FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Justice »
Avril 2023
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
............................................................................
7
INTRODUCTION
..................................................................................................................................
9
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
....................................................
11
I - LA PROGRAMMATION INITIALE
...........................................................................................................
11
A - Les mesures de transfert et de périmètre
..........................................................................................................
11
B -
L’évolution tendancielle et les mesures nouvelles
...........................................................................................
12
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.............................................................................
13
A - Une augmentation des crédits consommés par rapport à 2021
........................................................................
13
B - Une crise sanitaire aux effets budgétaires bien moindres par rapport à 2021
..................................................
14
C - Fongibilité et auto-assurance
............................................................................................................................
15
D - Les fonds de concours et les attributions de produits
.......................................................................................
16
III -
ANALYSE DE L’É
VOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
............................
17
A - Les emplois et les dépenses de personnel
........................................................................................................
19
B - Les dépenses de fonctionnement
......................................................................................................................
25
C -
Les dépenses d’investissement
.........................................................................................................................
29
D -
Les dépenses d’intervention
.............................................................................................................................
31
IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
...............................................
34
A - La soutenabilité budgétaire à court terme
........................................................................................................
34
B - La soutenabilité budgétaire à moyen terme reste fragilisée par des restes à payer liés aux opérations
immobilières qui progressent
.................................................................................................................................
35
V -
L’INCIDENCE DES
DÉPENSES BUDGÉTAIRES SUR
L’ENVIRONNEMENT
................................
36
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
...................................................
39
I - PROGRAMME 166
........................................................................................................................................
39
A - Des résultats mitigés en termes de performance et un indicateur de récidive insatisfaisant
............................
39
B - Une politique de recrutement dynamique mais insuffisante
............................................................................
40
C - Des travaux déterminants sur la charge de travail des magistrats en cours
......................................................
41
II - PROGRAMME 107
.......................................................................................................................................
42
A - Une augmentation inédite du nombre de détenus conduisant à une forte surpopulation carcérale
..................
42
B - Le plan 15 000 progresse mais accuse un retard important
..............................................................................
42
C - Des aménagements de peines en augmentation
...............................................................................................
43
III - PROGRAMME 182
.....................................................................................................................................
43
A -
L’entrée en vigueur du code de
justice pénale des mineurs (CJPM)
...............................................................
43
B -
L’avancement du plan relatif aux centres éducatifs fermés et les projets immobiliers
....................................
44
C - Un volet insertion encore trop peu évalué
........................................................................................................
45
IV - PROGRAMME 310
.....................................................................................................................................
45
CHAPITRE III MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT À LA POL
ITIQUE DE LA
JUSTICE
...............................................................................................................................................
49
I - LES DÉPENSES FISCALES
.........................................................................................................................
49
II - LES OPÉRATEURS ET LES TAXES AFFECTÉES
................................................................................
50
III - LES FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE
...............................................................................
52
IV - LES CRÉDITS DU
GRAND PLAN D’INVESTI
SSEMENT
...................................................................
52
V -
L’ÉVOLUTION DE L
A DÉPENSE TOTALE SUR MOYENNE PÉRIODE
.........................................
53
COUR DES COMPTES
4
ANNEXES
.............................................................................................................................................
55
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..........................................
56
ANNEXE N° 2.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
...............................................................................................................
57
Synthèse
En crédits de paiement (CP), le budget de la mission
Justice
(
8,86 Md€
, hors CAS
pensions) a connu une forte augmentation : +8,02 % par rapport à 2021. Ce sont les programmes
310 -
conduite et pilotage de la politique de la justice
(en raison des projets informatiques) et
101 -
accès au droit et à la justice
(en raison de l’aide juridictionnelle) qui bénéficient, en
programmation, de la plus forte progression, respectivement +19,33 % et +16,21 % par rapport
à 2021.
En 2022, la mission
Justice
a consommé 12,69 Md€ d’autorisations d’engagement (AE)
et
10,66 Md€ de crédits de paiement (CP) contre 10,20 Md€ d’AE en 2021 (soit + 24 %) et
9,87
Md€ de CP en 2021 (soit + 8 %).
Le taux de consommation de crédit a nettement augmenté par rapport à l’année précédente
pour les AE (99,3 % contre 84,5 % en 2021) t
andis qu’il est resté stable pour les CP (99,2 %).
L’impact de la crise sanitaire s’est fortement réduit. Les surcoûts liés à la crise sont ainsi
estimés à 5
M€ en 2022 contre 50,95 M€ en 2021.
La trajectoire à moyen terme est très fortement impactée par le poids des opérations
immobilières. Les restes à payer
–
qui s’élèvent à 9,9 Md€ en fin d’année 2022 (contre
7,85
Md€ en 2021)
-, ont enregistré une hausse substantielle de 50 % depuis 2019,
essentiellement liée à ces opérations. Ces engagements très élevés concernent les constructions
de l’administration pénitentiaire, dont les engagements représentent 883,9 M€ pour 2022 (soit
16,5 % du montant total programmé depuis 2012), pour un niveau d’exécution en CP de
357,4
M€ (soit 96,9 % du montant programmé en
2022).
Le plafond d’emploi de la mission
Justice
a augmenté en 2022 de 1 480 emplois (soit
+ 1,6 %), ce qui le porte à 91 358 ETPT. Avec un effectif de 90 223 en ETPT, soit un écart avec
le plafond d’emploi de –
1 135
, le taux d’exécution est élevé (98,6 %
). La trajectoire
d’augmentation du plafond d’emploi, initiée ces dernières années, se poursuit ainsi, quoique de
façon plus modeste (cette augmentation était de + 2,6 % en 2021).
La prochaine loi de programmation pour la justice devrait accentuer cette tendance. Dans
ce contexte, le ministère doit impérativement traduire en embauches effectives les créations
d’emplois décidées, en vue de l’amélioration du service rendu aux justiciables et de l’ouverture
des places supplémentaires de détention du « plan 15 000 ».
Plusieurs autres points d’attention doivent être soulignés.
La question de l’immobilier du ministère demeure sensible : les contrats de partenariat
rigidifient les dépenses d’investissement tandis que de nombreux projets, à fort enjeux
financiers, sont actuellement en cours.
Le bilan du plan d’action mis en place afin de maitriser les dépenses liées aux frais de
justice est attendu.
Les dépenses informatiques ne sont pas suffisamment suivies par projet et par nature de
dépenses, ce qui empêche l’iden
tification des coûts, comme le pilotage des projets.
COUR DES COMPTES
6
Enfin, l’indicateur de contexte «
récidive », introduit dans le PAP 2023 de la mission
Justice
, suit une méthodologie différente de celle usuellement adoptée par le ministère, ce qui
est préjudiciable à la lisibilité de la politique conduite.
Récapitulatif des recommandations
1.
(DSJ) Dresser un bilan du plan d’action de maitrise des frais de justice mis en œuvre afin
de poursuivre les efforts en optimisant les outils de gestion. (Recommandation renouvelée)
2.
(Recommandation renouvelée)
: conformément à l’article 8 de la LOLF, prévoir que les
autorisations d’engagement correspondant aux opérations immobilières financées en
partenariat public-
privé (PPP) couvrent, au plus tard à la livraison, l’intégralité de
l’engagement de l’État, investissements et loyers de financement et d’exploitation (DSJ
,
DAP) ;
3.
distinguer dans l’indicateur de performance énergétique du parc immobilier les nouvelles
constructions répondant à la réglementation récente (RE2020) pour mieux identifier les
améliorations apportées sur le parc ancien, moins vertueux énergétiquement (Secrétariat
général).
4.
revoir la méthodologie retenue pour le calcul de l’indicateur de récidive introduit dans le
PAP en vue d’assurer sa cohérence avec les études statistiques du
ministère et faire de cet
indicateur un indicateur de performance (secrétariat général, DACG, DAP, DB) ;
5.
pour mieux piloter les projets informatiques, généraliser le suivi fin par nature de dépense,
en autorisation d’engagement et en crédit de paiement, afin d’en mesurer précisément le
coût (secrétariat général).
Introduction
Le périmètre de la mission
Justice
recouvre l’ensemble des attributions du ministère de
la justice. Il ne comprend pas les juridictions administratives, dont les crédits sont inscrits au
programme 165
-
Conseil d’État et autres juridictions administratives
de la mission
conseil et
contrôle de l’État
.
La mission
Justice
est constituée de six programmes.
Les trois programmes concernant les directions métiers concentrent la majeure partie des
crédits de la mission (82 %) :
-
le programme 166 -
Justice judiciaire
;
-
le programme 107 -
Administration pénitentiaire
;
-
le programme 182 -
Protection judiciaire de la jeunesse
.
Deux programmes transversaux concernent les
crédits d’intervention
et les fonctions
supports :
-
le programme 101 -
Accès au droit et à la justice
;
-
le programme 310 -
Conduite et pilotage de la politique de la justice,
qui porte les fonctions
transversales coordonnées par la secrétaire générale.
Enfin le programme 335 -
Conseil supérieur de la magistrature
répond au souhait
politique d’assurer l’autonomie budgétaire de cette institution en vertu des dispositions de
l’article 65 de la Constituti
on.
Deux comptes de commerce sont également rattachés à la mission
Justice
(cf. NEB
spécifiques) :
-
le compte 909 -
Régie industrielle des établissements pénitentiaires
;
-
le compte 912 -
Cantine et travail des détenus dans le cadre pénitentiaire
.
La mission
Justice
fait partie des missions prioritaires depuis 2012 et connait à ce titre
une progression régulière de ses crédits. En 2022, ses crédits de paiement progressent encore
fortement, de près de 8,8 % (contre 8,1 % en 2021). La mission représente 2,05 % du budget
général de l’État en LFI (1,95 % en 2021). Les dépenses de personnel constituent 58,34 % (pour
59,13
% en 2021) des dépenses de la mission et son plafond d’emplois représente 4,67 % du
plafond d’emplois de l’État.
Mission justice
Programme 166
–
Justice judiciaire
Programme 107
–
Administration pénitentiaire
Programme 182
–
Protection judiciaire de la jeunesse
Programme 101
–
Accès au droit et à la justice
Programme 310
–
Conduite et pilotage de la justice
Programme 335
–
Conseil supérieur de la magistrature
COUR DES COMPTES
10
Graphique n° 1 :
mission Justice -
exécution 2022 (CP, en Md€)
Source : X
0,004
0,62
0,69
0,98
3,85
4,52
10,66
0
2
4
6
8
10
12
P.335
P.310
P.101
P.182
P.166
P.107
Total
mission
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
La programmation initiale
En 2022, le budget de la mission
Justice
, hors CAS pensions, est en forte augmentation
en CP : 8,02 % par rapport à 2021, progression en légère baisse par rapport à celle de 2020/2021
qui était de 8,15%.
Tableau n° 1 :
t
endanciel en CP de la mission Justice en M€
En CP
LFI
2021
Mesure
s de
périmèt
re et de
transfe
rt
Tendan
-ciel
Mesure
s
nouvell
es
LFI
2022
T2 hors CAS pensions
4 093,0
1
0,1
4 207,6
0
40,84
4 248,3
CAS pensions
1
855,11
0,02
1 879,3
6
0,26
1 879,6
HT2
4 110,0
7
0,002
4 238,2
5
375,25
4 613,5
Total mission hors CAS
pensions
8 203,0
8
0,1
8 445,8
6
416,09
8 861,8
Total mission
10 058,
19
0,12
10 325,
22
416,35
10 741,
4
Source
: Cour des comptes d’après ministère de la justice
A -
Les mesures de transfert et de périmètre
Les mesures de transfert concernent 6 ETPT, dont 4 entrants dans le cadre de la fusion
MRDJ-IHEJ en GIP MRDJ intervenant au 1
er
janvier 2022, rémunérés auparavant par l’IHEJ,
1 ETPT sortant de la DAP vers le programme 176
–
Police nationale
, et 1 ETPT sortant du
programme 310 vers l’APIJ
1
.
1
Les éléments de la direction du budget mentionnés dans le PAP 2022 mentionnent également 6 ETPT mais de
nature sortante.
COUR DES COMPTES
12
B -
L’évolution tendancielle et les mesures
nouvelles
La mission
Justice
a bénéficié en loi de finances initiale de crédits de paiement
programmés (CP) à hauteur de 10,74 Md€, montant en hausse de 6,8 % par rapport à 2021.
Ce sont les programmes 310 -
conduite et pilotage de la politique de la justice
(en raison
des projets informatiques) et 101 -
accès au droit et à la justice
(en raison de l’aide
juridictionnelle) qui bénéficient de la plus forte progression en CP, respectivement +19,33 % et
+ 16,21 %.
Tableau n° 2 :
évolution des crédits programmés en LFI
Source
: Cour des comptes d’après les LFI
La CBCM2 a rendu un avis favorable avec des réserves persistantes sur la qualité de la
programmation budgétaire de la mission et appelle à la poursuite des partenariats d’expertise,
initiés en 2021, entre ses services et ceux du ministère.
Elle demande par ailleurs des mesures correctrices sur les sujets suivants :
-
identification et quantification des risques sur l’exécution de la dépense et, le cas échéant,
mesures de maitrise à prévoir ;
-
transmission du schéma directeur des projets informatiques sous-jacent à la programmation
budgétaire, en précisant les co-financements attendus (comme en 2021) ;
-
présentation des évolutions des frais de justice par regroupement d’activités permettant de
distinguer les effets des dépenses issues des charges à payer et les nouvelles dépenses 2022,
avec un rattachement aux données opérationnelles sur l’activité juridictionnelle pour les
nouvelles dépenses (comme en 2021) ;
-
pour le programme 107 -
administration pénitentiaire
, approfondissement du travail initié
sur les sous-
jacents en explicitant l’articulation
entre les hypothèses d’évolution du nombre
de détenus et de personnes sous main de justice et la programmation financière ;
-
poursuite de l’amélioration des outils de
prévision infra-annuelle pour les dépenses de
personnel, avec notamment le déploiement de PIMs, outil dédié.
2
Avis sur la soutenabilité et la qualité de la programmation budgétaire du DPU 2022 pour la mission « Justice »
en date du 1
er
avril 2022.
