
et 1
Md€ de restes à payer
de 2020
1
. À ce total, il convient enfin de retrancher les 0,21
Md€ d’AE non reportés de 2022
vers 2023.
En 2021 et 2022, 34,05
Md€ de CP ont été consommés, directement ou par l’intermédiaire
de décrets de transfert. Il reste donc 14,05
Md€ de CP à décaisser au cours des années 2023 et
suivantes pour couvrir le besoin total en CP sur la mission.
Les restes à payer se calculent quant à eux en fonction des seules AE consommées. Sur
les exercices 2021 et 2022, la mission a consommé 46,48
Md€ d’AE, auxquelles il convient
d’ajouter les restes à payer de 2020 s’élevant à 1
Md€. Avec une consommation de CP de
34,05
Md€, les restes à payer de la mission au 31 décembre 2023, dont crédits transférés,
s’élèvent donc à 13,44
Md€
2
.
L’
échéancier de décaissement des programmes de la mission figurant en annexe du PLF
2023 prévoit un besoin en CP au-delà de 2022 de 7,92
Md€. Cette projection a été bâtie sur
1
Rapport annuel de performance de la mission
Plan de relance
pour l’exercice 2021.
2
Ce montant de restes à payer, par définition, ne tient pas compte des AE qui n’ont pas été consommées, d’un
montant de 0,6
Md€ (reports de 2022 vers 2023). Il est donc inférieur de 0,6
Md€ au montant total de CP restant
à décaisser (14,05
Md€).
COUR DES COMPTES
10
l’hypothèse d’une consommation en CP sur 2022 de 19,25
Md€, soit de la totalité des
CP
disponibles (ouvertures plus reports). L’intégralité des CP non consommés en 2022 ayant été
reportés sur 2023, le respect de l’échéancier global suppose qu’un montant additionnel de
6,01
Md€ en CP soit exécuté à partir de 2023, en plus des 7,93
Md€ déj
à prévus.
Une information budgétaire à compléter
La Cour relève
comme en 2021 une insuffisance de l’information budgétaire relative à la
nature des dépenses financées par les programmes de la mission, aux moyens humains déployés
au sein des administrations
et opérateurs concernés pour mettre en œuvre les actions du plan de
relance et enfin aux redéploiements entre briques en début et en cours de gestion au sein des
programmes. La Cour note à nouveau
le manque de visibilité sur les crédits ayant fait l’objet
de décrets de transfert. Enfin, les documents budgétaires ne présentent ni le montant total
engagé sur des mesures financées à la fois par des crédits relance et par des crédits issus de
programmes de droit commun, ni leurs parts respectives.
Une clôture de la mission à préparer
La clôture de la mission
Plan de relance
doit intervenir dès que possible,
indépendamment de la chronique des décaissements à venir présentée au sein des PLF. Une
réflexion doit donc être menée dès à présent, en prévision du PLF 20
24, sur l’identification des
mesures qui ne correspondent d’ores et déjà pas ou plus à l’objectif de la relance, de celles
auxquelles il doit être mis un terme avec la fin de la relance et de celles qui doivent perdurer au
sein de programmes de droit commu
n. De tels maintiens représentent un risque d’effet de
cliquet, relevé par la Cour dans la note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission pour
2021. Ils doivent donc s’appuyer sur une analyse précise et au besoin régulièrement réévaluée,
justifiant la transformation de dépenses exceptionnelles de relance en dépenses pérennes.
Récapitulatif des recommandations
1.
Établir, pour la clôture de l’exercice 2023, un rapport de synthèse sur l’exécution réelle des
crédits de la mission par les ministères et les opérateurs, précisant les modalités de reprise
des crédits en cas de sous-consommation
(direction du budget)
.
2.
Dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2024, analyser les
dispositifs et mesures portés par la mission Plan de relance afin d’identifier ceux qui doiven
t
encore être financés par des crédits relance, ceux destinés à intégrer le périmètre de
programmes de droit commun et ceux qu’il convient d’abandonner
(direction du budget)
.
Introduction
Le plan « France relance », ou plan de relance, a été lancé le 3 septembre 2020 afin de
redresser l’économie française à la sortie de la crise sanitaire mais aussi d’organiser une
transformation de l’économie. Ce dispositif, d’un montant de 100
Md€, est financé en partie
par le budget d
e l’État, pour un montant estimé initialement à 86
Md€ sur toute la durée du
plan, ainsi que sur des crédits portés par les administrations de sécurité sociale
3
et par des
contributions d’entités telles la Banque des territoires et Bpifrance
4
. Sur les 86 M
d€ issus du
budget de l’État, seuls 64
Md€ devaient prendre la forme de crédits budgétaires, le reliquat étant
composé de moindres recettes liées à la baisse des impôts de production et d’une mesure de
garantie relative à l’octroi de prêts participatifs.
A
u lieu d’inscrire au sein des missions «
ordinaires
» du budget de l’État les dépenses
budgétaires supplémentaires liées à la mise en œuvre du plan de relance, hors dépenses
engagées au titre de la relance en 2020 et i
nvestissements d’avenir
(PIA 4), il a été décidé de
les concentrer au sein de la mission temporaire
Plan de relance,
créée par la loi de finances
initiale pour 2021.
Ce choix avait pour buts, d’une part, de faciliter l’identification et le suivi des dépenses
de relance au sein du budget de
l’État et, d’autre part, de faire en sorte que ces dépenses
exceptionnelles n’affectent pas les plafonds de crédits des autres missions budgétaires.
La mission
Plan de relance
comporte trois programmes.
-
le programme 362 -
–
Écologie
finance des opérations contribuant à la transition écologique,
à l’image d’un plan de rénovation énergétique de bâtiments publics comme privés et
d’actions de soutien aux infrastructures et mobilités vertes
;
-
le programme 363 -
–
Compétitivité
a pour objectif de soutenir la compétitivité des
entreprises françaises, ce qui, au-
delà des baisses d’impôts de production mentionnées
supra
, se traduit par des mesures de financement des entreprises, de soutien à la localisation
de productions d’intérêt stratégique sur le territoire ainsi que par la mise en œuvre d’un
plan de relance export, le soutien à la recherche et développement et à certains secteurs
clés, le soutien au secteur culturel et, enfin, par des actions de modernisation de l’État en
particulier dans le domaine numérique ;
-
le programme 364
–
Cohésion
a pour objectif de conforter la cohésion sociale par le biais
de mesures de sauvegarde de l’emploi (activité partielle de
longue durée et soutien à la
formation via le fonds national pour l’emploi), d’actions de formation professio
nnelle et de
soutien aux projets d’aménagement et de développement des territoires. Des actions sont
spécifiquement orientées vers certains publics : insertion professionnelle des personnes
handicapées ; soutien renforcé aux personnes précaires et aux associations qui les
3
Ces crédits, estimés initialement à 9
Md€ sur toute la durée du plan de relance, recouvrent le financement du
volet investissement public des mesures du « Ségur de la santé » (6
Md€), la part de l’activité partielle prise en
charge par l’Unédic (2,2
Md€) et la majoration exceptionnelle de l’allocation de rentrée scolaire financée par la
CNAF en 2020 (0,5
Md€).
4
Ces crédits, estimés initialement à 5,5
Md€ sur toute la durée du plan, devaient financer la distribution de
nouveaux produits « Climat ».
COUR DES COMPTES
14
accompagnent ; plan « 1 jeune 1 solution
», lancé à l’été 2020 pour améliorer l’insertion
professionnelle des jeunes dans le contexte de crise et intégré au plan de relance.
Les trois programmes de la mission relèvent de politiques publiques très différentes
(Écologie, Compétitivité, Cohésion), sans réelle cohérence d’ensemble
5
. Ce constat peut
également être fait à l’échelle de chaque programme
6
. La grande hétérogénéité des actions
portées par chaque programme ne correspond pas au principe général de la loi organique
relative aux lois de finances (Lolf) selon lequel une politique publique est associée à un
programme budgétaire et réciproquement.
Il a été décidé de confier la responsabilité des trois programmes de cette mission à la
directio
n du budget mais de laisser le soin de la mise en œuvre effective des actions aux services
prescripteurs de la dépense. Cette dichotomie entre responsable de programme et porteur la
dépense a nécessité le recours à des conventions de délégation de gestion
7
.
Plan de relance
Programme
362
–
Écologie
Programme
363
–
Compétitivité
Programme
364
–
Cohésion
Graphique n° 1 :
mission Plan de relance - exécution cumulée 2021-2022
(CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
5
La mission couvre 34 BOP et 430 UO, dépendant de 9 ministères et des services du Premier ministre,
6
Le programme 362
–
Écologie
finance par exemple à la fois des actions de rénovation énergétique des bâtiments
publics et privés et des opérations de promotion et de communication autour de l’enseignement agricole. Le
programme 363
–
Compétitivité
finance des mesures de soutien aux entreprises (le renforcement des garanties de
Bpifrance Financement par exemple) mais également des actions en faveur du secteur spatial et de la recherche,
tout en soutenant le secteur culturel et les investissements militaires. Enfin, le programme 364
–
Cohésion
contribue notamment au financement de dépenses liées à l’activité partielle «
de longue durée » et au plan 1 jeune
1 solution.
7
Pour la gestion 2022, cela représente 88,75 % des AE et 93,45 % des CP.
12,37
8,82
-0,85
7,10
4,89
-0,60
18,64
16,73
-2,16
-5
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Crédits ouverts
Crédits exécutés
Décrets de transfert
P.362 - Écologie
P.363 - Compétitivité
P.364 - Cohésion
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
La mission et ses programmes ont été concernés en 2022 par la suppression et l’ajout de
mesures au sein des programmes 363 et 364. Certaines de ces modifications sont intervenues
en fin de gestion 2021 et n’ont pu apparaître au sein du projet annuel de per
formance pour 2022.
Elles ne l’ont toutefois pas été non plus au sein du rapport annuel de performance pour 2021,
ni au sein du projet annuel de performance pour 2023 (cf. points Chapitre II II -A -2 - et Chapitre
II III -A -1 -).
I -
Des montants de crédits disponibles conformes aux objectifs
de la mission
Les crédits disponibles de la mission sont constitués des crédits ouverts en loi de finance
initiale pour 2022 auxquels s’ajoutent les reports de crédits de l’année 2021. La mission ne
bénéficie pas de crédits issus de fonds de concours ou d’attributions de produits.
La progra
mmation de 2021, centrée sur les autorisations d’engagement, fait place en 2022
à une programmation orientée vers les crédits de paiement. De par son objectif spécifique, la
mission
Plan de relance
a été placée par le Gouvernement en dehors du champ de la régulation
budgétaire, lui permettant ainsi de ne pas être soumise à une mise en réserve initiale ni à des
mouvements de régulation budgétaire en cours d’année.
A -
Une loi de finance initiale pour 2022 orientée vers les crédits de
paiement
L’un des objectifs
de la mission
Plan de relance
était de permettre un engagement et un
décaissement rapides des crédits finançant les mesures de relance. Le Gouvernement s’était
donné pour objectif d’engager 70
% des crédits du plan de relance à la fin de l’année 2021 et la
totalité à la fin de l’année 2022. Cette volonté d’aller vite explique le choix d’ouvrir et d’engager
dès 2021 la quasi-intégralité des AE prévues sur cette mission et une part importante des CP.
L’exercice 2022 devait permettre, grâce à des ouvertures de
crédits plus limitées et le report des
crédits non exécutés en 2021, d’engager le reliquat d’autorisations d’engagement et la grande
majorité des crédits de paiement nécessaires au financement des projets portés par la mission.
Alors que la LFI pour 2021 a programmé 36,2
Md€ d’AE pour 21,84
Md€ de CP, la LFI
pour 2022 n’a programmé que 1,51
Md€ d’AE
8
pour 13,00
Md€ de CP.
8
139
M€ au profit du financement des mobilités
vertes au sein du programme 362, 140
M€ au profit de la recherche
duale et 407,2
M€
pour développer de nouveaux projets d'investissement et de modernisation des missions du
ministère de l'intérieur, au sein du programme 363, 402
M€ au profit de l’action «
Jeunes », 411
M€ au profit de
COUR DES COMPTES
16
Graphique n° 2 :
crédits ouverts en LFI 2021 et en LFI 2022 (Md€)
Source : Cour des comptes
Un seul amendement
9
a modifié le PLF 2022 en accordant 270
M€ d’AE et 100
M€ de
CP supplémentaires à l’action «
Jeunes » du programme 364 pour financer la prolongation
jusqu’en juin 2022 de l’aide exceptionnelle à l’apprentissage sous forme de prime pour le
recrutement d’un
apprenti.
B -
Un report quasi intégral des crédits non exécutés en 2021 vers 2022
Pour l’exercice 2021, la LFI a
vait ouvert sur la mission 36,19
Md€ en AE et 21,84
Md€
en CP. Les reports de l’année 2020 (3,14
Md€ d’AE et 0,
33
Md€ de CP
10
) et les ouvertures au
sein des deux lois de finance rectificatives
11
(6,47
Md€ d’AE et 4,89
Md€ de CP au total)
avaient porté les crédits ouverts sur la mission à 45,8
Md€ d’AE et 27,06
Md€ de CP.
34,96
Md€ d’AE et 18,85
Md€ de CP ont été exécutés directement sur les programmes
de la mission, tandis que 3,64
Md€ en AE et 1,96
Md€ en CP
ont été
versés à d’autres
programmes budgétaires par le biais de décrets de transfert, soit des taux de consommation de
84,3 % pour les AE et de 76,9
% pour les CP, supérieur à l’objectif assigné au
Plan de relance
dans son ensemble d’engager d’au moins 70
% des crédits disponibles la première année.
l’action «
Formation professionnelle » et 11
M€ au profit de l’action «
Cohésion territoriale » au sein du
programme 364.
9
Amendement n°932 présenté par le gouvernement.
10
Arrêtés de report du 22 janvier 2021, du 23 février 2021 et du 12 mars 2021. La mission
Plan de relance
ayant
été créée en 2021, les reports de crédits non consommés en 2020 proviennent d’autres missions qui ont porté les
premières mesures du plan de relance.
11
Lois n° 2021-953 du 19 juillet 2021 et n° 2021-1549 du 1
er
décembre 2021.
36,19
1,51
21,84
13,01
0
5
10
15
20
25
30
35
40
LFI 2021
LFI 2022
AE
CP
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Sur les 7,20
Md€ d’AE et les 6,25
Md€ en CP non consommés en 2021, 7,19
Md€ d’AE
12
et la totalité des CP ont été reportés sur 2022. Ces niveaux exceptionnels de reports ont été
autorisés par l’article 65 de la loi de finances pour 2022 qui exonère les programmes de la
mission du plafond de report prévu à
l’article 15 de la L
olf.
Dans son analyse de l’exécution budgétaire de la mission
pour l’exercice 2021
13
, la Cour
a reconnu la pertinence d’un
recours significatif aux reports de crédits,
s’agissant d’une mission
non pérenne et aux dépenses déjà largement connues par avance. Elle regrettait toutefois son
impact sur
la portée de l’autorisation parlementaire a
ccordée en LFI, les montants de reports
attendus n’étant pas communiqués avant son vote
.
Pour l’exercice 2022, les crédits disponibles,
soit 8,7
Md€ en AE et 19,25
Md€ en CP, sont significativement supérieurs à ceux votés en LFI
(1,51
Md€ en AE et 13
Md€ e
n CP). Les crédits reportés y représentent 82,6 % des AE et
32,4 % des CP.
Graphique n° 3 :
crédits disponibles en début de gestion 2022 (CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
La direction du budget justifie le montant de ces crédits reportés eu égard aux dépenses
correspondantes :
-
dépenses par nature pluriannuelles, illustrées par les chantiers engagés dans le cadre de la
rénovation énergétique des bâtiments publics ;
-
dépenses
impliquant des tiers, tels que les fonds régionaux d’investissement de
collectivités, pour lesquelles la maîtrise du rythme des dépenses n’est qu’indirecte
;
-
dépenses inférieures à la prévision initiale du fait d’un contexte 2021 encore atypique,
marqué à la fois par la crise sanitaire et par la concurrence de certains dispositifs de crise,
à l’instar de l’activité partielle de longue durée.
12
D’après le responsable du programme 363, 16,83
M€ d’AE n’ont pas été reportées du fait d’une bascule de 20
tranches fonctionnelles vers les programmes 152
–
Gendarmerie nationale
(pour 1,21
M€) et 176 –
Police
nationale
(pour 15,62
M€).
13
«
Mission Plan de relance, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021
», Cour des comptes.
2,86
1,39
1,99
5,70
2,76
4,55
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
P.362 - Écologie
P.363 - Compétitivité
P.364 - Cohésion
Reports de 2021 vers 2022
LFI 2022
COUR DES COMPTES
18
Les responsables de programme ont pu communiquer à la Cour le détail par brique
budgétaire des reports de crédits de
2021 vers 2022, nécessaire à l’analyse de l’exécution.
Une
brique budgétaire est un
ensemble d’activités
14
tournées vers un même objectif.
Il s’agit de la
plus grande maille budgétaire cohérente au sein de la mission, utilisée pour le dialogue
budgétaire entre la direction du budget et les ministères.
À
l’occasion de ces reports, des redéploiements importants de crédits ont été effectués
entre briques sur les programmes 363 (202
M€ en AE et 159
M€ en CP) et 364 (360
M€ en AE
et 1,28
Md€ en CP). Ces redéploiements devront faire l’objet d’une présentation exhaustive au
sein du rapport annuel de performance de la mission pour 2022.
II -
Des mouvements en gestion au profit des mesures les plus
dynamiques
Si les crédits de la mission
Plan de relance
sont majoritairement exécutés au travers de
délégations de gestion, une part minoritaire l’est sous forme de transferts vers des programmes
relevant d’autres missions. Les crédits transférés en 2022 ont davantage porté sur des CP et ont
été moindres qu’en 2021.
Par ailleurs, le montant des crédits de la mission
Plan de relance
n’a pas été modifié par
les deux lois de finances rectificatives (LFR) en 2022. Seule la LFR 2 a procédé à une
modification limitée de la répartition des AE entre les programmes, au profit du programme
362.
En revanche, de nombreux redéploiements de crédits entre mesures ont été opérés au sein
des programmes de la mission. La précision des données concernant les transferts et les
redéploiements de crédits reste très inégale et souvent insuffisante.
A -
Des transferts de crédits portant très largement sur des crédits de
paiement
Alors qu’en 2021, les transferts de crédits ont porté sur 3,64
Md€ en AE et 1,96
Md€ en
CP
15
, en 2022 les crédits transférés au terme de trois décrets en mars, juin et décembre
16
s’élèv
ent à 0,3
Md€ d’AE et 1,65
Md€ de CP
17
. Ces montants sont cohérents avec la réduction
du montant d’AE et l’évolution du montant des CP votés en LFI pour 2022.
Les crédits transférés en 2022 participent au financement des actions de 16 programmes
du budget g
énéral de l’État. Pour le programme 362, il s’agit majoritairement de financer la
rénovation énergétique et la réhabilitation lourde des logements sociaux (70
M€ en AE et
157,5
M€ en CP) et le soutien à la recherche et au développement aéronautiques civils
(186
M€
en AE et 335
M€ en CP). Pour le programme 363, la presque totalité des crédits est destinée au
financement de la «
mise à niveau numérique, de la modernisation des moyens, de projets
14
L’activité est définie, dans le recueil des règles de comptabilité budgétaire de l’État, comme une tâche ou un
ensemble de tâches opérationnelles, à caractère permanent (services régaliens, transferts, interventions récurrents
ou fonctions support) ou ponctuel (certaines dépenses d’interventions, projets), mises en oeuvre par
l’administration.
15
Soit 9,2 % des AE disponibles et 8,8 % des CP disponibles.
16
Décrets n° 2022-415 du 23 mars 2022, n° 2022-934 du 27 juin 2022 et n° 2022-1512 du 2 décembre 2022.
17
Soit 3,5 % des AE disponibles et 8,6 % des CP disponibles.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
d'investissement et de divers dispositifs relevant du ministère de l'Intérieur
» (407,09
M€ en
AE et 400
M€ en CP). La majeure partie des crédits transférés du programme 364 est consacrée
au financement des actions relatives à l’hybridation de la formation professionnelle (127,99
M€
en AE et 232,94
M€ en CP), les contr
ats aidés (64,74
M€ en AE et 149,57
M€ en CP) et
l’apprentissage (148,06
M€).
