FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission «
Engagements financiers de l’
État »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES INÉGALEMENT RÉPARTIS AU SEIN
DE LA MISSION
......................................................................................................................
11
I - DES ENJEUX FINAN
CIERS D’IMPORTANCE V
ARIABLE
......................................................
11
II - DES AJUSTEMENTS IMPORTANTS EN COURS
D’EXERCICE
............................................
12
III - DES DÉPENSES EN FORTE HAUSSE, UN DÉCALAGE ENTRE PRÉVISION
ET
EXÉCUTION LIÉ AUX CH
ARGES D’INTÉRÊT ET À
LA SINISTRALITÉ DES PRÊTS
..........
13
IV - DES RESTES À PAYER IMPORTANTS, EN RAISON DU TRAITEMENT DE LA DETTE
COVID
......................................................................................................................................................
16
V - DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES COTÉES NEUT
RES
SUR L’ENVIRONNE
MENT
..........
17
CHAPITRE II DES ÉCARTS ENTRE LA PRÉVISI
ON ET L’EXÉCUTION
.................
19
I - PROGRAMME 114
–
APPELS EN GARANTIES
DE L’ÉTAT
: UNE SOLLICITATION
INFÉRIEURE À LA PRÉVISION, DES RISQUES TOUTEFOIS ÉLEVÉS
....................................
19
II - PROGRAMME N° 117
–
CHARGE DE LA DETTE E
T TRÉSORERIE DE L’ÉT
AT
: UN
ÉCART ÉLEVÉ ENTRE PRÉVISION ET EXÉCUTION DÛ AUX ÉVOLUTIONS DE
L’INFLATION ET DES T
AUX
..............................................................................................................
29
III - PROGRAMME N° 145
–
ÉPARGNE
: UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PROCHE DE LA
DOTATION INITIALE, DES DÉPENSES PRINCIPALEMENT FISCALES
.................................
30
IV - PROGRAMME N° 344
–
FONDS DE SOUTIEN RELATIF AUX PRÊTS ET CONTRATS
FINANCIERS STRUCTURÉS À RISQUE :
UNE EXÉCUTION COHÉRENTE AVEC LA
PRÉVISION
.............................................................................................................................................
32
V - PROGRAMME N° 369
–
AMORTISSEMENT DE LA
DETTE DE L’ÉTAT LIÉE
À LA
COVID-19
: UNE VOLONTÉ DE TR
AÇABILITÉ AU PRIX D’
UNE PERTE
DE LISIBILITÉ
BUDGÉTAIRE
.........................................................................................................................................
34
VI - DEUX PROGRAMMES
N’AYANT PAS CONSOMM
É
DE CRÉDITS EN 2022
...................
35
CHAPITRE III LES MOYENS CONSACRÉS À LA CHARGE
DE LA DETTE ET À
L’ÉPARGNE
.............................................................................................................................
37
I - DES DÉPENSES FISCALES CONSACRÉES POU
R MOITIÉ
À L’ÉPARGN
E SALARIALE 38
II - UNE ÉVOLUTION SUR MOYENNE PÉRIODE DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES DICTÉE
PAR LA CHARGE DE LA DETTE
.......................................................................................................
40
III - UN SUIVI DE LA PERFORMANCE À AMÉLIORER
...............................................................
42
ANNEXES
..................................................................................................................................
45
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES
EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..............................
46
ANNEXE N° 2.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
...................................................................................................
47
ANNEXE N° 3.
LE MÉCANISME DE RATTACHEMENT DE FONDS DE CONCOURS
EN
AUTORISATIONS D’ENGA
GEMENT ET LA CONSOMMATION DES AE
................................
48
ANNEXE N° 4.
P338 ET HISTORIQUE DE CAPITAL DE LA BEI
.................................................
49
ANNEXE N° 5.
PRÉSENTATION DU FONDS DE GARANTIE PANEUROPÉEN
........................
50
ANNEXE N° 6.
PRÉSENTATION DES DIFFÉRENTES ACTIONS DU PROGRAMME 114
.......
52
COUR DES COMPTES
4
ANNEXE N° 7.
DISPOSITIFS DU DÉVELOPPEMENT INTERNATION
AL DE L’ÉCONOMIE
FRANÇAISE
53
Synthèse
La mission
Engagements financiers de l’État
regroupe sept programmes correspondant à
la charge de la dette (programme 117
–
Charge de la dette et trésorerie de l’État
)
ainsi qu’à
diverses garanties ou facilités financières accordées par l’État (programmes 114
–
Appels en
garanties de l’État
,
369
–
Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19,
344
–
Fonds
de soutien
relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque
et 336
–
Dotation au
mécanisme européen de stabilité)
1
,
auxquels s’ajoute un programme (145
–
Épargne)
qui vise
à orienter l’ép
argne vers le financement de secteurs prioritaires
.
La mission
Engagements financiers de l’État
comptait 207,3 Md
€
d’autorisations
d’engagements (AE) et 44,34 Md€
de crédits de paiements (CP) ouverts en loi de finances
initiale (LFI) pour 2022. L'écart inédit de 162,9
Md€ entre ces AE et ces CP est dû au
programme 369
–
Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19,
qui représente 80 %
des AE de la mission mais seulement 4 % des CP. Créé par la loi de finances initiale (LFI) pour
2022
, ce programme a pour but de retracer budgétairement l’amortissement de la dette issue de
la crise sanitaire afin de mieux suivre la trajectoire de sa résorption, mais le circuit mis en place
pour y parvenir nuit à la bonne lisibilité budgétaire de la mission, voire, eu égard à son poids
en AE, du budget général dans son ensemble.
Pour tenir compte des effets de l'inflation et des taux d'intérêt sur la charge de la dette en
2022, des AE et en CP ont été ouverts en lois de finances rectificative (LFR 1 et 2) à hauteur
de 11,9
Md€ sur
le programme 117
–
Charge de la dette et trésorerie de l’État
, alors que plus
de 2
Md€ de crédits on
t été annulés par la LFR 2. Au total, la mission a bénéficié de 54,5
Md€
de CP, soit près de 10 Md
€
de plus qu’initialement prévu
. Le montant des AE est passé de
207,3
Md€ en LFI à 217,1
Md€ en exécution.
Le programme 114
–
Appels en garanties de l’État
a été doté de 3,5
Md€ de crédits
budgétaires en LFI pour 2022, dont 2
Md€ ont été annulés
en LFR 2.
L’
exécution 2022 a été
inférieure aux prévisions initiales de près de 2 Md
€
, dont 1,5
Md€ en raison d’une surestimation
du montant des appels en garantie des PGE pour 2022, la sinistralité des entreprises ayant été
moindre que prévue. Ces PGE représentent plus de 90 % des volumes appelés en garantie du
programme (1 372,6
M€ pour un total de 1
513
M€). Sur les 500
M€ d’écart restant, 470
M€
de prévision d’appel en garantie n’ont pas été réalisés en 2022, en raison des retards structurels
dans le déploiement du Fonds paneuropéen de garantie par rapport au calendrier initial et en
conséquence, dans le traitement des décaissements et des appels de fonds.
Le programme 117
–
Charge de la dette et trésorerie de l’État
, a été exécuté en 2022 à
hauteur de 50,71
Md€, soit
12
Md€ au
-dessus de la prévision initiale. Cette hausse des crédits
exécutés tient de la charge de la dette négociable, en raison de l’accélération de l’inflation en
1
Le programme 338
–
Augmentation en capital de la Banque e
uropéenne d’investissement
n’est plus abondé
depuis 2013.
COUR DES COMPTES
6
2022, qui a entraîné un renchérissement de la charge d’indexation du capital des
titres de dette
de moyen à long terme indexés
. En effet, l’impact d’une variation de l’inflation, à la hausse ou
à la baisse, se répercute directement sur l’ensemble de l’encours total de ces titres, qui
représente près d’un dixième du total de la dette de l’
État. Par conséquent, la dépense
correspondante
à cette charge d’indexation
, prévue à 4,055
Md€ dans la LFI pour 2022 s’est
finalement élevée à 15,53
Md€ sur 2022.
Le programme 145
–
Épargne
a été sous-exécuté de près de 5 M
€
par rapport à la
prévision initiale pour 2022, comme c’est habituellement le cas, l’année 2021 exceptée.
56
M€
ont été consommés en CP (57 en AE) contre 60
M€ ouverts en LFI
pour 2022. Les dépenses
fiscales associées à ce programme sont évaluées à 5,4
Md€,
soit cent fois plus que les crédits
budgétaires du programme.
Le programme 369
–
Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19
a été doté à
hauteur de 165
Md€ en AE dans la loi de finances pour 2022 au titre du surcroît de dette
« Covid », pour un montant de 1,885
Md€ en CP pour l’exercice.
Le programme 344
–
Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés
à risque
n’a pas donné lieu à l’engagement de nouvelles aides
en 2022
, l’instruction des
demandes ayant pris fin en 2016. L
e budget de l’État
a versé 185,65
M€ à l’Agence de services
et de paiement (ASP), en charge de la gestion des aides.
Le programme 336
–
Dotation au mécanisme européen de stabilité
n’a pas été exécuté.
Il devait permettre le reversement au Mécanisme européen de stabilité (MES) des intérêts
négatifs perçus en 2021 sur la fraction du capital placée à la Banque de France. Ce reversement
était conditionné
au respect de l’engagement similaire de l'Allemagne au titre du placement de
la fraction complémentaire du capital du MES à la Bundesbank, alors que celle-
ci n’a pas
procédé à cette rétrocession. En conséquence, les 57
M€ de crédits ouverts en LFI n’ont pas été
consommés, mais n’ont été annulés qu’à la marge (2
M€).
Certains indicateurs de performance ont été revus l’an dernier, avec notamment l’ajout
d’un indicateur sur les PGE dans l’analyse du programme 114. Pou
r autant, il serait utile de
procéder à une revue des indicateurs de la mission, afin d’en vérifier le caractère opérationnel,
le réalisme et la pertinence.
Récapitulatif des recommandations
(Recommandation nouvelle) Proposer pour le projet de loi de finances pour 2024 des
indicateurs de performance des programmes de la mission
Engagements financiers de l’État
plus opérationnels et réalistes
(direction générale du Trésor, direction du budget).
Introduction
La mission
Engagements financiers de l’État
regroupe sept programmes qui répondent à
divers besoins.
Le programme 117
–
Charge de la dette et trésorerie de l’État
est destiné à abonder le
compte de commerce 903 -
Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État
et retrace la dépense
budgétaire consacrée aux intérêts de la dette et aux charges de sa gestion. Il représente 87 %
des CP de la mission.
Le programme 145
–
Épargne
finance des dispositifs de prime ou des avantages attachés
à l’épargne des Français afin de l’orienter vers le financement de secteurs prioritaires.
Les engagements de l’État comprennent aussi des dispositifs de nature plus
exceptionnelle, instaurés lors de crises, comme les prêts garantis
par l’État (PGE)
qui
constituent l’essentiel du programme 114
–
Appels en garanties de l’État
,
ou à l’issue de crises,
comme le
programme 369
–
Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19
et auparavant,
les programmes 344
–
Fonds de soutien
relatif aux prêts et contrats financiers structurés à
risque
et 336
–
Dotation au mécanisme européen de stabilité.
Le septième programme intitulé 338
–
Augmentation en capital de la Banque européenne
d’investissement
n’est plus abondé depuis
la dernière augmentation de capital de la banque en
2013. Aucun crédit n’a été ouvert sur ce programme et l’exécution budgétaire a été nulle en 2022.
Graphique n° 1 :
répartition des CP en LFI entre les programmes
de la mission (en Md€)
Source : Cour des comptes
P 114
3 501
P 117
38 656
P 145
60
P 336
57
P 344
186
P 369
1 885
COUR DES COMPTES
10
Mission engagements financiers de l’
État
Programme
114
–
Appels en garantie de l’État
Programme
117
–
Charge de la dette et trésorerie de l’État
Programme
145
–
Épargne
Programme
336
–
Dotation au mécanisme européen de stabilité
Programme
338
–
Augmenta
tion de capital de la Banque européenne d’investissement
Programme
344
–
Fonds de soutien relatif au prêts et contrats structurés à risque
Programme
369
–
Amortissement de la dette de l’État liée à la Covid
-19
Graphique n° 2 :
mission
Engagements financiers de l’État
–
Exécution 2022 en CP (M
€)
Source : direction générale du Trésor
0,0
56,0
175,0
1 512,6
1 885,1
50 713,4
54 342,1
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
P.338
P.145
P.344
P.114
P.369
P.117
Total mission
Chapitre I
Des crédits budgétaires inégalement répartis
au sein de la mission
I -
Des enjeux financiers d’importance variable
La mission
Engagements financiers de l’
État
regroupe les sept programmes présentés en
introduction, dont les six actifs ont été dotés de 207,27 Md
€
d’autorisations d’engagements
(AE) et 44,34 Md
€
de crédits de paiements (CP) en loi de finances initiale (LFI) pour 2022.
Cet écart inédit de budgétisation entre les AE et les CP est dû aux modalités retenues pour
distinguer, au sein de la dette publique, celle résultant de la crise sanitaire avec la création du
programme 369
–
Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19
par la LFI pour 2022
.
En 2022, il représente à lui seul 80 % des AE de la mission, soit 165,0 Md
€
, mais seulement
4 % des CP, soit 1,885 Md
€
.
Ce programme a été créé en LFI pour 2022 pour répondre au double objectif
d’une part,
d’isolement de la dette issue de la crise sanitaire en 2020 et 2021 et d’autre part, d’affichage, à
des fins pédagogiques,
selon les termes du Gouvernement, d’une trajectoire de
remboursement
de cette dette sur 20 ans, entre 2022 et 2042
2
. Néanmoins, le circuit budgétaire et financier mis
en place pour ce faire dégrade la lisibilité budgétaire de la mission. Comme la Cour l’av
ait
rappelé dans son rapport de juin 2021
Une stratégie de finances publiques pour la sortie de
crise
: «
l’isolement d’un
e partie de la dette dans le but de lui réserver un traitement différencié
n’a d’impact sur la trajectoire de finances publiques que si un effort de redressement structurel
supplémentaire lui est associé ».
