FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Recherche et enseignement
supérieur »
Avril 2023
Sommaire
SOMMAIRE
................................................................................................................................
3
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
7
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
...............................................................
11
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
13
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
17
I - LA PROGRAMMATION INITIALE
...............................................................................................
17
A - Les mesures de périmètre et de transfert
..............................................................................................
19
B -
L’évolution tendancielle de la dépense
................................................................................................
20
C - Les moyens nouveaux et les économies
...............................................................................................
21
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
22
A - La réserve de précaution
......................................................................................................................
22
B - Les mouvements effectués par voie règlementaire ou législative
........................................................
27
III -
L’ANALYSE DE L’ÉVOLUTION DE LA DÉP
ENSE ET DE SES COMPOSANTES
....................
29
A - La dépense totale
.................................................................................................................................
29
B - Les emplois et les dépenses de personnel
............................................................................................
32
C -
Les dépenses d’intervention
.................................................................................................................
36
D -
Les dépenses d’investissement
............................................................................................................
37
IV - LES PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
..........................
40
A - La trajectoire à court terme
..................................................................................................................
40
B - La trajectoire à moyen terme
................................................................................................................
41
V -
L’INCIDENCE DES
DÉPENSES BUDGÉTAIRES SUR
L’ENVIRONNEMENT
....................
43
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
........................................
47
I - PROGRAMME 150 -
FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE
... 47
A - Des mesures liées à la crise sanitaire toujours en place
.......................................................................
47
B - Le dialogue stratégique de gestion
.......................................................................................................
47
II - PROGRAMME 231 -
VIE ÉTUDIANTE
.........................................................................................
48
A - Le prolongement de dispositifs issus de la crise rattachés à la précarité étudiante
..............................
48
B -
Un pilotage du réseau des œuvres universitaires et sociales toujours à renforcer
................................
48
III - PROGRAMME 172 - RECHERCHES SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES
PLURIDISCIPLINAIRES
......................................................................................................................
49
A - Les effets de la crise sanitaire
..............................................................................................................
49
B -
Le suivi des crédits de l’Agence nationale de recherche
, un enjeu stratégique pour apprécier
l’évolution de l’effort en faveur de la recherche
........................................................................................
49
C - Une vision à consolider des crédits consacrés aux infrastructures de recherche des programmes de
recherche du MESR
...................................................................................................................................
51
IV - PROGRAMME 142 - ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET RECHERCHE AGRICOLES
............
52
V - PROGRAMME 193 - RECHERCHE SPATIALE
.........................................................................
56
COUR DES COMPTES
4
VI - PROGRAMME 192 - RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN MATIÈRE
ÉCONOMIQUE ET INDUSTRIELLE
..................................................................................................
57
A - Le soutien aux projets d'investissements de « rupture » (plan « Nano 2022 » et plan « Batteries ») fait
toujours l’objet de
circuits budgétaires complexes
....................................................................................
57
B - Le dispositif « Jeunes entreprises innovantes » présente un coût croissant et génère une dette de plus
en plus importante de l’État vis
-à-
vis de l’Acos
s
.......................................................................................
59
C - Une simplification de la maquette budgétaire de nature à mettre en cause la cohérence future du
programme
.................................................................................................................................................
62
VII - PROGRAMME 190
–
RECHERCHE DANS LES DOMAINES DE
L’ÉNERG
IE DU
DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES
................................................................
63
A - Un volet aéronautique bénéficiant massivement du plan de relance et
dont l’exécution est soutenue
63
B - La maquette de performance
................................................................................................................
65
VIII - PROGRAMME 191
–
RECHERCHE DUALE (CIVILE ET MILITAIRE)
...........................
67
CHAPITRE III MOYENS CONSACRÉ
S PAR L’
ÉTAT À LA POLITIQUE
DE
RECHERCHE ET D’EN
SEIGNEMENT SUPÉRIEUR
.................................................
69
I - LES DÉPENSES FISCALES
.............................................................................................................
69
A - Des dispositifs anciens, disparates, dont le chiffrage reste estimatif
...................................................
69
B - Les principales dépenses fiscales en soutien à la recherche et à
l’innovation
......................................
72
C -
La nécessité de l’évaluation systématique de l’efficacité des dépenses fiscales et sociales et de leur
bornage dans le temps
................................................................................................................................
78
II - LES OPÉRATEURS DE LA MISSION
..........................................................................................
80
A - Le poids des opérateurs dans la mission
..............................................................................................
80
B -
L’impact des surcoûts liés à la hausse des prix de l’énergie et du point d’indice de la fonct
ion
publique sur les opérateurs
.........................................................................................................................
81
C - Les opérateurs du programme 150
–
Formations supérieures et recherche universitaire
.....................
84
D - Les opérateurs des programmes 172
–
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
...................................................................................................................................................................
85
E - Les opérateurs du programme 193
–
Recherche spatiale
.....................................................................
85
F - Les opérateurs du programme 142
–
Enseignement supérieur et recherche agricoles
..........................
86
G - Les opérateurs du programme 192
–
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et
industrielle
..................................................................................................................................................
89
H - Les opérateurs du programme 190
–
Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et
de la mobilité durables
...............................................................................................................................
89
III - LES TAXES AFFECTÉES
.............................................................................................................
92
A -
Le suivi de l’usage de la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC) reste insuffisant et
manque de transparence
.............................................................................................................................
92
B -
La contribution acquittée par les exploitants d’installations nucléaires de base affectée à l’IRSN
......
93
IV - LES FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE
...................................................................
94
A - Les constats transversaux
.....................................................................................................................
94
B - Les fonds de soutie
n à l’innovation sont en cours d’extinction compte tenu de la mise en place de la
mission
Investir pour la France de 2030
...................................................................................................
94
C - Le fonds national de valorisation et le fonds prêts étudiants
................................................................
96
ANNEXES
..................................................................................................................................
98
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..............................
99
ANNEXE N° 2.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
.................................................................................................
100
ANNEXE N° 3.
MESURES EN BUDGÉTISATION INITIALE 2022
..............................................
102
ANNEXE N° 4.
MOUVEMENTS EN COURS DE GESTION 2022
.................................................
106
SOMMAIRE
5
ANNEXE N° 5.
LES DÉPENSES FISCALES
.....................................................................................
109
Synthèse
Tableau n° 1 :
données synthétiques de la mission en 2022
Crédits de paiement
en LFI 2022 :
29,24
Md€
Total des mouvements
de crédits 2022 (CP)
1
:
347
M€
Ouvertures/Annulations
en LFR 2022 (CP)
+ 196,95
M€
CP de la mission
consommés en 2022 :
29,43
Md€
Crédits de paiement
en LFI 2021 :
28,48
Md€
Total des mouvements
de crédits 2021 (CP) :
381
M€
Ouvertures/Annulations
en LFR 2021 (CP) :
+62,33
M€
CP de la mission
consommés en 2021 :
28,77
Md€
10 dépenses fiscales
à titre principal :
7,97
Md€ dont
7,03
Md€
pour le
crédit d’impôt en
faveur de la recherche
Contribution vie
étudiante (CVEC)
158
M€
Nombre
d’opérateurs
: 223
SCSP
2
LFI 2022
(CP) : 22,2
Md€
ETPT sous plafond rémunérés
par les opérateurs
LFI 2022 :
256 489
Les crédits exécutés sont en hausse, sous l’effet de l’application
de la loi de programmation de la recherche 2021-2030
Les crédits en faveur de la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur
(MIRES) sont en hausse en 2022 (641,21
M€ en AE, soit +2,24
%, et + 762,17
M€ en CP, soit
+2,68 % par rapport à la LFI 2021).
Cette progression est supérieure à celle de l’année
précédente, où les crédits n’avaient augmenté que de 1,53
% en AE et 1,02 % en CP.
Cette croissance est principalement due à l’effet de la loi de programmation de la
recherche (LPR), dont l’exercice 2022
marque la deuxième année de mise en œuvre.
L’article
2 de la loi a notamment fixé, pour la période 2021-2030, les montants de CP supplémentaires à
ouvrir chaque année sur les programmes 150 -
Formations supérieures et recherche
universitaire
,
172 -
Recherches
scientifiques
et
technologiques
pluridisciplinaires
et
193 -
Recherche spatiale
. Le rapport annexé à la loi a également évalué l’incidence
annuelle de
la loi sur les effectifs sous plafond de l’État et des opérateurs des trois programmes budgétaires
.
Mis à part le programme 193 -
Recherche spatiale
, sa trajectoire en programmation initiale a
été globalement respectée, et la hausse tendancielle de la dépense liée à la LPR en LFI s’élève
à + 564,78 M
€ en AE et
+
479,5 M€
en CP. En dehors de la LPR, la hausse tendancielle des
crédits est de + 74,4
M€ en AE et +
284
M€ en CP par rapport à l’année précédente. Les moyens
nouveaux s’élèvent à 31,1
M€ en AE et 26,9
M€ en CP.
S’agissant des crédits exécutés, la trajectoire de la LPR est également globalement
respectée
sur
les
programmes
172 -
Recherches
scientifiques
et
technologiques
pluridisciplinaires
et 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
. Les données
disponibles à la date de délibéré du rapport ne permettent cependant pas de savoir si la
trajectoire de la LPR sur les effectifs des emplois sous plafond de l’État et des opérateurs a été
respectée en 2022. En 2021, cette trajectoire était en sous-exécution.
1
Hors LFR, fonds de concours et attributions de produits.
2
Subventions pour charges de service public. Source : crédits ouverts en LFI
–
titre 3
–
catégorie 32.
COUR DES COMPTES
8
Sur l’ensemble de la mission, l’exécution des crédits est proche du niveau de crédits
ouverts en LFI (29,43
M€ par rapport à 29,24
M€
en CP), mais l’écart est plus l’important si
l’on compare les crédits consommés à l’ensemble des crédits disponibles après les différents
mouvements intervenus en gestion (29,98
M€). Cet écart est principalem
ent lié au programme
192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle,
compte tenu
de montants importants rattachés par fonds de concours (167,81
M€) et au programme
190
–
Recherche dans les domaines de l’énergie, du développ
ement et de la mobilité durables
abondé
en cours de gestion par trois décrets de transfert successifs (186 M€ en AE et 335 M€ en CP).
L’exécution a été marquée par la réduction temporaire des crédits de la réserve de
précaution des programmes de la MIRES, à la suite des annulations du
décret d’avance
n° 2022-512 du 7 avril 2022
pour gager l’ouverture de crédits visant à répondre à la hausse des
prix de l’énergie et aux conséquences de la guerre en Ukraine. L’ensemble de ces crédits a été
rouvert par la loi de finances rectificative n° 2022-1157 du 16 août 2022. Au-delà du manque
de sincérité du gage
3
, basé en grande partie sur des crédits mis en réserve, la réouverture
transverse des crédits signale un défaut de pilotage en fonction des besoins. En effet, hormis les
programmes concernés par le financement « fonds de compensation du surcoût de l'énergie »
annoncé le 27 octobre 2022, les annulations de fin de gestion ont porté sur ces crédits, remis en
réserve à la suite de leur réouverture.
Les effets de la
crise sanitaire sur l’exécution 2022 sont résiduels.
En 2022, aucune difficulté liée aux effets de la crise sanitaire n’a été relevée par les
responsables de programmes de la mission.
Des mesures issues de la crise sanitaire perdurent pour les programmes 150 -
Formations
supérieures et recherche universitaire
et 172 -
Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaires
avec la prolongation des contrats doctoraux, postdoctoraux et d’ATER pour
un montant total de 41,5
M€. Pour le programme 231
-
Vie étudiante
, le dispositif relatif au
repas social à 1€ pour les étudiants boursiers et non boursiers en situation de précarité a été
maintenu dans un objectif de lutte contre la précarité étudiante.
L’impact de la hausse des coûts de l’énergie et de la r
evalorisation du point
d’indice de la fonction publique en juillet 2022 sur le fonds de roulement
des opérateurs de la mission est à surveiller.
La mission budgétaire rassemble plus de la moitié des opérateurs de l’État.
En réponse à la hausse des prix de
l’énergie observée en 2022, les opérateurs rattachés au
MESR ont fait l’objet d’un traitement particulier
: un montant de 275
M€ («
fonds énergie ») a
été mis en place par l’État en fin de gestion pour compenser l’augmentation de leurs charges
d’énergie. Cette mesure ayant été annoncée à la fin du mois d’octobre 2022, elle s’est ajoutée
aux dispositifs de droit commun en cours ou nouveaux (« bouclier tarifaire », « amortisseur
électricité »). Pour autant, si 100
M€ issus de ce fonds ont été versés en fin de
gestion aux
opérateurs du programme 150 -
Formations et recherche universitaire,
les 175
M€ restants ont
été reportés sur 2023 et devraient être mobilisés selon des modalités d’allocation
différentes.
Pour les opérateurs relevant des autres programmes de la MIRES, la hausse des prix a été
financée intégralement par des prélèvements sur la trésorerie des établissements.
3
Qui n’a pu être constaté qu’
ex post
, au vu de la stricte égalité entre gage des annulations et montants ouverts en LFR.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
9
La revalorisation du point d’indice de la fonction publique
de 3,5 % au 1
er
juillet 2022
n’a pas fait l’objet de compensation, mis à part p
our le programme 231 -
Vie étudiante
.
En dépit de ces surcoûts, supportés
in fine
dans leur grande majorité par les opérateurs de
la mission, les premières estimations montrent que leurs niveaux de trésorerie restent
importants. La soutenabilité budgétaire des opérateurs de la mission devra cependant être
confirmée par l’analyse de leurs états financiers définitifs.
Récapitulatif des recommandations
1.
(2013, reformulée en 2022) : Ne pas anticiper le dégel de la réserve de précaution dans les
documents prévisionnels de gestion soumis au visa du CBCM dès lors que cette levée de réserve
est destinée à couvrir les dépenses de contributions obligatoires aux organisations scientifiques
internationales et inscrire les dépenses de contributions afférentes au niveau adéquat
(MEFSIN)
.
2.
(nouvelle)
: Consolider la cotation de l’impact sur l’environnement de l’ensemble des
crédits de la mission
(MEFSIN)
.
3.
(2018, reformulée 2022)
: Finaliser la négociation du nouveau contrat d’object
if et de
performance avec le CNOUS pour la période 2023-2027 et procéder à sa conclusion avant
la fin de l’année 2023
(MESR)
.
4.
(2017, reformulée 2022)
: Finaliser sans tarder la mise en place d’une méthode unique de
compt
abilisation des engagements hors bilan à mettre en œuvre par les CROUS. En réaliser
la synthèse et l’intégrer au contrat d’objectifs du CNOUS
(MESR, CNOUS)
.
5.
(2018, reformulée en 2022) : Produire pour la prochaine LFI un document consolidant les crédits
relatifs aux infrastructures de recherche de type IR* à partir de données fiabilisées
(MESR)
.
6.
Restreindre les paramètres ou les conditions d’éligibilité du dispositif «
Jeunes Entreprises
Innovantes
» afin de maîtriser l’évolution du coût de la compensation de l’exonération et
de résorber la dette constituée vis-à-
vis de l’Acoss
(MEFSIN)
.
7.
(2015, reformulée en 2022) : Borner et évaluer les dépenses fiscales de la mission qui ne
l’ont pas encore été
(MESR, MEFSIN)
.
8.
(2018, reformulée 2022)
: Rendre compte de l’usage des fonds de la «
contribution vie
étudiante et de campus » alloués aux opérateurs par la mise en place de c
omptes d’emploi
publiés
(MESR)
.
Introduction
La mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (MIRES) est composée
de huit programmes rattachés à cinq ministères
: le ministère de l’enseignement supérieur et de
la recherche (MESR), le ministère de la transition écologique (MTE), le ministère l
’é
conomie,
des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (MEFSN), le ministère de
l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA) et le ministère des armées (MinArm).
Pour l’exercice 2022 comme pour le précédent, les crédits
du programme
191 -
Recherche duale (civile et militaire)
ont été transféré au programme 363 -
Compétitivité
de la mission
Plan de relance
. Le programme 191 -
Recherche duale (civile et militaire)
n’a
donc pas été doté de crédits.
Aucune modification subst
antielle de l’architecture de la MIRES n’est intervenue en 2022.
Depuis l’exercice 2022, la direction générale des entreprise (DGE) assure la gestion
complète du programme 193 -
Recherche spatiale
, auparavant effectuée par la direction
générale de la rech
erche et de l’innovation (DGRI) du MESR.
Graphique n° 1 :
répartition des crédits au sein des programmes de la MIRES
(LFI
2022, en CP, en M€)
- Total : 29 238
M€
Source
: Cour des comptes d’après LFI 2022
COUR DES COMPTES
14
Graphique n° 2 :
évolution des CP en LFI (2006-2023) de la MIRES
(hors variation de périmètre, en
€)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 3 :
évolution du poids de la MIRES dans le budget général de l’État
2006-2023 (CP
–
hors variation de périmètre)
Source
: Cour des comptes d’après les LFI
Mission recherche et enseignement supérieur
Programme
142 - Enseignement supérieur et recherche agricoles
Programme
150 - Formations supérieures et recherche universitaire
Programme
172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaire
Programme
190 -
Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement
et de la mobilité durables
Programme
191 - Recherche duale (civile et militaire)
Programme
192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
Programme
193 - Recherche spatiale
Programme
231 - Vie étudiante
ANALY
SE DE L’EXÉCUTION BU
DGÉTAIRE
15
Graphique n° 4 :
mission
Recherche et enseignement supérieur
-
exécution 2022 en CP (en Md€)
Source : Cour des comptes.
Le programme 191, ne figure pas dans le graphique car il n’a pas été doté de crédits en 2022.
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
I -
La programmation initiale
Les crédits ouverts (CP) en LFI pour 2022, h
ors compte d’affectation spéciale (CAS)
Pensions
, s’élèvent au titre de la MIRES à
29,040
Md€ (29
,238
Md€ CAS inclus
4
).
Graphique n° 5 :
évolution de LFI à LFI des crédits de paiement
ouverts sur la MIRES 2016-2023
Source
: Cour des comptes d’après LFI –
retraitement 2021 pour
comparaison sur le même périmètre entre 2020 et 2021
5
L’évolution des crédits de la LFI 2021 à la LFI 2022 est de +
641,21
M€ en AE (+
2,24 %)
et + 762,17
M€ en CP (+
2,68
%). Cette progression est en hausse par rapport à l’année
précédente où l
es crédits n’avaient augmenté que de 1,53
% en AE et 1,02 % en CP, ce qui
illustre la montée en puissance de la LPR dans la budgétisation de la MIRES. Le programme
190 -
Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables
est le seul de la mission à présenter une budgétisation en AE et en CP inférieure à 2021
(- 300
M€ AE et
-26,30
M€ CP, soit respectivement
- 15,7 % et - 1,5
%). Ceci s’explique par
4
Les programmes 150 et 142 contribuent directement sur leur titre T2 aux dépenses de pensions civiles pour
198
M€,
tandis que les opérateurs passés aux responsabilités et compétences élargies (RCE) contribuent sur leur
budget au CAS
Pensions.
Aucun opérateur du programme 142 n’est passé au RCE.
5
Retraitement 2021 : crédits du P191 rapportés à 0 (- 154
M€), crédits P1
86 retirés (- 109,8
M€) et retrait des
montants transférés au P146 (- 100
M€) et au P425 (
- 112,9
M€) (cf. section 1.1.1).
COUR DES COMPTES
18
le recentrage du soutien à la recherche aéronautique sur le programme 362 -
Ecologie
pour la
période de mise en œuvre du plan «
France relance ». Pour 2022, les crédits de cette mesure du
plan de relance font l’objet de transferts en gestion vers le programme 190
-
Recherche dans
les domaines de l’énergie, du développement et de
la mobilité durables
alors que 270
M€ AE
avaient été inscrites en LFI 2021 sur le programme.
Graphique n° 6 :
évolution des crédits de la MIRES entre la LFI 2021 et la LFI 2022
en
CP (en % et en volume en M€)
Source : Cour des comptes d’après LFI
2022
La hausse des crédits de paiement profite en premier lieu aux programmes
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
(+ 340
M€, soit +
4,75 %),
150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
(+ 210
M€, soit +
1,50 %) et 231 -
Vie
étudiante
(+ 179
M€, soit +
6,17 %). Elle profite ensuite aux programmes 192 -
Recherche et
enseignement supérieur en matière économique et industrielle
(+ 38,49
M€, soit +5,89
%),
142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles (+
14,87
M€, so
it
+
3,93 %) et
193 -
Recherche spatiale
(+ 6,40
M€ soit +
0,39 %).
209,55
(+1,5%)
179,11
(+6,17%)
340,05
(+4,75%)
6,40
(+0,39%)
-26,30
(-1,50%)
38,49
(+5,89%)
14,87
(+3,93%)
-100,00
-50,00
0,00
50,00
100,00
150,00
200,00
250,00
300,00
350,00
P150
P231
P172
P193
P190
P192
P142
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
Graphique n° 7 :
passage de la LFI 2021 à LFI 2022 (CP
–
M€)
Source : Cour des comptes
L’évolution à la hausse des CP de la LFI 202
1 à la LFI 2022 (+ 762 M
€) s’explique par
principalement par
l’évolution tendancielle de la dépense (+
763
M€)
dans le contexte de la
mise en œuvre de la LPR (cf. section 1.1.2.2).
A -
Les mesures de périmètre et de transfert
Sur l’ensemble de la mission MIRES, les mesures de périmètre et de transfert représentent
un solde négatif de - 8,7
M€ en AE et
-6,6
M€ en CP
6
.
Cette baisse s’explique essentiellement par la reprise par le programme 425
-
Financement
structurel des écosystèmes d'innovation
de la mission « Investir pour la France de 2030 » depuis
2021 d’un ensemble de dispositifs d’aides aux entreprises innovantes qui a conduit pour 2022 à
un transfert pour le concours i-lab
7
de -11
M€ en AE et
-8,32
M€ en CP.
Les mesures de transfert interne du titre 2 (dépenses de personnel, T2) au titre 3 (dépenses
de fonctionnement, T3) au sein des programmes sont traitées en section 1.3.3 -
Plafonds d’emploi.
6
En prenant en compte les amendements ayant portés sur des mesures de transferts. Voir le détail des mesures en
annexe 3.
7
Concours d'innovation i-Lab initié en 1999 par le ministère en charge de la Recherche pour détecter et faire
émerger des projets de création d'entreprises s'appuyant sur des technologies innovantes.
COUR DES COMPTES
20
B -
L’évolution tendancielle de la dépense
1 -
L’évolution tendancielle de la dépense hors loi de programmation recherche
Sans compter l’augmentation des crédits liée à la mise en œ
uvre de la LPR, l
’évolution
tendancielle de la dépense de la MIRES est globalement à la hausse, à hauteur de + 74,4
M€ en AE
et de + 284
M€ en CP.
Les augmentations les plus importantes entre la LFI 2021 et la LFI 2022 concernent :
-
Le programme 231 -
Vie étudiante
, dont la hausse tendancielle globale de + 167
M€ en AE
et + 158,9
M€ en CP en raison notamment de l’augmentation des crédits prévus pour les
bourses sur critères sociaux (+151
M€) pour tenir compte de la hausse du nombre de
boursiers (+ 120
M€) e
t une revalorisation de 1 % des bourses financées.
-
Le programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
, avec une
augmentation de + 107,2
M€ en AE
et de + 61,9
M€ en CP liée notamment à la poursuite
des actions pour mieux prendre en compte les charges et sujétions du personnel de
l’enseignement supérieur, dont la mise en œuvre du protocole « parcours professionnels,
carrières et rémunérations », des actions en faveur de la réussite des étudiants, dont la mise
en œuvre de la loi ORE, et de la
réforme des études de santé.
-
Le programme 192 -
R
e
cherche et enseignement supérieur en matière économique et
industrielle
, dont la hausse tendancielle globale de + 47,1 M€ AE et + 38,5 M€ CP s’explique
par l’effet croisé d’une hausse du coût de la compensation de l’exonération de cotisations
sociales à l’Acoss au titre du dispositif «
Jeunes entreprises innovantes
» (+60 M€ dont 15 M€
de « provision » au titre de la réduction de la dette vis-à-
vis de l’Acoss) et de la baisse du besoin
en CP pour solder les restes à payer de divers dispositifs en gestion extinctive rattachés au
Fonds de compétitivité des entreprises (FCE) soit -
22,7 M€ par rapport à la LFI 2021.
Le programme 190 -
Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de
la mobilité durables
est le seul à connaître une baisse de ses crédits par rapport à l’année
précédente (- 300
M€ en AE et
-26,3
M€ en CP), comme exposé en section 1.1.
2 -
L’évolution tendancielle de la dépense liée à la loi de programmation recherche
La LPR a pour objectif de «
porter la dépense intérieure de recherche et développement
(DIRD) des administrations et des entreprises à au moins 3 % du produit intérieur brut annuel
et la dépense intérieure de recherche et développement des administrations (DIRDA) à au
moins 1 % du produit intérieur brut annuel au cours de la prochaine décennie, et avec l'objectif
d'accroître le rayonnement et de renforcer l'engagement de la France dans l'Europe de la
recherche
». Elle prévoit pour ce faire une augmentation graduelle des crédits des programmes
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
, 193 -
Recherche spatiale
et 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
8
.
8
Cf. article 2 de la LOI n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années
2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur. Cette trajectoire
doit être actualisée au minimum tous les trois ans, et est en cours d’actualisation.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
En 2022, l’évolution tendancielle de la dépense sur la mission liée à la LPR s’élè
ve à
564,78
€ en AE et 479,5
M€ en CP.
-
Concernant les programmes 172 -
Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaires
et 150 -
Formations supérieures et recherche universitaires
, la
trajectoire de la LPR pour l’année 2022 a été respectée. P
our le programme
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
, elle impliquait une
hausse de + 334
M€ de crédits en CP par rapport à la LFI 2021 et l’on constate une
hausse de + 335,6
M€. Pour le programme 150
-
Formations supérieures et recherche
universitaire
+137,5
M€ ont été programmés en LFI 2022 par rapport à la LFI 2021 au
titre de la LPR, conformément à la trajectoire prévue.
-
Concernant le programme 193 -
Recherche spatiale
, l’annuité 2022 de la LPR n’a pas été
respectée. Elle impliquait une hausse de + 76
M€ par rapport à la LFI 2021 et +
44
M€
par rapport à la LFI 2020. La hausse prévue de 2021 à 2022 intégrait une baisse de la
subvention pour charges de service public (SCSP) attribuée au CNES de -
20 M€ avant
mise e
n réserve (soit 471,55 M€), de
-
7,5 M€ pour EUMETSAT avant mise en réserve
(soit 61,5 M€), une hausse de +53,9 M€ de la subvention à l’Agence spatiale européenne
(ESA) et une hausse du transfert en gestion du programme 146
–
Équipement des forces
de la mission « Défense
» de +50 M€ (soit 150 M€). Toutefois, la hausse n’a été que de
+6,4
M€ en raison du gage de
-
20 M€ résultant de l’amendement n°II
-1467
9
et de la non-
réalisation du transfert du ministère des Armées. Sur ce deuxième point, les 150 M€
AE=CP attendus du programme 146
–
Equipement des forces ont en fait été versés au
CNES directement afin de fluidifier la gestion, sans que le programme 193 - Recherche
spatiale ne serve d’intermédiaire. Ce schéma de financement du CNES parait plus clair et
mériter
ait d’être répliqué lors des exercices suivants. Le non
-
respect de l’annuité 2022 de
la LPR résulte donc de l’application du gage de l’amendement.
C -
Les moyens nouveaux et les économies
L
’augmentation de moyens attribués à des mesures nouvelles s’est élevée
en LFI 2022 à
31,1
M€ en AE et
26,9
M€ en CP.
Les mesures nouvelles concernent les programmes 231 -
Vie
étudiante
et le programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
.
Pour le programme 231 -
Vie étudiante
, les 20,2
M€ en AE=CP de mesures no
uvelles
correspondent aux crédits nécessaires pour financier la prorogation de la mesure du repas
universitaire à 1€
pour les étudiants boursiers et les étudiants non boursiers en situation de
précarité
à la rentrée 2022. Dans l’attente de cette décision i
ntervenue en juillet 2022, ce
montant a fait l’objet d’un surgel et a ensuite été dégelé en conséquence (cf. section 1.2.1).
Pour le programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
, 10,99
M€ en
AE et 6,76
M€ en CP correspondent à la prise en
compte des principales mesures suivantes :
l’augmentation importante des effectifs étudiants ingénieurs, paysagistes et vétérinaires, le
« plan de renforcement des Écoles nationales vétérinaires » (ENV) par une augmentation du
soutien au fonctionnement de
ces établissements permettant le recrutement d’agents
contractuels sur budget (0,4M€) et à l’investissement nécessaire à l’aménagement des locaux
(2M€) permettant de garantir les accréditations européennes vétérinaires, des mesures de
restructuration d’AgroParisTech et de la fusion de l’Institut Agro et d’AgroSup Dijon (1
M€).
9
Adopti
on en séance publique à l’Assemblée nationale le 26 octobre 2021
COUR DES COMPTES
22
Les crédits de la mission ont par ailleurs été minorés de 20,4
M€ en AE=CP par un
amendement de l’Assemblée nationale lié au plan sur les achats de l’État. La mesure
d’économie de prè
s de 1,16
M€ est liée à un ajustement du décaissement des CP aux besoins,
en attendant la montée en puissance de la mise en œuvre des CPER 2021
-2027, nouvelle
génération. Cette baisse par rapport au montant de la LFI 2021 a été estimée au regard du rythme
de consommation du précédent CPER.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
A -
La réserve de précaution
Le montant de la réserve de crédits sur le périmètre MIRES s’est élevé à 414
M€ en 2022
(404
M€ en 2021). 267
M€ ont été dégelés en gestion (245
M€ en 2021)
.
Tableau n° 2 :
évolution de la réserve 2021-
2022 (en €)
Crédits de paiement (€)
2021
2022
Montant crédits LFI
28 475 676 950
29 237 843 107
Constitution de la réserve
405 559 932
436 331 341
Réserve initiale
404 320 705
414 495 664
Surgel des reports
1 835 677
Autres surgels
20 000 000
Surgels techniques
1 239 227
0
Utilisation de la réserve en
gestion
405 559 932
436 331 341
Dégel initial
0
Dégels en gestion
245 356 540
266 982 966
Annulations
157 271 060
169 348 375
Réserve en fin de gestion
2 932 332
0
Source
: Cour des comptes d’après RPROG
En propos liminaire, il importe de souligner que les programmes de la MIRES
10
ont vu leur
réserve de précaution temporairement réduite à la suite d’annulations par le décret d’avance
n°
2022-512 du 7 avril 2022. Les annulations de crédits, représentant un montant total de 235
M€
en AE=CP, ont en effet intégralement porté sur les crédits mis en réserve (hors titre 2).
Les montants annulés ont cependant été reconstitués par la loi de finances rectificative n°
2022-1157 du 16 août 2022, permettant à la réserve de retrouver son montant initial.
10
À l’exception du programme 191
-
Recherche duale (civile et militaire)
exclu du champ des annulations de
crédits. Ses actions sont temporairement exécutées via la mission
Plan de relance
.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
Tableau n° 3 :
annulation temporaire de crédits
(en €)
Programme
Montants annulés
puis reconstitués (€)
142 - Enseignement supérieur et recherche agricole
3 435 263
150 - Formations supérieures et recherche
30 000 000
172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
80 000 000
190 -
Recherche dans les domaines de l’énergie du développement
et de la mobilité durables
12 099 982
192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
7 147 011
193 - Recherche spatiale
16 381 885
231
–
Vie étudiante
85 645 174
Total
234 709 315
Source
: décret d’avance, loi de finances rectificative n°2022
-1157 du 16 août 2022
Les annulations de crédits de la MIRES ont représenté 4 % des crédits annulés par le
décret d’avance
du 7 avril 2022 (5,9
Md€ au total) pour gager l’ouverture de crédits visant à
répondre à la hausse des prix de l’énergie et aux conséquences de la guerre en Ukraine. À
l’échelle du budget général, ces annulations ont été permises par des reports massifs de crédits,
mais une partie d’entre elles portai
ent sur des dépenses inéluctables, justifiant leur réouverture
par une seconde LFR. Elles ont ainsi constitué un « faux gage ».
Au-delà du manque de sincérité du gage, basé en grande partie sur des crédits mis en
réserve, la réouverture transverse des crédits dénote un défaut de pilotage en fonction des
besoins. En effet, hormis les programmes concernés par le financement « fonds de
compensation du surcoût de l'énergie » annoncés le 27 octobre 2022, les annulations de fin de
gestion ont porté sur les crédits remis en réserve.
1 -
La réserve de précaution des programmes relevant du ministère
de
l’enseignement supérieur et de la recherche
Pour les programmes 172 -
Recherche
scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
,
231 -
Vie étudiante
, la réserve a été calculée en appliquant un taux de mise en réserve de 4 %
corrigé par une modulation pour la part masse salariale de la SCSP (part mise en réserve à
hauteur de 0,5%). Pour le programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
,
les modalités de mise en place de la réserve en 2022 ont été les suivantes :
-
Pour les crédits du titre 2, un taux de mise en réserve de 0,5 % a été appliqué ;
-
Pour les crédits hors titre 2, un forfait de 30
M€
a été appliqué à la masse salariale et au
fonctionnement des opérateurs et un taux de 8 % aux autres dépenses.
Pour le programme 231 -
Vie étudiante
la réserve de précaution s’élevait à 131,9
M€ en
AE et 131,7
M€ en CP. Cette réserve incluait un surgel de 20
M€ dans l’attente de la décision
de prorogation de la mesure «
ticket de restau U à 1€
» mise en place lors de la crise sanitaire.
En fin de gestion, 68,5
M€ de crédits en AE=CP ont été dégelés par la LFR du 1
er
décembre
2022 pour financer, outre la compensation du repas à 1€ annoncée à l’été 2022
: 20
M€
pour le
COUR DES COMPTES
24
fonds « énergie »
11
destiné au réseau des œuvres universitaires et scolaires
(montant demandés
en report sur 2023), 12,1
M€ au titre des mesures salariales du réseau des œuvres
, 7,2
M€ pour
l’accompagnement du handicap
, 3
M€ pour les surcouts induits par
la loi Egalim
12
, 2
M€ au
titre des aides spécifiques, 2,15
M€ pour financer l’aide financière exceptionnelle d’autres
ministères et 2
M€ pour le gel des loyers
.
Pour le programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
, la réserve
de précau
tion hors titre 2 s’élevait en 2022 à 60,4
M€ en AE et 62,5
M€ en CP. Un dégel total
de la réserve a été accordé par la LFR du 1
er
décembre 2022 pour financer la prolongation des
contrats doctoraux, postdoctoraux et d’ATER
(7,2
M€
en AE=CP), le versement de 7
M€ en
AE=
CP à l’
Université Paris-Est-Créteil pour un projet immobilier décidé en mars 2022 et une
partie de la facture énergétique grâce au reliquat qui a été complété par une ouverture nette de
153,9
M€ d’AE et 151,7
M€ de CP
13
.
Pour le programme 172 -
Recherche scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
la
réserve initiale
s’élevait à
147,16
M€ en AE et 138,33
M€ en CP, dont 77,23
M€ de crédits en
AE=CP ont été dégelés en gestion par la LFR du 1
er
décembre 2022 afin de financer : 55
M€
de « fonds énergie » destiné aux opérateurs du programme, 10
M€ au titre de la prolongation
des contrats doctoraux et postdoctoraux
14
, 6
M€ au titre de la mesure protection sociale
complémentaire (PSC) « complémentaire santé » à destination des opérateurs de recherche,
4
M€ au titre du dispositif PAUSE (Programme d’Accueil d’Urgence des Scientifiques
Etrangers
–
Ukraine) et 2,3
M€ pour l’abondement du dispositif CAPNET (Comité
ad hoc
de
pilotage national des essais thérapeutiques et autres recherches sur le COVID-19), selon
l’arbitrage rendu
en mars 2022.
Comme en 2021, le dégel de la réserve initiale du programme 172 -
Recherche
scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
n’a pas servi à
abonder la contribution
obligatoire au titre des organisations scientifiques internationales (OSI) et IR*
15
internationales.
Les crédits inscrits en LFI 2022 à destination des OSI et IR*internationales du programme ont
en effet été calculés comme la somme des besoins estimés, majorée de 4 % correspondant au
taux de mise en réserve anticipé. Les besoins étaient ainsi couverts par les crédits disponibles
après mise en réserve.
Cette amélioration de la sincérité de la programmation conduit la Cour à lever, pour le
programme
172 -
Recherche
scientifiques
et
technologiques
pluridisciplinaires
,
sa
recommandation visant à é
viter l’anticipation du dégel de la réserve de précaution
pour couvrir
les dépenses de contributions obligatoires aux OSI et invitant à inscrire les dépenses de
contributions aux OSI au niveau adéquat (elle maintient cependant cette recommandation pour
le programme 193 -
Recherche spatiale
cf. section 1.2.1.2.).
11
U
n « fonds énergie » de 275 M€ a été accordé aux opérateurs du MESR par arbitrage de la Première ministre
début novembre, pour la compensation d’une partie des surcoûts énergétiques de 2022 et 202
3.
12
Loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine,
durable et accessible à tous du 30 octobre 2018.
13
Sur les 275
M€ du «
fonds énergie », 200
M€
sont destinés aux opérateurs du programme 150.
14
Dont 8,5
M€ à destination des organismes de recher
che et 1,5
M€ à destination des contrats CIFRE
.
15
Infrastructures de recherche, anciennement appelées très grandes infrastructures de recherche (TGRI).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
2 -
La réserve de précaution des programmes relevant du ministère de
l’économie,
des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
La réserve initiale du programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
était de 7,15
M€
en AE et 10,06
M€
en CP, soit un taux moyen de
mise en réserve de 1,15 % en AE et 1,45 % en CP. Ceci
s’explique
,
d’une part
,
par l’exonération
de la mise en réserve de 263,32
M€
en
AE=CP de crédits destinés à compenser à l’Acoss le
coût de l’exonération de cotisations sociales du dispositif «
Jeunes entreprises innovantes »
(
JEI), résultant d’un accord entre la DGE et la
direction du budget (DB) et,
d’autre part
, par la
fraction de subvention pour charges de service public (SCSP) des opérateurs du programme qui
finance des dépenses de personnel
à laquelle s’applique un taux de
mise en réserve de 0,5 %.
Un surcroit de gel de 1,5
M€
en AE=CP a été appliqué par le responsable du programme
(RPROG) sur la SCSP des opérateurs pour obtenir le niveau de mise en réserve initial définitif,
afin de tenir compte de la hausse de la compensa
tion à l’Acoss de +60,1
M€ entre la LFI 2021
et la LFI 2022 et, au titre de la solidarité des différents programmes gérés par le MEFSIN
16
. En
cours d’exercice, le programme 192
-
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
a su
bi le mouvement d’annulation par le décret d’avance du 7 avril
2022 (-7,15
M€
en AE=CP) dont le montant a été rétabli par la LFR n° 1 du 16 août 2022. La
réserve a été dégelée en fin de gestion pour être annulée par la LFR n° 2 du 1
er
décembre 2022
soit -6,93
M€
en AE et 10,06
M€
en CP, laissant 0,22
M€
en AE inemployées en réserve sur la
SCS
P du Groupe Mines Télécom. Ainsi, aucun dégel n’a eu lieu pour compenser les opérateurs
du programme au titre de la hausse du point d’indice ou du coût de l’énergie
(cf. section 3.2.2).
En outre, 30,4
M€
en CP ont été annulés au-
delà de la réserve en raison d’un moindre besoin
de CP constaté sur des dispositifs en cours d’extinction sur le programme
17
.
La réserve initiale du programme 193 -
Recherche spatiale
était de 62,21
M€
en AE=CP
soit un taux moyen de mise en réserve de 3,8 % conforme aux taux fixés par la circulaire
précitée de la direction du budget (0,5 % pour les crédits de T2 et 4 % pour les autres titres de
dépenses). Dans le détail, le transfert b
udgétaire à l’ESA a fait l’objet d’une mise en réserve de
44,37
M€, le transfert à EUMETSAT
de
2,46 M€ et la SCSP du CNES
de 15,38
M€
, soit un
taux moyen de 3,3
% pour ce dernier qui résulte de l’application différenciée des deux taux
précités. En cours d’
exercice, les crédits du programme 1932 ont
fait l’objet d’
une annulation
par le décret d’avance du 7 avril 2022 (
-16,38
M€ AE=CP) dont le montant a été rétabli par la
LFR n° 1 du 16 août 2022. En outre, 50,23
M€
en AE=CP ont été dégelés en cours de gestion :
-
La contribution à l’ESA a bénéficié du dégel intégral des 44,37
M€ mis en réserve le 15
novembre 2022, comme pour les exercices précédents. Le transfert total à l’ESA s’est donc élevé
à 1 109,23
M€ en 2022. La Cour réitère donc sa critique sur l’antici
pation du dégel de la réserve
de précaution dans les documents prévisionnels de gestion soumis au visa du CBCM, dès lors
que cette levée de réserve est destinée à couvrir les dépenses de contributions obligatoires aux
organisation scientifiques internationale (cf. Recommandation n° 1). Une budgétisation au
niveau adéquat et une utilisation de la réserve conforme à son objet seraient préférables ;
16
En effet, à titre expérimental, le MEFSIN a présenté au CBCM un document prévisionnel unique commun à
tous ses programmes budgétaires. C’est à l’échelle de l’ensemble de ces programmes, dont deux font partie de la
MIRES (192, 193), que le respect du taux de gel annuel (4 % HT2) est apprécié par le CBCM. Un tel dispositif est
également appliqué au ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, comme l’y autorise la circulaire
annuelle de la direction du budget relative à la mise en œuvre de la réserve de précaution.
17
11,7
M€ sur le FUI (Fonds
unique interministériel), 18,1
M€ sur le FCE (Fonds de compétitivité des entreprises)
et 0,56 M€ sur RAPID (Régime d’appui à l’innovation duale, transféré au ministère des armées en 2021)
.
COUR DES COMPTES
26
-
Le CNES a bénéficié d’un complément de SCSP par le dégel de 4,4
M€
en AE=CP destiné
à couvrir la révision à la hausse du cadrage de la rémunération moyenne des personnels
pour le 2
ème
semestre dans le contexte inflationniste, ainsi que les surcoûts issus de la
suspension des lancements de Soyouz à Kourou depuis le début de la guerre en Ukraine ;
-
Enfin, EUMETSAT a bé
néficié d’un dégel de 1,46
M€
en AE=CP pour ajuster la
contribution de la France au niveau requis par l’appel à contribution de l’organisation
pour
2022 qui n’était pas connu au stade du PLF 2022. Alors que la contribution nette de réserve
était envisagée à 60,9
M€ (incluant 1,85
M€ issus de reports généraux de l’exercice 2021),
celle-
ci s’est élevée à 62,35
M€ sur le programme.
3 -
La réserve de précaution du programme 190 -
Recherche dans les domaines
de
l’énergie, du développement et de la mobilité durables
La réserve initiale s’est élevée à 15,97
M€ en AE et 20,57
M€ en CP. En particulier, le
budget opérationnel de programme (BOP) « Recherche aéronautique » doté de 115
M€ en CP
uniquement en LFI a fait l’objet d’une mise en réserve de 4 % soit 4,6 M€. Outre
le mouvement
d’annulation par le décret d’avance du 7 avril 2022 (
-12,1
M€ en AE=CP) dont le montant a été
rétabli par la LFR n° 1 du 16 août 2022, 4,60
M€ en CP uniquement ont été dégelés le 23
novembre 2022 sur le BOP « Recherche aéronautique ». Le mouvement ne semble pas avoir été
bien partagé entre l’ensemble des acteurs de la gestion et du suivi du programme. Les crédits ont
été reportés sur 2023 au titre des reports généraux. Par ailleurs, les crédits issus du transfert du
programme 362 -
Écologie
de la mission
Plan de relance
destinés à abonder le BOP « recherche
aéronautique
» ne font pas l’objet d’une mise en réserve une fois réceptionnés par le programme,
conformément à l’exonération de mise en réserve prévue par la circulaire DF
-1BE-202-3927 du
10 novembre 2020 de la direction du Budget sur les programmes du plan « France relance ».
4 -
La réserve de précaution du programme 142 -
Enseignement supérieur
et recherche agricoles
Le montant des crédits mis en réserve sur le programme 142 -
Enseignement supérieur et
recherche agricoles
en hors titre
2 s’élevait à 6,210
M€ en AE et 5,839
M€ en CP pour un taux
moyen de mise en réserve de 4,3 % sur les AE et de 4,17 % sur les CP. Les crédits disponibles
du programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
ont été majorés de
88,56
M€ en AE au titre des reports de crédits généraux (au titre de l’
opération immobilière en
cours sur le site de Saclay) et de 0,05
M€ par décret de virement en provenance du programme
206 -
Sécurité et qualité sanitaires de
l’alimentation
. pour le financement de la formation
statutaire et diplômante de VetAgro Sup dans le cadre de la première campagne de mouvements
de crédits par décret n° 2022-935 du 27 juin 2022.
La mise en réserve des crédits du programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche
agricoles
sur le titre 2, CAS pensions inclus,
s’élev
ait à 1,19
M€ en AE=CP.
La loi de finances rectificative (n° 2) n° 2022-1499 du 1
er
décembre 2022 a annulé les
crédits gelés à hauteur 741 767
€ en AE= CP, le reste ayant été
dégelé en gestion afin de
financer la hausse des dépenses de fonctionnement des établissements d’enseignement
supérieur consécutive à l'inflation des coûts de l’énergie et des matières premières
.
L’
annulation
en fin de gestion d’un montant de 0,7M€ a permi
s de faire face «
au contexte macro-
économique difficile
» selon le ministère.
Au total, les crédits disponibles sur le programme 142
- Enseignement supérieur et
recherche agricoles
s’élèvent
à 232,62
M€ en AE (138,247 M€ hors opération Saclay) et à
139,54
M€ en CP.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
B -
Les mouvements effectués par voie règlementaire ou législative
Graphique n° 8 :
de la LFI à l’exécution
(
CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
1 -
Les reports de crédits
Le
montant total des reports de crédits 2021 vers 2022 s’est élevé à 188,99
M€ en AE et
196,27
M€ en CP,
dont 5,42
M€
en AE et 93,63
M€
en CP de reports automatiques issus de
fonds de concours d’exercices antérieurs.
Les principaux reports concernent le programme 150 -
Formations supérieures et
recherche universitaire
(79,44
M€ en AE et 97,88
M€
en CP portant essentiellement sur des
opérations immobilières). Le programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
a connu des reports de 5,13
M€ en AE et 68,63
M€ en CP
essentiellement liés au plan « Nano 2022 » m
is en œuvre par voie d’un fonds de concours. Le
programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
a également connu un report
important en AE, de 88,56
M€ en AE qui correspond aux crédits destinés à la sécurisation de
l’ensemble du projet désormais réalisé de regroupement des sites franciliens d’AgroParisTech et
des laboratoires associés de l’Institut
national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et
l’environnement (INRAE), sur le campus de Saclay
18
. Ce montant, non consommé en 2022, sera
à nouveau reporté sur 2023 et, selon le ministère, les exercices ultérieurs, jusqu’à l’achèvement
complet
de l’opération AgroParisTech. Pour la DB, 2023 constituera la dernière année de report
de ces AENE conformément à la convention initialement signée entre les partenaires de ce projet.
18
Ces crédits ont été ouverts sur le programme 142 par la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour
2013 et reportés lors de chacun des exercices suivants. Ils étaient destinés à couvrir d’éventuels aléas du projet de
regroupement d’AgroParisTech que le programme 142 a, jusqu’en 2021, toujours su absorber. Ce
report
d’autorisations d’engagement non engagées à hauteur de 88,5 M€ depuis 10 ans
interroge le CBCM du MASA
quant à sa pertinence et à son maintien, le projet ayant abouti en avril 2022.
COUR DES COMPTES
28
Selon le MASA, l’article 2.4 de la convention tripartite MASA, AgroPari
sTech et INRAE signée
le 14 septembre 2017, visée par le CBCM, précise que la somme de 88,56
M€ inscrite au P142
est «
destinée à la sécurisation de l’ensemble du projet et à couvrir le risque de dédit et
d’évolution des taux de financement avant leur cristallisation ainsi que le risque d’inflation
».
Dans la mesure où une partie du loyer versé au titulaire du contrat est indexée sur des indices dont
des paramètres peuvent évoluer du fait de l’inflation, le risque couvert n’a pas disparu. Par
ailleurs, les emprunts souscrits par AgroParisTech auprès de la BEI
19
et de la Caisse des dépôts
et consignations l’ont été sur la base de cette convention tripartite et de la « garantie » offerte par
ces 88,56
M€. Sa remise en cause pourrait une interaction sur le deven
ir de ces emprunts. Enfin,
la convention tripartite est conclue «
pour la durée du contrat global augmentée d’une année
»
alors que le contrat global (CREM) a été signé en 2017 pour une durée de 30 ans.
2 -
Les lois de finances rectificatives
Les crédits de la MIRES ont été modifiés par les deux LFR intervenues en 2022.
La LFR n° 1 du 16 août 2022 a recrédité les réserves de précaution des programmes de la
MIRES à hauteur des montants annulés par le décret d’avance du 7
avril 2022, soit 234,71
M€
en AE= CP (cf. section 1.2.1).
La LFR n° 2 du 1
er
décembre 2022 a procédé à une ouverture nette de crédits de 153,9
M€
en AE et 151,7
M€ sur le programme 150
-
Formations supérieures et recherche universitaire
essentiellement pour le financement du fonds exceptionnel de soutien (275
M€) mis en place
pour compenser la hausse des charges des opérateurs rattachés au MESR et liée à
l’augmentation des coûts de l’énergie (cf. section 3.2.2). Sur les autres programmes de la
MIRES, 168,8
M€ de crédits en AE et 196,27
M€ en CP o
nt été annulés (cf. section 3.2.2).
3 -
Les autres mouvements en gestion
Trois décrets de transfert ont été pris en gestion pour un solde positif de crédits de
191,7
M€ en AE et 350,4
M€ en CP pour les crédits hors titre 2 et un solde négatif de 0,7
M€
en AE=CP pour les crédits du titre 2. Le transfert le plus élevé est intervenu en faveur du
programme 190 -
Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité
durables
pour un montant de 186
M€ en AE et 335
M€ en CP (les CP ont été tran
sférés en trois
fois)
20
au titre du plan de relance aéronautique. Deux décrets de virement ont été pris pour un
solde positif de 0,1
M€ en AE = CP pour les crédits hors titre 2 et 0,1
M en AE=CP pour les
crédits du titre 2. Le détail des décrets de transfert et de virement figure en annexe 4.
Un arrêté de répartition pris en octobre 2022 a autorisé le transfert de 40,1
M€ de crédits
du programme 551
–
Provision relative aux rémunérations publiques
de la mission
Crédits non-
répartis
, pour couvrir diverses mes
ures générales et catégorielles, à l’exception de la majoration
du point fonction publique au 1
er
juillet 2022 :
-
sur le programme 150 - Formations supérieures et recherche universitaire : 39,84
M€
AE=CP dont 2,35 M€ reversés au programme 172 –
Recherches scientifiques et
technologiques pluridisciplinaires
et 2,27 M€ reversés au programme 231 –
Vie étudiante ;
-
sur le programme 142 - Enseignement supérieur et recherche agricoles (0,3
M€).
Les crédits de fonds de concours ouverts par arrêtés se sont élevés à 187,06
M€ en AE
et 195,6
M€ en CP.
19
Banque européenne d’investissement.
20
Décret n°2022-415 du 23 mar
s 2022 pour 186 M€ en AE et 160 M€ en CP, décret n°2022
-934 du 27 juin 2022
pour 130 M€ en CP uniquement et décret n°2022
-
1512 du 2 décembre 2022 pour 45 M€ en CP uniquement.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
III -
L’analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
A -
La dépense totale
Tableau n° 4 :
exécution budgétaire en AE/CP
Programmes
Autorisations d'engagement (AE) en M€
LFI
Crédits
disponibles (a)
Crédits
consommés (b)
150
Formations supérieures et recherche universitaire
14 160
14 459
14 267
231
Vie étudiante
3 089
3 034
2 965
172
Recherches scientifiques
et technologiques pluridisciplinaires
7 740
7 673
7 616
193
Recherche spatiale
1 642
1 632
1 632
190
Recherche
dans les domaines de l’énergie,
du développement et de la mobilité durables
1 614
1 784
1 783
192
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
620
786
732
142
Enseignement supérieur et recherche agricoles
382
472
374
Total MIRES
29 248
29 840
29 369
Programmes
Crédits de paiement (CP) en M€
LFI
Crédits
disponibles (a)
Crédits
consommés (b)
150
Formations supérieures et recherche universitaire
14 213
14 535
14 326
231
Vie étudiante
3 080
3 035
2 955
172
Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaires
7 503
7 449
7 384
193
Recherche spatiale
1 642
1 632
1 632
190
Recherche dans les domaines de l’énergie,
du développement et de la mobilité durables
1 729
2 049
2 044
192
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
692
899
719
142
Enseignement supérieur et recherche agricoles
378
379
369
Total MIRES
29 238
29 978
29 429
(a) LFI + solde des mouvements de toutes natures + fonds de concours et attributions de produits
(b) Dépenses totales, y compris fonds de concours
Source :LFI 2022, Chorus (au 26/01/2023)
Pour l’ensemble de la mission, les crédits de paiements exécutés s’élèvent à 29,43
Md€.
À périmètre constant, ils augmentent de 2,14
Md€ entre 2018 et 2022, soit +
7,8 %.
COUR DES COMPTES
30
Graphique n° 9 :
exécution 2017-2022
(Md€)
Source : Cour des comptes
–
à périmètre constant (hors P186 et P191)
La variation entre les crédits ouverts en LFI et les crédits consommés en 2022 est de
l’ordre de
122,7
M€ en AE
et 191
M€ en CP. L’écart entre les AE/CP
ouverts en LFI et exécutés
est ainsi inférieur à 1
% (il était de l’ordre de 2
% en 2021).
Graphique n° 10 :
LFI et exécution 2018-
2022 (AE, Md€)
Source : Cour des comptes- à périmètre constant (hors P186 et P191)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
Graphique n° 11 :
LFI et exécution 2018-
2022 (CP, Md€)
Source : Cour des comptes- à périmètre constant (hors P186 et P191)
L’écart est cependant plus important lorsque l’on regarde l’exécution au regard de l’ensemble
des crédits ouverts et disponibles en 2022 (à la suite des mouvements en gestion et des dégels
intervenus, cf. section 1.2). Ces crédits se sont en effet élevés à 29,84
Md€ en AE et 29,98
Md€ en
CP sur l’ensemble de la mission en 2022. L’écart entre les crédits disponibles et les crédits ouverts
s’élève ainsi à +
465,7
M€ en AE et +
548,9
M€ en CP. Le programme 190
-
Recherche dans les
domaines de l'énergie du développement et de la mobilité durables
enregistre l’écart le plus
important à la hausse entre crédits ouverts et crédits consommés (près de +10,5 % en AE et + 18,2 %
en CP), ce qui s’explique par l’abondement en gestion du BOP «
recherche aéronautique » par le
programme 362
–
Écologie
de la mission
Plan de relance
, solution qui a été préférée à l’inscription
des crédits du plan de relance sur le programme 190 dès la LFI.
Les crédits de la mission se caractérisent par la prépondérance des dépenses de
fonctionnement (titre 3), qui représentent 76 % des CP consommés en 2022. Elles se rattachent
à plus de 99 % à la catégorie 32 - SCSP, ce qui, en quelque sorte, dissimule le fait que ces SCSP
sont majoritairement destinées à financer les dépenses de personnel des établissements.
COUR DES COMPTES
32
Graphique n° 12 :
les dépenses 2018-202
2 de la mission par titre (CP, en Md€)
Source : Cour des comptes - à périmètre constant (hors P186 et P191)
B -
Les emplois et les dépenses de personnel
1 -
Les plafonds d’emploi
Graphique n° 13 :
plafond d’emplois ministériel et exécution
(en ETPT pour la mission)
Source : Cour des comptes
–
–
d’après rapport annuel de performance 2021
Pour le programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire,
il existe une
baisse du plafond d’emploi depuis 2018,
(8 016 en LFI 2018 contre 5 332 ETPT en LFI 2022).
Cette diminution
s’explique
en partie par la poursuite du passage aux responsabilités et
compétences élargies (RCE)
des opérateurs qui entraîne un transfert d’effectifs du
titre 2
ministériel vers le titre 3 des opérateurs
21
(cf. section 1.3.4).
21
Entre 2018 et 2021, 584 ETPT ont ainsi été transférés.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
Graphique n° 14 :
plafond d’emplois
et exécution
(en ETPT pour les opérateurs)
Source : Cour des comptes
–
d’après rapport annuel de performance 2021
Dans la LFI
pour 2022, le plafond d’emplois rémunérés par les opérateurs s’élevait à
256 489. Près des deux tiers relèvent des opérateurs du programme 150 -
Formations
supérieures et recherche universitaire
soit 167 504 ETPT.
Incidence de la LPR :
La LPR prévoit une hausse des effectifs sous plafond de l’État et des opérateurs. Pour les
années 2021 et 2022, la trajectoire prévue était la suivante :
Tableau n° 5 :
la hausse du nombre d’emplois prévue par la LPR
pour les années 2021 et 2022 en ETPT
LFI
2021
LFI
2022
Programme 150
+ 385
+ 385
Programme 172
+ 315
+ 265
Total
+ 700
+ 650
Total cumulé
+ 700
1 350
Source : MESR
L’année 2021, première annuité de la LPR, était en sous
-exécution pour le programme
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
(+ 206 ETPT pour une
prévision de +
315 ETPT), ce qui pouvait s’expliquer par le temps nécessaire à la montée en charge
259 376
259 287
259 762
259 825
256 489
239 494
240 146
240 564
241 829
242 946
-
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
300 000
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond d'emplois des opérateurs (LFI + LFR)
Emplois des opérateurs exécutés
COUR DES COMPTES
34
des effets de la LPR
22
. Pour 2022, les données d’exécution en emplois sous plafond n’
étaient pas
encore disponibles à la date de délibéré du rapport provisoire. Le ministère a cependant indiqué que
l’objectif restait de pouvoir atteindre les +
580 ETPT par rapport à 2020, prévus par la LPR.
Pour le programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
, les données
d’exécution relatives aux emplois rémunérés par les opérateurs du programme sont issues des
données communiquées par la direction générale des finances publiques, à partir des remontées
de la « paye à façon ». Ces données
n’étant pas fléchées par dispositif, elles ne permettent pas
de déterminer le nombre exact de contrats conclus en application de la LPR. Le ministère a
cependant indiqué que les données provisoires d’exécution d’emplois pour l’année 2022 font
apparaître une augmentation nette de +
421 ETPT par rapport à l’exécution 2021, pour un
schéma d’emploi de +
430 ETPT prévu en LFI 2022.
2 -
Les dépenses de masse salariale
La masse salariale des opérateurs de la MIRES est essentiellement financée par la SCSP
(dépenses de titre 3) versée aux opérateurs, qui représente plus de 75 % des crédits de paiement
de la mission exécutés (22,24
Md€ sur 29,42
Md€).
Les dépenses de personnel qui figurent au
titre 2 ne représentent que 2,2 % des dépenses de la mission et ne concernent que les
programmes 150 et 142
23
.
Tableau n° 6 :
dépenses de personnel en € (titre 2 CAS inclus)
LFI 2021
Exécution 2021
(AE=CP)
LFI 2022
Exécution 2022
(AE=CP)
Programme 150
512 533 454
421 200 391
416 934 735
410 980 597
Programme 142
228 454 481
223 911 389
238 091 238
230 089 092
Total MIRES
740 987 935
645 111 780
655 025 973
641 069 689
Source : LFI 2022 et chorus
Pour le programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
, les dépenses
de personnel financées par la SCSP concernent les établissements passés aux RCE
24
. Elles se
sont élevées à 12,04
Md€
25
en AE=CP en 2022, un niveau supérieur de 200
M€ à celui de 2021
(11,84
Md€)
.
L’exécut
ion des mesures « ressources humaines » (RH) de la LPR sur la masse
salariale représente, quant à elle 132,7
M€.
22
Certains textes d’appl
ication de la LPR ne sont parus que courant 2021.
23
Depuis la LFI 2021 et le passage au RCE du Groupe Mines Télécom, emportant transfert sur le titre 3 de sa
masse salariale, le programme 192 ne comprend plus de titre 2.
24
En 2022, quatre nouveaux établissements publics expérimentaux ont été admis au bénéfice des RCE, succédant
aux universités de Lille, de Montpellier, de Nantes et de Paris-Panthéon-Assas.
25
Dont 3,59
Md€ au titre de la contribution «
employeur » u CAS « pensions » (y compris la contribution le
financement des allocations temporaires d'invalidité et les contributions au CAS au titre de personnels sous statut
militaire).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
Tableau n° 7 :
e
xécution des mesures RH de la LPR sur le programme 150 HT2 (en M€)
LPR : MESURES RH (en M€)
- Dépenses cumulées
2021
2022
Refonte des régimes indemnitaires
RIPEC
26
(dont ESAS
27
)
52,9
105,6
PU-PH
28
-
4,8
Indemnitaire ITRF
29
et personnels de bibliothèque
4,1
7,9
Repyramidage des emplois
Enseignants-chercheurs
-
4,5
ITRF
4,1
9,9
Total
61,2
132,7
Pour le programme 231 -
Vie étudiante
,
concernant le réseau des œuvres universitaires et
scolaires (CNOUS et CROUS), les dépenses de masse salariale se sont élevées à 548
M€ dont
89,8
M€ au titre du CAS « Pensions ».
Pour le CNOUS, le montant est de
de 14,3 M€ dont
3
M€ au titre du CAS «
Pensions ».
Pour le programme 172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
,
le financement de la masse salariale des opérateurs de recherche s’est élevé en 2022
à 7,7
Md€,
dont 1,2
Md€ au titre du CAS pensions «
Recherche » (montants prévisionnels) (+0,3
Md€ par
rapport à 2021).
Le programme 190 -
Recherche dans les domaines de
l’énergie du développement et de
la mobilité durables
a exécuté 1,58
Md€
en AE=CP de SCSP. Plusieurs opérateurs bénéficient
de financements issus de plusieurs programmes et la SCSP ne couvre pas en majorité la masse
salariale des opérateurs. Hors CEA (461,62
M€ de SCSP hors charges d’assainissement et de
démantèlement), la prévision de masse salariale des opérateurs financés par le programme
s’élève 424,45
M€ dont 15
2,79
M€ pour l’IRSN, 147
M€ pour l’IFPEN, 82,77
M€ pour l’UGE
et 41,89 M€ pour l’INERIS.
S’agissant du programme 192
-
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
, 331,32
M€ AE=CP de SCSP ont été versés aux opérateurs du
programme pour une prévision d’exécution des dépenses de personnel dans les derniers budgets
des opérateurs de 351,47
M€ dont 33,7
M€ au titre du CAS pensions. Le programme ne
supporte plus de dépenses de personnel (titre 2) depuis 2021.
Le programme 193 -
Recherche spatiale
a financé 460,57
M€ AE=CP de SCSP au CNES,
dont la dernière prévision de masse salariale votée en budget rectificatif s’élevait à 262,68
M€.
Enfin, pour le programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
seule la
masse salariale des contractuels est portée sur le budget des opérateurs (les établissements
d’enseignement
supérieur
agricole
n’ayant
pas
accédé
aux
RCE).
Le
programme
142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
a exécuté en 2022 une masse salariale (hors
CAS) de 157,72
M€, en augmentation par rapport à 2021. Cette évolution s’explique, notamment,
par les créations d’emplois, les effets de la poursuite des mesures de revalorisation prises dans le
cadre de la loi de programmation de la recherche, et l’augmen
tation de 3,5
% du point d’indice à
compter de juillet 2022 (cf. section 3.2). L’augmentation du point d’indice a pu se faire sous
enveloppe en 2022, pour un coût de 2,3
M€ hors CAS, correspondant à six mois d’exercice à
compter de juillet 2022. L’effet «
extension année pleine » de cette mesure sur 2023 est également
de 2,3
M€. La contribution exécutée au CAS pensions s’élève pour 2022 à 72,37
M€.
26
Régime indemnitaire des personnels enseignants et chercheurs.
27
Enseignants du second degré affec
té.es dans l’enseignement
supérieur.
28
Professeurs des universités-praticiens hospitaliers.
29
Ingénieurs et personnels techniques de recherche et de formation, appellation alternative des personnels
« BIATSS » pour bibliothèques, ingénieurs, administratifs, techniques, sociaux et de santé.
COUR DES COMPTES
36
C -
Les dépenses d’intervention
Les
dépenses d’intervention (titre 6) sont les dépenses qui ont connu la plus fort
e
progression ces cinq dernières années. Elles représentent désormais près de 21 % des crédits de
paiement exécutés (18,5 % en 2017). Après avoir fortement augmenté en 2020 en raison de la
crise sanitaire (+ 526,97
M€),
puis diminué en 2021 (- 326,09
M€)
, ces dépenses évoluent de
nouveau à la hausse en 2022. Elles se sont élevées à 6,12
Md€ de CP en exécution (+3,08
%
par rapport à 2021), dont plus de 70 % de dépenses de guichet.
Trois programmes présentent une part de dépenses d’intervention significative
: le
programme 231 -
Vie étudiante
(2,34
Md€ soit plus de 80
% des CP exécutés) portant les aides
directes aux étudiants et notamment les bourses de l’enseignement supérieur
, le programme
193 -
Recherche spatiale
(1,17
Md€ pour les OSI, soit 72
% des CP exécutés) et le programme
192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
(384,8
M€
soit plus de 50 % des CP exécutés qui correspondent en majeure partie à la compensation à
l’Acoss de l’exonération de cotisations sociale au titre du dispositif «
Jeune entreprise
innovante » et au financement de diverses subventions aux entreprises).
Par rapport aux crédits de paiement inscrits en LFI, les dépenses d’intervention constatées
pour le programme 231 -
Vie étudiante
sont inférieures de près de 140
M€. Cet écart entre les
crédits disponibles et la consommation s’explique notamment par
un nombre de boursier moins
élevé au premier semestre 2022 (724 000 boursiers au 30 avril 2022 et 678 888 au 31 décembre
2022, tandis que le montant inscrit en LFI 2022 pour les bourses sur critères sociaux se fondait
sur un effectif prévisionnel de 777 670 pour le premier semestre 2022 et de 779 304 au second).
Tableau n° 8 :
d
ispositifs relevant des dépenses d’intervention du programme
231
–
Vie étudiante
Crédits inscrits en LFI
2022 (en
M €)
Dépenses constatées
2022 (en M €)
Écarts
(en M€)
Bourses sur critères sociaux (BCS)
2355,2
2219,4
-135,8
dont aide financière exceptionnelle
-
53,5
-
Indemnité inflation 100 €
-
4,6
4,6
Aides au mérite
42,8
43,1
0,3
Aide à la mobilité master
7,2
7,5
+0.3
Grande école du numérique
3,3
2
-1,3
Aides spécifiques
48,8
48,8
-
Aide à la mobilité Parcoursup
10
10
-
Aide à la mobilité internationale
25,7
24,7
-1
Certification en langue
7,3
transfert vers P150
-
Fonds de garantie prêts étudiants
4
-
-4
Source : MESR
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
37
En termes de montants, les dépenses
d’intervention sont également importantes pour le
programme 172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
. En gestion,
l’exécution constatée s’est établie à 1
723,44 M€ en AE et 1
548,79
M€ en CP, soit un écart de
-2 % en AE et en CP par rapport aux prévisions de répartition des crédits par titre du PAP 2022.
Cet écart résulte notamment de l’application du taux de mise en réserve (4
%), et du caractère
non engageant de la prévision par titres établie en programmation initiale, cette répartition
pouvant être revue en gestion sans mobiliser les pouvoirs législatifs ou réglementaires. Les
opérations relevant du volet « recherche » du CPER, notamment, bénéficient en effet à des
structures de statuts divers, aboutissant à des financements imputés au titre 7 (opérateurs) ou au
titre 6 (autres organismes).
D -
Les dépenses d’investissement
Les dépenses d’investissement du titre 5 (39,3
M€ d’AE et 44,3
M€ de CP en exécution
2022) représentent une faible part des dépenses de la mission. La majeure partie est exécutée sur
le programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
(37,6
M€ en AE et
40,9
M€ en CP), l’autre programme concerné étant le 231
-
Vie étudiante
. Le programme
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
ne comprenait pas de crédits
relevant du titre 5 pour l’année 2022. L’opération constatée pour 1,13
M€ en CP découle d’une
convention passée avec l’Établissement Public d’Aménagement Universitaire de la Région Ile
-
de-France (EPAURIF), qui condui
t pour le compte du MESR un ensemble d’études préalables
aux futurs travaux de rénovation du site du Val de Grâce. Le bâtiment de l’ancien hôpital
d’instruction des armées doit héberger à terme les occupants du projet PariSanté Campus.
Tableau n° 9 :
montants des AE/CP en exécution 2022 pour le titre 5
Programmes
AE (en M€)
CP (en €)
150
37, 61
40,92
172
0
1,14
231
1,72
2,25
Titre 5 MIRES
39,33
44,3
Source : Cour des c
omptes d’après Chorus
Certaines
dépenses d’investissement
de la mission relèvent néanmoins du titre 7
(dépenses d’opérations financières). Il s’agit des dépenses
réalisées directement par les
opérateurs qui les
supportent à partir de leur capacité d’autofinancement (CAF) et de leur fonds
de roulement. Les éventuelles dotations en titre 7 couvrent notamment le financement
d’opérations immobilières dont la maîtrise d’ouvrage est confiée par l’État à un opérateur ou à
une collectivité territoriale.
COUR DES COMPTES
38
Tableau n° 10 :
montant des AE/CP en exécution 2022 pour le titre 7
Programmes
AE (en €)
CP (en €)
142
22,45
17,94
150
104,76
163,28
172
136,82
76,35
190
17,70
32,37
192
6,04
2,20
231
102,34
94,51
Titre 7 MIRES
390,12
386,64
Source : Cour des c
omptes d’après Chorus
L’opération Campus et les contrats de plan État
-régions (CPER) sont les principales
opérations concernées et portent surtout sur le programme 150 -
Formations supérieures et
recherche universitaire
et, dans une moindre mesure, sur le programme 231 -
Vie étudiante
.
L’opération Campus
Lancée en 2008, l’opération Campus avait pour objectif de rénover m
assivement le
patrimoine immobilier universitaire, tout en accompagnant le mouvement de réforme de
l’enseignement supérieur engagé par la loi relative aux libertés et responsabilités des universités
(LRU) du 10 août 2007.
L’opération repose principalement
sur des crédits extrabudgétaires
30
mais comporte
également un volet financé par des crédits budgétaires, en fonction des moyens ouverts en loi
de finances.
Tableau n° 11 :
état des versements effectués par le programme 150 action 14
au titre du plan Campus
Projets réalisés sous MOP
Projets réalisés en PPP
Total Opération Campus
AE
CP
AE
CP
AE
CP
2017
LFI
3,08
24,96
17,00
26,51
20,08
51,47
Exécution
3,91
18,45
26,63
41,30
30,54
59,75
2018
LFI
33,91
39,10
16,35
26,68
50,26
65,78
Exécution
3,55
19,23
15,15
25,48
18,70
44,71
2019
LFI
17,65
29,52
19,60
32,91
37,25
62,43
Exécution
14,30
19,96
17,53
31,12
31,83
51,08
2020
LFI
22,46
15,12
14,42
23,76
36,88
38,88
Exécution
18,70
10,37
9,49
18,40
28,19
28,77
2021
LFI
3,06
12,44
13,67
22,50
16,73
34,94
Exécution
3,06
18,21
9,88
19,87
12,94
38,08
2022
LFI
5,26
8,86
10,70
20,49
15,96
29,35
Exécution
-
3,8
10,34
20,51
10,34
24,31
Source : MESR. *MOP
: maîtrise d’ouvrage publique
30
Dix sites, sélectionnés dans le cadre d’un appel à projet en 2008, se partagent une dotation exceptionnelle extrabudgétaire
de 5
Md€, dont les revenus permettent de rémunérer les titulaires de contrats de
partenariat ou de marchés.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
39
Les CPER
Dans le cadre de la génération des CPER 2015-2020, 500 opérations ont été programmées
pour une enveloppe contractualisée par l’État de 1,02
Md€ sur les programmes
150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
(925,44
M€) et 231
-
Vie étudiante
(98,95
M€).
À son terme,
le taux d’exécution du CPER 2015
-2020 en AE a atteint 91 % (931,64
M€
d’AE mises en place dont 834,46
M€ sur le
programme 150 -
Formations supérieures et
recherche universitaire
). La couverture en crédits de paiement des AE ouvertes entre 2015 et
2021 est présentée dans le tableau ci-dessous. Elle représente un taux de 75 % pour le
programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
et de 98 % pour le
programme 231 -
Vie étudiante.
Tableau n° 12 :
crédits mobilisés de 2015 à 2022 sur les programmes 150 et 231
au titre de
l’exécution des CPER
2015-2020
Exécution en M€
P150
P231
TOTAL
AE
CP
AE
CP
AE
CP
2015
100,14
11,04
17,61
4,69
117,75
15,73
2016
139,53
24,87
18,52
13,93
158,05
38,80
2017
176,55
51,41
17,67
14,22
194,22
65,63
2018
137,67
74,58
15,13
18,07
152,80
92,65
2019
126,26
137,02
13,96
14,74
140,22
151,76
2020
154,31
122,88
14,29
13,29
168,60
136,17
2021
110,23
9,90
120,13
2022
89,58
6,00
95,58
Total
834,46
621,61
97,18
94,84
931,64
716,45
Source
: Cour des comptes d’après les données du MESR (hors contrats de
convergence et de transformation Outre-mer)
La signature des CPER 2021-2027 est intervenue en 2022 pour neuf régions
31
et a été
décalée à 2023 pour quatre
d’entre elles
32
.Le programme 150 -
Formations supérieures et
recherche universitaire
représente encore la majorité des crédits alloués aux préfets de région
dans leurs mandats de négociation pour l’enseignement supérieur
(1,06
Md€ sur 1,18
Md€
33
,
soit 90 %). Les AE mises à disposition au titre de la deuxième
année d’exécution de cette
géné
ration de CPER s’élève
nt à 94,69
M€, soit un taux d’exécution en AE de 12,6 %, ce qui
représente moins d’une annuité théorique de CPER (1
176,5
M€ sur
sept ans soit 168,1
M€).
31
Auvergne-Rhône-Alpes, Bretagne, Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val de Loire, Grand Est, Île-de-France,
Occitanie, Pays de Loire et Provence-Alpes-Côte d'Azur.
32
Hauts-de-France, Nouvelle-Aquitaine, Normandie et Corse.
33
Ce montant sera affiné après la signature de
l’ensemble des
contrats de plan État-régions.
COUR DES COMPTES
40
Tableau n° 13 :
crédits mobilisés sur les programmes 150 et 231 au titre de l’exécution
des CPER 2021-2027
Exécution en M€
P150
P231
TOTAL
AE
CP
AE
CP
AE
CP
2021
42,99
3,19
10,47
0,20
53,46
3,39
2022
73,38
30,33
21,31
7,79
94,69
38,12
Total
116,37
33,52
31,78
7,99
148,15
41,51
Source
: Cour des comptes d’après les données du MESR
IV -
Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
La trajectoire à court terme
Les dettes non financières (DNF) correspondent aux engagements juridiques (AE
consommées) pour lesquelles le service a été fait mais qui n’ont pas encore fait l’objet d’un
décaissement (CP non encore consommés)
34
. Il s’agit de dettes certaines et exigibles qui devront
faire l’objet d’un report de crédits en 2023. L’évaluation des dettes fournisseurs n’étant pas
connue avec précision pour tous les programmes, l’analyse s’est d
onc concentrée sur
l’évaluation des charges à payer (CAP). L’évolution d’ensemble des CAP de 202
1 à 2022 est
retracée dans le tableau ci-après :
Tableau n° 14 :
évolution des charges à payer (CAP)
entre le 31 décembre 2021 et le 31 décembre 2022
Programm
e
CAP 2021 (en
M€)
CAP 2022 (en
M€)
Différenc
e (en
M€)
Part
des
CAP
2021
au
regar
d des
crédit
s 2021
Part
des
CAP
2022
au
regar
d des
crédit
s 2022
Différenc
e (en
points)
172
706,38
937,08
230,70
10 %
12,5
%
+ 2,5
150
677,80
512,93
- 164,87
5 %
3,6 %
- 1,4
190
20,79
29,14
8,35
1,2 %
1,7 %
+ 0,5
231
14,98
12,49
- 2,49
0,5 %
0,4 %
- 0,1
192
0,10
3,94
3,84
0,0 %
0,6 %
+ 0,6
193
0
0
0
0,0 %
0,0 %
0
34
Sur un plan formel, les DNF sont composées des dettes fournisseurs et des charges à payer (voir l’annexe n°
5
pour de plus amples détails). Certains gestionnaires de programmes qualifient abusivement les DNF de « charges
à payer au sens large) ou de charges à payer (dettes fournisseurs incluses).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
41
Programm
e
CAP 2021 (en
M€)
CAP 2022 (en
M€)
Différenc
e (en
M€)
Part
des
CAP
2021
au
regar
d des
crédit
s 2021
Part
des
CAP
2022
au
regar
d des
crédit
s 2022
Différenc
e (en
points)
142
0,16
0
- 0,16
0,0 %
0,0 %
0
MIRES
1 420,21
1 495,58
75,37
5 %
5,1 %
+ 0,1
Source
: Cour des comptes d’après les ministères et les CBCM. La part des CAP en regard des crédits est mesurée par rapport
aux CP des programmes ouverts en LFI 2022
. Il est à noter que les chiffres 2022 sont susceptibles d’évoluer à la baisse si des
décai
ssements 2022 sont enregistrés tardivement dans le système d’information Chorus.
À l’échelle de la MIRES, les CAP sont stables (+
0,1point). La légère augmentation
observée est imputable à titre principal au programme 172 -
Recherches scientifiques et
technologiques pluridisciplinaires
dont les charges à payer sont principalement relatives à
l’ANR
(873,06
M€
, par rapport à 702,32
M€ en 2021
)
, ainsi qu’à des soldes de
divers
dispositifs centraux et locaux de la DGRI (64,02
M€
, par rapport à 4,06
M€ en 2021
).
Les charges à payer du programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
concernent principalement les partenariats public-privé et sont en baisse (439,78
M€ en 2022 par
rapport à 633,9
M€ en 2021) ainsi que diverses opérations de construc
tion (sous maîtrise
d'ouvrage de l’État ou des opérateurs) des rectorats au titre des CPER (71,76
M€).
Les charges à payer du programme 190 -
Recherche dans les domaines de l’énergie, du
développement et de la mobilité durables
concernent, pour la quasi-totalité, le BOP « Recherche
aéronautique
». L’augmentation observée en 2022 par rapport à l’année 2021 est liée au montant
des engagements 2021 et 2022 sous l’effet de la mise en œuvre du plan «
France relance », le
programme ayant accueilli par transfert des moyens ouverts sur la mission éponyme.
Pour le programme 231 -
Vie étudiante
, les charges à payer concernent essentiellement
diverses opérations de construction (sous maîtrise d'ouvrage de l’État et des opérateurs) des rectorats.
Les charges à payer enregistrées sur le programme 192 -
Recherche et enseignement
supérieur en matière économique et industrielle
augmentent en 2022 de +3,84
M€ par rapport
à 2021. Cela s’explique par
une dotation en fonds propres de 3,84
M€ au Groupe Mines
Télécom en AE uniquement au titre de sa participation au CPER, produisant de fait des charges
à payer mais qui ont vocation à se transformer en restes à payer.
B -
La trajectoire à moyen terme
Les restes à payer (RAP)
35
en fin d'exercice 2022 sur le périmètre des programmes
ministériels de la MIRES figurent dans le tableau ci-après :
35
Les restes à payer résultent de la différence entre les engagements juridiques (AE consommées) et les
décaissements (CP consommés), sans considération du service fait.
COUR DES COMPTES
42
Tableau n° 15 :
évolution des restes à payer (RAP)
entre le 31 décembre 2021 et le 31 décembre 2022
Programme
RAP 2021
(en
M€)
RAP 2022
(en
M€)
Différence
(en
M€)
Part des RAP
2021 au regard
des crédits 2021
Part des RAP
2022 au regard
des crédits 2022
Différence
(en points)
192
347,2
359,94
12,74
55,0%
52,0%
-3
190
1038,58
779,16
-259,42
59,2%
45,1%
-14,1
172
734,09
960,49
226,40
10,2%
12,8%
+2,6
150
944,03
820,39
-123,63
6,7%
5,8%
-1,0%
142
6,39
10,87
4,48
1,8%
2,9%
-1,1
231
25,11
17,62
-7,49
0,9%
0,6%
-0,3
193
0,00
0,00
0,00
0,0%
0,0%
0
MIRES
3 095,40
2 948,48
-146,92
10,9%
10,1%
-0,8
Source : Cour des comptes d’après les ministères et les CBCM. La part des
restes à payer en regard des crédits est mesurée
par rapport aux CP des programmes ouverts en LFI 2022. Il est à noter que les chiffres 2022 sont susceptibles d’évoluer à la
baisse si des décaissements 2022 devaient être
enregistrés tardivement dans le système d’information Chorus.
Alors que les restes à payer avaient connu une hausse importante entre 2020 et 2021
36
au
regard des crédits de la mission (ratio de 10,9 % en 2021 par rapport à 9,7 % en 2020), ils ont
diminué en 2022 (- 146,9
M€).
Cette diminution s’explique notamment par la baisse des restes à payer
(RAP) du
programme 190 -
Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité
durables
. Essentiellement concentrés sur le BOP « Recherche aéronautique » du programme,
abondé depuis 2020 dans le cadre du plan «
France Relance
», les RAP avaient connu une
hausse jusqu’en 2021 en raison d’
engagements très supérieurs aux paiements pour soutenir un
volume plus conséquent de projets de R&D aéronautique (+663
M€). En 2022, reflétant
l’avancée dans la mise en œuvre de la relance, les paiements du BOP ont augmenté de +60
M€
par rapport à 2021 (soit 445,40
M€), tandis que les AE ont diminué de
-863,22
M€ soit
185,98
M€. La résorption des restes à payer sur l’exercice s’élève donc à
- 260
M€. Un suivi
resserré par les services de la DGAC en charge de la mise en œuvre reste indispensable compte
tenu du volume des dossiers et leur poids budgétaire.
Les restes à payer du programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
ont connu une légère hausse en 2022 (+ 3,7
% par rapport à l’année
précédente). L’année 2022 co
nstitue en effet
la dernière année d’engagements sur le plan Nano 2022
et créée ainsi une hausse conjoncturelle des restes à payer sur le programme. Les restes à payer de
ce plan représentent 223
M€ au 31 décembre 2022, soit près de 62 % du total. Pour mémoire, l’action
Nano 2022 a bénéficié en 2022 d’un financement du PIA 3 de 237 M€ et du PIA 4 pour 25 M€.
Les restes à payer du programme 172 -
Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaires
sont principalement relatifs à l'ANR (873,06
M€) ainsi qu’à divers
dispositifs relevant de la DGRI et gérés au niveau central ou déconcentré (87,43
M€).
36
Le rythme des paiements avait été inférieur à celui des engagements, induisant une hausse du montant des restes
à payer pour l’ensemble des programmes ministériels de la MIRES à l’exception des programmes 142,
150 et 192.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
43
S'agissant du programme 150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
, les
restes à payer concernent principalement les partenariats public-privé (602,87
M€) et les
opérations de construction (sous maîtrise d'ouvrage de l’État ou des opérateurs) des rectorats
au titre des CPER (194,09
M€).
Les restes à payer du programme 231 -
Vie étudiante
portent principalement sur des
opérations de construction locales (sous maîtrise d'ouvrage de l’État et des opérateurs) des
rectorats (12,6
M€).
L’évolution des restes à payer entre 2020 et 2021 du programme 142
-
Enseignement
supérieur et recherche agricoles
faisait notamment suite aux observations formulées par le CBCM
au ministère demandant depuis plusieurs années d’expertiser les restes à payer et de procéder aux
retraits d’engagements nécessaires, afin de fiabiliser le niveau des restes à payer du pro
gramme.
Les RAP à la fin de la gestion 2021 concernent encore les dotations en fonds propres des
établissements d’enseignement supérieur qui s’élèvent à 6,35
M€ complétés de 0,04 M€ (ENSP
-
École nationale supérieure de paysage) au titre d’autres dépenses et
notamment du financement de
ces établissements (SCSP) soit 6,39
M€. Les RAP à la fin de la gestion 2022 s’élèvent à 10,87
M€
soit une augmentation entre 2021 et 2022 de 4,48
M€, résultant en totalité d’engagements réalisés
au titre des dotations en fonds
propres aux établissements d’enseignement supérieur.
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
Dans la continuité de la deuxième édition du budget vert, la troisième propose une
cotation de la mission « Recherche et enseignement supérieur »
(MIRES) à l’action et à la sous
-
action. Dans la première édition, des quoteparts avaient été appliquées au montant des SCSP
versées aux opérateurs de recherche, sur le fondement d’une enquête, qui ne s’est pas avérée
reconductible chaque année.
Au sein de la mission « Recherche et enseignement supérieur », les dépenses ayant un
impact favorable sur les objectifs environnementaux représentent 5,38
Md€ de CP en PLF 2023
(contre 5,07
Md€ en 2022 et 4.81
Md€ en 2021), dont 3,1
Md€ sur le programme
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
(contre 2,9Md€ en PLF
2022), 0,4
Md€ sur le programme 193
-
Recherche spatiale
et 1,9
Md€ sur le programme
190 -
Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables
(contre 1,4 Md
€ en PLF 2022).
Le MESR indique que le montant obtenu par cette approche excède les résultats des
prévisions de dépenses favorables à l’environnement retenues par l’Agence France Trésor en
support des émissions d’OAT vertes. Le total estimé en
2022 pour le programme
172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
représente en effet
1,19
Md€, contre 2,9
Md€ dans le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État.
Au sein de la mission, les dépenses liées aux programmes de lanceurs spatiaux du
programme 193 -
Recherche spatiale
ont été comptabilisées comme ayant une incidence
négative sur l’environnement pour 0,67
Md€.
Les dépenses au titre du soutien aux activités
nucléaires du CEA sont pour leur part retenues comme ayant une incidence favorable sur les
axes « Atténuation climat » et « Déchets » car les activités de recherche du CEA visent aussi à
optimiser le volume de matières et de déchets à conditionner. Les charges nucléaires de long
COUR DES COMPTES
44
terme des installations du CEA visant à prévoir le démantèlement sont cotées favorables sur les
axes « Déchets » et « Pollutions ».
Pour 22,08
Md€ de crédits et taxes affectés à la mission (contre 20,95
Md€ en LFI 2022),
ces crédits sont considérés comme « neutres
» sur l’environnement à l’image des dépenses
fiscales pour 8,19
Md€ (8,3
Md€ en LFI 2022). Enfin 0,67
Md€ sont considérés comme
« défavorables
» à l’environnement (contre 0,62
Md€ en LFI 2022) quand 2,71
Md€ de crédits
et taxes ne sont pas côtés.
Trois actions font l’objet d’une cotation totalement favorable
: l’action 02 du programme
142
–
«
Recherche, développement et transfert de technologie
» et les actions 02 «
Agence
nationale de recherche
» et 18 «
Recherches scientifiques et technologiques dans le domaine
de l’enviro
nnement
» du programme 172
–
Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaires
.
Les dépenses du programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
ont
selon le ministère un impact favorable sur les objectifs environnementaux. Les formations
dispensées par les établissements de l’enseignement agricole supérieur tout comme les projets
de recherche intègrent nativement les notions de développement durable, d’agroécologie, de
gestion de l’eau, d’adaptation aux changement climatique, etc
.
S’agissant du programme 190 –
Recherche dans les domaines de l’énergie, du
développement et de la mobilité durables,
toutes les actions sont cotées favorablement sur au
moins deux axes. Les dépenses au titre du soutien aux activités nucléaires du CEA
37
(419,2
M€
en LFI 2022 et 419,8
M€ en PLF 2023) sont retenues comme ayant une incidence favorable sur
les axes « adaptation et atténuation climat
» et sur l’axe «
déchets »
–
cette dernière cotation ayant
été revue favorablement cette année pour tenir comp
te des conclusions du rapport d’experts
indépendants
38
. Les charges nucléaires de long terme
39
des installations du CEA visant à prévoir
le démantèlement sont cotées favorables sur les axes « déchets » comme en 2021 mais également
désormais « pollutions ». L
a taxe sur les installations nucléaires de base, affectée à l’Institut de
radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et rattachée au programme, est cotée favorable pour
quatre axes sur les cinq appréciés (« climat atténuation et adaptation », « eaux », « pollutions » et
« déchets
»). L’axe «
biodiversité » est considéré au regard de cette taxe comme neutre.
Les dépenses liées aux programmes de lanceurs spatiaux (programme 193
–
Recherche
spatiale
action 04
«
Maitrise de l’accès à l’espace
»
- LFI 2022 pour 603,9
M€ et PLF 2023
pour 665,1M€) ont été comptabilisées comme ayant une incidence «
défavorable » sur
l’environnement (axes «
déchets » et « pollutions »). Elles sont les seules de la mission à être
classées négativement.
37
Action 16 du P190.
38
La cotation de l’axe « déchets » a été revue, passant de défavorable en 2020 à neutre en 2021 puis favorable en 2022,
au regard des activités financées par cette action et pour tenir compte des conclusions du rapport d’ex
perts indépendants
du Joint Research Center de la Commission européenne publié en mars 2021 et intitulé «
Technical assesmment of
nuclear energy with respect to the DNSH criteria of the Taxonomy Regulation
». Ce rapport conclut à l’inclusion de
l’énergie nucléaire dans la taxonomie de l’Union européenne qui doit permettre d’éclairer les investisseurs sur les
activités considérées comme durables sur le plan environnemental. Ce rapport, ses conclusions et les conséquences
importantes tirées dans la cotation nouvelle des dépenses au titre du soutien du CEA dans ses activités nucléaires, ne
peuvent pas faire l’objet d’une appréciation étayée et objectivée de la part de la Cour dans le cadre du présent exercice.
