FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Cohésion des territoires »
Avril 2023
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
............................................................................
7
INTRODUCTION
..................................................................................................................................
9
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
....................................................
13
I - UNE PROGRAMMATION INITIALE EN NETTE HAUSSE
..................................................................
13
A - Les transferts et changements de périmètres en LFI
........................................................................................
14
B - Des mesures nouvelles
.....................................................................................................................................
14
C - Analyse de la budgétisation
.............................................................................................................................
15
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.............................................................................
19
A - Une exécution des dépenses toujours supérieure à la programmation initiale
.................................................
19
B - Les mouvements de crédits en cours
d’année
..................................................................................................
21
C -
Les faits marquants de l’année sur la mission
..................................................................................................
28
III -
ANALYSE DE L’É
VOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
............................
30
A - Un niveau de dépenses à nouveau à la hausse
.................................................................................................
31
B -
Un taux d’exécution des crédits de paiements globalement élevé, à l’exception du programme 135
..............
32
C - Une
mission toujours principalement composée de dispositifs d’intervention
................................................
33
IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
...............................................
34
A - La soutenabilité budgétaire à court terme : les charges à payer
.......................................................................
34
B - La soutenabilité à moyen terme : les restes à payer
.........................................................................................
35
C - Un budget 2023 dont la hausse se poursuit
......................................................................................................
36
V -
L’INCIDENCE DES
DÉPENSES DE LA MISSI
ON SUR L’ENVIRONNEME
NT
...............................
38
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
...................................................
41
I - PROGRAMME N°109 -
AIDE À L’ACCÈS AU LO
GEMENT
....................................................................
41
A - Une année de stabilisation pour le programme
................................................................................................
41
B - Le maintien des incertitudes quant à la trajectoire budgétaire du programme
.................................................
42
II - LE PROGRAMME N°112 -
IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE
D’AMÉNAGEMENT DU TER
RITOIRE
............................................................................................................
43
A - Une exécution en nette hausse
.........................................................................................................................
43
B - Une baisse apparente du taux de consommation des crédits
............................................................................
45
C - Les pactes de développement territoriaux, contrats « à la carte » pour les territoires fragiles
.........................
45
D - Une utilisation des crédits du Fnadt pas toujours conforme à sa vocation
.......................................................
47
III - LE PROGRAMME N°135 -
URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE
L’HABITAT
..........................................................................................................................................................
48
A - Le fonds national des aides à la pierre
.............................................................................................................
48
IV - LE PROGRAMME N°147 -
POLITIQUE DE LA VILLE
.........................................................................
50
A - Des crédits entièrement consommés
................................................................................................................
50
B - Une consolidation des dispositifs annoncés par le Comité interministériel des Villes qui conduit pour
la plupart à leur pérennisation
................................................................................................................................
51
C -
L’enjeu de la préparation des nouveaux contrats de ville
................................................................................
53
V - PROGRAMME N°162 -
INTERVENTIONS TERRIT
ORIALES DE L’ÉTAT
.........................................
53
A -
Le maintien d’un volume important de restes à payer
.....................................................................................
55
B -
Les modalités de financement de l’action 11 relative à la reconquête de la qualité des eaux ligériennes
n’ont pas évolué
.....................................................................................................................................................
56
C - Une nouvelle action 13 -
Algues sargasses
est créée
.......................................................................................
57
VI - PROGRAMME N°177 -
HÉBERGEMENT, PARCOURS VERS LE LOGEMENT ET
INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES
...........................................................................................
57
COUR DES COMPTES
4
A - Un pilotage consolidé
......................................................................................................................................
58
B -
L’accès au logement des déplacés d’Ukraine mis en place dans l’urgence
......................................................
63
C -
La mise en œuvre de la revalorisation de la prime dite «
Ségur » aux travailleurs sociaux
.............................
65
CHAPITRE III MOYENS
CONSACRÉS PAR L’ÉTA
T À LA POLITIQUE DE
COHÉSION DES TERRITOIRES
.....................................................................................................
67
I - LES DÉPENSES FISCALES
.........................................................................................................................
67
A - Des dépenses fiscales toujours nombreuses et coûteuses
.................................................................................
67
B -
Les dispositifs fiscaux ayant fait l’objet de suppressions ou de modifications en 2022
...................................
69
C - Des dépenses fiscales non bornées dans le temps et au chiffrage peu fiable
...................................................
70
D -
Des efforts d’évaluation des dépenses fiscales à poursuivre
............................................................................
75
II - LES OPÉRATEURS ET LES TAXES AFFECTÉES
................................................................................
80
A - Cinq opérateurs dont deux en progression continue
: l’Anah et l’ANCT
........................................................
80
B -
L’agence nationale du contrôle du logement social (Ancols)
..........................................................................
82
C - La Caisse de garantie du logement social (CGLLS)
........................................................................................
84
D - Le Fonds national des aides à la pierre (Fnap)
.................................................................................................
86
E -
L’Agence nationale pour la cohésion des
territoires (ANCT)
..........................................................................
88
F -
L’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (Anah)
............................................................................
92
III - LES FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE
...............................................................................
97
A -
Le Fonds national d’aide au logement (Fnal)
..................................................................................................
98
B -
Le Fonds national d’accompagnement dans et vers le Logement (FNAVDL)
..............................................
100
ANNEXES
...........................................................................................................................................
103
Synthèse
La mission
Cohésion des territoires
regroupe les moyens consacrés par
l’État aux
politiques en faveur du développement et de l’aménagement du territoire, du renouvellement
urbain, de la solidarité entre les territoires, du logement et de l’habitat d
urable. Elle a pour
caractéristique d’être partagée entre de nombreux acteurs
: la responsabilité de ses six
programmes est répartie entre quatre responsables de programme et trois CBCM différents. La
cartographie de la mission est stable en 2022 ; cependant, une nouvelle action « Algues
sargasses » a été créée sur le programme 162
, pour être mise en œuvre en 2023.
Pour la deuxième année consécutive, les crédits ouverts par la loi de finances initiale sont
en nette hausse (+ 9 % en
autorisations d’engagement (
AE), + 7,8% en crédits de paiement
(CP), et retrouvent leur niveau de 2018, de 17,3
Md€. L’exécution des dépenses augmente
également, dans une moindre mesure (+ 4
%), et s’établit à 18,3
Md€ en AE et 17,9
Md€ en
CP.
Comme les années précédentes, une part importante des crédits de la mission (1,39
Md€
soit 7,4 % en AE et 1,65
Md€
, soit 8,8
% en CP) a été ouverte en cours d’année. Ces
mouvements de crédits proviennent des fonds de concours (492
M€ en AE et 630
M€ en CP)
1
,
de reports importants (386
M€ en AE et 670
M€ en CP)
2
, des crédits ouverts par les lois de
finances rectificatives (261
M€ en AE et 230
M€ en CP
), et des transferts de crédits, en
particulier dans le cadre du plan de relance.
Le principal déterminant de cette hausse réside dans les dépenses consacrées aux APL
(programme 109). La fin de la participation exceptionnel
le d’1
Md€ d’Action logement a en
effet été compensée par une augmentation de la dotation de l’
État de 640
M€.
Un rebasage des dépenses d’hébergement d’urgence (programme 177), répondant à une
recommandation de la Cour
3
, a été effectué. Les crédits de paiements du programme inscrits en
loi de finances initiale ont ainsi été portés à 2,68
Md€, se rapprochant du niveau d’exécution,
de 2,88
Md€. L’exercice a été marqué par l’accueil des réfugiés ukrainiens, dont la
délégation
interministérielle à l’hébergement
et à l’accès au logement (
Dihal) a assuré le volet logement,
doté de 100
M€ sur le programme 177. Les dépenses du programme ont également connu une
progression causée par la revalorisation « Ségur » du salaire des travailleurs sociaux.
Les dépenses du programme 162 ont connu une évolution spectaculaire, les crédits
consommés progressant d’un facteur de 3,7 en AE, et doublant en CP, sous l’effet de la
croissance des participations de l’A
gence de financement des infrastructures de transports de
France (AFITF)
au fonds interministériel pour l’aménagement de la Guyane, et du rattachement
au programme 162 des crédits destinés au plan territorial d’investissement pour la Corse
(PTIC).
1
Parmi lesquels les fonds de concours du programme 135 sont prépondérants (397
M€ en AE et 542
Me en CP),
majoritairement en provenance du fonds national des aides à la pierre.
2
Les reports sur fonds de concours (226
M€ en AE et 565
M€ en CP), en représen
tent la plus grande part.
3
Note d’exécution budgétaire «
Cohésion des territoires », 2020.
COUR DES COMPTES
6
Le programme 112 voit également la montée en charge de plusieurs dispositifs, faisant
progresser ses dépenses de manière importante, (+ 32 % en AE). Seules les dépenses en AE du
programme 135 sont en baisse (- 434
M€)
; des dépenses exceptionnelles ont été exécutées en
2021, non renouvelées en 2022
4
.
Le programme 147 a connu une hausse plus modérée (+ 5 % de crédits consommés entre
2021 et 2022) dans le cadre de la pérennisation des mesures annoncées par le Comité
interministériel des Villes de janvier 2021.
Comme en 2021, la mission a été fortement concernée par la mise en œuvre
du plan de
relance : si le montant total des crédits transférés, de 236
M€, est moins élevé que l’année
précédente, sa mise en œuvre a touché, en plus des programmes 112 et 135, les programmes
162 et 177.
Les dépenses fiscales de la mission représentent un montant de 15,8 Md
€, proche de
celui
des dépenses budgétaires.
L’efficacité de beaucoup de ces dépenses,
encore très nombreuses en
2022 (86 à titre principal, 85 en 2021) est toujours mal connue. La Cour réitère notamment sa
recommandation de procéder à des évaluations régulières de ces dépenses fiscales et de les
supprimer si l’efficacité et l’efficience n’ont pas été démontrées.
Les cinq opérateurs
5
de la mission (ANCT, CGLLS, Anah, Fnap et Ancols) ont été,
encore en 2022 au cœur des priorités gouvernem
entales, concernés soit par le déploiement de
programmes spécifiques (Anah, ANCT), soit par le financement et le contrôle du logement
locatif social (Ancols, CGLLS et Fnap).
4
Il s’agit notamment de l’aide à la rénovation énergétique des logements sociaux au titre du plan de relance, dont
l’essentiel des AE a été consommé en 2021, et d’
une subvention exceptionnelle de 100
M€ versée à l’ANCT.
5
Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS),
Agence nationale de l’habitat (Anah), Fond national des aides à la pierre (Fnap), Agen
ce nationale du contrôle des
organismes du logement social (Ancols).
Récapitulatif des recommandations
1.
(
Recommandation renouvelée
)
Appliquer le taux de réserve de 0,5 % aux crédits du
programme
177 destinés au financement des structures d’hébergement d’urgence et de
logement adapté (
DB).
2.
(
Recommandation nouvelle
)
Dans le « budget vert », mieux justifier et affiner les cotations
des dépenses des programmes 135
et 147 ayant un impact sur l’environnement
(
DB, DGCL,
DHUP
)
.
3.
(
Recommandation nouvelle
)
Intégrer à l’analyse des dépenses du «
budget vert » les
dépenses du programme 112 et celles financées par les fonds de concours (
DB, DGCL,
DHUP
)
.
4.
(Recommandation nouvelle): En application du principe de spécialité budgétaire, mettre
fin à l’imputation sur le Fnadt de dépenses sans lien avec l’aménagement du territoire
(DB,
DGCL).
5.
(
Recommandation reformulée
)
Finaliser l’exécution budgétaire des dernières opérations du
PEI Corse et parvenir à l’apurement total des restes à payer d’ici 2026
(Dmat).
6.
(
Recommandation renouvelée
)
Poursuivre la recherche d’une meilleure efficience de la
dépense sur l’action consacrée à l’hébergement d’urgence et au logement adapté
(Dihal).
7.
(Recommandation reformulée) Évaluer régulièrement les dépenses fiscales attachées à la
mission et supprimer toutes celles dont l’efficacité et l’efficience apparaissent insuffisantes
ou non démontrées (
DHUP, DLF, DGFiP, DB
).
Introduction
La mission
Cohésion des territoires
porte les moyens consacrés par l’État aux politiques
en faveur du développement et de l’aménagement du territoire, du renouvellement urbain, de la
solidarité entre les territoires, du logement et de l’habitat durable.
La mise en œu
vre de ces
politiques implique de nombreux acteurs publics, emprunte des circuits de financement
complexes et partenariaux, et repose sur des dispositifs combinant des crédits relevant de la
politique sociale (aides personnelles au logement, aides sociales
de la compétence de l’État,
crédits dédiés à l’hébergement d’urgence et au logement adapté) et des crédits d’intervention
finançant des dispositifs et des actions territorialisés partenariaux (politique de la ville, contrats
relatifs à l’aménagement et au
développement des territoires, aides à la pierre).
Le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires définit et met en
œuvre les actions déployées par l’intermédiaire de la mission, aux côtés du ministère des
solidarités et de la
santé ainsi que du ministère de l’intérieur.
En 2022, la mission
Cohésion des territoires
comprend six programmes, contrôlés
par trois CBCM
6
et une direction des affaires financières placée auprès du secrétariat général
du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à titre expérimental
pour le programme 109.
Les quatre responsables de programme sont :
-
la DHUP pour :
o
le programme 109
–
Aide à l’accès au
logement, qui contribue au financement
des aides au logement à travers la dotation d’équilibre au fonds national d’aide
au logement
(Fnal) ;
o
le programme 135
–
Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat, qui
porte notamment les aides à la pierre
;
-
la Dihal pour le programme 177
–
Hébergement, parcours vers le logement et insertion des
personnes vulnérables, qui porte en particulier les dépenses d’hébergement d’urgence et de
veille sociale ;
-
la DGCL pour :
o
le programme 147
–
Politique de la ville, qui porte notamment la contribution
financière de l’État aux actions de l’Anru
(PNRU et NPNRU) ;
o
le programme 112
–
Impulsion et coordination de la politique d’aménagement
du territoire au travers notamment du financement des contrats de plan État-
région e
t du fonds national d’aménagement et de développement du territoire
;
-
la Dmat pour le programme 162
–
Interventions territoriales de l’État qui soutient des plans
gouvernementaux sur des territoires spécifiques.
6
CBCM du ministère de la transition écologique pour les programmes 177 et 135, CBCM des services de la
première ministre pour le programme 162, CBCM du ministère de l’intérieur et des ou
tre-mer pour les programmes
112 et 147.
COUR DES COMPTES
10
La mission
Cohésion des territoires
se caractérise par une grande hétérogénéité des
moyens d’intervention, des modalités de gestion et des finalités des outils (aides personnelles
au logement, aides à la pierre, subventions, contrats de partenariat tels que les pactes État-
métropoles, les contrats de ruralité, etc.) et par des volumes et enjeux budgétaires très variables.
Au niveau des catégories de dépenses, le programme 109, qui représente 76 % des CP de
la mission en LFI 2022, est constitué quasi exclusivement de dépenses de guichet. Le
programme 177 se caractérise également par des dépenses pouvant être qualifiées
«
d’
obligatoires
», du fait du principe d’inconditionnalité de l’accueil des personnes en situation
vulnérable. Les autres programmes (135, 147, 112, 162) sont majoritairement composés de
dépenses discrétionnaires, qui financent toutefois des dispositifs inscrits dans un cadre
contractuel engageant la parole de l’État (contrats de
plan État-régions, contrats de ville, aides
à la pierre, plans de soutien à certains territoires, contrats de ruralité, etc.). La capacité de
pilotage y est donc également contrainte. Par ailleurs, la mission se distingue par la faiblesse
des dépenses de fonctionnement et de personnel.
Les dépenses de la mission ont un calendrier de mise en œuvre qui diffèr
e sensiblement
entre une pluri annualité pour les programmes 135, 112 et 162 et des dépenses annualisées pour
le programme 109, le programme 177 se situant entre les deux, du fait de l’importance de la
période hivernale. La dimension pluriannuelle implique une vigilance toute particulière du
pilotage des actions notamment quant au niveau des reports, restes et charges à payer, et aux
calendriers de rattachement des fonds de concours.
Mission cohésion des territoires
Programme
109
–
Aide à
l’accès
au logement
Programme
177
–
Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes
vulnérables
Programme
135
–
Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat
Programme
147
–
Politique de la Ville
Programme
112
–
Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire
Programme
162
–
Interventions territoriales de l’État
INTRODUCTION
11
Graphique n° 1 :
mission
Cohésion des territoires
- exécution 2022
(CP, en Md€)
Source : Cour des comptes à partir des données Chorus
Graphique n° 2 :
mission
Cohésion des territoires
–
exécution 2022
(CP, en M€)
Source : Cour des comptes
0,14
0,34
0,55
0,89
2,89
13,08
17,88
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
P.162
P.112
P.147
P.135
P.177
P.109
Total
mission
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
I -
Une programmation initiale en nette hausse
Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2022
s’élèvent à
17,295
Md€ en
autorisation d’engagement et 17,18
4
Md€ en crédits de paiement soit une hausse de
9 % en AE
et 7,8 % en CP.
Tableau n° 1 :
crédits ouverts en LFI 2021 et 2022
(en M€)
LFI 2021
LFI 2022
AE
CP
AE
CP
109
12 439
12 439
13 079
13 079
112
175
230
244
246
135
524
524
530
530
147
513
513
558
558
162
41
40
98
92
177
2 175
2 200
2 786
2677
Mission
15 866
15 946
17 295
17 184
Source
: Cour des comptes d’après données Chorus
Les crédits du programme 109 augmentent de 5,2 % en AE et CP (+ 640
M€) par
rapport
à la LFI 2021, intégrant principalement
l’augmentation de la subvention de l’
État au Fnal
conjointement à
la fin de la contribution d’Action Logement. Ils s’établissent à 13
079
M€, en
hausse par rapport à l’exécution de 2021 (12
438
M€ en AE et 12
437
M€ en CP).
Les crédits en AE du programme 112 augmentent de 40 % (+ 69
M€),
sous l’effet de
plusieurs mesures : une dotation de 34
M€ pour
les pactes de développement territoriaux,
introduite par amendement, une dotation de 19
M€ destinée à financer des mesures de l’agenda
rural, enfi
n par l’augmentation de 8
M
€
des crédits destinés aux Maisons France Service. Les
CP pour leur part augmentent de 17
M€ (
+ 7,3 %).
Le
s crédits du programme 135 augmentent d’1,
2 %, soit 6
M€, et s’élèvent à 529,54
M€,
en AE et en CP.
Les crédits du programme 147
s’élèvent à près de 558
M€ en AE et CP, soit une
augmentation de 8,8 % par rapport à la LFI 2021 (513
M€) afin de financer
la création de 74
cités éducatives et la poursuite du recrutement des « bataillons de la prévention ». La subvention
versée à
l’ANRU est maintenue à hauteur de 15
M€. Sur le titre 2, la LFI 2022 prévoit des
crédits de 18,9
M€ en AE et en CP, montant identique à la LFI 2021.
COUR DES COMPTES
14
Les crédits du programme 177
s’élèvent à
2 786
M€ en AE et 2
677
M€ en CP et
augmentent de 610
M€ en AE et
502
M€ en CP
par rapport à 2021 mais en baisse de 3,2 %
(- 90,8
M€) en AE et de 7,6
% (- 220,4
M€) en CP par rapport aux crédits exécutés en 2021
.
L’augmentation de crédits
affecte principalement l’action 12
-
H
ébergement d’urgence et
logement adapté
à hauteur de 2 744,89
M€
(
l’
action 11 -
Prévention de l’exclusion
-
s’élève à
31,77
M€ et 9,13
M€
sont budgétés
sur l’action 14
-
Conduite et animation des politiques de
l’hébergement et de l’inclusion sociale
). Cette augmentation des crédits
témoigne d’un effort
de rebudgétisation et de sincérité de la programmation consacrant ainsi la stratégie de
programmation 2022-2024 de la Dihal
visant à mettre en œuvre le
plan L
ogement d’abord, à
remettre sous contrôle le parc d’hébergement et à maitrise
r les dépenses du programme.
Cependant, il est à noter que les crédits programmés ne contiennent pas de budget pour les
opérations de mises à l’abri au sein de l’hébergement d’urgence
alors même que cette dépense
avait été programmée sur chacun des exercices précédents.
Les crédits du programme 162 ont presque doublé
par rapport à l’exercice
2021 et
atteignent 98,42
M€ en AE et 92,28
M€ en
CP en 2022.
L’augmentation affecte principalement
l’action 04
-
P
lans d’investissement pour la Corse
, l’action
08 -
P
lan national d’action
chlordécone
et
l’action
10
- Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane.
A -
Les transferts et changements de périmètres en LFI
S’agissant du programme 109, la LFI 2022 conduit à la rebudgétisation de la surtaxe sur
les plus-values immobilières affectée au Fnal, représentant un montant de 45
M€, tandis que
l’action 3
-
Sécurisation des risques locatifs
, qui s’élevait à 1
M€ en LFI 2021, a disparu en LFI
2022. La garantie des risques locatifs qu’elle finançait a été remplacée par le dispositif
« Visale »
d’Action Logement, géré et financé par le groupe.