La création du programme 369 ne correspond pas en soi à un
tel effort.
2
cf. les précisions apportées sur ce mécanisme dans la note d’exécution budgétaire
relative au compte de
commerce
Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État
.
COUR DES COMPTES
12
Graphique n° 3 :
répartition des différents programmes de la mission,
CP ouverts en LFI pour 2022
Source : Chorus
II -
Des ajustements importants en cours d’exercice
Si le décret d’avance du 7 avril 2022 a annulé à la marge 8,07
M€ d’AE et de CP sur la
mission
Engageme
nts financiers de l’État
précédemment mise en réserve, les ajustements ont
été conséquents avec la première loi de finances rectificative (LFR 1) du 16 août 2022 puis,
dans une moindre mesure, de la LFR 2 du 1
er
décembre 2022.
La LFR 1 a ouvert 11,886 Md
€
de crédits évaluatifs sur le programme 117
–
Charge de
la dette et trésorerie de l’
État,
afin de tenir compte des effets de la hausse de l'inflation et des
taux d'intérêt sur la charge de la dette.
Elle a par ailleurs rétabli les crédits annulés par le décret
d’avance
.
La LFR 2 a annulé plus de 2 Md
€ de crédits évaluatifs
sur le programme 114
–
Appels en
garantie de l’État
en raison d’une sinistralité moins forte qu’anticipée des prêts garantis par
l’État (PGE), en sus d’annuler des CP pour des montants allant de 2 à 7,5
M€ sur les
programmes 145, 336 et 344.
Au total, la mission a bénéficié de 54,23
Md€ de
CP
ouverts au titre de l’exercice 2022
,
soit près de 10 Md
€
de plus qu’initialement prévu
.
DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES INÉGALEMENT RÉPARTIS
AU SEIN DE LA MISSION
13
Tableau n° 1 :
ouverture des crédits de la mission
Engagements financiers de l’État
(CP, en M€) en cours d’exercice 2022
P 114
P 117
P 145
P 336
P 344
P 369
Mission
Ouverture en LFI
3 500,9
38 656,0
60,2
57,0
185,6
1 885,0
44 344,7
Décret d’avance
-
-
- 1,4
- 2,3
- 4,4
-
- 8,1
LFR 1
-
11 886,0
1,4
2,3
4,4
-
11 894,1
LFR 2
- 2 002
+ 2
- 2,4
- 2,7
- 7,4
-
- 2 012,5
Fonds de concours pour Dexia
et SFIL (cf. point 2.4)
11,5
Total
1 499,0
50 544,0
58,2
54,3
189,7
1 885,0
54 230,2
Source : Cour des comptes, données Chorus
Graphique n° 4 :
p
assage de la LFI à l’exécution (CP, en M€)
Source : direction générale du Trésor
III -
Des dépenses en forte hausse, un décalage entre prévision
et exécution lié aux charges d’intérêt et à la sinistralité des prêts
Alors que la dépense baissait en tendance depuis 2017, en lien avec la trajectoire des taux
d’intérêt et de la charge de la dette
3
, l’année 2022 marque une inversion de tendance. Deux
effets jouent dans le même sens
: d’une part, la hausse des taux d’intérêt à la fois plus rapide et
3
La variation des taux d’intérêt contribue à l’évolution de la charge de la dette avec d’autres facteurs tels que le
volume de dette et l’inflation.
COUR DES COMPTES
14
plus importante
que prévue sur le programme 117, d’autre part, la sinistralité en matière d’appel
en garantie de l’État sur le programme 114, même si celle
-ci a été ajustée à la baisse
(cf. Partie 2). Ces deux effets expliquent en grande partie la hausse des crédits consommés en
2022 de 41
% par rapport à l’exercice précédent (+
15,92 Md
€)
.
Tableau n° 2 :
exécution 2017-2022 par programme (CP -
en M€)
Programme
114
117
145
168
336
338
344
369
Total
mission
2017
35
41 697
97
261
87
-
174
-
42 351
2018
45
41 541
101
143
100
-
190
-
42 120
2019
77
40 256
73
Supprimé
2
-
178
-
40 586
2020
93
35 802
58
Supprimé
98
-
179
-
36 230
2021
298
37 807
65
Supprimé
62,5
-
191
-
38 424
2022
1 512
50 713
56
Supprimé
-
-
175
1
885
54 342
Source : Cour des comptes, données Chorus
Les réserves de
précaution constituées début 2022 pour un faible montant (2,4 M€ pour
le programme 145 et 2,67 M€ pour le programme 336
) ont été annulées par la LFR 2.
En conséquence, l’écart entre la prévision en LFI et l’exécution s’élève à près de 10
Md
€
en 2022, alors
qu’il restait inférieur à 2 Md€ de 2017 à 2021
(cf. graphique n° 5).
Graphique n° 5 :
écarts constatés entre LFI et exécution 2017-2022
(CP, Md€)
Source : Cour des comptes, données Chorus. N.B.
: l’analyse en AE est écartée pour éviter que les 165 Md€ d’AE du P369
n’écr
asent le reste des programmes.
41,78
42,47
38,50
38,91
44,34
42,12
40,59
36,23
38,42
54,34
30
35
40
45
50
55
60
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (CP)
Exécution (CP)
DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES INÉGALEMENT RÉPARTIS
AU SEIN DE LA MISSION
15
La ventilation des dépenses par titre s’écarte nettement de celle des autres dépenses de
l’État, puisqu’elles
relèvent pour 93,3 % du titre 4 (charge de la dette). Les dépenses
d’intervention
(1,654 Md
€, soit 3,0
% du total contre 1,4 % en 2021) et de fonctionnement
(1,975 M
€, soit 3,6
%, contre 0,2 % en 2021) restent marginales
, bien qu’en forte hausse (cf.
graphique n° 6).
Les dépenses d’intervention se composent à 86
% de dépenses du programme 114
(1,424
Md€ en 2022), à 10
% de celles du programme 344 (175
M€) et à 3
% du programme
145 (55
M€).
La hausse des dépenses provient en majeure partie de l’évolution de la sinistralité
des PGE (+ 1,181
Md€ entre 2021 et 2022 sur le programme 114) et, à titre accessoire, d’
un
appel en garantie intervenu en 2022 au profit de la Caisse des dépôts et consignations (+ 25
M€)
et de
l’augmentation des appels en garantie de l’assurance
-prospection (+
10 M€)
4
.
La hausse des dépenses de fonctionnement (+ 1,889
Md€) est due à l’enregistrement de
l’intégralité des CP du programme 369 en titre 3, qui en représente 95,4
% (1,885
Md€). Cette
budgétisation en dépenses de fonctionnement est liée au circuit financier mis en place, qui voit
transiter la dépense de l’État par la Caisse de la dette publiqu
e (CDP), alors que, par destination,
ces dépenses relèvent de la charge et de l’amortissement de la dette
; ce faisant, elle fausse la
lecture par titre des crédits et des dépenses du budget de l’État.
Les 4,6 % de dépenses de fonctionnement restantes proviennent du programme 114 et
s’élèvent à 88,8
M€ (dont 84,1
M€ pour l’action 04, qui concernent l’assurance prospection).
Depuis 5 ans, hors programme 369, la hausse des dépenses de fonctionnement (+ 86
M€ par
rapport à 2017) s’explique par les versements e
ffectués par le programme 114 pour abonder le
compte de commerce
–
Soutien financier au commerce extérieur
5
. En effet, s’agissant de
versement du budget général vers un compte spécial, les dépenses sont enregistrées en
exécution en titre 3 « dépenses de fonctionnement »
6
.
4
Sur le programme 145, les versements de primes épargne-logement ont diminué de
8 M€.
5
Les dépenses des programmes 145 et 344 sont respectivement de 7,8
K€ et de 1,0
K€.
6
Toutefois, les dépenses finales, effectuées sur le compte de commerce, sont à destination des entreprises assurées,
ce qui explique que les crédits prévus en loi de finances le soient en titre 6 « dépenses d’inter
vention ».
COUR DES COMPTES
16
Graphique n° 6 :
les dépenses 2018-
2022 de la mission par titre (CP, en M€)
Source : Cour des comptes, données Chorus
IV -
Des restes à payer importants, en raison du traitement
de la dette Covid
Les programmes 114, 117, 336 et 338 ne comportent pas
d’engag
ements non soldés au
titre des exercices précédents. En revanche, les trois autres programmes de la mission
fonctionnent sur une logique d’engagement initial des AE, couvertes chaque année par des CP.
Tableau n° 3 :
restes à payer des programmes de la mission
Programmes
Restes à payer (en M€)
Au
31/12/2020
Au
31/12/2021
Au
31/12/2022
P.145
–
Épargne
0,21
0,13
0,13
P.344
–
Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats
financiers structurés à risque
1 707
1 396
1 221
P. 369
–
Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19
-
-
163 115
Source : direction générale du Trésor et direction générale des finances publiques
Les restes à payer du programme 145
–
Épargne
correspondent aux frais et commissions
de gestion des primes d’épargne logement du
quatrième trimestre 2022 (AE engagées et non
payées).
DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES INÉGALEMENT RÉPARTIS
AU SEIN DE LA MISSION
17
À la création du programme 344
–
Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers
structurés à risque
, la totalité des 3
Md€ d’
AE a été engagée. Ces AE sont couvertes chaque
année par des CP correspondant aux versements réalisés dans le respect des échéanciers des
conventions signées avec les collectivités et qui
doivent s’étaler jusqu’en 2028.
À la création du programme 369 en 2022, le surcroît de dette lié au covid-19, estimé à
165 Md
€,
a donné lieu à l’engagement de ce montant en AE, alors que seuls 1
885 M
€
ont été
ouverts en CP sur cet exercice. Lors des exercices ultérieurs seront ouverts les CP permettant
d’atteindre, en cumulé et en théorie d’ici 2042, le montant des AE initialement engagées. Par
son ampleur, ce décalage entre les AE et les CP a pour effet de rendre moins lisibles les analyses
budgétaires pluriannuelles fondées sur les restes à pay
er. De surcroît, alors qu’elle n’est pas
d’une nature différente du reste de la dette de l’État, seule cette fraction de dette «
covid » fait
l’objet de crédits et de dépenses budgétaires pour son amortissement, au risque d’une confusion
entre opérations b
udgétaires d’une part et opérations de financement d’autre part.
Les reports généraux de crédits non consommés en 2021 concernent le seul programme
145 et restent minimes (0,40
M€
en AE et 0,39 M
€ en CP
).
V -
Des dépenses budgétaires cotées neutres
sur l’envi
ronnement
Dans le «
Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État
» annexé au PLF
pour 2022, l’impact sur l’environnement des dépenses rattachées à la mission
Engagements
financiers de l’État
qui appartiennent au périmètre de l’
État est neutre à près de 100 %.
Tableau n° 4 :
répartition des dépenses budgétaires et fiscales
de la mission en fonction des cotations
Montants cotés (en Md€)
Crédits budgétaires
Dépenses fiscales
Favorable
0,06
0,06
Sans impact
43,00
5,38
Total
43,06
5,44
Source : Cour des comptes. N.B. : les crédits budgétaires prévus en PLF pour 2022 étaient en 2022
d’un montant de 43,06
Md€
mais l
es dépenses fiscales d’un montant de 4,735
Md€
dans le PLF ont été estimées à 5,81
Md€ en première estimation fin
2022, avant consolidation en 2023 des résultats des campagnes déclaratives, notamment pour l’impôt sur le revenu
.
Les dépenses favorables s’él
èvent à 0,12
Md€ (dont 0,06 Md€ de crédits budgétaires et
0,06
Md€ de dépenses fiscales). Elles correspondent à deux actions du programme 145 –
Épargne
:
-
l’exonération des intérêts des livrets de développement durable, estimée à 56,0
M€ en PLF
2022 (contre 54,0
M€ en exécution 2021
et 52
M€ en PLF pour 2021
), en ce que cette
dépense fiscale facilite l’orientation de l’épargne vers le financement de PME innovantes
et la réalisation de projets en faveur de l’environnement et de la transition énergétique
;
-
l
es dépenses liées à l’épargne
-logement, pour 60,1
M€ inscrits au PLF 2022, du fait de la
modulation des bonifications des plans épargne-logement en fonction du diagnostic
énergétique du logement (contre 64,6
M€ en exécution 2021
, et 52
M€ en PLF pour 2021
).
COUR DES COMPTES
18
Concernant les garanties publiques à l’export opérées par Bpifrance Assurance Export
(AE) (assurance-crédit export pour couvrir les banques contre le risque de non remboursement
des crédits octroyés aux acheteurs étrangers pour l’achat de biens et servic
es français, ou pour
couvrir les exportateurs contre le risque d’interruption de leurs contrats pour des motifs
politiques), les crédits n’interviennent que pour compenser d’éventuels déficits, par exemple si
les indemnisations liées aux sinistres sont sup
érieures à la somme des primes d’assurance et des
récupérations sur d’anciens sinistres.
La procédure d’assurance
-crédit
n’ayant occasionné aucune dépense budgétaire depuis
de nombreuses années, elle ne peut pas être cotée sur la base de la politique de financement
export actuelle. Si des crédits évaluatifs étaient ouverts sur le programme 114
–
Appels en
garantie de l’État
en vue de compenser un éventuel déficit de la procédure (en cas de sinistralité
importante sur les crédits), les crédits pourraient être côtés de la même façon que les dossiers à
impact environnemental, favorable, défavorable ou mixte bénéficiant de ces garanties.
En effet, il existe un mécanisme incitatif de « bonus climatique » qui vise à augmenter
l’assiette de l’assurance
-crédit dont peuvent bénéficier les projets ayant un impact favorable sur
la transition écologique (11 bonus ont été octroyés en 2021 pour l’assurance
-
crédit à l’export).
