FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Crédits non répartis »
Avril 2023
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................................
5
RECOMMANDATION UNIQUE
........................................................................................................
9
INTRODUCTION
................................................................................................................................
11
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
....................................................
13
I - LA PROGRAMMATION INITIALE
...........................................................................................................
13
A - La programmation initiale de la dotation pour mesures générales en matière de rémunération (prog.
551)
........................................................................................................................................................................
14
B - La programmation initiale de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (prog. 552)
...............
16
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.............................................................................
18
A - Une forte augmentation des crédits du programme 551 en cours de gestion pour financer la
revalorisation du point d’indice de la fonction publique
........................................................................................
19
B - Une forte augmentation des crédits du programme 552 en cours de gestion, finalement non utilisés
.............
21
III - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
...............................................
22
A - La mission
Crédits non répartis
au sein de la loi de finances initiale
pour l’année 2023
................................
22
B - Les perspectives triennales
...............................................................................................................................
23
IV -
L’INCIDENCE DES
DÉPENSES BUDGÉTAIRE
S SUR L’ENVIRONNEMEN
T
...............................
23
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
...................................................
25
I - PROGRAMME N° 551
...................................................................................................................................
25
II - PROGRAMME N° 552
.................................................................................................................................
26
ANNEXES
.............................................................................................................................................
27
ANNEXE N° 1.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
...............................................................................................................
28
Synthèse
Instituée sur le fondement de l’article 7 de la loi organique relative aux lois de finances
(Lolf), la mission
Crédits non répartis
compte deux dotations, chacune assimilée à un
programme pour des questions de nomenclature. Cependant, contrairement aux autres
programmes
du budget général de l’Etat
, ceux de la mission
Crédits non répartis
ne concourent
pas, par nature, à une politique publique définie.
La première dotation, correspondant au programme 551 -
Provision relative aux
rémunérations publiques
, permet de provisionner des crédits de personnels dits du « titre 2 »
dont la répartition par programmes ne peut être déterminée précisément au moment du vote de
la loi de finances initiale (LFI). La seconde dotation, correspondant au programme 552,
regroupe des crédits destinés à constituer une dotation pour dépenses accidentelles et
imprévisibles (DDAI).
L’inscription de crédits plus élevés en LFI sur cette mission à compter de 2018 a permis
d’éviter des schémas de fin de gestion serrés nécessitant de recourir à des décrets d’avance en
fin d’année, comme c’était régulièrement le cas auparavant. Cela n’exonère pas la
programmation budgétaire d’être étayée par des hypothèses de dépense réalistes.
Ces deux dotations ne sont pas concernées par le volet performance de la Lolf ; elles sont
en revanche tenues de répondre à un impératif accru de régularité, conséquence des facilités de
mise à disposition des crédits qui y figurent
1
.
Sur le programme 551, des crédits essentiellement utilisés pour financer diverses
mesures salariales et la revalorisation de 3,5% du point d’indice de la fonction
publique
Si la dotation des programmes 551 et 552 à un niveau suffisant est cohérente avec les
modalités de fonctionnement de la mission
Crédits non répartis
décrites
supra
, la gestion des
crédits sur l’exercice 2022 apparaît en revanche confuse (inscription de crédits en LFI à un
niveau relativement modeste, puis abondement massif en LFR, aboutissant à une sous-
consommati
on marquée des crédits en fin d’exercice).
Le recours à la provision relative aux rémunérations publiques est fréquent : le
programme 551 a, en effet, bénéficié
d’une inscription de crédits
dans la LFI pour 2022 pour la
quatrième année consécutive, contre trois fois entre 2006 et 2018.
Sur les 423,7
M€ ouverts en LFI, 329,7
M€ ont été répartis le 25 octobre 2022 au profit
de 45 programmes de 19 missions du budget général de l’État, dont 36
% à destination de la
mission
Enseignement scolaire
et 12,5 % de la mission
Recherche et enseignement supérieur
.
Cette ouverture correspond au financement de diverses mesures salariales, mentionnées
succinctement dans les documents annexés au projet de loi de finances (PLF) pour 2022 :
l’harmonisation des ratios promus
-promouvables des catégories B et C, la convergence
indemnitaire des catégories A et B, des mesures en faveur de la catégorie C, l’allocation
1
Par décret pour les crédits de la dotation pour dépenses accidentelles ou imprévisibles, par arrêté du ministre
chargé des finances pour la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations.
COUR DES COMPTES
6
forfaitaire de télétravail et la prime de 500
€ des maîtres d'apprentissage, annoncées
lors de
la conférence sur les perspectives salariales tenue le 6 juillet 2021.
S’y ajoute
l’indemnité
inflation d’un montant de 100
M€, décidée lors du débat budgétaire.
La première loi de finances rectificative (LFR 1) pour 2022
2
a
inscrit 2 Md€ de crédits
supplémentaires aux fins de financer la revalorisation de 3,5
% du point d’indice de la fonction
publique pour tenir compte de l’inflation. L’arrêté du 6 décembre 2022 portant répartition de
crédits
3
a annulé 1,09 Md
€ (en AE et en CP) sur le programme 551, et a ouvert un montant
équivalent au profit du titre 2 de 30
programmes de 15 missions du budget général de l’État
4
,
dont 54 % à destination de la mission
Enseignement scolaire
et 13 % pour la mission
Sécurités
.
Contrairement à l’année précédente, aucune annulation de crédits n’a
été incluse dans la
deuxième loi de finances rectificative pour 2022, le programme conservant ainsi un montant
inédit de crédits non consommés en
fin d’exercice, d’environ 1 Md€.
