FINANCES ET COMPTES PUBLICS

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON

BUDGÉTAIRE 2022

Mission « Crédits non répartis »

Avril 2023

SOMMAIRE

SYNTHÈSE

.............................................................................................................................................

5

RECOMMANDATION UNIQUE

........................................................................................................

9

INTRODUCTION

................................................................................................................................

11

CHAPITRE I ANALYSE

DE L’EXÉCUTION BUDGÉ

TAIRE

....................................................

13

I - LA PROGRAMMATION INITIALE

...........................................................................................................

13

A - La programmation initiale de la dotation pour mesures générales en matière de rémunération (prog.

551)

........................................................................................................................................................................

14

B - La programmation initiale de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (prog. 552)

...............

16

II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ

.............................................................................

18

A - Une forte augmentation des crédits du programme 551 en cours de gestion pour financer la

revalorisation du point d’indice de la fonction publique

........................................................................................

19

B - Une forte augmentation des crédits du programme 552 en cours de gestion, finalement non utilisés

.............

21

III - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE

...............................................

22

A - La mission

Crédits non répartis

au sein de la loi de finances initiale

pour l’année 2023

................................

22

B - Les perspectives triennales

...............................................................................................................................

23

IV -

L’INCIDENCE DES

DÉPENSES BUDGÉTAIRE

S SUR L’ENVIRONNEMEN

T

...............................

23

CHAPITRE II POINTS

D’ATTENTION PAR PROG

RAMME

...................................................

25

I - PROGRAMME N° 551

...................................................................................................................................

25

II - PROGRAMME N° 552

.................................................................................................................................

26

ANNEXES

.............................................................................................................................................

27

ANNEXE N° 1.

SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE

L’EXÉCUTION BUDGÉTAI

RE 2021

...............................................................................................................

28

Synthèse

Instituée sur le fondement de l’article 7 de la loi organique relative aux lois de finances

(Lolf), la mission

Crédits non répartis

compte deux dotations, chacune assimilée à un

programme pour des questions de nomenclature. Cependant, contrairement aux autres

programmes

du budget général de l’Etat

, ceux de la mission

Crédits non répartis

ne concourent

pas, par nature, à une politique publique définie.

La première dotation, correspondant au programme 551 -

Provision relative aux

rémunérations publiques

, permet de provisionner des crédits de personnels dits du « titre 2 »

dont la répartition par programmes ne peut être déterminée précisément au moment du vote de

la loi de finances initiale (LFI). La seconde dotation, correspondant au programme 552,

regroupe des crédits destinés à constituer une dotation pour dépenses accidentelles et

imprévisibles (DDAI).

L’inscription de crédits plus élevés en LFI sur cette mission à compter de 2018 a permis

d’éviter des schémas de fin de gestion serrés nécessitant de recourir à des décrets d’avance en

fin d’année, comme c’était régulièrement le cas auparavant. Cela n’exonère pas la

programmation budgétaire d’être étayée par des hypothèses de dépense réalistes.

Ces deux dotations ne sont pas concernées par le volet performance de la Lolf ; elles sont

en revanche tenues de répondre à un impératif accru de régularité, conséquence des facilités de

mise à disposition des crédits qui y figurent

1

.

Sur le programme 551, des crédits essentiellement utilisés pour financer diverses

mesures salariales et la revalorisation de 3,5% du point d’indice de la fonction

publique

Si la dotation des programmes 551 et 552 à un niveau suffisant est cohérente avec les

modalités de fonctionnement de la mission

Crédits non répartis

décrites

supra

, la gestion des

crédits sur l’exercice 2022 apparaît en revanche confuse (inscription de crédits en LFI à un

niveau relativement modeste, puis abondement massif en LFR, aboutissant à une sous-

consommati

on marquée des crédits en fin d’exercice).

Le recours à la provision relative aux rémunérations publiques est fréquent : le

programme 551 a, en effet, bénéficié

d’une inscription de crédits

dans la LFI pour 2022 pour la

quatrième année consécutive, contre trois fois entre 2006 et 2018.

Sur les 423,7

M€ ouverts en LFI, 329,7

M€ ont été répartis le 25 octobre 2022 au profit

de 45 programmes de 19 missions du budget général de l’État, dont 36

% à destination de la

mission

Enseignement scolaire

et 12,5 % de la mission

Recherche et enseignement supérieur

.

Cette ouverture correspond au financement de diverses mesures salariales, mentionnées

succinctement dans les documents annexés au projet de loi de finances (PLF) pour 2022 :

l’harmonisation des ratios promus

-promouvables des catégories B et C, la convergence

indemnitaire des catégories A et B, des mesures en faveur de la catégorie C, l’allocation

1

Par décret pour les crédits de la dotation pour dépenses accidentelles ou imprévisibles, par arrêté du ministre

chargé des finances pour la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations.

COUR DES COMPTES

6

forfaitaire de télétravail et la prime de 500

€ des maîtres d'apprentissage, annoncées

lors de

la conférence sur les perspectives salariales tenue le 6 juillet 2021.