Il est ouvert, en 2022, aux projets affectés à l'autonomie énergétique susceptibles de répondre
à
l’appel lancé pour une enveloppe de 5
M€ dans le cadre du plan de résilience.
Ces garanties s’inscrivent dans le chantier d’évaluation du caractère durable de la
politique de soutien au commerce extérieur, commencé en 2022, qui repose sur une méthode
proche de la taxonomie européenne. Une fois déterminées les transactions du portefeuille de
Bpifrance AE satisfaisant cette taxonomie, les travaux consisteront en 2024 à déterminer en
leur sein, la part de transactions « durables »
7
.
Par ailleurs, la France s
’est engagée lors de la COP 26 de novembre 2021 à mettre fin à
partir du 1
er
janvier 2023 au soutien à l’
export lié à des projets du secteur des énergies fossiles
non munis de dispositifs d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre.
Dans une optique
de transition énergétique, il reste toutefois possible
d’accorder
des garanties publiques pour des
projets de centrales électriques fossiles (liquides ou gazeux)
qui améliorent l’intensité
en
carbone du mix énergétique du pays de destination, conformément à la doctrine du « plan climat
pour les financements export » du 12 octobre 2020.
Enfin, la coalition «
Export Finance for Future »
lancée en avril 2021 promeut l’arrêt des
financements exports aux hydrocarbures au niveau international et incite, dans un cadre
multilatéral, au soutien de projets durables. Les contenus « énergies fossiles » et « énergies
renouvelables » des portefeuilles d’assurance
-crédit des agences de crédit export des États
membres de la coalition ont été publiés en juin 2022 et attestent pour la France de la diminution
du soutien public export au secteur des énergies fossiles et de la hausse du soutien public export
au secteur des énergies renouvelables.
7
Au cours de l’année 2021, 22
%, soit 2,6
Md€ des flux, sur un ensemble de 12
Md€ de polices de garanties
accordées par l’
É
tat, étaient éligibles à la taxonomie européenne. En termes d’encours (stocks), 35
%, soit
21,4
Md€ de créances garanties
concernaient des dossiers éligibles à la taxonomie, sur un total de 60,4
Md€.
Chapitre II
Des écarts entre la prévision et l’exécution
I -
Programme 114
–
Appels en garantie
s de l’État
: une
sollicitation inférieure à la prévision, des risques toutefois élevés
1 -
Des garanties accordées sur des montants élevés de prêts et de fonds
Les conditions d’octroi de la garantie de l’État sont fixées par l’article 34 de la L
olf qui
dispose que
« la loi de finances de l’année […] autorise l’octroi des garanties et fixe leur
régime
». Parmi ces garanties, on retrouve notamment le dispositif exceptionnel de prêts
garantis
par l’
État (PGE), instauré par
l’article 6 de
la LFR 1 pour 2020, qui devait permettre
de soutenir le financement bancaire des entreprises
pour un montant plafond de 300 Md€
.
Depuis le 30 juin 2022, les PGE dit « classiques » ont pris fin et sont remplacés par les
PGE « Résilience » créés le 7 avril 2022, et dont la durée a é
té prolongée jusqu’au 31 décembre
2023 par arrêté du 19 septembre 2022, conformément aux dispositions législatives (article 6 de
la LFR pour 2020). Ces prêts visent à soutenir la trésorerie des entreprises affectées par les
conséquences économiques de la guerre en Ukraine
8
. Les TPE et les PME peuvent aménager la
période de remboursement de ce prêt comme elles disposaient de cette faculté pour les PGE
classiques sur 2 à 4 années supplémentaires, et donc jusqu’à 10 ans
9
, sous l’égide de la
Médiation du crédit de la Banque de France.
Les caractéristiques des PGE « Résilience » sont très proches des premiers. Ils peuvent
couvrir jusqu’à 15
% du chiffre d’affaires annuel moyen au cours des trois dernières années. Ils
sont entièrement cumulables avec le ou les PGE déjà obtenus et dont le plafond d'emprunt
représente quant à lui 25 % du chiffre d'affaires. Les entreprises détentrices d'un PGE pourront
donc emprunter au total jusqu'à 40 % de leur chiffre d'affaires.
Ces évolutions normatives n’ont pas eu d’effet sur
les dépenses budgétaires de
l’exercice
2022, car les garanties pour les prêts « Résilience
» n’ont pas été appelées
.
8
Par exemple, par la hausse du prix de certaines matières premières, des ruptures de chaînes d’approvisionnement,
la suspension de paiements en provenance de la Russie ou d’Ukr
aine ou la perte de débouchés commerciaux, etc.
9
Depuis 2022, la durée de remboursement des PGE, initialement de six ans, peut être allongée de quatre ans pour
les TPE, et la durée de différé, d’une année ou de deux sur option, de six mois supplémentaires
.
COUR DES COMPTES
20
Du 30 juin 2022 au 31 décembre 2022, un nombre de 1 023 dossiers de PGE
« Résilience » a été décaissé pour un montant d
’encours d
e prêt cumulé de 488,1
M€
représentant un risque de 439,3
M€
. Ces PGE Résilience
s’ajoutent aux dossiers de PGE
« classiques
» octroyés jusqu’au 30 juin 2022,
qui comptent en particulier quatre PGE accordés
à de grandes entreprises par arrêté interministériel (en raison de leur nombre de salariés et de
leur chiffre d’affaires
)
pour un montant total d’encours de 153,5
M€, garantis à hauteur de 80
%
(122,8 M
€)
.
Hors PGE, six dispositifs de garantie ont été mis en place pour un total maximal garanti
de 6,35 Md
€
(cf. tableau n° 5).
Tableau n° 5 :
nouveaux dispositifs et montant maximal de garanties associé en 2022,
hors PGE (en
M€)
Objet et bénéficiaire de la garantie de l'État
ou du fonds de garantie
Maximal
garanti
État d’avancement
au 31/12/2022
Garantie de l'État aux emprunts contractés par une société chargée
de la réalisation d'opérations de construction et de réhabilitation
d'écoles primaires sur le territoire de la commune de Marseille
10
650
Pas d’appel en garantie
Fonds de garantie des opérateurs de voyages et de séjours
11
-
Caisse centrale de Réassurance
1 500
En attente de validation
de la Commission
européenne
Garantie autonome à première demande inconditionnelle et
irrévocable de l'État est accordée aux obligations émises en 2022 par
l'Unédic
12
4 000
Pas d’appel en garantie
Garantie de l'État à un prêt de l'AFD en faveur de la République
du Congo
67,5
Pas d’appel en garantie
Garantie de l'État à la BERD au titre de deux prêts :
Naftogaz & UkrZaliznitsa
100
(50x2)
Pas d’appel en garantie
Garantie de l'État accordée à la Banque de France pour la mise
en place d'un dispositif de conversion en euros des espèces libellées
en devise ukrainienne (hryvnia) pour les personnes déplacées
ukrainiennes bénéficiaires de la protection temporaire
32
Pas d’appel en garantie
Total
6 349,5
-
Source : direction générale du Trésor
10
La société publique des écoles marseillaises, dont la ville de Marseille et l’
État sont actionnaires, est chargée
par la ville de la rénovation de 188 écoles. Elle sera financée par une subvention de l’
É
tat et des emprunts d’une
durée maximale de 35 ans qui seront remboursés via des redevances versées par la ville. La garantie des emprunts
de la société, qui porte sur le principal et les intérêts, dans la limite d’un montant en principal de 650
M€, n’a pas
encore été activée. Elle doit faire l’objet d’une convention entre l’
État et la société.
11
Un fonds public de « Garantie des opérateurs de voyages et de séjours » (FGOVS) a été instauré par la loi de
finances pour 2022.
12
Garantie accordée chaque année en loi de finances à l’Unédic pour qu’il puisse p
rocéder à des émissions
obligataires, pour les emprunts obligataires visant à couvrir le besoin de financement nécessaire à la continuité de
l’indemnisation du chômage.
DES ÉCARTS ENTRE LA
PRÉVISION ET L’EXÉCU
TION
21
L’encours total sur lequel portent les garanties de l’État s’est accru en 2022 de
près de
12 M
d€
13
,
qui inclura l’encours des nouveaux dispositifs mentionnés ci
-dessus pour atteindre
962 Md
€
14
:
l’encours portant su
r les dettes garanties a baissé de près de 20
Md€, celui sur les
garanties liées à des m
issions d’intérêt général
a crû de 42
Md€
du fait de l’augmentation des
garanties apportées aux épargnants. Les garanties de passif auraient baissé de plus de 6
Md€.
Tableau n° 6 :
en
cours des engagements hors bilan de l’État (en Md€)
Catégories
d’engagements
Exemples
31/12/2021
31/12/2022*
Dette garantie
PGE, FESF, FGAS, Dexia, Unédic, AFD,
UESL
319
299,9
Garanties liées à des
missions d’intérêt
général
Bpifrance Assurance export, CFDI, livrets
d’épargne, Natixis…
591
632,8
Garanties de passif
CNP, CNIEG, CNAVTS, SNPE,
Puymorens
36
29,4
Total
945
962,1
Source : c
ompte général de l’État 2021 (donnés provisoires) et direction générale du Trésor, *
données provisoires en date du
29 mars 2023
Enfin, il peut être mentionné que la LFI pour 2023 a créé le Fonds de garantie publique
pour les garanties exigées par un fournisseur en vue de la
souscription d’un contrat de fourniture
de gaz ou d’électricité et pour les contrats d’affacturage et risques d’assurance
-crédit liés à ces
mêmes contrats. La gestion administrative de ce fonds sera confiée à la Caisse centrale de
réassurance (CCR). Les défauts anticipés sur ce fonds sont évalués en LFI pour 2023 à 100
M€.
2 -
Des dépenses dominées par les
appels en garantie des prêts garantis par l’
État
Lorsqu
’elle est appelée, la garantie de l’État donne lieu à une dépense budgétaire à partir
du programme 114
–
Appels en garantie de l’État
. Depuis 2019, la DGFIP centralise le
recensement des garanties octr
oyées par l’État
au moyen du «
tableau d’inventaire des garanties
recensées par l’État
», appelé par son acronyme « Tigre », à partir du recueil des contributions
des ministères. Le directeur général du Trésor assure quant à lui le recensement des garanties
de l’
État pour les seuls dispositifs relevant du périmètre des ministères financiers.
Il s’agit de
crédits évaluatifs.
Pour l’exercice budgétaire 2022, 1,51
Md
€
de crédits ont été consommés sur le
programme 114 sous Chorus. Les PGE représentent plus de 90 % des volumes appelés en
garantie (1,37
Md€
pour la période allant de décembre 2021 à novembre 2022). Ces appels en
13
Données provisoires en attente de l’arrêté définitif des comptes certifiés par la Cou
r
.
14
Source
: CGE prévisionnel 2022 (périmètre dette garantie + garanties liées à des missions d’intérêt général +
garanties de passif). Au-delà des engagements hors bilan retracés ci-dessous, une partie des encours fait désormais
l’objet de provisions ins
crites au bilan (6,05
Md€ en 2022 dont 4,82
Md€ au titre des PGE, contre 6,2
Md€ en 2021,
8,9
Md€ en 2020, 1,9
Md€ en 2019 et 3,5
Md€ en 2018). De même, les promesses de garantie sont retracées dans un
autre agrégat (données à venir pour 2022, 9,2
Md€ en 2
021, 10,8
Md€ en 2020, 7,7
Md€ en
2019 et 7
Md€ en 2018).
COUR DES COMPTES
22
garanties étaient d’un montant de 191,18
M€ l’an passé entre décembre 2020 et novembre 2021.
Le nombre des appels en garantie a ainsi presque décuplé en une année. Les autres appels en
garantie proviennent de dispositifs préexistants à la crise sanitaire (cf. tableau n° 9).
Graphique n° 7 :
répartition par dispositif des dépenses appelées
en garantie du P 114, en M€
Source : Cour des comptes
3 -
Des dépenses budgétaires élevées mais inférieures à la prévision en 2022
sur les PGE, des appels minimes sur les autres dispositifs de crise
Les prêts garantis par l’État, une sinistralité en 2022 nettement plus élevée
qu’en 2021
mais inférieure à la prévision
Les estimations transmises en août 2021 pour la préparation du PLF pour 2022, qui
prévoyaient 2,65 Md€ de pertes en 2022, ont été révisées à 2,3 Md€ en janvier 2022 et à 2
Md€
en juillet 2022 sur la base des modélisations de la Banque de France (cf. encadré).
PGE
1 372,6
Garantie à
l'export
88,8
Garanties sur
l'aéronautique
25,1
SGFGAS
(Logement)
24,0
Autres
2,0
DES ÉCARTS ENTRE LA
PRÉVISION ET L’EXÉCU
TION
23
L’évolution des modalités d’estimation des pertes sur les PGE
Les estimations se fondent sur les données Fiben, produites par la Banque de France, sur la
base des données de Bpifrance, qui estiment le risque de défaut à horizon un an de chaque entreprise
réalisant plus de 750 K€ de chiffre d’affaires
15
. Comme les données Fiben ne fournissent le risque de
défaut qu’à horizon d’un an, des hypothèses sont posées pour l’évolution des faillites sur la durée de
vie des PGE.
Le scénario sur l’évolution des défaillances d’entreprises a depuis évolué pour abandonner la
notion d’année de « crise » et d’année « normale ». Depuis juillet 2022, les estimations des pertes
font l’hypothèse d’une évolution des défaillances sur l’ensemble de la durée de vie des PGE
équiv
alente à l’évolution des défaillances observée durant la période 2009 –
2015 qui correspond à
une période de dégradation de l’activité et de reprise lente, accompagnée de défaillances élevées.
En décembre 2022, 26 730 dossiers de PGE, sur un total de 800 550 (pour un volume de
780 290 dossiers de PGE au 31 décembre 2021), ont fait appel à
la garantie de l’État
(contre
2 977 dossiers entre décembre 2020 et novembre 2021)
16
.