La direction du budget
évoque des raisons calendaires pour expliquer cette absence d’annulation des crédits, les arrêtés
de répartition utilisant la dotation ayant été pris les 6 et 14 décembre 2022, après la
promulgation de la LFR2.
Même si l’inscription de crédits sur ce programme relève d’un exercice de prévision
affecté d’une marge d’incertitude, la Cour relève que l’écart de 1 Md€
entre les crédits ouverts
par la LFR du 16 août 2022 et ceux répartis
par l’arrêté du 6 décembre 2022 pose la question
de la qualité de l
’estimat
ion préalable des besoins, dans un domaine
–
la budgétisation des
rémunérations en fonction du point d’indice –
où les prévisions s’appuient sur des modèles
rodés.
Sur le programme 552, des mouvements de sens opposés en cours de gestion
S’agissant de la D
DAI, une utilisation ample a été envisagée, courant 2022, pour le
financement de mesures destinées à faire face
à d’éventuelles dépenses imprévues, en lien avec
les incertitudes sanitaire, économique et géopolitique pesant sur la gestion 2022. La LFR1 a
ainsi ouvert 1
Md€ de crédits supplémentaires,
ordre de grandeur comparable, bien que
moindre, aux abondements décidés en 2020 et 2021 pour faire face aux conséquences de la crise
sanitaire, portant le montant des crédits disponibles de la DDAI à 1,424
Md€ e
n autorisation
d’engagement (
AE) et à 1,124
Md€ en
crédits de paiement (CP).
La LFR2 a ensuite annulé 500
M€ sur le programme, prenant acte du fait que ces crédits
ne seraient pas consommés en raison de la moindre incertitude épidémiologique et économique
pesant sur la gestion. Le solde prudentiel de 606,1
M€ (en cours d’année 17,9
M€ d’AE et de
CP issus de la DDAI avaient été répartis au profit des fonds spéciaux), conservé sur la dotation
en cas de détérioration brutale de l’activité économique du fait d
es conséquences de la guerre
en Ukraine
, n’a
in fine
pas été utilisé.
La Cour s’interroge sur les prévisions budgétaires ayant déterminé ce choix de conserver
en fin d’année une provision à une telle hauteur, alors même que seuls 17,9 M€ de crédits de la
DDAI avaient été répartis en cours d’exercice.
2
Promulguée le 16 août 2022.
3
Pris en application de l’article 11 de la LOLF.
4
Cf. JO du 7 décembre 2022.
SYNTHÈSE
7
Une mission dont l’emploi aisé des crédits impose la vigilance et une information
préalable plus complète des parlementaires
Après un emploi très ponctuel jusqu’en 2018, la dotation pour mesures générales en
matière de rémunérations est chaque année sollicitée depuis 2019, conséquence de
l’instauration du
rendez-vous salarial annuel, rebaptisé « conférence sur les perspectives
salariales » en 2021, entre le ministre de la fonction publique et les organisations syndicales.
L’utilité et l’utilisation du
programme 551 ne sont pas contestables
mais la souplesse d’emploi
offerte ne doit toutefois pas constituer une solution de facilité.
En 2020,
la Cour avait relevé qu’une mesure
avait été
financée par la dotation alors qu’elle
avait été décidée six mois avant le vote de la LFI, du fait de la détermination complexe de son
périmètre d’application. Cette situation s’
était reproduite en 2021 pour la mesure relative au
« forfait mobilités durables
», l’administration n’ayant pas été en mesure de recenser le nombre
de bénéficiaires potentiels par ministère dans une période fortement perturbée par la crise
sanitaire, malgré une entrée en vigueur du dispositif huit mois avant le vote de la LFI ayant
positionné les crédits sur la provision.
La dotation pour mesures générales a bénéficié de montants inédits de crédits en 2021 et
2022 (respectivement 198,5
M€ et 423,7
M€), sans avoir pour corollaire un enri
chissement de
la documentation budgétaire à destination du Parlement. Même si les montants votés en LFI
pour 2023 (80
M€) rendent ponctuellement le sujet moins prégnant, la Cour recommande,
comme elle l’avait
fait dans sa note
d’analyse de l’exécution budgétaire 2021, d’améliorer
l’information apportée aux parlementaires en la matière.
En ce qui concerne la DDAI (programme 552), les années 2020 et 2021 avaient été
l’occasion de réaffirmer sa pertinence. Disposant en gestion de niveaux de crédits jamais
atte
ints auparavant, du fait d’abondements décidés en LFR, la DDAI avait permis de disposer
préventivement de marges de manœuvre budgétaires à même de faire face aux conséquences
de la crise, les annulations massives de crédits en fin d’exercice ne remettant p
as en cause la
pertinence de cette dotation pour parer aux aléas de ce type. Il en est de même en 2022.
Recommandation unique
1.
(Recommandation réitérée) : Préciser, en annexe du projet de loi de finances, les objectifs
et les enjeux budgétaires des mesures de rémunération susceptibles d’être financées par le
programme 551 (
direction du budget
).
Introduction
Instituée sur le fondement de l’article 7 de la LOLF, l
a mission
Crédits non répartis
compte deux dotations, chacune assimilée à un programme pour des questions de nomenclature.
Cependant, contrairement aux autres programmes du budget général
de l’Etat
, ceux de la
mission
Crédits non répartis
ne concourent pas, par nature, à une politique publique définie, et
ne sont pas astreints aux impératifs habituels d’objectifs, d’évaluation et de performance.
La dotation pour mesures générales en matière de rémunération, dont la répartition par
programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote de la LFI, constitue le
programme 551 -
Provision relative aux rémunérations publiques
. Elle est dotée exclusivement
de crédits couvrant des dépenses de personnel dites « du titre 2 ».
La dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour
dépenses imprévisibles (DDAI), constitue le programme 552 -
Dépenses accidentelles et
imprévisibles
. Cette dotation est l’un des principaux outils prévus par la L
olf pour faire face à
des aléas de gestion.
Aux termes de
l’article 11 de la L
olf, les crédits ouverts sur ces dotations sont répartis en
cours de gestion, en tant que de besoin, par voie réglementaire : arrêté du ministre chargé des
finances, s’agissant des crédits du programme 551
; décret du Premier ministre sur le rapport
du ministre chargé des finances pour ceux du programme 552, annulant et ouvrant à due
concurrence les crédits sur les programmes concernés.
Simple et rapide, sans plafond autre que les crédits ouverts au sein des programmes de la
mission, cette procédure sans consultation ni avis
5
est également une exception aux règles
générales de contrôle et de limitation posées par la Lolf, dans ses articles 12 (virements et
transferts) et 13 (décrets d’avance).
Crédits non répartis
Programme
551
–
Provision relative aux rémunérations publiques.
Programme
552
–
Dépenses accidentelles et imprévisibles.
5
La loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a
cependant introduit une obligation d’information des commissions des finances du Parlement, au moins trois jours
avant la publication du décret de répa
rtition, en cas d’utilisation de cette dotation au
-
delà d’un montant de 100
M€.
COUR DES COMPTES
12
Graphique n° 1 :
mission Crédits non répartis -
exécution 2022 (CP, en M€)
Source : Cour des comptes
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
Différentes par leur finalité, les deux dotations de la mission font l’objet d’une analyse
séparée de leur programmation et de leur exécution budgétaires.
I -
La programmation initiale
Avec 847,7
M€ en AE et
547,7
M€ en CP en
LFI, le montant des crédits de la mission
pour l’année 202
2 a crû de manière importante par rapport à la LFI 2021 (+ 36 % en AE et
+ 70 % en CP) du fait de la forte hausse de la dotation du programme 551 (+ 225,2
M€ en AE
et en CP, soit +113%).
Tableau n° 1 :
mission Crédits non répartis
–
programmation 2021 et 2022
Source : Cour des comptes
En conséquence, les montants ouverts en LFI pour 2022 ont atteint des niveaux inédits
comme le montre le graphique ci-après.
En M€
PLF 2021
LFI 2021
PLF 2022
LFI 2022
Variation
LFI 2021
–
2022
Prog. 551
AE
198,5
198,5
323,7
423,7
+113 %
CP
198,5
198,5
323,7
423,7
+113 %
Prog. 552
AE
424
424
424
424
0
CP
124
124
124
124
0
Total
mission
AE
622,5
622,5
747,7
847,7
+36 %
CP
322,5
322,5
447,7
547,7
+70 %
COUR DES COMPTES
14
Graphique n° 2 :
mission Crédits non répartis
–
crédits votés en LFI 2010 -
2022 (M€)
Source : Cour des comptes
A -
La programmation initiale de la dotation pour mesures générales en
matière de rémunération (prog. 551)
La mise à disposition de crédits pour mesures générales en matière de rémunération en
LFI est plus fréquente : alors
que cette occurrence ne s’était produite que trois fois entre 2006
et 2018, cette pratique est systématique depuis 2019 en lien avec l’insta
uration du « rendez-
vous salarial de la fonction publique », rebaptisé « conférence sur les perspectives salariales »
en 2021, qui se tient au cours de l’été, alors que la procédure d’élaboration du budget pour
l’exercice suivant est déjà dans sa phase de
finalisation. En pratique, la date de la tenue de ce
rendez-vous annuel (6 juillet 2021) empêche les ministères concernés de prendre en compte le
coût budgétaire des mesures décidées, à supposer qu’ils soient à même de le calculer, dans leur
projet de budget.
De ce fait, l’inscription de crédits plus élevés en LFI sur ce programme à compter de 2019
a permis d’éviter des schémas de fin de gestion serrés nécessitant de recourir à des décrets
d’avance, comme c’était le cas auparavant. A cet égard, l
e montant des crédits de la provision
relative aux rémunérations atteint un niveau inédit en 2022 (423,7
M€ en AE
et en CP), comme
le montre le graphique ci-après.
0
200
400
600
800
1000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
AE
CP
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
Graphique n° 3 :
crédits ouverts en LFI sur la dotation pour mesures générales en
matière de rémunération, 2006 - 2022
(M€)
Source : Cour des comptes
Excepté la justification apportée par voie d’amendement gouvernemental à la mesure
relative à l’indemnité inflation (100
M€), la dotation du programme 551 arrêtée en LFI n’a fait
l’objet d’aucune justification dans la docu
mentation budgétaire
: l’annexe au PLF pour 2022
relative à la mission s’en tient à mentionner les cinq mesures décidées dans le cadre de la
« conférence sur les perspectives salariales » 2021.
6
La direction du budget met en avant la difficulté de disposer des données précises de
gestion des ressources humaines (ETP, données résultant de la paye) susceptibles de fonder son
estimation et d’étayer le montant de cette provision.
Dans le cadre des éléments communiqués à la Cour lors de l’instruction de la note
d’analyse de l’exécution budgétaire 2021
7
, soit postérieurement à la rédaction de l’annexe au
PLF pour 2022 consacrée à la mission Crédits non répartis, la direction du budget a précisé que
son calcul se fondait, en pratique, sur les éléments suivants :
-
les annonces faites
à l’issue
de la « conférence sur les perspectives salariales », tenue le
6
juillet 2021, et faisant état d’une enveloppe de revalorisation salariale en 2022 pour les
agents de l’État de 250
M€
8
;
6
Mesures en faveur de la catégorie C (revalorisation des grilles, bonification d’ancienneté), harmonisation des
ratios pro-pro des catégories B et C, convergence indemnitaire des catégories A et B, allocation forfaitaire de
télétravail, prime de 500 € des maîtres d’apprentissage.