Le montant des AE transférés par la mission est toutefois minoré du fait d’un transfert
entrant de 808,43
M€ d’AE en provenance du programme 103 –
Accompagnement des
mutations économiques et développement de l'emploi
au profit du programme 364, pour le
financement des primes allouées pour les contrats de
recrutement d’un apprenti
conclus au
premier semestre 2022.
Les termes employés dans les décrets de transfert ne permettent pas
d’identifier
clairement les briques budgétaires concernées par les mouvements de crédits en cours de
gestion. C
e niveau de détail n’
était déjà
qu’imparfaitement présenté au sein des rapports annuels
de performance 2021.
Pour les années 2021 et 2022, les re
stes à payer au titre des crédits transférés s’élèvent à
357,41
M€.
B -
Des mouvements en seconde loi de finances rectificatives au bénéfice
du programme 362 mais neutres pour la mission
La gestion 2021 de la mission avait été marquée par des abondements de crédits en lois
de finances rectificatives significatifs
18
. Les deux lois de finances rectificatives de 2022
n’ont
pas modifié l’enveloppe de crédits disponibles de la mission.
Alors que la première loi de finances rectificative
19
n’a pas concerné la mission
Plan de
relance
, la seconde
20
a procédé au 1
er
décembre 2022 à un redéploiement d’autorisations
d’engagement (298,5
M€) entre les programmes de la mission, afin d’assurer le financement de
mesures dynamiques au sein du programme 362 :
-
298,5
M€ d’AE ont été o
uvertes sur le programme 362, notamment pour financer la
prolongation de six mois des barèmes de la prime à la conversion et du bonus électrique à
hauteur de 120
M€,
les dispositifs en faveur des friches
et du renouvellement d’anciens
sites industriels pollués à hauteur de 100
M€
, la rénovation énergétique
de l’immobilier de
l’État et d’équipements sportifs pour 7
0
M€
, la dotation régionale d'investissements hors
rénovation bâtiments des régions et hors Mobilités pour 30
M€
. Le montant net de ces
ouvertu
res a été minoré par des ajustements à la baisse sur l’aide aux maires densificateurs
(- 1
M€)
, les mobilités du quotidien (- 5
M€), la décarbonation de l’industrie
(- 7,5
M€)
et
la modernisation des filières automobile et aéronautique (- 8
M€)
;
-
a contrario
, 222,99
M€ d’AE ont été annulé
es sur le programme 363, principalement sur
les dispositifs de préservation de l’emploi R&D (
- 133,5
M€) et de mise à niveau numérique
(- 60,99
M€
sur les briques Nouveau poste de travail de l’agent public, DINUM et DITP
),
compte tenu de
perspectives d’engagement
revues à la baisse. Des ajustements ont
18
6,47
Md€ en AE et 4,89 Md€ en CP.
19
Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.
20
Loi n° 2022-1499 du 1
er
décembre 2022 de finances rectificative pour 2022.
COUR DES COMPTES
20
également été réalisés sur les briques Culture
–
Presse (- 9
M€)
, « Industrie du futur »
(- 14,5
M€)
21
et compensation du forfait social (- 5
M€)
;
-
75,51
M€ d’AE ont également
été annulées sur le programme 364, correspondant au solde
net résultant d’un abondement du programme de 1,2
Md€ au profit du dispositif de primes
d’apprentissage, du fait de la prolongation des primes exceptionnelles au premier semestre
2022, d’une sous
-consommation de 0,9
Md€ sur des dispositifs relevant du ministère
chargé du travail et notamment sur l’activité partielle (
- 0,65
Md€), de l’absence de
versement de la subvention exceptionnelle de 0,175
Md€ à Pôle Emploi et enfin
d’annulations complémentaires d’un montant global de 200
M€ sur des dispositifs affichant
un retard de consommation ou des sous-exécutions confirmées, notamment le service
civique et la poursuite d’études des néo bacheliers.
Les dispositifs visés au sein du programme 362 ont pu engager la majeure partie voire la
totalité des crédits supplémentaires accordés. À partir des données fournies par les responsables
de programme, il n’est pas observé d’impact négatif sur les briques et dispositifs pourvoyeurs
de crédits, dont le détail n’étai
t pas présenté
à l’appui
du projet de seconde loi de finances
rectificative.
C -
Un défaut d’information sur l
e détail des redéploiements de crédits
au sein des programmes
La loi organique relative aux lois de finances autorise la réallocation de crédits au sein
d’un même programme, entre actions et budgets opérationnels de programme (BOP). Cette
liberté de gestion accordée aux responsables de programme doit, dans le cas de la mission
Plan
de relance
dont le périmètre couvre plusieurs ministères et des dizaines de BOP, s’accompagner
d’une documentation précise des différents redéploiement opérés entre les briques budgétaires.
La Cour relève que le détail de ces redéploiements
n’apparaît pas, ou de manière très
insuffisante, au sein des documents budgétaires, comme l’a également constaté la commission
des finances du Sénat
22
.
De plus, les informations communiquées à la Cour ne l’ont été parfois
que tardivement.
La Cour souligne
l’importance de la présentation par la direction du budget de l’ensemble
des informations concernant les arbitrages effectués dans le financement des briques et mesures
du plan de relance.
Sans ces informations, l’analyse de l’exécution budgétaire de la mi
ssion ne
peut qu’être incomplète.
D -
Des mesures financées par la mission sans lien évident avec la relance
Dans son analyse de l’exécution budgétaire de la mission pour l’exercice 2021, la Cour a
constaté le rattachement à celle-ci de mesures sans lien évident
avec la relance de l’activité ou
la transformation de l’économie
. Ce constat est renouvelé en 2022.
21
La totalité des AE de la brique « Industrie du futur » a été engagée en 2021 mais il est apparu que l’ASP,
à qui
revenait l’utilisation de ces crédits, n’était pas en capacité de les engager en totalité, permettant un
e réallocation
d
’AE à hauteur de 14,5
M€
.
22
Rapport général n° 115 (2022-2023) de M. Jean-François HUSSON, fait au nom de la commission des finances
du Sénat, déposé le 17 novembre 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
Le financement de la recherche duale, notamment,
n’a été assuré par le programme 363
de la mission
Plan de relance
qu’en 2021 et 2022 (290
M€ en AE et CP sur deux ans). À partir
de 2023, il est à nouveau assuré par le programme 191
–
Recherche duale (civile et militaire)
,
comme jusqu’en 2020.
En 2022, le programme 362 a quant à lui financé un plan de lutte contre les captures
accidentelles de cétacés, à hauteur de 5,3
M€ en AE et CP.
Dans un registre différent, 124
M€ en CP, issus du programme 362, ont servi à couvrir
des AE ouvertes antérieurement au plan de relance au bénéfice de l'Agence de financement des
infrastructures de France (AFIT France).
Enfin, le programme 364 finance en 2022 deux nouvelles mesures, le « fonds de garantie
des impayés locatifs
» et l’«
activité partielle de droit commun
», qui n’ont pas de lien avec la
relance.
III -
Une exécution presque intégrale des AE et plus limitée des
CP, mais un décaissement auprès des bénéficiaires finaux qui
est insuffisamment documenté
L’ambition budgétaire portée par la mission
Plan de relance
est de consommer la totalité
des autorisations d’engagement à fin 2022 et de limiter le montant des crédits de paiement à
consommer au-delà. Cet objectif a été pratiquement atteint, la sous-consommation des AE et
des CP restant toutefois supérieure aux pr
évisions. L’analyse de la consommation des crédits
de la mission
Plan de relance
ne permet toutefois pas de connaître le décaissement effectif des
fonds au profit des bénéficiaires finaux.
A -
Une exécution presque complète des AE, une consommation plus
lente des CP
1 -
La consommation des autorisations d’engagements (AE)
Le montant total des AE ouverts sur la mission en 2022 s’élève à 8,70
Md€. Le montant
total des AE consommées, soit la somme des AE exécutées et des AE transférées, s’élève à
7,88
Md€, pour seulem
ent 0,82
Md€ d’AE non consommées, soit un taux de consommation de
90,6 %. Tous les programmes de la mission affichent un taux de consommation des AE
similaire ou supérieur à celui de l’année 2021. Hors transferts, d’un montant limité en 2022
(0,3
Md€), le
taux de consommation des AE pour la présente gestion est de 90,3 %.
COUR DES COMPTES
22
Graphique n° 4 :
AE ouvertes et AE consommées en 2022 (Md€)
Source : Cour des comptes
Sur la période 2021-2022, 46,48
Md€ d’AE (y compris les transferts) ont été consommées
sur les 47,29 Md€ d’AE ouverte
s, soit un taux de consommation de 98,2
%. L’objectif
d’engagement de la totalité des crédits à fin 2022 a donc été pratiquement atteint. Seuls 0,6
Md€
des 0,82
Md€ d’AE non consommé
es sont reportées en 2023 (cf.
infra
), avec pour objectif leur
engagement avant la fin du mois de juin.
La Cour a pourtant identifié, à partir des données communiquées par les responsables de
programme (cf.
Erreur ! Source du renvoi introuvable.
), sept briques budgétaires
représentant 639
M€ de ressources en 2021 et 2022, don
t le taux de consommation des AE sur
cette période est inférieur ou égal à 50 %
23
. Ces taux de consommation ont été calculés en
considérant les transferts de crédits comme de la consommation de crédits.
Ces données auraient pu faire l’objet d’une communication spécifique au sein des
documents budgétaires accompagnant la seconde loi de finances rectificative pour 2022 et la
loi de finances initiale pour 2023, afin de procéder à l’évaluation de la p
ertinence du maintien
des crédits concernés. Une présentation au sein du rapport annuel de performance de la mission
pour 2022 des difficultés de consommation d’AE auxquelles sont exposés les dispositifs
financés par ces briques paraît pertinent.
A contrario
, 18 briques budgétaires présentent une consommation d’AE sur la période
2021-2022 supérieure aux ressources connues de la Cour
24
.
23
Dotation régionale d'investissement - mobilité du quotidien, Renforcement des fonds propres TPE/PME/ETI -
Dotation aux fonds régionaux d'investissement, Renforcement des fonds propres TPE/PME/ETI - Moyens dédiés
à la mise en œuvre des dispositifs de relance, Marque France (brique supprimée), Facturation électronique, Plan
Jeunes -
Renforcement de la garantie prêts étudiants, Plan d’investissement dans la transformation des ESAT.
24
Rénovation énergétique - AAP État, opérateurs, Densification et renouvellement urbain - Aide aux maires
densificateurs, Structuration des filières, fonds bio, haies, bilan carbone, Action de communication, Alimentation
durable, locale et de qualité, Plan protéines, Biosécurité et bien-être animal, Dotation régionale d'investissement -
Rénovation énergétique des bâtiments régionaux (dont lycées), Dotation régionale d'investissements hors
rénovation bâtiments des Régions et hors Mobilités, Financement de la recherche duale en matière spatiale,
Investissements (titre 5) - Intérieur, Culture - Patrimoines - Soutien aux opérateurs nationaux patrimoniaux,
3,94
3,77
1,91
1,56
2,85
2,55
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
AE ouvertes
AE consommés
P.362 - Écologie
P.363 - Compétitivité
P.364 - Cohésion
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
Graphique n° 5 :
de la LFI à l’exécution 2022
(
AE
, en M€)
Source : Cour des comptes
2 -
La consommation des crédits de paiement (CP)
Le montant
des CP ouverts sur la mission en 2022 s’élève à 19,25
Md€. Le montant total
des CP consommés, soit la somme des CP exécutés et des CP transférés, s’élève à 13,24
Md€,
soit un taux de consommation de 68,8
%, inférieur à celui de l’année 2021 (76,9
%). Hors
crédits transférés, le taux de consommation des CP pour la gestion 2022 de la mission est de
65,9 %.
Tous les programmes de la mission voient leur taux de consommation des CP ralentir en
2022. Alors que le taux de consommation du programme 364 reste supérieur à 80 %, celui des
programmes 363 et 362 est inférieur à 65
%. Cette différence peut s’expliquer par les profils de
dépenses des programmes. Les financements du programme 364 sont presque entièrement
constitués de dépenses d’intervention (cf.
infra
). Le programme 362 a vocation à financer
davantage d’investissements de long terme, bien que la moitié de ses financements bénéficient
à des opérateurs. Le programme 363, en finançant 40 % des BOP de la mission et plus de la
moitié de ses UO, est celui qui pr
ésente la plus faible cohérence d’ensemble
. Cette
configuration, moins propice à une consommation optimisée des crédits budgétaires, n’est pas
compensée par une part importante (30 %) de crédits de titre 3 et de titre 7 (cf.
infra
).
Culture - Modernisation des écoles d'architecture et de création, Culture - Audiovisuel public, Culture -
Patrimoines Réinvestissement dans les autres équipements patrimoniaux (musées, archéologie, archives), Plan
Jeunes - Aides au recrutement, Plan Jeunes - Prime à l'embauche jeune, Centres d'hébergement d'urgence et AMI
"humanisation".
COUR DES COMPTES
24
Graphique n° 6 :
crédits
disponibles et crédits consommés en 2022 (CP, M€)
Source : Cour des comptes
Les CP non consommés représentent 6,01
Md€ en 2022, un montant comparable à celui
des CP non consommés en 2021 (6,25
Md€). Sur la période 2021
-2022, 34,05
Md€ de CP ont
été consommés sur 40,07
Md€ ouverts, soit un taux d’exécution des crédits de paiement (dont
transferts) de 85 %.
Graphique n° 7 :
de la LFI à l’exécution 2022 (CP, M€)
Source : Cour des comptes
La Cour a identifié, à partir des données transmises par les responsables de programme,
huit briques budgétaires représentant 1,11
Md€ de ressources en CP sur la période 2021
-2022
8,56
5,54
4,16
2,38
6,54
5,33
0
5
10
15
20
25
CP ouverts
CP consommés
P.362 - Écologie
P.363 - Compétitivité
P.364 - Cohésion
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
et dont le taux de consommation sur cette période est inférieur ou égal à 30 %
25
. Ces taux de
consommation ont été calculés en considérant les crédits transférés comme des crédits
consommés.
Là encore, une information précise au sein des documents budgétaires concernant les
éventuelles difficultés de consommation de crédits de paiement des dispositifs financés par ces
briques apparaît pertinente.
A contrario
, 15 briques budgétaires présentent une consommation de CP sur la période
2021-2022 supérieure aux ressources connues de la Cour
26
, supposant des redéploiements de
crédits à venir.
B -
Un profil de décaissement similaire entre AE et CP, avec une forte
consommation en
fin d’année
Les actions financées par la mission
Plan de relance
ont bénéficié de décaissements
continus, aussi bien en AE qu’en CP, tout au long de l’année 2022. Comme en 2021, les
programmes de la mission ont été autorisés par dérogation à exécuter leurs
crédits jusqu’au
26 décembre 2022.
Les programmes 362 et 364 présentent un engagement significatif d’AE et de CP en juillet
et surtout en décembre, soit à la suite de la LFR 2 pour le premier et du décret de transfert
n° 2022-1512 pour le second (cf.
supra
). Pour le programme 364, ces pics de consommation
ont été provoqués par le caractère saisonnier des dépenses d’alternance et des effets
d’anticipation de la part des employeurs à la fin du premier semestre 2022
27
. Le profil de
dépenses du programme 363, d
’un montant moindre, est resté stable tout au long de l’année.
Un tiers des CP exécutés sur le programme 362 (1,38
Md€) concernent les dispositifs
«
MaPrimRénov’
» et prime à la conversion/bonus électrique. Les dépenses du programme 363
sont beaucoup plus morcelées, avec un seul dispositif dépassant 200
M€ de CP exécutés en
2022 (« Industrie du futur », avec 221,55
M€). 66
% des crédits de paiement consommés sur le
programme 364 en 2022 concernent les aides exceptionnelles à l’apprentissage.
25
Décarbonation de l'industrie, Renforcement des fonds propres TPE/PME/ETI - Dotation aux fonds régionaux
d'investissement, Renforcement des fonds propres TPE/PME/ETI -
Moyens dédiés à la mise en œuvre des
dispositifs de relance, Mise à niveau numérique de l'État - Appels à projets interministériels, Marque France
(brique supprimée), Plan Jeunes - Revitalisation des internats d'excellence, Cohésion territoriale - Rénovation des
commerces de centre-
ville (subventions déficit des foncières, aides aux collectivités), Plan d’investissement dans
la transformation des ESAT.
26
Densification et renouvellement urbain - Renouvellement d'anciens sites industriels pollués, Action de
communication, Verdissement des ports et de la flotte, Mobilité du quotidien, Dotation régionale d'investissement
- mobilité du quotidien, Dotations Rénovation Équipements Sportifs, Dotation régionale d'investissements hors
rénovation bâtiments des Régions et hors Mobilités, Relocalisation : soutien aux projets industriels dans les
territoires, Culture - Patrimoines - Soutien aux opérateurs nationaux patrimoniaux, Culture - Patrimoines -
Investissements CMN, Culture - Modernisation des écoles d'architecture et de création, Culture - Musique, Culture
- Audiovisuel public, Prime à l'embauche pour les travailleurs handicapés, Cohésion territoriale - Développement
et modernisation du réseau routier des collectivités locales.
27
La prolongation des aides au second semestre 2022 a été annoncée tardivement. Les employeurs ont donc préféré
anticiper leur éventuel arrêt en anticipant leurs demandes avant le 30 juin 2022. La DGEFP signale en outre un
effet-volume qui a encore accru les pics de dépenses.
COUR DES COMPTES
26
Graphique n° 8 :
dépenses mensuelles de la mission en 2022
(en CP, en M€) –
hors
décrets de transfert et décrets de virement
Source : Cour des comptes
C -
Une exécution de crédits portant essentiellement sur des dépenses
d’intervention
87,9
% des autorisations d’engagement et 83
% des crédits de paiement consommés au
titre de la mission en 2022 sont des crédits de titre 6 correspondant à des dépenses
d’intervention.
Tableau n° 1 :
répartition par titre des crédits de paiement consommés en 2022
CP, M€
Programme
362
Programme
363
Programme
364
Mission
Titre 2
0,00
0,00
0,00
0,00
Titre 3
76,93
345,40
105,12
527,45
Titre 5
419,51
204,32
0,00
623,83
Titre 6
3 962,27
1 143,16
4 531,76
9 637,19
Titre 7
553,76
251,39
0,00
805,15
Total
5 012,47
1 944,27
4 636,88
11 593,62
Source : Cour des comptes
Cette
répartition, cohérente avec l’objet de la mission, n’est toutefois pas uniforme au
sein des programmes. Alors que 96,6 % des AE et de 97,7 % des CP exécutés du programme
364 sont des dépenses de titre 6, de même que 95 % des AE et 79 % des CP consommés du
programme 362, cette catégorie de dépenses ne représente que 44,2 % des AE et 58,8 % des
CP consommés du programme 363.
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
362
363
364
Mission
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
Plus de 33 % des AE et 17,8 % des CP consommés sur le programme 363 sont des
dépenses de titre 3, consacrées notamment au financement de
fonds, d’opérateurs, ainsi qu’à
diverses acquisitions au profit du ministère de l’Intérieur. Les documents budgétaires
n’apportent pas suffisamment de précisions permettant d’identifier exactement l’objet de ces
dépenses de fonctionnement. De plus, des imprécisions concernant la nature de certaines
dépenses, entre titre 3 et titre 5, en altèrent le suivi. Des dépenses de titre 3 apparaissent ainsi
au sein de la brique « Investissement (titre 5)
–
Intérieur » du programme 363.
45,25
M€ de crédits de titre
2 ont été programmés en loi de finance initiale sur le
programme 364 pour financer les mesures « P
oursuite d’études pour les néo
-bacheliers » et
« Cordées de la réussite ». Seuls 22,9
M€ ont été transférés par décret de décembre 2022 vers
les programmes 139
–
Enseignement privé du premier et du second degrés
(2,9
M€) et 141 –
Enseignement scolaire public du second degré
(20
M€). Les programmes de la mission n’ont
exécuté aucune dépense de titre 2, mais une part des crédits versés aux opérateurs a servi à
fi
nancer de la masse salariale, nécessaire à l’accompagnement du déploiement des mesures du
plan, comme le montre l’analyse des dépenses par programme (cf.
infra
).