15
L’Institut des politiques publiques a également procédé à des estimations mais selon une logique un peu
différente, en évaluant la valeur de la garantie pour les banques. Tous ces travaux, établis sur des hypothèses
maximalistes en termes de maturité des PGE et de choix par les entreprises d’un différé de deux ans, ont conduit
initialement à estimer des taux de défaut de l’ordre de 5 %.
16
Le nombre de dossiers de PGE se distingue du nombre d’entreprises bénéficiaires de PGE, dont le suivi n’est
pas réalisé précisément.
COUR DES COMPTES
24
Tableau n° 7 :
appels en garantie versés pour les PGE en 2022 et en cumulé
jusqu’en
janvier 2023
(en M€)
Motif de l'appel
en garantie de l’État
Nombre de
dossiers
Montant du
nominal
Montant
garanti
Montant des
appels
2022
Cumul
2022
Cumul
2022
Total
2022
Cumul
Premier impayé
1
3
0,05
0,234
0,045
0,211
0,0405
0,115
Liquidation amiable
-
1
-
0,075
-
0,067
-
0,061
Liquidation judiciaire
11 410
14 503
627,7
781,5
564,9
703,3
451,5
564,8
Redressement judiciaire
3 876
5 043
508,3
621,7
457,5
559,5
398,4
496,0
Rétablissement professionnel
5
8
0,032
0,065
0,029
0,059
0,021
0,484
Sauvegarde
17
825
1 193
168,4
229,0
151,6
206,1
133,9
183,9
Déchéance du terme du crédit
18
5 144
5 943
238,6
281,6
214,7
253,4
184,6
218,1
Procédure de traitement
des sorties de crise
24
26
2,3
2,3
2,05
2,1
1,8
1,8
Procédures collectives
étrangères
1
1
0,05
0,05
0,045
0,045
0,039
0,039
Restructuration > 6 ans
8
8
240,0
240,0
216,0
216,0
202,2
202,2
Total général
21 294
26 545 1 785,4 2 156,4 1 606,8 1 940,8 1 372,5
1 664
Source : données Bpifrance, retraitement Cour des comptes
En 2022, les garanties ont été appelées et versées à hauteur de 1,373
Md€
(sur la période
allant de décembre 2021 à novembre 2022), pour un total de 1,664
Md€
depuis 2020
19
. Ces
appels ont concerné pour un peu plus de la moitié des liquidations judiciaires, pour 22,2 % des
dossiers de déchéance du terme du crédit et pour 18,99 % des redressements judiciaires (voir
tableau n° 7). Le montant nominal sur lequel ont porté ces appels est de 1,785
Md€ en 2022
(contre 238,02
M€ sur 2020
-2021).
Le montant de la garantie appelée en 2022 se rapproche du montant de 1,602 Md€ prévu
dès la LFI pour 2021. En 2021, le niveau de dépense de 191,2
M€ était en effet très inférieur à
la prévision, notamment du fait du différé d’amortissement d’un an. Il était donc attendu que
cette dépense prévue en 2021 se réalise sur l’exercice 2022.
17
La sauvegarde (ordinaire ou accélérée) est une procédure préventive qui doit permettre de traiter les difficultés
insurmontables d'une entreprise avant qu'elle soit en état de cessation de paiement. Elle a pour but, par la mise en
place d'un plan de sauvegarde, de permettre à l'entreprise de continuer son activité (au besoin en procédant à sa
réorganisation), de maintenir l'emploi et de payer ses dettes.
18
La déchéance du terme est une mesure qui peut être prise par une banque ou par un organisme de crédit si un
emprunteur ne paie pas ses mensualités à bonne date.
19
Le montant cumulé de la dépense de 1 663
M€ se répartit en 5
M€ en 2020
, 191
M€ en 2021 (
déc. 20
–
nov.
21), 1 373
M€ en 2022 (déc
. 21-nov. 22) et 94,7
M€ en 2023 (d
éc. 22, montant qui sera comptabilisé en dépense
pour l’
État en 2023.
DES ÉCARTS ENTRE LA
PRÉVISION ET L’
EXÉCUTION
25
Le coût pour l’État dépendra
in fine
du taux de défaut de
l’ensemble de
s bénéficiaires des
PGE. Les estimations disponibles à ce jour ne laissent pas présager un coût massif
20
. En effet,
au 31 décembre
2022, le montant de l’appel en garantie ne
représentait que 1,16 % du montant
accordé (cf. tableau n° 8).
Tableau n° 8 :
répartition en nombre et en montant des dossiers de prêt garanti
par l’État
octroyés par taille d
’
entreprise
Taille
Données au 31 décembre 2022
Nombre au 31
décembre
2022
Part du total
(en %)
Montant
restant
dû (en Md€ et %
du
montant
accordé)
Durée moyenne
avant le terme
du
remboursement
(années)
Part
d’entreprises
ayant
sollicité
un
différé
Montant
de
l’appel
en
garantie (Md€,
et
en %)
GE
383
0,05
11,9 (73,4 %)
2,6
0 %
0 (0%)
ETI
5 571
0,7
10,6 (57,5 %)
3,3
47 %
0,08 (0,43 %)
PME
156 456
19,54
43,3 (64,4 %)
3,6
55 %
0,77 (1,15 %)
TPE
605 812
75,67
28 (69,8 %)
3,5
53 %
0,8 (1,99 %)
Autres
32 328
4,04
0,9 (74,3 %)
3,5
42 %
0 (0,46 %)
Totaux
800 550
100 %
94,7 (66,1 %)
3,2
53 %
1,66 (1,16 %)
Source : direction générale du Trésor, données de Bpifrance retraitées par la Banque de France. Les données incluent les
PGE « Résilience ». *Données provisoires au 29 mars 2023.
Le montant restant dû,
qui s’élève à
94,7
Md€
au 31 décembre 2022, bénéficie en valeur
absolue aux PME (43 % du total des prêts accordés) et aux TPE (28 %). Ces PME et TPE ont
demandé un différé de remboursement pour plus de la moitié de leurs dossiers de PGE.
La provision inscrite au titre des PGE dans le compte général de l’
État est de 4,817
Md€
fin 2022 (donnée Chorus). Elle
correspond à l’estimation issue du
modèle de la Banque de
France, qui estime le montant total à provisionner à 6,5
Md€, et duquel sont déduits les appels
en garantie en cumulé depuis 2020 (1,66
Md€)
21
.
L
e montant des appels en garantie par l’
État en 2023 est estimé dans la LFI pour 2023 à
2,58
Md€, dont 1,895
Md€
au titre des PGE en juillet 2022, ce qui représenterait les trois quarts
des dépenses du programme 114.
Le fonds de garantie paneuropéen, un démarrage lent, un appel très inférieur aux
anticipations aboutissant à une sous-exécution notable
Le fonds de garantie paneuropéen a été créé par la Banque européenne d’investissement
(BEI) sur la base de contributions d’États membres de l’UE dans le but de protéger les
entreprises touchées par les effets de la pandémie. S’appuyant sur un
montant de garantie de
23,7 Md€ au 30
septembre 2022, il permet à la BEI de fournir rapidement des prêts, des
20
Cour des comptes, «
Le déploiement des prêts garantis par l’État
»,
rapport public annuel 2022, février 2022.
21
Pour mémoire, une provision de 2,3
Md€ au titre des appel de garantie de l’
État a été prévue pour 2022 dans le
projet de loi de programmation des finances publiques pour 2022-2027
21
, pour une provision totale de 7,8
Md€
sur la période, plus prudente que le modèle actualisé de la Banque de France.
COUR DES COMPTES
26
garanties, des fonds propres et d’autres instruments financiers, afin d’appuyer essentiellement
des petites et moyennes entreprises (voir annexe n° 4).
Ce fonds paneuropéen de garantie est de nature temporaire, avec une période
d’investissement initialement fixée jusqu’au 31 décembre 2021. La date limite pour que les
intermédiaires financiers déploient les garanties et donc décaissent a été étendue de décembre
2021 à juin puis décembre 2022
22
.
Trois appels en garantie ont eu lieu en 2022, en mars, septembre et décembre, pour un
total de 6,2 M€ dont 1,2 M€ pour la France.
Ce montant est très éloigné de l’estimation, bien
supérieure, établie pour la LFI pour 2022 (471 M€). Ce moindre appel en garantie s’explique
par la mise en œuvre retardée du fonds. Bien que le déploiement se soit accéléré depuis la fin
du premier semestre, ce retard tient au laps de temps nécessaire entre l’approbation des
opérations, la signature, puis le décaissement aux bénéficiaires finaux (qui est de 3 à 6 mois en
moyenne). Les effets de retard se reportent dans le niveau de sinistralité. Les appels en garantie
continueront en 2023.
Les autres dispositifs de garantie nés de la crise sanitaire : une exécution budgétaire pour
le moment peu élevée
La crise sanitaire a nécessité la mise en place de dispositifs de garantie porteurs de risques
élevés du fait des montants en jeu. Ils sont présentés dans le tableau ci-dessous. Parmi ces
dispositifs de crise, seuls les PGE et le fonds paneuropéen ont donné lieu à des appels en
garantie en 2022.
22
Hors produits d'achat d'actifs titrisés dits ABS (
asset backed securities
) qui peuvent être décaissés jusqu'à fin 2023.
DES ÉCARTS ENTRE LA
PRÉVISION ET L’EXÉCU
TION
27
Tableau n° 9 :
garanties
émises par l’État
en réponse à la crise de la Covid-19
(en Md€)
Source : direction générale du Trésor
23
La France ne garantit que sa quote-part.
24
Chiffres au 30/09/2022.
L’écart entre le montant approu
vé par le Comité des contributeurs et le montant signé
de la garantie s’explique par des annulations (correspondant aux opérations approuvées qui ne sont in fine pas
signées et sont donc annulées) et par une sous-consommation des autorisations globales.
25
Libellé en DTS à 2 Md DTS. Le taux officiel de change au 14/01/2021 est de 1 DTS = 1,2145 €.
Dispositifs
Montant
maximal
garanti par
la France
Nominal sur
lequel portent les
garanties
Nominal total
Fin 2021
Nominal total
Fin 2022
Montant des
dépenses
budgétaires
associées en
2022
PGE
300
143 Md€ de PGE
accordés
97 (part
garantie par
l’État)
96,2
1,37
Activation d’une
réassurance publique sur
les encours d’assurance
-
crédit
10
2 Md€ de pertes
maximales au titre
de CAP Relais
8 Md€ d’encours
maximum au titre
de CAP et CAP+
CAP Relais a pris fin le 30 juin 2021
1,2 Md€ d’encours souscrits au titre des
dispositifs CAP et CAP+ qui ont pris fin en 2021
Mise en place d’une
réassurance des crédits-
export de court terme
5
1,68
Md€ (sommes
des garanties
délivrées par
Capfrancexport et
Capfrancexport+)
0,312
0,088
0
Programme européen
SURE
4,407
100 Md€ pour
l’ensemble de
l’UE
23
94,4 (pour
l’ensemble de
l’UE)
98,4 (pour
l’ensemble de
l’UE)
0
BEI
–
Fonds paneuropéen
4,7
24,4 Md€ pour
l’ensemble des
contributeurs
23,2 (pour
l’ensemble des
contributeurs)
21,4 (pour
l’ensemble des
contributeurs, 23,7
pour le Comité des
contributeurs)
24
0,0012 (pour
la France)
Prêt au FMI
2,5
25
Principal
(2,5
Md€) et
intérêts
Pas de tirage
en 2021
Pas de tirage en 2022
Relèvement du plafond
d'autorisation prêt France
FMI
0,5
Non pertinent
Non activé en
2021
Non activé en 2022
Prêt AFD outre-mer
0,9
0,955
0,480
0,955
0
Prêts participatifs relance
20
Garantie jusqu'à
30% de l'encours
du principal des
créances acquises
par le fonds de
garantie.
Fin 31/12/23
0,443
1,37
0
Obligations Relance
0,114
1,07
0
Total mesures en garantie
348,0
COUR DES COMPTES
28
4 -
Les garanties antérieures à la crise sanitaire, des montants moins élevés
L’essentiel des dépenses
du programme 114 concernent, hors PGE, le financement des
appels en garantie pour
les secteurs de l’action sociale, du logement et de la santé, l’Unédic et
l’AFD, ainsi que
les encours des procédures de garantie publique
à l’exportation gérées
jusqu’
en 2016 par la Coface et depuis par Bpifrance Assurance Export (cf. annexe n° 5).
Au total, les dépenses budgétaires pour ces dispositifs anciens se sont élevées à près de
138 M
€
en 2022. En raison d’une surévaluation de la sinistralité en LFI pour 2022, la sous
exécution de la dépense a été de plus de 65 M
€
.
Tableau n° 10 :
dispositifs antérieurs à la crise sanitaire et dépense budgétaire 2022
(en M€)
Dispositifs
Montant
maximal
pouvant
être garanti
Montant
effectivement
garanti (au
31/12/2022)
CP ouverts en
LFI 2022, fondée
sur la sinistralité
estimée en
préexercice
Montant
appelé en
2022/ dépense
budgétaire
Écart entre
prévision et
exécution
Assurance
prospection
Aucun
106
109
84,1
- 24,9
Garantie du risque
exportateur
Aucun
501
18
2,9
- 15,1
Garantie de change
Aucun
259
1
1,8
+ 0,8
Sous-total
« développement
international »
128
88,8
26
- 39,2
Aéronautique
27
1 202,3
1 202,3
25,1
25,1
28
0
SGFGAS
29
Aucun
59 244
50,4
24,0
- 26,4
TOTAL
203,5
137,9
30
- 65,6
Source : direction générale du Trésor
N.B. : l
a définition des dispositifs de développement de l’économie française sont détaillés en annexe n°
6, sachant que les
dispositifs non mentionnés dans ce tableau sont soit non utilisés (garantie du risque économique) soit structurellement
excédentaires (financement de la construction navale et Cap Francexport et Cap Francexport +), sans risques de dérapage
budgétaire établis.