7
Cf. NEB mission
Crédits non répartis
2021.
8
Ces mesures sont
l’harmonisation des ratios promus
-promouvables des catégories B et C, la convergence
indemnitaire des catégories A et B, des mesures en faveur de la catégorie C (revalorisation des grilles, bonification
d'ancienneté), l’allocation forfaitaire de télétravail et la prime de 500 € des maîtres d'apprentissage.
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
AE=CP
COUR DES COMPTES
16
-
une
marge prudentielle supplémentaire, notamment liée à l’entrée en vigueur, par décret du
8 septembre 2021
9
, de la prise en charge partielle de la protection sociale complémentaire
des agents de l’État, à hauteur de 15
€ par mois et par agent à compter du 1
er
janvier 2022
10
;
-
l’annonce, le 21 octobre 2021, par le Premier ministre du versement exceptionnel d’une
« indemnité inflation
11
» de 100
€ aux personnes disposant d’un revenu inférieur à 2
000
€
net mensuel. Cette mesure s’appliquant également aux agents de l’État et de ses opérateurs,
a fait l’objet d’un amendement de 100
M€ de crédits supplémentaires au programme 551.
Les deux premiers éléments cités
supra
ont conduit à une estimation de 323,7
M€ dans le
PLF pour 2022, auxquels ont été ajoutés 100
M€ au c
ours de la discussion budgétaire pour
financer l’
« indemnité inflation », aboutissant à un montant de 423,7
M€
en LFI.
B -
La programmation initiale de la dotation pour dépenses accidentelles
et imprévisibles (prog. 552)
Le rapport de la Cour sur le budget de
l’État (RBDE) en 2017 avait souligné la baisse,
depuis sa mise en place par la LOLF en 2006, de l’utilité de la DDAI,
du fait
de l’importance
grandissante des dispositifs d
’auto
-assurance et de mise en réserve sur chacune des missions du
budget général. En 2018, année de la réduction du taux de mise en réserve de 8 % à 3 %, la
dotation avait été majorée par rapport à ses niveaux précédents de 100
M€, atteignant 424
M€
en AE et 124
M€ en CP.
Ce niveau conventionnel a depuis été maintenu en LFI, y compris en 2022, malgré un
accroissement des crédits inscrits en cours de gestion au programme 552, en 2020 et 2021, en
lien avec la crise sanitaire.
9
Décret n° 2021-
1164 du 8 septembre 2021 relatif au remboursement d’une partie des cotisations de protection
sociale complémentaire destinées à couvrir les frais de santé des agents civils et militaires de l’État.
10
La direction du budget ne disposait pas des données idoines sur le nombre et la répartition précise des agents de
l’État et de ses opérateurs potentiellement demandeurs de cette prise en charge, de droit à la demande des intéressés
s’ils ont souscrit une complémentaire santé
.
11
Amendement n° II-
253 déposé par le Gouvernement le 2 novembre 2021, adopté à l’Assemblée nationale le 5
novembre 2021. Le décret n° 2021-1623 du 11 décembre 2021 relatif aux modalités de versement de l'aide
exceptionnelle prévue à l'article 13 de la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour
2021
, fixe les modalités de versement de cette aide exceptionnelle de 100 €, sous conditions de ressources, à 38
millions de personnes résidant en France, pour faire face aux hausses de prix.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Graphique n° 4 :
crédits ouverts en LFI sur la dotation pour dépenses accidentelles et
imprévisibles, 2006
–
2022 (M€)
Source : Cour des comptes
Depuis 2012, la différence de 300
M€ entre les AE et les CP constitue une provision
spécifique destinée à financer des prises à bail impromptues. Son montant fait écho aux 256
M€
ouverts en urgence en AE en juin 2011, pour une prise à bail soudaine au profit du ministère de
l’intérieur. Cette provision spécifique a été utilisée pour la dernière fois en 2016.
Graphique n° 5 :
crédits destinés aux prises à bail 2011
–
2022 (AE, en M€)
Source : Cour des comptes
En 2016 puis en 2017, la Cour avait recommandé de réduire le niveau des AE pour les
prises à bail à un montant proche du maximum exécuté au cours des cinq derniers exercices,
afin de responsabiliser les gestionnaires dans leur programmation immobilière. La direction du
budget a toujours souhaité garder, sur ce point, une marge prudentielle à hauteur de la dépense
imprévue de 2011, le schéma retenu n
’affect
ant
pas l’équilibre financier global du budget de
l’État
en CP. En 2018, la Cour a pris acte de la position de la direction du budget, tout en
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
AE
CP
0
50
100
150
200
250
300
350
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
AE votées en LFI
AE réparties en exécution
COUR DES COMPTES
18
soulignant que les AE non consommées de la DDAI devaient
continuer à faire l’objet d’une
annulation sans report
12
en loi de règlement, comme cela a été
le cas jusqu’à présent, et qu’elle
resterait attentive à la réalité du caractère imprévisible des prises à bail qui feraient appel aux
crédits de la DDAI. Cette position demeure, depuis lors, inchangée.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
L’exécution des crédits de la mission est présentée, pour les AE et les CP, dans les deux
graphiques ci-après.