Le programme 177 a connu un transfert entrant de 1,5
M€
en LFI en provenance du
programme 135, correspondant au financement des opérations de résorption des occupations
illicites et des bidonvilles. Ce changement de périmètre
a permis de regrouper l’ensemble des
crédits relatifs au financement des opérations de résorption des occupations illicites et des
bidonvilles, facilitant le pilotage et la gestion par la Dihal
de l’ensemble de ces dispositifs
.
Le programme 177 a également connu un transfert sortant vers le programme 304 -
Inclusion sociale et protection des personnes
de 34
M€
pour le financement de prestations
d’aide sociale à destination des personnes sans domicile fixe âgées ou en situation de handicap
qui sont des prestations sociales ne relèvent pas de la politique de l’hébergement.
Le périmètre des actions portées par le programme 162 en 2022 est resté stable afin de
poursuivre les mesures interministérielles déployées dans chacun des territoires concernés par
les sept actions en cours.
Les programmes 112 et 147
n’
ont pas connu de changement de périmètre.
B -
Des mesures nouvelles
Le programme 109 connait trois mesures nouvelles en 2022 : l
’application au 1
er
janvier
2022 des APL à Saint Pierre et Miquelon (1
M€
) ; l
’entrée en vigueur du barème APL pour les
logements-foyers en Outre-Mer (2,5 M
€
) ;
l’entrée en vigueur,
après son report en 2021, de la
modification du calcul des aides en cas de garde alternée des enfants entre parents séparés
(surcoût évalué à 22
M€
).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
Le programme 112 connaît une mesure nouvelle en 2022, qui concerne
l’inscription de
19
M€
au titre de
l’agenda rural, principalement pour contribuer au financement des 937 chefs
de projet « petites villes de demain ».
Le programme 147 connaît deux mesures nouvelles, pour un montant de 47,45
M€ en
AE et CP : la création de 74 nouvelles cités éducatives (31,45
M€) et le recrutement
d’éducateurs spécialisés
au sein des « bataillons de prévention ». Annoncé lors du Comité
interministériel des Villes du 29 janvier 2021, ce dispositif a bénéficié de 6
M€
de crédits rendus
disponibles en cours d’année 2021
. Il a
fait l’objet d’une budgétisation de 16
M€ en PLF 2022
.
Pour le programme 177, des mesures nouvelles d’un montant total de 4
14,69
M€
sur
l’action 12
-
Hébergement
d’urgence
et logement adapté
se répartissent de la manière suivante :
-
dans le cadre de la str
atégie pluriannuelle d’hébergement et de logement d’avril 2021,
372,8
M€ ont été ouverts pour le financement du parc d’hébergement avec un étiage
prévisionnel à 190 000 places à fin décembre 2022 ;
-
dans l’objectif d’assurer une couverture des besoins satisfaisante dès le début d’année et
ainsi permettre un pilotage budgétaire sous enveloppe contrainte, une dotation
complémentaires de 23,4
M€ a été ouverte par la LFI 2022 pour le renforcement de mesures
de veille sociale (+ 11
M€) et d’accompagnement so
cial (+ 12,4
M€)
;
-
dans le cadre de l’accompagnement psychologique et médiation des personnes en grande
marginalité (ouverture de 1
000 places d’hébergement spécifiques), 15
M€ ont été prévus
pour le financement des coûts de fonctionnement des projets retenus ;
-
dans le cadre du dispositif « Un chez-
soi d’abord
», 1,5
M€ ont été prévus pour assurer la
montée en charge des sites créés en 2020 et 2021 ainsi que la création de nouveaux sites en
2022.
Les programmes 135 et 162
n’ont pas connu de mesure nouvelle
en 2022.
C -
Analyse de la budgétisation
1 -
Le programme 109 : Une budgétisation réaliste
E
n 2021 et après l’entrée en vigueur de la contemporanéisation
des APL, les crédits
ouverts s’étaient avérés conformes aux besoins sur le programme 109
après plusieurs années
marquées par une insuffisante budgétisation. En LFI 2022, les crédits ouverts sont en hausse de
5,15 % par rapport à la
LFI 2021, avec une hausse sur l’action 1
-
Aides personnelles
et une
baisse sur
l’action 2
-
Information relative au logement et accompagnement des publics en
difficulté
, liée à la non-reconduction des
frais d’assistance à maîtrise d’ouvrage pour la réforme
des aides personnelles au logement (APL).
Alors qu’en LFI 2021, la subvention d’équilibre versée par l’
État au Fnal
sur l’action
1
s’élevait à 12
427
M€, en LFI 2022 cette subvention
augmente à 13 070
M€
(soit 82,5 % des
ressources du Fnal), prenant en compte à titre principal la fin de la contribution
d’Action
logement (1
Md€ en 2021)
à laquelle s’ajoute la fin de l’affectation au Fnal du produit
de la
surtaxe sur les plus-values immobilières (43
M€ en 2021)
.
COUR DES COMPTES
16
Hors subvention de l’
État, les recettes du Fnal ont ainsi été estimées à 2 761
M€ en LFI
2022, en baisse de 835
M€ par rapport à la LFI 2021
. Elles reposent sur :
-
la cotisation sociale versée par les entreprises, qui passe de 2 444
M€ en LFI 2021 à
2 695
M€ en LFI 2022
, soit 17 % du financement des APL ;
-
le montant de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les
surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux (0,4 % du financement) fixé,
comme en 2021, à 66
M€ (
contre 116
M€ en 2019 et en 2020)
.
La subvention d’équilibre intègre aussi l’évolution des charges, estimées hors dette à
15,83
Md€ en LFI, contre 16
Md
€ en LFI 2021. Outre l’application des APL à Saint Pierre et
Miquelon,
l’entrée en vigueur
du barème APL pour les logements-foyers en Outre-Mer et la
mesure liée à la garde alternée, sont pris en compte les principaux éléments suivants :
-
la baisse tendancielle générée par la contemporanéisation, avec une économie évaluée à
1,4 Md
€ en LFI 2022
;
-
le
rendement de l’économie budgétaire généré par la réduction de loyer solidarité estimé à
1,3 Md
€
;
-
la fin des charges correspondant aux mesures de maintien de droits de divers publics, dont
le but était l’accompagnement des bénéficiaires dans le nouveau système suite à la mise en
place de contemporanéisation des APL ; son montant est évalué à 82
M€
;
-
un montant estimé de 122
M€ correspondant
à l’
application en année plein de la mesure
d’abattement social pour les contrats de professionnalisation.
2 -
Le programme 112 : les crédits du Fnadt en forte hausse
Le budget initial du programme 112 est en nette hausse en AE, (+ 69
M€ soit 40
%) et
dans une moindre mesure en CP (17
M€ soit +
7 %). Ces évolutions se décomposent ainsi :
-
les crédits en AE
de l’action 11
-
Fnadt section locale
augmentent de 43
M€, dont 34
M€
ont été introduits par amendement, pour le financement des projets « Engagement pour le
renouveau du bassin minier », « pacte Sambre-Avesnois-Thérache », et « maison de la
créativité de Toulon » ;
-
comme en 2021, les crédits destinés aux contrats de plan-État Région ont été sous-budgétés
en loi de finance initiale, à 62,4
M€ en autorisations d’engagements, puis abondés de
77,6
M€ par des transferts du programme 364
-
Cohésion
du plan de relance, pour atteindre
140
M€, montant
proche de l’engagement théorique annuel sur le programme
; ce procédé
avait été déjà critiqué par la Cour en 2021, les crédits du plan de relance ayant vocation à
s’ajouter aux crédits classiques et non à s’y substituer
; ils ont été exécutés à hauteur de
154 M
€ grâce à des mouvements de fongibilité
; pour 2023, un rebasage a été effectué à
hauteur de 148,1
M€, pour tenir compte de la fin du plan de relance
;
-
l
es crédits en AE de l’action 12
-
Fnadt - section générale
augmentent de 26°M€, dont
7
M€ sont de
stinés au dispositif des maisons France Services, et 19
M€ pour le financement
des chefs de projets du programme « petites villes de demain »,
-
les crédits destinés
aux subventions pour charge de service public de l’ANCT et de Business
France restent stables.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
3 -
Le programme 135 : un budget en légère évolution
Le budget du programme 135, établi pour 2022 en AE=CP, ne connaît pas d’évolution
importante, mais un certain nombre d’ajustements, qui aboutissent à une évolution de ses crédits
de 6,1
M€, soit 1,
2 %. Le détail de ces évolutions est le suivant :
-
une diminution de 1,5
M€ des crédits de l’action 1, du fait du changement de périmètre déjà
cité, concernant la politique relative aux campements illégaux de gens du voyage,
-
une diminution de 736 599
€ des crédits
de l’action 4, introduite par amendement
7
, dans le
cadre du plan d’économies sur les achats de l’
État ;
-
une hausse de 3,4
M€ des crédits de l’action 4, pour
soutenir le financement des
programmes Démat ADS (dématérialisation de l’application du droit des
sols) et « lutte
contre l’artificialisation des sols
» ainsi que divers services numériques en appui des
politiques du logement et de l’urbanisme
;
-
une hausse de 5
M€ de
s crédits destinés à la compensation aux établissements publics
fonciers de la baisse d
es recettes de taxes spéciale d’équipement (TSE) causée par la
réforme de la fiscalité locale (portant sur la taxe d’habitation et la taxe foncière sur les
propriétés bâties).
4 -
Le programme 177 : un effort de rebudgétisation
Le service public de la rue au logement, créé en 2021,
propose un nouveau cadre d’action
pour poursuivre et amplifier le déploiement du Plan Logement d’abord et apporter des réponses
plus efficaces dans la lutte contre le sans-abrisme. Il regroupe également les différentes
compétences s
ur le champ de l’hébergement et de l’accès au logement pour garantir
l’élaboration d’une stratégie cohérente dans ce domaine.
Le programme 177 piloté par la Dihal
souffrait depuis plusieurs années d’une sous
-
budgétisation chronique, plus particulièrement sur les crédits
de l’action 12 consacrés
à
l
’hébergement d’urgence et
au logement adapté.
Cette sous-budgétisation était liée à une construction historiquement mal calibrée en LFI
sur ces crédits : les lois de finances initiales autorisaient des niveaux de crédits de paiement
inférieurs aux exécutions des années précédentes imposant systématiquement des ouvertures de
crédits en cours d’exercic
e.
7
Amendement AN II-918
COUR DES COMPTES
18
Tableau n° 2 :
détail des ouvertures de crédits en cours de gestion entre 2017 et 2021 sur
le programme 177
Programme 177
Crédits prévus en
LFI (en AE)
Ouvertures en cours
de gestion
TOTAL (en M€)
2017
1741
276
2017
2018
1953
60
2013
2019
1873
180.7
2054
2020
1965
449.9
2165
2021
2174
700
2874
2022
2786
234,33
3020,33
Source : Cour des Comptes
La LFI pour 2022 consolide pour la première fois les moyens complémentaires alloués
en cours de gestion en 2021.
La sincérité de cette programmation est la contrepartie de deux
engagements de la Dihal :
-
l
a mise en place d’un pilotage régional des budgets o
pérationnel du programme avec une
enveloppe de crédits limitative ne donnant lieu à aucune de demande de crédits
complémentaires en fin de gestion ;
-
l
’engagement d’une trajectoire pluriannuelle de réduction du nombre de places parallèle à
la montée en puis
sance du Logement d’abord, avec une cible de 190
000 places fin 2022.
Deux ouvertures de crédits en cours de gestion (hors transferts, reports et virements) se
sont néanmoins imposées à la Dihal en 2022 pour un montant de 234,33
M€
et mais qui étaient
par nature imprévisibles. Ils recouvrent :
-
100
M€ pour le financement des mesures mises en œuvre dans le cadre de l’accueil des
réfugiés ukrainiens ;
-
134,33
M€ pour financer
principalement
une première tranche de l’extension des accords
du Ségur aux travailleurs sociaux
suite à l’annonce du premier ministre ainsi qu’
une partie
du surcoût lié aux opérations de mise à l’abri en
Île-de-France, non budgété en LFI (30
M€)
.
La budgétisation sur le programme 147 était conforme aux besoins.
Sur le programme 162, les montants inscrits en LFI pour 2022 sont conformes au plafond
des dépenses, à l’exception de l’action 04
-
P
lans d’investissement pour la Corse
qui bénéficie
d’un abondement de 5,3
M€ d’AE afin d’engager les dernières opérations programmées dans
le cadre du p
rogramme exceptionnel d’investissement en faveur de la Corse (PEI),
conformément au cadre financier défini entre l’État et la collectivité territoriale de Corse.
L’évolution des crédits en 2022 résulte
également
des mesures mises en œuvre au sein des
actions 08 -
P
lan national d’action chlordécone
et 10 -
Fonds interministériel pour la
transformation de la Guyane.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Graphique n° 3 :
d
e la LFI à l’exécution (CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
A -
Une exécution des dépenses toujours supérieure à la programmation
initiale
Alors que les programmes 109, 147 et 177 sont exécutés de manière globalement
conforme à la loi de finances initiale, les programmes 112, 135 et 162 connaissent des
mouvements de crédits en cours d’année d’un montant
comparable ou supérieur aux crédits
attribués en LFI. Au total, les mouvements de crédits en cours d’année ont apporté à la mission
1,39
Md€ en AE et 1,6
Md
€ en CP, soit respectivement 7,4
% et 8,7 % des crédits.
COUR DES COMPTES
20
Tableau n° 3 :
part des crédits ouverts en loi de finances initiale
(en M€)
Mission
Cohésion
des
territoires
LFI
Total crédits ouverts
Part LFI
109
AE
13 079,40
13 079,40
100%
CP
13 079,40
13 079,72
100%
112
AE
244,24
468,80
52%
CP
246,99
433,04
57%
135
AE
529,54
1 197,93
44%
CP
529,54
1 639,11
32%
147
AE
557,98
554,86
101%
CP
557,98
556,77
100%
162
AE
98,42
342,07
29%
CP
92,28
177,88
56%
177
AE
2 785,79
3 038,27
92%
CP
2 677,49
2 939,51
91%
Total mission
AE
17 295,37
18 681,34
93%
CP
17 183,68
18 826,85
91%
Source : Cour des comptes
d’après données Chorus
Les programmes 109 et 147 ont connu des exécutions conformes à la loi de finance
initiale.
C’est particulièrement notable pour le programme 109, qui a fait l’objet de
revalorisations anticipées de plusieurs aides
en cours d’année
pour un montant de 169
M€
. Ces
mesures,
qui n’avaient
pas été anticipées en LFI, ont pu être
mises en œuvre sous plafond.
Les crédits reçus en cours d’année sur le programme 177 proviennent
:
-
du décret d’avance du 07 avril 2022, qui a ouvert 100
M€ pour
le financement des mesures
mises en œuvre dans le cadre
de
l’accueil des réfugiés ukrainiens
;
-
de la LFR1 qui a ajouté 134,33
M€ de crédits
pour financer une première tranche de
l’extension des accords du Ségur aux travailleurs sociaux et une partie du sur
coût lié aux
opérations de mise à l’abri en
Île-de-France.
Pour le programme 162, l’impact des ouvertures de crédits est important
, conformément
à la vocation de ce programme de recevoir des contributions d’autres programmes ou des fonds
de concours pour le financement d’actions spécifiques.
Au total, le montant des crédits ouverts
en 2022 est de 342,07
M€ en AE (98,42
M€ en LFI) et
177,88
M€ en C
P (92,28
M€ en LFI).
Les crédits du programme 112 ont été presque doublés en cours d’exercice par rapport à
la loi de finances, principalement sous l’effet des transferts effectués au titre du plan de relance,
mais également par des nouveaux crédits accordés en loi de finances rectificative, ainsi que par
certains reports et fonds de concours.
Les crédits du programme 135 augmentent d’une manière encore plus importante,
(+ 668
M€ en AE, +
1 110
M€
en CP). Comme les années précédentes, ces mouvements de
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
crédits sont principalement dus aux fonds de concours destinés aux aides à la pierre, mais
également de transferts réalisés au titre du plan de relance.
B -
Les mouvements de crédits en cours d’année
1 -
Les reports de crédits de 2021 à 2022
Le programme 109 a bénéficié
, sur l’action 2,
du report de 521 130
€ en CP de 2021
au
titre de restes à payer sur des dépenses d’assistance à maitrise d’ouvrage engagées en 2021.
Le programme 112 a fait
l’objet de reports de crédits à hauteur de 17,59
M€ en AE et
20,02
M€ en CP, se décomposant ainsi
:
-
2,9
M€ en AE et 5,2
M€ en CP de reports sur les fonds de concours dédiés le financement
des Maisons France Services et des chefs de projets « petites villes de demain » ;
-
4,6
M€ en AE et 4,8
M€ en CP de reports généraux, qui concernent les actions de l’agenda
rural du plan de relance (1,4
M€ en AE), la prime d’aménagement du territoire (1,2
M€ en
CP), le remboursement des actions de communication pour le programme France Services
(2,4
M€ en AE et CP) et les projets CPER (0,8
M€ en AE et 1,2
M€ en CP)
;
-
un report croisé de 10
M€ en AE et CP du programme 357
-
Fonds de solidarité pour les
entreprises à la suite de la crise sanitaire
au titre du plan « Destination France ».
De plus, un report croisé a été effectué vers le programme 162 (cf. infra), la gestion du
Plan de transformation et d’investissement pour la Corse lui ayant été transférée.
Le programme 135 a reçu en crédits budgétaires des reports à hauteur de 25,9
M€ en AE
et 65,6
M€ en CP, dont 5,5
M€ en AE et 4
M€ en CP provenaient d’un report croisé du
programme 357 destiné à l’adaptation des campings en zone littorale pour faire face aux
submersions marines.
Les reports sur fonds de concours du Fnap se sont élevés à 183
M€ en AE et 536
M€ en
CP (cf. infra).
Le programme 147 a bénéficié du
report de crédits
de l’exercice 2021
de 2,6
M€ en AE
et 4,5
M€ en CP (engagements pris principalement sur les cités éducatives et non abouties en
2021
pour des raisons techniques)
,
ainsi que du report de crédits du fonds de concours de
l’association nationale des chèques
-vacances (ANCV)
à hauteur de 65 879
€ en AE et CP.
Le programme 177 a bénéficié d’un report de crédits disponibles sur le programme au 31
décembre 2021, pour un montant de 1,5 M
€ en AE et 11
M
€ en CP
, essentiellement pour
couvrir les charges à payer de l’exercice 2021
. Le montant des crédits obtenus au titre des
reports
s’explique
par les éléments suivants :
le financement d’engagements pris
antérieurement au titre des charges et restes à payer et des marchés publics (marché
H
ébergement d’urgence avec accompagnement social (H
UAS) par exemple), des dossiers
de subventions n’ayant pas pu être engagés avant la f
in de la gestion 2021 et qui doivent faire
l’objet d’une régularisation en 2022
,
des réceptions tardives de factures n’ayant pas permis
d’engager et de payer les prestations concernées dans les délais imposés par la fin de gestion
2021.
Pour le programme 1
62 ils s’élèvent à 152,25
M€ en AE (26,37
M€ en 2021) et 26,46
M€
en CP (10,96
M€ en 2021).
Ils se répartissent de la manière suivante :
COUR DES COMPTES
22
-
les reports de fonds de concours
d’un montant total de 36,61
M€ en AE et 17,73
M€ en
CP se décomposent
pour l’action 04
-
Plans d’investissement pour la
Corse
en un report
de 31,33 M
€ en AE
et 2,527
M€ en CP et
pour l’action 10
-
Fonds interministériel pour
la transformation de la Guyane
en un report de 5,28 M
€ en AE et
15,20 M
€ en CP
;
-
les reports de crédits
d’un montant total de
2,54
M€
en AE et 8,73
M€
en CP qui se
répartissent ainsi :
•
l’action 02
-
Eau et agriculture en Bretagne
(0,036 M
€ en AE et
0,311 M
€ en
CP) ;
•
l’action 04
-
Plans d’investissement pour la Corse
(2,468 M
€ en AE et 2
,061 M
€
en CP) ;
•
l’action 08
-
Plan
national d’action chlordécone
(0,909 M
€ en CP)
;
•
l’action 09
-
Plan littoral 21
(1,222 M
€ en CP)
;
•
l’action 10
-
Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane
(0,039 M
€ en AE et 4
, 227 M
€ en CP)
;
-
les
reports d’AENE pour l’action 10
,
d’un montant
de 113, 096
M € en AE, en vertu de
l’arrêté du 28
janvier 2022 portant report de crédits.
2 -
Les attributions de produits de fonds de concours
Le programme 112 a reçu 36,63
M€ de fonds de concours,
dont 17,6
M€ au titre de la
participation des opérateurs au financement des maisons France Services, et 19
M€ de la part
de l’ANCT et de la Banque des Territoires pour le
financement des chefs de projets « petites
villes de demain ».