70
% des dépenses d’investissement de la mission sont concentrées dans des travaux de
rénovation énergétiques (programme
362) et des achats au profit du ministère de l’Intérieur
pour le verdissement du parc automobile et l’achat d’hélicoptères au profit de la Gendarmerie
nationale (programme 363).
Enfin, les dépenses de titre 7 portent sur des dotations en fonds propres et des subventions
au profit principalement d’établissements d’enseignement supérieur et de recherche
(programme
362), de la recherche duale et d’opérateurs de la culture (
programme 363).
D -
Une consommation des crédits au niveau de la mission qui ne reflète
pas le montant des décaissements réalisés au profit des bénéficiaires
finaux
Ainsi que la Cour l’a déjà souligné dans son analyse de l’exécution budgétaire de la
mission pour l’exercice 2021
28
, le financement des mesures du plan d
e relance n’est pas
directement lié à la consommation des crédits budgétaire de la mission éponyme.
Hormis ceux qui sont transférés vers d’autres programmes du budget général, les crédits
de la mission font l’objet d’une délégation de gestion aux BOP des m
inistères porteurs des
mesures. Ce sont ensuite soit les administrations elles-mêmes, soit des tiers (opérateurs de
l'État, organismes publics ou collectivités territoriales) qui ont en charge
l’attribution
effective
des crédits aux bénéficiaires finaux.
Le financement des mesures par les administrations et les tiers sous convention de
mandat
29
, comme Bpifrance, l’Agence de services et de paiement (ASP) ou l’
Agence de
l’Environnement et de la maîtrise de l’énergie
(ADEME), peut être suivi dans Chorus à l’aid
e
d’une nomenclature spécifique. La bonne utilisation de cette dernière fait l’objet d’une revue
spécifique de la part de la direction du Budget et des ministères concernés, le fléchage de ces
28
«
Mission Plan de relance, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021
», Cour des comptes.
29
Convention qui autorise un tiers, organisme public ou privé, à encaisser des recettes ou effectuer des dépenses
en lieu et place de l'agent comptable, en vertu de l
’article 40 de la loi n°
2014-1545 du 20 décembre 2014.
COUR DES COMPTES
28
crédits alimentant certains jalons du plan national de relance et de résilience (PNRR) cofinancé
par l’Union européenne (cf.
infra
) ;
Le financement des autres mesures, par des tiers sans convention de mandat, ne peut être
connu qu’au travers d’un reporting spécifique, effectué à partir du système d’information
comptable de chaque entité impliquée.
La Cour a demandé, sans succès, à avoir communication exhaustive du mode de
financement de chaque mesure pilotée par des entités ne relevant pas de l’administration, celles
-
ci pouvant financer plusieurs mesures, certaines so
us convention de mandat et d’autres non
30
.
Il n’existe donc pas de données consolidées retraçant la répartition des crédits budgétaires de la
mission
Plan de relance
selon qu’ils sont ou non pris en charge dans Chorus. Un travail de
reporting du financement des mesures de relance, uniquement sur le périmètre des opérateurs
de l’État impliqués
31
, a bien été effectué par la DGFiP à partir d’avril 2021, mais il a pris fin en
septembre 2022, du fait de son caractère chronophage et de son absence déclarée d’impact
sur
le pilotage des crédits de la mission. La direction du budget a elle aussi indiqué avoir dû réduire
sa capacité de suivi budgétaire de la mission après la première année de mise en œuvre.
Outre le reporting
insuffisant de l’emploi hors Chorus des crédits de la mission, leur suivi
est rendu encore plus complexe du fait du financement par la mission de mesures existantes et
qu’elle vient renforcer. La distinction dans le financement de ces mesures entre crédit
s normaux
et crédits relance se fait selon une clé de répartition arbitraire, quand elle existe. Le financement
du dispositif de bonus et de prime à la conversion s’effectue ainsi indifféremment à partir de
crédits issus des programmes 362
–
Écologie
et 174
–
Énergie, climat et après-mines
, selon leur
disponibilité
32
.
Enfin, certains opérateurs n’ont engagé qu’une faible part de l’enveloppe des crédits reçus
des programmes de la mission
Plan de relance
en 2021 et 2022 (cf. points Chapitre II I -C - et
Chapitre II I -D -
). La qualité et l’exhaustivité des données d’utilisation des crédits
« relance »
par les opérateurs est ainsi très variable
: certains en assurent un suivi précis, quand d’autres
n’ont pu sat
isfaire aux demandes de la Cour.
La dépense budgétaire de la mission
Plan de relance
ne reflète donc pas l
’utilisation des
crédits sur le terrain, qui lui est très inférieure au vu des données collectées. Ces dernières étant
parcellaires, les montants effectivement décaissés au profit des bénéficiaires finaux ne sont pas
connus, empêchant l’
évaluation de
l’impact macro
-économique du Plan de relance.
La réalisation,
pour la clôture de l’exercice 2023, d’un rapport
spécifique sur le
financement effectif des mesures du Plan de relance apparaît indispensable. Celui-ci devrait
préciser les modalités de reprise des crédits en cas de sous-consommation des dispositifs
financés.
D’ici là, les données d’exécution
, pour la gestion 2022, des crédits de la mission par
les opérateurs devraient être présentées au sein du projet annuel de performance de la mission
qui accompagne l’examen du PLF 2024.
30
Par exemple CCI France.
31
Agence de l’Environnement et de la maîtrise de l’énergie, Agences de l’ea
u, Agence nationale de la cohésion
des territoires, Agence nationale de la recherche, Agence de services et de paiement, Business France, Centre
national des Arts Plastiques, Centre national du Cinéma, Centre national de la Musique, FranceAgriMer et Office
français de la biodiversité (OFB).
32
Voir également les développements contenus dans la note d’analyse de l’exécution des crédits budgétaires de la
mission en 2021, s’agissant notamment des mesures gérées par le ministère chargé du travail et de l’emploi.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
IV -
Une cotation insuffisante sur le budget vert pour rendre
compte de l’impact des mesures du
plan de relance sur
l’environnement
Le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État,
dit « budget vert », institué
par l’article 179 de la loi de finances pour 2020, présente l’impact environnemental des crédits
budgétaires et des dépenses fiscales. Sa première édition date de s
eptembre 2021, à l’occasion
de l’examen du PLF 2022. La mission
Plan de relance
a fait l’objet d’une cotation portant sur
les 12,91
Md€ de CP inscrits au PLF 2022 et les 4,4
Md€ de CP inscrits au PLF 2023.
L’ensemble des actions du programme 362 (5,7
Md€ e
n 2022 puis 3,56
Md€ en 2023,
soit 9,26
Md€ au total) est considéré comme ayant un impact favorable sur l’environnement. À
l’appui de cette cotation, les dépenses correspondantes sont toutes examinées, à la maille des
neuf actions du programme, à l’aune de
s six sous-axes retenus par la classification
environnementale du budget vert (climat (atténuation), climat (adaptation), eau, déchets,
pollutions, biodiversité). Elles s’affichent
toutes
positivement pour au moins deux d’entre eux,
voire pour la totalité
en ce qui concerne l’action «
Biodiversité, lutte contre l’artificialisation
».
Ces cotations peuvent néanmoins manquer de précision. Leurs sous-jacents, notamment leur
lien avec les mesures financées, ne sont pas présentés. Entre le PLF 2022 et le PLF 2023,
l’action «
Décarbonation de l’industrie
» améliore ainsi sa cotation vis-à-vis de la gestion des
déchets sans que cela ne fasse l’objet d’un commentaire spécifique.
Les crédits portés par les autres programmes de la mission (7,21
Md€ en 2022 et
0,84
Md€
en 2023) sont considérés dans leur globalité comme neutres ou ne sont pas cotés
33
.
Le rapport annexé au PLF 2023 précise que «
certaines dépenses, au vu de leur part minoritaire
au sein des crédits ouverts sur les différentes actions de la mission en PLF 2023, ne font pas
l’objet d’une quotepart alors qu’elles sont considérées comme ayant un impact positif sur
l’environnement à l’échelle du plan de relance de 100
Md€. Il s’agit par exemple de certaines
dépenses de rénovation de bâtiments financées sur l’ac
tion « Culture » du programme 363
« Compétitivité »
». En réalisant une cotation à un niveau de maillage relativement large, soit
de l’action ou de la sous
-action et en retenant la part minoritaire au sein des crédits ouverts et
non la destination de ces crédits, la méthodologie de cotation du budget vert ignore des mesures
pourtant significatives d’un point de vue environnemental. Entre autres exemples, les montants
engagés sur l’action «
Culture » du programme 363 pour la rénovation de bâtiments en 2022
(99,79
M€) sont comparables à ceux de l’action «
Mer » du programme 362 (76,8
M€ en 2022),
alors que seuls les seconds sont cotés. Le tiers des dépenses engagées en 2022 sur l’action
« Cohésion territoriale », cotée neutre, du programme 364, soit 118
M€, co
ncernent la
rénovation des commerces de centre-ville, le tourisme durable et la modernisation du réseau
routier. Le dispositif « Industrie du futur » (221,55
M€ consommés en CP en 2022) pourrait
également mériter une cotation, tout comme les dispositifs « Fonds de transition écologique du
secteur de la presse » et « Fonds de transition écologique pour les institutions de la création en
région ».
L’information énergie
-climat est précisée uniquement pour les mesures relatives à la
décarbonation de l’industrie
(émissions de gaz à effet de serre évitées) et à la rénovation
énergétique des bâtiments publics (énergie économisée).
33
Cela ne concerne que certaines dépenses du programme 363,
en faveur de la mise à niveau numérique de l’État,
des territoires et des entreprises, ainsi que celles
de l’action «
Souveraineté technologique et résilience ».
COUR DES COMPTES
30
La disponibilité des informations relatives
à l’impact écologique des actions du plan de
relance, issues de la méthodologie transversale de cotation du budget vert, est partielle et ne
permet pas d’évaluer l’impact du programme pour atteindre les engagements climatiques
français
34
.
Par ailleurs, la démarche de cotation des dépenses associe peu les ministères et ne sollicite
que certains opérateurs. Une participation plus large des administrations permettrait de centrer
davantage la méthode de cotation sur la destination des dépenses, plutôt que sur leur nature
budgétaire, dans l’objectif de réduire la part des dépenses neutres ou non cotées
.
V -
Des mesures du plan de relance pour certaines intégrées au
plan national de relance et de résilience (PNRR) cofinancé par
l’Union européenne
Le plan France relance doit être en partie financé par des crédits européens au titre de la
facilité pour la reprise et la résilience (FRR), entrée en vigueur le 19 février 2021 et destinée à
accompagner
les réformes et les investissements dans les États membres jusqu’au 31 décembre
2026
. Les actions amenées à bénéficier d’un cofinancement de l’Union européenne ont ét
é
consignées dans le plan national de relance et de résilience (PNRR) de la France, qui ne
recouvre qu’en partie le périmètre de la mission
Plan de relance
35
. Elles intègrent notamment
une partie des mesures destinées à l’emploi des jeunes, au développement
de la formation et à
la cohésion territoriale inscrites au programme 364.
Les versements européens encaissés au titre du PNRR, dont le montant total a été revu à
37,5 Md
€
, contre 39,4
Md€
prévu initialement, sont indépendants des décaissements de la
mission
Plan de relance
. Ils sont enregistrés en tant que recettes non fiscales sur le budget de
l’État et sont conditionnés
à l’atteinte de
jalons (engagements qualitatifs) et de cibles
(engagements quantitatifs), parfois non liés aux financements assurés par la mission.
La France a perçu, le 4 mars 2022, l’intégralité du versement prévu (7,4
Md€,
après un
préfinancement de 5,1
Md€ en 2021) au titre de sa première demande de paiement suite à
l’atteinte de 38 cibles et jalons en 2021
36
. La Commission interministérielle de coordination des
contrôles (CICC), autorité d'audit des fonds européens en France et donc du PNRR, a précisé à
la Cour que la deuxième demande de paiement au titre de 2022 sera envoyée, à la demande du
Gouvernement français, au cours du premier trimestre 2023 et non en décembre 2022.
Le PNRR français est en cours de modification, dans le double objectif
d’y intégrer
REPowerEU
37
et de réformer certains objectifs et modalités de suivi, jusqu’à la suppression
éventuelle de mesures.
L’impact de ces mod
ifications sur la mission
Plan de relance
et les
mesures qu’elle contribue à financer n’est pas encore connu.
34
Haut conseil pour le climat,
Renforcer l’atténuation,
engager l’adaptation
, rapport annuel, 2021.
35
Le PNRR inclut notamment une partie des mesures financées par le PIA4.
36
La modulation du montant de ces versements en fonction du degré d’atteinte des cibles et jalons n’a pas été
explicitée par la Commission européenne.
37
REPowerEU est le plan de la Commission européenne visant à rendre l’
Union européenne indépendante des
combustibles fossiles russes avant 2030, à accélérer la transition écologique et à renforcer la résilience du système
énergétique à l’échelle de l’UE
.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
1.
établir, pour la clôture de l’exercice 2023, un rapport de synthèse sur l’exécution
réelle des
crédits de la mission par les ministères et les opérateurs, précisant les modalités de reprise
des crédits en cas de sous-consommation (direction du budget).
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Programme n°362
–
Écologie
A -
Un programme qui mobilise de nombreux acteurs
1 -
Plus d’une centaine de mesures regroupées au sein de neuf actions
Le programme finance de nombreuses mesures, regroupées au sein de neuf actions, dont
le découpage est resté stable en 2022 :
-
la rénovation énergétique (6,3
Md€ dont 3,7
Md€ pour les bâtiments publics et 2
Md€ pour
«
MaPrimeRénov’
») ;
-
les infrastructures de transport pour 4,3
Md€
, dont les projets en faveur des mobilités du
quotidien (1,5
Md€), le soutien à la demande de «
véhicules propres » (1,3
Md€) et le
ferroviaire (0,7
Md€)
;
-
le développement des énergies et technologies vertes pour 2,9
Md€, dont 1,3
Md€ pour la
stratégie hydrogène et 1,3
Md€ pour le soutien aéronautique et automobile
;
-
les mesures en faveur de la biodiversité (0,3
Md€), de la lutte contre l’artificialisation des
sols (1
Md€) et de la modernisation des réseaux et de l’assainissement (0,3
Md€)
;
-
l’accélération
de la transition agricole (1,4
Md€)
;
-
la décarbonation de l’industrie (1
Md€)
;
-
l’investissement des régions au titre de la rénovation et de la mobilité (0,6
Md€)
;
-
l’économie circulaire et les circuits courts (0,5
Md€)
;
-
la pêche et le verdissement des infrastructures portuaires et de la flotte (0,3
Md€).
Ces actions se déclinent en 45 briques, elles-
mêmes déclinées en plus d’une centaine de
mesures. Elles sont portées par dix budgets opérationnels de programmes (BOP) rattachés à
sept ministères
38
. La fonction de responsable de programme est assurée par la direction du
budget. Chaque BOP dispose d’une délégation de gestion de la part du responsable de
programme, adossée à une charte de gestion commune encadrant les modalités de
redéploiement. Un responsable de BOP peut ainsi procéder à des redéploiements au sein de son
38
Ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ; ministère de la transition
écologique et de la cohésion des territoires ; ministère de la transition énergétique
; ministère de l’
agriculture et de
la souveraineté alimentaire
; ministère de l’intérieur
; ministère de la justice
; ministère de l’éducation nationale et
de la jeunesse.
COUR DES COMPTES
34
BOP sous conditions. Des redéploiements peuvent également intervenir sur proposition des
Préfets de région, y compris entre BOP distincts.
Les constats formulés l’an passé
relatifs à la spécialisation insuffisante des crédits restent
d’actualité, en l’absence d’évolution de la
structure du programme.
2 -
Un recours généralisé aux opérateurs, qui complexifie le suivi de la mise en œuvre
du programme
Les crédits versés aux opérateurs sont constitués, outre des subventions pour charges de
service public (SCSP) et des dotations en fonds propres, de crédits transférés dont ils sont
chargés de l’exécution auprès des bénéficiaires finaux (ménages, entreprises, collectivités). Ces
transferts constituent le
principal support de l’exécution du programme, à hauteur de plus de
60 % des crédits totaux (cf. Annexe n° 1).
Cinq opérateurs concentrent à eux seuls l’essentiel d
es montants transférés
39
. Il s’agit de
:
-
l’AFIT France, à hauteur de 3,06
Md€
40
, dont 2,70
Md€ sur le programme 362 pour le
financement de projets d’infrastructures ferroviaires, portuaires et routières et de projets en
faveur des mobilités du quotidien ;
-
Bpifrance, à hauteur de 2,22
Md€ sur le programme 362, qui finance des appels à projets
(AAP) au titre du soutien aux filières aéronautique, automobile, le Projet important d'intérêt
européen commun (PIIEC) sur le développement de l'hydrogène décarboné, un appel à
projet « Usines du futur », ainsi que des AAP pour des ETI, PME, TPE, start-up du secteur
de l’agroéquipement et du biocontrôle
;
-
l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), à hauteur de 1,98
Md
€, pour amplifier le dispositif
«
MaPrimeRenov’
», également financé par le programme 174 ;
-
l
’ADEME, à hauteur de 1
,63 Md
€, portant une dizaine de dispositifs, pour le compte de
quatre ministères et émargeant à sept actions du programme ;
-
l
’ASP, à hauteur de 1
,76 Md
€, principalement pour l’amplification des
dispositifs de
soutien aux véhicules propres, également financés par le programme 174, mais également
pour des AAP au titre de la décarbonation de l’industrie, et des dispositifs variés de l’action
« Transition agricole ».
3 -
Une articulation du programme avec les dispositifs existants peu documentée, des
objectifs peu spécifiques, une efficacité difficile à apprécier
Le plan de relance s’est appuyé sur les acteurs existant du paysage institutionnel. Il a visé
l’amplification de mesures existantes et la créati
on de mesures ciblées. Au regard de cette
ambition, le dispositif de mesure de la
performance du programme, qui n’a pas évolué depuis
s
a création, s’avère hétérogène. Les cinq objectifs et indicateurs associés ne couvrent
en effet
que partiellement les actions du programme :
➢
Objectif 1 : assurer
la mise en œuvre rapide du volet Écologie du plan de relance
39
Les montants correspondent aux enveloppes prévisionnelles transmises par les ministères durant l’in
struction.
Ils peuvent différer des montants réellement exécutés et doivent être considérés à titre d’ordre de grandeur.
40
Dont 310
M€ sur le programme 364 –
Cohésion
, au titre du financement des ouvrages d’art du réseau routier
national et de l’accélérati
on des CPER routier. Le suivi effectué par la DGITM ne distingue toujours pas clairement
les deux sources de financement.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
35
Indicateur retenu : Taux de consommation des crédits
➢
Objectif 2 : assurer la transition énergétique des bâtiments publics
Indicateur retenu
: Économie d’
énergie attendue
➢
Objectif 3 : améliorer la qualité énergétique du parc de logements
Indicateur retenu : Nombre de logements sortis du statut de « passoire
thermique » grâce à «
MaPrimeRénov’
»
➢
Objectif 4 : développer la part des modes alternatifs à la route
Indicateur retenu : Part modale des transports non routiers
➢
Objectif 5 : réduction des émissions moyennes de CO
2
des véhicules neufs
Indicateur retenu : Émissions moyennes de CO
2
des véhicules neufs
Ces indicateurs ne donnent pas une vision adéquate
de l’ambition portée par le
programme.
Les observations formulées précédemment montrent que le taux de consommation des
crédits, indicateur du premier objectif qui est en passe d’être satisfait fin 2022, ne reflète pas
les financements effectivement attribués sur le terrain.
L’indicateur «
Nombre de logements sortis du statut de « passoire thermique » grâce à
MaPrimeRénov’
» voulait mesurer le succès de
l’instauration d’un bonus spécifique pour les
logements énergivores ayant fait l’objet d’une rénovation
.
Le résultat de l’indicateur
s’est élevé
en 2021 à seulement 2 200 logements, pour une prévision initiale au sein du PAP de
80 000 logements. Le ministère
en charge de l’écologie a justifié ce résultat par
l’absence de
données suffisantes
41
. Le PAP 2022 a
actualisé l’objectif de 2021 à 2
500 logements et fixé
celui de 2022 à 20 000 logements. Le PAP 2023 affiche des cibles, calculées sur la base des
dossiers déposés dans l’année
, pour 2023 (15 000), 2024 (20 000) et 2025 (25 000), soit au-delà
de la durée d
e mise en œuvre
du plan de relance. Enfin, aucun suivi des crédits de droit commun
et des crédits du plan de relance n’a été effectué au regard d’une répartition établie
puisque le
dispositif «
MaPrimeRenov’
» reste aussi financé par le programme 174
–
Énergie, climat,
après-mines
sans que l
’exercice 2022
permette
de clarifier l’articulation entre
les deux
programmes.
Les indicateurs « Part modale des transports non routiers » et « Émissions moyennes de
CO
2
des véhicules neufs » sont des indicateurs non cib
lés, qui ne permettent pas d’isoler la
contribution du plan de relance. Ce constat se retrouve dans les modalités de financement. Les
transferts à l’AFIT
France
n’ont pas donné lieu à un ciblage autre que le respect d’enveloppes
pour chacun des domaines déjà financés par celle-ci. Les indicateurs du PNRR liés aux
infrastructures de transport ne distinguent pas davantage les apports du plan de relance de ceux
émanant des autres sources de financements. De même, l
es transferts à l’ASP pour
l’amplification du
soutien aux véhicules propres, déjà porté par le programme 174
–
Énergie,
climat, après-mines
, n’ont pas donné lieu
à une clé de répartition entre les crédits relance et les
crédits du programme 174.
Plus généralement sur le dispositif de performance, aucu
n indicateur n’est défini
s’agissant des soutiens à la décarbonation, et plus largement aux industriels
, ni sur les volets
agricoles et biodiversité.
41
Le versement du bonus est conditionné à la réalisation d’un audit réalisé avant travaux. Du fait du faible nombre
d’audits réalisés,
l’indicateur n’aurait donc pas permis d’évaluer le nombre réel de logements sortis du statut de
« passoire thermique », à savoir les étiquettes F et G.
COUR DES COMPTES
36
Enfin, la présentation du plan de relance ne permet pas d’en apprécier l’inscription dans
un périmètre plus large, pour tenir compte des fortes adhérences avec les crédits de droit
commun, avec le plan France 2030 et avec le PIA 4, comme il a été relevé
l’an passé par la
Cour des Comptes
et par l’I
nspection générale des finances
42
. Ces constats restent d’actualité.
Au-delà du cofinancement du «
Projet Important d’Intérêt Européen Commun (PIIEC)
hydrogène » par le plan de relance et par France 2030, dument mentionné dans le PAP, il
apparait que de nombreux dispositifs bénéficient ou
vont bénéficier d’une pérennisation ou de
prolongements. La création d’un nouveau programme, le programme 380 –
Fonds
d’accélération de la transition écologique dans les territoires
au sein de la mission
Écologie,
développement et mobilités durables
, qui a vocation à prolonger le financement du fonds friche
et de projets de rénovations thermiques au bénéfice des collectivités en est un exemple.
B -
Une absence de lisibilité des crédits disponibles en gestion
1 -
Les reports représentent la majeure partie des AE et une part importante des CP
disponibles
Du fait de la spécificité de la mission, qui a fixé dès sa création une enveloppe d'AE par
programme supposée fermée, les ouvertures en LFI 2022 sur le programme 362 ont été
minimes, à hauteur de 139
M€ (+
0,8 % de l'enveloppe initiale), ventilées sur deux briques de
l'action 07 « Infrastructures et mobilité vertes », portant sur le soutien aux petites lignes
ferroviaires et aux trains de nuit (+ 15
M€) ainsi qu’au déploiement de bornes électriques sur
les aires de service des autoroutes (+ 124
M€). Les crédits non engagés en 2021 ont fait l’objet
d’un report intégral. Les AE disponibles en début d’exercice s’élèvent à 3,64 Md€. Plus de
96 % de ces AE proviennent ainsi des reports, à hauteur de 3,50
Md€. Le PAP du pro
gramme
annexé au projet de loi de finances pour 2022 ne comportait aucune indication sur la part des
AE dont le report sur 2022 était attendu, information pourtant connue du responsable de
programme, et prévue dans les conventions de délégation.
Les ouver
tures en CP s’élèvent à
5,70
Md€, complétées par le report de l’intégralité des
CP non consommés en 2021, soit 2,86
Md€.
Tableau n° 2 :
crédits disponibles en 2022 par action (en M€)
En M
€
LFI 2022
Reports 2021 vers
2022
Crédits disponibles
début 2022
Action
AE
CP
AE
CP
AE
CP
01 - Rénovation
énergétique
1 505,8
703,2
1 727,8
703,2
3 233,6
02 - Biodiversité, lutte
contre l'artificialisation
528,2
558,1
76,7
558,1
604,9
42
Mission Plan de relance, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021, Cour des Comptes
; La préparation et
la mise en œuvre du plan de relance
, mars 2022, Cour des Comptes
; Comité d’évaluation du plan France Relance,
premier rapport
–
octobre 2021- et deuxième rapport
–
décembre 2022, France Stratégie& Inspection générale des
finances.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
37
En M
€
LFI 2022
Reports 2021 vers
2022
Crédits disponibles
début 2022
03 - Décarbonation de
l'industrie
288,0
500,0
213,1
500,0
501,1
04 - Économie circulaire
et circuits courts
129,8
242,0
0,0
242,0
129,8
05 - Transition agricole
730,3
386,0
56,7
386,0
787,0
06 - Mer
95,2
70,8
-7,7
70,8
87,5
07 - Infrastructures et
mobilité vertes
139,0
1 363,8
812,5
198,6
951,5
1 562,4
08 - Énergies et
technologies vertes
1 008,3
231,5
419,6
231,5
1 427,9
09 - Dotation régionale
d'investissement
47,5
-0,2
175,7
-0,2
223,1
Total général
139,0
5 696,9
3 504,0
2 860,5
3 643,0
8 557,3
Source : Cour des comptes
–
d’après les données de la
direction du budget
Note
: Le suivi en CP n’a pas fait l’objet de redéploiements officiels, du fait des sous
-consommations quasi-généralisées,
pouvant expliquer un chiffre négatif.
2 -
Le programme a bénéficié d’un réabondement tardif en AE de près de 300
M€
Le programme a bénéf
icié d’une ouverture de 298,50
M€ d’AE en LFR du 1
er
décembre
2022, correspondant à 1,6
% de l’enveloppe totale et 8,6
% de l’enveloppe 2022.
Des ouvertures de crédits ont été effectuées sur les dispositifs suivants :
-
+ 70
M€ au profit de l’action
1 « rénovation énergétique » : 50
M€ pour
la rénovation
énergétique des bâtiments sportifs et 20
M€ pour
les projets de rénovation énergétique de
l’
État ;
-
+ 100
M€ au profit des deux composantes du fonds friche (voir encadré), sur l’action 2
;
-
+ 120
M€ pou
r le soutien à la demande en véhicules propres, au titre de la prolongation de
six mois des barèmes de la prime à la conversion et du bonus électrique, sur l’action 7 ;
-
+ 30
M€ sur l’action 9 pour la dotation régionale d'investissements
;
-
+ 16
M€ sur l’aid
e aux maires densificateurs (renommée aide à la relance de la construction
durable
), qui s’est en réalité traduite par une diminution de crédit de
- 1
M€, pour tenir
compte d’une anticipation de taux de chute plus important, sur l’action 2.
Ces ouvertures ne sont que très partiellement couvertes par des annulations :
-
- 7,5
M€ sur la décarbonation de l’industrie –
action 3 «
Décarbonation de l’industrie
» ;
-
- 5
M€ sur le plan vélo –
action 7 « Mobilités du quotidien » ;
-
- 3
M€ sur la modernisation de la fili
ère automobile et - 5
M€ sur la modernisation de la
filière aéronautique
–
action 8 « Économie circulaire et les circuits courts ».
COUR DES COMPTES
38
Le fonds friche, une enveloppe largement réabondée au vu de son succès
L’enveloppe initiale de 300
M€ allouée au fonds fric
he en 2021 a été révisée à 750
M€, par
abondements successifs, dont + 100
M€ en 2022
:
-
le fonds de renouvellement des friches, dont la mise en œuvre est décentralisée au travers d’appel à
projets régionaux, a ainsi été réabondé à hauteur de 421
M€, dont 9
1
M€ en 2022, soit une enveloppe
totale de 681
M€ (+162
%). Les trois éditions du fonds friche ont permis de retenir plus de 1300
lauréats, pour un objectif PNRR fixé à 200. L’enveloppe a été engagée à hauteur de 680,4
M€, soit un
taux d’exécution de près
de 100 %. Le programme 380
–
Fonds d'accélération de la transition
écologique dans les territoires
, créé dans la LFI 2023, prendra la suite de ce fonds, le plan de relance
ayant permis de mettre en évidence l’ampleur des besoins
;
-
le fonds pour la réhabil
itation d’anciens sites industriels pollués, mis en œuvre par l’ADEME a été
réabondé à hauteur de 29
M€, dont 9
M€ en 2022, portant son enveloppe à 69
M€, intégralement versée
à l’ADEME.
C -
Une exécution en AE quasi-totale pour le programme, mais partielle
pour les opérateurs
1 -
Un engagement des AE proche de 100 % favorisé par des redéploiements
effectués au sein des actions, qui ne doit pas occulter la question de l’efficacité
Le taux de consommation des crédits disponibles
en 2022, hors transferts, s’élève à plus
de 95 % en AE et 62 % en CP (voir tableau ci-dessous).
Tableau n° 3 :
crédits disponibles et consommés en 2022
En M€
Programme 362
AE
CP
LFI
139,00
5 696,87
Reports de crédits de 2021
3 503,99
2 860,48
Décrets de transferts
-296,62
-525,87
LFR du 1
er
décembre 2022
298,50
0,00
Crédits disponibles
3 644,87
8 031,48
Crédits consommés
3 473,10
5 012,47
Taux de consommation
95,3 %
62,4 %
Crédits restants
171,77
3 019,01
Source
: Cour des Comptes, d’après Chorus
La quasi-totalité des AE du programme ayant été ouvertes dès 2021, il convient
d'apprécier l'exécution 2022 en AE en complément de l'exécution 2021, en tenant compte des
mouvements effectués en gestion au sein du programme, ainsi que des transferts effectués au
profit de programmes de droit commun. Le Graphique n° 9 :
permet d’apprécier les
engagements réalisés sur chacune des neuf actions du programme.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
39
Graphique n° 9 :
enveloppe d
’AE du P.
362 et son exécution (en M€)
Source : Cour des Comptes
Les transferts représentent 1 538,9
M€ en AE, soit 8,2
% de l'enveloppe du programme
sur 2021-2022. Ils ont été exécutés à hauteur de 1 242,3
M€ d'AE en 2021 et 296,6
M€ d'AE
en 2022. Les transferts réalisés en 2022 concernent :
-
l'abondement du programme 190 au profit de la recherche et du développement dans le
domaine de l'aéronautique civile, dans le cadre des activités du conseil pour la recherche
aéronautique civile (CORAC), à hauteur de 186
M€ en AE et 160
M€ en CP
;
-
l'abondement du programme 135
–
Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat
, au
profit d'actions de rénovation énergétique et de réhabilitation lourde des logements sociaux,
à hauteur de 70
M€ en AE et 150
M€ en CP, et l’abondement du programme 123 –
Conditions de vie outre-mer
, également au profit d'actions de rénovation énergétique et de
réhabilitation lourde des logements sociaux à hauteur de 7,5
M€ en CP
;
-
l'abondement du programme 203
–
Infrastructures et services de transports
, au profit de
dépenses dans le secteur ferroviaire, à hauteur de 15
M€ en AE et en CP
;
-
l'abondement du programme 149
–
Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de
l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture
, au pro
fit de la mise en œuvre
du pacte de biosécurité-bien-être animal (20,3
M€ en AE et 13,1
M€ en CP) et du plan de
lutte contre les captures accidentelles de cétacés (5,3
M€ en AE et en CP).
-
1 000,00
2 000,00
3 000,00
4 000,00
5 000,00
6 000,00
7 000,00
Exécution 2021
Transferts 2021
Exécution 2022
Transferts 2022
AE LFI 2021
AE disponibles 2021
AE disponibles 2021-2022
COUR DES COMPTES
40
Sur 2021-
2022, le programme a ainsi permis l’exécution ou le transfe
rt de près de 100 %
des AE de l’enveloppe révisée
, dont 20 % en 2022. Le reliquat de 171
M€, dont 138
M€ sont
reportés sur l’exercice 2023, concerne plus particulièrement trois actions
:
-
l’action 1 «
Rénovation énergétique
», s’agissant de la rénovation én
ergétique des
bâtiments publics, parmi lesquels 48,3
M€ d’AENE
;
-
l’action 5 «
Transition agricole », les raisons de cette sous-exécution restant floues du fait
des nombreux redéploiements effectués entre les mesures (voir infra) ;
-
l’action
7 « Infrastructures et mobilités vertes
» s’agissant plus particulièrement du
déploiement des bornes électriques, à hauteur de 35
M€.
Action 1 « Rénovation énergétique des bâtiments publics », une priorisation avant tout
temporelle
L’enveloppe initiale en
AE de cette mesure, soit 2,70
Md€, a été ramenée à 2,65
Md€
courant 2021 et engagée à hauteur de 2,53
Md€, soit un taux d’exécution de 94
%. 488
M€ de
CP ont été exécutés en 2021. En 2022, la mesure a fait l’objet d’engagements complémentaires
à hauteur de 85
M€ en AE et 947
M€ en CP. L’en
veloppe était initialement équirépartie entre
la rénovation des bâtiments de l’État et des établissements publics nationaux d’une part et celle
du parc immobilier de l’enseignement supérieur et la recherche d’autre part.
La gestion 2022 a
conduit à l’ouverture de 20
M€ supplémentaires au profit de la rénovation énergétique des
bâtiments de l’État, conjuguée à des redéploiements entre les deux enveloppes. La
consommation effective est de 1,58
Md€ pour l’État et les bâtiment
s publics, soit 59 % de
l’enveloppe totale et de 1,04
Md€ pour l’enseignement supérieur et la recherche, soit 39
% de
l’enveloppe totale
43
.
Portée par la direction de l’immobilier de l’État, la mise en œuvre de cette mesure s’est
appuyée sur deux appels d’o
ffre lancés en octobre 2020, permettant de retenir un total de
4 054 projets, visant la rénovation de 33,77 millions de m
2
de surface utile bâtimentaire
(SUB)
44
. Les crédits engagés ont permis de dépasser l’objectif PNRR de 2
900 projets ayant au
moins un
marché notifié à fin 2021, et doivent permettre d’atteindre l’objectif de 20 millions
m
2
SUB à fin 2023, puis 28,75 millions m2 SUB à fin 2024 ayant fait l’objet d’une action de
rénovation thermique. L’objectif d’un gain énergétique de 400GWh EF/an, affich
é dans le PAP,
qui ne fait pas partie des objectifs du PNRR, devrait être dépassé. La DIE évalue les économies
d’énergies réalisées à 120
M€/an.
Action 5 « Transition agricole », de très nombreux redéploiements pour viser un taux de mise
en œuvre élevé
L’a
ction 5 « Transition agricole » regroupe 20 mesures, toutes sous la responsabilité du
ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire. De nombreux redéploiements et
plusieurs réabondements ont eu lieu au sein de cette action, permettant de renforcer plus
particulièrement le volet forestier, le plan protéines et deux mesures concourant au
renouvellement des agroéquipements qui affichent des taux d’exécution importants. À
l’inverse, les mesures «
Soutien cantines scolaires » et « Accélérateur d'entreprises
agroéquipements & biocontrôle
» affichent des taux d’exécution plus faibles, malgré des
ajustements des enveloppes à la baisse. La réalisation d’une mission «
flash » par le CGAAER
dès juin 2021, pour analyser les freins à la mise en œuvre de la
mesure « Soutien cantines
43
Données issues de Chorus, qui diffèrent des données fournies par la DIE.
44
Dont 16,15 millions de m
2
SUB État, le parc immobilier occupé par l’État représentant un total de 94 millions
de SUB.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
41
scolaires
» avait mis en évidence un besoin d’accompagnement et de temps accru, incompatible
avec le calendrier du plan de relance.
Tableau n° 4 :
enveloppes initiale et consolidée des mesures de l’action 05 –
Transition
agricole (M€)
Intitulés des Briques et
mesures
LFI 2021
Enveloppe
consolidée
Évolution
Exécution AE
2021-2022
Action de communication
10,0
11,27
13%
102%
Alimentation durable,
locale et de qualité
190,0
175,58
-8%
94%
Alimentation locale et
solidaire
30,0
26,54
-12%
91%
Jardins partagés
30,0
30,59
2%
97%
Projets alimentaires
territoriaux (PAT).
80,0
84,95
6%
100%
Soutien cantines scolaires
50,0
33,50
-33%
78%
Biosécurité et bien-être
animal
120,0
125,45
5%
100%
Pacte biosécurité et BEA
100,0
90,0
-10%
100%
Soutien accueil Animaux
abandonnés et en fin de
vie
20,0
35,45
77%
99%
Investissements forestier
175,0
211,33
21%
105%
Filières graines et plants
3,0
11,67
289%
99%
Renouvellement forestier
155,0
169,63
9%
100%
Soutien aval filière bois
20,0
41,70
109%
100%
Modernisation des
abattoirs
130,0
115,46
-11%
100%
Plan protéine
100,0
153,50
54%
99%
Projet LIDAR
22,0
22,0
0%
100%
Renouvellement des
agroéquipements
135,0
212,0
57%
94%
Accélérateur d'entreprises
agroéquipements &
biocontrôle
15,0
10,0
-33%
49%
Investissement dans
équipements de protection
contre les aléas
climatiques
100,0
175,0
75%
95%
Prime à la conversion des
agroéquipements
135,0
212,0
57%
94%
Structuration des filières -
professionnalisation des
OP
54,0
92,0
70%
91%
Bilan Carbone
10,0
10,0
0%
100%
COUR DES COMPTES
42
Intitulés des Briques et
mesures
LFI 2021
Enveloppe
consolidée
Évolution
Exécution AE
2021-2022
Fonds Avenir Bio
10,0
10,0
0%
100%
Haies
50,0
45,01
-10%
100%
Structuration des filières et
professionnalisation des
OP
54,0
92,0
70%
91%
Source
: Cour des Comptes d’après données MASA
L’objectif d’un engagement des crédits budgétaires avant fin 2022 est quasi
-tenu.
Les crédits non consommés sont au moins pour partie reportés sur l’exercice 2023, à
hauteur de 138,1
M€
45
. Le ministère en charge de l’agriculture a d’ores et déjà indiqué la
prolongation de la mesure « I
nvestissements en équipements pour la protection d’aléas
climatiques »
, avec l’ouverture de deux guichets en 2023, financés par l’enveloppe des reliquats
du BOP dont il est en charge, qui s’élève à 40
M€ en AE
.
2 -
Les crédits versés aux opérateurs ne sont pas tous engagés à fin 2022, certains
pour des raisons structurelles
Sur 2021-2022, la quasi-totalité des AE a été transférée aux opérateurs. Le suivi de ces
crédits est réalisé sous des formats variables, soit par des reportings réguliers auprès du
ministère financeur, soit par la simple participation aux comités directeurs des opérateurs.
La Cour n’a pu disposer que d’informations incomplètes quant à l’exécution réelle de ces
crédits. De surcroit, le rattachement de crédits engagés avant 2020 et les recouvrements entre
sources de financement rendent ce suivi complexe.
Ainsi, les données fournies par le MEFSIN ne distinguent pas les crédits alloués au titre
du programme, et ceux alloués dès 2020. Elles n’apportent pas de détail
des sommes
effectivement engagées en 2021 et en 2022, ni des sommes effectivement payées en 2022. Ces
lacunes ne permettent pas d’apprécier le suivi des enveloppes allouées à Bpifrance et à l’ASP
sur le programme, deux des cinq principaux opérateurs.