Graphique n° 6 :
exécution de
s crédits de la mission en 2022 (AE, M€)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 7 :
e
xécution des crédits de la mission en 2022 (CP, M€)
Source : Cour des comptes
12
Les dotations dérogent aux modalités de gestion ordinaires prévues pour les programmes et les crédits ne peuvent
faire l’objet de reports.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
A -
Une forte augmentation des crédits du programme 551 en cours de
gestion pour financer la revalorisation
du point d’indice de la fonction
publique
La LFR du 16 août 2022 a bondé le montant des crédits du programme 551 à hauteur de
2
Md€ pour procéder au financement de la revalorisation, annoncée le 28
juin 2022, de 3,5 %
de la valeur du point d’indice de la fonction publique aux fins de tenir compte de l’inflation sur
le pouvoir d’achat des agents publics, portant le total des crédits disponibles à 2,42
Md€.
L’arrêté du 25 octobre
2022 portant répartition de crédits
13
a annulé 329,7
M€ (en AE et
en CP) sur le programme 551, et a ouvert un montant équivalent au profit du titre 2 de 45
programmes de 19 missions du budget général de l’État
14
, dont 36 % à destination de la mission
Enseignement scolaire
et 12,2 % pour la mission
Recherche et enseignement supérieur
.
248
M€ ont servi à financer les mesures du rendez
-vous salarial du 6 juillet 2021
: 121 M€ pour
la revalorisation des catégories A et B de la filière administrative, 57 M€ pour la bonification
d’ancienneté aux agents de catégorie C, 45 M€ pour la revalorisa
tion de la grille indiciaire de
catégorie C, 19 M€ pour le relèvement du minimum de traitement à l’indice majoré 340, 5 M€
pour la convergence des ratios « pro-pro
» pour les catégories B et C et 0,8 M€ pour le maintien
de la rémunération des élèves des IRA. Cet arrêté a également pris en charge trois autres
mesures distinctes du rendez-vous salarial 2021 : la « prime inflation »
15
à hauteur de 80
M€,
deux mesures du rendez-
vous salarial de 2020 du ministère des armées dont l’effet en base n’a
pas pu être pr
is en compte lors de l’élaboration de la LFI pour 2022 et ont été traitées en gestion
(2,2 M€)
, le financement du dispositif « COFRA »
16
à hauteur de 0,14 M€.
L’arrêté du 6 décembre 2022 portant répartition de crédits
17
a annulé 1 089
M€ (en AE et
en CP) sur le programme 551, et a ouvert un montant équivalent au profit du titre 2 de 30
programmes de 15 missions du budget général de
l’État
18
, dont 54% à destination de la mission
Enseignement scolaire
et 13 % pour la mission
Sécurités
. Ces crédits ont apporté un
complément au financement de six éléments :
-
trois
mesures dont la répartition fine ne pouvait être connue qu’en fin de gestion, sur la base
des dépenses effectivement engagées, pour 54 M€ (prime de 500€ pour les maîtres
d’apprentissage, première étape de convergence indemnitaire de la haute fonction publ
ique,
allocation forfaitaire de télétravail) ;
-
l
a hausse du point d’indice de 3,5 % décidée lors du rendez
-vous salarial du 28 juin 2022
et qui a donné lieu à une ouverture de crédits de 2 Md€ sur le programme 551 par
la LFR 1.
Après prise en compte des ca
pacités d’autofinancement des ministères, 931 M€ ont été
répartis sur les budgets ministériels ;
-
l
e relèvement du minimum de traitement à l’indice majoré 343 puis 352 (104 M€).
13
Pris en application de l’article 11 de la LOLF «
[…]
Les crédits ouverts sur la dotation pour mesures générales
en matière de rémunérations sont, par arrêté du ministre chargé des finances, répartis par programme. Cet arrêté
ne peut majorer que des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel
. »
14
Cf. JO du 27 octobre 2022.
15
Aide exceptionnelle versée aux agents de l’État
et de ses opérateurs dont le revenu mensuel est inférieur à 2
000€
.
16
Convention de formation par la recherche en administration, qui permet à des employeurs publics de recruter
des doctorants sur contrats de projet, en leur confiant un projet de recherche objet de leur thèse.
17
Pris en application de l’article 11 de la LOLF.
18
Cf. JO du 7 décembre 2022.
COUR DES COMPTES
20
La direction du budget indique que le choix du financement en gestion via le programme
551 de ces dépenses s’explique par l’impossibilité de répartir initialement les crédits sur les
différents programmes et une difficulté à évaluer leur coût effectif. Ceci peut résulter
notamment de paramètres fins de la mesure non encore ajustées (par exemple pour la
convergence indemnitaire), de décisions tardives dans la procédure (par exemple pour la prime
dite « inflation
» et pour la hausse du point d’indice) ou encore d’un taux de recours inconnu
(par exemple allocation forfaitaire de télétravail).
L’arrêté du
14 décembre 2022 portant répartition de crédits
19
a annulé 0,25 M
€ (en AE
et en CP) sur le programme 551, et a ouvert un montant équivalent au profit du titre 2 du
programme 302
Facilitation et sécurisation des échanges
de la mission
Gestion des finances
publiques
20
.
Les crédits non consommés en
fin d’exercice
sur le programme 551 ont atteint un montant
inédit par rapport aux années 2020
21
et 2021
22
de 1 004,8
M€
, ces crédits ayant vocation à être
annulés en loi de règlement. La direction d
u budget indique qu’aucune annulation de crédits
n’a
vait été votée dans le cadre de la LFR du 1
er
décembre 2022, pour des raisons de calendrier,
l’arrêté répartissant les crédits correspondant à la hausse du point d’indice datant du 6 décembre
2022
23
, c’est
-à-dire à une date postérieure à la préparation de la LFR et à laquelle le coût des
mesures salariales à financer sur le programme n’était pas connu.