S’y ajoute

l’indemnité

inflation d’un montant de 100

M€, décidée lors du débat budgétaire.

La première loi de finances rectificative (LFR 1) pour 2022

2

a

inscrit 2 Md€ de crédits

supplémentaires aux fins de financer la revalorisation de 3,5

% du point d’indice de la fonction

publique pour tenir compte de l’inflation. L’arrêté du 6 décembre 2022 portant répartition de

crédits

3

a annulé 1,09 Md

€ (en AE et en CP) sur le programme 551, et a ouvert un montant

équivalent au profit du titre 2 de 30

programmes de 15 missions du budget général de l’État

4

,

dont 54 % à destination de la mission

Enseignement scolaire

et 13 % pour la mission

Sécurités

.

Contrairement à l’année précédente, aucune annulation de crédits n’a

été incluse dans la

deuxième loi de finances rectificative pour 2022, le programme conservant ainsi un montant

inédit de crédits non consommés en

fin d’exercice, d’environ 1 Md€.

La direction du budget

évoque des raisons calendaires pour expliquer cette absence d’annulation des crédits, les arrêtés

de répartition utilisant la dotation ayant été pris les 6 et 14 décembre 2022, après la

promulgation de la LFR2.

Même si l’inscription de crédits sur ce programme relève d’un exercice de prévision

affecté d’une marge d’incertitude, la Cour relève que l’écart de 1 Md€

entre les crédits ouverts

par la LFR du 16 août 2022 et ceux répartis

par l’arrêté du 6 décembre 2022 pose la question

de la qualité de l

’estimat

ion préalable des besoins, dans un domaine

–

la budgétisation des

rémunérations en fonction du point d’indice –

où les prévisions s’appuient sur des modèles

rodés.

Sur le programme 552, des mouvements de sens opposés en cours de gestion

S’agissant de la D

DAI, une utilisation ample a été envisagée, courant 2022, pour le

financement de mesures destinées à faire face

à d’éventuelles dépenses imprévues, en lien avec

les incertitudes sanitaire, économique et géopolitique pesant sur la gestion 2022. La LFR1 a

ainsi ouvert 1

Md€ de crédits supplémentaires,

ordre de grandeur comparable, bien que

moindre, aux abondements décidés en 2020 et 2021 pour faire face aux conséquences de la crise

sanitaire, portant le montant des crédits disponibles de la DDAI à 1,424

Md€ e

n autorisation

d’engagement (

AE) et à 1,124

Md€ en

crédits de paiement (CP).

La LFR2 a ensuite annulé 500

M€ sur le programme, prenant acte du fait que ces crédits

ne seraient pas consommés en raison de la moindre incertitude épidémiologique et économique

pesant sur la gestion. Le solde prudentiel de 606,1

M€ (en cours d’année 17,9

M€ d’AE et de

CP issus de la DDAI avaient été répartis au profit des fonds spéciaux), conservé sur la dotation

en cas de détérioration brutale de l’activité économique du fait d

es conséquences de la guerre

en Ukraine

, n’a

in fine

pas été utilisé.

La Cour s’interroge sur les prévisions budgétaires ayant déterminé ce choix de conserver

en fin d’année une provision à une telle hauteur, alors même que seuls 17,9 M€ de crédits de la

DDAI avaient été répartis en cours d’exercice.

2

Promulguée le 16 août 2022.

3

Pris en application de l’article 11 de la LOLF.

4

Cf. JO du 7 décembre 2022.

SYNTHÈSE

7

Une mission dont l’emploi aisé des crédits impose la vigilance et une information

préalable plus complète des parlementaires

Après un emploi très ponctuel jusqu’en 2018, la dotation pour mesures générales en

matière de rémunérations est chaque année sollicitée depuis 2019, conséquence de

l’instauration du

rendez-vous salarial annuel, rebaptisé « conférence sur les perspectives

salariales » en 2021, entre le ministre de la fonction publique et les organisations syndicales.

L’utilité et l’utilisation du

programme 551 ne sont pas contestables

mais la souplesse d’emploi

offerte ne doit toutefois pas constituer une solution de facilité.

En 2020,

la Cour avait relevé qu’une mesure

avait été

financée par la dotation alors qu’elle

avait été décidée six mois avant le vote de la LFI, du fait de la détermination complexe de son

périmètre d’application. Cette situation s’

était reproduite en 2021 pour la mesure relative au

« forfait mobilités durables

», l’administration n’ayant pas été en mesure de recenser le nombre

de bénéficiaires potentiels par ministère dans une période fortement perturbée par la crise

sanitaire, malgré une entrée en vigueur du dispositif huit mois avant le vote de la LFI ayant

positionné les crédits sur la provision.

La dotation pour mesures générales a bénéficié de montants inédits de crédits en 2021 et

2022 (respectivement 198,5

M€ et 423,7

M€), sans avoir pour corollaire un enri

chissement de

la documentation budgétaire à destination du Parlement. Même si les montants votés en LFI

pour 2023 (80

M€) rendent ponctuellement le sujet moins prégnant, la Cour recommande,

comme elle l’avait

fait dans sa note

d’analyse de l’exécution budgétaire 2021, d’améliorer

l’information apportée aux parlementaires en la matière.