Les fonds de concours du Fnap et leurs reports, destinés à financer les subventions versées
aux organismes de logement social pour les constructions de logements, constituent la majorité
des crédits ouverts au programme 135. Il a reçu du Fnap en 2022 183
M€ de fonds de concour
s
en AE et 536
M€ en CP. L’analyse en
est faite au paragraphe 2.2.3. Le programme a également
reçu 1,6
M€ de contributions des partenaires pour le financement du GI
P- SNE (système
national d’enregistrement des demandes de logement), et
9
M€ de contribution
des partenaires
au plan urbanisme construction architecture (PUCA).
Le programme 147 a reçu en fonds de concours 261 002
€
, contribution de
l’
ANCV à
l’appel à projet « soutien à la mobilité des jeunes de 16 à 25 ans ».
Le programme 162 est doté de fonds de concours qui représentent un volume à hauteur
de 50 % des crédits budgétaires initiaux votés en LFI. Ils proviennent de trois opérateurs :
l’
AFITF,
l’office français de la biodiversité (OFB), et l’agence de la transiti
on écologique
(ADEME) et concernent deux actions.
Les fonds de concours représentent en 2022 58,3
M€ en AE (234,3
M€ en AE en 2021)
et 51
M€ en CP (43,9
M€ en CP en 2021).
Ils se répartissent ainsi :
-
pour l
’
action 04 - P
lans d’investissement pour la C
orse
en provenance de l’AFITF à hauteur
de 5,9
M€ en AE et 19,
7
M€ en CP
;
-
pour l
’action
10 -
Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane
à hauteur de
52,4
M€ en AE et 31
M€ en CP qui se décompose en une contribution en
provenance de
ANALYSE DE L’EX
ÉCUTION BUDGÉTAIRE
23
l’AFITF
à hauteur de 49,6
M€ en AE,
29,4
M€ en CP,
une contribution en provenance de
l’OFB à hauteur de 2,8
M€ en AE, 1,6
M€ en CP
.
Le programme 177 n’est pas concerné par les attributions de produits de fonds de concours.
3 -
Les transferts et virements en gestion
Le solde des transferts reçus par la mission
s’élève
à 248
M€ en AE et 271
M€ en CP,
dont l’essentiel a été effectué au titre du plan de relance.
a)
Les transferts effectués au titre du plan de relance
La mission a reçu en 2022 236,6
M€
en AE et 257
M€ en CP de
transferts au titre du plan
de relance. À
la différence de l’année précédente, où ils n’avaient touché que les programmes
112 et 135, ils ont également concerné cette année les programmes 162 et 177. Ils sont détaillés
au paragraphe 1.2.3.
b)
Les autres transferts et virements
S’agissant du
programme 109, en vertu du décret n°2022-935 du 27 juin 2022, un
virement de 0,2 M
€ en AE et CP a été effectué à destination du programme 17
7 destiné au
financement d’associations pour l’accès au logement. Ce financement était auparavant assuré
sur le programme 135, et il est intégré dans le PLF 2023 sur les crédits du programme 177.
Le programme 135 a reçu 255 000
€ de crédits en AE et CP du programme
216 -
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
destiné au financement de l’évolution et
de la maintenance de l’application «
exploc », qui gère les expulsions locatives. Il a également
reçu 20 000
€ de crédits du programme 204
-
Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins
en
participation à une campagne de communication contre les punaises de lit.
Comme les années précédentes, des transferts du programme 147 ont été opérés vers les
ministères de provenance des délégués du Préfet, pour un total de 15,4
M€ (
60 000
€ pour les
fonctionnaires de catégorie A et 45 000
€ pour les fonctionnaires de catégorie B
).
Le programme 112 a émis trois transferts sortants :
-
un transfert de 0,25
M€ vers le prog
ramme 361 -
Transmission des savoirs et
démocratisation de la culture
pour le plan en faveur des fanfares et harmonies
;
-
un transfert de 0,3
M€ vers le programme 129 –
Coordination du travail gouvernemental,
pour le financement d’un appel à manifestation d’intérêt LGBT+
;
-
un transfert de 2,4
M€ vers le programme 217 –
Conduite et pilotage des politiques de
l’écologie, du développement et de la mobilité durables
pour la campagne de
communication France Services.
Il a reçu les transferts suivants :
-
15
M€ en
AE et CP du programme 103 -
Accompagnement des mutations économiques et
développement de l’emploi
,
destiné au financement d’une opération de développement de
l’apprentissage en
Île-de-France au titre du Fnadt ;
-
3,8
M€ en AE et CP
destinés au financement des espaces France services par le programme
354 -
Administration territoriale de l’
État ;
-
2,2
M€ et 4,6
M€, respectivement des ministères de la justice et des finances,
correspondant
à leur contribution au financement de France Services ;
COUR DES COMPTES
24
-
3
750€ en AE
et CP en provenance du programme 217 -
Conduite et pilotage des politiques
de l’écologies et mobilité durable
destiné au financement du transfert d’un poste de chargé
de communication de la Stratégie de l’Union européenne pour la région alpine (SUERA) à
l’ANCT
.
S’agissant du programme 177
, il est à noter un montant de 8,5
M€ de transfert
s et
virements qui se décomposent ainsi :
-
un transfert entrant de 10
M€ en provenance du programme 102
-
Accès et retour à l’emploi
pour le financement du volet logement dans le cadre des contrats engagement jeune pour
les jeunes en rupture (décrets n° 2022-934) ;
-
un virement de 0,2
M€ en provenance du programme 109
est intervenu pour le financement
de subventions nationales à des associations œuvrant pour l’accè
s au logement (décret n°
2022-935) ;
-
un transfert sortant de 1,7
M€ à destination du programme 104
- Intégration et accès à la
nationalité française pour le financement du programme accompagnement global et
individualisé des réfugiés (AGIR).
Le montant des transferts de gestion et des transferts effectués au titre du plan de relance
(8,2
M€) s’élève à 16,7
M€.
S’agissant du programme 162,
les transferts et virements intervenus en gestion représentent
un montant de 6,64
M€
en AE et 5,99
M€ en CP
et se décomposent ainsi :
-
p
our l’action 02
- Eau et agriculture en Bretagne 5
M€ en AE et CP en provenance du
programme 149 - Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la
forêt, de la pêche et de l'agriculture ;
-
p
our l’action 10
- Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane 0,2
M€ en AE
et CP en provenance du programme 137 - Égalité entre les femmes et les hommes
-
p
our l’action 11
- R
econquête de la qualité des cours d’eau en Pays de la Loire
1
M € en
AE et 0,350
M€ en CP en provenance du programme
149 - Compétitivité et durabilité de
l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'agriculture ;
-
p
our l’action 12
- S
ervice d’incendie et de secours de Wallis et Futuna
0,220
M€ en AE et
CP en provenance du programme 123 -
Conditions de vie outre-mer et 0,220
M€ en AE et
CP en provenance du programme 161 - Sécurité civile.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
4 -
La gestion de la réserve
La circulaire de gestion de 2022
8
rappelle la démarche de responsabilisation engagée
depuis 2018 et la mise en réserve des crédits ouverts qui permettent de couvrir les aléas de
gestion d’une part et de garantir la capacité d’auto
-assurance ministérielle en cas de dépenses
plus dynamiques
ou d’imprévus de gestion d’autre part.
Le taux de mise en réserve du programme 112, qui ne porte pas de crédits de titre 2, est
de 4
%, à l’exception des crédits destinés aux subventions pour charges de service publique de
Business France et de l’ANCT, au
xquels est appliquée une mise en réserve pondérée, et des
crédits introduits par voie d’amendement pour la rénovation des cités minières et pour l’achat
de la maison de la créativité de Toulon, qui ont été exonérés de mise en réserve. La mise en
réserve initiale a été de 8,1 M
€
en AE et 8,9
M€ en CP. Elle a été annulée par le décret d’avance
du 7 avril 2022 à hauteur de 8,1 M
€
en AE et CP, puis rétablie et dégelée en LFR.
S’agissant du programme 109,
le taux de mise en réserve est de 0,5
% sur l’ensemble
des crédits du programme 109. Le taux a été appliqué de manière homogène aux différentes
actions du programme. La mise en réserve est de l’ordre de
65,4
M€ en 2022, soit des crédits
disponibles en LFI à hauteur de 13 014
M€. En 2021 elle était de l’ordre de
62,2
M€.
38,5
M€
en AE et en
CP ont été annulés sur la réserve du programme 109 par décret d’avance du 7 avril
2022 afin d’assurer l’équilibre budgétaire des mesures conjoncturelles prises pour faire face à
la crise (plan de résilience économique et sociale). La réserve a été ensuite reconstituée par
l’ouverture de crédits en LFR
1.
Le dégel de la totalité de la réserve de précaution est intervenu en application de la
deuxième LFR le 22 novembre 2022, afin de permettre la poursuite du remboursement de la
dette du Fnal
et de couvrir les besoins sur l’action 1
issus de la revalorisation anticipée des APL,
d’une révision à la hausse du tendanciel de dépense de 93
M€ et d’une révision à la baisse de
48
M€ des prévisions
de recettes liées aux cotisations employeurs.
La réserve du programme 135, d’un montant initial de
21,2
M€ en AE et CP, a connu
plusieurs évolutions en cours de gestion. Les crédits ont été annulés à hauteur de 12,5
M€ par
le décret d’avance du 7 avril, puis
rétablis par la première loi de finances rectificative. Un dégel
de 10
M€ a été réalisé le 24 novembre en vue d’un transfert vers le programme 216 pour le
financement de l’indemnisation des refus de concours de la force publique. Puis la seconde loi
de finances rectificative a effectué un nouveau dégel de 1,25
M€ en AE et 1,5
M€ en CP, dans
le cadre du plan tourisme, et a annulé les crédits restants (9,9
M€ en AE, 9,7
M€ en CP).
Pour le programme 147, le taux de mise en réserve hors titre 2 est de 4 %, soit 20,97
M€
en AE et CP. Ce taux est appliqué uniformément sur l’ensemble du programme à l’exception
des crédits de financement de l’
Établissement
pour l’insertion dans l’emploi (
Épide), qui
bénéficient de la minoration de la réserve applicable aux opérateurs (taux de 2,1 % soit
8
Circulaire n° DF-1BE-21-4008 de la Direction du budget « Lancement de la gestion 2022 et mise en place de la
réserve de précaution »
Le taux de mise en réserve est maintenu à 3 % globalement sur les crédits hors masse salariale en 2022 tout en
appliquant un taux réduit de mise en réserve aux programmes portant essentiellement des prestations sociales. La
diminution à 0,5 % du gel sur les programmes contraints (109, 157 et 304) conduit, afin de garantir le niveau global
de la réserve, à maintenir le taux de mise en réserve à 4 % (hors titre 2) sur les programmes dont les dépenses sont
plus modulables. Le taux de mise en réserve applicables aux dépenses de personnel est maintenu à 0,5 %. Les
crédits des missions « Plan de relance », «
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
» et « Investir pour la France de
2030
» sont exclus de l’assiette initiale de mise en réserve.
COUR DES COMPTES
26
0,66
M€). Sur le titre 2, la mise en réserve initiale s’est élevée à 94 358 € en AE
et CP, avec un
taux de 0,5 %. 9,5
M€ ont été annulés sur la réserve
hors titre 2
par décret d’avance du
7 avril 2022, portant le montant de la réserve à 11,5
M€
. La réserve hors titre 2 a été levée en
totalité et affectée au financement de la reconduction des «
quartiers d’été
» (9,4
M€)
et à la
troisième vague des cités éducatives (1
M€).
Pour le programme 177, la mise en réserve initiale a été calculée au taux de 4 % de la
totalité des crédits ouverts en LFI 2022, soit 111, 43 M
€ en AE et 107
, 10 M
€ en CP
. Sa levée
est intervenue intégralement le 23 novembre 2022.
La réserve a été appliquée sur l’ensemble des lignes de l’action 11
- Prévention de
l’exclusion
-et 14 -
Conduite et animation des politiques de l’hébergement et de l’inclusion
sociale de manière identique au taux de 4 % en AE et CP ainsi que sur les lignes
de l’action
12 -
Hébergement d’urgence
et Logement adapté.
La ligne
relative aux centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS)
est exonérée
de réserve de précaution car l’intégralité des crédits dédiés au financement de ces structures
est
allouée
aux services dès publication de l’arrêté fixant les dotations région
ales limitatives
(DRL). En compensation, une mise en réserve complémentaire a pesé sur la ligne
de l’action
12 -
Hébergement d’urgence
et logement adapté avec un taux de 5,8 % en AE et 6 % en CP. La
levée totale de la mise en réserve est intervenue le 23 novembre 2022.
Bien
que n’étant pas qualifiées formellement de dépenses obligatoires, les actions
financées par le programme 177 s’y apparentent très largement, compte
-tenu du caractère
inconditionnel de l’hébergement d’urgence.
En dépit de l’opposition de
la direction du budget, qui considère ces dépenses comme
discrétionnaires, la Cour recommande à nouveau que
le taux de mise en réserve sur l’ensemble
des crédits de l’action 12 soit identique à celui appliqué aux
programmes portant
essentiellement des prestations sociales (0,5 %), et ce
d’autant plus que le pilotage du
programme est désormais
normalisé et que l’enveloppe de la programmation initiale est
respectée. Une mise en réserve réduite permettrait de gagner des marges de discussion avec les
opérateurs
et d’alléger les charges de gestion
.
Pour le programme 162, le montant de la réserve de précaution pour 2022 est comparable
à celui de 2021 dans la mesure où le taux de 4 % a été reconduit. Le montant de la réserve
initiale est de 3,93
M€ en AE et 3,69
M€ en CP. Elle a été intégralement annulée par la loi
rectificative du 1
er
décembre 2022.
5 -
Les ouvertures et annulations de crédits
Un décret d’avance a été pris le 7
avril 2022 puis deux lois de finances rectificatives
sont intervenues, le16 août 2022 et le 1
er
décembre 2022
9
. Les lois de finances rectificatives se
sont traduites au total pour la mission par 275
M€ d’ouvertures de crédits en AE et
247
M€ en
CP, et par 13,87
M€ en AE et 16,92
M€
en CP d’annulations.
9
Loi de finances rectificative n° 2022-1157 du 16 août 2022 et loi de finances rectificative n° 2022-1499 du 1er
décembre 2022
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
Tableau n° 4 :
détail par programme des ouvertures et annulation de crédits en LFR1 et
LFR 2 en 2022 (en M
€)
Mission
En AE
En CP
En AE
En CP
Programmes
LFR1
LFR1
LFR2
LFR2
109
38,5
38,5
0
0
112
8,13
8,13
45,1
32,9
135
27,5
12,5
-9,9
-12,7
147
18,94
18,94
0
0
162
2,17
2,17
-3,94
-4,24
177
134,33
134,33
0
0
Total général
229,61
214,61
31,2
16,0
Source : Cour des comptes
, d’après données Chorus
Sur le programme 109, la LFR1 a ouvert 38,5
M€ en AE et CP
afin de reconstituer des
marges de manœuvre pour le programme
, à la suite de la diminution de la réserve par décret
d’avance
au mois d’avril 2022
.
Sur le programme 112, la LFR1 a rétabli les crédits de la réserve de précaution qui avaient
été annulés par le décret d’avance. La LFR2 a retenu
un certain nombre de demandes
supplémentaires, telles qu’une augmentation de 15
000
€ à 20
000
€ de la
part Fnadt au
subventionnement des maisons France Services, pour 12,5
M€
ou la fin du programme des
fabriques de territoire et l’animation du réseau des
tiers-lieux.
Ces crédits, votés en fin d’année,
sont destinés à être reportés sur 2023.
Sur le programme 135, la LFR1 a également rétabli les crédits de la réserve annulés par
le décret d’avances (12,5
M€), et a ouvert 15
M€ en AE pour l’engagement pour la
restructuration du bassin minier. La LFR2 a annulé les crédits restants de la réserve.
Sur le programme 147, 18,9
M€
de crédits en AE et CP ont été ouverts en LFR1
notamment
afin de financer la reconduction des quartiers d’été, créé
s en 2020.
Sur le programme 177, 100
M€ pour le financement des mesures mises en œuvre dans le
cadre de l’accueil des réfugiés ukrainiens
proviennent du décret d’avance
ratifié par la LFR1.
En outre, une ouverture de crédits à hauteur de 134,3
M€ dans le cadre de la
LFR1 est
intervenue
afin d’une part, de financer une première tranche de l’extension des accords du Ségur
aux travailleurs sociaux (104,3
M€
en 2022 sur la base de 28 000
ETP concernés, et d’un coût
en année pleine de 148
M€
), annoncée le 18 février 2022 p
ar le Premier ministre et d’autre part,
de financer une partie du surcoût lié aux opérations de mise à l’abri en
Île-de-France (30
M€
).
Sur le programme 162, le décret
d’avance
a procédé à une annulation de crédits, rétablis
par la LFR1,
d’un montant de
2,171
M€ en AE et en CP
et la LFR2 a annulé des crédits à
hauteur de - 3,94
M€ en AE et 4,24
M€ en CP, taxant
ainsi
le programme d’un surgel de
0,6
M€
.
COUR DES COMPTES
28
C -
Les faits marquants de l’année
sur la mission
1 -
Les mesures de soutien face à la crise
Au sein du programme 109,
en vertu de la loi portant mesures d’urgence pour la
protection du pouvoir d’achat, les APL ont fait l’objet d’une
revalorisation de 3,5 % anticipée
au 1
er
juillet 2022 à titre exceptionnel (contre une revalorisation en octobre les années
précédentes). De même, à compter du 1
er
juillet 2022, soit en anticipation de six mois, les
forfaits ressources étudiants ont été revalorisés de 3,5 % et le paramètre R0
10
de 4 %
(décret n°2022-1096 du 29 juillet 2022).
L’ensemble de ces mesures, qui représentent
une
charge supplémentaire de 169
M€
ont été prises sous plafond.
Sur le programme 147, le dispositif d
es quartiers d’été
a été reconduit et financé par
l’ouverture de 18,9
M
€ de crédits en LFR
et le dégel de la réserve (9,4
M€)
. La budgétisation
de ce dispositif est prévue en LFI 2023, permettant la pérennisation de ses financements qui
perdront ainsi leur caractère de mesures de soutien exceptionnelles face à la crise.
2 -
Les mesures prises dans le cadre du plan de relance
L’exerci
ce 2022 est le deuxième et en principe le dernier à porter des engagements au
titre du plan de relance. Les transferts représentent 236,56
M€ en AE et 257
M€ en CP au total.
Tableau n° 5 :
transferts effectués au titre du plan de relance
vers la mission
Cohésion des territoires
(en M€)
Programme d’origine
362 « Écologie »
364 « Cohésion »
Programme de destination
AE
CP
AE
CP
112
104,1
76,1
135
70
150
19,7
16
162
34,56
6,7
177
8,2
8,2
Total
78,2
158,2
158,36
98,8
Source
: Cour des comptes, d’après données des
ministères gestionnaires
Le programme 112 a reçu des transferts du programme 364
–
Cohésion
à hauteur de
104,1
M€ en AE et 76,1
M€ en CP, qui ont financé
:
-
les contrats de plan État -Région (CPER) et contrats de plan interrégionaux État-Région
(CPIER), pour 77,6
M€ en AE et 52,6
M€ en CP, ces crédits venant
, comme en 2021, se
substituer aux crédits de droit commun ;
-
le dispositif des fabriques de territoire, à hauteur de 16,5
M€ en AE et en CP
-
l
’agenda rural, pour 10
M€ en AE et 7
M€ en CP.
10
Le R0 correspond à un abattement forfaitaire appliqué aux ressources des ménages. Il s’agit par ailleurs du seuil
de ressources annuelles au-
delà duquel l’aide commence à décroitre. Autrement dit, un ménag
e dont les ressources
annuelles sont inférieures ou égales au R0 a une aide personnelle au logement maximale.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
Ces crédits ont été intégralement consommés en AE, et à 77 % en CP.
Le programme 135 a reçu en 2022 des transferts venant compléter ceux de 2021
11
:
-
70
M€ en AE et 150
M€ du programme 362
-
Écologie
, pour la rénovation énergétique des
logements sociaux
12
;
-
19,7
M€ en AE et 16
M€ en CP pour des actions de réhabilitation des accueils de jour, et
de réhabilitation des
aires d’accueil des gens du voyage.
Au total, en tenant compte des reports de 2021, 103,2
M€ en AE étaient disponibles,
presqu’intégralement
exécutés, et 214,2
M€ de CP, qui n’ont été consommés qu’à 40
%.
Pour le programme 177, un transfert entrant de 8,2
M€ en provenance du programme 362
de la mission
Plan de relance
est intervenu pour le financement du fonds national d'aide aux
impayés locatifs
mais a en parallèle minoré les crédits du programme 177 de 1,7 M€ au bénéfice
du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » pour le financement du
programme Accompagnement global et individualisé des réfugiés (AGIR).
S’agissant du
programme 162, on note deux transferts (décret n°2022-934 du 27 juin 2022
et n°2022-935 du 04 décembre 2022) en gestion de crédits du programme 364-
Cohésion
à
hauteur de 30,4
M€ en AE et 6,7
M€ en CP pour l’action 04
-
Plans d’investissement pour la
Corse.
Ils sont venus financer des opérations structurantes portées par les communes, dans le
prolongement des opérations engagées dès 2021, mais aussi par la collectivité de Corse, dans
des proportions équivalentes s’agissant des AE
en 2022. À compter de
2023, l’apport du plan
de relance au PTIC se limitera aux seuls crédits de paiement, qui seront consommés au profit
des opérations programmées en 2021 et 2022.
On note également que l’action 10
-
Fonds interministériel pour la transformation de la
Guyane
, a bénéficié pour les opérations routières de crédits sur fonds de concours du plan de
relance à hauteur de 4,16
M€
en AE
pour l’opération du doublement du pont du Larivot.
Par contre, il
convient de noter que pour les opérations de l’action
02
- Eau et agriculture
en Bretagne
il n’y a eu aucun financement via des crédits
du plan de relance, du plan France
2030, du programme d’investissement d’avenir ou du plan de résilience
.
11
En 2021, 415
M€ en AE et 65
M€ en CP avaient été transférés du programme 362, ainsi que 30,9
M€ en AE et
6,5
M€ en CP du programme 364.
12
Il est prévu que le Fnap prenne la suite de ce financement, et porte à partir de 2022 une enveloppe de 200 Me
pour la rénovation des logements sociaux.
COUR DES COMPTES
30
III -
Analyse de l
’évolution de la dépense et de ses composantes
Graphique n° 4 :
LFI et exécution 2018-2022 (en AE, en
Md€)
Source : Cour des comptes
17,18
16,51
15,07
15,87
17,30
17,72
17,54
17,77
17,62
18,28
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (AE)
Exécution (AE)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
A -
Un niveau de dépenses à nouveau à la hausse
Après une tendance à la baisse observée depuis 2017, le montant global des dépenses
de la missio
n s’élève à 18,28
Md€ en AE et 17,88
Md
€ en CP, en hausse
respectivement de
3,7 % et 4,3 % par rapport à 2021, et retrouve un niveau supérieur à celui de 2018.
Graphique n° 5 :
évolution des dépenses de la mission par programme
(CP, en M€)
Source
: Cour des comptes, d’après données Chorus
Comme les années précédentes, la masse des dépenses est concentrée sur les programmes
109 et 177, qui représentent 89 % des crédits de paiements exécutés (dont 73 % pour le seul
programme 109).
Les principales évolutions sont les suivantes :
Les dépenses du programme 109 augmentent de 642
M€
en CP, soit 5,2 % de leur
montant, venant compenser la fin de la participation au Fnal
d’
Action logement.
Les engagements du programme 135 diminuent de 434
M€, soit
- 31 %, Elles avaient
connu en 2021 un niveau record, causé notamment par 430
M€ de transferts du plan de relance
exécutés (contre 102
M€ en 2022), et par une subvention exceptionnelle versée à l’Anah. Les
dépenses du programme demeurent à un niveau nettement p
lus élevé qu’en 2020 (962
M€
contre 593
M€ en
AE, et 892
M€ contre 510
M€ en CP
).
Les dépenses du programme 112 sont en forte progression, et atteignent un montant de
383
M€
en AE (+ 27,3 %)
13
et 338
M€ en CP (+
19,7%). Cette hausse est principalement due
aux CPER (+ 53
M€ en AE), aux maisons France Services (+
19
M€) et au programme
« petites
villes de demain » (+ 12,3
M€).
Sur le programme 162, le volume de crédits exécutés en 2022
est de 328 M€ en AE et
138 M€ en CP et
a été multiplié par 3,8 en AE (+ 227,4
M€
) et a doublé en CP (+ 69,8
M€
) par
13
Il s’agit des cumuls issus de chorus. La DGCL communique un chiffre d’exécution global de 410
M€ en AE,
afin de neutraliser la diminution du total causée par les annulations d’EJ sur les exercices précédents et disposer
ainsi d’une vision fidèle de la con
sommation des AE ouvertes en gestion 2022.
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
16 000
18 000
2018
2019
2020
2021
2022
Millions
109
112
135
147
162
177
COUR DES COMPTES
32
rapport à 2021. Cela
s’explique principalement par l’augmentation des financements AFITF
consacrés à l’action 10
-
Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane,
les crédits
ouverts par l’amendement voté dans le cadre du PLF 2022 (50
M€ en AE et en CP) et
le transfert
de crédits du plan de relance consacrés à
l’action 4
-
Plans d’investissement pour la Corse
.
Les dépenses du programme 147 progressent de 28
M€ 5,4
% en AE et 5,3 % en CP.
Sur le programme 177, les crédits
ouverts ont été d’un montant de 3
038,27
M€ en AE et
2 939,51
M€ en CP. La consommation des crédits s’est élevée à
2 976,39
M€ en AE et
2 885,36
M€ en CP soit un niveau de consommation proche de celu
i de 2021 (2 897
M€).
La
consommation s’est accélérée sur les trois derniers mois de l’année (il était de 53,7
% en AE et
36,3 % en juin 2022, de 74 % en AE et 60 % en CP en septembre 2022) : la crise ukrainienne
puis la mise en place de la revalorisation du Ségur des travailleurs sociaux ont eu un impact fort
sur les services gestionnaires déconcentrés expliquant la mise en suspens temporaire des
activités courantes et donc un retard sur les consommations budgétaires. Cependant le taux de
consommation en f
in d’année est pour la deuxième année consécutive un taux élevé.
B -
Un taux d’exécution des crédits de paiements globalement élevé,
à
l’exception du programme 135
Le taux d’exécution
global de la mission est de 98 % en AE et 95 % en CP.
Les programmes dont les dépenses sont réalisées annuellement consomment la quasi-
totalité de leurs crédits
: il en est ainsi du programme 109, dont le taux d’exécution est de 100
%,
du programme 147 (99 %) et du programme 177 (98 %).
En revanche, la consommation des crédits des programmes qui reposent sur des
engagements pluriannuels de l’
État est plus contrastée :
L
’exécution des crédits du programme 112 est en
apparence en nette baisse, à 81 % en
AE et 77 % en CP (contre respectivement 94 % et 92 % en 2021) en raison principalement de
l’ouverture de crédits en LFR ayant vocation à être consommes en gestion 2023
. La DGCL fait
ainsi valoir que les crédits reçus en LFI sont presque intégralement consommés (cf. 2.2)
Le programme 162 connaît un taux d’exécution satisfaisant en AE
(96 %), mais plus
faible en CP (77
%). En effet, la consommation 2021 s’élevait, elle, à 101,61
M€ en AE et
67,95
M€ en CP, soit respectivement 40
% et 73 % de la ressource mise à disposition.
Comme les années précédentes, la consommation des crédits de paiement du programme
135 est très faible, et ne représente que 54 %, du fait des règles de gestion du Fnap, qui
décorrèlent les
crédits ouverts des besoins de l’exercice. C’est le cas également de la
consommation des CP transférés au titre du plan de relance. La sous-consommation des AE
(80 %) est pour sa part causée par le faible degré de réalisation des objectifs de logements
sociaux (cf. 2.3).
ANALYSE DE L’EXÉC
UTION BUDGÉTAIRE
33
C -
Une mission toujours principalement composée de dispositifs
d’intervention
Graphique n° 6 :
les dépenses 2018-2022 de la mission
par titre (CP, en M€)
Source : Cour des comptes
Les dépenses d’intervention représentent l’essentiel
des dépenses de la mission. Elles
relèvent cependant de logiques distinctes :
-
les
dépenses d’aides personnelles au logement du programme 109 ressortent
de dépenses
de guichet, à caractère obligatoire, versées en fonction de la satisfaction de certains critères
juridiques ;
-
les
dépenses d’intervention portées par les programmes 112, 135 et 162 financent les
engagements pluriannuels pris par l’État avec ses
partenaires, dans le cadre de contrats
d’engagements respectifs
;
-
les
dépenses d’intervention du programme 147 soutiennent des actions menées en faveur
des quartiers prioritaires au titre de la politique de la ville et à leurs habitants. Le principe
d’annualité demeure assez largement théorique, nombre de ces actions s’inscrivant dans la
durée et nécessitant du temps pour produire leurs effets ;
-
enfin
, les dépenses d’hébergement et de logement adapté portées par le programme
177
présentent un caractère hybride
: théoriquement discrétionnaires, elles permettent à l’État
d’honorer le principe d’accueil inconditionnel des personnes sans abri fixé que la loi lui
impose de respecter. Elles se sont élevées en 2022 à 2 861 M
€
en AE et 2 855
M€ en CP
,
soit 99 % du total de dépenses du programme.
17,65
17,39
17,51
16,89
17,60
0,14
0,16
0,20
0,24
0,23
0,00
0,00
0,01
0,01
0,05
0,022
0,020
0,002
0,001
0,001
16,4
16,6
16,8
17,0
17,2
17,4
17,6
17,8
18,0
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses d'intervention (T6)
Dépenses de fonctionnement (T3)
Dépenses d'investissement (T5)
Dépenses de personnel (T2)
COUR DES COMPTES
34
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
La soutenabilité budgétaire à court terme : les charges à payer
Le montant des charges à payer au 31 décembre 2022 est de 28,8
M€.
Tableau n° 6 :
évolution des charges à payer de la mission entre 2019 et 2022 (en
M€)
2019
2020
2021
2022
Programme 109
0
0
0,5
0
Programme 177
0,8
2,5
8.1
6,7
Programme 135
8,2
13,6
15,8
13,4
Programme 147
0,2
0,2
0,8
0,5
Programme 112
8,0
1
2,6
2,4
Programme 162
4,5
4,8
0,7
5,8
Mission
21,7
22.1
28,5
28,8
Source : Cour des comptes
Les charges à payer
du programme 135 s’élèvent
à 13,4
M€. Les deux postes de
dépenses
les plus concernés sont les aides à la pierre et les dépenses liées aux contentieux et commissions
de médiation DALO.
Pour le programme 177, le montant des charges à payer est de 6,7
M€.
De manière
générale, l’ensemble de ces charges s’explique par la non réception des factures dans des délais
compatibles avec la fin de gestion et les délais fixés par les services exécutants
Chorus
.
Pour le programme 162, le montant des charges à payer au 31 décembre 2022 est de
5,793
M€
soit
une
forte
augmentation
comparativement
au
montant
constaté
au
31 décembre 2021 de 0,819 M
€. Les plus importantes charges reportées concernent
l’action
10 -
Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane
à hauteur de 3,893
M€
(soit 67 % du montant total des charges à payer du programme),
l’action 02
-
Eau et agriculture
en Bretagne
à hauteur de 1 M€
et l’action 11
-
Pays de la Loire
à hauteur également de 1
M€
.
S’agissant de l’action 02, le montant des charges à payer
est particulièrement élevé du
fait de dépenses qui n’ont pu être réglées en raison de la non transmission de justificatifs par
les partenaires dans les délais de fin de gestion impartis malgré des rappels réguliers.
S’agissant
de l’action 10, le montant des
charges à payer est plus élevé que les années précédentes dans la
mesure où les opérations arrivent à un certain degré de maturité impliquant des dépenses plus
importantes.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
B -
La soutenabilité à moyen terme : les restes à payer
Au 31 décembre 2022, le montant des restes
à payer de la mission s’établit à
3 550
M€.
Tableau n° 7 :
évolution des restes à payer de la mission depuis 2015
(en M€)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Programme 109
0
0
0
0
0
0
0,1
0
Programme 177
1,1
2
109,9
85,7
61,7
37,8
18,3
109,3
Programme 135
2000,7
2021,3
1951,1
1959,7
2002,9
2085
2540
2609,5
Programme 147
5,8
6,8
4,6
5,6
3,8
4,6
1,7
1,2
Programme 112
461,5
408,8
516,5
428,2
381,2
338,8
347,0
390,4
Programme 162
209,1
211,5
207,7
201,2
192,3
220,5
239,6
439,7
Mission
2678,3
2650,4
2789,9
2680,4
2641,9
2440,6
3156,2
3550,0
Source : Cour des Comptes
Les restes à payer du programme 112 sont en augmentation de 44,1
M€, en lien avec la
montée en charge de la nouvelle génération
de CPER. Ils s’établissent à 39
0,4
M€. Les restes à
payer des CPER 2007-2014 sont résiduels (1,9
M€), ceux de la génération 2015
-2020 sont en
nette diminution (68,9
M€ contre 178
M€ en 2021).
S’élevant à 2,6
Md€, les restes à payer du programme 135 représ
entent à eux seuls les
trois quarts de ceux de la mission. Ils concernent principalement les aides à la pierre (2,0
Md€)
et les aides à la rénovation des logements sociaux (423
M€) qui ont en commun de
subventionner des travaux d’étalant sur plusieurs anné
es ².
Le montant des restes à payer du programme 177 au 31 décembre
2022 s’élève à
109,3
M€ alors qu’il était de 18,3
M€ en 2021. Hormis les restes à payer classiques liés au non
traitement des dossiers dans les délais compatibles avec la fin de gestion, ce niveau élevé
s’explique
principalement par les deux éléments suivants :
-
la fin du marché HUAS conclu sur la période 2017 - 2022 et l
’engagement sur un
nouveau
marché HUAS reconduit pour la période 2022
–
2027 à hauteur de 97,7
M€
;
-
les conventions relatives au volet Logement des Contrats Engagement Jeune (CEJ) pour les
jeunes en rupture pour 5,1
M€
; en effet les conventions sont conclues par les services
déconcentrés pour une période de 2 ans selon les dispositions de la circulaire
interministérielle du 22 avril 2022, l
es autorisations d’engagement ont
toutes été
programmés mais seulement 50
% de l’enveloppe de crédits de paiement
a été utilisée, des
crédits sont donc reportés pour assurer le versement des échéances de paiement à venir.
Pour le programme
162, le niveau des restes à payer a augmenté alors que jusqu’en
2020
ils étaient
en baisse continue. L’évaluation des restes à payer au 31 décembre 2022 est de
439,7
M€ dont
252,2
M€ sur l’action 4
-
Plans d’investissement pour la Corse
et 170,12
M€
sur
l’action 10
-
Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane
.
S’agissant de l’action 10,
l
e montant global des restes à payer à la fin de l’exercice
budgétaire 2022 est très largement supérieur à celui de l
’année précédente. Cette forte
augment
ation
s’explique
principalement
par
l’engagement
d’une
opération
lourde
d’investissement routier pour construire le nouveau Pont du Larivot à hauteur de 150
M€ pour
39
M€ de paiements
en 2022.
COUR DES COMPTES
36
L’augmentation des restes à payer sur l’action 04
-
Plans d’inv
estissement pour la Corse
est expliquée dans la partie 2.
C -
Un budget 2023 dont la hausse se poursuit
Tableau n° 8 :
LFI 2023 : crédits de la mission (en M
€)
LFI 2021
Exécution 2021
LFI 2022
Exécution 2022
LFI 2023
En M€
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
109
12 439
12 439
12 439
12 439
13 079
13 079
13 078
13 079
13 371
13 371
112
175
230
300
282
244
247
383
338
329
262
135
524
524
1396
941
530
530
962
892
803
781
147
513
513
523
524
558
558
551
552
598
598
162
41
40
87
68
98
92
328
138
86
62
177
2 174
2 200
2 877
2 898
2 786
2 677
2 976
2 885
2 826
2 851
Mission
15 866
15 946
17 622
17 151
17 295
17 184
18 279
17 884
18 013
17 924
Source : Cour des comptes
La hausse des crédits consacrés à la mission
Cohésion des territoires
se poursuit en LFI
2023, avec des crédits en augmentation de 718 M
€ en AE et de 740
M€ en C
P. Les crédits de
la mission, en AE et en CP, ont augmenté de près de 3
Md€ entre 2020 et 2023, soit un peu
moins de 20 %, niveau proche
de l’exécution 2022.
Le programme 109 voit ses crédits portés à 13 371
M€ en AE et CP pour faire face à la
hausse tendancielle des charges, liée à la revalorisation des prestations. Notamment, une
revalorisation du R0 est prévue au 1
er
janvier 2023 en raison de l’inflation.
Les prestations du
Fnal devraient
s’élever à 16
Md€
contre une exécution en 2022 à 15,7
Md€
. La contribution de
l’
État au Fnal augmente de 292 M
€,
une hausse relativement contenue car fondée sur
l’hypothèse d’une hausse d
e la cotisation employeur (2 887
M€ contre
2 709
M€
en 2022). Le
PAP 2023 fait état de prévisions de crédits en hausse sur les années à venir avec une
augmentation de 7,3 % entre la LFI 2022 (13 079
M€) et la prévision pour 2025 (14
046
M€)
.
S
’agissant du
programme 177, les crédits ouverts sont de 2 826
M€
en AE et 2 851
M€
en CP
: les principales évolutions concernent le prolongement des mesures Ségur, la
revalorisation du point d’indice
sur les rémunérations des travailleurs sociaux, et la poursuite
de la Stratégie Pauvreté et du plan Logement
d’
abord. Il est à noter que la loi de finances ne
prévoit néanmoins aucun crédit pour financer les actions en faveur des publics ukrainiens
accueillis, dans un contexte de prolongation du conflit en 2023 et cela a conduit la Cour à
interroger la sincérité budgétaire de la programmation
dans son audit flash relatif à l’accueil et
la prise en charge des réfugiés ukrainiens en France
14
. L
’absence d’inscription de crédits dans
la loi de finances pour 2023 prive l’ensemble des intervenants de la visibilité nécessaire pour
o
rganiser les moyens d’agir
.
14
Cour des Comptes,
audit flash relatif à l’accueil et la prise en charge des réfugiés ukrainiens en
France
.
Recommandation n°2 (Première ministre) : «
assurer la sincérité et la visibilité du financement budgétaire en
faveur des réfugiés ukrainiens pour l’année 2023
».
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
37
S
’agissant du programme 162 les crédits sont de 85,82
M€ en AE et 61,56
M€ en CP
et
tiennent compte :
-
de l’engagement du Gouvernement à financer chaque année 70
M€ d’investissement en
Corse au titre du plan de transformation et d’investissement pour la Corse (PTIC), dont une
partie devrait être prise en charge par l’AFITF
;
-
du nouveau plan quinquennal en
faveur de l’action
- Littoral 21, qui prévoit 58
M€
d’investissement de l’État
;
-
de la création d’une action dédiée à la lutte contre les sargasses dans les Antilles
; pour les
autres actions, le niveau du financement est reconduit à l’identique, afin de
permettre la
poursuite des différentes orientations retenues.
Pour le programme 147, les crédits alloués augmentent de 7 % en LFI 2023, à titre
principal du fait de l
a budgétisation du dispositif des quartiers d’été à hauteur de 30
M€
. Après
deux années consécutives de
financement par l’
ouvertures de crédits
en cours d’année
, cette
budgétisation améliore la sincérité de la programmation ; le dispositif
des postes d’
adultes relais
est abondé à hauteur de 98
M€
(+ 5
M€)
niveau inférieur aux besoins engendrés par le nombre
de conventions signées en 2022 et à
l’exécution 2022 (99,
9
M€).
Par ailleurs, la LFI 2023
prévoit une évolution du périmètre du programme avec :
-
des transferts entrants de 7,7
M€ en provenance du programme 102
concernant la
subvention pour charges de service public de l’
Épide
et dédiés au contrat d’engagement
jeunes. Ce transfert rétablit un
financement de l’établissement à hauteur d’un tiers par le
ministère en charge de la ville, conformément aux recommandations de la Cour
15
;
-
des transferts sortants de 2,6 M
€ vers le programme 112 (rebasage de la
subvention pour
charge de service public
de l’ANCT
).
Les crédits du programme 112 augmentent de 85
M€ en autorisations d’engagement,
principalement du fait du
rebasage des crédits consacrés aux CPER, auxquels s’étaient en partie
substitués des crédits transférés du plan de relance en 2021 et 2022. À cette augmentation,
devraient s’ajouter les 53,2
M€ d’AE qui ont été apportés par la LFR2, et qui sont destinés à
être reportés sur 2023 pour financer des mesures nouvelles ou des compléments de crédits. Au
total, les crédits supplémentaires accordés au programme 112 pour 2023 sont donc de
138,2
M€
.
Le programme 135 voit ses crédits augmenter de moitié (+ 273
M€ en AE
et + 251
M€
en CP), évolution principalement due
à l’augmentation de
200
M€
de la subvention à
l’Anah
pour la rénovation énergétique.
15
Cour des comptes, Communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle
budgétaire de l’Assemblée nationale,
L’évaluation de l’établissement pour l’insertion dans l’emp
loi
(Épide)
–
exercices 2015-2022
; mai 2021.
COUR DES COMPTES
38
V -
L’incidence des dépenses de la mission sur l’environnement
La partie de l’annexe au PLF 2022 «
rapport sur l’impact env
ironnemental du budget de
l’
État » consacrée à la mission
Cohésion des territoires
a peu évolué depuis 2021.
Les dépenses considérées comme neutres sont largement prépondérantes :
-
sur 17,12
Md€ de crédits budgétaires, 16,68
Md€ sont considérés comme sans
impact ;
seuls 421
M€, soit 2,4
% des crédits, sont côtés favorablement et presque aucun n’est côté
comme ayant un impact défavorable
16
;
-
sur 14,28
Md€ de
dépenses fiscales, 11,55
Md€ sont considérés comme
neutres (80,1 %),
1,82
Md€ sont
côtés favorablement et 0,92
Md€ sont
côtés défavorablement ;
-
l’impact environnemental le plus important attribué à la mission est celui des
taxes
affectées, avec une cotation favorable pour 778,5
M€ sur 860
M€
. I
l s’agit principalement
du produit des enchères des quotas carbones, attribué à
l’Anah, et de la taxe spéciale
d’équipement (TSE), qui finance les établissements publics fonciers.
Cette annexe, similaire à celle de l’année précédente, appelle les mêmes remarques
17
.
Avec 97,6 % de crédits budgétaires considérés comme ne
utres, la portée de l’exercice
est
fortement limitée. Cette cotation est compréhensible pour les crédits du programme 109, les
dépenses de redistribution étant neutralisées par convention, ainsi que pour celles du
programme 177. En revanche, elle est plus
critiquable pour le programme 112, qui n’apparait
pas dans l’annexe budgétaire, alors que le F
nadt porte des crédits destinés à soutenir
l’investissement des collectivités locales (les CPER ou les pactes de développement territorial
par exemple), lesquels
ne peuvent être sans effets sur l’environnement
18
.
L’ensemble des dépenses consacrées à l’urbanisme et à l’aménagement sont considérées
comme ayant un impact positif, au titre de la dépollution, notamment :
-
l’action 07 du programme 135
pour 246,3
M€ dont la
majorité des crédits sont destinés à
la compensation aux établissements publics fonciers (EPF) du manque à gagner sur les
recettes de TSE causé par les réformes de la fiscalité locale ;
-
la TSE elle-même, recette affectée à hauteur de 295
M€ au financemen
t des EPF ;
-
la subvention de 15
M€ versée à l’A
nru sur le programme 147 pour le nouveau programme
national de rénovation urbaine (NPNRU) ; souvent réalisées sur des sites déjà urbanisés et
pouvant participer à la dépollution des sols, les opérations financées concernent toutefois
des travaux de construction et d’infrastructures présentant un impact défavorable pour
l’environnement
; leur cotation favorable nécessiterait pour le moins une justification
explicite.
Du fait de leur financement par fonds de concours, les aides à la pierre échappent à la
cotation environnementale, qui ne porte que sur les dépenses inscrites au projet de loi de
16
Parmi les dépenses budgétaires, seule l’action 2 du programme 135
-
S
outien à l’accession à la propriété
est
côté défavorablement. Elle est considérée comme ayant un impact défavorable à hauteur de 2,1
M€, a
lors que
4,1
M€ sont affectés à l’action.
17
Cour des comptes, «
Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 –
Mission Cohésion des territoires »
18
L’annexe budgétaire fait état de travaux menés pour établir une méthodologie de cotation des dotations de
s
outien à l’investissement local, et qui ont conclu à «
l’impossibilité d’aboutir à une méthodologie sécurisée de
cotation, en raison du nombre très élevé et de la forte hétérogénéité des projets subventionnés ».
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
39
finances. Elles financent pourtant du logement neuf, dont la cotation est défavorable au titre de
l’artificialisation des sols et de la biodiversité.
Enfin, la cotation est réalisée au niveau de l’action budgétaire,
alors que des dispositifs
relevant d’une même action
peuvent avoir des impacts environnementaux distincts. Par
exempl
e, au sein de l’action 7 du programme 135, la cotation favorable du plan «
ville durable »
et
du financement des agences d’urbanisme
apparait justifiée. E
lle l’est moins pour la politique
d’aménagement de l’
État
qui finance les établissements publics d’amé
nagement ainsi que pour
la compensation de TSE
19
.
La cotation de la politique d’urbanisme, dont l’objet principal est
d’aménager ou de réaménager des terrains pour les rendre disponibles à la construction,
nécessiterait
une méthode d’évaluation transparente
et partagée. Les préconisations du rapport
du Commissariat général pour l’environnement et le développement durable (CGEDD)
et de
l’I
nspection générale des finances (IGF) de 2019 allaient dans le sens
d’une clarification
20
.
Les autres cotations retenues n’
appellent pas de remarque particulière. Les plus gros
enjeux de la mission portent sur la construction et la rénovation de logements. Les dépenses
fiscales en faveur de la construction de logement neuf sont cotées défavorable sur les axes
« atténuation du changement climatique » et « biodiversité » pour une quote-part censée
représenter le taux d’artificialisation des sols,
tandis que les dispositifs (budgétaires ou fiscaux)
en faveur de la rénovation sont côtés favorablement et fortement mis en avant dans le rapport.
La direction du budget fait part de son accord sur ces deux recommandations, en
soulignant la difficulté d’intégrer l’analyse des fonds de concours au «
budget vert », qui est
basé sur le projet de loi de finances.
19
La DHUP indique cependant que les EPF inte
rviennent dans des programmes ou des politiques de l’Etat portant
des objectifs environnementaux, tels que «
action cœur de ville
» petite ville de demain », le réaménagement de
friches industrielles, la lutte contre le retrait du trait de côte ou la politique du « zéro artificialisation nette ». Les
opérations des EPA font l’objet d’une évaluation environnementale, et comprennent des démarches de
performance environnementale s’appuyant sur un dispositif d’objectifs, de cibles et d’indicateurs
.
20
«
Green budgeting : proposition de méthode pour une budgétisation environnementale
» CGEDD, IGF,
septembre 2019.
COUR DES COMPTES
40
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Recommandation renouvelée) : appliquer le taux de réserve de 0,5 % aux crédits du
programme 177 destinés au financement des structures d’hébergement d’urgence et de
logement adapté (DB) ;
2.
(Recommandation nouvelle)
:
dans le « budget vert », mieux justifier et affiner les cotations
des dépenses des programmes 135 et 147 ayant un impact sur l’environnement
(
DB, DGCL,
DHUP) ;
3.
(Recommandation nouvelle) : i
ntégrer à l’analyse des dépenses d
u « budget vert » les
dépenses du programme 112 et celles financées par les fonds de concours (DB, DGCL,
DHUP).
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Programme n°109 -
Aide à l’accès au logement
Le programme 109 porte principalement la participation de l’État au Fnal, chargé
d’assurer le versement des
aides personnelles au logement. Elle concentre 99 % des crédits
alloués.
A -
Une année de stabilisation pour le programme
Le programme 109 a connu une importante vague de réformes, pour la plupart impulsées
par la loi de programmation des finances publiques de 2018, et dont l
a mise en œuvre s’est
échelonnée
jusqu’
en 2022
. En l’absence de mesure nouvelle
prévue en LFI 2023,
l’année 2022
apparai
t comme une année d’aboutissement et de stabilisation
.
La mise en œuvre de la contemporanéisation des APL au 1
er
janvier 2021 se distingue
comme la principale réforme structurelle récente, notamment en raison de l
’am
pleur des enjeux
techniques qui explique les multiples reports en 2019 et 2020. Son impact budgétaire est évalué
à 1,1
Md€ d’économies
en 2021 puis 1,3 Md
€
en 2022 et 1,28
Md€ pour 2023
. Le maintien des
droits de divers publics
dans le cadre de l’accompagn
ement dans le nouveau système a pris fin
en 2022.
La mise en place de la réduction de loyer de solidarité (RLS) en 2018, dont le rendement
est garanti à hauteur de 1,3
Md€ depuis 2020
à la faveur
d’un accord avec les
partenaires du
secteur locatif social, apparaît comme la seconde mesure
d’ampleur
de ces dernières années.
Enfin, l
a mise en œuvre de la modification du calcul en cas de garde alternée des enfants
au 1
er
janvier 2022 (22
M€)
, l
’extinction
du dispositif de la garantie des risques locatifs (- 1 M
€)
et
l’entrée en vigueur du barème APL pour les logements
-foyers en Outre-Mer (+ 2,5
M€)
constituent les derniers jalons
d’un cycle de réformes
. L
’impact budgétaire
de ce cycle de
réformes demeure, dans la durée, difficilement prévisible.
COUR DES COMPTES
42
Schéma n° 1 :
Calendrier des principales réformes ayant affecté le programme
109 depuis 2018
Source : Cour des comptes
L’année 2022 fait également office d’année
de stabilisation de la structure de
financement du Fnal, avec la fin d
e la contribution exceptionnelle d’Action Logement (1
Md€
en 2021) et
de l’affectation de la surtaxe sur les plus
-values immobilières (43
M€)
. En 2022
comme en LFI 2023 les recettes du Fnal proviennent de :
-
la taxe sur les bureaux, stabilisée à 66
M€
;
-
la contribution des employeurs, légèrement supérieure à la prévision initiale ;
-
la contribution de l’
État, qui représente 82,5 % des recettes du fond en 2022.
L’apurement de la dette du Fnal a pu être
finalisé en partie grâce au dégel de la réserve,
alors que cette dette avait été portée de 244
M€
fin 2020 à 96
M€
fin 2021.
B -
Le maintien des incertitudes quant à la trajectoire budgétaire du
programme
La mise en l’œuvre de l’ensemble
des réformes impulsées depuis 2018
s’accompagne
d’une baisse
chaque année des charges du Fnal, passées de 18,3
Md€ en 2017 à
15,7
Md€ en
2022. Toutefois, les prévisions pour 2023 font état d’une augmentation de
ses charges, portées
à 16 315
M€
. Alors que
le caractère difficilement prévisible de l’évolution des dépenses a été
accru par la mise en place de la contemporanéisation des APL, s’agissant d’aides sensibles à la
conjoncture socio-économique, u
ne attention devra être portée à l’impact sur le moyen t
erme
de cette réforme
et à l’évolution de la situation économique du pays pour anticiper toute
augmentation de la dépense supérieure aux prévisions.
S’ajoute l’incertitude quant
au devenir des recettes issues de la cotisation des
employeurs et de la taxe sur les bureaux à compter de 2025, le nouveau cadre budgétaire
pouvant avoir un impact
conséquent sur le niveau de subvention de l’
État, qui représente en
2022 82,5 % de recettes du fonds.
2018
2019
2020
2022
2021
2023
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
43
Enfin, le
rendement de l’économie budgétaire générée par la RLS
n’est
aujourd’hui plus
garanti dans la durée. Initialement fixée à 1,5
Md€, elle avait été réduite à 800
M€ en 2018 et
2019 puis portée à 1,3
Md€
en 2020. Cette somme était garantie
jusqu’en 2022 suite à un accord
avec les partenaires du secteur locatif social (la RLS impose aux bailleurs sociaux une baisse
de loyers entrainant la baisse des allocations) et elle a été retenue en tant que cible budgétaire
dans le cadre de la construction du PLF 2023.
En l’absence de nouvel accord entre l’
État et les
bailleurs sociaux, la LFI 2023 reconduit la non-indexation
sur l’
indice de référence des loyers
des montants de ressources maximales ouvrants droit à la RLS et prévoit que la revalorisation
de RLS pourra être inférieure à l’évolution de l’indice de référence
des loyers. La conclusion
d’un nouvel accord
en 2023 dans le cadre du « Pacte de confiance
» entre l’État et les bailleurs
sociaux doit permettre d’apporter
de la visibilité sur la trajectoire de cette mesure.
II -
Le programme n°112 -
Impulsion et coordination de la
politique d’aménagement du territoire
A -
Une exécution en nette hausse
Le programme 112 s’est caractérisé en 2022 par d’importantes évolutions en cours
d’année des crédits disponibles. Ceux
-ci ont été portés de 244
M€ initialement programmés à
474
M€
en AE, et de 247
M€ à 43
9
M€ en CP.
La consommation des autorisations
d’engagement est en hausse de 98
M€, soit près d’un tiers de son niveau de 2021.
COUR DES COMPTES
44
Tableau n° 9 :
évolution
de l’exécution des dépenses du programme 112 (en €)
21
Exécution 2021
Exécution 2022
AE - HT2
CP - HT2
Prime à l'aménagement du
territoire
6 132 550
8 274 157
Engagements territoriaux -
FNADT CPER/CPIER
67 820 768
86 460 028
120 963 177
91 783 847
Engagements territoriaux -
FNADT CCT
5 172 173
1 887 886
5 592 468
3 017 424
Engagements territoriaux -
FNADT CPER/CPIER
(relance)
78 715 646
17 611 710
77 641 099
30 885 797
Plan de transformation et
d'investissement pour la
Corse (relance)
11 024 869
1 358 704
Contrats de ruralité
11 923 074
6 171 551
Pacte État-métropoles
3 722 458
1 815 570
FNADT Hors CPER
82 334 122
86 716 854
136 354 609
126 314 673
Restructuration sites de
défense
406 945
2 794 450
773 950
2 474 563
ADM
671 192
686 359
726 401
609 747
Services au public
42 919 237
42 797 963
61 621 000
59 919 750
Petites villes de demain
11 246 951
9 037 016
23 265 519
21 681 654
Section générale
4 945 059
20 871 860
11 947 257
Centres bourgs
Fabriques de territoire
(P112)
734 194
842 259
115 806
331 935
Fabriques de territoire
(crédits relance)
16 475 806
15 587 741
16 262 534
16 191 405
Agenda rural (relance)
7 938 734
7 758 054
11 318 211
11 503 905
Assistance FEDER +
études environnementales
+ autres études
186 063
488 857
88 328
343 456
Subventions aux
associations
1 755 000
1 779 096
1 311 000
1 311 000
Solde engagements CGET
SCSP de l'ANCT
61 965 221
61 965 221
65 084 188
65 084 188
Business France
4 696 615
4 696 615
4 685 059
4 685 059
Total
311 729 414
282 475 101
410 320 601
338 032 265
Source : DGCL
21
Les chiffres présentés dans ce tableau sont les chiffres de la DGCL, retraités des annulations d’engagements
juridiques. Les totaux présentent des différences avec les cumuls présentés dans la 1ere section de ce rapport, dont
les données sont issues de
Chorus
.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
45
Comme le montre le
tableau, les principales évolutions proviennent d’une augmentation
très importantes des engagements des CPER (+ 53
M€), avec la montée en charge des contrats
de génération 2021-2027 mais aussi des pactes de développement territoriaux (cf. infra), des
maisons France Services (+ 19
M€), dont le déploiement se poursuit, du financement des chefs
de projets du programme petites villes de demain (+ 12
M€), et des opérations regroupés sous
la dénomination « section générale du Fnadt » (+ 21
M€, cf
. infra).
B -
Une baisse apparente du taux de consommation des crédits
La consommation des crédits, qui était en 2021 supérieure à 90 %, est en nette diminution
en 2022, et s’établit à 382,54
M€ en AE et 338,03
M€ en CP, soit un taux d’exécution de 81
%
en AE et 77 % en CP. El
le s’explique par plusieurs raisons
:
-
d’une part, comme expliqué précédemment, la consommation des autorisations
d’engagement à un niveau de
382
M€ est la différence entre les nouveaux engagements
réalisés au titre des AE ouvertes en 2022, qui se monte à 410
M€
, et les diminutions ou
retraits d’engagements effectués sur les
engagements juridiques des années antérieures ;
-
d’autre part, 53,2
M€ en AE et 41
M€ en CP ont été ouverts par la loi de finances
rectificative du 1
er
décembre 2022, destinés à être reportés et exécutés sur 2023, ce qui
déroge au principe d’annualité budgétaire
; ces crédits sont destinés à apporter des crédits
supplémentaires aux maisons France Services, pour porter la participation de l’
État de
15 000
€ à 20
000
€
par maison et par an ; ils sont aussi destinés à compléter le financement
des fabriques de territoire et des tiers-lieux, aux routes de la Rochaille et au contournement
d’Auxerre déjà cités, et à la réinternalisation à l’ANCT du fonds national pour la société
numérique et d’I
nnopolis ;
-
de plus, un arrêté d’attribution de fonds de concours de 5
M€ en AE et CP est intervenu le
6 janvier
2023 au titre de l’exercice 2022, sur lequel il ne pouvait être exécuté
;
-
enfin, plusieurs transferts de crédit vers le programme 112 ont été effectués en AE=CP,
alors que la consommation des crédits de paiements doit se dérouler sur plusieurs années ;
i
l s’agit des financements des opérations
« Centre de formation des apprentis (CFA)
Médéric », « Destination France » et du « plan avenir Lourdes ».
Si on tient compte de ces différents éléments, la consommation des crédits du programme
est de 99 % en AE et de 90 % en CP.
C -
Les pactes de développement territoriaux, contrats « à la carte » pour
les territoires fragiles
Les pactes de développement
territoriaux sont des démarches d’accompagnement
renforcé des collectivités locales par l’
État, mis en place pour répondre aux difficultés de
certains territoires particulièrement fragiles. Ils ne répondent pas à un cadre particulier, mais
ont comme caractéristiques de présenter un contenu transversal et un financement
interministériel et partenarial. Douze contrats ont été signés à ce jour, sous des dénominations
variées, telles que le «
contrat d’accompagnement à la redynamisation de Châlons en
Champagne », le « contrat triennal de Strasbourg », «
l’engagement pour le renouveau du
COUR DES COMPTES
46
bassin minier »
22
, le « pacte de développement de la Nièvre », le « plan particulier pour la
Creuse » ou le « plan avenir Lourdes ».
Les ressources mobilisées pour ces pactes sur
l’action 11
-
Fnadt section locale
se sont
fortement accrues cette année. En 2021, 3,71
M€ en AE et 9,5
M€ en CP ont été mobilisés. En
2022, ce sont 46
M€ d’AE qui ont été ouverts, et consommés. Alors que le PLF ne prévoyait
que l’inscription de 12,4
M€ en
AE (2,9
M€ en CP), un amendement est venu l’abonder à
hauteur de 34
M€, destinés au bassin minier (19
M€), au pacte
« Sambre-Avesnois-Thérache »
(10
M€), et au financement d’une «
maison de la créativité » à Toulon
23
. Cette tendance à la
hausse se poursuit en 2023, où le PLF prévoit de consacrer 48,4
M€ d’AE et 31,1
M€ de CP à
ces pactes.
En 2022, les crédits consacrés aux pactes de développement territoriaux se sont répartis
ainsi en programmation initiale :
Tableau n° 10 :
crédits dédiés aux pactes de développement territoriaux
En AE
Délégations initiales
Exécution
Contrat triennal de
Strasbourg
1 033 333
85 036
Bassin minier
30 000 000
29 072 385
Pacte Sambre-Avesnois-
Thiérache
10 000 000
11 595 723
Maison de la créativité à
Toulon
5 000 000
5 000 000
TOTAL
46 033 333
45 753 144
Source : DGCL
Les crédits sont délégués en début d’année aux
budgets opérationnels de programme
(BOP)
régionaux, après constitution d’une réserve de gestion. Les CP, consommés à hauteur de
18,9
M€ en 2022, sont fongibles et peuvent financer des restes à réaliser sur des contrats plus
anciens. De plus, certains contrats n’ont été accompagnés d’aucune envel
oppe supplémentaire,
et doivent émarger sur les crédits des CPER.
Les pactes de développement territoriaux ne font l’objet dans les documents budgétaires
d’aucune présentation consolidée des ressources qui leurs sont allouées ni de leurs résultats, et
ne sont pas détaillés dans le document de politique transversale « aménagement du territoire ».
Les enveloppes qui leurs sont consacrées ne sont pas clairement distinguées en exécution des
CPER.
22
L’engagement pour le renouveau du bassin minier est le plus important des pactes de développement territoriaux.
Signé en mars 2017 pour une durée de 10 ans, il regroupe 12 partenaires (État, région Hauts de France, les
départements du Nord et du Pas de Calais et les intercommunalités concernés. Il a pour objectifs, sur un territoire
comptant 1,2 million
d’habitants, d’améliorer le cadre de vie et
l’attractivité du territoire, de favoriser l’emploi, et
de construire un « futur ambitieux
». L’État y est engagé à hauteur de 120
M€ sur le programme 112, et de 100
M€
sur le programme 135, pour des actions de rénovations des cités minières.
23
Ce dernier projet consiste en l’acquisition par la métropole de Toulon d’un bâtiment qui abrite des établissements
publics et privés d’enseignement supérieur, ainsi que des services à destination des étudiants. Financé en dehors
de cadre contractuel ou pr
ojet d’ensemble, elle ne semble pas répondre à la définition des pactes de développement
territoriaux, ni à la doctrine d’emploi du Fnadt.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
47
D -
Une utilisation des crédits du Fnadt pas toujours conforme à sa
vocation
Le Fnadt
, qui représente aujourd’hui l’essentiel des nouveaux engagements du
programme 112 (à l’exception des subventions pour charges de service public de l’ANCT et de
Business France), a vocation à soutenir, en investissement comme en fonctionnement, les
opérations essentielles à la réussite d’un projet de
territoire qui ne peuvent être financées,
partiellement ou en totalité, par les ministères au moyen de leurs ressources. Il intervient en
complément des fonds publics et privés mobilisés pour ces opérations, notamment pour
accompagner en ingénierie les collectivités maîtres
d’ouvrages de projets locaux
24
. Il présente
l’avantage de la souplesse d’utilisation et de la rapidité de mise en œuvre, les crédits pouvant
être délégués aux BOP régionaux.
Cependant, plusieurs opérations qui ont été financées sur ses crédits en 2022 dérogent à
sa doctrine d’utilisation. Il s’agit par exemple
:
-
de la maison de la créativité à Toulon déjà citée ;
-
des participations à des travaux routiers de
contournement d’Auxe
rre (7
M€ en AE) et à la
route de la Rochaille, dans les alpes de Haute-Provence (3
M€), qui ont été introduites en
LFR2, et sont destinées à être reportées sur 2023, et une participation à hauteur de 500 000
€
aux travaux de la route Marionnaise, dans les Hautes Alpes
25
;
-
le financement à hauteur de 15
M€ du CFA
Mederic, qui dispense des enseignements dans
l’hôtellerie et la restauration. Les crédits correspondants ont fait l’objet d’un transfert du
programme 103
–
Accompagnement des mutations économiques
et de l’emploi.
-
une participation de 258 000
€ à l’organisation du
sommet « Choose France », évènement
de promotion de l’attractivité économique de la France organisé au château de Versailles
et regroupant autour du Président de la République et de 22 ministres des dirigeants
d’entreprises étrangères et françaises.
Ces dépenses ne correspondent pas à l’objet du programme 112
-
Impulsion et
coordination de la politique d’aménagement du territoire
, en contradiction avec le principe de
spécialité budgétaire.
Dans le cadre de la contradiction, la direction du budget fait part de son accord avec cette
recommandation, précisant qu’«
elle est ouverte à une refonte du Fnadt afin de recentrer son
objet sur l’aménagement du territoire tout en ciblant davantage des pro
jets favorables à
l’environnement
».
24
Son cadre de référence a été rappelé pour 2022 par une «
Instruction du 7 janvier 2022 relative à la composition
et
aux règles d’emploi des dotations et fonds de soutien à l’investissement en faveur des territoires en 2022
» du
ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et du secrétaire d’État
chargé de la ruralité.
25
L’instruction déjà citée précise pourtant que «
Le financement de mobilier urbain, voiries, réseaux divers en
milieu rural ou urbain et
d’immobilier d’entreprise est exclu du financement des projets d'investissement sous
maîtrise d'ouvrage publique. Les do
ssiers qui paraîtraient justifier qu’il soit dérogé à cette règle seront
à adresser
à la DGCL (sous-
direction de la cohésion et de l’aménagement du territoire)
».
COUR DES COMPTES
48
III -
Le programme n°135 -
Urbanisme, territoires et
amélioration de l’habitat
A -
Le fonds national des aides à la pierre
Le Fnap finance les subventions à la construction de logements sociaux par deux fonds
de concours versés au programme 135. Le fonds de concours n°1-479, dédié aux opérations
nouvelles de logements PLAI et PLUS
26
, est financé par une cotisation des organismes de
lo
gement social versée par la CGLLS et par un apport d’Action logement
27
. Le fonds de
concours n°1-480, consacré aux dispositifs pour les familles les plus fragiles, est alimenté par
les majorations de prélèvement appliqué aux communes carencées en applicatio
n de l’article
55 de la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU).
Comme les années précédentes, les crédits des fonds de concours du Fnap ont été peu
consommés en 2022.
Tableau n° 11 :
exécution des fonds de concours du Fnap
en 2022 (en €)
Fdc 479
Fdc 480
AE
CP
AE
CP
Reports entrants
158 539 130
443 007 735
24 866 719
92 985 023
FDC 2022
321 418 600
466 501 441
65 295 820
65 295 820
Annulations
500 000
158 539 130
24 866 719
24 866 719
Total crédits ouverts
479 457 730
750 970 046
65 295 820
133 414 124
Consommation2022
336 079 445
284 790 374
43 138 089
3 654 200
Solde
143 378 285
466 179 672
22 157 731
129 759 924
Source
: Cour des comptes, d’après données DHUP
En ce qui concerne les autorisations d’engagements, cela est dû à l’écart persistant entre
les objectifs de conventionnement de logements sociaux, sur lesquels est basé le budget du
Fnap, et les réalisations : en 2022, sur un objectif de 125 000 logements, 95 679 ont été
agréés
28
.De ce fait, seuls 336
M€ d’autorisations d’engagement ont été exécutés sur 479
M€ de
crédits ouverts sur le fonds de concours 1-479, dédié aux opérations nouvelles. Sur le fonds de
concours 1-480, qui concerne les logements pour les publics les plus fragiles, et en particulier
le dispositif des PLAI adaptés, 43
M€ sur 65
M€ ouverts ont été exécutés.
Pour remédier à cet écart, l’objectif de construction pour 2023 a été ramené à un niveau
plus réaliste, de 110 000 logements. La DHUP pr
ojette également d’affiner sa méthode de
recensement des besoins ; elle se donne en particulier pour objectif de procéder à ce
26
PLAI
: prêt locatif aidé d’intégration
; PLUS : prêt locatif à usage social.
27
Cet apport se montait à 350
M€ jusqu’en 2022 en application de la convention quinquennale et de son avenant.
Une participation de 300
M€ a été décidée par la loi de finances initiale pour 2023. En l’absence de nouvelle
convention, la pérennité du financement du Fnap n
’est pas assurée après 2023.
28
L’objectif comprenait 45000 PLAI, 52
357 PLUS et 27 643 PLS. Il faut noter que la part des PLS (logements
intermédiaires) a été plus importante que prévue, ce qui aggrave la faible consommation des crédits, les PLS ne
bénéfic
iant qu’exceptionnellement de subventions.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
49
recensement par une approche globale, portant à la fois sur les logements financés par le Fnap,
et par les reconstructions NPNRU,
financées par l’A
nru.
La consommation des crédits de paiement est particulièrement faible. Elle n’est que de
38% sur le FDC n°1-479, et de moins de 3%, soit seulement 3,7
M€, sur le FDC n°1
-480. Cette
situation est en grande partie due aux règles de gestion du Fnap
, posées par l’article R435
-3 du
code de la construction et de l’habitation, qui décorrèlent les versements de crédits de paiement
des besoins de l’exercice et génèrent mécaniquement des reports importants.
La «
règle d’or du
Fnap »
Cet état de fait a été critiqué par la Cour à plusieurs reprises
29
. Il
a fait l’objet
de la
recommandation n°2
de la note d’exécution budgétaire pour 2021
, qui était libellée ainsi :
«
Etudier un mode de financement du Fnap permettant d’ajuster le montant des fonds de
c
oncours versés aux besoins en crédits de paiement de l’exercice, tout en garantissant sa
soutenabilité
».
Cette recommandation a été
mise en œuvre
par le décret n°2023-125 du 21 février 2023
et un arrêté du même jour portant règles de gestion financières du FNAP. Le décret renvoie la
fixation de ces règles à l’arrêté. Celui
-ci prévoit que «
le montant total des opérations et actions
prévues à l'article L. 435-1 dudit code programmées et engagées annuellement par le Fonds
national des aides à la pierre ne peut être supérieur à deux fois le montant des versements
effectués par l'établissement au profit de l'Etat au cours de l'exercice
».Ce ratio d’un demi
dev
rait permettre d’ajuster les crédits de paiement du fonds de concours aux besoins effectifs
de l’exercice, et répondre ainsi à l’objectif de la recommandation, qui peut être considérée
comme mise en œuvre. L’arrêté prévoit également de plafonner à six (pui
s cinq à compter de
2026) le rapport entre le stock de restes à payer du programme et les nouvelles opérations de
l’exercice, ce qui devrait avoir pour effet de rendre obligatoire un meilleur suivi de la réalisation
effective des opérations agréées.
Cette modification de la règle de gestion va diminuer les premières années le montant des
fonds de concours versés par le Fnap, et générer une trésorerie importante. Il a été décidé de
consacrer en 2023 200
M€ à des aides à la rénovation énergétique des logement
s sociaux,
prenant la suite des crédits du plan de relance consacrés à cette fin en 2021 et 2022.
L’apurement des engagements anciens
La Cour avait également recommandé, à plusieurs reprises, de poursuivre une démarche
d’apurement des engagements anciens,
menée depuis plusieurs années par la DHUP et le
CBCM. Comme le rappelle la DHUP dans la contradiction, ce travail, qui a permis de
progressivement diminuer le stock des engagements anciens, doit se continuer en 2023 et sur
les exercices futurs. Les restes à payer sur des engagements remontant à 2016 et au-delà se
montent encore à 217
M€, et les discontinuités dans le système comptable, les imperfections
dans le processus de suivi et les facultés de redéploiement laissées aux collectivités délégataires
rendent difficile
l’identification des opérations liées à ces engagements,
ainsi que la
détermination de leur statut. Il est apparu que la DHUP ne disposait pas d’un outil unifié de
suivi des opérations après leur agrément.
La mise en service prévue en avril pr
ochain d’un outil baptisé système d’information des
aides à la pierre (SIAP)
, qui sera partagé entre l’
État, les bailleurs et les collectivités
29
Voir notamment les notes d’exécution budgétaires «
Cohésion des territoires » pour les exercices 2020 et 2021,
et le rapport de suivi des recommandations sur le fonds national des aides à la pierre de 2022.
COUR DES COMPTES
50
délégataires, doit permettre de suivre les opérations de logement de leur conception jusqu’à leur
réalisation.
Conçu comme une plateforme pouvant accueillir des briques supplémentaires, il
sera évolutif. Il devrait contribuer à un meilleur suivi des opérations.
IV -
Le programme n°147 -
Politique de la ville
Le programme 147 porte les crédits consacrés à la politique de la ville.
L’action
1 -
Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville
porte les crédits affectés aux contrats de ville ou aux dispositifs spécifiques tels que le
programme de réussite éducative et les adultes-relais.
L’ac
tion 2 -
Revitalisation économique et emploi
porte la contribution du programme à
la subvention pour charges de service public à l’
Épide et la compensation des exonérations de
charges sociales en zone franche urbaine (ZFU).
L’action
3 -
Stratégie, ressources et évaluation
porte la rémunération des délégués du
préfet.
L’action
4 porte la contribution apportée par l’État au NPNRU
.
A -
Des crédits entièrement consommés
La LFI pour 2022 a ouvert 558
M€ en AE et CP, en augmentation de 45
M€ par rapport
à la LFI 2021, avec :
-
une augmentation de 47,5
M€ dont 31,45
M€ destiné au financement de 74 nouvelles cités
éducatives et 16
M€ destiné au financement des éducateurs spécialisés dans le cadre des
« bataillons de prévention » (contre 6
M€ mobilisés en 2021
) ;
-
une baisse de 2,3
M€ sur l’action 2, due principalement à l’extinction progressive du coût
du dispositif des exonérations sociales en zones franches urbaines (il s’élevait à 26,7
M€
en LFI 2017) ;
-
une reconduction des crédits à l’identique pour les actions 3
(18,9
M€) et 4 (15
M€, niveau
qui s’explique par l’importante trésorerie de l’A
nru) ainsi que pour le financement de
l’
Épide (31,2
M€).
De même, le dispositif des adultes-
relais bénéficie en LFI 2022 d’un
financement de 93
M€ soit un montant identique à la
LFI 2021.
Le programme a été crédité de 261
002 € en fonds de concours de la part de l’ANCV ainsi
que du report de fonds de concours de 0,06
M€ en AE et CP (pour le financement des vacances
des jeunes des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et du report de crédits de
l’exercice 2021
de 2,5
M€ en AE et 4,4
M€ en CP.
Une ouverture de crédit de 18,9
M€ en LFR
1 et le dégel de la réserve (11,5
M€) ont
permis de financer la reconduction des
quartiers d’été
et une partie de la troisième vague des cités éducatives.
Enfin, deux décrets de transferts sortants ont été réalisés, pour un total de 15,4
M€,
correspondant au remboursement aux ministères d’origines des salaires des délégués du préfet.
Comme en 2021, les crédits ont été
intégralement consommés, avec un taux d’exécution
de 99,6 % en AE et 99,3 % en CP, et une demande de
report qui s’élève
à 2,2
M€
en AE et
3,7
M€
en CP.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
51
B -
Une consolidation des dispositifs annoncés par le Comité
interministériel des Villes qui conduit pour la plupart à leur
pérennisation
Le comité interministériel des villes réuni le 29 janvier 2021 a donné lieu à l’annonce de
40 mesures nouvelles pour la ville, représentant un engagement de 3,3
Md€ supplémentaires,
dans des domaines divers (sécurité, emploi, éducation, renouvellement urbain, petite enfance).
Le programme 147 est concerné par plusieurs mesures.
La création des « bataillons de prévention », avec un objectif en 2022 de création de 300
nouveaux postes d’
éducateurs et
l’affectation de
300 adultes-relais, destinés à renforcer les
actions de médiation dans 45 quartiers de politique de la ville. Les crédits abondant le
programme 147 sont destinés à la rémunération des éducateurs spécialisés. En 2021, sur les
6
M€ ouverts en cours d’année, 5,6
M€
avaient été consommés et 145 éducateurs spécialisés
étaient recrutés au 1er octobre 2021. En 2022, 13
M€ ont été consommés sur les 16
M€ ouverts
en LFI, et 326 éducateurs spécialisés sont en poste. La pérennisation du dispositif est prévue en
2023 avec 16
M€ de crédits prévus.
La reconduction
de l’opération quartiers d’ét
é,
créée à l’été 2020 et financée
à hauteur de
27,2
M€
lors de cette première année.
En l’absence de budgétisation initiale, l
e dispositif a fait
l’objet d’ouvertures de crédits en cours d’année 2021 et à nouveau en 2022.
L
’opération
a été
exécutée à hauteur de 27,3
M€ en 2021
et a consommé la totalité des crédits alloués en cours
de gestion 2022 (28,3
M€
soit 9,4
M€ de réserve
et 18,9
M€
de crédits ouverts en LFR 1). La
LFI 2023 budgétise 30
M€ pour ce
dispositif, permettant de sécuriser ses crédits.
La création de cités éducatives supplémentaires, avec un objectif atteint en 2022 de 200
cités labellisées. À la fin 2021
, 126 cités étaient labellisées, conduisant à l’
ouverture de
31,45
M€ de crédits en LFI
2022, dont la consommation a permis de labelliser 74 cités
supplémentaires. La pérennisation de ces 200 cités est intégrée en LFI 2023.
L’augmentation de 2
Md€ de la dotation du NPNRU,
dont 200
M€ de l’
État. L
’exécution
de la subvention de l’État
au
NPNRU s’est limitée à 14,4
M€
en 2021 et 14,4
M€ en 2022
(15
M€ prévus en LFI, moins les 4
% de la réserve). La trésorerie importante de
l’agence
(avec
un solde prévisionnel évalué à 1,1
Md€
au 31 décembre 2022 dans le budget rectificatif de
juillet 2022) et la sous-exécution du programme expliquent ce faible niveau de subvention de
la part de l’
État, dont une contribution de 300
M€
est prévue de 2023 à 2027.
La création de 1
514 postes d’adultes
-relais supplémentaires avait été annoncée en 2020,
faisant suite aux 1 000 postes annoncés en 2019, pour porter leur nombre total à 6 514. Depuis
cette annonce, le dispositif se distingue par sa sous-
exécution, avec un nombre d’adultes
-relais
en poste très inférieur aux annonces. Le délai de recrutement et la vacance frictionnelle résultant
de l’achèvement de contrats en cours d’année sont présentés comme expliquant cette sous
-
exécution. La LFI 2021
n’avait
augmenté les crédits alloués que de 8,4
M€, correspondant au
financement de 410 postes supplémentaires (à hauteur de 20 000
€ par adulte
-relai
supplémentaire
, crédits auxquels s’ajoutent les crédits alloués au plan de professionnalisation
).
En 2022,
l’enveloppe allouée a été reconduite à l’identique
, avec 93 M
€
de crédits (dont 1,5
M€
pour le plan de professionnalisation).
En 2021 comme en 2022, la dépense s’est avérée
supérieure à la prévision, avec 94,6
M€ exécutés en 2021 et 9
9,9
M€ en 2022.
Le nombre
d’adultes
-
relais en poste s’établit
fin octobre 2022 à près de 4 600 (sur 4 957 conventions
signées au 31 juillet 2022). En LFI 2023, le financement
des postes d’
adultes relais est abondé
COUR DES COMPTES
52
à hauteur de 98
M€
(dont 2
M€ pour le plan de professionnalisation)
représentant 4 600 postes
à terme (à hauteur de 21 000 par agent), soit un niveau inférieur à
l’exécution 2022 e
t au budget
nécessaire à la mise en œuvre des c
onventions actuellement signées. Toutefois, le niveau de
trésorerie de l’
Agence de services et de paiement (ASP)
s’élève à 37
M€ en 2022
, et doit
permettre de faire face à un niveau de recrutement supérieur à la prévision.
La Cour note une sous-budgétisation du dispositif des adultes-relais au regard des
objectifs annoncés
30
et l’augmentation insuffisante des crédits, qui fait reposer sur la trésorerie
de l’ASP la possibilité de procéder à l’ouverture de nouveaux postes.
Tableau n° 12 :
évolution des dépenses exécutées par thème
Thème
Consommation 2021
Consommation2022
Variation
Total Politique de la ville
364 597 788,76
388 361 577,38
7%
1 - Pilier cohésion sociale
267 086 565,5
296 614 430,89
11%
1.1- Éducation
124 213 215,37
152 0801 428,06
22%
1.2- Santé
11 425 827,67
10 273 636,27
-10%
1.3- Parentalité et droits sociaux
8 245 402,66
6 8462 115,32
-17%
1.4- Culture et expression artistique
29 046 839,10
22 945 840,71
-21%
1.5- Lien social, citoyenneté et participation
des habitants
88 139 207,70
92 336 867,37
5%
1.6- Prévention et lutte contre les
discriminations liées à l'origine et à l'adresse
6 016 073,00
6 367 185
6%
2- Pilier développement économique et emploi
63 315 322,26
55 616 304,18
-12%
2.1- Emploi
56 112 253,26
48 914 909,18
-13%
2.2- Développement économique
7 203 069,00
6 701 395
-7%
3-Pilier cadre de vie et renouvellement urbain
13 538 650,41
20 734 367,44
53%
3.1- Cadre de vie et renouvellement urbain
8 970 007,41
7 421 844,00
-17%
3.2. Tranquillité et sûreté publique
4 568 643,00
13 312 523,44
191%
4-Pilotage, ingénierie, ressources et
évaluations
20 657 250,59
20 194 833,03
-2%
4.1- Pilotage, ingénierie, ressources et
évaluations
14 652 931,39
14 363 262,31
-2%
4.2-Structures mutualisatrices
6 004 319,20
5 831 570,72
-3%
Source : DGCL
30
La direction du budget estime la budgétisation du programme suffisante, mettant en avant le faible écart entre
l’exécution et les crédits alloués ainsi que la possibilité pour le responsable de programme d’utiliser la fongibilité
en cas de besoin.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
53
C -
L’enjeu de la préparation
des nouveaux contrats de ville
Les contrats de ville, conclus en 2014 pour une durée initiale de six ans, avaient été
prorogés jusqu’en 2022
puis, p
ar un amendement adopté dans la LFI 2022, prolongés jusqu’
au
31 décembre 2023. Ils représentent environ 70
% des crédits de l’action 1 du programm
e 147.
Le rapport de la Cour des comptes,
L’évaluation de l’attractivité des quartiers
prioritaires
31
a abouti en décembre 2020 à trente recommandations, parmi lesquelles
«
renforcer l’articulation avec les politiques publiques générales en ayant notamment une
meilleure visibilité sur la mobilisation des crédits de droit commun dans les QPV
». Les
évaluations et réflexions menées par les acteurs de terrain font également ressortir la nécessité
de bénéficier de
conventions pluriannuelles garantissant une visibilité quant aux
financements
32
. La pertinence d’un engagement pluriannuel de l’
État était également identifiée
dans le rapport de la Cour publié en septembre 2022
sur le programme Action cœur de ville.
La
préparation de la nouvelle génération des contrats de ville constitue
l’un des principaux enjeux
de l’année 2023 pour le programme 147
, et nécessitera une évaluation de
l’impact budgétaire
de la nouvelle contractualisation.
V -
Programme n°162 -
Interventions territoriales de l’État
Le programme 162 porte des actions régionales ou interrégionales de nature
interministérielle et territorialisée, caractérisées par la nécessité
pour l’État d’
agir rapidement
ou
d’
accélér
er la mise en œuvre d’un
dispositif complexe. Le programme est composé de sept
actions, placées sous la responsabilité des préfets de région. Le périmètre du programme 162
est resté stable en 2022 afin de poursuivre les mesures interministérielles déployées dans chacun
des territoires concernés par les sept actions en cours.
31
Cour des comptes,
L’évaluation de l’attractivité des quartiers prioritaires
¸
rapport public thématique, décembre
2020
32
Assemblée Nationale, n°292 :
Rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du
contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances 2023, Annexe 9 : Cohésion des territoires.
COUR DES COMPTES
54
Les sept actions du programme 162 en 2022
L’action 02
Eau et agriculture en Bretagne
est maintenue avec notamment la poursuite de la mise
en œuvre d’un deuxième plan de lutte contre les algues vertes (PLAV), plan pluriannuel fondé sur
des chartes de territoire dans les 8 baies « algues vertes » qui se déclinent localement par des
engagements individuels dans les exploitations agricoles.
L’action 04
est élargie et dorénavant intitulée
P
lans d’investissements pour la Corse
afin de porter,
d’une part, les dernières opérations du programme exceptionnel d’investissement en faveur de la
Corse (PEI) conformément à l’article 53 de la loi n°2002
-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse
devenu article L. 4425-
28 du CGCT, puis modifié dans le cadre de l’article 234 de la loi n°2018
-1021
du 23 novembre 2018 p
ortant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) et,
d’autre part, le plan de transformation et d’investissement pour la Corse (PTIC) qui vise à poursuivre
le soutien de l’État et permettre de forger l’avenir de l’île dans le bassin mé
diterranéen.
L’action 08
-
V
olet territorialisé du plan national d’action Chlordécone
,
adossée aux plans
Chlordécone mis en œuvre depuis 2009 en Martinique et en Guadeloupe, porte les mesures du plan
IV (2021-2027) structuré en six stratégies afin de répondre aux besoins de la population et
l’accompagner dans tous les domaines impactés par
la pollution.
L’action 09
-
Littoral 21
initiée en 2018,
s’inscrit dans le cadre de la stratégie nationale pour la mer
et le littoral portée conjointement par l’État, le conseil régional et la caisse des dépôts et consignations.
Ce dispositif, prévu sur 10 ans, comporte des mesures déclinées autour de trois axes
–
la résilience
écologique, l’économie dans toutes ses dimensions et la cohésion sociale –
pour lesquels les
financements constituent un effet levier significatif en Occitanie.
L'action 10 -
Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane
porte la majorité des
mesures inscrites, au titre de la participation de l’État, dans le contrat de convergence et de
transformation (CCT) de la Guyane pour la période 2019-2022, signé, le 8 juillet 2019 avec le
président de la collectivité, en vue de réduire les écarts de développement avec l’Hexagone.
L'action 11 -
R
econquête de la qualité des cours d’eau en Pays de la Loire
,
inscrite au contrat
d'avenir des Pays de la Loire signé le 8 février 2019 par le Premier ministre et la Présidente du conseil
régional permet à l’État de poursuivre et intensifier son action pour répondre aux enjeux écologiques,
économiques, d'aménagement du territoire et de santé publique liés à la qualité des eaux ligériennes
très dégradées.
L’action 12
-
S
ervice d’incendie et de secours de Wallis
-et-Futuna
porte, depuis 2021, les crédits
permettant aux deux centres de secours d’assurer les interventions courantes et les missions de gestion
des crises pour le territoire de Wallis-et-
Futuna, en l’attente de la révision du statut qui attribuera cette
compétence à l’assemblée territoriale.
Les crédits du programme 162 lors de la LFI ont presque doublé en AE et en CP par
rapport à l’exercice
2021 et atteignent 98,42
M€ en AE et 92,28
M€
en CP en 2022. Les
montants inscrits en LFI pour 2022 sont conformes au plafond des dépenses, à l’exception de
l’action 04 –
P
lans d’investissement pour la Corse
qui bénéficie d’un abondement de 5,3
M€
d’AE afin d’engager les dernières opérations programmé
es dans le cadre du PEI en faveur de
la Corse
, conformément au cadre financier défini entre l’État et la collectivité territoriale de
Corse.
L’évolution des crédits en 2022 résulte
également
des mesures mises en œuvre au sein
des actions 08 -
Plan nationa
l d’action chlordécone
et 10
- Fonds interministériel pour la
transformation de la Guyane.
Le montant total des crédits exécutés au 31 décembre 2022
s’élève
à 328,1
M€ en AE
(dont 198
M€ au titre des fonds de concours)
et 137,7
M€ en CP
(dont 66,6
M€ au
titre des
fonds de concours
),
soit respectivement 95,9 % et 77,4 % de la ressource disponible.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
55
Par rapport à l’année 2021, la consommation est beaucoup plus élevée en AE (de 247
%
à 337,3 %) et légèrement moindre en CP (de 168 % à 149,2 %).
Le volume de crédits exécutés en 2022, plus élevé de 227,4
M€ en AE et 69,8
M€ en CP
par rapport à celui constaté pour l’exercice 2021, s’explique principalement par l’augmentation
des financements AFITF consacrés à l’action 10 –
Fonds interministériel pour la
transformation de la Guyane
et des crédits ouverts par l’amendement voté dans le cadre du PLF
2022 (50
M€ en AE et en CP) et dans le cadre du
p
lan de relance s’agissant de l’action 4
-
Plans
d’investissement pour la Corse
.
L’exercice 2022 est marqué
par les faits suivants :
-
l
e maintien d’un volume
important de restes à payer au sein du programme, notamment sur
l’action 4
;
-
les modalités de financement de l’action 11 n’ont pas évolué
;
-
une nouvelle action 13 a été créée (dont la mise en
œuvre
est prévue en 2023).
A -
Le maintien
d’un volume important de restes à payer
Alors qu’ils avaient décru jusqu’en 2019, les volumes de restes à payer du programme
162 avaient atteint 250,1
M€
en
2021, principalement pour l’action 4
-
Plans d’investissement
pour la Corse
à hauteur de 186,8
M€
.
Au 31 décembre 2022, le volume des restes à payer a
continué d’augmenter
à hauteur
de 449,3
M€ dont
252,2
M€ sur l’action 4.
Ceci s’explique par l’augmentation
en 2022
du périmètre de l’action 4 puisqu’au PEI
s’ajoutent les
mesures du PTIC.
Ceci s’explique également pour les deux raisons suivantes
:
-
par la bascule sur le programme 162 des engagements juridiques initialement ouverts en
2021 sur le programme 112 pour les besoins du PTIC ; 9,7 M
€
de restes à payer provenant
du programme 112 ont ainsi basculé au 1
er
janvier 2022 sur le programme 162 ;
-
par le différentiel de consommation des AE et CP constaté en 2022 sur les deux plans,
notamment sur le PTIC ; ainsi, 140,2 M
€ d'AE ont été engagées
pour une consommation
de CP limitée à 69,7 M
€
sur les deux plans.
En outre, les crédits ouverts sur le PEI
sont des crédits d’intervention versés aux
collectivités territoriales qui sont
maîtres d’ouvrage des investissements et font l’objet d’un
budget op
érationnel géré sous l’autorité du préfet de Corse.
Le budget est également abondé de
contributions de différents ministères et des fonds de concours (dont
l’
AFITF).
L’objectif initial
était d’en fluidifier la gestion et d’en faciliter l’abondement.
Cependant, à partir de 2009 de
nombreux financements qui relevaient de ministères ont été transférés à des opérateurs qui ont
apporté des financements directs aux maitres d’ouvrages.
Cela a contribué à un éparpillement
des sources de financement.
Dans ce cadre de gestion, le
pilotage des restes à payer fait l’objet de revues d’opérations
thématiques pilotées par le préfet de corse (assisté par le secrétaire général pour les affaires de
Corse) avec la collectivité de Corse depuis 2017. Ces revues devaient contribuer à assurer un
suivi de la mise en œuvre globale du PEI dont le suivi de l’exécution des crédits et la résorption
progressive des restes à payer.
COUR DES COMPTES
56
Cependant, f
orce est de constater que cela n’a pa
s suffi à en diminuer le montant.
Le suivi a consisté à un suivi de la programmation des opérations mais non de l’exécution
budgétaire.
L’année 202
0
était la dernière année d’engagement des crédits
du PEI. La liste des
opérations programmées
jusqu’en 202
6 comporte un niveau de mandatement plus soutenu en
raison des restes à payer.
Le suivi de la bonne exécution des opérations restantes et de
l’apurement
progressif des
restes à payer
jusqu’à échéance du PEI
devront être maintenus.
En outre,
à l’aune des enseignements sur le PEI, le respon
sable de programme doit doter
le PTIC d’un cadre de référence
renforçant ses modalités de pilotage.
B -
Les modalités de financement de l
’action 11
relative à la reconquête
de la qualité des eaux ligériennes
n’ont
pas évolué
L'action 11 -
Reconquête de la qualité des cours d'eau en Pays de la Loire
a débuté en
2020 afin de permettre à l’État de poursuivre et intensifier son action
afin de répondre aux
enjeux écologiques, économiques, d'aménagement du territoire et de santé publique liés à la
qualité des eaux ligériennes très dégradées.
Ses trois axes visent à mobiliser les maîtres d'ouvrage pour lancer des programmes
d'action efficaces, accompagner la transition agroécologique des exploitations agricoles et
renforcer la connaissance des facteurs de dégradation des cours d'eau
afin d’identifier
des
leviers d'actions.
Seul l’axe 2 de l’action 11 inscrite au
programme -
Interventions territoriales de l'État
(PITE,
adossé à des crédits de l’agence de l’eau relevant du ministère de l’écologie)
est financé
par de
s crédits en provenance du ministère de l’agriculture et de l’alimentation pour les mesures
agroenvironnementales et climatiques.
Les crédits programmés en 2022 étaient de 59 491
€ en AE et 693
403
€ en CP. Ils sont
stables et cette action n’a bénéficié d’
aucun transfert en gestion en 2022 comme en 2021.
Cette action n’est portée que par un seul contributeur alors que le programme 162 est
porté par une logique interministérielle.
La Cour avait souligné
qu’il conviendrait
de la doter de crédits interministériels ou à
défaut de
réaffecter les crédits de cette action sur un programme du ministère de l’agriculture
et de l’alimentation.
Force est de constater que chacun des ministères (écologie et agriculture)
préfèrent rester détenteurs de ces crédits à leur niveau
et qu’il n’y a aucune évolution des
modalités de financement.
La Cour constate que, de fait, cette action ne satisfait pas
aux critères d’éligibilité
du
dispositif budgétaire
mais qu’elle constitue
un effet levier certain dans la stratégie locale. En
effet, pour les trois premières années de mise en
œuvre
de l’action, les financements de l’axe 2
de l’action 11
visant à accompagner la transition agroécologique des exploitations agricoles ont
permis d’élargir les territoires dans lesquels
les agriculteurs peuvent bénéficier de financements
incitatifs pour les pratiques culturales vertueuses
pour l’eau : 80
% du territoire régional est
désormais éligible contre 30 % auparavant. Ainsi, la recommandation visant à sécuriser le
financement de cette action en la dotant de crédits interministériels (recommandation n°4 de la
NEB 2021) devient sans objet.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
57
C -
Une nouvelle action 13 -
Algues sargasses
est créée
En 2022
, il a été décidé la création d’une nouvelle action
au sein du programme 162,
l’action 13
-
Algues sargasses
, qui commencera à
être mise en œuvre compter de l’exercice
2023.
L’objectif poursuivi est de développer une approche à la fois nationale et
locale, curative
et préventive, en procédant à la collecte des sargasses en mer, en répondant aux enjeux de
stockage et en développant un processus de valorisation. Ce nouveau plan mobilise 39,5
M€
sur cinq ans, dont 5
M€ au titre
de la LFI 2023.
Il comporte 26 mesures, réparties en cinq axes : action préventive, réponse opérationnelle,
gouvernance, recherche-développement-innovation et coopération internationale.
VI -
Programme n°177 -
Hébergement, parcours vers le logement
et insertion des personnes vulnérables
L’année 2022 a été marquée par l’engagement des transformations structurelles portées
par la feuille de route du service public de la rue au logement.
Les crédits ouverts
en loi de finances initiale pour 2022 s’élèvent
à 2 786
M€ en AE et
2 677
M€ en CP et augmentent de 610
M€ en AE et
477
M€ en CP par rapport à 2021.
Ils affectent principalement l’action 12
-
H
ébergement d’urgence et logement adapté
à
hauteur de 2 745
M€
en AE
: cette augmentation des crédits témoigne d’un effort de
rebasage
de la programmation et met fin à la sous-budgétisation chronique du programme constatée sur
les exercices précédents.
L’exécution 2022
constatée à partir des données communiquées par la Dihal et
disponibles dans Chorus au 31 décembre 2022, s’élève à haut
eur de 2 976
M€ en AE et
2 885
M€ en CP. Elle s’inscrit en baisse de 12,5
M€ par rapport à l’exécution 2021 (2
898
M€),
ce qui témoigne d’un pilotage performant malgré des facteurs exogènes qui sont venus impacter
le programme.
COUR DES COMPTES
58
Tableau n° 13 :
Tableau d’exécution du pr
ogramme 177 entre 2020 et 2022
Source : Dihal
Le pilotage de la feuille de route portée par la Dihal
a exigé la mise en place d’un panel
d’outils de suivi de l’exécution
budgétaire
en lien avec les BOP régionaux et d’un réel effort de
structuration du pilotage budgétaire.
L’exercice 2022 a été marqué par deux évènements
marquants
: l’accueil des réfugiés
d’Ukraine et l’annonce des mesures de revalorisation salariale des métiers de la filière socio
-
éducative des secteurs sanitaire, médico-social et social.
A -
Un pilotage consolidé
L’instruction du 26 mai 2021 relative au pilotage du parc d’hébergement d’urgence a
marqué un tournant majeur dans la conduite de la politique publique, engageant une démarche
de programmation pluriannuelle qui prévoyait de porter le parc à 200 000 places fin 2021
(niveau historiquement haut) puis à 190
000 places fin 2022 (hors opérations de mise à l’abri).
Suite à un changement de périmètre conduisant à la prise en compte des opérations de
mises à l’abri franciliennes, l’objectif
a été porté à 193 000 places fin 2022.
L’instruction exigeait l’instauration d’un pilotage sous enveloppe fermée. L’année 2022
a donc été une année « test » et l’ambition de tenir l’enveloppe de la programmation initiale
était en soi une ambition forte.
Au regard des exécutions des années précédentes, la Cour constate que la Dihal y est
globalement parvenue, exigeant nécessairement le dégel de la réserve, celle-ci restant élevée
sur les crédits de l’action 12 alors même qu’il s’agit de dépenses pouvant se
rapprocher des
programmes portant essentiellement des prestations sociales dont le taux de réserve est de
0,5 %.
En effet, pour la première fois, le programme 177 n’a pas connu d’abondement en cours
de gestion, hors prise en compte de facteurs exogènes qui ne pouvaient être assumés sous
enveloppe. À ce titre des ouvertures par décret d’avance et en LFR1 ont essentiellement permis
de faire face aux dépenses non prévisibles liées à l’accueil de réfugiés ukrainiens et au Ségur
du travail social. Ces ouvertures ont par ailleurs, plus marginalement, permis de couvrir les
dépenses des opérations de
mise à l’abri (OMA), notamment en
Île-de-France.
CP (en M€)
LFI 2020
Exécution 2020
LFI 2021
Exécution 2021 *
LFI 2022
Exécution 2022
Allocations et dépenses d’aides sociales
32,00
34,16
34,00
35,12
Action de prévention et accès aux droits
18,36
20,72
18,36
44,33
31,77
49,48
Action 11
50,36
54,88
52,36
79,45
31,77
49,48
Veille sociale
148,34
221,60
166,48
188,43
179,88
202,89
Hébergement d’urgence
784,75
1 151,60
891,45
1 536,54
1 327,52
1 367,70
CHRS
631,00
643,71
648,22
661,72
661,31
722,31
Logement adapté
367,62
350,79
432,36
415,19
467,88
518,77
Action 12
1 931,72
2 367,70
2 138,51
2 801,88
2 636,59
2 811,66
Conduite et animation AHI
9,13
11,38
9,13
16,52
9,13
24,22
Action 14
9,13
11,38
9,13
16,52
9,13
24,22
Total P177
1 991,21
2 433,96
2 200,00
2 897,85
2 677,49
2 885,36
* retraitée des mouvements de périmètre entre actions 11 et 12 intervenus au 1er janvier 2022
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
59
L’instruction exigeait également le renforcement des dialogues de gestion, la refonte de
l’ensemble des outils de suivi et de pilotage et l’engagement d’un plan de maîtrise des coûts.
La Dihal a mené avec volontarisme l’ensemble des chantiers permettant de constater dès
l’année 2022 une rupture nette avec les anciens modes de gestion et un assainissement des
pratiques budgétaires.
En effet, la Dihal a mis en place une gouvernance de contrôle de gestion permettant de
réguler la dépense au plus juste, en fonction des besoins : elle tient deux fois par an des
dialogues de gestion stratégiques avec les directions régionales au cours desquels elle concrétise
la mise en œuvre de son objectif de tenir les enveloppes ; les échanges se structurent autour de
cibles et trajectoires régionales
d’hébergement
pleinement
assumées et font l’objet de
comptes-
rendus mensuels. Ces dialogues de gestion placent ainsi le pilotage du programme
« sous
contrainte »
comme le souligne elle-même la Dihal.
Parallèlement, la Dihal assure un dialogue budgétaire continu avec les directions
régionales avec un pilotage par tableau de bord permettant le suivi de la consommation des
crédits à l’échelle des B
OP et de leurs unités organisationnelles (UO) et permettant également
le suivi de l’activité.
La Cour avait souligné en 2022 le besoin de rechercher des marges de progression en
termes d’efficience de la dé
pense,
notamment en mieux maitrisant les coûts de l’hébergement
d’urgence.
La Cour n’avait pas manqué de constater en 2021 l’hétérogénéité des coûts
d’hébergement tant au niveau des structures que des régions.
L’exigence de contrôle des coûts est systémati
quement portée en dialogue de gestion. Les
documents fournis à l’appui des dialogues de gestion régionaux en témoignent.
En outre, depuis la reprise du programme 177, la Dihal a engagé un travail d'analyse des
coûts du parc d'hébergement, en particulier de caractérisation des inducteurs de coûts afin de
dépasser l’analyse par coûts moyens. En effet, la décomposition des coûts apparaît nécessaire
pour distinguer la part des coûts de structure de la part des dépenses liées à l’accompagnement
qui sont la clé
pour la réussite du logement d’abord. Ce travail est rendu complexe par les
différentes typologies d’hébergement et la diversité de leurs modalités de fonctionnement et de
financement. En outre, la Dihal souligne que «
la diversité des inducteurs de coûts et leurs
intrications ne permet pas une approche uniforme et systématique mais commande une
approche au cas par cas
». Les travaux menés dans le cadre de la réforme de la tarification des
CHRS permettent une exploitation des données comptables des établissements sous statut
CHRS et
centre d’hébergement d’urgence (
CHU) : cela concourt à une meilleure connaissance
des coûts et à l’amélioration de la cohérence entre les besoins des personnes sans abri, l’offre
d’accompagnement et les financements alloués.
Enfi
n, la Dihal mobilise également des leviers structurels pour renforcer l’efficience de
la politique publique dans la durée : investissement sur les systèmes d’information, réforme des
S
ystèmes intégrés d’accueil et d’orientation (S
IAO), réforme de la tarification, réflexions sur
les pratiques d’achat parfois sous
-optimales.
Les premiers résultats démontreraient une baisse des coûts unitaires par places.
Cependant, ils ne font encore l’objet d’aucune enquête ou communication.
La Dihal précise néanmoins
qu’entre 2021 et 2023 une économie de 5 à 10
% sur les coûts
unitaires des 40 000 places créées lors de la crise Covid-19 a été assumée dans les hypothèses
de budgétisation. Les données ci-dessous ont été communiquées par la Dihal :
COUR DES COMPTES
60
Tableau n° 14 :
évolution du coût unita
ire par place à l’hôtel et en hébergement
d’urgence entre la LFR 2021 et le PLF 2023, en Ile de France et en métropole hors Île
-
de-France
Source : Dihal
En outre, entre 2021 et 2022, le nombre moyen de places mobilisées à l’hôtel a diminué
de 6 %, passant de 71 884 places à 67 783 places,
conformément à l’objectif visant à réduire le
recours aux nuitées hôtelières.
On constate également une baisse du coût journalier : celui-ci est calculé à partir de
l’exécution annuelle (données issues de
Chorus
) a
fin d’éviter un décalage entre le nombre de
places ouvertes au semestre et la dépense réalisée à la même période dans
Chorus
. Les données
sont les suivantes :
Tableau n° 15 :
montant des dépenses et nombre de nuitées hôtelières entre 2021 et 2022
Source : Suivi mensuel
du parc d’hébergement et
suivi budgétaire basé sur Chorus
–
Dihal
Les changements de méthode et l'ensemble des dispositifs pilotés par la Dihal renforçant
le pilotage sont des éléments essentiels du chantier sur l'efficience.
Cependant, les travaux doivent
se poursuivre afin d’améliorer la connaissance fine du
nombre de places consommées par dispositif et le coût des structures pour gagner en
performance.
Les données existantes sur le nombre de places du parc d’hébergement et le prix des
places occupées sont disponibles au niveau départemental, par type de structure et à une
fréquence mensuelle. Cependant, le besoin de retraitement des remontées d’informations n’a
pas permis à la Cour de disposer de données précises en début d’année sur le sujet.
Les capacités financées
(Chiffres extraits du RAP 2022 communiqués en avril 2023)
Au 31 décembre 2022, le parc d’hébergement généraliste comptait 201 025 places réparties
en :
-
48 483 places en CHRS ;
-
81 680 places en hébergement hors CHRS ;
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
61
-
67 213 places à l’hôt
el ;
-
1 269 places en résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS) ;
-
2 380 places autres (gymnases ou assimilés…), notamment mobilisées pour les périodes de grand
froid en décembre.
A ce parc, s’ajoutent 2 083 places spécifiques pour les opérations de mise à l’abri en région
francilienne ainsi que 605 places dédiées à la mise à l’abri des migrants dans le Calais.
S’agissant du parc en logement adapté, le nombre de places s’élève au 3
1 décembre 2022 à
74 050 places en intermédiation locative et 22 654 places en pensions de famille
La mise à disposition en temps réel et la consolidation des données existantes est un enjeu
d’autant plus fort que le contexte actuel exige pour le responsab
le de programme de pouvoir
mesurer l’impact financier de facteurs
extérieurs pouvant conduire à des surcoûts (la reprise du
tourisme international et la perspective des jeux olympiques et paralympiques qui renforce le
pouvoir des hôteliers et la tension su
r le marché, l’augmentation du coût des fluides, la prise en
compte de l’inflation estimée en octobre 2022 à +
6,2
% par rapport à octobre 2021) afin qu’ils
soient budgétés et ainsi absorbés par les structures au risque de se traduire par une dégradation
importante de la qualité.
COUR DES COMPTES
62
Le logement d’abord comme moyen de limiter les coûts d’hébergement
Avec la stratégie du Logement d’abord, l’État a fait du développement du logement adapté
pour les personnes qui rencontrent des difficultés d’accès au logement ordinaire une priorité. Il s’agit
de favoriser l’accès direct au logement sans passer par les dispositifs d’hébergement, et d’accélérer
la sortie de l’hébergement vers le logement, en mobilisant un accompagnement adapté aux besoins
des ménages et une gestion locative sociale.
Dans le cadre du plan Logement d’abord, l’offre est renforcée en particulier sur les dispositifs
d’intermédiation locative et de pensions de famille. Les moyens engagés pour ces deux dispositifs ont
été largement augmentés sur le quinquennat (+ 130
M€, soit +
79
% par rapport à l’exécution 2017).
8 900 places nouvelles ont été ouvertes en 2022 dans les dispositifs de logement adapté.
Concernant les pensions de famille, l’objectif était l’ouverture de 10
000 places entre 2017 et
2022.
En 2022, 1 500
places ont été ouvertes. Cela porte le nombre de places pour l’ensemble des
structures en fonctionnement à 22 654 à fin 2022, en hausse de 7 % par rapport à fin 2021 (21 121
places). Sur la période 2017-2022, 7 210 places ont été ouvertes, soit 72 % de l'objectif total du plan
Logement d’abord.
Concernant les dispositifs d’intermédiation locative, l’objectif fixé dans le cadre du plan
Logement d’abord était la création de 40
000 places entre 2018 et 2022. En 2022, 7 400 places ont
été ouvertes. Sur la période 2018-2022, 40 088 places ont été ouvertes, soit 100 % de l'objectif total
du plan Logement d’abord. L’intermédiation locative est un outil essentiel dans la politique du
Logement d’abord.
Sur la durée du plan, plus de 47 000 places nouvelles en intermédiation locative et pensions de
famille ont été ouvertes (94 % de l’objectif), ainsi que 2 220 places nouvelles dans le dispositif « Un
chez-
soi d’abord » (135 % de l’objectif).
A ces chiffres s’ajoutent 28
124 attributions de logements sociaux réalisées en 2022 en faveur
de ménages sans domicile, soit +2% par rapport au résultat enregistré en 2021 et +48% par rapport à
2017. Sur la durée du plan, 122 300 attributions de logements sociaux ont été réalisées en faveur de
ménages sans domicile
(hébergés dans l’hébergement généraliste ou sans abri), soit +43 % par rapport
à la période 2013-2017.
Ces résultats confirment la très bonne dynamique consécutive au plan de relance et témoignent
d’un fort investissement de la part des services déconcentrés de l’État et des opérateurs.
De manière
globale, le plan Logement d’abord a permis à 440 000 personnes sans domicile d’accéder au logement
(logement social, intermédiation locative, pension de famille) entre 2018 et 2022.
La Cour avait également attiré
l’attention du responsable de programme
s
ur la nécessité
de mieux évaluer et mesurer les déports budgétaires sur le programme 177 en
raison de l’accueil
dans les structures d’hébergement généralistes des demande
ur
s d’asile et des étrangers en
situation irrégulière ou à droits incomplets.
En effet, le programme est confronté à la problématique de la frontière avec le programme
303 piloté par le ministère de l’intérieur et gérant le premier accueil des réfugiés et demandeurs
d’asile, dans un écosystème où les dispositifs d’accueil mobilisés sont proches ou identiques et
les acteurs associatifs chargés de les gérer sont souvent les mêmes ou semblables
Concernant les demandeurs d’asile, des enquêtes flash sont réalisées auprès des structures
d’hébergement afin
de connaître leur nombre au sein des structures généralistes. La dernière
enquête a néanmoins été réalisée en juin 2020 : elle faisait état de 7
032 demandeurs d’asile et
de 4 987 bénéficiaires de la protection internationale présents, soit près de 7 % de la totalité de
places du parc d’hébergement.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
63
Cette prise en charge alourdit les charges sur le budget du programme 177
d’autant que
p
lus de la moitié des places d’hébergement sont occupées par des personnes en situation
irrégulière ou à droit incomplet d
ans le parc d’hébergement généraliste, essentiellement à
l’hôtel et dans l’hébergement d’urgence.
La connaissance des statuts administratifs des personnes présentes dans le parc
d’hébergement s’est améliorée grâce à l’introduction d’un champ dans le système d’information
du SIAO relatif à la situation administrative des personnes. Par ailleurs, un travail a été réalisé
avec l’
Île-de-France et les Hauts-de-France pour mieux comprendre le fonctionnement des
places d’hébergement lié aux opérations de mise à l’abri, permettant ainsi de mieux appréhender
la trajectoire des personnes concernées.
La Cour constate que la Dihal souhaite préserver une approche commune avec le
responsable du programme 303 et un dialogue coopératif dans l’intérêt des publics accueillis
:
ainsi, la Dihal souligne que les déports seraient
faibles et qu’elle ne souhaite pas s’engager sur
une demande de remboursements des crédits correspondants au public accueilli sur ses
structures d’hébergement généralistes.
Cela reste à vérifier. La Cour a noté que les travaux se poursuivent pour affiner la
connaissance des statuts administratifs des personnes présentes dans le parc d’hébergement et
que
dans ce cadre une enquête statistique sur l’hébergement des personnes étr
angères dans
l’hébergement généraliste était envisagée sur l’année 2023.
D’une manière générale des progrès
sont encore à faire dans la remontée d’informations.
La Cour réaffirme le besoin de coordonner les résultats existants et
d’objectiver les
marges de progression possibles sur les dépenses.
B -
L
’accès au logement des déplacés d’Ukraine
mis en place dans
l’urgence
La guerre en Ukraine a entraîné de déplacement de millions d’Ukrainiens, dont plus de
100 000 sont arrivés en France. La Dihal a piloté le vol
et logement de la stratégie d’accueil de
ces déplacés (phase en
aval), tandis que le ministère de l’Intérieur a géré le premier accueil et
l’hébergement d’urgence des ménages (phase
en amont).
La mobilisation de la Dihal a donc consisté :
-
à mettre en place
des solutions d’intermédiation locative pour sécuriser les bailleurs comme
les ménages accueillis, en mobilisant les associations agréées pour ces activités et les
centres communaux d’action sociale (C
CAS) ;
-
à g
érer l’arrivée massive de propositions d’hé
bergement chez des particuliers (dit
« hébergement citoyen »), à
mobiliser des associations pour l’accompagnement des
ménages et la médiation avec les hébergeurs, et à piloter les orientations des ménages
ukrainiens vers ces solutions de logement ou hébergement citoyen.
Le décret d’avance a ouvert 300
M€ de crédits sur le programme 303
-
Immigration et
asile
(piloté par le ministère de l’intérieur et couvrant les frais d’hébergement collectif) et
100
M€ sur le programme 177
pour la couverture des coûts du volet logement de la stratégie
d’accueil des déplacés d’Ukraine
.
L’ouverture de 100 M€ en décret d’avance a été réalisée
lors
à partir d’analyses partagées entre la DB et la Dihal
, sur la base de prévisions initiales forcément
sommaires en termes de flux de déplacés. Les estimations de consommation de crédits ont été
recalées dès la fin du premier semestre 2022, et confirmées en CRG2.
COUR DES COMPTES
64
Le programme 177 a eu vocation à prendre en charge les dépenses suivantes : les dépenses
d
’intermédiation collective pour les logements en location/sous
-location et les contributions
exceptionnelles à des paiements de loyer, les dépenses d’accompagnement social des personnes
logées en hébergement gratuit ou dans le cadre d’un hébergement citoye
n, les dépenses
d’ingénierie des opérateurs départementaux.
De nombreuses associations ont été
missionnées par les services de l’État dans le cadre
de l’accueil des déplacés d’Ukraine,
dont celles qui étaient
financées pour l’accompagnement
dans l’hébergement citoyen et celles qui ont permis d’assurer
l’ingénierie ainsi que
la mise en
œuvre
de
l’intermédiation locative (IML).
La totalité des associations ont eu
des conventions avec les services de l’État décon
centrés
sur les crédits délégués par la Dihal dans le cadre du programme 177.
Dans le cadre de l’IML, le programme 177 finance les opérateurs d’intermédiation
locative et locataires du logement, à un niveau de 2
200€ par place créée.
Le ralentissement
cons
taté en 2022 sur la création de places nouvelles en intermédiation locative s’explique par
la mobilisation très forte des opérateurs d’IML (associations, agences immobilières sociales)
sur le relogement des réfugiés. L’IML a
, en effet,
été l’un des instrum
ents privilégiés, dans le
parc privé ou social, et plus de 19 350 places ont été créées pour les ménages déplacés
d’Ukraine.
L’État a également ouvert la possibilité, à titre exceptionnel, si les besoins en logements
le justifient, d’un financement complémentaire pour le paiement du loyer, dans la limite d’un
maximum de 200
€ par logement et par mois.
Depuis la
fin d’année, se sont ajoutés
les crédits nécessaires au financement de l’aide
mensuelle de 150
€
aux ménages
dans le cadre de l’hébergement citoye
n qui accueillent ou ont
accueilli en 2022 des réfugiés ukrainiens. Fin 2022, 11 000 personnes étaient hébergées au
domicile de particuliers avec l’appui d’une association financée par l’État au titre de
l’hébergement citoyen ».
La dotation ouverte par le
décret d’avance n’a pas été intégralement exécutée en 2022.
La dépense totale s’est élevée à 54,7
M€ en 2022 dont 28,2
M€ sur l’IML, 13,7
M€ sur
l’accompagnement social (y compris des réfugiés en hébergement citoyen), 1,3 M€ en
financements d’opérations de
logements en modulaire et 14,2
M€ en
mesures de soutien aux
ménages accueillants versée par l’ASP, y compris les frais de gestion.
Cette exécution illustre la difficulté rencontrée par la Dihal à bien estimer le volume de
réfugiés ukrainiens accueillis et leurs besoins. Une demande de report sur la gestion 2023 pour
le solde de 34,4
M€
a été demandée afin de permettre la continuité du financement du dispositif.
Il est à noter que la loi de finances ne prévoit néanmoins aucun crédit pour financer les
actions en faveur des publics ukrainiens accueillis, dans un contexte de prolongation du conflit
en 2023. Ceci a conduit la Cour à interroger la sincérité budgétaire de la programmation dans
son audit flash relatif à l’accueil et la prise en charge des réfug
iés ukrainiens en France
33
.
33
Audit flash Cour des Comptes, février 2023 : projet de recommandation n°2 (Première ministre) :
Assurer la
sincérité et la visibilité du financement budgétaire en faveur des réfugiés uk
rainiens pour l’année 2023
.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
65
C -
La
mise en œuvre de la
revalorisation de la prime dite « Ségur » aux
travailleurs sociaux
Le 18 février 2022, le Premier ministre a réuni les acteurs des métiers de
l’accompagnement social et médico
-
social dans l’objectif de trou
ver ensemble des réponses
aux enjeux rencontrés par les employeurs de ces secteurs sur le plan des ressources humaines.
À l’issue de cette conférence, le
gouvernement et les départements de France se sont engagés
sur une série de mesures visant à renforcer
l’attractivité des métiers et à améliorer les conditions
de leur exercice. Parmi ces mesures, le Premier ministre a annoncé une revalorisation salariale
des métiers de la filière socio-éducative des secteurs sanitaire, médico-social et social.
Cette reval
orisation prend la forme d’une augmentation des rémunérations des personnels
concernés (professionnels socio-éducatifs des établissements et services médico-sociaux et
sociaux et autres structures éligibles) à hauteur de 183
€
nets mensuels, dues à compter du 1er
avril 2022.
L’État a compensé le coût de cette mesure pour les employeurs du secteur
Accueil-
Hébergement-Insertion (AHI). Pour ce secteur, une enquête a été réalisée auprès des
employeurs, permettant d’identifier environ 28
000 ETP éligibles à la revalorisation Ségur, soit
une dépense de 104,3
M€ en 2022 (148
M€ en année pleine).
La totalité des crédits ont été
consommés au 31 décembre 2022.
La mise en œuvre de cette mesure a
fortement
mobilisé les services déconcentrés de l’État
sur le second semestre 2022 (contrôle des déclarations des employeurs, versement de la
compensation à chaque employeur avec avenant à chaque convention existante).
La ligne de l’action 1
2 et plus particulièrement celle concernant le Logement adapté a de
fait enregistré une hausse de plus de 103,6 M
€
en 2022 (518,8 M
€
en exécution 2022 contre
415,2
M€ en exécution 2021)
dont une partie s’explique par la revalorisation S
égur.
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
4.
(Recommandation nouvelle) : en application du principe de spécialité budgétaire, mettre
fin à l’imputation sur le Fnadt de dépenses sans lien avec l’aménagement du territoire
(DB,
DGCL) ;
5.
(Recommandation reformulée) : f
inaliser l’exécution budgétaire des dernières opérations
du PEI Cors
e et parvenir à l’apurement total des restes à payer d’ici 2026
(Dmat) ;
6.
(Recommandation renouvelée) : p
oursuivre la recherche d’une meilleure efficience de la
dépense sur l’action consacrée à l’hébergement d’urgence et au logement adapté
(Dihal).
Chapitre III
Moyens consacré
s par l’
état à la politique de
cohésion des territoires
I -
Les dépenses fiscales
Avec 86 dépenses fiscales rattachées à titre principal, la mission
Cohésion des territoires
est, parmi les missions du budget général, celle comportant le plus grand nombre de dépenses
fiscales et la seconde en termes de montants.
En consentant à des dépenses fiscales, l’État
renonce chaque année à une part significative de recettes, qui a atteint en 2022 pour les
programmes de la mission un montant estimé de 15,8
Md€.
A -
Des dépenses fiscales toujours nombreuses et coûteuses
En 2022, la mission comporte 86 dépenses fiscales à titre principal (85 en 2021, 84 en
2020 et en 2019) pour un montant prévisionnel de 15,8
Md€ (1
5,5
Md€ en 202
1) soit 17 % de
leur montant total qui devrait s’élever en 202
2 à 94,2
Md€
34
. Pour 2023, le PLF 2023 prévoit
également 81 dépenses fiscales rattachées à titre principal dont le coût est évalué à 15,9
Md€.
Il est à noter d
’importants écarts de chiffrages comme par exemple pour l’exécution 2021
les
prévisions faites en 2021 à 14,6
Md€, en 2022 à 14,2
Md€ et
une exécution pour 2021 à
15,6
Md€ en 2023.
34
465 dépenses fiscales dont le cout prévisionnel est de 94,2 Md€.
COUR DES COMPTES
68
Graphique n° 7 :
dépenses
budgétaires et fiscales par programme (Md€)
Source : Cour des comptes
Après une stabilisation du coût total des dépenses fiscales de la mission à hauteur de
14
Md€ depuis 2016, ce montant progresse depuis 2021 à plus de 15
Md€
en 2022 pour un coût
prévisionnel approchant les 16
Md€ en 2023.
Sur la base des montants prévisionnels pour 2022 et 2023 dans le Tome 2 des
Voies et
Moyens
annexé au PLF pour 2023 avec application de la méthode de reconduction du dernier
coût connu en cas de prévision non chiffrée, les dépenses fiscales de la mission sont
essentiellement constituées par celle du programme 135, qui compte 50 dépenses fiscales, soit
93 % du montant total de la mission. Les dix dépenses fiscales les plus coûteuses sont portées
par le programme 135 pour un montant prévisionnel 2022 de 13,7
Md€, soit 87
% du montant
total des dépenses fiscales de la mission. Elles reposent principalement sur les taux réduits de
TVA et des réductions d’impôt sur le revenu et d’impôt sur les sociétés
liées aux dispositifs
« Pinel », « Duflot » et « Scellier ».
P.
162
P.
147
P.
112
P.
177
P.
109
P.
135
Dépenses fiscales
0,00
0,26
0,77
0,02
0,06
14,68
Dépenses budgétaires
0,14
0,55
0,34
2,89
13,08
0,89
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE COHÉSION DES TERRITOIRES
69
Tableau n° 16 :
les dix dépenses fiscales les plus couteuses de la mission
Cohésion des
territoires
(en
M€)
Source :
Cour des comptes d’après les données Voies et moyens Tome
II annexés aux PLF 2020 à 2023 (En
M€)
B -
Les dispositifs fiscaux ayant fait l’objet de suppressions ou
de
modifications en 2022
Les dépenses fiscales de la mission portent un grand nombre de dispositifs d’exonération
de taxe, de taux réduit, de crédits d’impôt et de réductions d’impôt relatifs à l’habitat et au
logement dont les contours sont instables. Selon les informations disponibles, en 2022 (soit
entre les PLF 2022 et 2023), trois dépenses fiscales se sont éteintes et deux dépenses fiscales
ont été créées soit plus
qu’en 202
1 ou quatre
dépenses fiscales s’étaient éteintes et
une nouvelle
dépense avait été créée.
Trois dépenses fiscales se sont éteintes
35
:
-
la dépense fiscale n° 070203, relative au dégrèvement de TH en faveur des personnes de
condition modeste relogées dans le cadre d'un projet conventionné au titre du programme
Anru ;
-
la dépense fiscale n°
220101, relative à l’exonération d’
impôt sur les revenus (IR) et
d’
impôt sur les sociétés (IS) plafonnée à 61 000
€ de bénéfice pour les entreprises qui
exercent une activité en zone franche urbaine ;
-
la dépense fiscale n°
520125, relative à l’exonérat
ion temporaire de droits de mutation à
titre gratuit, sous conditions, des donations entre vifs réalisées en pleine propriété
35
Dernière incidence budgétaire en 2020
Numéro Programme
Réalisation
2018
Réalisation
2019
Réalisation
2020
Réalisation
2021
Prévision
2022
Prévision
2023
730213
135
TVA
Taux de 10 % pour les travaux
d’amélioration, de transformation,
d’aménagement et d’entretien
3 300
3 390
3 330
3 990
4 330
4 540
730223
135
TVA
Taux de 5,5% pour les travaux
d'amélioration de la qualité énergétique
des locaux à usage d'habitation
1 150
1 235
1 310
1 760
1 910
2 000
130201
135
IR
Déduction des dépenses de réparations
et d'amélioration
1 840
1 650
1 700
1 700
1 700
1 700
110261
135
IR
Réductions d'impôt sur le revenu en
faveur de l'investissement locatif
intermédiaire (
dispositifs DUFLOT et
PINEL
)
555
745
966
1 117
1 378
1 516
730216
135
TVA
Taux de 5,5 % dans le secteur de
l’accession sociale à la propriété et dans
le secteur du logement locatif social
(PLAI), (PLUS) ainsi que pour certains
travaux portant sur ces logements ou
participant au renouvellement urbain
1 460
1 160
1 035
1 135
1 135
1 135
730210
135
TVA
Taux de 10 % dans le secteur du
logement locatif social
950
1 190
885
990
990
990
210313
135
IR et IS
Crédits d'impôt "Prêt à taux zéro" et
"Prêt à taux zéro renforcé PTZ+"
899
1 062
1 135
1 107
878
779
300102
135
IS
Exonération des organismes d'HLM et
des offices publics d'aménagement et de
construction
1 250
1 145
960
1 075
860
800
220104
112
IR et IS
Exonération d’impôt sur les bénéfices
pour les entreprises créées ou reprises
dans les ZRR
144
178
223
236
294
294
110251
135
IR
Réduction d'impôt sur le revenu :
Dispositif SCELLIER
748
690
551
360
264
200
TOTAL
12 445
12 095
13 470
13 739
13 954
Catégorie d'impôt