26
Versés sur le compte de commerce 915
–
Soutien financier au commerce extérieur
(retraçant les opérations
relatives aux garanties publiques de soutien à l’export
- Bpifrance Assurance Export) afin de compenser les déficits
nets de trésorerie de 2021.
27
Le PGE « aéronautique » bénéficie aux fournisseurs et aux plateformes de la filière, pour lesquels le plafond
d’emprunt, qui tient compte du montant des stocks, a é
té relevé.
28
Versés à la Caisse des dépôts et consignations au titre des difficultés d’Airbus et de ses partenaires.
29
Société de Gestion des Financements et de la Garantie de l’Accession Sociale à la propriété.
30
S’ajoutent 1,2
M€ versés à la BEI pour t
rois appels en garantie du fonds de garantie paneuropéen ; 0,5
M€ versés
à la Société nationale des poudres et explosifs (SNPE) pour trois appels en garantie dans le cadre de la convention
de garantie environnementale entre SNPE et SAFRAN et 0,3
M€ versés
à la Caisse régionale de Crédit Agricole
de la Corse pour trois appels de garantie au titre du « protocole HIREL ».
DES ÉCARTS ENTRE LA
PRÉVISION ET L’EXÉCU
TION
29
II -
Programme n° 117
–
Charge de la dette et trésorerie de
l’État
: un écart élevé entre prévision et exécution dû aux
évolutions de l’inflation et des taux
Les crédits du programme 117
–
Charge de la dette et trésorerie de l’État
viennent
équilibrer la section 1 (« opérations relatives à la dette primaire et à la gestion de la trésorerie »)
du compte de commerce 903 -
Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État
31
. Les crédits
consommés sur le programme 117 correspondent ainsi à la charge nette de la dette et de la
trésorerie avant opérations de contrats d’échange de taux d’intérêt (swaps). Il s’agit de crédits
évaluatifs qui relèvent exclusivement du titre 4.
En 2022
, la charge de la dette et de la trésorerie de l’État a atteint
50,71
Md€, soit 12
Md
€
de plus que les estimations de la LFI pour 2022. Cet écart a été comblé par le réajustement
massif de 11,886 Md
€
de crédits ouverts en LFR 1.
Cet écart procède
pour l’essentiel
de
la charge d’indexation du capital des OATi et
OAT€i, titres indexés respectivement sur l’inflation en France et en zone euro. En effet,
l’impact d’une variation de l’inflation, à la hausse ou à la baisse, se répercute directement sur
l’ensemble de l’encours total de ces titres, qui représente près d’un dixième du total de la dette
de l’État
32
. Le PLF pour 2022 précisait que «
L'estimation pour 2022 de la provision pour
charge d'indexation du capital des titres indexes s'appuie sur les prévisions d'inflation (prix à
la consommation hors tabac) retenues pour la construction du projet de loi de finances 2022
soit +1,5 % en moyenne annuelle pour la France et pour la zone euro
». La provision pour
indexation du capital des titres indexés pour 2022
s’
élevait
dans le PLF à 4,055 Md€. La
dépense d’indexation du capital des titres indexés s’est finalement élevée à 15,53
Md€ sur
2022
33
.
Les opérations de gestion de la dette et de la trésorerie sont examinées dans la note
d’analyse de l’exécution budgétaire du compte de commerce 903 –
Gestion de la dette et de la
trésorerie de l’État
.
31
Au total, le compte de commerce 903 a été alimenté à hauteur de 51 537 M
€
dont 50 713 M
€
du P117 et 824
M
€
provenant du programme 355 consacré à la reprise de la dette SNCF.
32
Avec un encours d’OATi et OAT€i de 236
Md€ en 2021,
une hausse des prix à la consommation de 1 % en
France et dans la zone euro une année
N
entraîne la même année une augmentation de la charge d’intérêts d’un
peu plus de
2 Md€.
33
Dont 2,6 Md
€
pour les OAT indexées sur l’inflation française et 12,9 Md€
pour les OAT indexées sur l’inflation
européenne.
COUR DES COMPTES
30
III -
Programme n° 145
–
Épargne
: une exécution budgétaire
proche de la dotation initiale, des dépenses principalement
fiscales
Le programme 145
–
Épargne
, doté de 60,2
M€ en AE et CP en
LFI pour 2022, a pour
objectif de contribuer à la mobilisation de l’épargne pour le financement de secteurs prioritaires
de l’économie, principalement le logement.
PEL et CEL : rappels de fonctionnement
Le taux d'ouverture du Plan épargne logement (PEL) est fixé au moment de son ouverture et
garanti pendant toute la durée du plan
34
. Il est complété par le Compte épargne logement (CEL), plus
souple.
Le CEL est rémunéré en fonction du taux du livret A (2/3 du taux du livret A). Il est fixé à
1,25 % brut depuis le 1
er
août 2022.
Depuis début 2018, les PEL sont soumis à un prélèvement forfaire unique de 30 %.
Pour les CEL ouverts après le 1
er
janvier 2018, les intérêts sont soumis à un prélèvement
forfaire unique de 30 %. Pour les CEL ouverts avant le 1
er
janvier 2018, les intérêts générés sont
exonérés d'impôt sur le revenu, mais soumis aux prélèvements sociaux.
Les PEL et CEL ouverts depuis 2018 ne donnent plus droit à une prime d'État.
Pour les PEL et CEL ouverts avant le 1
er
janvier 2018, il est possible d'obtenir une prime d'État.
Pour les CEL, cette prime, octroyée si le prêt accessible avec le CEL est utilisé, correspond à 50 %
des intérêts acquis, dans la limite de 1 144 €. Pour les PEL le montant et les conditions d’octroi de la
prime
varient selon la date d’ouverture du PEL. Elle est toutefois plafonnée à 1525
€
.
Le programme
retrace essentiellement les dépenses d’intervention
que sont le versement
de la prime à laquelle ont droit les titulaires de plans épargne-logement (PEL) ou de comptes
épargne-logement (CEL) dans les conditions fixées par la réglementation (cf. infra).
Lui sont aussi rattachées les dépenses fiscales liées
aux produits d’épargne, dont, à titre
principal, l
’exonération des sommes versées au titre de la participation, de l’intéressement, de
l’abondement ou d’un partage de plus
-value,
aux plans d’épargne salariale et aux plans
d’épargne retraite d’entreprise collectifs ou obligatoires (2
060
M€ en 2022)
et les exonérations
ou impositions réduites sur le revenu des
intérêts de produits d’épargne
comme les assurances-
vie (pour 1 348
M€ en 2022)
ou de sommes versées en épargne salariale (
297 M€ en 2022
),
pour un montant évalué à 5,4
Md€ dans le PLF pour 202
3.
Les crédits budgétaires ont été exécutés à hauteur de 56
M€ en
AE et en CP, en sous
exécution de 4 M
€
(-6,7 %) par rapport à la LFI pour 2022.
La prévision d’exécution des
dépenses fiscales 2021 est évaluée à 5,4
Md€ dans le PLF
pour 2023 (voir
infra
), soit près de
cent fois plus que le montant des crédits budgétaires consommés.
34
2 % pour les PEL ouverts à partir du 1er janvier 2023 (ce taux s'applique également aux PEL ouverts entre
février 2015 et janvier 2016), 1 % pour les PEL ouverts entre le 1
er
août 2016 et le 31 décembre 2022, 1,5 % pour
les PEL ouverts entre février et juillet 2016, 2,5 % pour les PEL ouverts entre août 2003 et janvier 2015, 3,27 %
pour les PEL ouverts entre juin 2000 et juillet 2003 et 2,61 % pour les PEL ouverts ente juillet 1999 et mai 2000.
DES ÉCARTS ENTRE LA P
RÉVISION ET L’EXÉCUT
ION
31
La dépense budgétaire baisse depuis 2010
35
. L’exécution s’établit comme suit :
Tableau n° 11 :
exécution du programme 145 (2013-2022)
Exécution
(CP, en M€)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
01-Épargne logement
572,8
382,8
251,3
121,4
95,7
100,0
72,3
57,7
64,6
55,9
02-Instruments
de financement
du logement
3,1
2,6
2,2
1,7
1,3
1,0
0,5
0,1
0,3
0,08
Programme 145
575,9
385,4
253,5
123,1
97,1
101,0
72,9
57,8
64,9
56,0
Source : direction générale du Trésor
La quasi-totalité des dépenses
sont des dépenses d’intervention q
ui financent le
remboursement par
l’État des primes versées aux épargnants lors de la clôture des PEL et des
CEL. La LFI pour 2018 a supprimé l’exonération de l’imposition sur les revenus des intérêts
de l’épargne
-
logement et la prime d’État, précédemment
versée à la clôture de ces produits à la
condition qu’un prêt épargne
-logement soit souscrit (pour les PEL ouverts après le 12 décembre
2002).
Compte tenu des conditions de temps posées pour être éligible à la prime d’État, l’impact
de cette suppression a été limité durant les quatre premières années suivant son entrée en
vigueur. Les données pour 2022 laissent entrevoir un nombre relativement faible de clôtures de
PEL des générations 2018 et suivantes.
De plus, la baisse des taux observable depuis le milieu des années 2010 a pu pousser les
épargnants à conserver ces produits ayant gardé des taux de rendement positifs et relativement
élevés par rapport aux autres produits d’épargne. La hausse actuelle des taux pourrait remettre
au moins partiellement en qu
estion l’attractivité relative des PEL face aux autres produits
d’épargne, voire aboutir à la clôture de certains d’entre eux bénéficiant d’un taux moins
compétitif (voir note de bas de page 30) et donc au paiement de primes pour les PEL antérieurs
à 2018.
Aussi, dans son rapport de juin 2022 sur l’épargne réglementée, la Cour des comptes a
-
t-elle recommandé de
« mettre en place un dispositif permettant de réduire les avantages de
taux dont bénéficient les PEL souscrit avant 2011
»
36
.
Il peut y avoir un décalage entre AE et CP sur le programme 145. Par exemple, 123 633
€
ont été payés en février 2022 au titre d’AE engagées en 2021 et correspondant aux frais et
commissions de gestions des PEL du dernier trimestre 2021. Au 31 décembre 2022, l’encours
des AE restant à payer est de 129 571
€
; son versement interviendra en 2023. Là encore, le
décalage vient des frais de gestion du dernier trimestre de l’exercice considéré mais les
montants concernés restent mineurs.
Au 30 septembre 2022, l’encours des PEL et CEL s’élevait à 322,5
Md€ contre 328
Md€
fin 2021. Sur les neuf prem
iers mois 2022, l’encours total marque un léger fléchissement
comparativement
à la croissance continue de l’encours de dépôts
constatée depuis 2013
35
En 2010, la dépense budgétaire s’élevait à 1,3 Md€ sur le programme.
36
Cour des comptes,
L’épargne réglementée
, juin 2022.
COUR DES COMPTES
32
(235,5
Md€
). Sur les trois premiers trimestres 2022, le nombre de PEL et leur encours total
d’ouvertures par
trimestre décroissent régulièrement. L
’évolution du contexte économique
2022 probablement
doublée par un effet d’attente d
e la part d
es ménages sur l’évolution du taux
de rémunération des PEL 2023
37
peuvent expliquer ce constat.
IV -
Programme n° 344
–
Fonds de soutien relatif aux prêts
et contrats financiers structurés à risque :
une exécution cohérente avec la prévision
Le programme 344 retrace les crédits du fonds de soutien de l’
État aux 581 collectivités
territoriales
38
ayant souscrit des prêts et contrats
financiers structurés à risque créé par l’article
92 de la LFI pour 2014. Ce fonds prend en charge une partie des indemnités de remboursement
anticipé que les collectivités ont à verser pour se défaire de ces contrats.
Le périmètre du fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à
risque
Ce fonds recouvre :
-
une aide aux collectivités ayant remboursé par anticipation ces emprunts structurés à risque, dont
le versement fractionné sera versé par l’Agence de services et de paiement
(ASP) jusqu’en 2028.
Au 31 décembre 2022, elle concerne 881 prêts
39
pour un montant définitif de 2,36
Md€)
;
-
à titre dérogatoire et subsidiaire, la prise en charge d’une partie des intérêts dus sur les échéances
dégradées au-
delà du taux d’usure du contr
at au titre duquel le fonds de soutien intervient. Cette
aide triennale
40
, reconductible jusqu’au terme du contrat ou jusqu’en 2028 sur demande expresse de
la collectivité n’est pas applicable aux emprunts indexés sur la parité
EUR/CHF. Elle n’a pas été
sollicitée en 2022 ;
-
l’aide à la gestion de l’encours de dette structurée, limitée à 2,5
M€ par an pour les collectivités de
moins de 10
000 habitants, qui n’a pas été sollicitée en 2022.
Dans le cadre de la seconde campagne d’aides «
de petit montant » qui a débuté à la fin de
l’année 2021, au 31 décembre 2022, 82 prêts détenus par 74 collectivités ont été soldés pour un
montant total de 8,55 M€. Dès réception des avenants signés par les collectivités et par les préfectures,
15 prêts détenus par 14 collectivités devraient être soldés, probablement durant le premier semestre
2023 pour un montant de 1,35 M€.
La Cour a procédé à l’analyse de ce dispositif dans le cadre de son rapport public annuel
de 2018
41
.
37
Depuis le 1
er
janvier 2023, le taux de rémunération des PEL est fixé à 2 % contre 1 % auparavant.
38
Étendues
à leurs groupements, établissements publics locaux et services départementaux d’incendie et de
secours.
39
Dont 74 prêts relevant initialement du dispositif dérogatoire ayant fait l’objet d’un remboursement anticipé entre
2016 et 2020.
40
Cf. article 6 du décret n° 2014-444 du 29 avril 2014.