En ce qui concerne la DDAI (programme 552), les années 2020 et 2021 avaient été

l’occasion de réaffirmer sa pertinence. Disposant en gestion de niveaux de crédits jamais

atte

ints auparavant, du fait d’abondements décidés en LFR, la DDAI avait permis de disposer

préventivement de marges de manœuvre budgétaires à même de faire face aux conséquences

de la crise, les annulations massives de crédits en fin d’exercice ne remettant p

as en cause la

pertinence de cette dotation pour parer aux aléas de ce type. Il en est de même en 2022.

Recommandation unique

1.

(Recommandation réitérée) : Préciser, en annexe du projet de loi de finances, les objectifs

et les enjeux budgétaires des mesures de rémunération susceptibles d’être financées par le

programme 551 (

direction du budget

).

Introduction

Instituée sur le fondement de l’article 7 de la LOLF, l

a mission

Crédits non répartis

compte deux dotations, chacune assimilée à un programme pour des questions de nomenclature.

Cependant, contrairement aux autres programmes du budget général

de l’Etat

, ceux de la

mission

Crédits non répartis

ne concourent pas, par nature, à une politique publique définie, et

ne sont pas astreints aux impératifs habituels d’objectifs, d’évaluation et de performance.

La dotation pour mesures générales en matière de rémunération, dont la répartition par

programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote de la LFI, constitue le

programme 551 -

Provision relative aux rémunérations publiques

. Elle est dotée exclusivement

de crédits couvrant des dépenses de personnel dites « du titre 2 ».

La dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour

dépenses imprévisibles (DDAI), constitue le programme 552 -

Dépenses accidentelles et

imprévisibles

. Cette dotation est l’un des principaux outils prévus par la L

olf pour faire face à

des aléas de gestion.

Aux termes de

l’article 11 de la L

olf, les crédits ouverts sur ces dotations sont répartis en

cours de gestion, en tant que de besoin, par voie réglementaire : arrêté du ministre chargé des

finances, s’agissant des crédits du programme 551

; décret du Premier ministre sur le rapport

du ministre chargé des finances pour ceux du programme 552, annulant et ouvrant à due

concurrence les crédits sur les programmes concernés.

Simple et rapide, sans plafond autre que les crédits ouverts au sein des programmes de la

mission, cette procédure sans consultation ni avis

5

est également une exception aux règles

générales de contrôle et de limitation posées par la Lolf, dans ses articles 12 (virements et

transferts) et 13 (décrets d’avance).

Crédits non répartis

Programme

551

–

Provision relative aux rémunérations publiques.

Programme

552

–

Dépenses accidentelles et imprévisibles.

5

COUR DES COMPTES

12

Graphique n° 1 :

mission Crédits non répartis -

exécution 2022 (CP, en M€)

Source : Cour des comptes

Chapitre I

Analyse de l’exécution budgétaire

Différentes par leur finalité, les deux dotations de la mission font l’objet d’une analyse

séparée de leur programmation et de leur exécution budgétaires.

I -

La programmation initiale

Avec 847,7

M€ en AE et

547,7

M€ en CP en

LFI, le montant des crédits de la mission

pour l’année 202

2 a crû de manière importante par rapport à la LFI 2021 (+ 36 % en AE et

+ 70 % en CP) du fait de la forte hausse de la dotation du programme 551 (+ 225,2

M€ en AE

et en CP, soit +113%).

Tableau n° 1 :

mission Crédits non répartis

–

programmation 2021 et 2022

Source : Cour des comptes

En conséquence, les montants ouverts en LFI pour 2022 ont atteint des niveaux inédits

comme le montre le graphique ci-après.

En M€

–

COUR DES COMPTES

14

Graphique n° 2 :

mission Crédits non répartis

–

crédits votés en LFI 2010 -

2022 (M€)

Source : Cour des comptes

A -

La programmation initiale de la dotation pour mesures générales en

matière de rémunération (prog. 551)

La mise à disposition de crédits pour mesures générales en matière de rémunération en

LFI est plus fréquente : alors

que cette occurrence ne s’était produite que trois fois entre 2006

et 2018, cette pratique est systématique depuis 2019 en lien avec l’insta

uration du « rendez-

vous salarial de la fonction publique », rebaptisé « conférence sur les perspectives salariales »

en 2021, qui se tient au cours de l’été, alors que la procédure d’élaboration du budget pour

l’exercice suivant est déjà dans sa phase de

finalisation. En pratique, la date de la tenue de ce

rendez-vous annuel (6 juillet 2021) empêche les ministères concernés de prendre en compte le

coût budgétaire des mesures décidées, à supposer qu’ils soient à même de le calculer, dans leur

projet de budget.

De ce fait, l’inscription de crédits plus élevés en LFI sur ce programme à compter de 2019

a permis d’éviter des schémas de fin de gestion serrés nécessitant de recourir à des décrets

d’avance, comme c’était le cas auparavant. A cet égard, l

e montant des crédits de la provision

relative aux rémunérations atteint un niveau inédit en 2022 (423,7

M€ en AE

et en CP), comme

le montre le graphique ci-après.