Le M
TE n’a pu fournir les informations relatives aux sommes exécutées par l’ANAH sur
la mesure MaPrimeRénov’.
Sans quête d’une présentation exhaustive, les éléments présentés ci
-dessous illustrent
l’ampleur des sous
-engagements sur certaines mesures.
L’AFIT F
rance, 13 % des crédits ne sont pas engagés, conséquence prévisible des
modalités de financement retenues
L’AFIT France s’est vu transférer la totalité des AE. La DGITM assure le suivi des
projets financés dans le cadre de l’exercice de la tutelle de l’AFIT France
46
et a su fournir une
liste de projets et appels à projets financés par le plan de relance.
45
Arrêté du 20 janvier 2023 et du 6 février 2023 portant report de crédits.
46
Dont le fonctionnement a été questionné à plusieurs reprises par la Cour, comme tenant davantage lieu de caisse
de financement transparente au profit de la DGITM, permettant de contourner l’annualité budgétaire.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
43
Au 2 décembre 2022
47
, les engagements s’élevaient à 2
675
M€ et les paiements à 1
018
M€
auxquels se sont ajoutés, de façon peu compréhensible, des « compléments de CP 2022 » pour
un montant de 124
M€ pour des projets déjà engagés hors relance, soit une consommation de
l’enveloppe à hauteur de 87
% en AE et de 37 % en CP.
La sous-
consommation en AE vient exclusivement du délai d’engagement de l’AAP
« Transports collectifs en site propre » auprès des lauréats retenus fin 2021. Cet AAP est financé
à hauteur de 900
M€ à part
s égales
par le programme 362 et le programme 203. S’agissant du
quatrième AAP de ce type, il était prévisible, voire inéluctable, que les sommes ne puissent être
effectivement engagées avant fin 2022. La mise en œuvre des mesures s’étalera nécessairement
sur plusieurs années.
L’A
deme porte trois mesures nettement sous-engagées
Parmi les mesures portées par l’A
deme, celles relatives à la
décarbonation de l’industrie
et du soutien à l'investissement pour la chaleur bas carbone
affichent des taux d’exécution en
AE relativement faibles, seul 394
M€ d’AE ayant été exécutés sur les 714
M€ d’AE versés en
2021 et 2022.
La troisième mesure concernée porte sur le soutien à l’acquisition de véhicules lourds
électriques et de bornes de recharge, pour une enveloppe de 65
M€. Annoncée début 2022 sur
l’enveloppe
affectée au soutien aux véhicules lourds, cette mesure a pris la f
orme d’un appel à
projet ouvert en mars 2022 qui devait être ouvert jusqu’en décembre, et qui a été clos de façon
anticipée dès juin 2022 du fait d’un afflux de dossiers. Si les lauréats ont été annoncés, les AE
transférées à l’opérateur n’ont pour la plup
art pas été engagés à fin 2022, ce que le calendrier
de l’appel à projet laissait présager.
Plus de 300
M€ engagés sur un dispositif d’aide au fonctionnement en faveur de la
chaleur bas carbone, toujours dans l’attente d’un aval de la Commission européenne
Sous la responsabilité du MEFSIN, l’ASP gère les fonds d’un AAP visant à soutenir les
projets d'investissement dans un équipement de chaleur issue de biomasse (en substitution à des
combustibles fossiles), par la prise en charge des surcoûts de fonctionn
ement d’une installation
biomasse pendant une durée de 15 ans. La quasi-totalité des 324,3
M€ d’AE affecté à ce
dispositif ont d’ores et déjà été engagés par l’ASP
48
, alors que le MEFSIN est toujours dans
l’attente de la décision de la Commission européenne
au titre du régime des aides d’État, qui
est attendue en février 2023.
Les remboursements effectués par l’ASP à la suite de contrôles
L’ASP effectue des contrôles
a priori
et
a posteriori
sur le versement de bonus
automobiles et des primes à la conversio
n. Le système mis en œuvre a permis, en 2022, le
contrôle de 3 247 dossiers, choisis pour 50 % par sélection guidée, et pour 50 % par sélection
aléatoire sur les dossiers « distributeurs »
49
, considérés comme les plus à risque. Plus de 15 %
des dossiers con
trôlés, soit 505 dossiers, ont donné lieu à l’émission d’un ordre de reversement
partiel ou total pour un montant global de 1,96
M€.
47
Données du tableau de suivi du plan de relance
–
93
ème
Conseil d’administration du 02/12/2022, incluant 430M€
d’engagements réalisés dès 2020 sur des crédits rattachés ultérieurement au plan de relance.
48
En tenant compte de versements effectués dès 2020, et rattachés a posteriori au plan de relance.
49
Dossiers pour lesquels l’aide est versée à un distributeur automobile à titre d’avance.
COUR DES COMPTES
44
Au-delà du pourcentage de dossiers erronés, qui devrait appeler à une intensification des
contrôles, ce constat pose la question du devenir des sommes remboursées et plus généralement
des sommes non payées par les opérateurs.
Au regard du nombre de mesures mises en œuvre par les opérateurs, de la diversité des
modalités de financements, et de la poursuite de certains disposi
tifs sur d’autres crédits, un suivi
fin et un reporting transparent sont nécessaires pour assurer le suivi des crédits alloués au titre
du plan de relance. Il s’agit notamment d’informer le Parlement de l’avancée des projets, mais
également de clarifier le devenir des sommes qui ne seraient pas décaissées par les opérateurs
ou qui feraient l’objet de remboursement après contrôle.
3 -
L’information relative aux subventions pour charge de service public et aux
dotations en fonds propres doit être complétée
En 2022, le programme 362 a versé 16,9
M€ en AE et 553,8
M€ en CP de dotation en
fonds propres et 0,60
M€ en AE et 0,81
M€ en CP de subventions pour charge de service public
(SCSP) à des opérateurs. Le RAP 2021 affichait la liste des bénéficiaires sur le précédent
exercice, soit 63 opérateurs bénéficiaires de dotations en fonds propres, majoritairement au titre
de la rénovation énergétique des bâtiments, et quatre opérateurs bénéficiaires de SCSP. Les
sommes présentées dans le RAP 2021 s’agissant de l’exécution p
ar titre et des versements aux
opérateurs ne sont cependant pas cohérentes, tout particulièrement s’agissant des SCSP.
Tableau n° 5 :
SCSP et dotation en fonds propres versées aux opérateurs (en
€)
2021
–
RAP partie
exécution*
2021
–
RAP partie
opérateurs**
2022
–
exécution
Chorus***
AE
CP
AE
CP
AE
CP
SCSP
1 051 862
472 508
813 465
458 872
596 850
809 778
Dot.
Fond
propre
1 402 114 561
358 741 219
1
345 850 322
344 659 940
16 893 093
553 758 292
Source : Cour des comptes
(*) RAP P362-2021, extrait du tableau « Présentation par titre et catégorie des crédits consommés », chiffrages cohérents
avec l’exécution Chorus 2021
(**) RAP P362 2021, extrait du tableau « Récapitulation des crédits alloués par le programme aux opérateurs » (***)
Exécution Chorus 2022
–
comptes 32 et 72
D -
Une importante sous-consommation des CP, des prévisions de
décaissement parfois tardives
En CP, 65
% de l’enveloppe ouverte pour 2022 a été consommée, soit une sous
-
consommation de 3,02
Md€, particulièrement marquée en ce qui concerne la r
énovation
énergétique, et la décarbonation (le détail de l’exécution par action est présenté en
Annexe n°
2
). Ces retards sont pour partie imputés à l’indisponibil
ité de matériaux du fait de la conjoncture
internationale. Ils apparaissent néanmoins quasi-systématiques, reflétant de trop fortes
ambitions et le choix délibéré de ne pas procéder à des annulations de CP en loi de finances
rectificative. La Cour note en particulier les difficultés à anticiper la fin de gestion, marquée
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
45
par une forte accélération des consommations en fin d’année, le tiers des CP du programme
ayant été payés en novembre et en décembre 2022 (cf. Graphique n° 10 :).
Graphique n° 10 :
exécution cumulée des CP sur le P. 362 par mois et par action
Source/note : Cour des comptes
–
données Chorus, hors transferts
Au-
delà des chiffres 2022, les chroniques de décaissement s’étendraient jusqu’en 2033
selon les mesures, durée qui reflète l’ambition mixte du programme alliant relance rapide et
transformation vers une économie moins carbonée. De telles chroniques appellent un suivi fin
des crédits jusqu’à leur décaissement effectif, y compris s’il doit intervenir après clôture de la
mission et basculement sur les programmes de droit commun.
Action 1 « Rénovation énergétique »
CP 2022 exécutés à 70 %
Sous consommation 2022 = 981
M€
Reste à payer
50
= 2 455
M€
Cette action se décline principalement en trois volets : des actions de rénovation
énergétique des bâtiments publics de l’État, de ses opérateurs, des établissements enseignement
supérieur et de recherche, et des collectivités, et d’autre part l’abondement de
« MaPrimeRén
ov’
», pour les logements privés.
S’agissant des bâtiments de l’État, des opérateurs et des ESR, une nette accélération des
décaissements a été observée en fin d’exercice. Interrogée sur le risque d’augmentation du coût
des travaux, la Direction de l’immobilier de l’État (DIE) a indiqué que tous les porteurs de
projets ont été tenus de prévoir une enveloppe « aléas et révisions de prix » dans leur budget.
Tous les projets de plus de 500 000
€ ont par ailleurs fait l’objet d’un contrôle et d’une
validation
en amont par la DIE. Les éventuels dépassements devront être pris sur d’autres
budgets.
50
Calcul indicatif réalisé sur la base des exécutions d’AE et de CP en 2021 et 2022, sans tenir compte d’éventuelles
réimputations de crédits exécutés en 2020.
0,00
1000,00
2000,00
3000,00
4000,00
5000,00
6000,00
janv
fev
mars
avril
mai
juin
juill
aout
sept
oct
nov
dec
01
02
03
04
05
06
07
08
09
COUR DES COMPTES
46
S’agissant des collectivités, la consommation de CP s’est accélérée en fin de gestion
2022, mais le volume de CP consommés est en deçà du seul montant des reports. L’
ouverture
de CP en LFI 2022 n’était donc pas nécessaire et des annulations auraient dû être décidées en
gestion.
Action 2 Biodiversité, lutte contre l'artificialisation
CP 2022 exécutés à 79 %
Sous consommation 2022 = 126,2
M€
Reste à payer = 827
M€
L’aide à la relance de la construction durable (ARCD) a connu en 2022 une refonte de
ses modalités de versement. L’aide précédemment versée de façon automatique sur la base des
données de permis de construire, est devenue soumise à contractualisation et recentrée sur les
territoires tendus en matière de besoins en logements. Des contrats de relance du logement,
conclus entre les préfets de département et les collectivités territoriales, ont été signés entre
octobre 2021 et mars 2022, pour des versements à échéance de la convention. Ce nouveau
mécanisme peut expliquer la sous-consommation en CP (exécution de 135,93
M€ en CP sur
une programmation 2022 de 185,46
M€). La fin de gestion a par ailleurs donné lieu à
l’anticipation d’un taux de chute plus élevé qu’i
nitialement escompté, et 40
M€ d’AE ont fait
l’objet d’annulation. Ces nouvelles hypothèses n’ont pas donné lieu à révision de l’enveloppe
de CP, conduisant à une information incomplète.
Deux autres mesures ont également été sous-consommées : la construct
ion d’abris
anticycloniques en Polynésie française (exécution de 0,69
M€ en CP sur une programmation
2022 de 2,52
M€) et la participation au financement de travaux dans le cadre du plan séisme
Antilles (exécution de 5,05
M€ en CP sur une programmation 2022
de 16,37
M€), cofinancés
par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), porté par le programme 181
–
Prévention des risques
.
Au-delà des décaissements sur le programme, des sous-consommations sont
enregistrées chez certains opérateurs.
Pour la seule mesure relative à la dépollution d’anciens
sites industriels (incluse dans le fonds friche), l’ADEME s’est vu verser 20,5
M€ de CP, parmi
lesquels seuls 4,2
M€ ont été effectivement payés aux bénéficiaires finaux.
Action 3 Décarbonation de l'industrie
CP 2022 exécutés à 16 %
Sous consommation 2022 = 418,5
M€
Reste à payer = 837
M€
Cette action porte quatre dispositifs, mis en œuvre par l’ADEME et par l’ASP, en faveur
du soutien à l'investissement pour l'efficacité énergétique et la transformation des procédés et
pour la chaleur bas carbone, sous forme d’appel à projets et d’aides de
guichet. Le MEFSIN
indique que des retards dans les conventionnements se traduisent
in fine
par des retards de
décaissement des aides. À l’inverse des AE, qui ont été quasi
-intégralement engagées sur ces
dispositifs dès leur contractualisation, le verseme
nt des CP s’ajuste au rythme de décaissement
par les opérateurs.
Ainsi, si le budget initial de l’ADEME prévoyait un décaissement de 226,0
M€ et
99,4
M€ sur chacun des deux dispositifs dont elle assure la mise en œuvre, seuls 34,8
M€ et
44,7
M€ de CP ont
été versés depuis le programme 362 en 2022.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
47
S’agissant de l’ASP, elle n’a bénéficié en 2022 d’aucun CP sur le dispositif d’aide au
fonctionnement en faveur de la chaleur bas carbone, alors que son budget initial prévoyait un
décaissement à hauteur de 144,5
M€.
S’agissant des aides de guichet, le ministère en charge de l’écologie indique que les
décaissements
interviendront jusqu’en 2033.
Action 5 Transition agricole
CP 2022 exécutés à 61 %
Sous consommation 2022 = 305,7
M€
Reste à payer = 445
M€
L’action «
Transition agricole » recouvre de très nombreux dispositifs. Du fait des
nombreux redéploiements d’AE, ne donnant pas nécessairement lieu à redéploiement en CP, la
Cour n’est pas en mesure d’apprécier les raisons de la sous
-consommation des CP.
Action 8 Énergies et technologies vertes
CP 2022 exécutés à 50 %
Sous consommation 2022 = 712,6
M€
Reste à payer = 1 299
M€
Quatre mesures portées pour tout ou partie par le MEFSIN présentent d’importantes
sous-
consommation en CP, soit des taux d’exécution rapportés aux enveloppes disponibles de
moins de 50 % sur les mesures « Nucléaire », « Stratégie hydrogène - projets européens »,
« Modernisation filière automobile », et de seulement 11 % sur la mesure « Modernisation
filière automobile ».
S’agissant des plans de soutien aéronautique et automobile et du soutien à la
modernisation industrielle et renforcement des compétences dans la filière nucléaire, les sous-
consommations seraient dues à des retards pris dans l'avancement des projets, en raison de la
crise sanitaire puis du conflit en Ukraine, décalant les paiements intermédiaires, ainsi que des
retards de contractualisation avec les lauréats pour près de 8,6
M€ d'aides sur la mesure
« Modernisation filière automobile ». Sur ces deux mesures, les CP disponibles pour reports fin
2022 sont supérieurs aux prévisions de décaissement pour 2023
51
, ce qui n’empêche pas que de
nouveaux CP soient ouverts en LFI 2023. Les budgets initiaux des opérateurs sont
systématiquement plus ambitieux que les prévisions ministérielles et apparaissent largement
surévalués.
La mesure « Stratégie hydrogène - projets européens » correspond au financement du
Projet important d'intérêt européen commun
sur l’hydrogène
(PIIEC). La dotation de
1,275
Md€, intégralement engagée par l’État à fin 2022, est complétée par une dotation de
2
Md€ au titre de France 2030 partiellement engagée
52
.
Du fait de retards d’i
nstruction de la
51
S’agissant du soutien à la modernisation de la filière aéronautique, les CP disponibles pour report s’élèvent à
60,7
M€ Le MEFSIN prévoit des décaissements de 38,4
M€ en 2023. Le budget initial de Bpifrance pour 2
023
prévoit des décaissements de 109,3
M€. S’agissant du soutien à la modernisation de la filière automobile, les CP
disponibles pour report s’élèvent à 174,2
M€ Le MEFSIN prévoit des décaissements de 67,2
M€ en 2023. Le
budget initial de Bpifrance pour 2023 prévoit des décaissements de 182,2
M€.
52
Contrairement à l’enveloppe Relance, l’enveloppe France 2030 n’
a été que partiellement engagée, à hauteur de
1 018
M€
; le solde à hauteur de 981
M€ sera engagé en 2023. La dotation totale, de 3,275
Md€, permet d
e financer
les douze projets lauréats retenus par la Commission européenne, dont sept sur l’enveloppe relance.
COUR DES COMPTES
48
Commission européenne, seul un premier paiement de 264
M€ a été effectué en 2022 par
Bpifrance à titre d’avance aux sept lauréats de l’appel à projet financés sur l’enveloppe relance.
Les autres paiements s’échelonneront jusqu’en 2029 selon l’avancée des projets.
Le ministère
est appelé à ajuster les calendriers de décaissement pour tenir compte de ces retards initiaux.
S’agissant notamment du PIIEC, le choix de mesures à longue échéance au titre du plan
de relance interpelle, et compliquer
a nécessairement le suivi des crédits d’un programme qui se
voulait éphémère par construction.
L’exécution
en
CP
des
actions
«
Économies
circulaire
et
circuits
courts »,
« Infrastructures et mobilités vertes », « Mer » et «
Dotation régionale d’investissem
ent »
n’appelle pas de commentaires particuliers.
E -
Le coût de mise en œuvre du plan de relance, non anticipé, reste
inconnu
1 -
Des coûts de fonctionnement
pour l’
État largement sous-estimés
Comme l’avait déjà soulevé la
Cour dans son analyse de la mission pour 2021, celle-ci a
été bâtie sans aucun moyen alloué aux crédits de personnels, et avec des crédits de
fonctionnement interne très limités.
S’agissant des besoins de personnels, l
a plupart des ministères concernés ont indiqué,
comme l’année passée, s’être
appuyés sur leurs moyens existants
pour assurer l’exécution et le
suivi du plan de relance, sans que les éventuels retards induits sur les autres activités soient
mesurés.
Une exception notable concerne la mise en œuvre des mesures de rénovation
énergétique
des bâtiments publics. La DIE indique avoir recruté 34 contractuels de projet au sein des
missions régionales de la politique immobilière de l'État. Les opérations supérieures à 0,5
M€
ont fait l’objet, a minima, d’un contrôle et d’une validation par la
DIE, par les missions
régionales de la politique immobilière de l’État (MRPIE) et par les ingénieurs régionaux pour
l'équipement (IRE) pour le compte du MESR au cours de l’année 2021.
Certains projets
bénéficient d’un suivi renforcé, pour s’assurer de la t
enue du calendrier et du respect des
objectifs énergétiques, et au besoin d’un appui juridique au montage immobilier en lien avec la
DG Trésor pour les marchés globaux Des contrôles par échantillonnage sont menés sur place
par des représentants de la DIE sur la réalisation des travaux.
La DGALN, en charge notamment de l’«
aide à la relance de la construction durable » et
du volet « densification et renouvellement urbain » du Fonds friches, dispositifs décentralisés
auprès des Préfets, indique avoir mobilisé en administration centrale une petite équipe de
coordination constituée de trois personnes à temps partiel, mais ne pas être en mesure d’évaluer
la mobilisation des moyens RH dans les services déconcentrés.
Les crédits de fonctionnement autres que de personnel (hors subventions pour charges de
service public
) s’élèvent à 260,6
M€ en AE et 165,5
M€ en CP cumulé sur les années 2021 et
2022, soit un facteur 10 par rapport au prévisionnel de la LFI 2021 (voir Tableau n° 6 :). Un tel
constat doit appeler à une meilleure prise en compte des coûts de fonctionnement lors de
l’élaboration des dispositifs.
En particulier, la mesure relative à la rénovation thermique des bâtim
ents de l’État et de
ses opérateurs concentre l’essentiel des frais de fonctionnement du programme hors frais de
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
49
personnels, soit 176
M€ et plus de 10
% de l’enveloppe de la mesure, intégrant pour 45
% des
dépenses d’entretien et pour 20
% des frais d’étud
es et de recherche. Le montant des frais
d’entretien, de par son niveau, devrait être justifié.