41
Cour des comptes,
« La sortie des emprunts à risque des collectivités locales : un exercice mené à bien mais un
coût élevé pour les finances publiques »,
février 2018, page 93 et suivantes.
DES ÉCARTS ENTRE LA
PRÉVISION ET L’EXÉCU
TION
33
Une large part des 3 Md
€
42
d’AE ouvertes en 2015 a été engagée dès cet ex
ercice. Ce
fonds n’a pas été réouvert à l’examen de nouveaux dossiers lors de l’examen des lois de finances
suivantes.
Le montant initial d’AE a été ajusté
à quatre reprises pour le rapprocher des besoins
financiers nécessaires pour couvrir l’ensemble des demandes d’aides.
Une partie du reliquat des
AE n
’ayant pas induit la consommation de CP a été retirée par étapes
(43,5 M€ en 2016, 50 M€
en 2017, 250 M€ en 2018 et enfin 120 M€ en 2021)
. Une opération neutre de rattachement et
d’annulation d’AE et de CP issus de fonds de concours pour Dexia et la SFIL est réalisée chaque
année pour 11,5 M
€ (voir annexe n° 3)
.
La comptabilité budgétaire est désormais cohérente avec les engagements juridiques du
dispositif. Il en résulte un écart faible entre les engagements budgétaires non couverts par les
paiements et les reste à payer effectifs au regard des conventions signées, ce
qui n’était pas le
cas en 2019 et 2020
43
.
Au 31 décembre 2022, le montant des restes à payer sur les AE définitivement engagées
s’élève
à 1,39
6 Md€
, montant identique à celui de fin 2021 et les engagements budgétaires non
couverts par des paiements
s’élèvent à 1,221
Md€.
Le montant des restes à payer par rapport
aux conventions signées évolue régulièrement en raison des avenants pouvant matérialiser le
passage de certains prêts du dispositif d’aide dérogatoire au dispositif d’aide de droit commun
à la suite de refinancements de prêts opérés par certaines collectivités.
Tableau n° 12 :
montant des engagements budgétaires et des restes à payer au 31/12
(en M€)
2020
2021
2022
Engagements budgétaires non couverts par des paiements
1 707
1 396
1 221
Restes à payer par rapport aux conventions signées
1 583
1 388
1 206
Différentiel
124
8
15
Source : DGFiP
Le fonds est définitivement engagé à hauteur de 2,52
Md€ fin 2022. Aucune AE n’a été
engagée ou désengagée en 2022, ni votée en loi de finances pour 2023.
Les CP sont versés à l’ASP pour le paiement des aides aux collectivités. Un montant de
185,65 M
€
de CP a été ouvert en loi de finances pour 2022
44
dont 175 M
€
ont été consommés
45
.
42
Initialement doté de 50 M
€
d’
AE en LFI pour 2014 puis de 1,4 Md
€
d’AE supplémentaires en LFI pour 2015,
le fonds a été porté à 3 Md
€
d’AE par la loi de finances rectificative pour 2015.
43
La Cour avait formulé une recommandation allant dans le sens de cet ajustement dans la NEB 2019, suivie en
gestion à partir de 2021.
44
Le total des CP ouverts était de 197,1
M€ après repor
t de CP et fonds de concours ; celui des crédits disponibles
de 189,7
M€ après gel initial, surgels et annulation de crédits gelés.
45
L’ASP bénéficiait au titre du fonds d’un solde de trésorerie de 4,6 M€
qui lui a permis de décaisser un total de
192,6 M
€
en 2022, les ressources disponibles ayant été pour l’année égales aux décaissements.
COUR DES COMPTES
34
V -
Programme n° 369
–
Amortissement de la dette de l’État liée
à la Covid-19
: une volonté de traçabilité au prix d’une perte
de lisibilité budgétaire
Dans son rapport de juin 2021 intitulé « Une stratégie de finances publiques pour la
sortie de crise », la Cour des comptes avait mentionné plusieurs éléments à prendre en compte
dans la gestion de la dette de sortie de cr
ise. Il était par exemple précisé que si l’identification
de la dette liée à la crise sanitaire permettait
« de faire la pédagogie sur les différentes
origines de la dette publique »,
il n’
était en revanche
«
pas évident qu’il soit justifié de traiter
différemment le surcroît de dette lié à la crise sanitaire par rapport aux dettes contractées
par les administrations publiques avant la crise ».
La loi de finances pour 2022 a créé un nouveau programme budgétaire
369
–
Amortissement de la dette liée à la Covid-19
inscrit sur la mission
Engagements
financiers de l’État
. Ce programme vise à retracer de manière distincte, dans les comptes
publics, l’amortissement progressif du surcroît de dette de l’
État imputable à la crise sanitaire.
Si ce programme répond à un objectif de pédagogie et à une volonté de traçabilité de la dette
liée à la crise sanitaire, ses modalités d’application aboutissent à une perte de lisibilité
budgétaire, voire à une confusion entre opérations budgétaires et opérations de financement.
Le surcroît de dette lié à la crise, estimé
46
à 165
Md€
47,
doit être progressivement amorti
grâce à l’affectation d’une fraction de
5,9 % des recettes fiscales nettes dégagées au-delà de
leur niveau de 2020, retracées sous forme de crédits budgétaires du P369
48
. Les 165
Md€
ont
été entièrement inscrits en AE pour 2022, ce qui provoque un écart majeur entre les AE et
CP de la mission et en réduit la lisibilité budgétaire.
Une fois calculés, ces crédits correspondent à une dotation de la Caisse de la dette
publi
que (CDP), effectuée par le compte d’affectation
spéciale
Participations financières de
l’État
, conformément à la LFI pour 2006. La CDP est un établissement public administratif créé
par l’article 32 de la LFR pour 1986, susceptible d’intervenir sur le mar
ché secondaire pour en
assurer la liquidité et pour amortir des titres de dette publique, concourant ainsi à la qualité de
la signature de l’État. La volonté de traçabilité aboutit donc à un montage budgétaire complexe,
en plusieurs temps et finalement peu clair.
46
L’estimation résulte de l’écart entre l’évaluation de la trajectoire du déficit de l’Etat qui existait, fin 2019, en
LFI pour 2020 et celle observée lors de la crise sur les exercices 2020 et 2021.
47
Somme à laquelle s’ajoutent les 65
Md€ du surcroît de dette sociale liée à la crise sanitaire, qui ont déjà été
intégrés dans le transfert de 136 Md€ de
dette sociale de l’Agence centrale des organismes de Sécurité sociale
(Acoss) vers
la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades)
effectué à l’été 2020 (loi organique n°
2020-
991 et la loi ordinaire n° 2020-
992 du 7 août 2020 relatives à la dette sociale et à l’autonomie
).
48
Les modalités de calcul de l’abondement annuel de l’
État à la CDP sont prévues par la LF pour 2022. Le chiffre
de 5,9% est celui qui permet, avec les hypothèses de trajectoire de croissance définies lors du PLF 2022 d’amortir
165 Md
€
de principal de dette entre 2022 et 2042.
DES ÉCARTS ENTRE LA
PRÉVISION ET L’EXÉCU
TION
35
Une première inscription budgétaire en LFI pour 2022, à hauteur de 1,88
Md€ en
CP a
été effectuée en LFI 2022.
L’AFT a indiqué
au rapporteur spécial
de l’Assemblée nationale
49
que le montant des CP inscrits dans chaque PLF était «
définitif
» : en cas de modification de
la prévision du volume des recettes avant l’adoption du PLF ou en cours d’année,
l’ajustement ne sera pas réalisé par voie d’amendement ou en
LFR.
Enfin, c
ette innovation, si elle conduit à l’ajout d’une nouvelle ligne
« Ressources
affectées à la Caisse de la dette publique et consacrées au désendettement »
dans la partie
Ressources du tableau de financement de l’
État
, n’entraîne pas d’autres conséquences pour
la gestion opérationnelle de la dette par l’AFT.
Ce fonctionnement ne modifie en effet en rien
le montant de dette que l’
État doit rembourser aux investisseurs, et concrètement, rien ne
distingue spécifiquement les titres émis pendant les années 2020 et 2021 des autres titres de
dette.
Enfin,
aucune AE supplémentaire n’est inscri
te dans la LFI pour 2023 puisque les AE ont
été engagés en 2022. Les crédits budgétaires sont ouverts en CP à hauteur de 6
,586 Md€.
VI -
Deux programmes n’ayant pas consommé
de crédits en 2022
1 -
Programme n° 336
–
Dotation du mécanisme européen de stabilité
:
une absence de rétrocession en 2022 des intérêts négatifs perçus en 2021
Le mécanisme européen de stabilité (MES) instauré en 2012 repose sur un capital souscrit
par les États dont la monnaie est l
’
euro, selon une clé de contribution de 20,2471 % pour la
France. Le capital autorisé du MES est fixé à 704,8 Md
€
et se compose de parts libérées
(80,5 Md
€
) et de parts appelables (624,3 Md
€
). La souscription de la France au capital autorisé
est de 142,6 Md
€
, dont 16,3 Md
€
de parts libérées. Les dépenses à ce titre (16,3 Md€) sur le
programme 336 ont eu lieu de 2012 à 2014
50
, sans qu’il n’y a
it eu de versement ultérieur.
Le MES avait effectué trois dépôts de fonds auprès de la Banque de France en 2012 pour
un montant total de 31
Md€.
Compte tenu du taux négatif appliqué à la facilité de dépôt (-0,4 %
depuis mars 2016, puis -0,5 % à partir de septembre 2019)
51
, la Banque de France a prélevé
mensuellement les intérêts dus sur ces dépôts. En 2022, le MES a fortement réduit ses
placements auprès de la Banque de France, passant de 11,7 Md
€
de dépôts en janvier 2022 à
un montant quasi-
nul en fin d’exercice. Cette diminution s’explique par le f
ait que le MES a
probablement obtenu, avec la remontée des taux, des opportunités d’investissement plus
attractives.
49
Engagements financiers de l'État (assemblee-nationale.fr)
50
6,5 Md€ en 2012, 6,5 Md€ en 2013 et 3,3 Md€ en 2014.
51
La BCE a adopté pour la première fois
en juin 2014 un taux de dépôt négatif. Elle l’a encore abaissé en mars
2016, le taux passant de - 0,3 % à - 0,4 %. Il est passé de -0,4 % à -0,5 % sur décision de la BCE du 12 septembre
2019, entrée en vigueur à partir du 18 septembre 2019. Il est depuis remonté à 0% le 27 juillet 2022 et 0,75% le
14 septembre 2022.
COUR DES COMPTES
36
Par courrier du 10 mai 2017 et suivant la pratique allemande, le ministre des finances
s’était engagé auprès du directeur général du MES à
assurer la neutralité du placement des fonds
à la Banque de France
sur le capital de l’institution
. Il indiquait que la France était disposée à
restituer au MES l’équivalent des intérêts qui seront perçus par la Banque de France sur ce
dépôt, sous réserve que
d’autres États membres prennent un engagement similaire.
Cet
engagement concernait les années suivantes, dans les mêmes conditions et tant que le taux de
la facilité de dépôt serait maintenu négatif.
Conformément à la recommandation de la Cour des comptes dans l
’analyse de l’
exécution
budgétaire pour 2019, cette dépense avait été prévue en LFI pour 2021 au titre du programme
336. E
n 2021, 62,3 M€ avaient été versés au titre des intérêts de l’exercice 2020, pour une
prévision en LFI de 79 M€ (surestimation de 16,6 M€).
En LFI pour 2022, un montant de
57 M€
de crédits a été ouvert sur le programme 336
afin de permettre la rétrocession par la France des intérêts négatifs perçus en 2021 sur la fraction
du capital du MES placée à la Banque de France. Devaient être rétrocédés au MES en 2022
54,3 M
€
d’intérêts au titre de l’exercice 2021.
Cependant l
’engagement pris en mai 2017 de rétrocéde
r les intérêts perçus était
conditionné au respect de l’engagement similaire de l'
Allemagne, au titre du placement de la
fraction complémentaire du capital du MES à la Bundesbank. L’Allemagne ayant décidé de ne
pas procéder à cette rétrocession en 2022, au
cun versement n’a été effectué par la
France. Les
crédits ouverts en LFI pour 2022 au titre du programme
336 n’ont donc pas été consommés.
Leur annulation n’a été que partielle (2
M€).
La remontée des taux devrait limiter le montant des intérêts négatifs dus au MES en 2023
au titre de l’exercice 2022
52
.
2 -
Programme n°338
–
Augmentation de capital de la BEI
: aucune ouverture de
crédits et une exécution budgétaire nulle en 2022
Le programme 338
–
Augmentation de capital de la BEI
n’a fait l’objet d’aucune
ouverture de crédits en 2022, la dernière augmentation de capital ayant eu lieu en 2013.
Aucune m
odification du capital de la BEI n’a eu lieu depuis le
1
er
mars 2020 à la suite de
la montée au capital symétrique de la Pologne et de la Roumanie. Cette modification
s’était
traduite par une légère hausse du capital de la BEI et une évolution minime des quotes-parts de
chacun des 27 États actionnaires. Depuis cette date, la quote-part de la France
–
premier
actionnaire de la Banque aux côtés de l’Allemagne et de l’Italie –
est restée fixe à 18,78 %. Elle
correspond à un capital souscrit pour la France de 46,72 Md
€ dont 4
,17 Md
€ de capital libéré
et 42,56 Md
€ de capital non libéré
(et appelable).
Aucun appel de capital non libéré n’a été sollicité par la BEI auprès de ses actionnaires et
par conséquent aucun versement n’a été effectué par la France en 2022 à ce titre, d’où une absence
d’ouverture de crédits au titre du programme 338 et une exécution budgétaire nulle en 2022.
52
À
la date d’instruction, le MES n’avait pas encore notifié d’intérêts à rétrocéder en 2023 du fait de l’exercice 2022.
Chapitre III
Les moyens consacrés à la charge
de la dette et à
l’
épargne
La mission
Engagements financiers de l’État
se compose de crédits budgétaires dont une
grande partie n’est pas incluse dans la norme de dépenses pilotables de l’État
applicable
jusqu’en 2022
53
, à savoir l’intégralité du programme 117 –
Charge de la dette
. En complément
des dépenses budgétaires, elle totalise 5,40 Md
€
54
de dépenses fiscales rattachées au
programme 145
–
Épargne
.
53
La norme de dépenses pilotable de l’
État résulte de la loi de programmation des finances publiques pour 2018-
2022. Le projet de loi de programmation pour 2023-2027 ne reprend pas ce concept et lui substitue une norme de
dépense totale.
54
Chiffrages 2021 Cour des comptes sur la base des prévisions 2021 inscrites dans le PLF 2022 et complétées
pour les dépenses fiscales non chiffrées (« nc ») par les derniers chiffrages connus.
COUR DES COMPTES
38
Graphique n° 8 :
présentation élargie
de l’exécution 2022 des dépenses budgétaires
de la mission et des dépenses fiscales associées (en
M€)
Source : Cour des comptes, données Chorus. Le choix est fait de ne retenir que les programmes
« actifs », ayant consommé des crédits en 2022.
Cette partie analyse successivement les dépenses fiscales de la mission (3.1), et
l’évolution de la dépense totale sur moyenne période (3.2)
, avant de revenir sur les
améliorations possibles en matière de performance.
I -
Des dépenses fiscales consacrées pour moitié
à
l’épargne salariale
Plus
de
vingt
dépenses
fiscales
sont
rattachées
à
titre
principal
au
programme 145
–
Épargne
, parmi
lesquelles
les exonérations d’impôts applicables à
l’assurance
-
vie, à l’épargne salariale, à l’épargne
-logement, au livret A et assimilés, au plan
d’épargne populaire, au livret de développement durable ou au livret d’épargne popula
ire. Elles
sont évaluées en 2022 à 5,402
Md€
55
, un niveau stable par rappor
t à l’exécution 2021, et elles
représentent un dixième environ des dépenses budgétaires de la mission en 2022.
La répartition par grandes finalités de ces dépenses fiscales montre la priorité donnée à
l’épargne salariale et la réduction progressive des avantages associées à l’épargne logement et
sur livrets.
55
Chiffrages 2021 Cour des comptes sur la base des prévisions 2021 inscrites dans le PLF 2022 et
complétées
pour les dépenses fiscales non chiffrées (« nc ») par les derniers chiffrages connus.
LES MOYENS CONSACRÉS À LA CHARGE
DE LA DETTE ET À L’É
PARGNE
39
Graphique n° 9 :
d
épenses fiscales et budgétaires de la mission (en Md€)
Source : Cour des comptes, données Chorus
Graphique n° 10 :
d
épenses budgétaires et fiscales par programme (en Md€)
Source : Cour des comptes, données Chorus
54,34
5,44
0
10
20
30
40
50
60
Dépenses budgétaires
Dépenses fiscales
P. 336
P. 344
P. 114
P. 369
P. 145
P. 117
Dépenses fiscales
0,00
0,00
0,00
5,44
0,00
Dépenses budgétaires
0,00
0,18
1,51
1,89
0,06
50,71
0
10
20
30
40
50
60
COUR DES COMPTES
40
Tableau n° 13 :
dépenses fiscales rattachées au programme 145
–
Épargne
présentée par regroupements thématiques (au périmètre 2022)
Source : Cour des comptes avec données PLF - Tome II - Voies et moyens actualisées à partir des données définitives
* Société à PréPondérance Immobilière à Capital Variable
Les dépenses fiscales
liées à l’éparg
ne salariale ont progressé de 37 % depuis 2012. Elles
représentent 49 % des dépenses fiscales rattachées au programme 145 en 2022.
Les dépenses fiscales concernant l’épargne logement (PEL et CEL) sont en légère hausse
entre 2021 et 2022, passant de 411 à 419
M€. Elles ont diminué de moitié depuis 2019. Cela
constitue une réelle modification de tendance puisque cette dépense fiscale avait connu une
progression continue entre 2009 et 2018 en raison de la hausse des intérêts rentrant dans son
champ (intérêts de moins de 12 ans). Depuis le 1
er
janvier 2018, les intérêts des PEL et CEL,
ouverts à partir du 1
er
janvier 2018, sont soumis au prélèvement forfaitaire unique à 30 %. Par
conséquent, la dépense fiscale sur les PEL/CEL devrait être amenée
à s’éteindre progressivement.
Les dépenses fiscales sur les livrets (livrets A, LDD, etc.) sont aussi en forte diminution
(- 60 % par rapport à 2018), avec une prévision de 295
M€ en 202
2. Ces dépenses fiscales, qui
ont fortement augmenté entre 2009 et 2014, passant de 890
M€ à 1,4
Md€, diminuent depuis
2014, en lien avec la baisse du rendement sur ces livrets réglementés. Leur part dans les
dépenses fiscales rattachées au programme 145
–
Épargne
passe de 25 % en 2014 à 5,5 % en
2022. Elle devrait toutefoi
s augmenter à l’avenir, compte tenu du nouvel attrait potentiel de ces
livrets lié à l’augmentation de leurs taux de rémunération.
Les exonérations à l’impôt sur les sociétés des sociétés de placement à prépondérance
immobilière à capital variable (SPPICAV) représentent désormais environ 0,675
Md€, soit
près
de 12,5 % des dépenses fiscales totales.
II -
Une évolution sur moyenne période des dépenses
budgétaires dictée par la charge de la dette
Sur une période de douze ans, les moyens de la mission
Engagements
financiers de l’État
,
pris dans leur acception la plus large, ont fortement varié. Plusieurs composantes peuvent être
distinguées.
Regroupement (en M€)
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Epargne salariale
1 930
1 610
1 681
1 801
1 882
2 078
2 170
2 494
2 663
2 516
2 647
Assurance vie
1 400
1 584
1 802
1 573
1 530
1 486
1 596
1 426
1 351
1 238
1 348
Epargne logement
580
672
710
696
714
709
854
428
435
411
419
Livrets
(A,
PEP,
LDD,
LEP,
bleus,
jeunes)
964
1 375
1 418
1 074
833
667
727
337
397
269
295
SPPICAV
40
40
47
370
480
480
650
850
1 000
660
675
Autres
67
99
117
125
149
123
119
99
89
53
54
Total
4 981
5 380
5 775
5 639
5 588
5 543
6 116
5 634
5 935
5 147
5 438
LES MOYENS CONSACRÉS À LA CHARGE
DE LA DETTE ET À L’É
PARGNE
41
Graphique n° 11 :
dépense budgétaire et fiscale
56
sur la période 2011-2022
(Md€)
Source : Chorus
L’évolution de la charge de la dette constitu
e le socle de la mission et explique la plus
grande part des évolutions de la dépense de la mission.
Les dotations en capital, ponctuelles et étroitement liées au contexte économique et
financier
post
crise financière ont, durant les années 2012 à 2014 fortement augmenté les
dépenses de la mission. Elles ont trait à des engagements européens (mécanisme européen de
stabilité, recapitalisation de la banque européenne d'’investissement dans le cadre du pacte
européen pour la croissance et l’emploi de 2012) ou
bilatéraux (recapitalisation de Dexia
conjointement avec la Belgique).
Les autres dépenses budgétaires de la mission (épargne, majorations de rentes jusqu’en
2018, emprunts à risques à partir de 2015, MES) sont marginales dans l’évolution globale de la
dépense. Ces charges ont
toutefois diminué d’environ 1
Md€ depuis 2010, principalement sous
l’effet de la réduction des dépenses du programme 145 –
Épargne
, résultante du désintérêt pour
les PEL en tant qu’outil de financement de l’acquisition d’un logement
(voir
supra
), compensée
en partie par la hausse des dépenses générées par les appels en garantie sur les dispositifs mis
en place dans le cadre de la crise sanitaire. Depuis cette année, les dispositifs issus de la crise
sanitaire, notamment en matière de garantie (PGE, dispositifs internationaux) ont toutefois pris
une ampleur plus large qui a amené une augmentation des dépenses de la mission hors charge
de la dette.
Enfin, les dépenses fiscales, dont le périmètre a très peu évolué, ont fortement progressé
jusqu’en 2014 pui
s se sont stabilisées à près de 5,5
Md€
.
56
La chronique de dépenses fiscales est établie sur la base du périmètre 2022.
COUR DES COMPTES
42
III -
Un suivi de la performance à améliorer
L’appréciation de la performance est inégale selon les programmes de la mission, mais
elle pourrait dans son ensemble être revue et améliorée.
Sur le progr
amme 117, l’architecture de performance est relativement complète. Elle est
structurée autour de quatre objectifs
57
, eux-mêmes mesurés par un ou deux indicateurs. Certains
de ces indicateurs pourraient être améliorés. Le nombre d’adjudications non couvertes
, qui
relève du premier objectif, est certes un indicateur mesurable, mais il ne signalerait que de façon
trop tardive d’éventuelles difficultés : une adjudication non couverte procèderait d’une situation
réellement tendue, voire critique, qu’il conviendrait d’anticiper et de prévenir. De même,
l’indicateur 2.1
(« Solde du compte de l'État à la Banque de France en fin de journée »
), mesuré
par le pourcentage de journées où la cible fixée pour le solde a été atteinte, est indiqué non
significatif pour 2019, 2020 et 2021
58
, ce qui fragilise l’intérêt et la pertinence de l’indicateur
en question. En effet, même si la remontée des taux devrait rendre cet indicateur plus pertinent
à partir de 2023, il aura été non significatif pendant plusieurs années.
De même, la mesure de la performance du programme 114
–
Appels en garantie de l’
État
est principalement focalisée sur la couverture du risque exportateur pour les entreprises. Aucun
indicateur lié aux PGE n’avait été mis en place dans la mesure de performance du pro
gramme
en 2022 malgré le caractère prépondérant de ce dispositif dans les risques d’appels en garantie
de l’État. Cependant, ce manque devrait être corrigé
: un nouvel objectif « Qualité de gestion
des prêts garantis par l’État (PGE) par Bpifrance
» a été créé pour 2023. Il associe deux
indicateurs portant sur l’action 3 « Financement des entreprises et industries »
: le premier porte
sur le montant des PGE contrôlés sur pièces réalisés au cours de l’année rapporté au montant
des PGE appelés en garantie et indemnisés sur la même année
59
, tandis que le second porte sur
les délais d’indemnisation des banques et de paiement des commissions. La recommandation
formulée par la Cour dans son analyse de l’exécution budgétaire 2021 a ainsi été mise en œuvre
.
Dans la p
erspective d’un meilleur suivi de l’exécution budgétaire, la direction du budget
propose d’y associer un indicateur rapportant la dépense moyenne des appels en garantie de
l’
État à la moyenne des recettes non fiscales issues des primes et récupérations de ces mêmes
garanties sur trois années glissantes.
Pour le programme 145
–
Épargne
, l’indicateur «
Efficience du fléchage de l'épargne
réglementée vers le financement du logement social », un sous-indicateur unique qui mesure le
« Volume de prêts du Fonds d'épargne destiné au logement social et à la politique de la ville »
a été mis en place à partir de 2022. Il se substitue aux deux sous-indicateurs précédents,
« Montant d'exonération d'impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux du livret A et du
LDDS », qui s'apparentait davantage à un indicateur de coût qu'à un indicateur de performance
57
Objectif 1 : Couvrir le programme d'émission dans les meilleures conditions d'efficience et de sécurité.
Objectif 2 : Optimiser la gestion de la trésorerie en fonction des conditions de marché.
Objectif 3 : Améliorer l'information préalable par les correspondants du Trésor de leurs opérations.
Objectif 4 : Obtenir un niveau de contrôle des risques de qualité constante et qui minimise la survenance.
58
Le RAP précise :
«
Cet indicateur n’est pas significatif (mention n.s.) lorsque le nombre de journées où une
cible a pu être définie est faible » .
59
Montant des contrôles documentaires réalisés sur l’année N rapporté au montant des PGE a
ppelés en garantie et
indemnisés sur l’année N
-1.
LES MOYENS CONSACRÉS À LA CHARGE
DE LA DETTE ET À L’É
PARGNE
43
et « Montant de l'avantage de taux consenti au secteur du logement social et de la politique de
la ville par le Fonds d'épargne », devenu obsolète.
Le volume de prêts d
u Fonds d’épargne destiné au logement social et à la politique de la
ville permet d’apprécier l’utilisation de la ressource épargne réglementée centralisée au sein du
Fonds d’épargne. L’évolution de cet indicateur dépend du dynamisme du marché de la
construction de logements sociaux et de la disponibilité de ressources de marché concurrentes
pour financer le secteur du logement social.
Sur le programme 344, l’
indicateur unique vise à «
assurer un versement efficient des
aides aux collectivités territoriales, groupements, établissement publics locaux et services
départementaux d’incendie et de secours dans le cadre de la sortie des emprunts à risque
». Il
se traduit par un indicateur de gestion visant à ce que l’ASP s’assure que la mise en paiement
ne produit aucun rejet de virement. Or, cet indicateur est systématiquement atteint, ce qui peut
révéler plus une défaillance dans sa construction qu’une bonne performance effective. De plus,
il évalue l’efficacité du suivi des dossiers par la DGFIP, non son efficie
nce.
Ainsi, dans l’ensemble, si le pilotage de la performance des différents programmes de la
mission a commencé à faire l’objet d’amélioration, il pourrait faire l’objet d’une revue
d’ensemble afin d’être encore davantage affiné.
_______________________ RECOMMANDATION UNIQUE _______________________
La Cour recommande de proposer pour le projet de loi de finances pour 2024 des
indicateurs de performance des programmes de la mission Engagements financiers de l’État
plus opérationnels et réalistes (direction générale du Trésor, direction du budget).