0

200

400

600

800

1000

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

AE

CP

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

15

Graphique n° 3 :

crédits ouverts en LFI sur la dotation pour mesures générales en

matière de rémunération, 2006 - 2022

(M€)

Source : Cour des comptes

Excepté la justification apportée par voie d’amendement gouvernemental à la mesure

relative à l’indemnité inflation (100

M€), la dotation du programme 551 arrêtée en LFI n’a fait

l’objet d’aucune justification dans la docu

mentation budgétaire

: l’annexe au PLF pour 2022

relative à la mission s’en tient à mentionner les cinq mesures décidées dans le cadre de la

« conférence sur les perspectives salariales » 2021.

6

La direction du budget met en avant la difficulté de disposer des données précises de

gestion des ressources humaines (ETP, données résultant de la paye) susceptibles de fonder son

estimation et d’étayer le montant de cette provision.

Dans le cadre des éléments communiqués à la Cour lors de l’instruction de la note

d’analyse de l’exécution budgétaire 2021

7

, soit postérieurement à la rédaction de l’annexe au

PLF pour 2022 consacrée à la mission Crédits non répartis, la direction du budget a précisé que

son calcul se fondait, en pratique, sur les éléments suivants :

-

les annonces faites

à l’issue

de la « conférence sur les perspectives salariales », tenue le

6

juillet 2021, et faisant état d’une enveloppe de revalorisation salariale en 2022 pour les

agents de l’État de 250

M€

8

;

6

7

8

COUR DES COMPTES

16

-

une

marge prudentielle supplémentaire, notamment liée à l’entrée en vigueur, par décret du

8 septembre 2021

9

, de la prise en charge partielle de la protection sociale complémentaire

des agents de l’État, à hauteur de 15

€ par mois et par agent à compter du 1

er

janvier 2022

10

;

-

l’annonce, le 21 octobre 2021, par le Premier ministre du versement exceptionnel d’une

« indemnité inflation

11

» de 100

€ aux personnes disposant d’un revenu inférieur à 2

000

€

net mensuel. Cette mesure s’appliquant également aux agents de l’État et de ses opérateurs,

a fait l’objet d’un amendement de 100

M€ de crédits supplémentaires au programme 551.

Les deux premiers éléments cités

supra

ont conduit à une estimation de 323,7

M€ dans le

PLF pour 2022, auxquels ont été ajoutés 100

M€ au c

ours de la discussion budgétaire pour

financer l’

« indemnité inflation », aboutissant à un montant de 423,7

M€

en LFI.

B -

La programmation initiale de la dotation pour dépenses accidentelles

et imprévisibles (prog. 552)

Le rapport de la Cour sur le budget de

l’État (RBDE) en 2017 avait souligné la baisse,

depuis sa mise en place par la LOLF en 2006, de l’utilité de la DDAI,

du fait

de l’importance

grandissante des dispositifs d

’auto

-assurance et de mise en réserve sur chacune des missions du

budget général. En 2018, année de la réduction du taux de mise en réserve de 8 % à 3 %, la

dotation avait été majorée par rapport à ses niveaux précédents de 100

M€, atteignant 424

M€

en AE et 124

M€ en CP.

Ce niveau conventionnel a depuis été maintenu en LFI, y compris en 2022, malgré un

accroissement des crédits inscrits en cours de gestion au programme 552, en 2020 et 2021, en

lien avec la crise sanitaire.

9

Décret n° 2021-

1164 du 8 septembre 2021 relatif au remboursement d’une partie des cotisations de protection

sociale complémentaire destinées à couvrir les frais de santé des agents civils et militaires de l’État.

10

La direction du budget ne disposait pas des données idoines sur le nombre et la répartition précise des agents de

l’État et de ses opérateurs potentiellement demandeurs de cette prise en charge, de droit à la demande des intéressés

s’ils ont souscrit une complémentaire santé

.

11

Amendement n° II-

253 déposé par le Gouvernement le 2 novembre 2021, adopté à l’Assemblée nationale le 5

novembre 2021. Le décret n° 2021-1623 du 11 décembre 2021 relatif aux modalités de versement de l'aide

exceptionnelle prévue à l'article 13 de la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour

2021

, fixe les modalités de versement de cette aide exceptionnelle de 100 €, sous conditions de ressources, à 38

millions de personnes résidant en France, pour faire face aux hausses de prix.

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

17

Graphique n° 4 :

crédits ouverts en LFI sur la dotation pour dépenses accidentelles et

imprévisibles, 2006

–

2022 (M€)

Source : Cour des comptes

Depuis 2012, la différence de 300

M€ entre les AE et les CP constitue une provision

spécifique destinée à financer des prises à bail impromptues. Son montant fait écho aux 256

M€

ouverts en urgence en AE en juin 2011, pour une prise à bail soudaine au profit du ministère de

l’intérieur. Cette provision spécifique a été utilisée pour la dernière fois en 2016.