L
’écart de 1 Md€
entre les montants de crédits ouverts par la LFR du 16 août 2022 et
ceux répartis par les arrêtés du 6 et du 14 décembre 2022 conduit néanmoins
à s’interroger sur
l
’estimation de l’ordre de grandeur du besoin final par l’administration
et ses modalités de
calcul, dans un domaine
–
la budgétisation des rémunérations en fonction du point d’indice –
où les prévisions s’appuient sur des modèles rodés.
19
Pris en application de l’article 11 de la LOLF.
20
Cf. J
O du 15 décembre 2022. La direction du budget indique qu’il s’agissait d’un rétablissement de créd
its pour
la DGDDI.
21
Il n’y a pas de crédits non consommés en fin d’exercice 2020 sur le programme 551.
22
En 2021, les crédits non consommés en fin d’exercice sur le programme 551 s’élevaient àenviron 13 M€.
23
L’arrêt des chiffres pour la LFR a été effectu
é avant le bouclage de fin de gestion avec les capacités
d’autofinancement des ministères.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
Graphique n° 8 :
é
volution des crédits du programme 551 pour l’année 2022 (CP, M€)
* RMT Relèvement
du minimum de traitement à l’indice majoré 343 puis 352.
** Divers : deux mesures du rendez-vous salarial 2020 du Ministère des Armées, dispositif
COFRA, prime de 500 € des maîtres d’apprentissage, allocation forfaitaire de télétravail,
première étape de convergence indemnitaire de la haute fonction publique.
Source : Cour des comptes
B -
Une forte augmentation des crédits du programme 552 en cours de
gestion, finalement non utilisés
La LFR 1
24
a abondé, le 16 août 2022, de 1
Md€ (en AE et en CP) les crédits du
programme 552
25
, portant le montant des crédits disponibles de la DDAI à 1,424
Md€ en AE
et à 1,124
Md€ en CP. Cette ouverture de crédits, sensiblement plus importante qu’il n’est
habituel, était motivée par les incertitudes sanitaire, économique et géopolitique pesant sur le
deuxième semestre 2022.
En pratique, la situation de la seconde partie de l’année 2022 n’
a pas nécessité le recours
à ces crédits supplémentaires. La LFR 2 en a tiré les conséquences et a annulé, le 1
er
décembre
2022, 500
M€ de crédits
(en AE et en CP), conservant cependant un solde prudentiel, destiné à
faire face, le cas échéant, aux conséquences de la hausse soutenue des prix de l’énergie
. Par
ailleurs, les AE de la DDAI consacrées aux prises à bail n’ont pas été utilisées en 2022, po
ur la
sixième année consécutive. En revanche, contrairement aux exercices 2020 et 2021, 17,9
M€
en AE et en CP ont été répartis en gestion au profit du programme 129
Coordination du travail
gouvernemental
, de la mission
Direction de l’action du Gouvernemen
t
26
.
En fin d’exercice 2022, le programme 552 affiche
des crédits non consommés de
906,1
M€ en AE et 606,1
M€ en CP,
ayant vocation à être annulés en loi de règlement. La Cour
24
Loi n°2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.
25
Le PLFR prévoyait une augmentation de 2
Md€.
26
Il s’agit en fait de crédits alloués aux fonds spéciaux par décret non publié, 15,6 M€ le 30 mars et 2,3 M€ le 19
juillet.
COUR DES COMPTES
22
s’interroge sur les prévisions budgétaires ayant conduit à conserver en fin d’ann
ée une provision
à une telle hauteur, alors même que seuls 17,9 M€ de crédits de la DDAI avaient été répartis en
cours d’exercice.
Graphique n° 9 :
é
volution des crédits du programme 552 pour l’année 2022 (CP, M€)
Source : Cour des comptes
III -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
La mission
Crédits non répartis
au sein de la loi de finances initiale
pour l’année 202
3
La mission
Crédits non répartis
est dotée en LFI
27
pour l’année 202
3 de 1,454 Md
€ en
AE et 1,154
Md€
en CP.
Ce montant, le plus élevé pour la mission au stade de la programmation initiale, est la
conséquence du niveau des crédits de la DDAI (1,374
Md€ en AE et 1,074
Md€ en CP en 2023
contre 424
M€ en AE
et 124
M€ en
CP en 2022), ceux de la provision relative aux
rémunérations publiques
étant à l’i
nverse en forte baisse (80
M€
en AE et en CP en 2023, contre
423,7
M€ en 2022
), tout en restant très supérieurs à 2020 (16
M€).
Les 80
M€ alloués au programme 551 sont destinés à financer
:
-
l
’élargissement des critères d’éligibilité au forfait mobilités du
rables à compter du
1
er
septembre 2022
, annoncé à l’occasion de la conférence salariale du 28 juin 2022
(proratisation du montant versé en fonction du nombre de jours de déplacement entre le
domicile et le travail et cumul du forfait et avec un abonnement de transport en commun).
La direction du budget indique que, les ministères n’étant pas en mesure de mo
déliser
l’impact de ce nouveau dispositif sur le comportement des agents
, il est par conséquent
impossible
d’évaluer avec suffisamment de précision les crédits à attribuer à chaque
27
Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
programme du budget général. Il est anticipé que le nombre de bénéficiaires puisse
augmenter substantiellement, sachant qu’à fin août 2022, les versements s’élèvent à
15,52
M€ pour un total de près de 76
000 ETPT
28
;
-
la poursuite de la réforme de la haute fonction publique, dont les modalités et les coûts
effectifs seront précisées dans le cadre de travaux techniques qui doivent aboutir, pour le
volet indemnitaire, au cours du premier trimestre 2023
29
, rendant impossible, selon la
direction du budget, leur budgétisation par programme dans le cadre du PLF 2023. Il est
ainsi indiqué d
ans l’annexe
au PLF pour 2023 que la réforme touche environ 5 600 ETPT et
que sa dotation ne peut être déterminée avec précision car les règles de reclassement de la
seconde vague d’intégration dans le corps des administrateurs de l’
État et le nouveau
régime indemnitaire qui en découlerait ne sont pas encore définitivement fixés.