39
Action 15 du P190.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
45
Aucune dépense du programme 192
–
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
n’
a été cotée alors que plusieurs dispositifs de soutien aux
entreprises innovantes (Fonds de compétitivité des entreprises, exonérations « Jeunes entreprise
innovante ») représentent des volumes budgétaires importants.
Les dépenses fiscales rattachées à la mission ont toutes été cotées comme « neutres »,
c’est
-à-
dire comme ne présentant pas d’effet significatif sur l’environnement selon la
méthodologie retenue.
Les administrations interrogées lors des premiers entretiens menés fin 2022 ont souligné
l’intérêt porté à la démarche de budgétisation verte. Le champ d’action de la MIRES peut en effet
recouvrir des actions de réduction et d’amélioration de l’impact des activités sur l’
environnement.
Mais les interlocuteurs de la Cour ont précisé ne pas porter de commentaire sur la méthodologie,
n’étant pas associés directement à l’élaboration de ce budget vert. La Cour relève le caractère
encore expérimental de cette démarche dont la direction du budget et le commissariat général au
développement durable (CGDD) sont les initiateurs et, pour l’heure, les principaux acteurs.
Son
développement et sa complète appropriation par les autres administrations supposent que cette
démarche intègre l
’élaboration des projets de lois de finances, y compris dans la définition des
objectifs et des indicateurs associés aux programmes budgétaires.
Les informations qui permettent de définir et de modifier la cotation des dépenses
budgétaires de la MIRES sont
peu nombreuses et peu explicites. Dès lors et s’agissant de la
MIRES, la Cour n’est pas en mesure de se prononcer sur la pertinence de ces cotations.
S’agissant du «
jaune
» budgétaire pris dans son ensemble, il s’agit d’un rapport annexé
au PLF en applic
ation d’une disposition de loi de finances, l’élaboration de ce document
mériterait de s’insérer progressivement dans le processus classique de co
-construction des
documents budgétaires entre ministères sectoriels et direction du budget, ce qui n’empêche
n
ullement l’association plus étroite de certaines administrations comme le CGDD au processus.
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(2013, reformulée en 2022) : ne pas anticiper le dégel de la réserve de précaution dans les
documents prévisionnels de gestion soumis au visa du CBCM dès lors que cette levée de
réserve est destinée à couvrir les dépenses de contributions obligatoires aux organisations
scientifiques internationales et inscrire les dépenses de contributions afférentes au niveau
adéquat
(MEFSIN)
;
2.
(Nouvelle) : c
onsolider la cotation de l’impact sur l’environnement de l’ensemble des
crédits de la mission
(MEFSIN)
.
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Programme 150 -
Formations supérieures
et recherche universitaire
A -
Des mesures liées à la crise sanitaire toujours en place
En 2020, les dépenses supplémentaires liées à la crise sanitaire sur le programme
150 -
Formations supérieures et recherche universitaire
s’élevaient
à 53,7
M€, et en 2021
48,6
M€. Les principales dépenses
40
concernent la prolongation des contrats doctoraux,
postdoctora
ux et d’a
ttaché temporaire d'enseignement et de recherche (ATER).
En 2022, les dépenses pour faire face à la crise sanitaire qui ont subsisté sont liées à la
prolongation de ces contrats et à la poursuite de l’accompagnement psychologique des
étudiants. Le
montant total alloué à ces mesures s’élève à 31,47
M€.
Tableau n° 16 :
dépenses liées à la crise sanitaire - programme 150
Mesures
Montant
Prolongation de contrats doctoraux, postdoctoraux et d’ATER
23,14 M€
Accompagnement psychologique des étudiants
(recrutement psychologues et chèques psychologiques)
8,33 M€
Total
31,47 M€
Source : MESR
B -
Le dialogue stratégique de gestion
L’année 2022 correspond à la cinquième année de mise en œuvre du dialogue stratégique
de gestion (DSG). En 2022, le périmètre du DSG a encore été étendu : 111 établissements dont 2
ComUE ont participé à l’exercice (103 établissements l’année précédente). L’enveloppe du
DSG
s’est élevée 103
M€ par rapport à 145
M€ en 2021. Les montants alloués sont plus faibles que
l’année précédente car ils ne comprennent
plus les moyens exceptionnels accordés en 2021 dans
le cadre de la loi ORE et du plan de relance, au titre notamment des créations de places.
40
33,8
M€ en 2021.
COUR DES COMPTES
48
L’année 2022 a été marquée par une révision du calendrier du DSG. L’objectif est de
donner aux établissements une plus grande visibilité sur le montant de leur subvention, en
allouant dès le début de la gestion les crédits nécess
aires à la mise en œuvre de projets des
contrats associant l’État aux établissements et de pouvoir s’appuyer sur
les données du dernier
compte financier pour le financement d’action
s visant à optimiser la gestion des établissements.
La Cour prend note de cette nouvelle évolution positive. Elle invite le ministère à veiller
à ce que les moyens accordés dans le cadre du DSG fassent
ensuite l’objet d’un suivi renforcé.
Cette exigence rejoint les constats faits par la Cour dans ses derniers travaux
41
.
L’impact des surcoûts liés à la hausse des prix de l’énergie et du point d’indice de la
fonction publique sur les opérateurs est évoqué en section 3.2.2.
II -
Programme 231 -
Vie étudiante
A -
Le prolongement de dispositifs issus de la crise rattachés
à la précarité étudiante
Sur le programme 231 -
Vie étudiante
, il ne subsistait plus, en 2022, de dépenses
stricto
sensu
liée à la crise. Les dispositifs issus de la crise sanitaire qui perdurent ont été prolongés
dans le but de répondre à la précarité étudiante.
Il s’agit du maintien du repas social à 1€, qui a représenté 49,5
M€ en 2022, et de la
poursuite du gel des loyers des résidences universitaires, pour 12,7
M€. Ces dispositifs
s’ajoutent à d’autres mesures de soutien aux étudiants inscrites en loi de finances pour
2022, à
l’instar de la distribution gratuite de protections périodiques dans les CROUS (8
M€), du
recrutement de référents étudiants dans les résidences universitaires (4
M€), ainsi que de celui
de trente assistants sociaux (1,5
M€).
B -
Un pilotage du réseau
des œuvres universitaires
et sociales toujours à renforcer
Dans les NEB qu’elle a produites pour les quatre derniers exercices (2018 à 2021) la Cour
a relevé que la relation entre le ministère et le CNOUS, tête de réseau des CROUS, ne faisait plus
l’objet d’un contrat d’objectifs et de performance
(COP)
depuis la fin de l’année 2013, date
d’échéance du dernier contrat signé.
Dans le cadre des travaux d’instruction de la NEB MIRES 2022, le ministère a indiqué que
la préparation du prochain COP s’appuyait,
conformément aux recommandations de la Cour, sur
une revue des missions du réseau. Si les travaux avaient été suspendus pendant la crise sanitaire,
ils ont actuellement repris leur cours.
41
Un premi
er bilan de l’accès à l’enseignement supérieur dans le cadre de la loi ORE,
communication au comité
d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale, février 2020
;
L'immobilier
universitaire, du défi de la croissance à celui du transfert de propriété,
Rapport public thématique, octobre 2022 ;
Université et territoires
, Rapport public thématique, février 2023.
POINTS D’A
TTENTION PAR PROGRAMME
49
La Cour prend acte de cette reprise des travaux de contractualisation avec le réseau des
œuvres et maintien sa recommandation en la reformulant.
Par ailleurs, dans la NEB pour l’exercice 2021, la Cour maintenait ses observations
relatives au niveau significatif des engagements hors bilan (EHB) donnés par les CROUS aux
bailleurs sociaux pour la création et la mise à disposition de résidences ou de structures de
restauration en contrepartie d’une garantie sur les loyers futurs.
Interrogé sur la mise en œuvre de cette recommandation, le ministère a indiqué que
le
CNOUS
s’était rapproché de la
DGFIP pour engager des travaux concernant le dispositif et la
méthodologie de comptabilisation unique des EHB. Par ailleurs, le réseau
s’est
doté d’un outil
du commerce permettant de recenser et suivre tous types de conventions et dettes directes et
indirectes. La Cour prend acte de ces nouveaux travaux avec la DGFIP et maintient sa
recommandation.
3.
(2017, reformulée 2022, MESR, CNOUS) :
Finaliser sans tarder la mise en place d’
une
méthode unique de comptabilisation des engagements hors bilan à mettre en œuvre par les
CROUS. En réaliser la
synthèse et l’intégrer au contrat d’objectifs du CNOUS.
III -
Programme 172 - Recherches scientifiques
et technologiques pluridisciplinaires
A -
Les effets de la crise sanitaire
En exécution 2022, les effets de la crise sanitaire sur le programme 172 -
Recherches
scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
se sont traduits par la prolongation des
contrats doctoraux pour laquelle un montant de 10
M€ a été financé en fin de gestion (8,5
M€
à destination des organismes de recherche et 1,5
M€ à destination des
contrats CIFRE) par un
dégel de la réserve de précaution (cf. section 1.2.1).
B -
Le suivi des crédits de
l’Agence nationale de recherche
,
un enjeu
stratégique pour apprécier l’évolution de l’effort
en faveur de la recherche
Les crédits alloués à
l’
agence nationale de recherche (ANR) en LFI 2022 sur le
programme 172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
sont de
1 062,21
M€ en AE et 884,45
M€ en CP incluant le budget de fonctionnement de l’agence pour
34,03
M€ en AE=CP.
Ces crédits sont ainsi en hausse de + 296
M€ par rapport à la LFI 2020
(dont 261
M€ liée à la mise en œuvre de la LPR, auxquels s’ajoutent 142
M€ de crédits issus
du programme 364 -
Cohésion
de la mission
Plan de relance
permettant de respecter la
trajectoire de + 403
M€ par rapport à la LFI 2020 prévue par la LPR).
COUR DES COMPTES
50
Tableau n° 17 :
é
volution du niveau d’engagement des financements d’actions
de
recherche attribués par l’ANR par rapport au montant inscrit en LFI 2020 (en M€)
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Projets de recherche
+ 403
+ 403
+ 403
+ 509
+ 646
+ 859
+ 1000
+ 1000
+ 1000
+ 1000
Mesures partenariales
visant la préservation
de l'emploi R&D
+ 100
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Total des AE
+ 503
+
403
+ 403
+ 509
+ 646
+ 859
+ 1000
+ 1000
+ 1000
+ 1000
Source : article 2 de la LPR
Depuis 2015,
les crédits versés à l’ANR ont augmenté sans discontinuer
, traduisant un
effort global en faveur des programmes de recherche que l’établissement finance.
Le suivi des
crédits de
l’Agence est aujourd’hui
particuliè
rement éclairant pour mesurer l’effort entrepris en
faveur de la recherche et des porteurs de projets à la lumière nouvelle de la loi de
programmation. Le rapport annexé à la LPR fixe en effet
un ensemble d’objectifs de
progression de la recherche française, qui se traduisent notamment par une augmentation des
moyens de l’ANR
, et établit un lien entre le niveau de financement des appels à projets (AAP)
et le taux de sélection constaté. Depuis 2015, le taux de sélection
42
augmente significativement,
passant de 11,54 % à 23,97 % (+12 points).
Graphique n° 15 :
évolution de la sélection entre projets recevables et projets
sélectionnés et du taux de succès des projets présentés à
l’ANR entre 2015 et 2022
Source : MESR.
L’augmentation du taux de sélection est le fruit de deux
facteurs
: d’une part, la
mobilisation et la mise en œuvre d’un budget d’autorisations d’engagement plus élevé, ce que
la LPR prévoit graduellement sur sept années, d’autre part, une augmentation après une période
de diminution entre 2015 et 2022 du montant moyen octroyé par projet (cf. graphique n°16)
42
Nombre de projets sélectionnés / nombre de projets recevables.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Projets recevables
Projets sélectionnés
Taux de succès
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
51
Graphique n° 16 :
évolution du nombre de projets sélectionnés par l’ANR et du montant
moyen par projet sélectionné alloué entre 2015 et 2022
Source : MESR
La LPR vise ainsi à amplifier ces évolutions, en lien avec d’autres
dispositifs comme le
PIA 4
mis en œuvre depuis
2021 et le plan de relance. L’objectif de progression des crédits, est
d’accroître le taux de succès
43
, afin d’inciter la communauté des chercheurs à la présentation
de projets de recherche et de doter substantiellement et individuellement chaque projet
sélectionné.
C -
Une vision à consolider des crédits consacrés aux infrastructures de
recherche des programmes de recherche du MESR
La Cour avait relevé sur l’exécution 2018
44
que les documents budgétaires ainsi que l
’action
13 « Grandes infrastructures de recherche » et ses changements de périmètre dans les années
précédentes rendaient difficilement lisible la maquette budgétaire. La Cour avait donc
recommandé «
d’établir pour la prochaine LFI un document offrant une
vision consolidée des
crédits relatifs aux très grandes infrastructures de recherche (TGIR) à partir de données
fiabilisées
».
Il est à noter que depuis l’édition 2021 de la
Feuille de route nationale des infrastructures
de recherche
(publiée en mars 2022), la catégorie IR* s’est substituée à celle des TGIR. Les IR*
rassemblent
les infrastructures qui, bien qu’étant sous la responsabilité scientifique des opérateurs
de recherche, relèvent d’une politique nationale et font l’objet d’un
fléchage budgétaire du
MESR, pour des raisons financières et/ou de politique scientifique du MESR. Cette évolution
s’inscrit également dans la volonté de l’État de clarifier la gestion des TGIR.
43
Cf. rapport annexé à la LPR : «
La hausse du taux de succès est indispensable pour soutenir la recherche et
l'innovation de qualité, en particulier les projets les plus risqués et originaux. Le taux de succès "cible" se situe à
30 %, ce qui nécessite une augmentation substantielle des moyens de l'ANR
. »
44
No
te d’exécution budgétaire
MIRES 2018, annexe n° 4.
330 000
340 000
350 000
360 000
370 000
380 000
390 000
400 000
410 000
420 000
430 000
0
500
1000
1500
2000
2500
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Projets sélectionnés
Montant moyen d'engagements par projet financé
COUR DES COMPTES
52
La Cour note que sa recommandation a été prise en compte et relève une amélioration de
la documentation budgétaire ces dernières années. Le projet annuel de performance (PAP) de la
mission pour 2022, comme celui pour 2023, détaille les crédits demandés en faveur des IR*
financées via l'action 13 du programme 172 -
Recherches scientifiques et technologiques
pluridisciplinaires
, ainsi que ceux relatifs aux IR* internationales financées en titre 6 via les
actions thématiques 15 (sciences de la vie et de la santé), 17 (énergie) et 18 (environnement) de
ce même programme. En 2020, le PAP de la mission ne présentait que la contribution des
opérateurs pour l’ensemble des TGIR relevant de catégories scientifiques classées par grandes
thématiques
Cette évolution favorable conduit à donner une vision davantage consolidée des crédits
consacrés aux IR* et aux IR* internationales, qui reste néanmoins limitée. Aussi, si la Cour souligne
ces améliorations, d
ans l’attente de chiffres consolidés portant sur l’ensemble des ressources
budgétaires et extrabudgétaires
45
versées par les opérateurs aux IR*, sa recommandation est
reconduite.
IV -
Programme 142 - Enseignement supérieur et recherche agricoles
L’année 2022 a vu la réalisation de projets emblématiques pour l’enseignement supérieur
agricole comme le déménagement d’AgroParisTech dans ses nouveaux locaux de Saclay,
l’intégration comme école interne de l’Institut Agro Dijon dans l’Institut Agro
46
, l’intégration
en septembre 2022 dans le cursus « classique » des écoles nationales vétérinaires (ENV) des
premiers étudiants issus de la première année des ENV (PACENV), l’ouverture d’un cursus
vétérinaire porté par un établissement sous contrat avec le MASA pour une première promotion
de 100 étudiants (UniLaSalle à Rouen) et la signature de six CPER (Bourgogne/Institut Agro
de Dijon, Franche-Comté, Nouvelle Aquitaine/Bordeaux sciences agro, Bretagne/Institut Agro
de Rennes, Grand Est/ENGEES et Agro Paris Tech à Nancy, Pays de la Loire/ONIRIS et
Institut Agro d’Angers
; Ile-de-France/ENSPV, Agro Paris Tech et ENVA), un délibéré en
Occitanie et un en cours de négociation (Auvergne-Rhône-Alpes/Veto Sup Agro).
En 201
8, la Cour s’était interrogée sur les conditions de réalisation du transfert
d’AgroParisTech sur le site de Saclay et des laboratoires associés de l’INRA et plus
particulièrement sur la vente du site « Claude-Bernard », élément essentiel du montage financier
du projet. Le chantier de construction du nouveau campus avait démarré le 2 janvier 2019 pour
une livraison programmée initialement fin janvier 2021 mais la crise sanitaire a fortement
perturbé le chantier. L’acte de vente du site « Claude
-Bernard » a été signé le 25 juin 2019,
après dévolution par l’État le même jour, pour un montant de 110 M€ du site. Le plan de
financement comprend également des subventions de l’État et de la région, une avance
remboursable ainsi que des emprunts. Les incertitudes apparues en 2018 sur la dévolution
domaniale et le produit de cession ont donc été levées et le financement de l’opération se
45
46
À
compter du 1er janvier 2022, AgroSupDijon a été intégré au sein du nouvel opérateur « L’institut Agro » né
de la fusion entre AgroCampus Ouest et Montpellier Sup Agro. Outre le fait que cette école constitue l’école
d’ingénieurs la plus importante de France par le nombre d’étudiants, cette fusion vise avant tout à améliorer
sa visibilité au niveau international.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
53
déroule selon le plan initial. Cependant, des difficultés ont été confirmées en 2021. Ainsi,
l’hypothèse de l’entrée dans les locaux à l’occasion de la rentrée universitaire 2021 a
vait été
remise en cause du fait des retards pris suite au dernier mouvement social 2019-2020, de la
pandémie Covid-19 et des relations tendues avec la société de construction chargée de la
réalisation du projet
qui souhaitait réévaluer le prix, compte tenu d’une évolution de l’indice du
prix à la construction largement supérieure à celle prévue initialement. L’entrée dans les locaux
sur le site de Palaiseau est désormais effective à la rentrée universitaire 2022.
Ce décalage d’une
année n’aura pas eu de conséquence sur le programme 142
-
Enseignement supérieur et
recherche agricoles
. Campus-Agro, SAS (CASAS), société de réalisation créée par
AgroParisTech, l’INRA et la Caisse des Dépôts et consignation dans le cadre d’un
contrat de
partenariat public-privé « PPP », a été autorisé à signer un protocole transactionnel à hauteur
de 14
M€ afin de clore le litige avec le groupement d’entreprises conduit par GTM Bâtiment,
filiale de VINCI, qui contestait l’actualisati
on des coûts de construction, fondés, selon lui, sur
des taux trop faibles, sachant que d’autres éléments ont perturbé la conduite du chantier sans
qu’il soit possible d’en déterminer précisément les parts respectives (crise sanitaire, grève,
défauts de construction imputable au groupement). Le risque de réévaluation du coût du projet
n’est pas exclu, mais il devrait revenir à la charge d’AgroParisTech (APT) et ne pas avoir de
conséquence sur la soutenabilité du programme. La vente du site de Grignon, liée au
regroupement des activités d’AgroParisTech sur le site de Saclay a été reportée sur décision du
cabinet du Ministre au second semestre 2022 et
des discussions complémentaires sur l’avenir
du site sont menées avec les collectivités territoriales, les acteurs locaux et les communautés
étudiantes et scientifiques par le Préfet des Yvelines. La cession du site de Massy est suspendue
à la fin des travaux du métro de la ligne 15. Le site parisien de
l’avenue du
Maine
47
ne sera pas
vendu, compte tenu de son « pastillage » ou possibilité de préemption par la Ville de Paris qui
ne permettra
pas au MASA d’en tirer avantage.
La programmation 2022, comme les années précédentes, est marquée par l’augmentation
programmée des effectifs étudiants. À l’horizon 2024, pour
faire face à la vague démographique
issue des naissances des années 2000, ce sont au total 2 700 places supplémentaires, soit une
augmentation de +
20%, qui seront ouvertes dans l’enseignement supérieur agricole (public et
privé) pour devenir ingénieur agronome ou paysagiste, métiers de plus en plus en tension sur le
marché de l’emploi. Concernant les vétérinaires, à l'horizon 2030, ce seront 4
600 étudiants qui
seront formés en France, soit 75
% de plus qu'en 2015 (ENVd’Alfort, Lyon
-VetAgroSup, Nantes-
ONIR
IS et ENV de Toulouse et l’école vétérinaire privée d’intérêt général UniLaSalle de Rouen).
À ce titre, une partie de l’augmentation des SCSP des établissements est attribuée en fonction de
cette évolution des effectifs. Les établissements sous contrat, comme les établissements publics,
ont ainsi augmenté très largement leurs effectifs (+ 6% entre 2019 et 2020 après une augmentation
de 4 % entre 2018 et 2019). La loi de finances pour 2022 intègre une majoration des contrats de
1,6 % qui a nécessité la signa
ture d’un arrêté du 2 juin 2022 relatif au coût théorique horaire
servant au calcul de l’aide financière versée par l’État aux établissements privés.
47
Le site du Maine a été valorisé à hauteur de 14,4M€ dont 7,2M€ consacrés au site de Saclay.
En accord avec la Direction de l’Immobilier de l’Éta
t et le préfet de la région IDF, la décision a été prise de ne pas
céder le site du Maine et de le valoriser de la manière suivante :
1. Le site d'Agro ParisTech sera conservé par le MASA pour permettre l'abandon total du site de Vaugirard ;
2. La valorisation de la partie occupée aujourd'hui par le MASA par l'accueil d'opérateurs de l'État.
COUR DES COMPTES
54
Les SCSP 2022 allouées aux établissements de l’enseignement supérieur agricole
intègrent par ailleurs la
compensation partielle de mesures générales d’évolution des
rémunérations, comme la revalorisation des contrats doctoraux et le remboursement d’une
partie des cotisations de protection sociale complémentaire. Mais elles n’incluent pas des
augmentations liées à des facteurs extérieurs détaillés dans la partie relative aux opérateurs du
programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
.
Le ministère a engagé en 2022 pour la première année, le renforcement des quatre écoles
nationales vétérinaires
(ENV) (Alfort, Lyon, Nantes et Toulouse). Pour assurer l’accueil dans
de bonnes conditions de ces effectifs accrus, des réorganisations des locaux ainsi que des
travaux supplémentaires ont été programmés.
Pour faire face à une démographie étudiante dynamique, et en l’absence a priori évoquée
par le ministère, de difficultés financières des établissements d’enseignement supérieur
agricole, le MASA a demandé à ses établissements d'accompagner cette évolution en
accueillant à horizon 2025, 16 000 étudiants sans bénéficier à due concurrence de crédits
supplémentaires, ce qui pourrait placer les établissements en situation difficile pour les gestions
à venir. Ainsi sur les huit dernières années, les effectifs étudiants des écoles nationales
vétérinaires ont augmenté de 35 %. L
’Institut Agro n’a pu adopter son budget initial 2023 lors
de son conseil d’administration du 29 novembre 2022. Il dev
ait être adopté lors de la prochaine
réunion de son
conseil d’administrat
ion, le 27 février 2023. Le contexte de hausse des coûts de
l’énergie associé à sa structuration récente ne lui a pas permis de bénéficier du recul nécessaire
pour en apprécier l’impact précis.
Le déficit du budget de l’Institut Agro devrait être d’environ
0,86
M€ en 2022.
La rentrée 2022 est marquée par une augmentation des effectifs d’étudiants vétérinaires,
ingénieurs et paysagistes de + 4% dans les établissements publics et privés par rapport à la
rentrée 2021, ce qui entraine des besoins grandissants e
n matière d’encadrement, de dépenses
de fonctionnement ou de crédits d’investissement dans un contexte économique difficile du fait
de la hausse des coûts de l’énergie et des matières premières.
Les dépenses d’investissements sont très sensiblement impactées par l’augmentation
mondiale des coûts des matières premières, qui se traduit par un renchérissement du coût des
projets d’envergure mais pèse aussi sur l’entretien habituel des installations. Les établissements
sont donc contraints à une revue de leurs projets, soit en réduisant leur périmètre en adéquation
avec les enveloppes disponibles, soit en les reportant. La priorité reste donnée à la sécurité des
biens et des personnes, à la rénovation énergétique des bâtiments, à l’accueil dans de bonnes
conditi
ons des promotions élargies d’étudiants, mais aussi à l’effet de levier induit par le plan
de relance et les CPER « 2021-2027 ». Certains établissements bénéficient par ailleurs de
crédits du plan de résilience pour la sobriété énergétique (0,22
M€ pour ré
silience 1 et 0,12
M€
pour le plan de résilience 2 en cours).
Les crédits hors titre 2 ont connu en 2022 une hausse de 5,2
M€, en crédits de paiement,
permettant la prise en compte des principales mesures suivantes :
-
l’augmentation des effectifs étudiants
;
-
le plan de renforcement des ENV par une augmentation du soutien au fonctionnement des
établissements permettant le recrutement d’agents contractuels sur budget (0,4M€) et à
l’investissement nécessaire à l’aménagement des locaux (2M€) ;
-
des mesures de
restructuration d’AgroParisTech et de la fusion de l’Institut Agro et
d’AgroSup Dijon (1M€).
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
55
Concernant le titre 2, en vue du renforcement des quatre écoles nationales vétérinaires
dans le cadre de la loi de finances, celles-ci ont bénéficié de la première annuité du plan de
renforcement avec 16 emplois supplémentaires (16 fonctionnaires essentiellement des
ingénieurs de recherche, praticiens hospitaliers (IR-PH) ou enseignants-cliniciens). Elles ont
par ailleurs reçu les moyens de recruter 12 agents contractuels sur budget avec la masse salariale
associée permettant des recrutements pour renforcer leurs capacités cliniques et pédagogiques
et assurer les accréditations européennes d’école vétérinaire.
Graphique n° 17 :
h
ypothèses d’évolution des effectifs d’étudiants
dans les établissements financés par le programme 142 de 2015 à 2030
Source : MASA-réponse au questionnaire. En 2025 : ingénieurs (écoles privées) : 6850 ; ingénieurs
(écoles publiques) :5682, vétérinaires (publics et privés) : 3380, paysagistes :197.
Le 4° du I de l’article 45 de la LPR crée un cadre pour l’agrément d’établissements
d’enseignement supérieur privé d’intérêt général pour assurer une formation préparant au diplôme
d'État de docteur vétérinaire. Par arrêté du 4 mars 2022, l’Institut
polytechnique UniLaSalle (site de
Rouen) a été agréé à titre provisoire pour délivrer un certificat d'études fondamentales vétérinaires
et organiser une année d'approfondissement réservée aux titulaires de ce certificat dont la validation
permet d'accéder au diplôme d'État de docteur vétérinaire. Cet agrément a été sans incidence
budgétaire pour le programme 142 -
Enseignement supérieur et recherche agricoles
en 2022.
COUR DES COMPTES
56
V -
Programme 193 - Recherche spatiale
Aucune difficulté d’exécution en lien avec la crise sanitaire n’a été relevée par la
direction
générale des entreprises (DGE), responsable du programme depuis 2021.
Le décret n°2020-
871 du 15 juillet 2020 relatif aux attributions du ministre de l’économie,
des finances et de la relance a intégré la politiqu
e de l’espace aux compétences du ministère, en
lien avec l’inscription de crédits de la mission «
France relance
» en faveur de l’innovation
spatiale. Il en a résulté plusieurs évolutions de l’architecture budgétaire et des circuits de
financement de la politique spatiale. Le programme 193 -
Recherche spatiale
, sous la
responsabilité jusqu’en 2021 de la direction générale de la recherche et de l’innovation (DGRI)
du MESR, est depuis 2022 sous la responsabilité de la DGE du MEFSIN. Une convention de
délégation de gestion a été conclue entre les deux ministères (DGRI/DGE) pour la gestion 2021.
Le transfert a été complètement achevé depuis le 1
er
janvier 2022.
Sur l’exercice 2022, 460,57
M€
en AE=CP nets de la réserve de précaution
48
ont été
versés par le programme au titre de la SCSP du CNES. Les crédits versés via le CNES à
l’Agence spatiale européenne (ESA) par le programme 193
-
Recherche spatiale
ont représenté
1,109
Md€ AE=CP en 2022
, soit +
34 M€
par rapport à 2021 au lieu de +
54 M€ prévus au
stade du dép
ôt du PLF en raison d’un amendement parlementaire
déjà mentionné, transférant
20 M€ en AE=CP au programme 172 –
recherches scientifiques pluridisciplinaires
en faveur
de la recherche sur les cancers pédiatriques.
En 2021, 1,075 Md€
AE=CP avaient été versés,
soit - 326
M€
par rapport à 2020 et -
73 M€ hors remboursement
de la dette française à
l’Agence
spatiale européenne (ESA)
. En effet, la contribution à l’ESA était en
2020 de 1,401
Md€
AE=CP dont 253
M€ de remboursement du solde de dette de financement
de la France envers
l’agence
, soit 1,148
Md€ hors remboursement. La dette est
désormais totalement apurée.
Par ailleurs :
-
bien que les crédits du programme 191 -
Recherche duale (civile et militaire)
aient été
ramenés
à 0 € en LFI 2021 et
à nouveau en LFI 2022,
le programme n’a pas été supprimé
et a été à nouveau doté en LFI 2023. Pour les exercices 2021 et 2022, les crédits sont
temporairement supportés par le programme 363 -
Compétitivité
de la mission
Plan de
relance
: 140
M€
en AE=CP 2022 dont 118,7 M
€ versés au CNES
après 150
M€
en
AE=CP en 2021 dont 127,7
M€ versés au CNES
;
-
le programme 146 -
Équipement des forces
du ministère des Armées a directement versé
150
M€
en AE=CP au CNES en 2022 soit +
50 M€ par rapport à 2021. En 2021, le transfert
de 100
M€
en
AE=CP avait d’abord transité par le programme 193
-
Recherche spatiale
avant que le montant ne soit versé au CNES.
Cette hausse supportée par le programme 146
a permis de porter les moyens de la recherche spatiale au montant prévu pour l’
annuité
2022 de la LPR prévue pour le programme 193 (cf. partie 1.1.2.2.) tout en ayant simplifié
la gestion budgétaire en cours d’année.
Comme relevé dans la partie 1.2.1.2., la mobilisation de la réserve de précaution pour
assurer le financement de l’intégralité de la contribution française à l’ESA le 15 novembre 2022
(dégel de 44,4 M€ en AE=CP) et à EUMETSAT le 18 juillet 2022 (dégel 1,46
M€ AE=CP)
aurait pu être évitée si les montants des contributions à ces deux organisations scientifiques
48
471,55 M€ AE=CP en incluant la réserve de précaution, soit une diminution de
-
20 M€ par rapport à 2021
PO
INTS D’ATTENTION PAR
PROGRAMME
57
internationales étaie
nt budgétisés au niveau adéquat net de réserve, à l’image de ce qui a été
fait pour le programme 172
–
recherches scientifiques pluridisciplinaires
.
VI -
Programme 192 - Recherche et enseignement supérieur
en matière économique et industrielle
La DGE, responsable du programme, n’a relevé aucune difficulté d'exécution en lien avec
la crise sanitaire.
A -
Le soutien aux projets d'investissements de « rupture »
(plan « Nano 2022 » et plan « Batteries »)
fait toujours l’objet
de circuits budgétaires complexes
Lancé en 2018 pour une durée d'investissement de cinq années, le plan « Nano 2022 »
vise à promouvoir la recherche, le développement et l’industrialisation de composants
électroniques innovants ainsi qu'à favoriser leur intégration dans le processus d’innovation des
filières situées en aval. La DGE est chargée du suivi de ce programme et de la signature des
conventions avec les porteurs de projets. Quelques exemples d’application
s concrètes transmis
par la DGE permettent de mesurer la portée du plan « Nano 2022 », étaient présentés en détail
dans la NEB 2020 (dans les secteurs de l’automo
bile, de
l’
Internet of Things
, de l’aérospatial
et de la défense ou encore le secteur de la sécurité). Le plan « Nano 2022 » (2018-2022) décline
et prolonge en France le Programme i
mportant d’
intérêt européen commun (PIIEC)
microélectronique, validé par la Commission européenne le 18 décembre 2018, qui associe
l’Allemagne, la France, l’Italie et le Royaume
-Uni. Le plan « Nano 2022 » était financé par de
nombreuses sources : le fonds pour l’innovation et l’industrie, fonds sans personnalité juridique
dont les versements étaient rattachés au programme par fonds de concours ; le PIA3 et les
crédits budgétaires du programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
ainsi que d’autres programmes du budget de l’
État.
-
le PIA 3 finance 368
M€
rattachés au programme par fonds de concours : 16,2 M€ rattachés
en 2019, 4,8 M€ en 2020, 110 M€ en 2021 et 237 M€ en 2022. Sur les 237 M€ du PIA 3,
119 M€ ne provenant pas du fonds de concours ont été directement utilisés pour solder des
c
onventions tripartites entre la DGE, la Caisse des dépôts et consignations et l’entreprise
STMicroelectronics signées dans le cadre du plan Nano 2022
49
.
-
le
fonds pour l’innovation et l’industrie (FII)
50
devait financer 175
M€ versés en sept annuités de
25
M€
sur la période courant de 2018 à 2024, rattachés au programme par fonds de concours.
-
toutefois, les annuités 2023 et 2024 sont financées dès 2021 par anticipation par le PIA 4,
soit 50
M€ au total sur 2021
-2022 (décision du Premier ministre du 24 juillet 2021). Au
total, la contribution du FII au plan « Nano 2022 »
s’élève donc à 125
M€, une différence
de 50 M€
que la DGE explique par la
« révision de la programmation
[du FII]
liée à la
crise du Covid-19 »
, sans apporter plus de détail ;
-
le programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et
industrielle
a contribué à hauteur de 73,5
M€ sur la durée du plan via les dépenses
49
Ce montant était de 76 M€ en 2021
50
Le fonds pour l’innovation et l’industrie est présenté en partie 3.4.2
COUR DES COMPTES
58
d’interventions du
fonds de compétitivité des entreprises (FCE), recentré depuis 2019, sur
le programme Nano 2022
–
une partie des CP servent encore toutefois à apurer les restes à
payer des dispositifs actifs jusqu’en 2018 (R&D stratégique, clusters Eurêka, etc.)
;
-
en outre, les programmes 144
–
Environnement et prospective de la politique de défense
de
la mission
Défense
et 191
–
Recherche duale (civile et militaire)
du ministère des Armées
contribuent à hauteur de respectivement 49
M€ et 21
M€ sur la durée du plan.
Tableau n° 18 :
financement et exécution du plan « Nano 2022 »
Source de
financement
Type de fonds
Montant
prévisionnel
Exécution fin 2022 (AE)
Exécution
fin 2022
(CP)
FII
Fonds de
concours
125 M€
125 M€
125 M€
PIA 3
Fonds de
concours
368 M€
172,9 M€
NB
: En parallèle 195,1 M€
d’engagements directs par la
Caisse des Dépôts soit 368 M€
au total
172,9 M€
PIA 4
Fonds de
concours
50 M€
50 M€
50 M€
P192 (MEFSIN)
Crédits
budgétaires
73,5 M€
73,1 M€
52,5 M€
P144
(MINARM)
Crédits
budgétaires
49 M€
54,5 M€
23,5 M€
P191
(MINARM)
Crédits
budgétaires
21 M€
Total
-
686,5 M€
475,5 M€
(670,6 M€ en ajoutant les
engagements directs de la
Caisse des dépôts)
423,9 M€
Source : DGE, montants avant mise en réserve
La complexité du suivi budgétaire du plan induite par ces nombreuses sources de
financement tend à se réduire avec la fin des financements reçus du FII et du PIA 3, mais la
Cour relève cependant à nouveau cette année que le suivi financier de ce programme demeure
complexe. La DGE indique que
l’ensemble du
plan « Nano 2022 » est financé sous la forme de
subventions
, à l’exception d’un prêt de 200
M
€
accordé à SOITEC, qui s’ajoute à la
participation de l’État
. Un unique véhicule budgétaire devrait être retenu dès la budgétisation.