Crédits en M€
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P166 Justice judiciaire
2 994,67
3 064,76
3 247,59
3 210,12
3 421,45
3 315,25
3 449,69
3 446,17
3 887,06
3 488,99
3 610,31
3 500,59
3 798,32
3 720,78
3 920,84
3 849,09
3,23%
3,45%
P107 Administration pénitentiaire
4 703,14
3 374,58
3 727,32
3 463,73
5 763,10
3 614,32
3478,31
3547,9
3 325,42
3 750,41
3 582,39
3 958,79
6 267,08
4 267,61
6 544,74
4 584,03
4,43%
7,41%
P182 Protection judiciaire de la jeunesse
779,88
777,38
809,21
803,94
843,07
828,74
869,2
851,09
903,78
875,47
930,93
893,59
955,78
944,54
992,3
984,83
3,82%
4,27%
P101 Accès et droit et à la justice
359,15
357,73
365,94
366,56
403,1
403,1
438,04
438,04
466,81
466,81
530,51
530,51
585,17
585,17
680,03
680,03
16,21% 16,21%
P310 Conduite et pilotage de la politique
354,10
315,44
412,14
344,41
361,37
376,99
771,59
434,15
451,15
470,41
452,28
500,51
463,33
534,82
619
638,2
33,60% 19,33%
P335 Conseil supérieur de la magistrature
3,62
4,34
3,45
4,41
3,77
4,55
4,5
4,76
4,87
4,81
5,97
4,91
4,43
5,27
13,82
5,26 211,96%
-0,19%
TOTAL
9 194,56
7 894,23
8 565,65
8 193,17
10 795,87
8 542,95
9 011,34
8 722,11
9 039,09
9 056,90
9 112,39
9 388,90
12 074,11
10 058,19
12 770,73
10 741,45
5,77%
6,79%
LFI 2020
LFI 2021
Évolution LFI
2022/2021
LFI 2022
LFI 2015
LFI 2016
LFI 2017
LFI 2018
LFI 2019
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
13
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Graphique n° 2 :
d
e la LFI à l’exécution (CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
A -
Une augmentation des crédits consommés par rapport à 2021
En 2022, la mission
Justice
a consommé 12,69 Md€ d’AE (soit +
24,4 % par rapport à
2021) et 10,66 Md€ de CP (soit + 8 % par rapport à 2021). Le taux de consommation de crédits
par rapport à la LFI est de 99,3 % en AE et de 99,2 % en CP. Il est en progression nette par
rapport à 2021 pour les AE (84,5 % en 2021) et demeure à un niveau élevé pour les CP (98,1
% en 2021).
Sur les crédits HT2, le taux de consommation des AE est de 97,36 % par rapport aux
crédits votés en LFI et de 91,00 % par rapport aux crédits disponibles. Le taux de consommation
des CP reste élevé. Il est respectivement de 96,13 % par rapport aux crédits votés en LFI et de
99,42 % par rapport aux crédits disponibles. Les mouvements intervenus en gestion ont
consolidé la res
source à hauteur de 7,1 Md€ d’AE HT2 et de 4,46 Md€ de CP HT2.
COUR DES COMPTES
14
Tableau n° 3 :
crédits HT2 consommés par rapport aux crédits votés en LFI et aux
crédits disponibles en M€
LFI en M€
Crédits disponibles
en M€
Crédits
consommés en M€
Taux
d'exécution sur
LFI en %
Taux d'exécution
sur crédits
disponibles en %
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
101- Accès au droit et à la justice
680,03
680,03
692,01
691,55
691,75
691,55
101,72
101,69
99,96
100,00
107-Administration pénitentiaire
3721,46
1760,76
3740,49
1660,48
3492,66
1658,20
93,85
94,18
93,37
99,86
166 - Justice judiciaire
1386,56
1314,81
1626,94
1282,77
1406,63
1280,54
101,45
97,39
86,46
99,83
182 - Protection judiciaire de la
jeunesse
424,72
417,25
461,96
406,04
415,21
385,31
97,76
92,35
89,88
94,89
310 - Conduite et pilotage de la
politique de la justice
419,16
438,36
573,40
418,00
451,37
417,68
107,68
95,28
78,72
99,92
335 - Conseil supérieur de la
magistrature
10,85
2,28
10,14
1,98
9,51
1,77
87,65
77,63
93,79
89,39
Total HT2
6642,78
4613,49
7104,94
4460,82
6467,13
4435,05
97,36
96,13
91,02
99,42
Source
: Cour des comptes d’après données CBCM
En volume, le programme 107
–
Administration pénitentiaire
comprend le plus de crédits
sous-exécutés (-
228,79 M€
d’AE
et -
102,55 M€
par rapport à la LFI).
Pour les AE,
l’écart entre la LFI et l’exécution 2022 s’explique principalement par
l’annulation de la réserve de précaution (133,3 M€). À cela s’ajoute 20 M€ de gel des crédits
du titre 3, en gage du financement de la mesure catégorielle de fusion des corps de surveillants
et de brigadiers, ainsi que 25,1
M€ d’AE sur la brique de gestion déléguée qui n’ont pas été pas
utilisées en cours d’exercice.
Concernant les CP, l’écart entre LFI et l’exécution 2022 tient, pour l’essentiel, à
l’annulation de la réserve de précaution (54,8 M€) et au gage de 20
M€ au profit du titre 2 pour
la mise en œuvre de la mesure catégorielle précitée.
Le programme 166
–
Justice judiciaire
en 2022, s’exécute à 1
404,6 M€ en AE et
1
280,55 M€ en CP, soit une sur
-
exécution de 20,08 M€ en
AE et une sous exécution de
34,26
M€ en CP.
Le surcroit de consommation d’AE de 9,8 M€ s’explique par
la dynamique
des frais de justice. La mise en œuvre d’un mouvement de fongibilité asymétrique à hauteur de
7,3 M€ pour procéder au remboursement des dépe
nses des personnels mis à disposition par les
caisses primaires d’assurance maladie dans le cadre du transfert des pôles sociaux
est également
à noter.
En revanche,
la consommation des crédits de la brique immobilier occupant s’est
avérée globalement en re
trait du fait notamment d’une baisse significative des frais de
gardiennage et de nettoyage après une hausse en période de crise sanitaire. Les dépenses de
maintenance et d’exploitation sont, en outre, en sous
-exécution par rapport aux prévisions.
B -
Une crise sanitaire aux effets budgétaires bien moindres par rapport
à 2021
En 2022, les surcoûts liés à la gestion de la crise sanitaires
sont estimés à 5 M€ (contre
50,95
M€ en 202
1) et se concentrent sur les postes de dépenses suivants :
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
-
les prestations de nettoyage renforcé et de désinfection à hauteur de 1,6
M€
;
-
la « subvention téléphonique » d’un montant de
1,5
€ au bénéfice des détenus
;
-
les dispositifs de protection sanitaire et de vaccination (
1,8 M€
) au sein des établissements
pénitentiaires.
Enfin la fin de la crise sanitaire conduit, au sein des établissements pénitentiaires, à la
reprise des activités avec les partenaires associatifs financés sur des crédits du titre 6 dont la
consommation a augmenté de 15 % selon la DAP. La direction des services judiciaires
indique pour sa part qu’elle constate une vive reprise des dépenses de formation (+80
%
passant de 4,8 M€ en 2021 à 8,6 M€ en 2022).
C -
Fongibilité et auto-assurance
1 -
Réserve de précaution
En 2022, 263,88
M€ d’AE HT2 et 1
82,71
M€ d
e CP ont été mis en réserve par les
responsables de programme, soit un taux de mise en réserve de 4 %. Sur les crédits du titre 2,
la réserve de précaution était de 30,63
M€ soit un taux de mise en réserve
de 0,5 %, identique
à celui de l’année 2021.
En 2022, comme lors des exercices précédents, une réserve ministérielle de 1 % des
crédits HT2, d’un montant de 46,1 M€, a été mise en place au sein de la réserve pour aléas de
gestion des programmes et non répartie entre les BOP. Cette réserve ministérielle correspondait
au mécanisme d’auto
-assurance demandé à chaque ministère et destiné à sécuriser la gestion et
à financer de nouvelles priorités.
Cette réserve a permis, en fin de gestion, le redéploiement de crédits par décret de
virement, pour prendre en charge des dépenses de frais de justice supportés par le programme
166 (cf. ci-après).
Décret de virement
Dans le cadre de l’auto
-assurance au sein de la mission, un décret
3
de virement de 15
M€
en AE et 19,3 M€ en CP
a permis de couvrir les besoins de fin de gestion du programme 166
relatifs aux frais de justice
. Il provient d’annulations de crédits du
programme 107
(10 M€ en
AE et 15 M€ en CP), du programme 182 (5 M€ en AE et 2,3 M€ en CP) et du programme 310
(2 M€ e
n CP).
Décrets de transfert sortant hors titre 2
Sur le HT2, des transferts de 13,93
M€ d’AE
et 16,11 M€ de CP
sont intervenus dans le
financement de politiques publiques hors de la mission Justice. A ce titre, le programme 166, a
contribué à hauteur de 8
M€, en AE et CP, au programme 176 –
Police nationale
, pour le
financement de la dette de l'Institut national de police scientifique. De même, le programme101
a contribué à hauteur de 2,19 M€ en AE et CP, au financement du fonds national France service
porté par le programme 112 -
Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du
territoire.
Décrets de transfert entrant et sortants (titre 2)
3
Décret n°2022-1513 du 2 décembre 2022 portant virement de crédits.
COUR DES COMPTES
16
Sur le périmètre du titre 2, le solde des décrets de transfert
entrant et sortant s’élève à
1,13
M€. Ils prov
iennent principalement du programme 147
–
Cohésion des territoires
au
bénéfice du programme 182 pour un montant de 1,30 M€ en AE et CP.
LFR
La première loi de finance rectificative pour 2022 (LFR n°2022-1157 du 16 août 2022) a
ouvert des crédits à hauteur de 119 M€ en AE et CP à la mission
Justice
. Ce montant de crédits
est identique à celui qui avait été annulé par le décret n° 2022-512 du 22 février 2022 relatif au
financement du plan de résilience économique et social.
La LFR n°2022-1499 du 1
er
décembre 2022 a annulé en HT2, 238,67 M€ d’AE et
161,85
M€ en CP. Les trois programmes qui ont vu la réduction la plus importante sont le
programme 107 (178,43 M€ en AE et 74,87 M€ en CP), le programme 166 (33,59 M€ en AE
et 49,94 M€ en CP) et le programme 310 (18,43 M€ en AE et 16,34 M€ en CP).
D -
Les fonds de concours et les attributions de produits
La mission
Justice
a perçu
6,79
M€ de fonds de concours et
4,49
M€ d’attributions de
produits
en 2022 (+0.26
M€ par rapport à 202
1), ce qui représente une ressource très limitée
(11,28
M€ au total).
S’agissant des fonds de concours
, les deux principaux programmes récipiendaires sont :
-
le programme 166
–
Justice judiciaire
pour un montant de 2,1
M€, principalement constitué
de
2 M€ au titre
de l’agence pour la gestion et le recouvrement des avoirs saisis et
confisqués (AGRASC)
en vue de participer à des opérations d’amélioration des lieux de
stockage de scellés.
-
le programme 107
–
Administration pénitentiaire
pour un montant de 0,94 M€
(hors crédits
reportés) provenant de plusieurs fonds différents
notamment de l’
AGRASC et du
programme d’investissement d’avenir (PIA)
.
S’agissant des attributions de produits
, les deux principaux programmes récipiendaires
sont :
-
le programme 310
–
Conduite et pilotage de la politique de la justice
, pour un montant de
2,16
M€, issu
s de la recette obtenue grâce à la bâche publicitaire posée dans le cadre de
l’opération de rénovation de la façade du ministère de la justice
place Vendôme ;
-
le programme 166
–
Justice judiciaire
pour un montant de 0,99
M€ dont les attributions
de produits issus
de la vente par la Cour de cassation d’ouvrages et de documentation et la
valorisation d’éléments de patrimoine immatériel.
La
CBCM indique qu’il lui est difficile d’assurer
le suivi de la consommation des fonds
de concours et des attributions de produits.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
Graphique n° 3 :
LFI et exécution 2018-2022
(AE, Md€)
Source : Cour des comptes
Le taux de consommation des AE, par rapport à la loi de finances initiale, augmente
sensiblement par rapport à 2021 (99,37 % contre 84,5 % en 2021).
9,01
9,04
9,11
12,07
12,77
8,45
9,06
10,03
10,20
12,69
0
2
4
6
8
10
12
14
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (AE)
Exécution (AE)
COUR DES COMPTES
18
Graphique n° 4 :
LFI et exécution 2018-2022 (CP
, Md€)
Source : Cour des comptes
8,72
9,06
9,39
10,06
10,74
8,61
8,92
9,15
9,87
10,66
0
2
4
6
8
10
12
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (CP)
Exécution (CP)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
Graphique n° 5 :
les dépenses 2018-
2022 de la mission par titre (CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
S’élevant à 6,22 Md€ en AE=CP, les dépenses de personnel ont cru de 5,4 % entre 2021
et 2022. Cette croissance étant moins dynamique que celle de l’ensemble des CP de la mission
(+ 11,8 %), le poids relatif des dépenses du titre 2
–
bien que toujours nettement majoritaire
–
a reculé passant de 59,8 % du total des CP en 2021 à 58,4 % en 2022.
D’un montant de 2,59 Md€ en CP, les dépenses de fonctionnement ont cru de 7 %, leur
poids relatif étant quasi-stable à 24,2 % du total des CP (contre 24,5 % en 2021).
D’un montant de 1,02 Md€ en CP, les dépenses d’intervention ont enregistré une
croissance très soutenue entre 2021 et 2022 (+ 14,6 %), faisant passer leur poids relatif de 9,0
% à 9,5 % du total des CP de la mission.
Avec 0,82 M
d€ en CP, les dépenses d’investissement ont enregistré 26,1 %
d’augmentation entre 2021 et 2022, passant de 6,6 % à 7,6
% du total des CP de la mission.
A -
Les emplois et les dépenses de personnel
Le ministère a bénéficié en 2022, au titre de la LFI, de 720 ETP supplémentaires dans la
continuité des dispositions de la trajectoire prévue par la loi de programmation 2018-2022 et de
réforme pour la justice du 23 mars 2019. En effet, 500 ETP avaient été recrutés par anticipation
en 2021 au titre de la justice civile de proximité. Toutefois, dès le document prévisionnel de
gestion et emplois et des crédits de personnel (DPGECP), la programmation annuelle présentait
une insuffisance de 22 M€ sur les crédits de titre 2 (hors CAS pension) pour le programme 166
5,42
5,58
5,70
5,90
6,22
2,13
2,19
2,23
2,42
2,59
0,67
0,70
0,72
0,89
1,02
0,39
0,45
0,51
0,65
0,82
0,002
0,001
0,000
0,000
0,000
-2
0
2
4
6
8
10
12
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses de personnel (T2)
Dépenses de fonctionnement (T3)
Dépenses d'intervention (T6)
Dépenses d'investissement (T5)
Dépenses d'opérations financières (T7)
COUR DES COMPTES
20
(18,6 M
€) et le programme 107 (3,6 M€). Il en résultait
un besoin de financement pour le
programme 166 d’un montant de 7,4 M€ hors CAS par rapport aux crédits attendus. Des
évolutions intervenues en gestion sont liées :
-
à un arbitrage du 27 janvier 2022 relatif à
la revalorisation du corps d’encadrement de
l’administration pénitentiaire et des carrières du greffe
;
-
à un arbitrage du 19 janvier 2022 relatif à
la généralisation de l’intermédiation des pensions
alimentaires (90 ETP) ;
-
à l’arbitrage
du 20 juin 2022 visant à pérenniser 605 agents contractuels.