Pour ce qui concerne la DDAI, dont le montant était resté inchangé depuis 2018 malgré
la crise sanitaire, la LFI pour 2023 marque une inflexion notable. Au regard des incertitudes de
l’environnement international et du contexte économique lors de la préparation du PLF, le
Gouvernement a souhaité inscrire une provision de 2,07 Md
€ en AE et de 1
,77 Md
€ en CP
de
nature à sécuriser la gestion 2023
. À l’issue de la nouvelle lecture du PL
F pour 2023 à
l’Assemblée nationale, il a été
cependant été proposé de réaffecter 700
M€ en AE et CP du
programme 552
vers le financement de l’indemnité carburant pour les Français qui utilisent leur
véhicule pour aller travailler. La LFI pour 2023 a ouvert en conséquence 1 374
M€ en AE et
1
074 M€ en CP
au titre de la DDAI.
30
B -
Les perspectives triennales
Compte tenu de la nature singulière de la mission
Crédits non répartis
, les prévisions
d’AE et de CP figurant au PLF 2023 pour les exercices 2024 et 2025 ne
reposent pas sur des
sous-jacents établis sur les mêmes bases que ceux des autres missions du budget général.
S’agissant du programme 551, les prévisions pour 2024 et 2025 recouvrent d’une part la
provision de 80
M€ de 2023 qui devrait être intégrée dans
les budgets des ministères et
décomptée de l’estimation du programme 551 dans le cadre du PLF 2024
; d’autre part une
provision de 110
M€ pour contribuer au financement de la montée en puissance de la réforme
de la protection sociale complémentaire (PSC) dans la fonction publique à compter de 2024.
Pour ce qui concerne, le programme 552, les prévisions pour 2024 et 2025
font état d’AE
de 1 474
M€ et de CP de 1
174
M€, montants d’un ordre de grandeur similaire à ceux arrêtés
dans la LFI pour 2023.
IV -
L
’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement
Au sein du premier «
Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État
31
»,
publié avec le PLF 2021, 17 missions, dont la mission
Crédits non répartis
avaient été exclues
de l’a
nalyse, essentiellement pour des raisons méthodologiques, ce faisant leur impact sur
28
Annexe au PLF pour 2023
29
Les décrets et arrêtés afférents ont été publiés le 23 novembre 2022.
30
Les crédits votés en LFI pour 2023 dédiés aux fonds spéciaux s’élèvent à 76
M€, niveau identique à celui de
2022.
31
Prévu par
l’article 179 de la loi
n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
COUR DES COMPTES
24
l’environnement était considéré conventionnellement comme neutre
32
.
L’annexe publiée avec
le PLF 2022, réitère cette classification d’impact environnemental «
neutre » pour une
quinzaine de missions, dont celle au titre des
Crédits non répartis
.
Ce choix s’explique
:
-
s’agissant d
u programme 551, par la convention méthodologique, retenue par le
Gouvernement, à la suite des préconisations de la mission d’inspection IGF
-CGEDD
33
, de
neutraliser les dépenses de masse salariale
34
dans la cotation environnementale du budget
de l’État
;
-
s’agissant d
u programme 552, par le caractère par nature indéterminé, dans leur montant et
leur
destination, des crédits ouverts et éventuellement répartis en cours d’e
xercice.
Cette convention méthodologique, excluant par nature les crédits de masse salariale, ne
semble pas totalement adaptée à l’objectif d’analyse de l’impact environnemental des dépenses
de l’État. Le programme 551 prévoyait, en l’espèce au PLF 2021, u
ne mesure relative au
« forfait mobilités durables », ayant un objectif environnemental principal. Il en est de même
pour le PLF 2023.
Si la mission IGF-
CGEDD a indiqué que les dépenses n’ayant qu’un effet revenu
(transferts sociaux, masse salariale) devaient avoir «
un impact présumé neutre sur
l’environnement
35
», elle a cependant précisé que des exceptions étaient possibles. En
l’occurrence, le «
forfait mobilités durables »
est susceptible d’influencer le comportement et
de modifier l’empreinte environne
mentale d
’un nombre significatif d’agents publics, au même
titre que d’autres dispositifs incitatifs, classés favorables à l’environnement dans le «
jaune »
environnemental 2021, telles que les aides à l’acquisition de véhicules propres
36
.
Pour ce qui concerne le programme 551, l
e nouvel impératif d’analyse de l’impact
environnemental des dépenses de l’État invite à mieux identifier et à estimer
ex-ante
, dans la
mesure du possible, les mesures générales annoncées qui en relèvent.
32
Cf. p. 74 et suivantes du « jaune » environnemental 2021.
33
IGF
–
CGEDD, rapport «
Green Budgeting
: proposition de méthode pour une budgétisation
environnementale », 25 septembre 2019.
34
À l’exception de la masse salariale des services et des autorités administratives ayant explicitement un objectif
environnemental.
35
Cf. p. 21 du rapport IGF
–
CGEDD précité.
36
Cf. p. 11 et 15 du « jaune » environnemental 2021.
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Programme n° 551
Après un emploi très ponctuel
jusqu’en 201
8, le programme 551 est systématiquement
sollicité depuis 2019, principalement pour le financement des décisions prises lors des rendez-
vous salariaux annuels.