Tableau n° 6 :
crédits de fonctionnement par action du programme (M€)
En M€
LFI 2021
Exécuté 2021
Exécuté 2022
% enveloppe
AE
AE
CP
AE
CP
01 - Rénovation énergétique
10
172,59
61,42
5,42
57,63
1,9%
02 - Biodiversité, lutte
contre l'artificialisation
4,35
1,49
3,00
2,73
0,3%
03 - Décarbonation de
l'industrie
11,10
1,57
7,40
4,37
0,6%
05 - Transition agricole
10
11,10
9,77
0,79
1,80
0,8%
06 - Mer
5
0,92
0,66
0,72
0,63
0,4%
07 - Infrastructures et
mobilité vertes
8,00
3,51
19,54
4,69
0,2%
08 - Énergies et technologies
vertes
16,03
10,96
-0,34
4,26
0,5%
TOTAL
25
224,09
89,36
36,53
76,12
0,9%
Source/note : LFI 2021, exécution Chorus sur le compte 31. La colonne de droite est le ratio entre les AE 2021-2022
exécutées sur le compte 31 et le montant consolidé des AE de chacune des actions du programme. Les actions 4 et 9, ne
mobilisant aucun crédit de titre 3 ne sont pas représentées dans le tableau.
2 -
Les crédits de fonctionnement de certains opérateurs sont insuffisamment suivis
Les coûts
de mise en œuvre
par les opérateurs et leur traçabilité varient fortement entre
les dispositifs.
Ainsi, l’AFIT
France
, premier opérateur en montant financé, n’a bénéficié d’aucun créd
it
alloué à son fonctionnement pour la mise en œuvre des mesures du plan de relance. Son budget
de fonctionnement reste cependant très faible au regard des sommes gérées. En 2020 et 2021,
son budget support
s’est élevé
respectivement à 535 005
€ et 594
414
€. Les budgets
prévisionnels 2022 et 2023 prévoient une augmentation de l’ordre de 200
000
€, soit 795
000
€
en 2022 et 755 000
€ en 2023
53
.
L’ADEME a engagé 13,8
M€
de crédits de fonctionnement en 2021 et 2022 pour la mise
en œuvre des mesures portées pa
r la DGALN
–
soit 783
M€ –
et disposait d’une enveloppe de
crédits de fonctionnement de 16,4
M€ pour la mise en œuvre des mesures portées par le
MESFIN
–
soit 834 M
€
.
Une enquête temps réalisée au sein de l’agence révèle que 147
ETPT
ont été mobilisés en 2021 sur le plan de relance, soit 13 % des effectifs.
53
Budgets exécutés de 2020 et 2021, budget rectificatif n°4 de 2022, budget initial pour 2023. Documents
disponibles sur le site internet de l’AF
IT France.
COUR DES COMPTES
50
L’ASP bénéficie d’une enveloppe de 2
% de frais de fonctionnement pour la mise en
œuvre des mesures relatives à la décarbonation
; les frais de fonctionnement pour la mise en
œuvre des mesures porté
es par la DGEC (Soutien aux véhicules propres) ne sont pas connus. Il
en de même pour les mesures relatives à la rénovation thermique portées par la DGEC et mises
en œuvre par l’ANAH («
MaPrimeRénov’
»).
Bpifrance bénéficie d’une enveloppe de 1,8
% au titre des mesures sur le périmètre des
fonds de modernisation automobile, aéronautique, de la stratégie hydrogène et du nucléaire,
portés par le MEFSIN.
Tant pour l’ASP que pour Bpifrance, les montants réellement engagés n’ont pas été
communiqués à la Cour.
Sur les dispositifs mis en œuvre par la DGALN, d
es crédits de fonctionnement sont
également prévus pour les mesures mises en œuvre par les Agences de l’Eau
,
l’OFB
et le
CELRL, plafonnées à 1,5 % des crédits transférés. Ces plafonds sont respectés.
Pour la
mise en œuvre des mesures d’accélération de la transition écologique des
TPE/PME, portées par le MEFSIN, les chambres de métiers et de l'artisanat (CMA) ont effectué
des recrutements spécifiques, en contrats à durée déterminée (CDD), correspondant à 65 ETP,
et le réseau des chambres de commerce et d'industrie (CCI) a recruté 100 ETP sur la France
métropolitaine et l’outre
-mer, sous forme de CDD, et 100 conseillers titulaires PME.
De façon générale, ces coûts sont pris sur les enveloppes d’investissement tra
nsférées
pour chacun des dispositifs qu’ils portent, nécessitant une information claire de la part des
opérateurs. De surcroît, certains opérateurs ont vu leur plafond d’emploi augmenter, signe de
l’inscription dans la durée de certains dispositifs de rela
nce, notamment + 29 ETPT en 2021 et
+ 25
ETPT en 2022 pour l’ANAH
54
, + 65
ETPT en 2022 pour l’ADEME.
II -
Programme n°363
–
Compétitivité
A -
Un programme au champ vaste
Le programme 363 vise le renforcement de la compétitivité économique et technologique
du pays à travers le financement des entreprises (action 1), le soutien à la souveraineté
technologique et la résilience nationale (action 2) et le soutien
à l’export (action 3). La
modernisation de l’État, de ses services centraux et déconcentrés, des collectivités
territoriales
et des entreprises, a été intégrée dans ce programme au sein d’une action
consacrée à leur mise
à niveau numérique (action 4). Le soutien à la culture a été intégré en tant que facteur
d’attractivité de la France (action 5). L’action 6 «
Défense » traduit à la fois la stratégie de
soutien à la filière aéronautique, présentée le 9 juin 2020 et la mise à niveau des moyens aériens
en termes de capacité d’emport, de projection de disponibilité et d’employabilité, notamment
au travers de l’achat
de 10 hélicoptères H-160 par la gendarmerie nationale
55
.
54
L’ensemble des dispositifs impulsés dans le cadre du Plan de relance (MaPrimeRénov’, MaPrimeRénov’
Copropriétés, l’intensification des plans nationaux portés par l’Anah) ont été pérennisés en 2023, dans la période
post-relance.
55
Projet annuel de performance 2023, programme 363, justification au premier euro, page 67.
POINTS D’A
TTENTION PAR PROGRAMME
51
1 -
Des mesures du budget général artificiellement maintenues au sein du
programme en 2022.
Comme la Cour le signalait dans la note d’exécution budgétaire 2021
de la mission
Plan
de relance
, la variété des mesures soutenues par le programme recèle des mesures pérennes du
budget général.
En 2022, le programme 363 a ainsi ouvert 140
M€ en AE et en CP au profit de la
recherche duale. Comme en 2021, ces crédits financent artificiellement les subventions versées
au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et au Centre national
d’études spatiales (CNES). Avant la crise sanitaire et le déploiement du plan de relance, ces
subventions et les actions que celles-ci soutenaient étaient fin
ancées à l’identique par le
programme 191
–
Recherche duale (civile et militaire)
de la mission budgétaire
Recherche
56
.
Après deux ans de labellisation « plan de relance », la loi de finances pour 2023 inscrit de
nouveau les subventions u CEA et au CNES liées à la recherche duale sur le programme 191.
Parallèlement, comme en 2021, des dépenses de fonctionnement courantes du ministère
de l’
intérieur ont été financées via des transferts de crédits du programme 363. La police
nationale a utilisé 3
M€ pour des
opérations de construction décidées avant la crise sanitaire et
1,1
M€ pour l’habillement et les équipements individuels dont ceux de maintien d’ordre. La
gendarmerie nationale a utilisé 1,5
M€ du programme pour financer l’équipement individuel de
ses agents.
2 -
Un périmètre en évolution en 2022
Les crédits du programme 363
–
Compétitivité
se déclinent en 50 briques budgétaires,
lesquelles ont été présentées en grande partie dans les projet et rapport annuels de performance
du programme pour 2021.
La liste des briques du programme 363 a cependant
fait l’objet d’évolutions en
cours de
gestion 2022, marginales au regard des crédits en jeu.
Au sein de l’action 03
« F
acilitation à l’export
», la brique « Actions de Business France
et mesures de soutien export » a été supprimée à la fin du premier semestre 2022
.
De même, la
brique « Marque France »
reprise dans l’action 3 et la brique
« Culture
–
Cinéma » au sein de
l’action 5 «
Culture » ont été supprimées.
Par ailleurs, deux dispositifs ont été ajoutés en 2022 :
-
d
ans le cadre de l’action 04 «
Mise à niveau numérique », le programme 363 finance
désormais la rénovation des systèmes d’information de la DGFiP via la brique
« Facturation
électronique ». Celle-ci vise à soutenir le dépl
oiement d’un projet de l’administration
fiscale antérieur à la crise et sans lien avec le plan de relance. Issues de redéploiements de
crédits
du programme en 2021 et reportées en 2022, l
es autorisations d’engagement sont
de 53,4
M€
et les crédits de paiement s’élèvent à 19,3
M
€
. Ce dispositif « Facturation
électronique » a été faiblement exécuté par rapport aux crédits ouverts, avec seulement
4,7
M€ en AE et 0,2
M€ en CP
. Les crédits non-consommés ont été reportés sur 2023.
56
Placé sous la responsabilité du délégué général pour l’armement, le programme 191 concerne des domaines de
recherche dont les applications sont à la fois civiles et militaires, avec le but de créer des synergies entre ces deux
champs. Il vise à maximiser les retombées civiles de la recherche de défense et à faire bénéficier la défense des
avancées de la recherche civile.
COUR DES COMPTES
52
-
au
sein de l’action 06 «
Défense », une brique nommée « Drones de surveillance
maritime », renvoyant au financement de dispositifs de secours en mer, a été créée en fin
de gestion 2021. Les autorisations d’engagement s’élèvent à 4
M€ et sont gérées par le
ministère des armées.
Ces dispositifs représentent 10,4
% des autorisations d’engagements ouvertes en loi de
finances initiale pour 2022 et 2,6
% des autorisations d’engagement disponibles.
3 -
L’implication de nombreux acteurs, un suivi complexe
Comme en 2021, le programme est segmenté en 14 budgets opérationnels de programme,
dont six
au sein du ministère de l’intérieur
57
. Pour la majorité d’entre eux, l’ordonnancement
de la dépense est assuré au niveau central, même si les BOP MENJS-MESRI (rectorats, CROM,
COM), DITP, DMAT, DGEF et Culture (outre-mer, DRAC,) ordonnancent leurs dépenses au
niveau territorial (préfecture, outre-mer). Le contrôle budgétaire du P 363 est assuré par cinq
CBCM (MEFR, MI, MESENER, MC, SPM) et par la DAF du MINARM.
Certains dispositifs financés par le programme sont gérés par des opérateurs. Un dispositif
ad hoc
de suivi centralisé des dépenses liées au programme et portées par les opérateurs aurait
pu être mis en place, mais l’administration a estimé que la grande diversité de leurs sy
stèmes
d’information budgétaires et comptables rendait impossible un tel dispositif.
Ceux-
ci peuvent être opérateurs de l’État, comme l’Agence de services et de paiement
(ASP), établissements publics industriels et commerciaux (les chambres de commerce et
d’industrie, le centre national d’études spatiales, ci
-après CNES, Business France),
établissements publics administratifs (les chambres des métiers et de l’artisanat) ou sociétés
anonymes (BPI France SA et BPI France participations).
Les modalités de gestion et de conventionnement avec ces organismes ne sont pas
homogènes. Ils peuvent gérer les dispositifs pour compte propre ou pour compte de tiers, c’est
-
à-
dire qu’ils exécutent les opérations pour le compte de l’État sans avoir de marge de manœuvre
sur celles-
ci. L’ASP gère pour compte propre
les dispositifs « industrie du futur » et
« digitalisation des commerces
», pour lesquels des autorisations d’engagement ont été ouvertes
depuis 2021. Business France, les réseaux consulaires et le CNES gèrent également pour
compte propre les dispositifs dont ils ont la responsabilité.
A contrario
, BPI France SA et BPI
France Participations ainsi que CCI France pour l’année de la gastronomie gèrent leurs
dispositifs pour le compte de tiers.
La convention
ad hoc
constitue le principal support juridique encadrant la délégation de
mise en œuvre des dispositifs Les formations portées par BPI France participations et les
opérations menées par les chambres de commerce et d’industrie pour l’année de la gastronomie
bénéficient de convention de mandat. La convention de mandat est adaptée quand le dispositif
n’entre pas dans les missions classiques de l’opérateur et qu’il est mis en œuvre sur une période
courte.
Pour remédier
à l’absence de système d’information budgétaire et comptable permettant
le suivi des dépenses du plan de relance, le secrétariat général de France relance a exigé des
comptes-rendus périodiques de la consommation des crédits délégués aux opérateurs mettant
57
Cartographie BOP UO du programme 363 au 05 janvier 2021 et Guide de répartition par BOP de la
nomenclature des activités du 18 janvier 2022.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
53
en œuvre les dispositifs les plus importants.
Pour le programme, l’ASP, Business France, le
Centre national des Arts plastiques, le Centre national du Cinéma et le Centre national de la
musique étaient concernés. Ces comptes-rendus ont toutefois cessé en juin 2022, à la disparition
dudit secrétariat général.
B -
Des dotations 2022 majoritairement issues des reports de 2021
1 -
Des crédits 2022 en diminution en LFI, en cohérence avec le caractère temporaire
du programme
En 2022, les autorisations d’engageme
nt du programme ont été ouvertes en LFI 2022 à
hauteur de 0,54
Md€ alors qu’elles s’élevaient à 6,70
Md€ en 2021 (
loi de finances initiale et
lois de finances rectificatives). Les autorisations d’engagement ont concerné à 74
% la mise à
niveau numérique (0,40
Md€) et à 26
% la souveraineté technologique et résilience (0,14
Md€).
Les deux lois de finances rectificatives pour 2022, et la loi de finances pour 2023
n’ont pas
conduit à la création d’autorisations d’engagement
nouvelles, en cohérence
avec l’objec
tif
d’un
engagement de la totalité des crédits du plan en deux ans.
La LFI 2022 a ouvert 2,76
Md€
de crédits de paiements, après 4,40
Md€ de crédits
disponibles en 2021 (LFI et LFR). Des crédits ont abondé les six actions du programme.
L’action 2 «
Souveraineté technologique et résilience
» et l’action 3
« Mise à niveau
numérique » regroupent les ¾ des CP votés pour le programme, avec respectivement 0,87
Md€
(32 %) et 1,22
Md€ (44
%).
Avec l’action «
Culture » (0,46
Md€), trois des six actions
concentrent 92 % des crédits de paiement demandés pour 2022.
2 -
Des crédits disponibles abondés à titre principal par les reports de crédits 2021
Les crédits disponibles du programme en 2022 (2,13
Md€ en AE et 4,16
Md€ en CP)
sont
significativement plus élevés que les crédits ouverts en loi de finances ; les autorisations
d’engagement ouvertes en LFI 2022 ne représentent que 26
% du total des AE disponibles et
les crédits de paiement, 66 %.
COUR DES COMPTES
54
Graphique n° 11 :
crédits disponibles en début de gestion sur le P. 363
Source : Cour des comptes
Avant transferts et annulations de fin de gestion, 2,12
Md€ d’
AE et 4,15
Md€
de CP
étaient disponibles. Le programme a en effet bénéficié de 1,58
Md€ de reports de crédits
en
AE. Le programme a en outre bénéficié de 1,39
Md€ de reports de crédits de paiem
ent hors
fonds de concours.
Par ailleurs, le programme a bénéficié
d’une dérogat
ion au plafond de report de crédits
prévu par l’article 65 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1
er
août 2021
et n’a pas été soumis à la réserve de précaution.
La direction du budget estime que ces reports
massifs déplafonnés et cette dispense de gel sont cohérents avec le principe de déploiement du
programme à enveloppe fermée, afin de rendre visibles et lisibles les crédits à hauteur des
64
Md€ annoncé
s.
C -
Une gestion partagée entre transferts
à d’autres programmes
budgétaires ministériels et délégation de gestion à des opérateurs
1 -
L
e ministère de l’intérieur, principal bénéficiaire des crédits transférés
en début
de gestion
11 opérations de transferts ou de virement ont été effectuées en 2022 depuis le programme
363
vers 11 programmes du budget général de l’État
, pour un montant de 408,09
M€
en AE et
431,5
M€
en CP
en provenance de l’action 4 «
Mise à niveau numérique ». Les programmes du
ministère de l’
intérieur 104
–
Intégration et accès à la nationalité française,
152
–
Gendarmerie
nationale,
161
–
Sécurité civile,
176
–
Police nationale,
207
–
Sécurité et circulation routières,
216
–
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur,
303
–
Immigration et asile et
354
–
Administration territoriale de l’État du ministère de
l’intérieur
en sont les principaux
bénéficiaires en AE (99,8 %) et à 93 % en CP.
L’action 5 «
Culture » concent
re l’essentiel des crédits transférés restants. Ils financent,
via le programme 103
–
Accompagnement des mutations économiques et développement de
l'emploi
, le plan « filière presse et transition écologique
» et l’extension des horaires de
1 582,10
1 394,92
547,24
2 762,67
0,00
500,00
1 000,00
1 500,00
2 000,00
2 500,00
3 000,00
3 500,00
4 000,00
4 500,00
AE (en M€)
CP (en M€)
Reports de 2021 vers 2022
LFI 2022
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
55
bibliothèques, via le programme 119
–
Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs
groupements
.
Ces opérations ont eu lieu en mars 2022, à
l’exception d’un transfert en juin 2022 d’1
M€
au profit du programme 129
–
Coordination du travail gouvernemental
pour des dépenses liées
à l’évaluation du plan de relance.
2 -
Un programme majoritairement géré en délégation de gestion
Les crédits non transférés sont gérés en délégation de gestion. Le responsable du
programme 363 délègue à des responsables de budgets opérationnels tous les actes relatifs à la
répartition, la gestion et la consommation des crédits. La mise à disposition des crédits a pu être
retardée ou refusée en cas de demande de mise à disposition pour un montant supérieur à la
prévision d’exécution, de
reliquat important sur le BOP, etc.
, afin d’assurer la soutenabilité du
programme ou d’inciter à la consommation des crédits déjà
délégués.
3 -
Des dépenses d’intervention majoritaires, des dépenses de fonctionnement
conséquentes
Les dépenses d’intervention co
nstituent près de la moitié (49 %) des autorisations
d’engagements
exécutées en 2022. Les principaux dispositifs mobilisant des crédits
d’investissement sont le plan cathédrales, les opérations du ministère de l’
intérieur et, à un
moindre niveau, les mesures de mise à niveau numérique.
De façon peu intuitive pour un programme soutenant la relance, les dépenses de
fonctionnement représentent près d’un tiers des autorisations d’engagements exécutés (32
%)
et se répartissent au sein de chaque action du programme. 75
M€ ont ainsi été destinés au
fonctionnement des opérateurs nationaux du patrimoine, ceux-ci pouvant cependant en avoir
un usage assimilable à de l’investissement
.
Graphique n° 12 :
répartition par titre des crédits exécutés sur le P. 363
(M€)
Source : Cour des comptes
D -
Une sous-consommation qui se creuse en 2022
Depuis sa création, le programme est tributaire d’une chronique
prévisionnelle des
besoins et d’un rythme de décaissement qualifiés «
d’optimistes
» par la direction du budget.
0,00
383,59
85,88
510,64
174,85
AE exécutées en 2022 (en
M€)
Titre 2
Titre 3
Titre 5
Titre 6
Titre 7
0,00
345,40
204,32
1 143,16
251,39
CP exécutés en 2022 (en
M€)
Titre 2
Titre 3
Titre 5
Titre 6
Titre 7
COUR DES COMPTES
56
La volonté, assumée à la conception du plan de relance
à l’été 2020,
de ne pas contraindre son
exécution par une insuffisance des crédits, explique leur sous-consommation puisque ceux-ci
ont été ouverts en avance sur leurs perspectives
d’emploi
.
1 -
Une
deuxième année d’
exécution qui confirme la faible attractivité de certaines
mesures
En 2022, le taux de consommation des autorisations d’engagement du programme
s’établit à 77
% après annulations de crédits en LFR 2. Similaire à celui de 2022, ce taux Ce
taux se situe en dessous du taux de consommation de la mission
Plan de relance
dans son
ensemble (90 %).
Les crédits non engagés relèvent
principalement de l’action 1
« Aide au financement des
entreprises », dont les besoins
n’ont pas été
confirmés dans un contexte 2022 marqué par la
reprise économique et la persistance de certains dispositifs de crise.
C’est le
cas des dotations
aux fonds régionaux d’investissement, des moyens
affectés renforcement des fonds propres de
très petites entreprises, des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille
intermédiaire, ainsi que de la compensation du forfait social. Le dispositif de préservation
d’emploi de R&D
privée de l’acti
on 2, les dispositifs en faveur de la presse
de l’action 5
« Culture »
et les appels à projets interministériels de l’action 4
« Mise à niveau numérique »
font partie également des mesures dont la faible exécution révèle une difficulté à trouver un
public ou leur caractère non prioritaire.
2 -
Des annulations qui ne tirent pas toutes les conséquences des sous-consommations
Au regard des
0,56 Md€ de crédits potentiellement
non engagés, la deuxième loi de
finances rectificative pour 2022 a redéployé 0,22
Md€ d’AE
du programme 363, vers le
programme 362
–
Écologie
. Ce redéploiement correspond à 10 % des autorisations
d’engagement disponibles.
Les annulations de crédit du programme portent principalement sur la mesure
«
Préservation de l’emploi de R&D privée
» (- 134
M€)
. Cette mesure du plan de relance
constituait une mesure nouvelle, élaborée dans le contexte économique de 2020. En loi de
finances pour 2021, 300
M€ en AE et 128
M€ en CP ont été ouverts pour créer ou préserver
l’emploi de 2
500 chercheurs par an via des collaborations de recherche entre les entreprises et
les laboratoires publics. Des subventions pour charges de service public ont été versées aux
opérateurs de recherche ayant conclu des contrats d’objectifs et de performance avec le
ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (MESRI), aux instituts
de recherche technologique (IRT) et instituts pour la transition écologique (ITE) ayant conclu
des conventions de financement avec l’Agence nationale de la recherche (ANR) et
aux centres
de ressources technologiques (CRT) et cellules de diffusion technologique (CDT) ayant conclu
des conventions avec les délégations régionales à la recherche et la technologie (DRRT).
À l’issue de deux ans de mise en œuvre, le dispositif, pour l
equel 300
M€ avaient été
ouverts (AE/CP), ne représente que 134
M€ en AE/CP en 2022. L’évolution du contexte
économique expliquerait la plus faible attractivité du dispositif. La direction du budget estime
que les retards de mise en œuvre de la mesure dès 2021 ont conduit à la constitution d’une
réserve de crédits au sein de l’ANR, ce qui a réduit fortement la consommation crédits en 2022
(38,5
M€ en AE/CP pour 2022) et a justifié l’annulation de crédits à hauteur de
134
M€ en
LFR 2. Le guichet ANR a été fermé en octobre 2022. Cette mesure faisait partie du plan national
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
57
de relance et de résilience français pour laquelle la cible à atteindre était de 2000 conventions
signées en 2022, mais moins de 1600 conventions ont été signées en deux ans. La renégociation
du PNRR ne permet pas de savoir si cette mesure va être conservée au sein de celui-ci avec une
cible réduite ou si elle va être supprimée.
Les autres annulations témoignent des recalibrages effectués compte tenu du rythme et
des perspectives d’engagement
. Ils portent sur les dispositifs de mise à niveau numérique
(- 61
M€)
, des dispositifs du ministère de la culture (- 9
M€) et sur la compensation du forfait
social (- 5
M€).
L’action «
mise à niveau numérique
» a fait l’objet de redéploiements en 2022.
L’
ANSSI et la DITP ont bénéficié de crédits originellement affectés à la DINUM, pour
respectivement 40,9 M
€ et de 22,6
M€. Par ailleurs, un gage a été opéré dans le cadre des
redéploiements globaux du plan de relance à hauteur de 61
M€, répartis entre 51,9
M
€ sur les
crédits de la DINUM et 9,1 M
€
sur les crédits de la DITP. Le dispositif phare de 2021,
« Industrie du futur », a fait
l’objet d’une actualisation de son chiffrage en raison d’un taux de
rejet des demandes plus élevé qu’anticipé (
- 14,5
M€).
En revanche, la
mesure de dotation aux fonds régionaux d’investissement
n’a fait l’objet
d’aucune annulation de crédits malgré une sous
-exécution à hauteur de 222
M€ en AE et en
CP, soit 88
% de l’enveloppe prévue.
La mesure devait permettre de renforcer les fonds propres
des PME régionales
en créant des fonds régionaux ou interrégionaux de capital développement-
transmission ou de rebond, gérés par des sociétés de gestion professionnelles. Bpifrance
Investissement assure la sélection des fonds régionaux et des équipes de gestion associées
58
.
Depuis 2021, l
e déploiement des fonds s’avère compliqué
. Il nécessite des conventionnements
avec de nombreuses parties. La souscription des régions doit être au moins égale à celle de
l’État, sans provenir d’un financement par le FEDER et la participation de l’État d
oit être
limitée à 25 % du ticket total.
Cette mesure, qui fait l’objet de deux jalons PNRR, n’a connu que 13
M€ de dépenses en
AE=CP en 2022 au bénéfice du fonds de fonds dédié géré par Bpifrance, via le compte
d’affectation spéciale Participations Financières de l’État
. Les crédits ont été reportés en 2023.
3 -
Une sous-consommation de 1,6
Md€ en CP qui se creuse mais dont les causes sont
similaires à celles de 2021
Le taux de consommation des crédits de paiement du programme est de 52 %, contre
69 % pour la mission dans son ensemble en 2022. En 2021, les CP avaient été consommés à
69 % (pour 77 % pour la mission dans son ensemble). Pour le seul programme 363, les crédits
de paiement exéc
utés en 2022 s’établissent à 1,94
Md€. Ils sont inférieurs de 818
M€ aux
crédits ouverts en loi de finances initiales pour 2022 (2,76
Md€) et de l’ordre de 1,6
Md€ aux
crédits disponibles (4,16
Md€)
.
58
Dotation aux fonds régionaux d’investissement
: Fonds France Relance État-Régions | economie.gouv.fr.
COUR DES COMPTES
58
Tableau n° 7 :
liste des 10 dispositifs financés par le P. 363 présentant la plus forte sous-
consommation de CP fin 2022
Nom du dispositif et action budgétaire afférente
CP non exécutés au
31/12/22 (M€)
Industrie du futur
–
action 4
511
Relocalisation : sécurisation des approvisionnements critiques
–
action 2
246
Renforcement des fonds propres TPE/PME/ETI - Dotation aux
fonds régionaux d'investissement
–
action 1
222
Mise à niveau numérique de l'État - Nouveau poste de travail de
l'agent public
–
action 4
160
Préservation de l'emploi de R&D privée
–
action 2
134
Mise à niveau numérique de l'État - Appels à projets
interministériels
–
action 4
86
Renforcement des fonds propres TPE/PME/ETI - Garantie du
label relance
–
action 1
75
Culture
–
Presse
–
action 5
65
Mise à niveau numérique de l'État - Continuité pédagogique
–
action 4
57
Mise à niveau numérique de l'État - Soutien à l'innovation et à la
transformation numériques de l'État et des territoires (DINUM)
–
action 4
53
Spatial
–
action 2
50
Source : Direction du budget, traitement Cour des comptes
Comme l’an dernier, la sous
-exécution tient à trois facteurs :
-
la nature pluriannuelle de certains dispositifs, avec la réalisation de chantiers parfois lourds,
des retards de livraison causés par la situation économique de 2022 et un paiement au
service fait;
C’est le cas du dispositif de «
Relocalisation : sécurisation des approvisionnements
critiques », financé à hauteur de 246
M€ en CP.
La direction du budget explique la sous-
consommation sur ce dispositif par le contexte économique de 2022 qui a allongé les délais de
livraison et accru les tensions sur les approvisionnements. Les calendriers de réalisation des
projets ont donc été recalibrés en prévoyant un décalage des versements.
C’est également le cas
pour les achats d’hélicoptères et des dispo
sitifs de mise à niveau numérique.
-
la sous-
estimation des délais nécessaires à l’organisation pratique, technique et budgétaire
des projets ;
Le dispositif « Industrie du futur »
, qui bénéficiait d’une enveloppe de 733
M€ (dont
430
M€ de reports de crédits
2021 sur 2022), se distingue par sa sous-consommation à hauteur
de 511
M€ en CP.
Le rythme de décaissement des projets est ralenti par le rythme
d’investissement des entreprises qui retarde la complétude des
demandes de paiement des
entreprises et par un taux élevé de rejet du fait de demandes erronées ou incomplètes. Le
déploiement de ce dispositif est difficile
. C’est aussi le cas pour les dispositifs de mise à niveau
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
59
numérique, dont la transformation numérique des écoles, ou plan cathédrales, lequel présente
une sous-exécution importante en CP (35
M€).
-
la gestion de dépenses impliquant des tiers, tels que les fonds régionaux d’investissement
avec les collectivités, sur lesquelles les leviers d’accélération de la dépense sont limités.
A contrario
, l’exécu
tion budgétaire peut être en retard par rapport à la réalisation des
mesures. C’est le cas des dispositifs de continuité pédagogique, pourvus d’une enveloppe de
134
M€, dont l’exécution à la fin 2022 s’établit à 84
M€
alors que le dispositif de transformation
numérique des écoles a concerné, en 2022, 56 522 classes équipées, supérieur à la cible de
45 000 classes élaborée dans le PNRR. La non-exécution de 60
M€ ne
représente pas un retard
de mise en œuvre
, les communes ayant massivement
fait l’avance d
es subventions permettant
la réalisation
, lesquelles sont versées par l’État
sur présentation d’un état récapitulatif des
dépenses effectuées certifié par le comptable.
E -
Une information budgétaire à compléter pour mesurer l’apport du
programme à la relance et se
s coûts de mise en œuvre
1 -
Des moyens humains financés sur d’autres programmes
Comme durant la première année du plan de relance, le programme ne porte aucune
dépense de personnels. Si les administrations centrales ont soutenu les dispositifs à effectifs
constants, cela n’est pas le cas pour les opérateurs. Ainsi, l’agence Business France a consacré
5 % des crédits obtenus du programme à des dépenses de masse salariale entre 2021 et 2022
(2,6
M€).
Les dépenses de personnels de ces opérateurs, financés sur le programme 363,
n’apparaissent pas dans la revue des dépenses par titre du programme, laissant supposer que le
déploiement des mesures a été effectué à masse salariale constante. La direction du budget
considère que :
« le financement des moyens humains
dédiés à la mise en œuvre du plan de
relance a vocation à être porté sur les budgets classiques des ministères, ou sur les budgets des
opérateurs dont la présentation est faite dans les documents budgétaires des programmes
financeurs dits « chefs de file » »
59
. En pratique, elles ne sont pas distinguées dans les PAP ou
les RAP des programmes chefs de file.
L’information sur les besoins
en personnel
nécessaires à la mise en œuvre des actions
nouvelles d’un plan de relance paraît néanmoins nécessaire
dans le rapport annuel de
performance du programme.
2 -
Un écart entre exécution du programme et décaissement des crédits par les
opérateurs
L’objectif de relance et de compétitivité du programme 363 a conduit à
privilégier la
consommation rapide des crédits. Le volume et le rythme des dépenses budgétaires sont
toutefois à distinguer du rythme de mise en œuvre concrète des mesures, qui dépend du degré
de nouveauté de la mesure, de la nécessité d’élaborer un appel à projet, un appel à manifestation
d’intérêt, et/ou un marché public, de l’obligation de conventionner, de l’analyse d’éligibilité
59
Réponse de la première sous-direction de la direction du budget, 21 janvier 2023.
COUR DES COMPTES
60
des bénéficiaires, etc. Le décaissement peut être postérieur à la mise en œuvre de l’opération
soutenue, dans le cadre d’un paiement au service fait ou de l’octroi d’une aide après c
ertification
de l’acquittement des factures du fournisseur.
Ce rythme de mis en œuvre concrète n’est qu’en partie reflété par le volume des crédits
décaissés par les opérateurs en charge des dispositifs. L’agence Business France a ainsi été
destinataire en 2021 de 54
M€ (AE/CP) pour proposer aux PME/ETI des chèques export
prenant en charge une partie des prestations de «
projections à l’export
» (salons internationaux,
etc.) et des chèques VIE prenant en charge une partie de l’envoi en mission d’un VIE. Lor
s du
lancement du plan de relance, il était prévu de subventionner «
15 000 prestations
» grâce aux
chèques Export et «
au moins 3 000 missions
» VIE
60
. Ces crédits sont considérés comme ayant
été consommés en 2021 alors que fin 2022, dans la comptabilité d
e l’opérateur, 44
M€ de CP
avaient été effectivement dépensés
61
.
De même, les aides « industrie du futur » sont distribuées avec un décalage qui
s’explique en partie par le nombre d’opérations préalables au paiement. Depuis 2020, l’ASP est
chargée de réceptionner les demandes des entreprises, de les instruire, de notifier la décision
d’attribution, d’instruire les demandes de paiement, de déterminer et de verser le montant de
l’aide aux bénéficiaires
62
. Sur un total de 838
M€ d’engagements à couvrir en princi
pe en deux
ans, seuls 221
M€ de crédits de paiement ont été consommés en 2022
au titre de ce dispositif,
dont 217
M€ de dépenses d’intervention.
Les crédits de paiement ont majoritairement été
consommés entre février (57
M€) et avril 2022 (162
M€).
Une information plus complète sur ces phénomènes de décalage et plus globalement sur
le rythme de décaissement au profit des bénéficiaires finaux est nécessaire dans le rapport
annuel de performance du programme. Les travaux en ce sens permettraient de surcroît de faire
un état des lieux de l’emploi des crédits par les opérateurs.
3 -
Des mesures de transition écologique non cotées dans le budget vert
Les dispositifs « Fonds de transition écologique du secteur de la presse » et « Fonds de
transition écologique pour les institutions de la création en région » ne sont pas cotés comme
mesures favorables à l’environnement dans le rapport sur «
l’impact environnemental du budget
de l’État
» 2022. La direction du budget considère, en application de la méthodologie du budget
vert, que la part des crédits consacrés à ces deux fonds est trop faible en 2022 pour emporter un
effet sur la cotation.
Comme il a été signalé à l’échelle de la mission dans le 1. ci
-dessus, une
cotation élargie, si possible à la maille des dispositifs, serait bienvenue au sein du budget vert.
4 -
Des indicateurs de performance qui ne rendent que partiellement compte de
l’apport des dispositifs à la relance
Comme indiqué par la Cour dans son analyse de l’exécution budgétaire du plan de relance
en 2021, ses sept indicateurs de performance ne couvrent que très partiellement le champ du
programme
Compétitivité
. Ils se concentrent sur la compétitivité des entreprises, en éludant les
60
Toutes les mesures du plan de relance, septembre 2020, page 129/296.
61
Business France, chiffres au 1
er
février 2023.
62
Décret n° 2020-1291 du 23 octobre 2020 relatif à l'aide en faveur des investissements de transformation vers
l'industrie du futur des PME et ETI industrielles, article 9.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
61
dispositifs destinés aux administrations publiques et aux opérateurs
63
. Contrairement au
programme 362
–
Écologie
, ils ne dupliquent pas des indicateurs d’autres programmes.
Par ailleurs
, des cibles adaptées à 2022 n’ont pas été proposées dans le projet annuel de
performances du programme pour
trois indicateurs. L’indicateur
mesurant la sécurisation des
approvisionnements dans les secteurs stratégiques et de soutien de l’emploi industriel est
concerné
64
. C’est également le cas des indicateurs mesurant le soutien des entreprises à l’export
,
examiné par l’intermédiaire du nombre
de missions VIE engagées dans les PME et ETI et du
taux d’impact en termes de courant d’affaire du chèque export. Les résultats s’améliorent
pourtant en 2022 pour ces opérations. Ainsi, 1 878 missions VIE ont été engagées dans les PME
et ETI grâce au programme depuis 2021
65
alors que l’indicateur avait pour cible d’atteindre 824
missions en 2021. Le taux d’impact en termes de courant d’affaires des bénéficiaires du chèque
relance export est de 48 % en 2022
66
, pour une cible de performance de la mesure en 2021 à
35 %.
III -
Programme n° 364
–
Cohésion
A -
Un programme qui porte majoritairement des mesures en faveur de
l’emploi et de la formation
1 -
Un périmètre globalement identique à celui de 2021, à quelques mesures près
Le programme 364
–
Cohésion
demeure structuré, en 2022, autour de huit actions
thématiques et de neuf budgets opérationnels de programmes gérés par neuf ministères
différents (cf. annexe n° 6). Les volumes de crédits gérés, par délégation du responsable de
programme, sur chacun d’eux, sont cependant très di
sparates. Le BOP Travail et emploi géré
par la DGEFP concentre à lui seul près de 76 % des crédits totaux.
63
La contribution des garanties publiques au soutien de la compétitivité est évaluée en mesur
ant à la fois l’écart
de taux de pérennité à 3 ans des entreprises aidées et en suivant les volumes de capitaux déployés par les véhicules
d’investissement bénéficiant de la garantie Bpifrance. L’objectif de sécurisation des approvisionnements dans les
sec
teurs stratégiques et de soutien de l’emploi industriel est quantifié par le nombre d’emplois créés ou maintenus
grâce aux dispositifs de relocalisations sectorielles ou territoriales. Le soutien des entreprises à l’export est examiné
par l’intermédiaire du nombre de missions VIE engagées dans les PME et ETI et du taux d’impact en termes de
courant d’affaire du chèque export. L’accompagnement des entreprises dans la transition numérique se fonde sur
le rang de la France au sein de l’UE en matière d’intégrat
ion des technologies dans les entreprises.
64
Indicateur fondé sur le n
ombre d’emplois créés ou maintenus grâce aux dispositifs de relocalisations sectorielles
ou territoriales.
65
Business France, chiffres au 1
er
février 2023.
66
Business France, chiffres au 1
er
février 2023.
COUR DES COMPTES
62
Tableau n° 8 :
répartition des crédits prévisionnels par BOP, au stade du DRICE 2022
(en M€)
Crédits disponibles et
mouvements
En % des crédits
délégués inscrits au
DRICE 2022
BOP Enseignement supérieur
242
5,0 %
BOP Solidarités
39,32
0,8 %
BOP DFAS
116,76
2,4 %
Bop Cohésion territoriale
249,2
5,1 %
BOP Économie, finances et relance
109,7
2,3 %
BOP Éducation nationale
271,44
5,6 %
BOP Travail, emploi et insertion
3 668,42
75,8 %
BOP Transports
111,1
2,3 %
BOP Hébergement
18
0,4 %
BOP Prévention des risques
15
0,3 %
Total des crédits du programme
4 841
Source
: Cour des comptes d’après le DRICE 2022
Une action n’a donné lieu à aucun versement de
crédits en 2022
: l’action 6 «
Coopération
sanitaire », dont les crédits avaient été intégralement exécutés en 2021.
Le périmètre du programme a été modifié par trois nouvelles mesures.
Il a ainsi porté, pour la première fois, une contribution au Fonds de garantie des impayés
locatifs. Non mentionnée dans le projet annuel de performance, cette mesure a été financée par
le biais d’un transfert de 8,7
M€ en AE et CP au programme 177 –
Hébergement, parcours vers
le logement et insertion des personnes vulnérables
de la mission
Cohésion des territoires
67
. De
même, les crédits affectés à l’activité partielle de droit commun, qui a vocation à prendre le
relais de l’activité partielle de longue durée (APLD), ont été inscrits sur l’action 01
« Sauvegarde de
l’emploi
». En réalité, la mesure de périmètre était déjà intervenue par le biais
d’une LFR, en 2021. Elle est cependant confortée en LFI 2022, probablement pour faciliter la
gestion des reports 2021.
Si ces deux mesures ont mobilisé de faibles montants bu
dgétaires en cours d’exercice,
elles n’ont aucun lien avec l’enjeu de relance
ou avec la transformation de l’économie
. Elles
auraient par conséquent dû être financées exclusivement par les programmes habituels : le
programme 177 précité pour le Fonds de garantie et le programme 103
–
Accompagnement des
mutations économiques et développement de l'emploi
de la mission
Travail et emploi
pour
l’activité partielle de droit commun.
Par ailleurs, les aides exceptionnelles à l’alternance (contrats d’apprentissage
et contrats
de professionnalisation) ne devaient donner lieu qu’au financement des restes à payer au titre
des contrats engagés en 2021. Leur prolongation jusqu’au 30 juin 2022 a été annoncée après le
67
Décret de transfert du 2 décembre 2022.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
63
dépôt, devant le Parlement, du projet de loi de finances et formalisée par le décret du 10
novembre 2021. Sans correspondre à une mesure nouvelle, elle a cependant modifié de façon
sensible les équilibres et enjeux budgétaires du programme. La prolongation supplémentaire de
ces aides au 31 décembre 2022 n’a en
revanche pas eu d’effet sur le programme 364, la décision
ayant été prise d’imputer les dépenses correspondantes, à compter du 1
er
juillet 2022, sur le seul
programme 103 de la mission
Travail et emploi
.
2 -
Une complexité de gestion accentuée en 2022
La Cour
avait souligné, dans sa note sur l’exécution du programme en 2021, la complexité
de gestion du programme, tout particulièrement s’agissant des mesures portées par le BOP du
ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion. Pour un certain nombre, ces d
ernières
correspondent en effet à des abondements de crédits pour le financement de dispositifs déjà
inscrits aux programmes de la mission
Travail et emploi.
Il en résulte, pour le responsable du
BOP
–
la DGEFP
–
comme pour la direction du budget en tant que responsable de programme
une exigence de double suivi fastidieuse.
Plus généralement, la 6
ème
sous-direction de la direction du budget, qui assume depuis
2021 la fonction de responsable de programme du programme, doit assurer le lien avec les huit
autres responsables de BOP par le biais des bureaux sectoriels de la DB, dont sept relèvent
d’autres sous
-directions. La consolidation de données relatives à la vie du programme en est
rendue plus compliquée. De fait, la Cour des comptes a de nouveau constaté, en 2022, les
difficultés du responsable de programme à transmettre dans des délais rapides, des informations
précises et exhaustives
sur les caractéristiques de l’exécution 2022.
La complexité de gestion du programme a pu même être accentuée en 2022 par deux
facteurs :
-
la coexistence persistante de trois dispositifs d’activité partielle portés par le programme
356
–
Prise en charge du chômage partiel
ou par le programme 364 ;
-
le choix de basculer sur le programme 103 de la mission
Travail et emploi
le financement
des aides exceptionnelles aux contrats d’alternance, à compter du 1
er
juillet 2022.
Cette dernière décision n’a pas d’explications évidentes. La direction du budget indique
que les dépenses correspondant aux contrats signés à compter du 1
er
juillet 2022 avaient
majoritairement vocation à être opérées en 2023, «
hors champ de la mission Relance
». La
Cour relève toutefois qu’à sa connaissance, cette approche n’a été adoptée, à l’échelle de la
mission, que pour les aides exceptionnelles à l’altern
ance. La direction du budget évoque
également les perspectives de discussions, courant 2023, sur les modalités du financement
pérenne de l’alternance. De ce point de vue, le regroupement de l’ensemble des aides sur un
unique programme est indubitablement un facteur de simplification.
B -
Des reports de crédits 2021 à hauteur de près de 72 % des AE et de
30,5 % des CP
1 -
Une budgétisation initiale modifiée en cours de débat parlementaire
Le projet de loi de finances pour 2022 prévoyait l’ouverture sur le programme
364 de
555,01
M€ en AE et de 4,45
Md€ en CP. La décision de prolonger l’aide exceptionnelle aux
COUR DES COMPTES
64
contrats d’alternance jusqu’au 30 juin 2022, prise après le dépôt du projet de loi de finances, a
modifié de façon substantielle les besoins de financement du programme.
Un amendement du Gouvernement (n°932) adopté en nouvelle lecture a ouvert 270
M€
de crédits supplémentaires en AE et 100
M€ en CP sur l’action
« Jeunes »
.
Si l’effort budgétaire
de l’État a été réhaussé au total à 825,01
M€ en AE et 4,54
Md€ en CP, l’enveloppe globale du
plan de relance n’a pas été augmentée pour autant, selon la direction du budget, la sous
-
exécution de l’APLD entraînant, dans le même temps, une baisse de la contribution de l’Un
édic.
2 -
Des reports massifs de crédits de 2021 sur 2022
L’a
rrêté ministériel du 13 janvier 2022 a procédé au report de
l’intégralité des
crédits non
exécutés ouverts en 2021, soit un montant de 2,10 Md
€
en AE et de 1,99 Md
€
en CP. Ces
reports représentent ainsi près de 72 % du montant des AE et 30,5 % de celui des CP disponibles
en début d’exercice budgétaire.
Au total, les crédits disponibles en début de gestion 2022 s’élevaient à 2,93
M€ en AE et
6,54
Md€ en CP. Le BOP géré
par le ministère du travail, du plein
emploi et de l’insertion
représente 68 % des AE (1,99 Md
€
) et 73,6 % des CP (3,35
Md€
).
Tableau n° 9 :
crédits disponibles sur le programme 364 pour la gestion 2022 (en M€)
AE
CP
PLF 2022
555,01
4 446,36
LFI 2022
825,01
4 546,36
Reports 2021
2 101,34
1 994,05
Total des crédits LFI +
reports
2 926,35
6 540,41
Part des reports
71,81 %
30,49 %
Source : Cour des Comptes
3 -
Un avis favorable du CBCM auprès des ministères économiques et financiers
Les avis des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels sur la programmation
initiale ont tous été favorables, à l
’exception du CBCM des ministères sociaux qui a rendu
le
16 février 2022, sur le projet de programmation initiale du BOP du ministère du travail, un avis
favorable assorti de très fortes réserves, motivées par le dépassement des crédits inscrits au
DRICE e
t une prévision d’exécution nettement supérieure aux ressources.
Le 9 juin 2022, le CBCM des ministères économiques et financiers a rendu un avis global
favorable, sans réserve, sur le programme. À l’appui de sa position, le CBCM a pris en compte
les perspectives de
redéploiements au sein du programme, notamment au titre de l’activité
partielle de longue durée, du service civique et de la dotation à Pôle emploi
ainsi qu’un taux de
chute estimé à 10
% sur les contrats d’apprentissage bénéficiaires de l’aide
exceptionnelle. Il a
également anticipé la perspective de l’ouverture, en LFR, de nouveaux crédits, selon des
modalités qui n’ont toutefois pas été celles effectivement mises en œuvre.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
65
C -
En gestion, des besoins supplémentaires en autorisations
d’engagement,
un niveau de crédits de paiement suffisant
1 -
Le s
chéma général d’exécution
Comme en 2021, les crédits du programme ont été exécutés, soit par transferts vers les
programmes de missions budgétaires traditionnelles, soit sur l’un des BOP du programme, dont
la gestion est déléguée à d
’autres
ministères.
Si l’exécution a été marquée par des ouvertures de crédits en AE, afin de financer le
prolongement des aides exceptionnelles à l’alternance, imputé jusqu’au 30 juin 2022 sur les
crédits du programme, aucune ouverture nouvelle de crédits en CP n’a été nécessaire en cours
d’année, du fait des redéploiements massifs opérés en interne au BOP g
éré par le ministère du
travail et du report opéré début 2022 de la totalité des crédits non consommés ouverts en 2021.
Graphique n° 13 :
P.
364, de la LFI pour 2022 à l’exécution (CP, en M€)
Source : Cour des comptes
2 -
Des transferts nets de moindre ampleur
qu’en 2022
En 2021, le montant net des transferts opérés sur le programme 364 s’établissait à
2,19
Md€ en AE et 1,46
Md€ en CP. Ils avaient bénéficié principalement aux programmes 102
et 103 de la mission
Travail et emploi
. En 2022, ces montants sont d’une ampleur mo
indre : ils
s’établi
ssent à + 400,90
M€ en AE et
- 693,47
M€ en CP.
COUR DES COMPTES
66
Le programme a en effet
bénéficié d’un transfert de 808,4
3
M€ en AE en provenance du
programme 103
afin d’accroître les ressources destinées à financer la prolongation
des primes
exception
nelles à l’a
lternance tout au long du premier semestre 2022. En sens inverse,
407,53
M€ d’AE et 693,47
M€ de CP ont été transférés du programme 364 vers des
programmes pérennes. Ces transferts sortants ont bénéficié, pour 47,3 % des AE et 76,5 % des
CP, aux programmes 102 et 103 de la mission
Travail et emploi
. Une part importante des AE
transférées l’a été au profit des programmes 112 (107,6
M€ d’AE) et 162 (30,4
M€) qui portent
des programmes de soutien au développement territorial (abondement des contrats de projets
État-
région, plan de transformation et d’investissement pour la Corse, programmes de l’Agence
nationale pour la cohésion des territoires, etc.).
Tableau n° 10 :
répartition par programme de destination des transferts opérés à partir
du programme 364 (CP, en M
€)
Programme
En M€
P. 112 Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire
79,59
P. 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi
381
P. 102 Accès et retour à l'emploi
149,57
P. 203 Infrastructures et services de transports
11
P. 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat »
14
P. 148 Fonction publique
15
P. 162 Programme d'interventions territoriales de l'État
6,7
P. 139 Enseignement privé du 1er et du 2nd degré
2,9
P. 141 Enseignement public du seconde degré
20
P. 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables
8,2
Source : Cour des comptes
3 -
Une annulation de crédits modeste en LFR
Aucune ouverture de crédits supplémentaires n’a été rendue nécessaire en LFR. La LFR
2 a procédé à l’annulation de 75,5
M€ d’AE, pour tenir compte des sous
-exécution observées à
l’approche de la fin de gestion.
Le montant de ces annulations apparaît toutefois faible au regard des sous-exécutions
constatées en fin d’exercice (voir ci
-
dessous). La LFR 2 aurait dû être l’opportunité
d’annulations plus importantes, les besoins de crédits de paiement en 2023 ayant vocation à être
financés par l’ouverture de cré
dits en LFI et non par de nouveaux reports massifs.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
67
4 -
Des redéploiements massifs de crédits qui ont permis d’assurer le financement
d’aides exceptionnelles à l’emploi
a)
Des aides exceptionnelles à l’emploi encore très dynamiques, sous l’effet de la
prolongatio
n de l’aide exceptionnelle aux contrats d’apprentissage
En 2021, les aides exceptionnelles à l’emploi ont mobilisé 7,64
Md€ en AE et 5,22
Md€
en CP, soit 54,2 % des AE et 43,2 % des CP disponibles sur le programme. Leur poids diminue
sensiblement en 2022,
sous l’effet de deux facteurs distincts
:
-
l
’extinction progressive de dispositifs qui ne donnent plus lieu à engagement
: aide à
l’embauche des jeunes (
aucun CP en 2022 alors que cette aide avait représenté 838,55
M€
de CP en 2021) et majoration au titre des emplois francs ;
-
la décision de cesser le financement par le programme des aides exceptionnelles aux
contrats
d’alternance
, à partir du 1
er
juillet 2022. À compter de cette date, le financement
de ces aides est imputé sur les crédits du programme 103 de la mission
Travail et emploi
68
.
Tableau n° 11 :
dépenses d’aides exceptionnelles à l’emploi exécutées en 2022 sur le
programme 364 (en M€)
Crédits disponibles en gestion
Crédits exécutés
AE
CP
AE
CP
Aide exceptionnelle aux
contrats d'apprentissage
6 432,49
4 464,56
6 262,84
4 199,29
dont P. 103
4 273,69
1 321,70
4 089,96
1 168,71
dont P. 364
2 158,80
3 142,86
2 172,88
3 030,59
Aide à l'embauche des
jeunes
0
0
0
0
Aide aux contrats de
professionnalisation
453,99
531,28
453,99
475,38
dont P. 103
352,84
100,37
352,84
100,37
dont P. 364
101,15
430,91
101,15
375
Source
: Cour des comptes d’après les données DGEFP
À
ces crédits exécutés, il convient d’ajouter la trésorerie mobilisée par l’ASP, courant
2022, pour assurer le paiement des aides aux employeurs. Le différentiel de trésorerie entre fin
2021 et fin 2022 s’établit ainsi à
- 396,5
M€ pour l’aide exceptionnell
e aux contrats
d’apprentissage, et
- 121,6
M€ pour l’aide à l’embauche des jeunes. La trésorerie augmente,
a
contrario
, s’agissant de l’aide exceptionnelle aux contrats de professionnalisation (+
88,6
M€).
68
Voir les développements plus détaillés relatifs au développement de l’alternance contenus dans la note d’analyse
sur l’exécution budgétaire 2022 de la mission
Travail et emploi
.
COUR DES COMPTES
68
b)
Des redéploiements massifs à hauteur de 951
M€ en
AE et 1,35
Md€ en CP
Le surcroît de dépenses au titre des aides exceptionnelles à l’alternance a pu être financé
par les reports massifs de crédits de 2021 en 2022 et le redéploiement de crédits initialement
destinés à d’autres dispositifs, à hauteur de p
rès de 951
M€ en AE et 1,35
Md€ en CP.
Pour l’essentiel, ces redéploiements ont eu lieu au sein du BOP géré par le ministère du
travail. Ils ont notamment porté sur l’
activité partielle de longue durée (redéploiements de
646
M€
de crédits en AE et CP) ; la rémunération des stagiaires adultes de la formation
professionnelle : 155
M€ en CP au lieu de 110
M€ indiqués
; le FNE-Formation : 226
M€ en
CP, soit la totalité des crédits 2021 non consommés en 2022 ;
l’allocation Garantie jeunes
:
109
M€ en AE et 113
M
€ en CP issus des
crédits ouverts en 2021 et reportés sur 2022 ; les
Parcours emploi compétences (93
M€ en CP)
; la subvention exceptionnelle initialement prévue
pour Pôle emploi
d’un montant de 175
M€ est
devenue sans objet en gestion 2022, la DB et la
DGEFP
estimant le niveau de trésorerie de l’opérateur
suffisant.
Un redéploiement de crédits a également eu lieu entre le BOP géré par le ministère de
l’éducation nationale et de la jeunesse et le BOP géré par le ministère du travail, à hauteur de
163
M€ en
CP. Il a notamment été permis par la sous-exécution des crédits initialement destinés
à l’Agence du service civique (60
M€ exécutés sur 201
M€ initialement programmés).
Faute d’indicateurs de suivi et d’impact adaptés (cf. les développements du point
F -
relatifs au dispositif de mesure de la performance des actions du programme), il n’est pas établi
que les redéploiements ainsi effectués aient bénéficié aux mesure
s ayant l’impact économique
ou social le plus élevé.
5 -
Une gestion des versements à l’ASP au plus juste, conduisant à des déficits de
trésorerie récurrents au second semestre 2022
D’août à décembre 2022, l’ASP a été confrontée à une insuffisance de trésorerie récurrente
sur les dispositifs dont elle devait assurer le paiement au titre du programme 364. Afin de ne
pas interrompre le versement des aides et à titre exceptionnel, elle a mobilisé, en lien avec les
tutelles, la trésorerie d’autres dispositifs du champ travail et emploi. Avant la fin de l’exercice,
le versement des contributions du programme 364 a
permis de rectifier la situation et d’assurer
la continuité avec les paiement
s réalisés au titre de l’année 2023. La durée particulièrement
longue de cette insuffisance de trésorerie renvoie à la problématique plus générale du
dimensionnement correct des versements faits à l’ASP à partir du budget de l’État (voir à ce
sujet les ana
lyses contenues dans la note d’analyse de l’exécution budgétaire
de la gestion 2022
de la mission
Travail et emploi
).
D -
Un niveau de dépenses sensiblement moindre qu’en 2021
, une sous-
consommation importante des crédits de paiement ouverts
1 -
Une consommation de CP inférieure de 3,72 Md
€ à
celle de 2021
Les crédits de paiement exécutés sur le programme 364 diminuent de 7,46 Md
€ entre fin
2021 (12,09 Md
€) et fin 2022 (4
,55
Md€
). Pour comparer ces niveaux de dépense à périmètre
constant, il convient cependant de retirer des CP exécutés en 2021 les 3,74 Md
€ d’activité
partielle de crise irrégulièrement imputés sur
le programme 364 alors qu’ils relevaient du
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
69
programme 356 de la mission
Plan d’urgence
69
. Aucune difficulté de cet ordre n’a été observée
en 2022.
L’écart
réel
d’exécution en CP s’établit
donc à 3,72 Md
€.
Il s’explique, à titre principal,
par :
-
u
n moindre niveau de dépenses sur les mesures relatives à l’emploi des jeunes (action 02
:
- 2,13 Md
€ en CP). Les aides exceptionnelles à l’embauche notamment s’étab
lissent à des
niveaux sensiblement inférieurs
à l’exécution constatée en 2021
: - 981
M€ s’agissant de
l’aide exceptionnelle aux contrats d’apprentissage
; - 838,55
M€ s’agissant de l’aide à
l’embauche des jeunes (
aucun CP en 2022) ;
-
la non-reconduction de
s dotations exceptionnelles aux opérateurs inscrites à l’action 04 qui
pesaient, en 2021, 950
M€ et aucun crédit
de paiement cette année : ces dotations
exceptionnelles avaient bénéficié à France compétences (750
M€ en 2021) et Pôle emploi
(250
M€ en 2021,
175
M€ prévus
en 2022 mais non versés)
70
;
-
u
n moindre niveau de dépenses s’agissant du FNE formation
destiné à soutenir
financièrement la formation des salariés placés en activité partielle ou en APLD, ou
employés dans une entreprise en difficulté, en
mutation et/ou en reprise d’activité
: 346
M€
en 2021 et 61,4 M€ en 2022
;
-
u
n moindre niveau de la dotation à l’Agence nationale pour la recherche (unique objet de
l’action
05) : 286
M€ en 2021, 142
M€ en 2022
.
Le profil de consommation est assez heurté, avec deux pics en juin et décembre. Ils
s’expliquent principalement par le profil de décaissement des crédits relatifs aux aides
exceptionnelles à l’alternance. L’incertitude sur leur prolongation au second semestre a
provoqué un effet d’anticipation chez les employeurs, qui s’est traduit par l’engagement
au
premier semestre de contrats ayant vocation à débuter après le 1
er
juillet 2022. La dynamique
de paiement a également été affectée par les délais de réception et de complétude des contrats
d’apprentissage par les opérateurs de compétence, en charge d’instruire les demandes. Ainsi,
l’ASP a continué
à engager et à verser des aides au titre des contrats de la cohorte 2021, tout au
long de l’année 2022. Il en sera de même courant 2023 pour les contrats signés
au premier
semestre 2022. La DGEFP souligne toutefois les efforts réalisés par les opérateurs de
compétences (Opco) pour engager ces contrats dans les meilleurs délais.
69
Voir à cet égard les développements contenus dans la
Note d’analyse sur l’exécution budgétaire 2021 de la
mission Plan de relance,
Cour des comptes, juin 2022.
70
Pour mémoire, France compétences avait également bénéficié en cours d’année d’une subvention exceptionnell
e
de 2
Md€ imputée au programme 103 en 2021, soit un total de 2,75
Md€. En 2022, deux subventions
exceptionnelles, de 2
Md€ chacune, ont été votées en LFR, soit un total de 4
Md€ de subventions exceptionnelles
sur le programme 103 (cf. note d’analyse de l’
exécution des crédits budgétaires 2022 de la mission
Travail et
emploi
). Une nouvelle dotation exceptionnelle de 1,68
Md€ a été prévue par la LFI pour 2023.
COUR DES COMPTES
70
Schéma n° 1 :
profil de
de versement des crédits du programme 364 au titre de l’aide
exceptionnelle
aux contrats d’apprentissage
Source : DGEFP
2 -
Un taux
d’exécution
(hors transferts) des crédits disponibles de 90,7 % en AE et
de 79,3 % en CP.
À