L’exercice 2022 a aussi été marqué par la mise en œuvre, dans un contexte de reprise de
l’inflation, de mesures générales interministérielles liées au pouvoir d’achat décidées lors de
la
conférence sur les perspectives salariales dans la fonction publique du 6 juillet. Ainsi, la
revalorisation du point d’indice de la fonction publique à hauteur de 3,5 %
à compter du 1
er
juillet 2022
, le relèvement de l’indice minimal de la fonction publique (343 au 1
er
janvier, puis
352 au 1
er
mai) et du SMIC ont eu un impact de
71,89 M€, dont 63 M€ pour la revalorisation
du seul point d’indice. Les mesures indiciaires, la revalorisation du SMIC et le forfait télétravail
ont été en partie financés sur les crédits du programme 551 -
Provision relative aux
rémunérations publiques.
En outre, des mesures catégorielles ont été prises en 2022, pour un montant de 101 M€
au bénéfice de l’ensemble de la mission, dont 46,6 M€ sur le programme 107, 26,9 M€ sur le
programme 166, 25,
2 M€ sur le programme 182 et 2,3 M€ sur le programme 310.
Ces écarts entre la LFI et la programmation initiale ont conduit la CBCM à émettre un
avis favorable, assorti de réserves persistantes, le 1
er
avril 2022. Elle invitait notamment le
RFFIM à mettre e
n œuvre des outils de prévision infra
-annuelle relatifs aux dépenses de
personnel. En réponse aux observations provisoires de la Cour des comptes, le ministère a
indiqué que le recours à l’outil de prévision infra
-annuelle des emplois et de la masse salariale
(PIMS) utilisé en 2022 pour la gestion des programmes 166 et 107 a permis le respect de l’arrêté
de répartition du 6 décembre 2022, l’écart à la ressource n’étant que de 0,07
%. La CBCM
indique cependant qu’une solution pérenne devrait être trouvée pou
r 2023.
Au stade du second compte rendu de gestion (CRG2), la CBCM estimait que «
la
programmation faisait apparaitre un important besoin de financement
», principalement du fait
des programmes 166 et 107 et, dans une moindre mesure, des programmes 182 et 310.
La CBCM pointait dans la note sur le CRG2 le caractère contrasté des plafonds
d’autorisation d’emploi selon les programmes et tout particulièrement le programme 166 qui
était alors en risque de dépassement prévisionnel. Les mesures catégorielles en grande partie
non budgétées en LFI représentaient un montant à financer de 60,6 M€.
Les mouvements suivants ont permis de faire face aux besoins de financement des
dépenses de titre 2 :
-
l
’ouverture de crédits en LFR 1 (19,15 M€
hors CAS) ;
-
un dégel de fin
de gestion (21,24 M€
hors CAS) ;
-
l’
ouverture par deux arrêtés de répartition de crédits issus du programme 551
–
provision
relative aux rémunérations publiques
d’un montant global de 101,1 M€, dont le montant a
été calibré au regard des besoins de la paye de décembre 2022 a permis de faire face au
plus près des besoins.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
1 -
Le plafond d’emplois
1 480 emplois supplémentaires (soit + 1,6 % en un an) ont été alloués à la mission
Justice
en LFI 2022, constituant une nouvelle hausse après celles déjà enregistrées années précédentes
(+ 2,59 % en 2021, soit 2 261 emplois ; +1,35 % en 2020 ; + 1,75 % en 2019 ; + 2,1 % en 2018
et + 3 % en 2017).
L’effectif de la mission
Justice
s’élevant à 91
358 ETPT (soit un écart de
–
1 233 ETPT
par rapport au plafond d’emplois), le taux d’exécution
s
’établit à 9
8,6 %, légèrement inférieur
à celui de 2021 (99,5 %).
Tableau n° 4 :
évolution du plafond d’emplois en ETPT
entre 2020 et 2022
en ETPT
2020
2021
2022
Évolution
2021/2022
Plafond d'emplois
(LFI/LFR)
87 617
89 878
91 358
+1 480
Transferts prévus en
gestion
36
27
16
-11
Exécution du plafond
d'emplois
86 917
89 489
90 223
+734
Écart entre plafond et
exécution
-736
-416
-1 135
Source : ministère de la justice
COUR DES COMPTES
22
Graphique n° 6 :
plafond d’emplois et exécution
(en ETPT pour la mission)
Source : Cour des comptes
Alors que le ministère a bénéficié d’un effort important en termes de créations de postes
depuis 2018, il n’est pas parvenu à réaliser les recrutements correspondants, de sorte qu’il
présente de manière persistante une sous-
exécution de son plafond d’emplois. L’écart de1
135
emplois en 2022 est à rapprocher de l’effort consenti en LFI, soit 1
480 ETP. Dans la
perspective des créations d’emplois à venir dans le cadre la n
ouvelle loi de programmation pour
la justice, le ministère doit se mettre en situation d’effectuer les embauches nécessaires et
d’atteindre son plafond d’emplois.
2 -
Le schéma d’emploi
Le schéma d’emplois de la LFI 2022 prévoyait une hausse de 720
ETP. Le dépassement
du schéma d'emplois (+ 614 ETP par rapport à la LFI) résulte des recrutements autorisés au-
delà de la LFI. Les arbitrages interministériels intervenus en janvier et en juin 2022 (cf.
supra
)
ont en effet relevé le schéma d’emploi prévu par la LF
I.
Les emplois concernés par les arbitrages portaient sur la mise en
place de l’intermédiation
financière des pensions alimentaires (90 ETP et le recours à un renfort de 110 vacataires qui ne
sont pas pris en compte dans le plafond d’emplois). La direction
des services judiciaires
mentionne par ailleurs l’embauche de 30 agents de catégorie B sur cette politique publique. En
outre la pérennisation des contractuels recrutés dans le cadre de la lutte contre les violences
intrafamiliales (105 ETP), et celle des contractuels recrutés dans le cadre du volet civil de la
justice de proximité civile (500 ETP) est intervenue en 2022. En tout, le programme 166 a
bénéficié d’un relèvement du schéma d’emploi de 695
ETP en plus des 40 programmés en LFI.
84 813
86 490
87 653
89 905
91 374
83 552
85 341
86 917
89 489
90 223
78 000
80 000
82 000
84 000
86 000
88 000
90 000
92 000
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond d’emplois de la mission
(LFI+ LFR + mouvements en gestion)
Emplois de la mission exécutés
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
Tableau n° 5 :
évolution et exéc
ution du schéma d’emplois de 20
20 à 2022
(en ETP)
Exécution
2020
Exécution
2021
LFI 2022
Exécution
2022
Sorties totales
7 167
8 047
6 859
8 499
dont sorties pour retraite
1 840
1 956
2 035
1 888
Entrées
9 585
9 862
7 579
9 833
Variation des ETP (entrées
moins sorties totales)
2 418
1 816
720
1 334
Source : ministère de la justice
Note
: la direction du budget a indiqué que les données issues des RAP 2020 et 2021 ainsi qu’avec les
éléments du DPGECP 2023, reprenant les données 2022, ne correspondaient pas avec certaines
indications du ministère
Le schéma d’emploi ainsi modifié a été exécuté, pour le programme 166, à hauteur de
722 ETP. La DSJ
4
indique qu’en sus ces recrutements, l’équivalent de 217 emplois a pu être
redéployé au titre des économies induites par la dématérialisation des procédures et la
simplification des procédures civiles réglementaires. Ces économies ont impacté toutes les
catégories d’emplois, et particulièrement les greffiers et magistrats.
Alors qu’un effort était co
nsenti sur le programme 166, le
schéma d’emploi du
programme 107 n’a pas été exécuté en totalité (66 ETP non pourvus au regard de la LFI et 149
au regard du schéma d’emploi modifié), principalement du fait de la moindre attractivité du
concours de surveillant.
3 -
La masse salariale et la gestion des crédits du titre 2
En 2022,
l’exécution du titre 2 (hors CAS
pensions) de la mission
Justice
s’élève à
4 354,6
M€
, soit une augmentation de 6,1 %.
4
Lors de la contradiction la direction du budget a indiqué ne pas disposer de ces indications.
COUR DES COMPTES
24
Tableau n° 6 :
f
acteurs d’évolution de la masse salariale entre 202
1 et 2022 (en M
€)
Facteurs
Montants
Dépenses de personnel 2021
4 100,7
Mesures de transfert et de
périmètre
+0,33
Débasages de dépenses au
profil atypique
-59,46
Dépenses de personnel 2021
retraitées
4 041,57
Effet de noria GVT négatif
-49,88
Schéma d'emplois
+48,25
Mesures générales
+71,89
Mesures catégorielles
+100,97
Mesures individuelles GVT
positif
+55,9
Rebasages de dépenses au
profil atypique
+54,19
Autres variations de dépenses
+31,72
Dépenses de personnel 2022
4 354,6
Source : ministère de la justice
Note : lors de la contradiction, la direction du budget a indiqué ne pas disposer des mêmes
chiffres que ceux transmis courant décembre par le ministère de la justice.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
Les facteurs d’évolution de la masse salariale sont résumés dans le tableau s
uivant.
Tableau n° 7 :
facteurs d’évolution de la masse salariale entre 2020 et 2021, par
programme, en M€
P166
P107
P182
P310
P335
Total
mission (*)
Dépenses de personnel 2021 retraitées
1 716,83
1 776,46
395,34
152,93
4 041,57
Schéma d'emplois
24,41
22,26
1,48
0,09
48,25
Mesures générales
31,17
31,03
7,35
2,35
71,91
Mesures catégorielles
26,86
46,62
25,24
2,24
100,96
GVT
–
solde
- 3,39
8,67
1,36
0,61
6,02
Autres variations
15,89
11,47
0,71
4,27
32,34
Rebasages
31,35
15,83
4,72
1,67
53,58
Dépenses de personnel 2022
1 843,13
1 912,35
436,20
162,94
2,19
4 354,62
Source : ministère de la justice
Note
: (*) les montants indiqués s’entendent hors programme 335, en l’intégrant, l’exécution s’effectue à 4 356,8 M€.
B -
Les dépenses de fonctionnement
Pour mémoire, en 2017, un effort de maitrise des dépenses avait été prévu en LFI,
réduisant les dépenses de fonctionnement de 10
%. Mais au final, l’enveloppe n’avait pas été
suffisante. En 2018, les crédits avaient donc été portés à un niveau légèrement supérieur
(+2
M€) à la consommation 2017.
En 2022, bien que la LFI prévoit des crédits de paiement à hauteur de 2
519,71 M€
(+
249 M€
par rapport à la LFI de 2021), cela
n’
a pas été suffisant, puisque la consommation est supérieure
à la programmation
de 67 M€
.
L’augmentation de la consommation des crédits traduit des
réalités différentes selon les programmes. En effet, certains ont moins consommé que ce qui
était prévu en LFI (mais plus cependant qu’en 2021), comme le programme 107 et le
programme 166, en raison de la réserve de précaution.
COUR DES COMPTES
26
Tableau n° 8 :
Évolution des dépenses de fonctionnement
de la mission
Justice
(CP)
En M€
LFI
2021
Exéc.
2021
LFI
2021
format
2022
Exéc
2021
format
2022
LFI
2022
Exéc.
2022
Dépenses de
fonctionnement de l'État
(catégorie 31)
2 190,42
2 347,2
2 190,41
2 347,19
2 428,79
2 496,04
Subventions pour charge
de service public
(catégorie 32)
80,52
77,38
80,52
77,38
90,91
89,42
Total dépenses de
fonctionnement de l'État
2 270,94
2 424,58
2 270,93
2 424,57
2 519,71
2 585,46
Source : Ministère de la justice
1 -
Les frais de justice
Contrairement à l’exercice 2021, il n’y a pas eu de sous
-exécution et la dépense réalisée
en 2022 s’élève à près de 6
48,7
M€
5
(6 % d’augmentation), le montant initialement programmé
étant de 648,45
M€
. La consommation des crédits des frais de justice a donc donné lieu à
d’importants mouvements de fongibilité entrants
(26,2 M€ en CP).
De nombreux postes ont vu leurs dépenses augmenter dans une proportion bien plus
importante que l’ensemble des frais de justice, comme ceu
x relatifs aux mesures judiciaires, et
plus particulièrement celles relatives aux enquêtes sociales rapides réalisées dans le cadre de la
lutte contre les violences intrafamiliales qui ont augmenté en valeur de plus de 71%, ou encore
les traductions interprétariat (+ 21 %, contre + 17,5 % en 2021).
Le renforcement des unités médico-judiciaires dans le maillage territorial a engendré une
dépense de 17,4 M€. Cette dépense, prévue budgétairement en LFI sur le titre 3, a été transférée
en cours d’année sur le titre 6 (dépense d’intervention), sous la forme d’une subvention de
charge publique aux hôpitaux, afin de donner plus de souplesse et de rapidité aux créations de
ces unités. Ces dépenses ont cependant été comptabilisées dans le tableau relatif aux dépenses
de fonctionnement pour tenir compte des paramètres initiaux.
La plate-forme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ) a permis de générer 12,4
M€
d’économies en 2022
(même montant qu’
en 2021) sur les opérateurs de communication
électronique. Par ailleurs, une solution de géolocalisation des téléphones a été développée et est
expérimentée depuis septembre 2022, ce qui devrait permettre des économies à terme.
Le dynamisme de cette brique « frais de justice » est donc toujours très présent en 2022.
La CBCM a encore cette année émis des réserves sur la soutenabilité du programme 166.
Par ailleurs, comme en 2021, elle préconise une présentation plus détaillée de la hausse des
frais de justice par regroupement d’activité permettant de distinguer les effets
des dépenses
issues des charges à payer (mémoires en stock) avec un rattachement aux données
opérationnelles sur l’activité juridictionnelle pour les nouvelles dépenses
. Lors de la
5
En réalité, 656 M€ du fait du transfert budgétaire de 8 M€ pour les mémoires du service national de police
scientifique, SNPS, à destination du programme 176.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
contradiction, la CBCM a néanmoins indiqué qu’elle avait été associée de fa
çon active au
dispositif mis en place en vue de parvenir à une meilleure maîtrise des frais de justice. La DSJ
a ainsi renforcé la concertation commune sur l’analyse de cette dépense. La CBCM a également
participé à deux ateliers quadripartites réunissant le RPROG, RFIM, et la direction du budget.
Enfin, elle a été conviée au comité stratégique qui s’est tenu en février 2023.
Pour mémoire, afin de permettre à terme une meilleure visibilité sur le brique « frais de
justice »
, l’article 236 de la loi de finan
ces pour 2021 a réintroduit le fait que «
la demande en
paiement au titre des frais de justice doit être présentée à l’autorité judiciaire dans le délai
d’un an à compter de l’achèvement de la mission
» (article 800 du code de procédure pénale).
Une fiche pratique relative aux délais de forclusion est communiquée aux prestataires. Malgré
cela, 2 526
mémoires ont été rejetés en 2022, pour un montant de 0,99 M€.