Graphique n° 5 :

crédits destinés aux prises à bail 2011

–

2022 (AE, en M€)

Source : Cour des comptes

En 2016 puis en 2017, la Cour avait recommandé de réduire le niveau des AE pour les

prises à bail à un montant proche du maximum exécuté au cours des cinq derniers exercices,

afin de responsabiliser les gestionnaires dans leur programmation immobilière. La direction du

budget a toujours souhaité garder, sur ce point, une marge prudentielle à hauteur de la dépense

imprévue de 2011, le schéma retenu n

’affect

ant

pas l’équilibre financier global du budget de

l’État

en CP. En 2018, la Cour a pris acte de la position de la direction du budget, tout en

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

AE

CP

0

50

100

150

200

250

300

350

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

AE votées en LFI

AE réparties en exécution

COUR DES COMPTES

18

soulignant que les AE non consommées de la DDAI devaient

continuer à faire l’objet d’une

annulation sans report

12

en loi de règlement, comme cela a été

le cas jusqu’à présent, et qu’elle

resterait attentive à la réalité du caractère imprévisible des prises à bail qui feraient appel aux

crédits de la DDAI. Cette position demeure, depuis lors, inchangée.

II -

La gestion des crédits et sa régularité

L’exécution des crédits de la mission est présentée, pour les AE et les CP, dans les deux

graphiques ci-après.

Graphique n° 6 :

exécution de

s crédits de la mission en 2022 (AE, M€)

Source : Cour des comptes

Graphique n° 7 :

e

xécution des crédits de la mission en 2022 (CP, M€)

Source : Cour des comptes

12

Les dotations dérogent aux modalités de gestion ordinaires prévues pour les programmes et les crédits ne peuvent

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

19

A -

Une forte augmentation des crédits du programme 551 en cours de

gestion pour financer la revalorisation

du point d’indice de la fonction

publique

La LFR du 16 août 2022 a bondé le montant des crédits du programme 551 à hauteur de

2

Md€ pour procéder au financement de la revalorisation, annoncée le 28

juin 2022, de 3,5 %

de la valeur du point d’indice de la fonction publique aux fins de tenir compte de l’inflation sur

le pouvoir d’achat des agents publics, portant le total des crédits disponibles à 2,42

Md€.

L’arrêté du 25 octobre

2022 portant répartition de crédits

13

a annulé 329,7

M€ (en AE et

en CP) sur le programme 551, et a ouvert un montant équivalent au profit du titre 2 de 45

programmes de 19 missions du budget général de l’État

14

, dont 36 % à destination de la mission

Enseignement scolaire

et 12,2 % pour la mission

Recherche et enseignement supérieur

.

248

M€ ont servi à financer les mesures du rendez

-vous salarial du 6 juillet 2021

: 121 M€ pour

la revalorisation des catégories A et B de la filière administrative, 57 M€ pour la bonification

d’ancienneté aux agents de catégorie C, 45 M€ pour la revalorisa

tion de la grille indiciaire de

catégorie C, 19 M€ pour le relèvement du minimum de traitement à l’indice majoré 340, 5 M€

pour la convergence des ratios « pro-pro

» pour les catégories B et C et 0,8 M€ pour le maintien

de la rémunération des élèves des IRA. Cet arrêté a également pris en charge trois autres

mesures distinctes du rendez-vous salarial 2021 : la « prime inflation »

15

à hauteur de 80

M€,

deux mesures du rendez-

vous salarial de 2020 du ministère des armées dont l’effet en base n’a

pas pu être pr

is en compte lors de l’élaboration de la LFI pour 2022 et ont été traitées en gestion

(2,2 M€)

, le financement du dispositif « COFRA »

16

à hauteur de 0,14 M€.

L’arrêté du 6 décembre 2022 portant répartition de crédits

17

a annulé 1 089

M€ (en AE et

en CP) sur le programme 551, et a ouvert un montant équivalent au profit du titre 2 de 30

programmes de 15 missions du budget général de

l’État

18

, dont 54% à destination de la mission

Enseignement scolaire

et 13 % pour la mission

Sécurités

. Ces crédits ont apporté un

complément au financement de six éléments :

-

trois

mesures dont la répartition fine ne pouvait être connue qu’en fin de gestion, sur la base

des dépenses effectivement engagées, pour 54 M€ (prime de 500€ pour les maîtres

d’apprentissage, première étape de convergence indemnitaire de la haute fonction publ

ique,

allocation forfaitaire de télétravail) ;

-

l

a hausse du point d’indice de 3,5 % décidée lors du rendez

-vous salarial du 28 juin 2022

et qui a donné lieu à une ouverture de crédits de 2 Md€ sur le programme 551 par

la LFR 1.

Après prise en compte des ca

pacités d’autofinancement des ministères, 931 M€ ont été

répartis sur les budgets ministériels ;

-

l

e relèvement du minimum de traitement à l’indice majoré 343 puis 352 (104 M€).

13

14

15

16

17

18

COUR DES COMPTES

20

La direction du budget indique que le choix du financement en gestion via le programme

551 de ces dépenses s’explique par l’impossibilité de répartir initialement les crédits sur les

différents programmes et une difficulté à évaluer leur coût effectif. Ceci peut résulter

notamment de paramètres fins de la mesure non encore ajustées (par exemple pour la

convergence indemnitaire), de décisions tardives dans la procédure (par exemple pour la prime

dite « inflation

» et pour la hausse du point d’indice) ou encore d’un taux de recours inconnu

(par exemple allocation forfaitaire de télétravail).

L’arrêté du

14 décembre 2022 portant répartition de crédits

19

a annulé 0,25 M

€ (en AE

et en CP) sur le programme 551, et a ouvert un montant équivalent au profit du titre 2 du

programme 302

Facilitation et sécurisation des échanges

de la mission

Gestion des finances

publiques

20

.

Les crédits non consommés en

fin d’exercice

sur le programme 551 ont atteint un montant

inédit par rapport aux années 2020

21

et 2021

22

de 1 004,8

M€

, ces crédits ayant vocation à être

annulés en loi de règlement. La direction d

u budget indique qu’aucune annulation de crédits

n’a

vait été votée dans le cadre de la LFR du 1

er

décembre 2022, pour des raisons de calendrier,

l’arrêté répartissant les crédits correspondant à la hausse du point d’indice datant du 6 décembre

2022

23

, c’est

-à-dire à une date postérieure à la préparation de la LFR et à laquelle le coût des

mesures salariales à financer sur le programme n’était pas connu.

L

’écart de 1 Md€

entre les montants de crédits ouverts par la LFR du 16 août 2022 et

ceux répartis par les arrêtés du 6 et du 14 décembre 2022 conduit néanmoins

à s’interroger sur

l

’estimation de l’ordre de grandeur du besoin final par l’administration

et ses modalités de

calcul, dans un domaine

–

la budgétisation des rémunérations en fonction du point d’indice –

où les prévisions s’appuient sur des modèles rodés.

19

Pris en application de l’article 11 de la LOLF.

20

Cf. J

O du 15 décembre 2022. La direction du budget indique qu’il s’agissait d’un rétablissement de créd

its pour

la DGDDI.

21

Il n’y a pas de crédits non consommés en fin d’exercice 2020 sur le programme 551.

22

En 2021, les crédits non consommés en fin d’exercice sur le programme 551 s’élevaient àenviron 13 M€.

23

L’arrêt des chiffres pour la LFR a été effectu

é avant le bouclage de fin de gestion avec les capacités

d’autofinancement des ministères.

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

21

Graphique n° 8 :

é

volution des crédits du programme 551 pour l’année 2022 (CP, M€)

* RMT Relèvement

du minimum de traitement à l’indice majoré 343 puis 352.

** Divers : deux mesures du rendez-vous salarial 2020 du Ministère des Armées, dispositif

COFRA, prime de 500 € des maîtres d’apprentissage, allocation forfaitaire de télétravail,

première étape de convergence indemnitaire de la haute fonction publique.

Source : Cour des comptes

B -

Une forte augmentation des crédits du programme 552 en cours de

gestion, finalement non utilisés

24

25

er

26

COUR DES COMPTES

22

s’interroge sur les prévisions budgétaires ayant conduit à conserver en fin d’ann

ée une provision

à une telle hauteur, alors même que seuls 17,9 M€ de crédits de la DDAI avaient été répartis en

cours d’exercice.

Graphique n° 9 :

é

volution des crédits du programme 552 pour l’année 2022 (CP, M€)

Source : Cour des comptes

III -

Perspectives associées à la trajectoire budgétaire

A -

La mission

Crédits non répartis

au sein de la loi de finances initiale

3

La mission

est dotée en LFI

27

pour l’année 202

3 de 1,454 Md

€ en

AE et 1,154

Md€

en CP.

Ce montant, le plus élevé pour la mission au stade de la programmation initiale, est la

conséquence du niveau des crédits de la DDAI (1,374

Md€ en AE et 1,074

Md€ en CP en 2023

contre 424

M€ en AE

et 124

M€ en

CP en 2022), ceux de la provision relative aux

rémunérations publiques

étant à l’i

nverse en forte baisse (80

M€

en AE et en CP en 2023, contre

423,7

M€ en 2022

), tout en restant très supérieurs à 2020 (16

M€).

Les 80

M€ alloués au programme 551 sont destinés à financer

:

l

’élargissement des critères d’éligibilité au forfait mobilités du

rables à compter du

1

er

septembre 2022

, annoncé à l’occasion de la conférence salariale du 28 juin 2022

(proratisation du montant versé en fonction du nombre de jours de déplacement entre le

domicile et le travail et cumul du forfait et avec un abonnement de transport en commun).

La direction du budget indique que, les ministères n’étant pas en mesure de mo

déliser

l’impact de ce nouveau dispositif sur le comportement des agents

, il est par conséquent

impossible

d’évaluer avec suffisamment de précision les crédits à attribuer à chaque

ANALYSE DE L’EXÉCUTI

ON BUDGÉTAIRE

23

programme du budget général. Il est anticipé que le nombre de bénéficiaires puisse

augmenter substantiellement, sachant qu’à fin août 2022, les versements s’élèvent à

15,52

M€ pour un total de près de 76

000 ETPT

28

;

-

la poursuite de la réforme de la haute fonction publique, dont les modalités et les coûts

effectifs seront précisées dans le cadre de travaux techniques qui doivent aboutir, pour le

volet indemnitaire, au cours du premier trimestre 2023

29

, rendant impossible, selon la

direction du budget, leur budgétisation par programme dans le cadre du PLF 2023. Il est

ainsi indiqué d

ans l’annexe

au PLF pour 2023 que la réforme touche environ 5 600 ETPT et

que sa dotation ne peut être déterminée avec précision car les règles de reclassement de la

seconde vague d’intégration dans le corps des administrateurs de l’

État et le nouveau

régime indemnitaire qui en découlerait ne sont pas encore définitivement fixés.

Pour ce qui concerne la DDAI, dont le montant était resté inchangé depuis 2018 malgré

la crise sanitaire, la LFI pour 2023 marque une inflexion notable. Au regard des incertitudes de

l’environnement international et du contexte économique lors de la préparation du PLF, le

Gouvernement a souhaité inscrire une provision de 2,07 Md

€ en AE et de 1

,77 Md

€ en CP

de

nature à sécuriser la gestion 2023

. À l’issue de la nouvelle lecture du PL

F pour 2023 à

l’Assemblée nationale, il a été

cependant été proposé de réaffecter 700

M€ en AE et CP du

programme 552

vers le financement de l’indemnité carburant pour les Français qui utilisent leur

véhicule pour aller travailler. La LFI pour 2023 a ouvert en conséquence 1 374

M€ en AE et

1

074 M€ en CP

au titre de la DDAI.

30

B -

Les perspectives triennales

Compte tenu de la nature singulière de la mission

Crédits non répartis

, les prévisions

d’AE et de CP figurant au PLF 2023 pour les exercices 2024 et 2025 ne

reposent pas sur des

sous-jacents établis sur les mêmes bases que ceux des autres missions du budget général.

S’agissant du programme 551, les prévisions pour 2024 et 2025 recouvrent d’une part la

provision de 80

M€ de 2023 qui devrait être intégrée dans

les budgets des ministères et

décomptée de l’estimation du programme 551 dans le cadre du PLF 2024

; d’autre part une

provision de 110

M€ pour contribuer au financement de la montée en puissance de la réforme

de la protection sociale complémentaire (PSC) dans la fonction publique à compter de 2024.

Pour ce qui concerne, le programme 552, les prévisions pour 2024 et 2025

font état d’AE

de 1 474

M€ et de CP de 1

174

M€, montants d’un ordre de grandeur similaire à ceux arrêtés

dans la LFI pour 2023.

IV -

L

’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement

Au sein du premier «

Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État

31

»,

publié avec le PLF 2021, 17 missions, dont la mission

Crédits non répartis

avaient été exclues

de l’a

nalyse, essentiellement pour des raisons méthodologiques, ce faisant leur impact sur

COUR DES COMPTES

24

l’environnement était considéré conventionnellement comme neutre

32

.

L’annexe publiée avec

le PLF 2022, réitère cette classification d’impact environnemental «

neutre » pour une

quinzaine de missions, dont celle au titre des

Crédits non répartis

.

Ce choix s’explique

:

-

s’agissant d

u programme 551, par la convention méthodologique, retenue par le

Gouvernement, à la suite des préconisations de la mission d’inspection IGF

-CGEDD

33

, de

neutraliser les dépenses de masse salariale

34

dans la cotation environnementale du budget

de l’État

;

-

s’agissant d

u programme 552, par le caractère par nature indéterminé, dans leur montant et

leur

destination, des crédits ouverts et éventuellement répartis en cours d’e

xercice.

Cette convention méthodologique, excluant par nature les crédits de masse salariale, ne

semble pas totalement adaptée à l’objectif d’analyse de l’impact environnemental des dépenses

de l’État. Le programme 551 prévoyait, en l’espèce au PLF 2021, u

ne mesure relative au

« forfait mobilités durables », ayant un objectif environnemental principal. Il en est de même

pour le PLF 2023.

Si la mission IGF-

CGEDD a indiqué que les dépenses n’ayant qu’un effet revenu

(transferts sociaux, masse salariale) devaient avoir «

un impact présumé neutre sur

l’environnement

35

», elle a cependant précisé que des exceptions étaient possibles. En

l’occurrence, le «

forfait mobilités durables »

est susceptible d’influencer le comportement et

de modifier l’empreinte environne

mentale d

’un nombre significatif d’agents publics, au même

titre que d’autres dispositifs incitatifs, classés favorables à l’environnement dans le «

jaune »

environnemental 2021, telles que les aides à l’acquisition de véhicules propres

36

.

Pour ce qui concerne le programme 551, l

e nouvel impératif d’analyse de l’impact

environnemental des dépenses de l’État invite à mieux identifier et à estimer

ex-ante

, dans la

mesure du possible, les mesures générales annoncées qui en relèvent.