Annexes
COUR DES COMPTES
46
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour des comptes
en lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
Nom de la publication
Date
Référé
Le fonds d’épargne
Mars 2017
Rapport public annuel
La sortie des emprunts à risque des
collectivités locales : un exercice mené à bien
mais un coût élevé pour les finances publiques
Février 2018
Communication à la commission des
finances de l’Assemblée nationale
Les dépenses publiques pendant la crise et le
bilan opérationnel de leur utilisation
Juillet 2021
Rapport public annuel
Le déploiement des prêts garantis par l’État
Février 2022
Communication à la commission des
finances de l’Assemblée nationale
La gestion de la dette publique et l’eff
icience
du financement de l’État par l’Agence France
Trésor
Février 2022
Observations définitives
L’épargne réglementée
Juin 2022
Rapport public thématique,
évaluation de politique publique
Les prêts garantis par l’
État, une réponse
efficace à la crise, un suivi nécessaire
Juillet 2022
Rapport public thématique
Les dispositifs de soutien à l’exportation
-
Une efficacité à renforcer, un modèle à
repenser
Octobre 2022
ANNEXES
47
Annexe n° 2.
suivi des recom
mandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2021
N°
Recommandation
formulée au sein de la note
d’exécution budgétaire
2021
Réponse de
l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour du
degré de mise
en œuvre*
1
(DGT, DB) : Mettre en
place un indicateur de
performance relatif à la mise
en œuvre de la garantie de
l’État sur les prêts garantis
par l’État (recommandation
reformulée).
Un nouvel objectif
« Qualité de gestion des
prêts garantis par l’État
(PGE) par Bpifrance
» a
été créé pour 2023. Il
associe deux indicateurs
portant sur l’action 3
« Financement des
entreprises et
industries » : le premier
porte sur le montant des
PGE contrôlés sur pièces
réalisés au cours de
l’année rapporté au
montant des PGE appelés
en garantie et indemnisés
sur la même année, tandis
que le second porte sur les
délais d’indemnisation des
banques et de paiement
des commissions.
Mise en œuvre
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue
sans objet
COUR DES COMPTES
48
Annexe n° 3.
le mécanisme de rattachement de fonds de concours
en autorisations d’engagement et la consommation des AE
Une contribution de 11,5 M€ est rattachée, chaque année, au programme 344 en AE=CP.
Elle est versée respectivement pour 1,5 M€ par Dexia
et pour 10 M€ par la SFIL.
Elle correspond à une participation au montant global de 3 Md€ prévu pour l’activité du
fonds (elle ne s’ajoute pas à ce montant).
L’État a procédé fin 2015 à l’engagement de la totalité des 3 Md€ de dépenses
prévisionnelles du fonds, y compris donc les contributions futures de Dexia et de la SFIL.
Au fur et à mesure des rattachements annuels de 11,5 M€, l’État :
-
engage les 11,5 M€ d’AE du fonds de concours de l’année
;
-
désengage 11,5 M€ sur les 3 Md€ engagés en 2015.
Le montant engagé global permet de suivre les engagements des fonds de concours et de
l’apport du budget général.
ANNEXES
49
Annexe n° 4.
P338 et historique de capital de la BEI
Pour éviter que la sortie du Royaume-
Uni de l’Union européenne conduise à la diminution
du capital et la capacité de prêt de la BEI
60
, le conseil d’administration et le conseil des
gouverneurs de la BEI ont approuvé en juillet 2018 une opération de remplacement du capital
britannique. Le Conseil de l’Union européenne a approuvé la modification des statuts de la B
EI
en découlant le 15 avril 2019.
Tableau n° 14 :
évolution de la part française du capital de la BEI
avant et après le Brexit
Part française au capital de la BEI
dont appelé
dont appelable
Avant Brexit
39,2 Md€
3,5 Md€
35,7 Md€
Après Brexit
46,7 Md€
4,2 Md€
42,6 Md€
Évolution
+ 7,5 Md€
+0,7 Md€
+6,9 Md€
Source : données provenant de la DG Trésor
Ainsi, au 1
er
février 2020, le capital total de la banque s’est maintenu à son niveau de
243,3 Md€ mais la répartition du capital entre les États membres a évolué
; en particulier, le
poids de la France dans le capital de la BEI est passé de 16,11 % à 19,20 %. La contribution de
chaque État membre à l’opération a été calculée à hauteur de leur nouvelle quote
-part respective
dans le capital total, soit pour la France une haus
se de 0,7 Md€ de capital appelé supplémentaire
(19,20
% x 3,5 Md€), entièrement financée sur les réserves de la banque, et une hausse de
6,9
Md€ de capital appelable (19,20
% x 35,7 Md€).
Ce niveau de capital total de la BEI de 243,3 Md€ et le poids de se
s actionnaires (19,20 %
pour a France) n’a cependant été que transitoire car, au 1
er
mars 2020 est entrée en vigueur une
montée au capital asymétrique de la Pologne et de la Roumanie
–
qui a également fait l’objet
d’un accord unanime du Conseil d’administr
ation et du Conseil des gouverneurs de la BEI
début 2019, puis a été approuvée par le Conseil de l’Union européenne le 16 juillet 2019. Cette
modification a entraîné une légère hausse du capital total de la BEI (+ 5,5 Md€ portant son
capital total à 248,8
Md€) et une nouvelle évolution de la quote
-part de chacun des États
actionnaires, et en particulier, le poids des trois principaux actionnaires (France, Italie et
Allemagne) qui a été fixée à 18,78 %, contre 16,11 % avant le Brexit.
60
La sortie du Royaume-
Uni de l’Union européenne implique que celui
-
ci n’est plus act
ionnaire de la BEI, qui
perd
ainsi le capital appelé britannique (3,5 Md€) et le capital appelable britannique (35,7 Md€)
, soit un total de
capital souscrit de 39,2 Md€.
COUR DES COMPTES
50
Annexe n° 5.
présentation du fonds de garantie paneuropéen
Le 26 mai 2020, le Conseil d’administration de la BEI a approuvé la structure et la
documentation juridique du nouveau Fonds de garantie paneuropéen pour faire face aux
conséquences économiques de la pandémie de la Covid-19, mis en place au bénéfice du Groupe
BEI. La création du fonds avait préalablement été approuvée dans son principe par le Conseil
européen du 23 avril dans le cadre du programme global prévu par l’UE face à la pandémie de
la Covid-19.
Ce fonds permet au Groupe BEI d
’accroître son appui aux entreprises européennes –
principalement aux PME
–
et dans une moindre mesure à des entités publiques actives dans le
secteur de la santé
–
par la mobilisation de financements supplémentaires pouvant atteindre
jusqu’à 200
Md€. Il f
inance des entreprises qui sont viables sur le long terme mais se trouvent
en difficulté dans la crise actuelle. Au moins 65 % des financements sont réservés aux PME et
au moins 75 % concernent des mécanismes de partage de risque (garanties, contre-garanties,
titrisation etc.) sur des portefeuilles de prêts, contre 25 % maximum pour des financements de
type fonds propres.
Les 27 États membres de l’UE ont été invités à constituer une enveloppe de 25 Md€ du
Fonds de garantie paneuropéen avec une contribution proportionnelle à leur quote-part du capital
de la BEI. Sur les 27, cinq n’y participent pas (Estonie, Hongrie, Lettonie, République tchèque et
Roumanie), même si leur participation reste possible. Si leur non-participation était toutefois
définitive, la c
ontribution des États membres se limiterait in fine à 24,5 Md€, n’affectant que très
marginalement l’objectif de déployer de 200 Md€ de financements. Ces contributions prennent
la forme de garanties mais peuvent également inclure un versement initial.
Les garanties couvrent les pertes encourues dans les opérations soutenues par le Fonds de
garantie paneuropéen. Toutes les pertes seront supportées de manière proportionnelle par les
États membres participants.
Ce Fonds de garantie est de nature temporaire, avec une période d'investissement initiale
fixée jusqu'au 31 décembre 2021, pouvant le cas échéant être prolongée de 6 mois avec l’accord
d’une majorité d’États contributeurs.
En 2021, la période d’investissement n’a pas été prolongée. Toutefois, le comité
des
contributeurs
61
, dont le rôle est de superviser la mise en œuvre du fonds et d’en approuver la
garantie, a ajusté à la marge certaines caractéristiques du fonds pour maximiser son déploiement :
il a étendu, de décembre 2021 à décembre 2022, la date limite pour que les intermédiaires
financiers déploient les garanties aux bénéficiaires finaux. De même, ce comité a autorisé la BEI
à signer jusqu’en février 2022 (et non décembre 2021 comme prévu initialement) des opérations
en fonds propres (
equity
) avec les intermédiaires financiers, dans une limite de 5 % du portefeuille
total. Enfin, certaines dérogations ont porté sur la constitution du portefeuille des intermédiaires
financiers (qui bénéficient de la garantie du PEGF, ce dernier s’appuyant sur des inter
médiaires
financiers pour octroyer la garantie), pouvant par exemple cibler une proportion plus large de
grandes entreprises que ce que prévoyait initialement l’accord.
61
Constitué des représentants des pays contributeurs du PEGF
ANNEXES
51
Au 30 septembre 2022, le montant total de la garantie approuvée par le Comité des
contr
ibuteurs s’élève à 23,
7
Md€
permettant de mobiliser 188
Md€ de financement.
Le volume de signature s’élève à
24,1
Md€ au
30 septembre 2022, dont 5,2 Md
€
ont été
décaissés
. Le Comité des contributeurs a approuvé au total pour 26 Md€ de garantie pour des
opérations à fin novembre 2021, comprenant à la fois des opérations individuelles et des
autorisations globales. L’écart entre le montant total approuvé par le Comité des contributeurs
(23,7
Md€) et le montant de la garantie approuvée (2
1,4
Md€) s’explique d’
une part par un taux
d’annulation élevé d’environ un quart (correspondant aux opérations approuvées qui ne sont in
fine pas signées et sont donc annulées) et d’autre part par une sous
-consommation des
autorisations globales.
COUR DES COMPTES
52
Annexe n° 6.
Présentation des différentes actions du programme 114
Le programme 114
–
Appels en garantie de l’État
comprend cinq actions auxquelles sont
rattachées les différentes garanties accordées par l’État. Quatre actions rassemblent des
dispositifs de garantie sur la base de leur finalité socio-économique :
-
l’action n°
1 « Agriculture et environnement », concerne principalement le désendettement
des exploitants agricoles installés en Corse ;
-
l’action n°
2 « Soutien au domaine social, logement, santé », qui porte sur les garanties
associées aux
prêts à l’accession sociale (PAS)
, prêts à taux zéro (PTZ, NPTZ, PTZ+, éco-
prêt)
et au fonds d’épargne
;
-
l’action n°
3 « Financement des entreprises et industrie » qui regroupe les appels en garantie
au titre des PGE, les garanties
à l’industrie r
elatives aux passifs environnementaux pour la
SNPE ; celles liées au soutien du secteur bancaire et celles au titre des opérateurs de
voyages et de séjours. Le
dispositif d’affacturage à la commande
est arrivé à son terme du
30 juin 2022 sans avoir trouvé
son public et aucune garantie n’a été appelée pour le
financement de la construction navale
, la réassurance des risques individuels d’assurance
-
crédit domestique et des risques de portefeuilles domestique et à l’export ;
-
l’action n° 4 « Développement international de l’économie française » concerne
l’assurance
-prospection, la garantie du risque exportateur, la garantie de change, et la
garantie
de stabilisation de taux d’intérêt gérée par Natixis pour le compte de l’État
. Aucune
garantie n’a été appelée pour l’assurance
-crédit et la garantie du risque économique.
ANNEXES
53
Annexe n° 7.
Dispositifs du développement international de l’économie française
•
Assurance-crédit
L’assurance
-crédit consiste à couvrir, à moyen ou à long terme, les exportateurs contre le
risque d’interrupt
ion de leur contrat, et les banques contre le risque de non remboursement des
crédits à l’exportation octroyés à un acheteur étranger public ou privé pour l’achat de biens ou
de services français.
Les principaux risques au titre de l’assurance
-crédit consistent en une augmentation de la
sinistralité des polices, conduisant à une forte augmentation des indemnisations, qui ne serait
pas compensée par les récupérations et les primes d’assurance.
L’assurance
-crédit est un dispositif structurellement largement excédentaire, qui ne
nécessite pas d’appel en garantie du P114.
•
Assurance prospection
L’assurance prospection a pour objet d’accompagner les actions de prospection
commerciale des PME dans les pays étrangers, en indemnisant les dépenses liées à ces actions
en cas d’échec total ou partiel de celles
-
ci. Cette procédure s’adresse aux entreprises implantées
en France, ayant un chiffre d’affaires inférieur à 500 M€.
Le résultat de l’assurance prospection dépend largement du calibrage du dispositif, qui a
largem
ent évolué au cours de la période récente (mise en œuvre de l’avance, montant du
remboursement forfaitaire, délai du remboursement, etc.). La commercialisation de l’assurance
prospection, produit distribuée en partie par le réseau de Bpifrance, est effectuée afin que le
déficit du dispositif ne dépasse pas les crédits budgétaires fixés en LFI.
•
Garantie de change
La garantie de change permet d’assurer les exportateurs contre la baisse éventuelle du
cours des devises de facturation d’un contrat dont la signature et l’entrée en vigueur sont
incertaines.
Il s’agit d’un dispositif structurellement équilibré. Néanmoins, en
fonction de
l’évolution de la volatilité des taux de change, un léger déficit peut parfois être constaté en fin
d’année. Dès lors, par prudence, 1 M€ de crédits sont prévus chaque année, sous forme de
versement depuis le budget général.
•
Garanties du risque exportateur
La garantie du risque exportateur recouvre deux types de garanties : la garantie des
cautions et la garantie des préfinancements. Le dispositif, qui vise notamment les PME, est
également globalement équilibré, en dehors de sinistres particulièrement importants, qui
peuvent conduire occasionnellement à dégrader son résultat.