Si l
’utilité de la dotation pour mesures générales en matière de rémunération n’est pas
contestable, la souplesse d’emploi qui la caractérise ne d
oit pas constituer une solution de
facilité.
En 2018 et en 2019, la direction du b
udget l’a
vait utilisée, entre le vote du PLF et de la
LFI, pour y placer des crédits de titre 3
jusqu’à connaître leur répartition exacte.
La Cour avait
souligné à cette occasion
37
que si c
et emploi n’
était pas en contradiction avec les règles de la
Lolf
38
, il ne devait pas conduire à confondre crédits de titre 2 et crédits de titre 3.
En 2020, la Cour avait noté que la dotation avait financé une mesure décidée six mois
avant le
vote de la LFI. En 2021, cette situation s’est reproduite, s’agissant du «
forfait mobilités
durables », entrée en vigueur huit mois (mai 2020) avant le vote de la LFI. La Cour avait
cependant pris acte du fait que le contexte particulier de la crise sani
taire n’avait pas permis à
l’administration de recenser précisément le nombre et la répartition des bénéficiaires potentiels
de ce forfait à compter de 2021.
Pour autant, l’utilisation de la dotation est, en l’espèce, conforme à la Lolf qui prévoit que
cette provision relative aux rémunérations publiques finance des mesures salariales «
dont la
répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des
crédits
39
».
Ceci étant
, comme l’année précédente, la Cour recommande à nouvea
u en 2023
d’améliorer l’information parlementaire sur ce que recouvre cette dotation dans les éléments
figurant à l’annexe du PLF pour le programme 551 de la mission
Crédits non répartis
. Les
développements légèrement plus étayés figurant dans l’annexe au
PLF pour 2023 demeurent
encore insuffisants.
Il importe, en particulier, d’y faire figurer la liste exhaustive des mesures
salariales connues au moment de la préparation des documents budgétaires
–
dont celles
annoncées lors des rendez-vous salariaux annuels
–
en décrivant précisément ces mesures, les
37
Note d’analyse de l’exéc
ution budgétaire de la mission
Crédits non répartis
pour l’année 2019, Cour des
comptes, avril 2020.
38
L
’article 7 créant la dotation n’interdit pas d’y placer des crédits autres que de titre 2
mais
l’article 11, qui
concerne la ventilation des crédits placés sur la dotation, précise que ces crédits ne peuvent majorer que des crédits
de titre 2.
39
Cf. l’
article 7-I-2° de la loi organique relative aux lois de finances.
COUR DES COMPTES
26
objectifs poursuivis et surtout
en estimant, pour chacune d’entre elles, leur ordre de grandeur
budgétaire.
Cet enjeu d’information du Parlement se justifie d’autant plus qu’il est désormais fait un
recours régulier au programme 551, contrairement à la pratique de la décennie précédente, pour
des montants désormais élevés (près de 200
M€ en 2021, plus de 400
M€ en 2022, 80
M€ en
2023 mais 190
M€ projetés en 2024 et 2025).
II -
Programme n° 552
L’année 2020 avait été
l’occasion pour la DDAI de réaffirmer sa pertinence. Disposant
en gestion d’un niveau de crédits jamais atteint depuis sa création (1
644
M€ en CP), la DDAI
avait alors permis de couvrir divers besoins de financement pour faire face aux conséquences
de la
crise sanitaire, dans l’attente de l’adoption des LFR successives.
Pour 2021, la Cour avait constaté
ex-post
que la gestion budgétaire avait, de nouveau, été
affectée par les conséquences de
la crise sanitaire, ce qui avait conduit à l’ouverture de crédit
s
par décrets d’avances (mai 2021) puis à une augmentation du
montant des crédits de la DDAI
(juillet 2021). L’amélioration relative de la situation économique et sanitaire au second
semestre avait cependant permis de ne pas avoir recours au programme 552. Pour autant,
l’exercice 2021 avait confirmé la pertinence de cette dotation pour parer aux aléas de ce type.
L’exercice 2022 a conforté ce schéma
: la dotation a de nouveau été maintenue en LFI au
niveau des années précédentes, une hausse de 1
Md€ étant v
otée en LFR1 pour faire face aux
incertitudes sanitaire, économique et géopolitique pesant sur la gestion 2022. 0,5
Md€ ont
ensuite été annulés en LFR2, un solde prudentiel de 606,1
M€, finalement non consommé, ayant
été maintenu. Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, la direction du budget
a précisé que ce solde prudentiel était destiné à faire face, le cas échéant, à une détérioration
brutale de l’activité économique du fait des conséquences de la guerre en Ukraine.
_______________________ RECOMMANDATION UNIQUE _______________________
La Cour réitère la recommandation de préciser, en annexe du projet de loi de finances,
les objectifs et les enjeux budgétaires des mesures de rémunération susceptibles d’être
financées par le programme 551 (direction du budget).
Annexes
COUR DES COMPTES
28
Annexe n° 1.
s
uivi des recommandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2021
N°
Recommandation
formulée au sein de
la note d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
Préciser, en annexe
du projet de loi de
finances, les objectifs
et les enjeux
budgétaires des
mesures de
rémunération
susceptibles d’être
financées par le
programme 551
(recommandation
nouvelle).
Ces éléments font l'objet d'une
présentation dans le cadre de la JPE du
P551.
Malgré une amélioration
dans le descriptif des
mesures dans l’annexe au
PLF pour 2023, les éléments
contenus dans le projet
annuel de performance du
programme 551 restent
succincts, en deçà des
attentes formulées par la
Cour dans sa
recommandation.
Mise en
œuvre
incomplète
* Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet