FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Compte de concours financiers « Avances à
divers services de l’État ou organismes gérant
des services publics
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................................
5
RECOMMANDATION UNIQUE
........................................................................................................
7
INTRODUCTION
..................................................................................................................................
9
CHAPITRE I LES RÉSU
LTATS DE L’EXERCICE
.....................................................................
13
I - UN SOLDE ANNUEL DÉFICITAIRE M
AIS QUI S’AMÉLIORE
...........................................................
13
II - DES CRÉDITS CONSOMMÉS INFÉRIEURS À LA PRÉVISION INITIALE
.....................................
17
III - DES RECETTES ÉGALEMENT SOUS-ÉVALUÉES EN LOI DE FINANCES INITIALE
...............
18
CHAPITRE II LA GESTION DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
...........................
19
I - UNE EXTENSION DU PÉRIMÈTRE DU COMPTE AUX PRÊTS
..........................................................
19
II - LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
....................................................................................................
20
A - Hors programme 828, une démarche de performance centrée sur la conformité juridique du
fonctionnement du compte
.....................................................................................................................................
20
B - Les indicateurs du programme 828 permettant de mesurer la performance
.....................................................
21
ANNEXES
.............................................................................................................................................
23
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..........................................
24
ANNEXE N° 2.
SUIVI DE LA RECOMMANDATION FORMULÉE AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
...............................................................................................................
25
Synthèse
Les recettes et les dépenses du compte de concours financiers
Avances à divers services
de l’État ou organismes gérant des services publics
ne sont pas des recettes et des dépenses
publiques au sens de la comptabilité nationale, mais correspondent à des opérations de
trésorerie
. Par conséquent, les opérations enregistrées n’ont pas d’incidence sur le déficit public
tel qu’il est mesuré et sui
vi dans le cadre européen. C
e constat ne s’applique néanmoins que
dans la mesure où les créances sont effectivement honorées, une admission en non-valeur de
celles-ci, après avoir été constatée en dépense, venant grever le déficit public. En revanche, ces
avances ont un effet sur le solde budgétaire et l’endettement de l’État.
En 2022, ce compte a enregistré des dépenses à hauteur de 8,68 Md
€ et des recettes
pour
8,49 Md
€, ce qui a conduit à un solde de
- 190,4
M€
. Si les recettes se sont maintenues à un
niveau comparable à 2021 (+1 %), les dépenses ont quant à elles très significativement diminué
(-21 %). Le solde qui en résulte, toujours négatif, se dégrade quoique de manière moins
importante qu’en 2021. Il
dégrade le solde cumulé déjà fortement déficitaire en 2021, en raison
notamment des avances accordées au budget annexe
Contrôle et exploitation aériens
(BACEA)
(2 709,8
M€ en cours de remboursement
), portant le déficit cumulé à 6,4 Md
€
fin 2022.
Les dépenses constatées sur l’exercice ont majoritaire
ment concerné des acteurs du
transport aérien dont l’activité n’a pas retrouvé son niveau d’avant crise
. Des avances ont ainsi
été
faites au BACEA dans le cadre du programme 824 et aux exploitants d’aéroport dans le
cadre du programme 826. Elles représentent à elles seules plus de 84 % des crédits consommés,
hors avances de trésorerie faites
à l’agence de services et de paiement.
Les autres programmes du compte de concours financiers ont, pour leur part, connu une
exécution budgétaire en ligne avec leur trajectoire budgétaire de long terme.
Recommandation unique
1.
(Recommandation reformulée) : Afficher dans les documents budgétaires annexés aux
projets de loi de finances un échéancier complet d’amortissement des prêts pour les
principaux débiteurs du compte (
direction générale du Trésor
)
Introduction
Le compte de concours financiers
Avances à divers services de l’État ou organismes
gérant des services publics
, créé par la loi de finances pour 2006
1
, retrace les avances du Trésor
accordées :
-
à l’Agence de services et de paiement (ASP), au titre du préfi
nancement des aides
communautaires de la politique agricole commune (PAC) - programme 821
. Ces avances
permettent de couvrir une partie du besoin de trésorerie de l’ASP sur le 4
ème
trimestre de
l’année pour le paiement des aides de la PAC, dans l’attente d
es versements du montant de
ces aides par l’Union européenne (UE), au début de l’année suivante. L’ASP rembourse au
Trésor l’intégralité des avances au cours de l’exercice où celles
-ci lui sont versées, si bien
que celles-
ci n’ont en principe pas d’impact
sur le solde annuel ;
-
à des organismes distincts de l’État gérant des services publics
- programme 823
. Ce
programme porte une enveloppe de crédits destinée à répondre à des besoins urgents ou à
permettre le financement de services ou organismes qui ne peuvent recourir au marché
bancaire. En effet, depuis 2012, la quasi-
totalité des organismes divers d’administration
centrale
2
(ODAC) ne peut recourir à l’emprunt pour une durée supérieure à un an auprès
d’un établissement de crédit
3
;
-
à d’autres services de l’État
- programme 824
. Ce programme porte chaque année un
complément de financement au profit du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »
(BACEA) ;
-
à l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et
des infe
ctions nosocomiales (ONIAM) au titre de l’indemnisation des victimes du
Benfluorex (« Médiator ») - programme 825
. Ce programme porte le versement d’une
avance éventuelle à l’ONIAM pour le cas où cet organisme serait amené à venir en aide
financièrement aux victimes du Médiator que les laboratoires Servier refuseraient
d’indemniser
;
-
aux exploitants d’aéroports touchés par la crise de covid
-19 au titre des dépenses de sûreté-
sécurité
4
- programme 826
. Ce programme, créé en 2020, a pour objet d’octroyer des
avances aux exploitants d’aérodromes leur permettant de faire face à leurs dépenses de
sûreté et de sécurité, dans un contexte de baisse drastique de leurs recettes du fait de la crise
sanitaire ;
-
à Île-de-France Mobilités (IDFM)
5
- programme 827
. Ce programme créé en 2020, a pour
objet de permettre à l’État d’octroyer des avances remboursables à IDFM, particulièrement
touché par les conséquences de la crise sanitaire ;
1
Cf.
article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 modifié.
2
Cf. a
rrêté du 14 août 2017 fixant la liste des organismes divers d’administration centrale ayant interdiction de
contracter auprès d’un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois ou d’émettre
un titre de créance dont le terme excède cette durée.
3
Cf.
l
’article 12 de la loi n
° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les
années 2011 à 2014.
4
Cf.
article 29 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.
5
Cf.
article 7 de la loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.
COUR DES COMPTES
10
-
aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM) à la suite des conséquences de
l’épidé
mie de la covid-19
6
- programme 828
. Ce programme créé en 2020, dont la gestion
est assurée par la direction générale des finances publiques (DGFiP), est le support de
versement des avances remboursables de l’État aux AOM autres qu’IDFM rencontrant une
sit
uation financière difficile en raison des pertes de recettes liées à l’épidémie de covid
-19 ;
-
au Groupement d’Intérêt Public Aix Marseille Provence
-Mobilités- programme 829
. Ce
programme
7
vis
e à soutenir les projets d’infrastructures de transports collectifs du quotidien
prioritaires pour la métropole Aix-Marseille-Provence. Il traduit les annonces faites par le
Président de la République en matière de développement des mobilités lors de l’ann
once
du Plan «
Marseille en Grand
» le 2 septembre 2021.
Conformément à l’article 24
de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), si
le montant de l’amortissement en capital des avances est inscrit en recettes au compte de
concours financiers, les intérêts constituent, pour leur part, des recettes inscrites au budget
général.
Le directeur général du Trésor est responsable de tous les programmes du compte de
concours financiers, à l’exception du programme 828 dont la responsabilité incombe au
directeur général des finances publiques.
Compte de concours financiers avances a divers services de l’état ou organismes
gerant des services publics
Programme
821
–
Avances à l’Agence de services et de paiement (ASP), au titre du
préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (PAC)
Programme
823
–
Avances à des organismes distincts de l’État et gérant des services publics
Programme
824
–
Avances à des services de l’État
Programme
825
–
Avances à l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des
affections iatr
ogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) au titre de l’indemnisation des
victimes du Benfluorex (« Médiator »)
Programme
826 -
Avances aux exploitants d’aéroports touchés par la crise de covid
-19 au
titre des dépenses de sûreté-sécurité
Programme
827 - Avances remboursables destinées à soutenir Île-de-France Mobilités à la
suite des conséquences de l'épidémie de la covid-19
Programme
828 - Avances remboursables destinées à soutenir les autorités organisatrices de
la mobilité à
la suite des conséquences de l’
épidémie de la covid-19
Programme
829 - Avances remboursables destinées au financement des infrastructures de
transports collectifs du quotidien de la métropole d’Aix
-Marseille-Provence
6
Cf.
article 7 de la loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.
7
Créé en loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022
INTRODUCTION
11
Graphique n° 1 :
solde cumulé du compte de concours financiers
(M€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
I -
Un solde annuel déficitaire
mais qui s’améliore
Le solde 2022 (-190,4
M€) du compte de concours financiers en exécution présente une
situation moins déficitaire que le solde prévu en loi de finances initiale (-759,7
M€).
Ce déficit
fait suite à deux exercices déjà fortement déficitaires (-2
587,27 M€ en
2021 et -2
619,5 M€ en
2020),
après deux exercices excédentaires (+ 95,8 M€ en 2019 et +
103,1 M€ en 2018).
Tableau n° 1 :
soldes prévisionnels et réalisés en 202
2 (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
La situation déficitaire du compte de concours financier est liée
à la poursuite de l’action
de l’État pour soutenir
les secteurs du transport fortement affectés par la crise sanitaire.
Cette situation s’explique aussi par des avances consenties à FranceAgrimer (FAM) pour
un montant supérieur aux recettes enregistrées, correspondant à un déficit de -37,3
M€ sur le
programme 823.
De plus, des avances ont été accordées au BACEA (programme 824) dans un contexte où
la reprise du trafic aérien n’a pas permis de retrouver son niveau d’activité d’avant crise.
Celles-ci sont supérieures aux recettes constatées, et il en résulte un solde de -
20 M€ sur le
programme.
Sur le programme 826
Avances aux exploitants d’aéroports touchés par la crise de covid
-
19 au titre des dépenses de sûreté-sécurité
, la loi de finances initiale 2022 a ouvert une
enveloppe de 150
M€
. Les activités de sécurité et de sûreté sont financées par les recettes de la
taxe d’aéroport. Afin de compenser la
chute de ces recettes consécutive à la baisse du trafic
Prog.
Prog.
Prog.
Prog.
Prog.
Prog.
Prog.
Prog.
821
823
824
825
826
827
828
829
Recettes LFI
10 000,0
224,8
321,9
15,0
10 561,7
Dépenses LFI
10 000,0
349,4
707,0
15,0
150,0
100,0
11 321,4
Solde LFI
0,0
-124,6
-385,1
0,0
-150,0
-100,0
-759,7
Reports de
crédits
577,4
577,4
Recettes LFR
-29,6
10,1
0,1
-19,4
Dépenses LFR
-11,4
-11,4
Recettes
enregistrées
8 081,0
57,7
332,0
0,0
0,1
0,0
16,7
0,0
8 487,5
Crédits
consommés
8 081,0
95,0
352,0
0,0
149,9
0,0
0,0
0,0
8 677,9
Solde
exécution
0,0
-37,3
-20,0
0,0
-149,8
0,0
16,7
0,0
-190,4
En M€
Compte
COUR DES COMPTES
14
aérien, des avances ont été versées aux exploitants de 62 aéroports pour un montant total de
149,9 M€
(soit d’un montant équivalent à celui prévu en LFI).
Enfin, des recettes non prévues en LFI, ont été constatées au titre du remboursement
d’avances sur le programme 828,
à h
auteur de 16,7 M€, améliorant dès lors la situation du solde
du compte.
L’amélioration de la situation du solde
par rapport à la prévision
(+569,3 M€)
résulte
d’un
écart favorable sur les dépenses (2
643,5 M€),
supérieur à celui, défavorable, constaté sur les
recettes (2 074,2
M€). L’analyse détaillée de ces écarts est présentée dans le paragraphe 1.2
(pour ce qui concerne les dépenses) et le paragraphe 1.3 (pour ce qui concerne les recettes).
Compte tenu de ces éléments, le solde cumulé du compte poursuit sa dégradation en 2022,
s’établissant à
-6
397,7 M€ (contre ‑
6 207,3
M€
en 2021). La forte aggravation du déficit
cumulé constatée au moment de la crise sanitaire, et qui s’est poursuivie depuis lors, ralentit
cependant, comment l’illustre le schéma ci
-dessous.
Graphique n° 2 :
s
olde cumulé du compte depuis 2010 (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après lois de règlement et Chorus
Avant 2020, le solde cumulé et fortement déficitaire du compte trouvait, pour une large
part, son origine dans le versement, en 2010,
d’une avance
de 1,2
Md€ au
FSN
8
et dans le
montant cumulé des avances octroyées au BACEA (
Cf. infra
).
Depuis la crise sanitaire, ce solde s’est accru du fait des mesures mises en place pour
soutenir le secteur du transport. Le déficit cumulé a atteint des niveaux inédits, et cette situation
va perdurer sur une longue période. Le montant résiduel en capital à rembourser au 31 décembre
2022 se répartit comme suit :
8
Cette avance a été inscrite au programme 823 (services distincts de l’État) alors qu’elle aurait dû l’être sur le
programme 824 (services de l’État), ce fonds étant inscrit au bilan de l’État.
-7000
-6000
-5000
-4000
-3000
-2000
-1000
0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
15
Tableau n° 2 :
décomposition du solde cumulé au 31/12/2022 du compte de concours
financiers (en
M€)
Source
: Cour des comptes d’après MEFSIN
Les
dates prévisionnelles de remboursement s’échelonnent jusqu’en 2036, ce qui soulève
à nouveau la question de la nature de ces opérations de financement au regard des dispositions
de l’article 24
de la Lolf (
Cf.
chapitre 2.1.).
L’analyse de la composition du solde cumulé met en évidence que la part de la dette du
BACEA représente plus de 42 % du total. La question du désendettement de cette entité avait
été soulevée l’année dernière et la Cour avait formulé la re
commandation suivante :
« définir
une trajectoire actualisée de désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation
aériens » à l’égard du compte de concours financiers prenant en compte les effets de la crise
sur ses recettes ».
La hausse de l’endettement du BACEA s’est poursuivie en 2022 (+20 M€). Dans le cadre
de la préparation du PLF 2022, l’hypothèse d’une reprise lente du trafic aérien (évaluée entre
-
30% et -15 % par rapport au niveau de 2019) a été retenue, ce qui a conduit à ouvrir des crédits
à hauteur de 707 M€. Au cours de l’exercice, l’exécution des avances s’est élevée à 352
M€ et
des recettes ont été constatées pour un montant de 332 M€.
Les perspectives présentées à la suite de la
mission d’inspection
spécifique réalisée au
BACEA par l
’
IGF-CGEDD en 2021 ont cependant permis de définir une trajectoire de
désendettement et
d’observer
à moyen terme un retour progressif
à l’équilibre
du compte.
Les éléments présentés à ce titre par l’administration permettent d’établir la situation
suivante :
Programmes
Organisme bénéficiaire
Montant résiduel en
capital à rembourser au
31/12/2022
Date prévisionnelle de
remboursement
823
Fonds national pour la société
numérique (FSN)
50,0
04/09/2020
823
Cité de la Musique
16,1
15/12/2027
823
Agence pour l'enseignement français
à l'étranger (AEFE)
23,8
25/11/2030
823
CCI de Guyane
2,8
23/12/2030
823
France Agrimer (FEAD 2017-2018)
70,3
31/12/2021
823
France Agrimer (FEAD
(REACT_EU)
90,0
27/12/2024
823
France Agrimer (FEAD (FSE+)
60,0
15/12/2027
823
France Télévisions
50,0
31/12/2024
823
GIP L'Europe à Mayotte
20,2
15/12/2027
824
BACEA
2 709,8
15/12/2031
826
Exploitants d'aéroports
699,2
15/09/2032
827
Île-de-France Mobilités
1 975,0
31/12/2036
828
86 autorités organisatrices de
mobilité
629,9
31/12/2030
Total
6 397,1
COUR DES COMPTES
16
Tableau n° 3 :
trajectoire de désendettement du BACEA
(en M€)
Source : Cour des comptes à partir des éléments communiqués par la DGT
Si la dette de l’entité a continué sa progression en 2022, le désendettement s’amorcera en
2023 compte tenu des prévisions plus favorables du trafic aérien, et il se poursuivra au cours
des exercices suivants. Le graphique ci-
dessous présente le niveau estimé de l’encours du
BACEA dans le compte de concours financier pour les trois prochains exercices.
Graphique n° 3 :
m
ontant de l’encours
du BACEA dans le compte de concours
financiers
(en M€)
Source : Cour des comptes à partir des éléments communiqués par la DGT
Toutefois, compte tenu de la reprise nette du trafic aérien au début de 2023, qui retrouve
à cette date un niveau proche de celui de 2019, une accélération des remboursements peut être
envisagée. Pour apprécier cette possibilité, une information enrichie sur la situation des
principaux prêts doit être fournie dans les projets annuels de performances, avec en particulier
une présentation
systématique de l’échéancier complet des amortissements.
Dès lors, la recommandation de 2021 qui invitait l’administration à
« définir une
trajectoire actualisée de désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »
à l’égard du compte d
e concours financiers prenant en compte les effets de la crise sur ses
recettes »
est reformulée et élargie à la situation des prêts significatifs.
En M€
2022
(Exécution)
2023
(LFI 2023)
2024
(PLF 2023)
2025
(PLF 2023)
Dette à l'ouverture de l'exercice
2689,8
2709,8
2599,2
2242,3
Dépenses
352
256,6
35,9
0
Recettes
-332
-367,2
-392,8
-375,6
Dette
à la clôture de l'exercice
2709,8
2599,2
2242,3
1866,7
Incidence sur l'endettement
20,0
-110,6
-356,9
-375,6
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
17
II -
Des crédits consommés inférieurs à la prévision initiale
Le montant des crédits consommés sur le compte de concours financiers
Avances à divers
services de l’État ou organismes gérant des services publics
(8 677,9
M€) est inférieur à celui
prévu en loi de finances initiale (11 321,4
M€), soit un écart
de 23,1 %.
La situation des dépenses constatées par rapport à la prévision sur le programme 821 -
Avances à des organismes distincts de l’État et gérant des services publics
explique la plus
grande partie de l’écart global. En effet, le montant des avances versées à l’ASP
(programme
821) a été inférieur de 1 919,1
M€ à la prévision. Le montant de 10
Md
€ demandé en loi de
finances initiale comprenait, comme pour les exercices précédents, une marge de sécurité pour
garantir la continuité du paiement des aides agricoles. Il convient de rappeler que l’écart à la
prévision constaté sur ce programme est sans conséquence sur le solde budgétaire, le montant
des recettes constatées étant égal au montant des dépenses exécutées.
Sur le programme 823 -
Avances à des organismes distincts de l’État et gérant des
services publics
, la loi de finances initiale a ouvert des crédits pour 349,4
M€, répartis
en
plusieurs enveloppes, et consommés à hauteur de
95 M€. Parmi les principales
:
-
une enveloppe de
crédits d’urgence a été ouverte comme chaque année pour faire face à
d’éventuels besoins de financement urgent d’entités publiques pour
100
M€
. Elle n’a pas
été utilisée en 2022 ;
-
u
ne enveloppe de 150 M€ a été ouverte pour faire face aux besoins de trésorerie signalés
par FranceAgrimer (FAM), afin de répondre aux crises agricoles demandant la mise en
place de dispositifs d’urgence. Cette enveloppe n’a pas
non plus été consommée au cours
de l’exercice
;
-
u
ne enveloppe de 60 M€ a été ouverte
pour cette même entité afin de faire face aux besoins
de trésorerie dans le cadre du préfinancement
du programme de soutien européen à l’aide
alimentaire (SEAA) du Fonds social européen (FSE+). Les crédits ont été consommés en
totalité.
Sur le programme 824 - A
vances à des services de l’État
,
la loi de finances initiale a
ouvert 707 M€ de crédits. Compte tenu d’une meilleure reprise du trafic aérien que celle prévue
lors de la préparation du PLF 2022, le BACEA
n’
a finalement consommé que
352 M€.
Sur le programme 826 -
Avances aux exploitants d’aéroports touchés par la crise de
covid-19 au titre des dépenses de sûreté-sécurité
, la loi de finances initiale 2022 a ouvert une
enveloppe de 150
M€
. Les activités de sécurité et de sûreté sont financées par les recettes de la
taxe d’aéroport. Afin de compenser la perte de
ces recettes engendrée par la chute du trafic
aérien, des avances ont été versées aux exploitants de 62 aéroports pour un montant total de
149,9 M€
(soit d’un montant équivalent à celui prévu en LFI).
S’agissant des dépenses du nouveau programme 829
-
Avances remboursables destinées
au financemen
t des infrastructures de transports collectifs du quotidien de la métropole d’Aix
-
Marseille-Provence,
la
loi de finances initiale a ouvert 100 M€
de crédits
qui n’ont pas
été
consommés en 2022.
COUR DES COMPTES
18
III -
Des recettes également sous-évaluées en loi de finances
initiale
Le montant des recettes attendues en 2022 était de 10,56 Md
€
et les recettes réalisées ont
représenté 8,49
M€, soit un écart de
-20 %.
Sur le programme 821, les recettes en provenance de l’ASP ont été nettement inférieures
aux prévisions, mais elles se situent au même niveau que les avances versées (le versement des
avances à l’ASP et leur remboursement intégral ayant lieu sur le même exercice budgétaire).
L’écart
à la prévision des recettes du programme 821, qui explique à lui seul 92 %
de l’écart
total, n’affecte dès lors pas le solde du compte de concours financiers.
S’agissant du programme 823, l’écart entre les recettes enregistrées et celles prévues
(-
167,1 M€) s’explique principalement par la situation de deux opérations
:
-
sur un montant de 5
6 M€ octroyé à l’ASP, l’établissement n’a consommé (et remboursé)
que 22,4 M€ en 2022, justifiant dès lors un écart de 33,6 M€
;
-
sur
l’enveloppe d’avance de 100 M€, destinée aux situations d’urgence et vouée à être
décaissée et remboursée dans l’année, aucune avance n’a été accordée en 2022.
_______________________ RECOMMANDATION UNIQUE _______________________
La Cour formule la recommandation suivante :
(Recommandation reformulée) : afficher dans les documents budgétaires annexés aux
projets de loi de finances un échéancier complet d’amortissement des prêts pour les
principaux débiteurs du compte (direction générale du Trésor).
Chapitre II
La gestion du compte de concours financiers
I -
Une extension du périmètre du compte aux prêts
L
’article 46 de la loi de finances pour 200
6, qui a institué ce compte de concours
financiers, prévoyait
que ce dernier permettait l’octroi «
d’
avances » sans mentionner la
possibilité d’accorder des
« prêts », à la différence du compte de concours financiers
Prêts et
avances à des particuliers ou à des organismes privés
, qui évoque cette possibilité
conformément à la distinction opérée par
l’article 24 de
la Lolf.
Or,
via
ce compte de concours, des « avances » sont accordées pour une durée très
nettement supérieure à deux ans (12 ans pour le BACEA, 14 ans pour Île de France Mobilités,
15 ans pour la
chambre de commerce et d’industrie
de Guyane, par exemple), ce qui les classe
dans la catégorie des prêts
selon la définition du recueil des normes comptables de l’
État.
Au regard de ces éléments, la Cour rappelle depuis plusieurs années qu’il est nécessa
ire,
soit d’ajuster le fonctionnement du compte au droit en vigueur, et dès lors de cesser d’accorder
des avances d’une durée supérieure à deux ans, soit d’autoriser des prêts,
via
une disposition de
loi de finances, dans le cadre du compte de concours financiers.
Ce constat avait été conforté au cours des exercice 2020 et 2021 où des avances avaient
été accordées au BACEA pour une durée de 10 ans, et dans le cadre des programmes 826, 827
et 828
9
pour des durées comprises entre 6 et 14 ans.
La situation n’
a pas évolué en 2022 mais des dispositions nouvelles ont été prises pour
2023, qui apportent une réponse satisfaisante à la demande de la Cour. La loi de finances pour
2023 a modifié
10
l'article n° 46 de la loi du 30 décembre 2005 pour ajouter les prêts dans le
périmètre du compte de concours financiers. La nouvelle rédaction de l’article se présente
comme suit :
« À compter du 1er janvier 2006, il est ouvert dans les écritures du Trésor un compte de
concours financiers intitulé Prêts et avances à divers services de l'État ou organismes gérant
des services publics
Le ministre chargé de l'économie est l'ordonnateur principal de ce compte, qui reprend
en balance d'entrée le solde des opérations antérieurement enregistrées par le compte
d'avances n° 903-58 Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services
publics.
Ce compte retrace, respectivement en dépenses et en recettes, le versement et le
remboursement des :
9
D’ailleurs, on peut relever que le décret n°
2020-1528 du 7 décembre 2020 (
Cf. infra
) permettant d’accorder, à
titre dérogatoire, une avance sans intérêts à Île-de-France Mobilités qualifie celle-ci de « prêt ».
10
Dans son article n° 121
COUR DES COMPTES
20
1° Avances du Trésor octroyées à l'Agence de services et de paiement ;
2° Prêts et avances du Trésor octroyées à d'autres services de l'État ou organismes
gérant des services publics ;
3° Avances remboursables destinées à soutenir Ile-de-France Mobilités à la suite des
conséquences de l'épidémie de covid-19 ;
4° Avances remboursables destinées à soutenir les autorités organisatrices de la
mobilité à la suite des conséquences de l'épidémie de covid-19. »
II -
La démarche de performance
A -
Hors programme 828, une démarche de performance centrée sur la
conformité juridique du fonctionnement du compte
L’objectif
11
assigné au compte de concours financiers est de respecter les règles d’emploi
des avances découlant des dispositions de l’article 24 de la Lolf.
La mise en œuvre de cet objectif
s’analyse au moyen de deux indicateurs
12
mesurant la
neutra
lité des avances pour le budget de l’État d’une part, et le respect des conditions de durée
des avances, d’autre part.
Ces deux indicateurs ne mesurent pas les effets induits par les prêts
sur l’équilibre financier de ses bénéficiaires. Ils
n’intègrent
pas non plus pas la dimension
environnementale dans leurs objectifs et leur calcul.
Le premier indicateur (intitulé « Respect de la règle de neutralité budgétaire des
opérations pour l’État
») identifie le nombre d’avances du Trésor qui ont nécessité la prise
d’un
décret en Conseil d’État pour déroger à la règle du taux d’intérêt neutre pour l’État.
En 2022, les résultats de cet indicateur sont conformes à la prévision. Le projet annuel de
performance (PAP) du compte annexé au PLF 2021 prévoyait un décret pris
en Conseil d’État
en vue d’une dérogation à la règle concernant la fixation du taux d’intérêt des avances, dans le
cas où une avance aurait été accordée avec un taux nul au titre du programme 825. La cible a
été atteinte.
La règle de neutralité budgétaire
exigée par l’article 24 de la Lolf a également été
respectée par les avances octroyées au cours de l’exercice 2022 au titre des programmes 821,
823, 824 et 826.
Tableau n° 4 :
r
ésultats de l’indicateur «
respect de la règle de neutralité budgétaire des
opérations, pour
l’État
» (2013-2022)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Cible
1
1
1
1
1
1
2
2
1
1
Réalisation
1
1
1
1
1
1
1
2
2
1
Source
: Cour des comptes d’après annexes budgétaires du compte de concours financiers et AFT
Le second indicateur (intitulé « Respect des conditions de durée des avances du Trésor »)
mesure
le nombre d’avances ayant donné
lieu :
11
Tel que mentionné dans la documentation budgétaire.
12
Ce sont des indicateurs de mission hors programme 828.
LA GESTION DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
21
-
à un renouvellement ;
-
à un recouvrement immédiat ou poursuite à cette fin ;
-
à un rééchelonnement ;
-
ou la
constatation d’une perte probable.
Les résultats de cet indicateur en 2022 sont conformes à la prévision (fixée à zéro) et
atteints pour ces quatre cibles.
Tableau n° 5 :
r
ésultats de l’indicateur
« respect des conditions de durée des avances du
Trésor » (2013-2022)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Cible
1
1
1
3
2
1
1
0
0
0
Réalisation
1
1
1
1
0
0
1
1
0
0
Source
: Cour des comptes d’après annexes budgétaires du compte de concours financiers
Une décision de rééchelonnement de la part non remboursée des avances accordées en
2017 et 2018 à FranceAgrimer
13
dans le cadre de la gestion du Fonds européen d’aide aux plus
démunis est en cours de préparation. Elle
interviendra au début de l’année 2023
et le
rééchelonnement devrait porter uniquement sur
l’avance accordée en 2018.
Il sera susceptible
d’affecter la valeur de l’indicateur présenté au titre de l’exercice 2023.
B -
Les indicateurs du programme 828 permettant de mesurer la
performance
Deux indicateurs permettent de suivre la performance sur le programme 828 -
Avances
remboursables destinées à soutenir les autorités organisatrices de la mobilité à la suite des
conséquences de l’épidémie de la covid
-19 :
-
le premier intitulé
taux de consommation des crédits au 31/12/2021
mesure la rapidité de
mise en œuvre du mécanisme d’avances remboursables au profit des
autorités
organisatrices de la mobilité (AOM) ;
-
le second mesure le
taux de remboursement des crédits par les AOM bénéficiaires au
31/12/2021, 31/12/2022 et suivant jusqu'à la date limite de remboursement du 31/12/2030
.
Le taux de consommation était de 100 % en
2021, dans la mesure où l’ensemble des AOM
respectant les critères d’éligibilité et ayant demandé à bénéficier du dispositif avaient obtenu le
versement d’une avance remboursable. À la suite, aucun crédit n'a été ouvert pour l'année 2022
et l’indicateur e
st sans objet pour cet exercice.
Le taux de remboursement au 31/12/2022 est quant à lui nul. En effet, le remboursement
de l'avance n’interviendra qu'à compter de l'année suivant celle où le montant des recettes de
versement mobilité et des recettes tarifaires a été égal, pour chacune de ces recettes, à la
moyenne des montants perçus entre 2017 et 2019. Sauf accord de l'AOM, la durée appliquée
pour le remboursement de l'avance ne pourra être inférieure à 6 ans et son échéance ne pourra
être postérieure au 1
er
janvier 2031.
13
95,3 M€ au 31/12/2021 et 70,3 M€ au 31/12/2022
Annexes
COUR DES COMPTES
24
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec
les politiques publiques concernées par la NEB
Le soutien public à la filière aéronautique (février 2022)
Rapport public annuel 2022
–
Les transports collectifs en Île-de-France (février 2022)
Rapport public annuel 2022
–
L’entreprise de transports collectifs Transdev
(février 2022)
Le programme d’investissement d’avenir
: un acquis à consolider, un rôle spécifique à mieux
définir (octobre 2021)
La politique RH de la direction générale de l’aviation civile (DGAC) (septembre 2021)
Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation
(septembre 2021)
La société aéroportuaire Guadeloupe Pôle Caraïbes (juillet 2021)
Une stratégie de finances publiques pour la sortie de crise (juin 2021)
Budget annexe publications officielles et information administrative, résultats et gestion 2019
(avril 2020)
Rapport public annuel 2018 - La politique de prévention des infections associées aux soins :
une nouvelle étape à franchir (février 2020)
Les aides directes du Fonds européen agricole de garantie (janvier 2019)
La chaîne de paiement des aides agricoles (octobre 2018)
Rapport public annuel 2017 - L
’
indemnisation amiable des victimes d
’
accidents médicaux : une
mise en
œuvre
dévoyée, une remise en ordre impérative (février 2018)
Rapport public annuel 2017 - Le projet Paris-
Saclay : le risque de dilution d’une grande
ambition (février 2018)
L’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (
octobre 2017)
Ces publications sont disponibles sur www.ccomptes.fr.
ANNEXES
25
Annexe n° 2.
s
uivi de la recommandation formulée au titre de l’exécution
budgétaire 2021
N°
2021
Recommandation
formulée au sein
de la note
d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de l’administration
Analyse de la
Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre
1
Définir
une
trajectoire
actualisée
de
désendettement du
budget annexe «
Contrôle
et
exploitation
aériens » à l’égard
du
compte
de
concours
financiers prenant
en
compte
les
effets de la crise
sur
ses
recettes
(recommandation
2020 reformulée).
Le programme 824 porte actuellement sur
les crédits correspondant à des avances au
budget annexe du contrôle et exploitation
aériens (BACEA), seul bénéficiaire de ce
programme.
En 2020 et en 2021, le BACEA a bénéficié
d’un montant total d’avances de 2
350,6 M€.
La hausse de l'endettement du BACEA s’est
poursuivie en 2022, compte tenu de la
reprise lente du trafic aérien. Lors de la
préparation
du
PLF
2022,
le
trafic
prévisionnel étant estimé entre - 30 % et
- 15 % par rapport au niveau de 2019, le
montant de crédits ouverts en LFI 2022 a été
fixé à 707
M€. En exécution, le montant des
avances octroyées s’élève finalement à 352
M€.
Le montant des remboursements en capital
pour
2022
s’élève
à
332,0
M€.
En
conséquence, l’endettement a augmenté de
20,0 M€ en 2022.
En 2023, le montant de crédits ouverts en loi
de finances initiale s’élève à 256,6
M€
tandis que le montant de remboursement de
capital attendu s’élève à 367,2 M€, soit une
baisse de l’endettement de 130,6
M€. Le
montant de l’encours de dette du budget
annexe devrait ainsi être porté de 2
709,8 M€
fin 2022 à 2 599,3
M€ fin 2023.
Le niveau d'emprunt devrait poursuivre la
baisse amorcée en 2023, étant donné les
prévisions de reprise progressive du trafic au
cours des prochaines années (avec un retour
du trafic aérien prévu à son niveau de 2019 à
compter de 2024). Les montants de prêts et
de remboursements prévus dans le PLF 2023
pour les exercices 2024 et 2025 conduisent à
une baisse de l’endettement de 357,0 M€ en
2024 et 375,6 M€ en 2025, soit un
endettement réduit à 1 866,7
M€ à la fin de
l’exercice 2025.
Dans sa réponse,
l’administration
présente
une
trajectoire
de
désendettement
qui
s’amorce
à
compter de 2023
avec la reprise du
trafic aérien.
Compte tenu d’un
retour plus rapide
qu’estimé du trafic
par
rapport
au
niveau de 2019, la
Cour
invite
l’administration à
étudier
la
possibilité
d’un
remboursement
accéléré.
Par
ailleurs,
l’information
fournie dans les
documents
budgétaires sur la
situation des prêts
reste
insuffisante
pour apprécier la
soutenabilité
des
trajectoires
de
remboursement.
Mise en
œuvre
partielle