Il est encore trop
tôt pour évaluer les impacts de cette réforme.
La DSJ a indiqué qu’elle devait
réaliser un bilan
qualitatif du rétablissement du délai de forclusion.
Les charges à payer pour 2022 sont de
135,97 M€ ce qui représente une évolution
à la
hausse de +32 % par rapport à 2021. Le montant se décompose en charges à payer et en « dette
économique, liée aux mémoires de frais des prestataires, et en dette sociale, dette due au titre
de la prise en charge des cotisations employeurs des collaborateurs occasionnels du service
public (COSP) liée aux frais de justice. La direction du budget précise que la dette économique
est la plus importante la dette sociale ayant été apurée.
La Cour avait formulé en 2012 et 2013 et à nouveau à partir de 2017 une recommandation
sur l’amélioration de la connaissance des frais de justice et l’optimisation des outils d
e gestion
afin de contribuer à leur meilleure maitrise. En 2019, la recommandation a été enrichie par une
référence à une budgétisation réaliste. Cette partie de la recommandation a pu être levée en
2021, du fait de l’augmentation du budget alloué aux frai
s de justice par la LFI 2021.
La direction des services judiciaires fait part des actions de sensibilisation
qu’elle mène
dans l’objectif de réduire le coût des frais de justice (gardiennage, interprétariat, …)
et dont les
résultats ne sont pas connus. Elle ajoute
que les plans d’actions mis en œuvre ont pu conduire
à une rationalisation et à une homogénéisation des processus, mais que les effets ne se voient
pas, soit
qu’ils s’inscrivent sur la durée, soit en raison de l’absence d’indicateurs.
Ces expérimentations portent notamment sur le gardiennage des scellés. Ainsi, un suivi
des flux de véhicules saisis est en cours d’élaboration à partir des données provenant des
juridictions ; un marché de destruction des véhicules saisis est également
à l’étude
et un travail
a été engagé sur le déploiement au sein du réseau judiciaire du logiciel «
système d’information
des fourrières » développé par le ministère de l’intérieur.
Dans l’attente de la réalisation d’un bilan, la recommandation
, reformulée en 2021, est
maintenue.
1.
(DSJ) Dresser un bilan du plan d
’action de maitrise des
frais de justice
mis en œuvre afin
de poursuivre les efforts en optimisant les outils de gestion. (Recommandation renouvelée)
COUR DES COMPTES
28
2 -
Les dépenses de fonctionnement courant des juridictions
6
Sur le programme 166
–
Justice judiciaire
, les dépenses relatives aux moyens de
fonctionnement des juridictions s’élèvent à
164,5
M€, en légère hausse par rapport à 2021
(+ 1
%). Cette hausse s’explique notamment par l’augmentation des
frais de déplacement
(+ 12 %), et par les dépenses de formation qui évoluent de 80 %, en raison de rattrapage post-
covid, pour atteindre
8,6 M€.
3 -
Les autres dépenses de fonctionnement
Sur le programme 166, les dépenses relatives à l’immobilier judiciaire du titre 3 sont
trait
ées au 1.3.3.1 « l’investissement immobilier
».
7
Sur le programme 107-
Administration pénitentiaire
, les crédits de fonctionnement
consommés (gestion publique et gestion déléguée)
s’élèvent à 712
M€, soit une progression de
+ 8,8 % par rapport à 2020.
En
gestion publique, la progression d’un montant de 24 M€ est due à la mise en œuvre
du volet numérique du plan pénitentiaire, aux activités de réinsertion et à l’explosion du coût
des fluides (+ 8,6 M€).
L
es dépenses de restauration et d’hébergement
sont en diminution par rapport à 2021.
Mais cette diminution est trompeuse, puisque, en faisant abstraction des dépenses
exceptionnelles liées au covid et au comblement du déficit du compte de commerce 912 (9,5
M€
en 2022), elles ont nettement augmenté.
En gestion déléguée, la dépense a également augmenté (+ 28,5 M
€)
, en raison de
l’accroissement de l’activité restauration ainsi que la maintenance et l’entretien, avec les
dépenses de fluide
, expliqué par l’augmentation
du nombre de détenus.
La forte reprise de poses de bracelets électroniques pour les aménagements de peine et la
pose du bracelet anti-rapprochement (+ 67%) participent également à la hausse des dépenses.
L’ensemble des crédits consommés d
u
titre 3 sur le programme 107 s’élève à 1
063,5
M€
pour
une dotation de 1 106 M€
, la sous-
consommation s’expliquant par la réserve de précaution
.
Sur le programme 182
–
Protection judiciaire de la jeunesse
, les dépenses ont dépassé de
10 M€ les crédits alloués en LFI pour atteindre 100,8 M€, en raison notamment
de l’entretien
courant et des dépenses informatiques.
Sur le programme 310 -
Conduite et pilotage de la politique de la justice
, les dépenses de
fonctionnement concernent les politiques RH transverses (mise en place du projet
e vote
,
activité logement, restauration, médecine de prévention notamment) pour 39,5
7 M€,
l’informatique pour
281
8
M€, l’immobilier pour
52,5
M€, le fonctionnement courant pour
18,07
M€, ainsi que les opérat
eurs pour 24,1
M€
9
.
6
Pour mémoire, ce poste avait été revalorisé en 2017, suite à un rapport
de l’IGF
-IGJ, permettant ainsi la réduction
des charges à payer pour tendre vers leur quasi-maîtrise en 2021.
7
Afin d’homogénéiser le traitement des PPP, investissement et fonctionnement sont traités dans la même partie.
8
Les dépenses informatiques de ti
tre 3 comportent de nombreuses dépenses d’investissement exécutées en
fonctionnement par convention.
9
En hausse de 77 %, cf.
3.2.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
Enfin de façon plus marginale, mais en augmentation de 166
%, 8,57 M€ sont consommés
sur le programme 101-
Accès au droit et à la justice
(doublement du dispositif de téléassistance
dit « grave danger
» notamment et numéro d’appel téléphonique 116 006 ouvert aux victimes
)
et 1,77 M€
10
sur le programme 335-
Conseil supérieur de la magistrature
.
C -
Les dépenses d’investissement
Les crédits de titre 5 de la mission
Justice
exécutés s’élèvent à 1,35 Md€ en AE et 824
M€
en CP. Les opérations immobilières, portées par les programmes 166
–
Justice judiciaire
et 107
–
Administration pénitentiaire
constituent le premier poste de dépenses d’investissement du
ministère pour un montant de 1 116 M€ en AE et 527,8 M€ en CP. Les dépenses
d’investissement informatique, portées par le programme 310, s’élèvent à 188,5 M€ en AE et
153,5 M€ en CP (en hausse au regard des dépenses réalisées en 2021, 99 M€
en AE et 108,9
M€ en CP).
Les dépenses immobilières sont distinguées selon qu’elles s’effectuent dans le cadre
d’opérations réalisées en maîtrise d’ouvrage publique ou en marché de
partenariat.
1 -
L
es réalisations immobilières en maîtrise d’ouvrage publique
Pour le programme 166 -
Justice judiciaire
.
La consommation s’est élevée à 232,21 M€ en AE et 170,44 M€ en CP correspondant
à la réalisation de travaux du nouveau palais de justice d
e Lille ( 139,2 M€ déjà engagés au titre
des travaux pour un coût prévisionnel de 147,2 M€, 120 M€ de CP restant à décaisser) et
l’opération de restructuration du palais de justice historique de Paris sur l’île de la Cité (budget
de 372,58 M€ en hausse de 97,68 M€ par rapport à 2021 financé
sur le programme 166 et de
32,48 M€ pour la part justice financée
et sur le programme 362 au titre du plan de relance). Ce
deuxième chantier a conduit à engager 100 M€ d’AE sur un total prévisionnel de 372,8 M€.
Les CP o
nt été mobilisées à hauteur de 38,4 M€.
Treize opérations sont par ailleurs en cours d’étude pour un montant estimé à ce stade à
998,34 M€. En 2022, 73,24 M€ d’AE ont été consommées pour ces opérations, 697,95 M€
avaient été appelées les années précédentes sans que le tableau transmis par le ministère ne
permette de préciser l’antériorité du lancement de ces phases d’études.
La consommation des
CP devrait s’effectuer jusqu’à 2027 au regard du planning transmis par la direction des services
judiciaires qui ne précise pas le planning des paiements au-delà de cette date.
S’agissant du
programme 107
–
Administration pénitentiaire
Sur la cinquantaine d’opérations du programme 15 000, 11 établissements ont déjà été
livrés (soit 3 951 places créées en brut dont 2 441 places en net, une fois prises en compte les
fermetures d’établissements vétustes). 16 établissements sont en travaux. Au total,
24 établissements, soit la moitié, seront opérationnels en 2024.
En 2022, ont été livrés le centre de détention de Koné (120 places) ainsi que les deux
structures d’accompagnement vers la sortie de Caen (90 places) et de Montpellier (150 places),
10
À noter que la consommation exceptionnelle d’AE à hauteur de 8,37 M€, s’explique par le renouvellement du
bail des locaux du CSM.
COUR DES COMPTES
30
représentant au total 360 places. Huit projets sont également à des phases opérationnelles ou
pré opérationnelles dont deux projets INSERRE à Toul et Donchery.
En 2023, 10 nouveaux établissements, représentant 1 958 places, seront livrés : les centres
pénitentiaires de Troyes-Lavau et de Caen-Ifs, le centre de détention de Fleury-Mérogis ainsi
que sept structures d’accompagnement vers la sortie (SAS Valence, Avignon, Meaux, Osny,
Le Mans-Coulaines, Noisy-le-Grand et Toulon).
En 2022, 883,9 M€ ont été engagés (soit 16,5 % du montant total programmé) et
l’exécution en CP s’élève 357,4 M€ (soit 96,9 % du montant programmé pour l’année). Le
programme de construction de l’administration pénitentiaire après une phase de ralentissement
durant la crise sanitaire a donc repris avec force durant l’année 2022.
2 -
Les contrats de partenariats publics-privés
Comme pour les exercices précédents, les contrats de partenariats publics-privés (PPP)
obèrent les marges financières de la mission.
Depuis leur mise en service, ces ouvrages constituent une composante importante de
l’immobilier de la justice
et leur poids financier fait peser une lourde charge sur les budgets
immobiliers du ministère. Les loyers dus au titre des contrats de partenariat grèvent les budgets
d’investissement et contribuent à l’éviction des nouveaux projets. La composante
fonction
nement des loyers vient également minorer la capacité d’entretien du parc immobilier
du ministère dans son ensemble pour la durée des contrats. Cette situation perdure en 2022 : le
montant des dépenses réalisées au titre des PPP est de 254
M€ en AE et 2
84,1
M€
en CP dont
51,71
M€ en AE du titre 5 et
201,36
M€ en AE du titre 3.
Tableau n° 9 :
Exécution des crédits relatifs aux opérations immobilières réalisées dans le
cadre des PPP en 202
2 (en M€)
Investissement
Fonctionnement
Financement
Fiches modificatives
Total
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Programme 166
-6,6
20,28
27,53
26,59
29,62
29,62
0,97
0,98
51,52
77,47
Programme 107
58,31
58,31
104,75
105,9
39,46
42,43
0
0
202,52
206,64
Total
51,71
78,59
132,28
132,49
69,08
72,05
0,97
0,98
254,04
284,11
Source : ministère de la justice
Le ministère de la justice précise que le retrait
d’engagement
de 6,6
M€
sur la part
investissement des contrats de partenariat judiciaires (tribunal de Paris et au tribunal de Caen)
correspondent à la minoration, au titre de l’anné
e 2021
, du solde de l’indemnité de dédit qui
pourrait être due au partenaire dans l’hypothèse, théorique, d’une résiliation anticipée de ces
contrats. Ces retraitements d’AE qui n’ont donc pas vocation en principe à être couverts par des
CP doivent interve
nir chaque année jusqu’à la fin de l’exécution de ces contrats de longue durée
(27 ans).
Comme lors des exercices précédents, le ministère effectue sa programmation annuelle
des dépenses de fonctionnement et de financement relatives aux PPP en AE=CP, en vertu des
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
prescriptions de la direction du budget
11
.
Cette dernière justifie la méthode mise en œuvre par
le fait que les dépenses de titre 3 liées aux PPP n’ont pas de caractère ferme à la date de livraison
des ouvrages et que leur engagement global créerait un doublon avec le montant du dédit et ne
permettrait pas de tenir compte de la variation, sur la durée du contrat, des indices sur lesquels
la facturation des loyers d’exploitation et de maintenance est indexée.
La Cour maintient cependant que cette
comptabilisation n’est pas conforme à la
législation
12
, le montant de l’engagement programmé ne correspondant effectivement pas à la
réalité des engagements que le ministère a pris auprès des prestataires puisqu’il n’intègre ni les
remboursements du financement (dont le montant est pourtant arrêté), ni ceux se rapportant au
fonctionnement alors que leur caractère obligatoire découle du contrat. Elle formule ainsi cette
recommandation depuis 2014, sans que cette dernière soit reprise dans les arrêtés budgétaire et
comptable. Au regard du poids financier que ces dépenses constituent pour la mission, la
recommandation est reconduite.
Le ministère de la justice indique qu’il ne sera plus amené à recourir à ce type de contrat.
Il n’en demeure pas moins que la réal
isation de ceux déjà engagés devront aller à leur terme,
obligeant à prendre en considération la nécessité des engagements réalisés à couvrir en crédits
de paiement au titre de l’investissement, des frais financiers et des dépenses d’investissement
liées au gros entretien renouvellement (GER).
D -
Les dépenses d’intervention
Les dépenses d’intervention, d’un
montant de 1 024,76
M€ en
2022, constituent une
faible part des dépenses de la mission
Justice
(9 %).
Elles relèvent principalement des programmes 101
–
Accès au droit et à la justice
et 182
–
Protection judiciaire de la jeunesse
. Les dépenses de guichet (aide juridictionnelle du
programme 101 et justice des mineurs, avec la prise en charge notamment des mineurs
délinquants, du programme 182) y sont très largement majoritaires (90,6 %). Les dépenses
d’intervention
relèvent
aussi, pour 13,1 M€, du
programme 107
–
Administration pénitentiaire
(versements directs aux personnes détenues sans ressources suffisantes
, dont l’assiette a été
élargie et le montant versé augmenté, passant de 20
€ à 30
€, par détenu et par mois,
et
versement à des associations), du programme 166 pour 63,5
M€
13
et du programme 310
(subventions diverses
14
)
.
Tableau n° 10 :
15
é
volution des dépenses d’intervention (CP en M€)
LFI 2021
Exéc. 2021
LFI 2022
Exéc. 2022
Dépenses de guichet
811,96
800,34
910,99
894,09
11
A
rrêté du 16 juillet 2014 relatif aux règles de la comptabilité budgétaire de l’État pris en application de l’article
54 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
12
Article 8 de la LOLF et article 159 du décret 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique.
13
Dont 34 M€ consommés sur l’action 2 –
conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales, alors
qu’aucun montant n’était prévu en LFI.
14
Pour le P310 : politiques RH
transverses (pour 0,83 M€), dont
0,51 M€ de subvention versée à Orpheopolis,
suite à une convention, et action sociale, diverses cotisations...
15
Les dépenses du P182 concernent les secteur associatif habilité et le secteur public.
COUR DES COMPTES
32
Aide juridictionnelle (P101)
533,96
552,67
614,95
631,6
Justice des mineurs (P182)
278
247,67
296,04
262,49
Dépenses discrétionnaires
65,53
91,13
79,35
130,67
Aide aux victimes (P101)
32,1
30,8
40,27
32,09
Accès au droit et médiation (P101)
19,1
18,3
24,55
21,07
Autres
14,33
42,03
14,53
77,51
Total
877,49
891,47
990,34
1 024,76
Source
: Cour des comptes d’après Chorus, les LFI et le ministère
de la justice
Les dépenses d’intervention progressent régulièrement depuis plusieurs années, toutes
catégories confondues. En 2022, cette progression se poursuit, en raison du dynamisme de
l’aide juridictionnelle, qui représente 6
1,5
% des dépenses d’inter
vention, mais également des
dépenses discrétionnaires, qui augmentent de plus de 45 %, dont plus du tiers dû à des dépenses
du programme 166.
1 -
L’aide juridictionnelle
L’aide juridictionnelle
16
, qui relève du programme 101
–
Accès au droit et à la justice
,
recouvre l
’
ensemble des moyens permettant de favoriser la défense des justiciables aux
ressources financières modestes. Cette action inclut également les aides à l
’
intervention de
l
’
avocat (garde à vue, médiation, assistance aux détenus), dont le montant d
e l’unité de valeur
a été revalorisé au 1
er
janvier 2022 (il l’avait déjà été en 2021), ainsi que la rétribution des autres
auxiliaires de justice (huissiers, notaires…) pour un montant de 20,07 M€. Ces
crédits sont
versés aux caisses des règlements pécuniaires des avocats (Carpa)
, via l’Unca, Union nationale
des Carpa,
sur la base de leurs besoins en trésorerie (tableaux mensuels de suivi). L’aide
juridictionnelle a fait l’objet d’un référé de la Cour en 2016
17
,et un contrôle de suivi est
actuellement en cours.
En 2022,
le montant des crédits ouverts en LFI était de 614,95 M€, en progression de
15 %, par rapport à 2021. Les crédits consommés sont de 631,6
M€, soit près de 15 M€
supérieurs à la prévision de la LFI.
La forte augmentation de la consommation
des crédits s’explique en grande partie par la
tenue des procès hors normes suite aux attentats terroristes de 2015 et 2016, dont le coût est
estimé par la direction du budget à 57,1 M€ en raison du
très grand nombre de parties civiles,
pour un montant pr
ogrammé en LFI 2022 de 7 M€. Par ailleurs, l’unité de valeur servant à
rétribuer
les avocats a été relevée. La décision a été prise de financer en gestion l’essentiel de
l’augmentation de ces dépenses
.
La trésorerie des Carpa
à fin 2022 s’élevait à 53,2 M€
(en baisse de 20,7 M€ par rapport
à 2021), permettant d’assurer la rétribution des avocats jusqu’à fin janvier 2023.
16
En liaison avec le département comptable ministériel et avec la DGFiP, le service de l'accès au droit et à la
justice et de l'aide aux victimes (SADJAV) a pour objectif de rendre opérationnelle la mise en recouvrement de
l’aide juridictionnelle dont
ont bénéficié les personnes admises à ce
dispositif. En 2022, 8,78 M€ ont
été
effectivement recouvrés
, contre 10 M€ en 2021
.
17
Référé du 23 décembre 2016 « La gestion et financement de l’aide juridictionnelle et des aides à l’intervention
de l’avocat ».
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
2 -
La justice des mineurs
Les crédits d’intervention du programme 182 –
Protection judiciaire de la jeunesse
financent principalement le secteur associatif habilité (SAH) qui conduit certaines mesures
judiciaires d’investigation éducatives (MJIE) prononcées par les juges et prend en charge des
mineurs délinquants (centres éducatifs fermés -CEF-
, centres d’hébergement…).
En 2022, le montant to
tal des crédits consommés est de 262,11 M€, soit une
hausse de
6
% par rapport à l’exécution 2021. La programmation initiale était de 296,04 M€, dont
268,5
M€ pour la brique SAH.
La dépense sur cette brique est inférieure de 20 M€ par rapport à la programm
ation
initiale, en raison
des décalages de lancement de projets en cours, des baisses d’activité
conjoncturelles sur l’hébergement non spécialisé à tarification conjointe
18
et la réparation-
médiation, et des nouveaux projets prévus par le CJPM (mesures de médiation ou stages en
alternative aux poursuites par exemple) qui doivent être mis en place.
3 -
L’aide aux victimes
L’aide aux victimes
, financée par le programme 101
–
Accès au droit et à la justice,
a
pour objectif d’améliorer la prise en charge des victimes d’infractions tout au long de leur
parcours judiciaire, jusqu’à leur indemnisation. Sa coordination revient au ministre de la justice,
assisté par la déléguée interministérielle à l’aide aux vict
imes. Elle est assurée par un réseau
d’associations locales.
Le programme 101finance également le numéro national d’appel «116 006 », qui délivre
une première écoute et une orientation personnalisée, ainsi que le dispositif de télé-protection
des personnes en grave danger dit « TGD », dont le coût
(5,6 M€)
a été multiplié par 2,5 en
raison du nombre de téléphones déployés afin de renforcer la lutte contre les violences
conjugales.
En 2022, les crédits ont progressé de près de 18% pour atteindre 33,52 M€. L
es crédits
consommés sont de 32,09 M€ (+ 4,17 M€ par rapport à
2021).
4 -
L’accès au droit et à la médiation
Ces crédits, relevant du programme 101
–
accès au droit et à la justice
, ont augmenté en
programmation budgétaire
(+ 4,75 M€) pour atteindre
24,55
M€ et également en
consommation, puisqu’ils ont progressé de 3,4
M€ pour atteindre 21,07 M€.
Ces crédits d’intervention soutiennent, au titre de l’accès au droit, les réseaux de
proximité
: conseils départementaux d’accès au droit, maisons de justice et du droit et des
fédérations et associations d’accès au droit. Ce domaine a fait l’objet d’un rapport de la Cour
des comptes en 2016, appelant notamment à rationaliser l’organisation et le pilotage du réseau.
Les crédits consommés en
2022 sont de 10,05 M€, montant en légère augmentation (+ 1,9 M€)
par rapport à 2021.
18
Un certain nombre de places dans ces structures a été occupé pour des placements par l’ASE de mineurs non
accompagnés.
COUR DES COMPTES
34
Ils
soutiennent, d’autre part, la médiation familiale et le développement des espaces de
rencontre parents-
enfants qui améliorent le règlement des conflits familiaux et s’inscrivent dans
la loi de programmation et de réforme de la justice
.
Les crédits consomm
és s’élèvent à
11,02
M€, en progression par rapport à l’année précédente (+
1,44
M€). Cette hausse résulte de
l’augmentation des espaces de rencontre qui traduit ainsi la volonté gouvernementale de pallier
la saturation de ces structures spécialisées, mais elle résulte également des premiers effets de
l’article 14 de la loi 2022
-
140 du 7 février 2022 relative à la protection de l’enfance, qui a ouvert
au juge des enfants la possibilité de proposer à des parents une médiation familiale en lien avec
une mesure
d’assistance éducative qu’il a ordonnée
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
La soutenabilité budgétaire à court terme
1 -
Des reports de crédits issus de l’exercice 2021
en baisse tant en AE qu’en CP
Les reports entrants (hors fonds de concou
rs) se sont élevés à 701,25 M€ en AE et à
13,3M€ en CP. Ces crédits ont principalement contribué au financement d’opérations
immobilières du programme de création de 15 000 places de détention.
Les reports d’AE issus de l’exercice 2021 sont en baisse par r
apport aux deux exercices
précédents (921,57 M€ en AE soit 7,65
% des AE disponibles en 2021et 2,28 Md€, soit 25 %
des crédits d’AE disponibles en 2020).
Avec 262,14 M€ d’AE reportés entrantes, le programme 166 –
Justice judiciaire
devient
en 2022 le premier porteur de ces reports à hauteur de 37,1 %, devant le programme 107
–
Administration pénitentiaire
(222,91 M€ de reports soit 31,5 % du total). Ces reports concernent
majoritairement les opérations d’investissements immobiliers.
Les autorisations d’engagement
affectées non engagées (AEANE), liées aux programmes d’investissement, constituent une part
très majoritaire de ces reports (597,95 M€, soit 85,2 % du total). Il convient toutefois de
souligner que les reports d’AEANE sont e
n baisse par rapport à 2021 (-
149 M€, soit
-19,9 %
d’AEANE entrantes entre 2021 et 2022).
Les reports de CP issus de 2021 s’élèvent à 13,4 M€,
et bénéficié principalement au
programme 182
–
Protection judiciaire de la jeunesse
(à hauteur de 8,42
M€) et
au programme
107
–
Direction de l’administration pénitentiaire
(à hauteur de 2,98
M€).
2 -
Les charges à payer
Les charges à payer concernent les dépenses qui ont été engagées, dont la prestation a été
fournie et le service fait constaté, mais qui n’ont pas pu
être liquidées avant la clôture de gestion.
Elles constituent par conséquent des dettes certaines qui, en fonction des reports obtenus ou
disponibles, grèvent les exercices suivants.
Elles s’élèvent à 244,66 M€
(contre
374,1 M€ en 2021 et 405,2 M€ en
2020) dont
89,86
M€ au titre des frais de justice.
C
e montant n’intègre pas la dette économique du BOP
central correspondant notamment à des charges non facturées et non comptabilisées dans
Chorus au 31 décembre 2022 mais pour lesquelles des états (qui ne sont pas des factures) sont
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
transmis par les prestataires notamment pour les interceptions judiciaires. Compte tenu de ces
éléments la direction du budget invite à considérer ces éléments chiffrés comme non définitifs.
B -
La soutenabilité budgétaire à moyen terme reste fragilisée par des
restes à payer liés aux opérations immobilières qui progressent
1 -
Les restes à payer sont en forte hausse
Les restes à payer (RAP) correspondent à la part des autorisations d’engagement engagées
sur l’exercice n’ayant pas donné lieu
à consommation de crédits avant la clôture de la gestion.
Le montant des RAP estimés à
9,9 Md€
fin 2022
19
(contre 7,85
Md€ en 2021, 7,
5
Md€
en 2020 et 6,6 Md€ en 2019).
Cette forte augmentation à hauteur de 26 % poursuit la trajectoire
des dernières années. Les RAP de la mission avaient ainsi déjà augmenté de 4,7 % entre 2020
et 2021 et de 18,9 % entre 2019 et 2021.
Les RAP
–
très majoritairement dominés par les dépenses immobilières
–
se répartissent
de la manière suivante entre les programmes :
-
2,3 M
€ au titre du programme 101
-
Accès au droit et à la justice
(contre 2 M€ en 2021)
;
-
7,
1 Md€ au titre du programme 107
-
Administration pénitentiaire
(contre 5,3 Md€ en
2021). Cette augmentation est liée majoritairement à une hausse de la brique « gestion
déléguée
» et à l’engagement du contrat de gestion déléguée MGD 21, sur une période de
sept ans ;
-
2,2
Md€
au titre du programme 166 -
Justice judiciaire
(contre 2
052,84 M€ en 2021) La
brique de l’immobilier propriétaire représente 88 % du total de rest
e à payer de ce
programme (1,9 Md€)
;
-
160 M€ au titre du
programme 182-
Protection judiciaire de la jeunesse
(contre 131
M€ en
2021) ;
-
406 M€ au titre du programme 310
-
Conduite et pilotage de la justice
(contre 397
M€ en
2021) ;
-
8,3 M€ au titre du p
rogramme 335 - Conseil supérieur de la magistrature (contre 0,5
M€ en
2021).
Le montant des RAP, en hausse constante est, en outre, sous-estimé dans la mesure où
le
mode de comptabilisation des AE sur les contrats de PPP du ministère conduit à ne pas engager
la totalit
é́
des AE relatives aux parts de fonctionnement et de financement dès la livraison,
mais uniquement chaque année à hauteur des CP. Par conséquent, les volumes des AE et donc
des restes à payer sont minorés.
Même si le ministère de la justice fait valoir que ce montant ne présente pas de difficulté
particulière en termes de soutenabilité
, le niveau élevé et l’augmentation des RAP constituent
bien un point de fragilité budgétaire.
19
Ce montant n’était alors pas encore totalement stabilisé et a ensuite évolué.
COUR DES COMPTES
36
2 -
Des reports d’autorisation d’engagement
Les reports d’AE de 2022 à 2023 s’élèvent à
703 M
€
(contre 706,3
M€ en 202
1, 750,9
M€
en 2020 et 1,15
Md€ en 2019)
.
Ils sont d’un montant relativement stable, après la baisse très
marquée intervenue entre 2020 et 2021. 85 % concernent des AEANE portés par les deux
programmes concentrant les grands projets immobiliers, le programme 166 -
Justice Judiciaire
(259,15
M€ d’AEANE, soit 43 % du total) et le programme 107 –
Administration pénitentiaire
(123,75 M€, soit 21 % du total).
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur l’environ
nement
La mission
Justice
fait partie des 15 missions du budget général de l’État pour lesquelles
l’impact environnemental des dépenses est considéré comme neutre. Elle ne fait donc pas
l’objet d’une fiche dédiée dans le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État,
annexé au PLF 2022.
Toutefois, dans le programme 310
–
Conduite et pilotage de la politique de la justice
, un
indicateur de performance énergétique du parc immobilier occupé en année N-1 a été introduit
dans le PAP 2022. Il vise à me
surer la consommation d’énergie finale par m² occupé en surface
utile brute. Cet indicateur renseigné à partir de l’outil d’aide au diagnostic (OAD) ou des
données directement saisies dans le référentiel technique n’est encore que partiel puisqu’il
repose sur 75 % des surfaces du ministère de la justice pour lesquelles des consommations
d’énergie ont été rattachées. Par ailleurs, il serait opportun que cet indicateur distingue, d’une
part, les nouvelles constructions, définies comme celles respectant la r
églementation
environnementale RE2020
et, d’autre part, le parc immobilier ancien, les nouvelles
constructions faisant mécaniquement baisser la moyenne sans que le ministère ait à fournir
d’effort sur le parc immobilier le moins vertueux énergétiquement. L’objectif chiffré était de
passer de 175 kWh/m² en 2021 (prévision actualisée) à 147 kWh/m² en 2023. Dans le PAP
2023, la cible 2023 est dégradée, ramenée à 175 kWh/m², tandis que les cibles 2024 et 2025
sont ramenées respectueusement de 170 kWh/m² et 165 kWh/m². Les ambitions ont ainsi été
revues à la baisse. Il est précisé que la cible a été déterminée en visant un objectif de
consommation d’énergie de
-20
% en moyenne d’ici 2030 compte tenu de l’ancienneté du parc
immobilier justice et de ses particularités, sans qu’aucun élément ne soit ap
porté concernant le
ralentissement du rythme de baisse de la consommation énergétique.