32

Cf. p. 74 et suivantes du « jaune » environnemental 2021.

33

IGF

CGEDD, rapport «

: proposition de méthode pour une budgétisation

environnementale », 25 septembre 2019.

34

environnemental.

35

Cf. p. 21 du rapport IGF

CGEDD précité.

36

Cf. p. 11 et 15 du « jaune » environnemental 2021.

Chapitre II

Points d’attention par programme

I -

Programme n° 551

Après un emploi très ponctuel

jusqu’en 201

8, le programme 551 est systématiquement

sollicité depuis 2019, principalement pour le financement des décisions prises lors des rendez-

vous salariaux annuels.

Si l

’utilité de la dotation pour mesures générales en matière de rémunération n’est pas

contestable, la souplesse d’emploi qui la caractérise ne d

oit pas constituer une solution de

facilité.

En 2018 et en 2019, la direction du b

udget l’a

vait utilisée, entre le vote du PLF et de la

LFI, pour y placer des crédits de titre 3

jusqu’à connaître leur répartition exacte.

La Cour avait

souligné à cette occasion

37

que si c

et emploi n’

était pas en contradiction avec les règles de la

Lolf

38

, il ne devait pas conduire à confondre crédits de titre 2 et crédits de titre 3.

En 2020, la Cour avait noté que la dotation avait financé une mesure décidée six mois

avant le

vote de la LFI. En 2021, cette situation s’est reproduite, s’agissant du «

forfait mobilités

durables », entrée en vigueur huit mois (mai 2020) avant le vote de la LFI. La Cour avait

cependant pris acte du fait que le contexte particulier de la crise sani

taire n’avait pas permis à

l’administration de recenser précisément le nombre et la répartition des bénéficiaires potentiels

de ce forfait à compter de 2021.

Pour autant, l’utilisation de la dotation est, en l’espèce, conforme à la Lolf qui prévoit que

cette provision relative aux rémunérations publiques finance des mesures salariales «

dont la

répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des

crédits

39

».

Ceci étant

, comme l’année précédente, la Cour recommande à nouvea

u en 2023

d’améliorer l’information parlementaire sur ce que recouvre cette dotation dans les éléments

figurant à l’annexe du PLF pour le programme 551 de la mission

Crédits non répartis

. Les

développements légèrement plus étayés figurant dans l’annexe au

PLF pour 2023 demeurent

encore insuffisants.

Il importe, en particulier, d’y faire figurer la liste exhaustive des mesures

salariales connues au moment de la préparation des documents budgétaires

–

dont celles

annoncées lors des rendez-vous salariaux annuels

–

en décrivant précisément ces mesures, les

37

38

39

COUR DES COMPTES

26

objectifs poursuivis et surtout

en estimant, pour chacune d’entre elles, leur ordre de grandeur

budgétaire.

Cet enjeu d’information du Parlement se justifie d’autant plus qu’il est désormais fait un

recours régulier au programme 551, contrairement à la pratique de la décennie précédente, pour

des montants désormais élevés (près de 200

M€ en 2021, plus de 400

M€ en 2022, 80

M€ en

2023 mais 190

M€ projetés en 2024 et 2025).

II -

Programme n° 552

L’année 2020 avait été

l’occasion pour la DDAI de réaffirmer sa pertinence. Disposant

en gestion d’un niveau de crédits jamais atteint depuis sa création (1

644

M€ en CP), la DDAI

avait alors permis de couvrir divers besoins de financement pour faire face aux conséquences

de la

crise sanitaire, dans l’attente de l’adoption des LFR successives.

Pour 2021, la Cour avait constaté

ex-post

que la gestion budgétaire avait, de nouveau, été

affectée par les conséquences de

la crise sanitaire, ce qui avait conduit à l’ouverture de crédit

s

par décrets d’avances (mai 2021) puis à une augmentation du

montant des crédits de la DDAI

(juillet 2021). L’amélioration relative de la situation économique et sanitaire au second

semestre avait cependant permis de ne pas avoir recours au programme 552. Pour autant,

l’exercice 2021 avait confirmé la pertinence de cette dotation pour parer aux aléas de ce type.

L’exercice 2022 a conforté ce schéma

: la dotation a de nouveau été maintenue en LFI au

niveau des années précédentes, une hausse de 1

Md€ étant v

otée en LFR1 pour faire face aux

incertitudes sanitaire, économique et géopolitique pesant sur la gestion 2022. 0,5

Md€ ont

ensuite été annulés en LFR2, un solde prudentiel de 606,1

M€, finalement non consommé, ayant

été maintenu. Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, la direction du budget

a précisé que ce solde prudentiel était destiné à faire face, le cas échéant, à une détérioration

brutale de l’activité économique du fait des conséquences de la guerre en Ukraine.

_______________________ RECOMMANDATION UNIQUE _______________________

La Cour réitère la recommandation de préciser, en annexe du projet de loi de finances,

les objectifs et les enjeux budgétaires des mesures de rémunération susceptibles d’être

financées par le programme 551 (direction du budget).

Annexes