Dans le cadre de la contradiction, le ministère de la justice signale le dimensionnement
réduit du parc immobilier neuf, qui ne serait donc pas de nature à influencer suffisamment
l’indicateur de performance énergétique.
Néanmoins, dans le contexte de programmes de
construction massifs en cours, la Cour souhaite maintenir cette distinction qui contribue à la
lisibilité de la politique conduite afin de mieux identifier, d’une part, l’impact énergétique des
constructions récentes réalisées sur le fondement des nouvelles règlementations (RE 2020) et,
d’autre part, celui résultant de l’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments plus
anciens.
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
37
2.
(Recommandation renouvelée)
: conformément à l’article 8 de la LOLF, prévoir que les
autorisations d’engagement correspondant aux opérations immobilières financées en
partenariat public-privé (PPP) couvrent, au p
lus tard à la livraison, l’intégralité de
l’engagement de l’État, investissements et loyers de financement et d’exploitation (DSJ,
DAP) ;
3.
distinguer dans l’indicateur de performance énergétique du parc immobilier les nouvelles
constructions répondant à la réglementation récente (RE2020) pour mieux identifier les
améliorations apportées sur le parc ancien, moins vertueux énergétiquement (Secrétariat
général).
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Programme 166
A -
Des résultats mitigés en termes de performance et un indicateur de
récidive insatisfaisant
Le programme 166 dispose de huit indicateurs permettant d’apprécier la manière de
« rendre la justice ». Un indicateur prioritaire de la mission correspond au délai moyen de
traitement des procédures civiles hors procédures courtes (indicateur 1.1).
Sur le moyen terme, les délais moyens se dégradent. Ainsi, pour les cours d’appel, le dél
ai
s’allonge de 13,9 mois en 2016 à 17,5 mois en 2021. En 2022, la cible était de 15,5 mois. Elle
n’a pas été atteinte sans que le ministère ait été en mesure de produire cette donnée pour l’année
2022, ni des éléments d’explication quant à l’évolution de
cet indicateur. Pour les tribunaux
judiciaires, la dégradation est encore plus marquée. Les délais sont ainsi passés de 5,8 mois en
2016 à 13,7 mois en 2021. En 2022, la cible était de 11,5 mois. Elle n’a pas été atteinte sans
que le ministère ait là non p
lus été en mesure de produire cette donnée pour l’année 2022, ni
des éléments d’explication quant à l’évolution de l’indicateur.
Dans la NEB 2019, la Cour avait rappelé que le ministère avait développé des indicateurs
permettant d’apprécier les délais de jugement et d’exécution des peines ainsi que les mesures
alternatives et les actions d’insertion, mais que la mesure de la récidive restait un sujet difficile,
alors que celle-
ci avait fait l’
objet de demandes du Parlement. La Cour recommandait ainsi
depuis
2016 de « disposer d’indicateurs de la performance de la réponse pénale, qui mesurent
et rendent compte du taux de récidive ainsi que, par catégorie de peines, de leur taux et de leur
délai d’application
. »
La Cour avait été partiellement entendue puisque le ministère de la justice avait défini
dans le PAP 2021 un indicateur de contexte sur la récidive
ce qui l’
avait conduit à lever, en
2021, sa recommandation, consciente des difficultés techniques liées à la mise en œuvre
complète de cette recommandation.
Toutefois cet indicateur de contexte sur la récidive n’a pas été repris dans le PAP 2022.
La Cour avait donc demandé à la DSJ dans le cadre de la NEB 2021 de r
éintroduire l’indicateur
de contexte sur la récidive dans le projet annuel de performance.
Cet indicateur a été réintroduit dans le cadre du PAP 2023, comme indicateur de contexte
au niveau de la mission
Justice
. La Cour salue cette réintroduction même si elle regrette qu’il
s’agisse d’un indicateur de contexte et non de performance.
COUR DES COMPTES
40
Par ailleurs, la méthodologie élaborée retient la notion de récidive légale dans les deux
ans en utilisant les données du casier judiciaire national. Le taux de récidive qui en découle est
de l’ordre de 10
-11 %.
Tableau n° 11 :
indicateur de contexte sur la récidive tel que présenté dans le PAP 2023
Les choix méthodologiques opérés (notamment le cantonnement à la seule récidive légale
et non à la réitération, et la période d’examen de deux ans au lieu de la période usuelle de cinq
ans) conduisent cependant à produire des résultats très différents de ceux de la DAP et du
service statistique ministériel, généralement de l’ordre de 40
%.
L’
écart
entre l’indicateur du PAP 2023 et les taux de récidive calculés par la DAP et le
service statistique ministériel ne résulte ainsi qu
e d’
une
différence d’approche méthodologique.
Mais, sur un sujet complexe et sensible
, l’introduction de cet indicateur
crée un risque de
confusion pour le lecteur.
La Cour recommande donc au secrétariat général, conjointement avec la DACG, la DSJ,
la DAP, et la direction du budget, de revoir la méthodologie retenue pour le calcul de
l’indicateur introduit dans le PAP en vue d’assurer sa cohérence avec
les taux de récidive
calculés
par le ministère.
B -
Une politique de recrutement dynamique mais insuffisante
Le schéma d’emplois du programme
166 a bénéficié, suite aux deux arbitrages rendu en cours
d’exercice (cf. supra), de
la création de 735 ETP, alors que la LFI n’en prévoyait que 40.
Le schéma d’emploi prévu par la LFI comprenait notamment
la création de 50 ETP
supplémentaires de magistrats et de 47 ETP supplémentaires dans les métiers du greffe et du
commandement. En revanche, il était prévu une diminution du nombre de personnels
administratifs et techniques de catégorie C à hauteur de 107 ETP.
D’autres ETP
ont ensuite été créés : 500 ETP supplémentaires correspondant aux
recrutements en contrats temporaires effectués en 2021 dans le cadre du volet civil de la justice
de proximité et 105 ETP recrutés dans le cadre de la lutte contre les violences intrafamiliales.
La pérennisation de ces 605 emplois
de vacataires a fait l’objet d’un gage de 7 M€ sur le hors
titre 2. Ont également été créés
90 emplois au titre de la généralisation de l’intermédiation
financière des pensions alimentaires, conformément au « Bleu » de la RIM des 17 et 18 janvier
2022.
Même si le schéma d’emploi n’a été exécuté qu’à hauteur de 722 ETP, soit une sous
-
exécution de 13 ETP, les recrutements sont encourageants, et devraient monter en puissance dans
les années à venir, ainsi q
ue l’a annoncé le
garde des sceaux le 5 janvier 2023 en présentant son
plan d’action pour la justice
élaborée dans la suite des États généraux de la justice, avec un
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
41
recrutement de 10
000 fonctionnaires pour l’ensemble de la mission justice
20
, dont 1 500
magistrats et 1 500 greffiers, à horizon 2027. À
ce jour, les recrutements réalisés n’ont pas
permis de faire baisser le taux de vacance au sein des juridictions, en forte hausse en 2022 en
lien avec les créations d’emplois réalisées.
Tableau n° 12 :
magistrats en exercice en juridiction et taux de vacance au 1
er
septembre
2022
C -
Des travaux déterminants sur la charge de travail des magistrats en
cours
La DSJ a initié en 2022 des travaux visant à construire un système de pondération
judiciaire afin de mesurer plus précisé
ment l’activité des magistrats et d’objectiver les besoins
en recrutement.
Un groupe de travail associant des représentants des associations professionnelles et des
organisations syndicales, appuyé par l’Inspection générale de la justice et subdivisé en pl
usieurs
sous-
groupes, a ainsi travaillé sur une méthodologie de mesure tout au long de l’année 2022. Il
était initialement prévu que les travaux soient rendus fin 2022. C’est en février 2023 que les
travaux du groupe de travail sur la première instance ont
été finalisés, les autres devraient l’être
courant 2023. Une phase d’expérimentation portant sur cinq tribunaux judiciaires et cinq cours
d’appel a en outre été décidée début 2023.
De surcroît, les premières projections issues de cette table de pondération dont la Cour a
eu communication pour les juges d’application des peines (JAP)
font état d’un besoin de 718
ETP de JAP pour un nombre de 443 ETP de JAP déployés fin 2022 dans les juridictions, Elles
mettent donc en évidence une augmentation des effectifs particulièrement forte, de plus de
60
%. D’autres fonctions en tensions au sein des juridictions nécessiteront elles aussi un renfort
en personnel, notamment les fonctions civiles et les parquets de sorte que la question de la
soutenabilité des créations d
’emplois jugées nécessaires par le groupe de travail pourrait être
posée. Le ministère indique que ces projections ne sont pas définitives, et pourraient être revues
à l’issue de l’expérimentation.
20
La direction du budget a précisé dans la contradiction que ce nombre intègre les embauches au sein des
opérateurs.
COUR DES COMPTES
42
II -
Programme 107
A -
Une augmentation inédite du nombre de détenus conduisant à une
forte surpopulation carcérale
L’année 2022 a vu la population détenue augmenter de 2
800 personnes. Fin 2022, la
population carcérale a ainsi atteint le niveau inégalé de près de 73 000 détenus. L’augmentation
va bien au-delà du rebon
d constaté à l’issue de la crise sanitaire (qui avait alors vu la population
carcérale baisser de 20 %) et au-delà des prévisions de la DAP qui avait prévu une augmentation
de 1 600 détenus en 2022.
Cette augmentation a mécaniquement conduit à un durcissement du taux de surpopulation
carcérale.
Tableau n° 13 :
Densité carcérale selon le type d’établissement ou quartier
Année
01/10/2019
01/12/2020
01/12/2021
01/11/2022
Maison d'arrêt/Quartier
maison d'arrêt
135,3%
118,1%
135,8%
142,8%
Établissement pour peines
87,4%
82,5%
88,6%
90,8%
Source : Ministère de la justice
–
Statistiques des établissements et des personnes écrouées en France
Les cibles PAP 2022 en ce qui concerne la densité carcérale ne sont ainsi pas respectées :
elles étaient de 129 % pour les maisons d'arrêt/quartiers maison d'arrêt (+3 points par rapport à
2021) et de 94 % pour les établissements pour peines (+5 points par rapport à 2021).
L’effectif des personnes placées sous surveillance électronique augmente également
:
12 000 personnes environ étaient placées sous DDSE début 2021, elles étaient 16 000 fin 2022
(soit + 4000 en deux ans).
Ainsi, la population écrouée a atteint plus de 88 000 personnes fin 2022 contre 84 000
personnes un an plus tôt.
B -
Le plan 15 000 progresse mais accuse un retard important
Le plan de construction 15 000 vise à réduire la surpopulation récurrente. La mise en
œuvre du programme a été marquée à ses débuts par la difficulté des recherches foncières,
souvent pour des raisons de faisabilité technique ou environnementale, mais également
d’acceptabilité de la part des élus ou des riverains, impliquant des suites contentieuses.
En 2022, ont été livrés le centre de détention de Koné (120 places) ainsi que les deux
structures d’accompagnement vers la sortie de Caen (90 places) et de Mont
pellier (150 places),
représentant au total 360 places.
Ainsi, fin 2022, 11 établissements au total ont été livrés (soit 3 951 places brutes créées
et 2 441 places nettes
, une fois prises en compte les fermetures d’établissements vétustes),
tandis que 16 établissements sont en construction. Les 7 000 places qui devaient être livrées
avant la fin de l’année 2022 n’ont donc pas été construites en intégralité
.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
43
En 2023, 10 no
uveaux établissements actuellement en voie d’achèvement, représentant
1 958 places, devraient être livrés : les centres pénitentiaires de Troyes-Lavau et de Caen-Ifs,
le centre de détention de Fleury-Mérogis ainsi que 7 structures d'accompagnement vers la sortie
-SAS- (Valence, Avignon, Meaux, Osny, Le Mans-Coulaines, Noisy-le-Grand et Toulon).
Au total, 24 établissements, soit la moitié de la prévision initiale, devraient être
opérationnels en 2024.
C -
Des aménagements de peines en augmentation
La nouvelle politique des peines dite « bloc peines » introduite par la loi de
programmation et de réforme pour la justice du 23 mars 2019 (LPJ) et la loi pour la confiance
dans l’institution judiciaire du 22 décembre 2021
visent à développer les peines alternatives à
l’emprisonnement ainsi que les aménagements de peine
s, notamment
ab initio
.
Le taux des personnes placées sous écrou et bénéficiant d’une mesure alternative à la
détention en établissement (détention à domicile sous surveillance électronique
–
DDSE -,
placement extérieur, semi-
liberté, liberté conditionnelle) constitue un élément de l’indicateur
1.1 du programme. Ce taux est passé de 21 % en 2017 à 27,5 % en 2021 et 27% en 2022.
Le pourcentage des aménagements de peine prononcés
ab initio
en audience
correctionnelle, qui constitue aussi un élément de l’indicateur 1.1, augmente également. Il est
passé de 2 % en 2018 à 20 % en 2021 et 27,5 % en 2022. Dans ce contexte, si la cible 2023
(40 %) est ambitieuse, elle apparait atteignable.
En revanche le pourcentage de DDSE peines autonomes sur l’ensemble des
aménagements de peine prononcés
ab initio
stagne : il était de 8,5% en 2021 et si la cible PAP
était de 15 % en 2022, ce pourc
entage est loin d’avoir été atteint en 2022 sans que le ministère
ait été en mesure de produire le pourcentage exact. Cette nouvelle peine crée par la LPJ semble
ainsi avoir des difficultés à trouver sa place dans l’échelle des peines.
Au total, si les amé
nagements de peine et alternatives à l’incarcération sont montés en
charge, cette augmentation ne s’est pas traduite par une contraction du nombre de personnes
détenues. Au contraire, l’augmentation du nombre de personnes suivies dans le milieu ouvert
(174 000 en 2022 contre 163
000 en 2021) a semblé aller de pair avec l’augmentation de la
population détenue.
III -
Programme 182
A -
L’entrée en vigueur du code de justice pénale des mineurs (CJP
M)
Entré en vigueur le 30 septembre 2021, le CJPM
poursuit l’objectif d’
une lisibilité accrue
des décisions prises pour les mineurs et leurs familles. Les décisions prises sont plus réactives
et doivent permettre de renforcer
la cohérence l’action éducative au travers d’un socle commun
exercé par les services de milieu ouvert de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), garants
de la continuité des parcours.
Quatre types d’intervention auprès des jeunes délinquants peuvent être prescrits
(insertion, réparation, santé et placement) afin
de répondre à l’objectif d’individua
lisation des
parcours et à une meilleure anticipation des propositions de placement. À tous les stades de la
COUR DES COMPTES
44
procédure, ces prescriptions peuvent être
mises en œuvre
, modifiées ou levée
s pour s’adapter à
l’évolution du mineur tout en restant à l’appréciati
on du magistrat.
On constate, avec l’entrée en vigueur du CJPM, un
infléchissement de la part des mineurs
prévenus et à une augmentation progressive de la part de condamnés dans un contexte de
diminution globale du nombre de mineurs incarcérés. Par ailleurs, le prononcé systématique
d’une
mesure éducative judiciaire provisoire (MEJP)
lors de l’incarcération
d’un mineur
favorise la mobilisation rapide des services de milieu ouvert, en articulation avec les services
éducatifs en détention, au sou
tien de l’élaboration d’un projet de sortie individualisé pour le
mineur.
L’applicati
on informatique
Parcours
mise en service en 2021 pour le suivi des décisions
judiciaires portant sur les mineurs, des activités de jour et des séjours en détention apparait
essentielle au suivi des décisions et des orientations prises. Les fonctionnalités qui seront mises
en service au 2
ème
trimestre 2024 seront utilisées par les personnels éducatifs de la PJJ. Il est
maintenant indispensable de résoudre les questions techniques liées aux habilitations des
personnels des structures du secteur associatif habilité (SAH), pour leur permettre l’usage de
Parcours
, afin unifier les modalités de suivi des mineurs placés. Le développement auprès des
éducateurs qui exercent en détention devra aussi être suivi.
B -
L’avancement du plan relatif aux centres éducatifs fermés
et les
projets immobiliers
Ce plan annoncé en septembre 2018 doit permettre la création de 20 centres éducatifs
fermés (CEF) en plus des 51 entrés progressivement en activité depuis 2002. Parmi ces centres,
15 seront confiés au secteur associatif habilité. Un contrôle de la Cour des comptes sur le
fonctionnement des CEF et des établissements pour mineurs est en cours de finalisation.
L’exécution 2022 de la brique immobili
ère propriétaire de la direction de la protection
judiciaire de la jeunesse s’élève à 30,9 M€ en AE et 21,2
M€ en CP
pour financer l’ensemble
des ouvrages de la direction qu’il s’agisse des centres éducatifs fermés du plan 20 CEF ou des
autres structures de la protection judiciaire de la jeunesse. La DPJJ indique que la prise en
charge, par le secrétariat général du ministère, de la conduite de ces opérations immobilières en
explique le dynamisme et se justifie par la volonté d’améliorer des conditions de t
ravail des
professionnels et de prise en charge des mineurs placés.
En ce qui concerne le plan de création de 20 CEF, le CEF de Bergerac (4,4
M€) a été livré
et les montants engagés en 2022 les plus significatifs sont ceux relatifs à la construction du CEF
de Rochefort (engagement de 4,89
M€).
Plusieurs autres opérations sur les sites de la PJJ ont été livrées : la déconstruction et
reconstruction de l’unité éducative d’hébergement collectif (UEHC) de Béthune (3,42
M€), la
réhabilitation des unités éducativ
es de milieu ouvert (UEMO) et de l’unité éducative
d’hébergement diversifié (UEHD) de Béthune (2,30
M€).
Par ailleurs
2022
a vu notamment la continuation des travaux de l’UEHC de Bagneux (5,40
M€), la démolition partielle
-reconstruction du centre éducatif renforcé (CER) de Cuinchy
(3
M€).
Enfin, d
es études de maîtrise d’œuvre ont été conduites pour la restructuration du site de
la Fontaine au Roi à Paris (coût travaux prévisionnel de 11,47
M€), le CEF de Rochefort
(6,40
M€), la restructuration de l’unité éducative d’activités de jour (UEAJ) de Marseille Chutes
-
Lavie (4,20 M€), la restructuration de l’UEHC de Nogent
-sur-Oise (4
M€) et la restructuration
de l’UEHC d’Arras (2,48
M€).
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
45
S’agissant des
trois autres CEF publics prévus dans le cadre de la loi de programmation
2018-
2022, l’acquisition d’un site à Lure est prévue pour un montant de 0,12 M€ permettant le
lancement des études de maîtrise d’œuvre en 2023. L’identification d’un site à Saint
-Omer
devrait permettre, selon la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ), de finaliser
une acquisition courant 2023. La DPJJ indique enfin qu’un troisième site, en Occitanie, fait
l’objet de recherches qui prennent en compte les critères du cahier des charges de l
a DPJJ, dont
la nécessaire proximité au centre-ville, ce qui constitue, selon elle, un facteur de complexité au
regard des fréquentes oppositions locales à ce type de projets. La direction du budget a indiqué
lors de la contradiction qu’un centre éducatif fermé était programmé à Mayotte dont l’impact
budgétaire interviendrait de 2023 à 2027. L’estimation des coûts de contruction sont évalués
par la direction du budget à 6 M€ pour les structures du secteur public et 5,1 M€ pour celles
portées par le secteur associatif habilité.
C -
Un volet insertion encore trop peu évalué
Le taux
d’inscription des jeunes pris en charge dans un dispositif d’insertion sociale et
professionnelle ou de formation
21
s’élève
en 2020 à 55 %. Il était de 71 % en 2016. La cible à
2023 est
de 90 %. L’objectif recalé pour 2021 ainsi que celui des années à venir ne sont à ce
stade pas arrêtés.
Avec l’entrée en vigueur au du CJPM
,
la capacité des services à mettre en œuvre
rapidement les différentes
mesures d’investigation
ou éducatives provisoires constituera un
élément de réussite de la réforme, qui devrait être apprécié au travers des indicateurs du
programme. À cet égard, la non-
application de l’indicateur en 2021 et son indétermination pour
2022 ne permettent pas d’apprécier de l’évolution
et de l’insertion des mineurs suivis en milieu
ouvert. Le déploiement des nouvelles fonctionnalités de
Parcours
en 2024
et la formation des
agents de la DPJJ au logiciel devraient faciliter la mise en œuvre et le suivi de cet objectif. Lors
de la contradiction le ministère a indiqué travailler sur le sujet notamment en matière
d’accompagnement du changement.
IV -
Programme 310
Le programme transversal 310, porté par le secrétariat général du ministère, a également
bénéficié ces dernières années d’un renforcemen
t en moyens et emplois afin de rationaliser
l’organisation et la gestion du ministère et de piloter le chantier du plan de transformation
numérique (PTN), qui est une action prioritaire (et qui a été retenu au titre du grand plan
d’investissement
- GPI -),
au même titre que le développement de l’action sociale et de la
sécurité au travail à destination de tous les agents.
Le secrétariat général a bénéficié de nouveaux emplois liés au PTN défini au printemps
2017 et dont les travaux ont été réalisés dans le cadre de plusieurs chantiers ministériels ou,
s’agissant de la procédure pénale numérique (PPN), interministériels, notamment avec le
ministère de l’intérieur et le chantier transverse de transformation numérique d’Action publique
2022.
21
Nombre de jeunes (hors investigation, TIG et réparations) inscrits dans un dispositif d'insertion sociale et
professionnelle ou de formation sur nombre total de jeunes pris en charge.
COUR DES COMPTES
46
Ce plan s’articule
autour de trois axes : un axe « infrastructures et équipements », un axe
« projets applicatifs » et un axe « gouvernance et appui aux utilisateurs ».
Le recrutement de 260 ETP au sein du service du numérique (SNUM), y compris les
départements informatiques des délégations interrégionales, prévu sur cinq ans, dont 30 ETP
en 2022, a été réalisé
Les dépenses informatiques, qui représentent les deux tiers du programme,
s’élèvent à
92,61 M€ en fonctionnement et à 188,5 M€ en investissement, soit un total de 281,11 M€. Les
dépenses d’investissement sont en augmentation de 18,2
%, en raison notamment du coût
supplémentaire engendré par les projets inscrits au PTN, mais aussi par des décalages de
paiement de l’exercice précédent.
Les travaux de la Cour réalisés en 2021 sur le PTN dans le cadre de son enquête à la
demande de la commission des finances du Sénat
22
ont montré que si les progrès en matière
d’infrastructures et d’équipements étaient réels, les résultats atteints pour les projets applicatifs
étaient bien
plus contrastés, avec d’importantes difficultés (des dérives financières notamment)
rencontrées sur les deux systèmes d’information principaux des juridictions,
Portalis
qui assure
le fonctionnement de la chaîne civile et
Cassiopée
celui de la chaîne pénale.
Portalis
, dont
l’expérimentation sur la gestion du contentieux prudhommal a débuté en juillet 2021, n’est
toujours pas en phase de déploiement.
Enfin, la comptabilité analytique
23
relative aux dépenses informatiques mise en œuvre en
2021 et mise en plac
e via l’utilisation de
Chorus formulaire
et la codification des opérations
métiers, permet de suivre uniquement la consommation des AE et non des CP. Or, le suivi des
dépenses, et notamment en informatique, est indispensable.
Le projet de recommandation e
st donc modifié en ce sens même si à l’occasion de la
contradiction le ministère a précisé que la refonte et l’outillage des processus de gestion
budgétaire devrait permettre en 2023 de suivre les AE et les CP sur tous les projets
informatiques.
Un centre
de pilotage a également été créé en interne afin d’allouer les crédits aux équipes
projet, avec l’appui d’une cellule contrôle et gestion, créée en 2022.
La contrôleur budgétaire et comptable du ministère émet une réserve récurrente sur la
qualité de la programmation des dépenses informatiques, tout en constatant des progrès de la
part du SNUM. Elle note également une surconsommation (dettes fournisseurs pour 23,98 M€
et CAP pour 38,79 M€) non prévue en fin de gestion 2022, impliquant le report de leur paie
ment
en 2023.
La direction du budget précise qu’un échéancier budgétaire 2022
-2025 par projet a été
mis en place.
Enfin, le programme 310 comporte un indicateur de performance énergétique du parc
immobilier occupé en année N-1, introduit dans le PAP 2022.
22
Améliorer le fonctionnement de la justice
–
point d’étape du plan de transformation numérique du ministère de
la justice
, communication à la commission des finances du Sénat, janvier 2022
23
Le 58-2 «
Améliorer le fonctionnement de la justice, point d’étape du pl
an de transformation numérique du
ministère de la justice
», en 2021, recommandait également d’«
organiser pour chaque plan adossé à des mesures
budgétaires, un suivi global et par projet, tenant compte des cofinancements éventuels (FTAP, plan de relance par
exemple) et systématiser l’analyse des écarts en cas de dépassement significatif des budgets affectés aux projets
».
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
47
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
4.
revoir la méthodologie retenue pour le calcul de l’indicateur de récidive introduit dans le
PAP en vue d’assurer sa cohérence avec les études statistiques du ministère et faire de cet
indicateur un indicateur de performance (secrétariat général, DACG, DAP, DB) ;
5.
pour mieux piloter les projets informatiques, généraliser le suivi fin par nature de dépense,
en autorisation d’engagement et en crédit de paiement, afin d’en mesurer précisément le
coût (secrétariat général).
Chapitre III
Moyens consacré
s par l’
état à la politique de la
justice
I -
Les dépenses fiscales
Les dépenses fiscales de la mission
Justice
concernent uniquement le programme 101 -
Accès au droit et à la justice
.
La principale mesure porte sur la franchise en base pour les avocats et les avocats au
Conseil d'État et à la Cour de cassation dont le chiffre d’affaires n’excède pas 42
900
€
24
. Cette
dépense est en forte diminution depuis 2018 et ne correspond pas aux montants inscrits les
années précédentes dans les PLF. Ces variations importantes entre les documents budgétaires
s’expliquent, selon la direction du budget, par la modification de la méthode de
comptabilisation des franchises en 2019 opérée par la DGFiP.
Tableau n° 14 :
évolution du coût des dépenses
fiscales (en M €)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
28
29
28
38
42
14
15
16
13*
14*
Source : RAP, PLF 2022 et ministère de la justice.
Note : * chiffrages provisoires.
Quatre autres mesures fiscales concernent certaines victimes d’actes
de terrorisme
(dégrèvement de taxe d’habitation en cas de décès ; décharge de paiement d’impôt sur le revenu
en cas de décès ; exonération de droits de mutation des dons en numéraires reçus par les victimes
d’actes terroristes ou, en cas de décès, par leu
rs proches ; dégrèvement de contribution pour
l’audiovisuel public en cas de décès).
Le coût de ces quatre mesures,
étant négligeable, n’est pas
estimé par le ministère de la
justice.
Aucun indicateur de performance n’est associé aux dépenses fiscales.
24
cf. article 293 B du CGI.
COUR DES COMPTES
50
II -
Les opérateurs et les taxes affectées
Les opérateurs de la mission
Justice
sont les suivants.
•
Pour le programme 166 -
Justice judiciaire :
-
l’école nationale de la magistrature (ENM)
.
•
Pour le programme 310
- Conduite et pilotage de la politique de la justice
:
-
le Groupement d’intérêt public Institut des études et de la recherche sur le droit et la justice
(IERDJ) ;
-
l’agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ)
;
-
l’agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC)
.
•
Pour le programme 107
–
Administration pénitentiaire
:
-
l’école nationale de l’administration pénitentiaire (ENAP)
.
Ces opérateurs bénéficient
d’un financement de 90,4 M€ en LFI (contre 79,9 M€ en 2021)
soit une augmentation de
10,5 M€
, essentiellement liée
à l’attribution d’une subvention pour
charge de service public à l’AGRASC, et plus marginalement à une augmentation de la dotation
de l’APIJ et du MRDJ.
Tableau n° 15 :
dotation pour charge de service public par opérateur
En M€
2021
2022
LFI
Exécution
LFI
Exécution
ENM
33,2
31,3
33,2
32,8
ENAP
33,2
32,1
33,4
33,2
APIJ
13,4
13,2
14,2
14,0
MRDJ
0,1
0,1
0,7
0,8
AGRASC
0
0
8, 9
8, 6
Total
79,9
76,7
90,4
89,4
Source : ministère de la justice
Note : données provisoires
L’ENM
Au cours de l’année 2022, l’ENM a accru ses capacités d’accueil afin d’accueillir les
promotions élargies d’auditeurs de justice prévues à compter de 2022
: un bail a ainsi été signé
en novembre 2022 pour des locaux à Bordeaux. L’ENM peut ainsi désormais accueillir 650
élèves en même temps.
L’EN
M a également préparé le nouveau COP dont la signature est prévue en 2023.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE LA JUSTICE
51
L’ENAP
Au cours de l’année 2022, l’ENAP a augmenté ses capacités d’hébergement. Elle a ainsi
réceptionné en janvier 2022 un quatrième village d’hébergement, portant ses capacités d’
accueil
à 1 750 lits.
La dernière phase d’extension de ses locaux a également été lancée en 2022
: ce chantier
devra permettre à l’horizon 2026 de disposer d’un bâtiment de simulation de 1 300 m² et d’un
pôle de criminologie appliquée qui offrira près de 900 places pédagogiques supplémentaires.
APIJ
L’agence a conduit au cours de l’année 2022
49 opérations pénitentiaires et 25 opérations
judiciaires, toutes phases d’avancement confondues (des études à la livraison, voire la garantie
de parfait achèvement).
Le dernier COP a été signé en 2018 et s’est terminé en 2020. Des travaux de préparation
du nouveau COP ont été initiés en 2020. Ils devaient aboutir pour 2022 mais sont toujours en
cours.
L’APIJ a été contrôlée par l’Agence française anti
-corruption fin 2021 début 2022. Celle-
ci a préconisé une formalisation des procédures existantes et la mise en place d’une cartographie
des risques d’atteinte à la probité.
L’AGRASC
L’année 2022 a été marquée par la création d’un nouveau circuit financier pour
l’AGRASC
: auparavant autofinancée, l’agence bénéficie désormais d’une subvention pour
charges de service public (SCSP -
8,61 M€) et d’une taxe affectée (9,9 M€).
L’expérimentation conduite à Lyon et Marseille en 2021 (création d’antennes régionales)
a porté ses fr
uits : les versements effectués vers le budget général de l’État et les fonds de
concours ont nettement augmenté. L’année 2022 a donc vu la création de deux nouvelles
antennes à Lille et Rennes.
GIP IERDJ
La gestion 2022 du GIP a été marquée par la mise en
œuvre de la fusion entre l’ex
-Mission
de recherche sur le droit et la justice (MRDJ) et l’Institut des hautes études de la justice (IHEJ),
effective sur le plan des ressources humaines au 1
er
janvier 2022. La nouvelle convention
constitutive a été publiée au journal officiel le 3 avril 2022. La création du GIP a donné lieu au
passage d’une comptabilité privée à une comptabilité publique, hors comptabilité budgétaire.
Le GIP a emménagé dans de nouveaux locaux rue des vinaigriers, à Paris, à compter du
mois
d’octobre 2022
COUR DES COMPTES
52
Tableau n° 16 :
p
lafond d’emplois prévisionnels et exécutés par les opérateurs en ETPT
en ETPT
2019
2020
2021
2022
Évolution
2022/2021
Plafond d'emplois opérateurs (LFI)
617
701
698
718
+20
Dont effectifs sous plafond d'emplois
opérateurs
617
625
673
691
+18
Plafond d'emplois opérateurs (LFR)
617
701
711
722
+11
Dont effectifs sous plafond d'emplois
opérateurs
617
625
686
695
+9
Écart LFR - LFI
0
0
+13
+4
Source : ministère de la justice
III -
Les fonds sans personnalité juridique
Aucun fonds
sans personnalité juridique n’est
rattaché à la mission
Justice
.
IV -
Les crédits du grand plan d’investissement
Les crédits
du grand plan d’investissement
(GPI) contribuent en 2022 au plan de
transformation numérique (PTN) à hauteur de 194
,5 M€ en AE (dont
48,3
M€ sur tranches
fonctionnelles)
et 153,5 M€ en CP, soit une consommation moindre.
Ces crédits sont en augmentation par rapport à l’année 2021 où ils s’élevaient à
98,95
M€
en AE (dont 52,32 M€ sur tranches fonctionnelles)
et
108,85 M€
en CP.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE LA JUSTICE
53
V -
L’évol
ution de la dépense totale sur moyenne période
Graphique n° 7 :
dépense budgétaire
,
fiscale et extrabudgétaire 2011-2022
Source : Cour des comptes
7,1
7,3
7,6
7,7
7,8
8
8,4
8,6
8,9
9,15
9,87
10,66
0,03
0,03
0,03
0,03
0,03
0,04
0,04
0,01
0,01
0,01
0,01
0,01
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
dépense budgétaire
dépenses fiscales
dépense extrabudgétaire
COUR DES COMPTES
54
Graphique n° 8 :
les moyens de la politique publique de la justice en 2022
(CP programmés en LFI)
Source : Cour des comptes (données LFI 2022)
Annexes
COUR DES COMPTES
56
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec
les politiques publiques concernées par la NEB
-
«
Point d’étape du plan de transformation numérique du ministère de la justice
» (26
janvier
2022) :
transformation-numerique-du-ministere-de-la-justice
-
« Améliorer la gestion du service public de la justice » (21octobre 2021) :
justice
-
« Approche
méthodologique
des
coûts
de
la
justice »(28
janvier
2019) :
justice
-
« La politique immobilière du ministère de la justice », (13 décembre 2017) :
justice
-
«
L’agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués
» (6 septembre
2016) :
recouvrement-des-avoirs-saisis-et-confisques
ANNEXES
57
Annexe n° 2.
s
uivi des recommandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2021
N°
Recommandation
formulée au sein
de la note
d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de
l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
1
Dresser un bilan
du plan d’action
mis
en
œuvre
afin
de
poursuivre
les
efforts
de
maitrise des frais
de
justice
en
optimisant
les
outils de gestion
Un plan d'actions spécifique
aux frais de justice a été mis en
œuvre en 2022 et piloté par une
chargée de mission entièrement
consacrée à la maîtrise des
dépenses relative aux frais de
justice.
Ce
plan
d'actions
dénombre 49 actions qui ont été
déclinées progressivement. Des
comités de suivi ont permis de
sensibiliser les cours d'appel et
des échanges ont été organisés
avec
d'autres
acteurs
notamment
le
ministère
de
l'intérieur. Ces actions devront
se poursuivre en 2023 afin de
poursuivre l'objectif de maîtrise
des frais de justice.
La
Direction
des
services judiciaires
a
commencé
à
mettre en œuvre en
2022
un
plan
d’actions
spécifiques
pour
réduire les coûts des
frais de justice. Les
actions doivent se
poursuivre en 2023.
Pour
l’instant,
aucun
résultat
probant
n’a
été
constaté.
Mise en œuvre
incomplète.
La
recommandation
est maintenue
2
Conformément à
l’article 8 de la
LOLF,
prévoir
que
les
autorisations
d’engagement
correspondant
aux
opérations
immobilières
financées
en
partenariat
public-privé
(PPP)
couvrent, au plus
tard
à
la
livraison,
l’intégralité
de
l’engagement
de
l’État,
investissements
et
loyers
de
financement
et
d’exploitation.
Comme indiqué les années
précédentes, les modalités de
couverture des engagements du
ministère
de
la
justice
correspondant aux opérations
immobilières financées en PPP
sont conformes à l’arrêté du 16
juillet 2014 relatif aux règles de
la comptabilité budgétaire de
l’État pris en application de
l’article 54 du décret du 7
novembre 2012 relatif à la
gestion budgétaire et comptable
publique.
Ce recueil précise notamment,
s’agissant
des
règles
de
consommation des AE et des
CP des (AOT-LOA et contrat
de partenariat) : « Les modalités
de couverture des engagements
du
ministère
de
la
justice
correspondant aux opérations
immobilières financées en PPP
sont conformes à l’arrêté du 16
juillet 2014 relatif aux règles de
la comptabilité budgétaire de
l’
État pris en application de
l’article 54 du décret du 7
La Cour maintient
que
cette
comptabilisation
n’est pas conforme
à la législation, le
montant
de
l’engagement
programmé
ne
correspondant pas à
la
réalité
des
engagements auprès
des
prestataires
puisqu’il n’intègre
ni
les
remboursements du
financement
(pourtant
arrêté
après cristallisation
des taux) ni ceux se
rapportant
au
fonctionnement.
La
recommandation
est reconduite
COUR DES COMPTES
58
novembre 2012 relatif à la
gestion budgétaire et comptable
publique ».
3
(Secrétariat
général)
:
Distinguer
dans
l’indicateur
de
performance
énergétique
du
parc immobilier
les
nouvelles
constructions
pour
identifier
les améliorations
apportées sur le
parc
le
moins
vertueux
énergétiquement.
Le
nouvel
indicateur
de
performance
énergétique
du
parc immobilier, introduit dans
le projet annuel de performance
annexé au PLF 2022, est établi,
sur
l’ensemble
du
parc
immobilier du ministère de la
justice,
à
partir
de
l’outil
OFSI[1].
La
Cour
suggère
d’
ôter de cet indicateur les
bâtiments récents. Compte tenu
du nombre limité de livraisons
de bâtiment neuf, l’impact de
cet
ajustement
serait
aujourd’hui très faible, inférieur
à la marge d’erreur de mesure
de cet indicateur. Pour autant, le
ministère de la justice établit sa
stratégie
de
réduction
des
consommations
énergétiques
pour l’ensemble de son parc,
tant ancien que récent ou à
venir, dans l’objectif de 2030.
Le dispositif « éco énergie
tertiaire », auquel sont soumis
plus de 1 100 biens gérés par le
ministère
de
la
justice
s’applique en effet, depuis la loi
énergie-climat adoptée le 8
novembre 2019, à tous les biens
de plus de 1 000 m² de surface
de plancher, y compris ceux
entrés
en
service
après
la
promulgation de la loi ELAN
du 23 novembre 2018. Un
indicateur restreint au périmètre
des seuls bâtiments anciens ne
permettrait pas de valoriser
l’amélioration globale de la
performance
énergétique
du
parc lors du remplacement, le
cas
échéant,
de
bâtiments
anciens par des bâtiments neufs.
Il pourrait donc induire des
incitations
défavorables
à
certaines
stratégies
d’optimisation
énergétique.
Enfin,
les
réductions
de
consommation
d’énergie
s’obtiennent
certes
par
les
travaux
d’amélioration
des
La recommandation
vise
distinguer,
dans le suivi des
consommations
énergétiques, celles
des bâtiments les
plus
anciens
qui
sont
les
plus
consommateurs des
bâtiments
plus
récents.
Au
regard
du
caractère partiel du
suivi, seul 75 % du
parc
fait
l’objet
d’un suivi, et de la
nécessité de mieux
connaitre
le
parc
ancien de la justice
pour agir dessus au
regard
de
l’amélioration
de
l’efficience
énergétique,
la
recommandation est
maintenue.
La
recommandation
est maintenue.
ANNEXES
59
performances
énergétiques
mais aussi par l’optimisation du
pilotage des équipements et par
les
évolutions
comportementales
des
occupants. Ces deux derniers
leviers sont de mise en œuvre
permanente
et
concernent
l’ensemble du parc quelle que
soit sa date de construction.
C’est pourquoi, le ministère
souhaite
maintenir
un
indicateur
portant
sur
l’ensemble
du
parc
et
poursuivre
l’effort
de
complétude de renseignement
de l’outil OSFI pour améliorer
la qualité de cet indicateur.
4
(Secrétariat
général)
:
Réintroduire
l’indicateur
de
contexte sur la
récidive dans le
projet annuel de
performance
(nouvelle
recommandation,
reprenant
une
recommandation
formulée
jusqu’en 2019)
La prévention de la récidive et,
plus largement, le soutien au
processus de désistance, est
devenu depuis plusieurs années
l'un des objectifs majeurs des
politiques publiques menées par
le ministère de la justice. Dans
ce contexte, un indicateur de
taux de récidive à 2 ans a été
construit à partir des données du
casier
judiciaire
nationale
(CJN). Cet indicateur a été
réintroduit,
de
manière
transversale,
dans
la
présentation stratégique de la
mission Justice du projet annuel
de
performance
2023,
en
réponse
notamment
à
la
nouvelle
recommandation
formulée par la Cour.
Les
choix
méthodologiques
opérés (notamment
le cantonnement à
la
seule
récidive
légale et non à la
réitération,
et
la
période
d’examen
de deux ans au lieu
de
la
période
usuelle de cinq ans)
conduisent
cependant
à
produire
des
résultats
très
différents de ceux
de la DAP et du
service
statistique
ministériel,
généralement
de
l’ordre de 40 %.
L’écart
entre
l’indicateur du PAP
2023 et les taux de
récidive
calculés
par la DAP et le
service
statistique
ministériel
ne
résulte
ainsi
que
d’une
différence
d’approc
he
méthodologique.
Mais, sur un sujet
complexe
et
La
recommandation
est reformulée
COUR DES COMPTES
60
sensible,
l’
introduction de cet
indicateur crée un
risque de confusion
pour le lecteur.
La
Cour
recommande
donc
au
secrétariat
général,
conjointement avec
la DACG, la DSJ, la
DAP, et la direction
du budget, de revoir
la
méthodologie
retenue
pour
le
calcul
de
l’indicateur
introduit
dans
le
PAP
en
vue
d’assurer
sa
cohérence avec les
taux
de
récidive
calculés
par
le
ministère.
5
Généraliser
le
suivi
fin
par
nature
de
dépense à tous
les
projets
informatiques,
afin de pouvoir
mieux piloter ces
investissements
Le CSTN de novembre 2020 a
validé la nécessité d’instaurer
un nouveau cadre de décision
pour
l’engagement
des
dépenses
informatiques,
qui
s’est concrétisé par la mise en
place
d'une
comptabilité
analytique, dédiée aux activités
du numériques.
L’objectif fixé à ce nouvel outil
d’aide à la décision a été
l’exploitation
puis
la
contextualisation de la méthode
d’analyse
des
coûts
informatiques préconisés par le
CIGREF
permettant
de
déterminer le coût d’un projet et
ainsi comprendre la répartition
des
dépenses
réelles.
Le
CIGREF
propose
une
méthodologie
éprouvée
qui
consiste à analyser les dépenses
numériques à travers différents
axes
afin
de
justifier
les
dépenses par la valeur apportée
en contrepartie.
Déployé progressivement en
2021, le Service du Numérique
dispose
désormais
d’une
comptabilité
analytique
La
comptabilité
analytique mis en
place ne concerne
que les AE. Il est
nécessaire
de
la
mettre
en
place
également sur les
CP.
Mise en œuvre
incomplète.
La
recommandation
est maintenue
ANNEXES
61
permettant
d’évaluer
la
performance économique de ses
systèmes d’information par le
suivi des dépenses engagées
tant pour les projets réalisés au
bénéfice des directions métiers
que
pour
les
dépenses
de
fonctionnement
du
système
d’information du ministère de
la justice.
Cet outil s’est accompagné
d’une transparence vis
-à-vis des
directions métiers quant aux
engagements
réalisés
en
matière
de
numérique.
Corolaire à la mise en place des
éléments
de
comptabilité
analytique,
le
Service
du
Numérique s’est s’engagé dans
une approche « coûts complets
» de ses projets, en repartant des
abaques
proposés
par
la
DINUM.
Cette
démarche
permet de donner au direction
métiers
une
visibilité
sur
l’ensemble des moyens engagés
pour la réalisation de leurs
projets au-delà des seuls coûts
de
développement
ou
d’assistance
à
maitrise
d’ouvrage.
Ce
suivi
plus
complet et cette transparence
trouvent leur traduction dans
l’instance créée en 2021 qu’est
le comité du numérique qui
permet un pilotage collégial des
dépenses d’investissement et
doit contribuer à une meilleure
gestion des budgets affectés aux
projets du Ministère.
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvr
e