Au total, l’exécution en AE à l’issue de la durée du plan est proche de la prévision tandis que
les restes à payer devrai
ent être apurés d’ici 2026 selon le responsable de programme.
La
stratégie d’accélération «
Batteries » repose principalement sur un soutien en
subvention au projet important d’intérêt européen commun (PIEEC)
de recherche et
développement et de constructio
n d’usines de batterie
s de la société
Automotive Cells Company
(ACC), ainsi que d’autres projets concernant notamment le développement de matériaux
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
59
essentiels pour les batteries.
La DGE précise que la Stratégie batteries (notamment l’AAP
Batteries) est distincte du Plan Batteries et n’est pas financée sur le programme
192
–
Recherche
et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
. La Cour recense les sources
de financement suivant :
-
le financement du FII, soit 380
M€ en AE=CP sur la période 2018
-2021 : 150
M€ en 2018,
95
M€ en 2019, 67,4
M€ en 2020 et 67,6
M€ en 2022 (en AE=CP chaque année). En 2020,
82,6
M€ en AE avaient été engagées
51
pour compenser le moindre rendement du FII dans le
contexte sanitaire et permettre le financement par BPI France de la coentreprise constituée entre
une filiale d’un groupe énergéticien et un groupe automobile dédiée aux batteries automobile
s
;
-
en 2021 et 2022, 10
M€
puis 5
M€
en CP ont été dépensés directement depuis le programme
192
–
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
pour
couvrir une partie des AE.
L’année 2022 a vu l’apurement des derniers restes à payer du
plan batteries (5
M€ de CP versés en
2022, après 10
M€ en 2021, achevant la couverture
des 15
M€ d’engagements sur le P 192).
67,6
M€
en
AE ont par ailleurs fait l’objet d’un
retrait d’engagement juridique pour être repositionnées sur le fonds de concours du FII
rattaché au programme. Le solde de CP a été couvert directement sur le fonds de concours
du FII
53
;
-
un appel à projet (AAP) « Solutions et technologies innovantes pour les batteries » mis en
œuvre par BPI France depuis octobre 2021 doté de 335
M€ en subventions sur le PIA
4
(programme 423 -
Accélération de la modernisation des entreprise
). Les 11 projets
sélectionnés respectivement le 30 novembre 2021 et le 30 mars 2022 représentent, selon la
DGE, 123
M€ d’investissements pour 50
M€ d’aides. Une nouvelle vague de sélection a eu
lieu le 13 septembre 2022 et une dernière était annoncée le 10 janvier 2023. La stratégie
d’accélération «
Batteries
» s’appuie également sur des AAP et appels à manifestation
d’intérêt (AMI) transverses du
plan France 2030
54
, des AAP sectoriels ou portant sur des
projets de première industrialisation
55
, un Programme et équipements prioritaires de
recherche financé par l’ANR et des aides à finalité régionale
;
B -
Le dispositif « Jeunes entreprises innovantes »
présente un coût croissant et génère une dette
de plus en plus importante de l’État vis
-à-
vis de l’Acoss
Depuis le 1
er
janvier 2004, les jeunes entreprises innovantes ayant la qualité de PME qui
consacrent plus de 15 % de leurs charges à des dépenses de recherche et développement
bénéficient d’une exonération de cotisations sociales pour les emplois de personnels de
51
75,9 M€
en AE ouverts en LFR n°2020-
935 du 30 juillet 2020, 5 M€
en AE de redéploiements internes et 1,7
M€ provenant d’un
dégel
ad hoc
;
53
En application de l’avenant n° 1 du 22 décembre 2021 à la convention de mandat relative au soutien du plan
Batteries (projet ACC) du 8 octobre 2020
54
AAP « Prématuration-Maturation
» pour accélérer le transfert de la recherche publique par l’accroissement
de
résultats directement valorisables ou la création de start-ups, AMI «
Compétences et métiers d’avenir
» pour le
financement de diagnostic sur l’évolution des besoins en compétences et de dispositifs de formation pour répondre
aux besoins de la filière batteries
55
AAP « Diversification des sous-traitants automobiles », AAP « Première usine » par exemple
COUR DES COMPTES
60
recherche et d’appui à la recherche
56
. Aux termes de l’article L. 131
-7 du code de la sécurité
sociale, les exonérations de cotisations sociales accordées au titre du régime de la JEI sont
compensées par une dotation budgétaire de l’État à l’Agence centrale des organismes de
sécurité sociale (Acoss) issue des crédits du programme 192.
Le nombre d’entreprises bénéficiaires est passé de 1
300 en 2004 à 4 500 en 2021 (cf. tableau
n°20) et le coût total du dispositif a augmenté d’environ +
6 % par an entre 2018 et 2022. La sous-
estimation répétée du dispositif a conduit à financer les surcoûts sur la réserve de précaution du
programme jusqu’en 2019, au
détriment des autres actions. À partir de 2020, le dispositif JEI avait
fait l’objet d'un mécanisme législatif de plafonnement de la contribution à l'Acoss permettant
d’éviter que ne se reproduisent les dépassements régulièrement constatés du fait du fort
taux de
recours au dispositif. Ce mécanisme de plafonnement a conduit à générer une dette de l’État à
l’égard de l’Acoss compte tenu d’une prévision systématiquement inférieure à la réalisation.
Tableau n° 19 :
nombre annuel de bénéficiaires du dispositif JEI sur la période 2013-2020
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019*
2020*
2021*
2022
Nombre de JEI
bénéficiaires
3 170
3 389
3 501
3 623
3 902
3 900
4 200
4 455
4500
-
Source : Acoss
*Les données ne sont pas définitives pour les exercices 2019 à 2021.
Elles n’étaient pas disponibles pour l’exercice 2022 à la
clôture de l’instruction.
Sur la base des réponses aux questions de la DGE, des données d’exécution issues de
Chorus et des documents budgétaires joints au PLF, il apparaît que la budgétisation depuis 2022
d’une fraction des crédits en vue du remboursement de la dette n’est pas suffisante pour résorber
le stock de dette constitué auprès de l’Acoss.
Tableau n° 20 :
écart entre la
dotation en LFI et l’exécution (en M€)
2018
2019
2020*
2021
2022
2023
LFI
178,0
196,4
197,4
203,2
263,3 dont 15 M
€
d
’
apurement
de dette
317,7**** dont 31,8 M€
d’apurement de dette et
-
-
5
M€ d’économies sur le
contrôle des indus
Exécution
sur le P192
223,9
210,6
197,4
203,2
263,3 dont 15 M
€
d
’
apurement
de dette
-
Coût total
223,9
210,6
219,2
251,8**
276,4***
317,7
Surcoût à
financer par
rapport à la
LFI
+ 45,9
+ 14,2
+ 21,8
+ 48,6
+ 13,1
-
Dette
(stock)
0,0
48,6
61,7
29,9
56
Le volet fiscal du dispositif JEI représente moins de 5 % du coût total du dispositif. Il fait l’objet en PLF 2023
d’une prolongation jusqu’au 31 décembre 2025. Son coût pour l’État est estimé à environ 13 M€ pour l’année
2022 (Source Voies et Moyens annexé au PLF 2023, Tome 2, dépense fiscale n° 230604), à mettre en regard des
276,4 M€ du volet social (estimation de l’Acoss d’octobre 2022)
; Son coût demeure limité car seuls deux exercices
peuvent être exonérés
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
61
2018
2019
2020*
2021
2022
2023
Dont dette
contractée
sur l’exercice
0,0
+ 47,9
+ 28,1
0,0
Dont dette
remboursée
sur l’exercice
0,0
0
- 15
- 31,8
Financeme
nt de l’écart
la prévision
Redéploiement sur
le P192
Prise en charge définitive par
l’Acoss (Pas de dépassement
en 2020 compte tenu d’une
forfaitisation de la dotation
actée dans la loi de
financement de la sécurité
sociale)
Prise en charge
temporaire par
l’Acoss avant
rembour-sement
par le P192
Prise en charge
temporaire par
l’Acoss avant
rembour-
sement par le
P192
Source
: DGE, d’après A
coss
* En application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, les dépenses excédant la dotation budgétaire initiale
sont intégralement prises en charge par l’Acoss.
** Montant définitif transmis par l’Aco
ss au titre de 2021, connue le 12 avril 2022
*** Estimation Acoss, octobre 2022
**** Estimation Acoss, juin 2022 utilisée pour la prévision PLF 2023
Au regard de la dépense dynamique de ce dispositif, la Cour ne peut qu'encourager la
poursuite d’une évaluation plus précise de ses effets.
Le nouveau dispositif JEI a fait l’objet de
deux évaluations par la DGE, l’une en 2009
57
et l’autre en 2012
58
. Deux rapports ont également
été remis au gouvernement en octobre 2020
59
. Enfin, une récente étude de l’INSEE a été publiée
en octobre 2021
60
: si ces études démontrent généralement des effets favorables au sein des
entreprises bénéficiaires, sur la dynamique d'emploi notamment, il demeure encore difficile à ce
stade de démontrer un impact définitif de l’aide lorsque celle
-ci s'adresse à des entreprises matures.
Le rapport de BPI France d’octobre 2020 rappelle à ce titre que les entreprises faisant partie du
dispositif JEI sont par nature très spécifiques
: il s’agit d’entreprises jeunes, majoritairement
installées en Île-de-France, et, pour beaucoup, e
xerçant dans les secteurs d’activité d’information
-
communication. La dernière étude de l’INSEE, à portée méthodologique, se montre, quant
-à-elle,
plus sévère estimant un effet faible et incertain sur l’emploi des entreprises bénéficiaires. L’INSEE
estime ainsi que le recours au dispositif JEI «
aurait un effet positif sur l’emploi salarié total et sur
l’emploi dédié à la recherche et au développement pour seulement
16 % des entreprises
bénéficiaires à partir de leur 2
ème
année d'existence
» tandis que le dispositif «
n’aurait aucun effet
sur l’emploi des entreprises ayant recours au dispositif à partir de leur 4
ème
année d'existence et
jamais d’effet sur la rémunération versée aux salariés
». En outre, «
du fait du recours plus
fréquent aux Crédit impôt recherche et innovation et aux aides BPI France des JEI, ce résultat ne
serait pas nécessairement attribuable au seul dispositif JEI
». Compte tenu de la forte hausse du
coût du dispositif, et des faibles détails communiqués en matière de réduction des indus liés aux
erreurs de déclaration ou aux fraudes, la Cour suggère d’étudier un resserrement des paramètres
(durée d'éligibilité ou dégressivité éventuelle par exemple) afin de limiter le coût du dispositif et
achever le remboursement de la créance constituée
auprès de l’Acoss.
57
Le dispositif « Jeune entreprise innovante » a dynamisé les jeunes entreprises de services de R & D, Claire
Lelarge, Le 4 Pages du SESSI N°245, mai 2008.
58
Évaluation du dispositif JEI, Sébastien Hallépée et Antoine Houlou Garcia, DGCIS, septembre 2012.
59
Jean-Michel Charpin, Vincent Dortet-
Bernadet, Benjamin Hadjibeyli, Rapport Régime cadre 40391 d’aide
d’État à la RDI, Octobre 2020 et Rapport BPI France
: Évaluation des aides à l’innovation de
Bpifrance, du
dispositif des JEI, des aides aux projets de R&D, des IRT et ITE, des CIFRE.
60
INSEE, Évaluation du dispositif Jeune entreprise innovante (JEI), publication n° 68, 28 octobre 2021.
COUR DES COMPTES
62
C -
Une simplification de la maquette budgétaire de nature à mettre
en cause la cohérence future du programme
La Cour estimait récemment
61
que l’effort croissant en faveur de l’innovation s’est traduit en
France par une multiplication des dispos
itifs, d’une trentaine en 2000 à une soixantaine aujourd’hui.
D’ores
-et-
déjà, il peut être constaté que la politique d’innovation française a été largement
restructurée autour du quatrième programme d’investissements d’avenir (PIA 4) ouvert par la
loi de f
inances pour 2021. Le PIA procède à deux simplifications majeures : d’une part, il
rationalise les instruments de soutien financier à l’innovation auparavant répartis dans plusieurs
programmes budgétaires (notamment le programme 192 -
Recherche et enseignement
supérieur en matière économique et industrielle
) dans une mission budgétaire unique
Investissements d’avenir
devenue
Investir pour la France de 2030
en 2022
; et, d’autre part, il
consolide la place de Bpifrance comme l’interlocuteur de référence des entreprises s’agissant
des aides à l’innovation (création d’un guichet unique).
L'évolution de la maquette du programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en
matière économique et industrielle
tend à se simplifier et à se recentrer sur les actions de
politique industrielle et de soutien à l'innovation. Plusieurs transferts successifs sont intervenus
ces dernières années :
-
mise en extinction du f
onds unique pour l’innovation (FUI) –
fonds sans personnalité
juridique utilisé pour le financement des projets collaboratifs labellisés par les pôles de
compétitivité
–
depuis 2019 et regroupement des fonds au sein de la mission
Investissements d’avenir
.
2022 a été la dernière année d’apurement des restes à payer de
projets, soit 33,6 M€
en CP versés à Bpifrance. De 2023 à 2025, les crédits en AE et CP
encore prévus sur le programme seront exclusivement dédiés au paiement des frais de
gestion dus à
l’établissement, calculés pour l’année N sur ses versements aux bénéficiaires
en N-1. Bpifrance prévoit de procéde
r à des paiements aux bénéficiaires jusqu’à 2024
;
-
mise
en extinction du Fonds de garantie d’intervention «
aides à l’innovation
» (FGI-AI) et
reprise au sein de la mission «
Investissements d’avenir
». Ce dispositif n’a plus généré
d’impact budgétaire sur l
e programme depuis 2021 ;
-
transfert
de la gestion financière du dispositif RAPID (régime d’appui à l’innovation duale)
en 2021 au ministère des Armées via un transfert sortant de 114,8 M€
en AE en 2021 vers
le programme 144
–
Environnement et prospective de la politique de défense
. En fin
d’année
2022, un des dossiers est resté en gestion à la DGE, en accord avec le ministère
des Armées (0,55 M€
en CP).
Ces évolutions interrogent néanmoins la cohérence future du programme qui se recentre
peu à peu sur un nombr
e de dispositifs d’interventions limités
: le dispositif JEI et les plans
« Nano 2022 » et « Batteries
» en matière de soutien à l’innovation. L'ambition de ce
programme en faveur de la recherche industrielle et de l’innovation risque, à terme, d’être
substantiellement amoindrie. Les évolutions prochaines relatives aux plans « Nano 2022 » et
au dispositif JEI en particulier seront ainsi particulièrement observées. La Cour ne peut
61
Cour des comptes, Les aides publiques à l’innovation des en
treprises, mai 2021 disponible sur www.ccomptes.fr.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
63
qu’encourager la clarification des objectifs de la maquette budgétaire de ce p
rogramme afin
d’en garantir une cohérence d’ensemble et d’action.
Par ailleurs, l’évolution des objectifs assignés au programme au sein du projet annuel de
performance annexé au PLF 2021 (suppression d’un objectif et d’un indicateur) s’est poursuivie
avec
la création d’un indicateur relatif à l’impact du plan «
Nano 2022 » : « Nombre de brevets
déposés par an par les chefs de file bénéficiaires du Plan Nano 2022 ». Néanmoins, sans calcul
rétrospectif de sa valeur depuis 2018 ni cible pluriannuelle, l’indic
ateur manque de pertinence,
et ce d’autant plus que les derniers engagements du plan ont eu lieu en 2022. Il en résulte une
cible pour 2023 de 225 brevets, nettement inférieure à la cible 2022 (300). Le plan « Batteries »
n’ayant pas d’incidence budgétaire
sur le programme à partir de 2023, la DGE justifie à bon
droit
que le besoin d’un indicateur dédié dans la maquette de performance n’est pas avéré.
VII -
Programme 190
–
Recherche dans les domaines
de
l’énergie du développement et de la mobilité durables
Le programme 190 -
Recherche dans les domaines de
l’énergie du développement et de la
mobilité durables
finance des organismes de recherche dans le domaine de l’énergie, des risques
et de la pollution, de la mobilité durable et des transports, de l’urbanisme et de l’habitat, ainsi qu’en
matière d’aéronautique civile. Outre des subventions (SCSP) à ces organismes, le programme
finance
des appels à projets de recherche thématiques ainsi qu’un soutien à la filière aéronautique
et, enfin, les concours au CEA pour ses charges nucléaires de long terme. Quelques points
structurels retiennent l’attention de la Cour cette année.
À
la différence de 2020 et 2021, la crise sanitaire n’a pas perturbé l’exécution budgétaire du
CEA, de l’IRSN, de l’UGE et de l’INERIS mais le
contexte économique général continue de peser
sur le budget de l’IFPEN. En effet, les redevances issues de ses filiales dans les domaines de
l’énergie et des transports ont diminué depuis 2020 et la remontée du prix du pétrole brut n’a pas
encore permis de retrouver le niveau pré-crise
: ainsi, la prévision d’encaissement de ressources
propres en 2022 est -13,2
M€ inférieure à 2019.
A -
Un volet aéronautique bénéficiant massivement du plan de relance
et
dont l’exécution est soutenue
Les années passées, la Cour rappelait que l’essentiel des enjeux de soutenabilité du
programme tenait au budget opérationnel de programme (BOP) consacré à la recherche
aéronautique civile (BOP « Recherche aéronautique »). Contrairement au reste du programme
190 -
Recherche dans les domaines de
l’énergie du développement et de la mobilité durables
qui est suivi par le département du contrôle budgétaire (DCB) du CBCM du MTECT, le suivi
du BOP « Recherche aéronautique »
fait l’objet d’un suivi spécifique par l
e DCB rattaché à la
direction générale de l’aviation civile (DGAC), qui suit par ailleurs, dans une logique de
cohérence fonctionnelle, le budget annexe
–
Contrôle et exploitation aériens
(BACEA)
62
.
62
Ce budget annexe finance notamment l’école nationale de l’aviation civile.
COUR DES COMPTES
64
Pour appuyer et éclairer ses choix, la DGAC s’appuie depu
is juillet 2008 sur le Conseil pour
la recherche aéronautique civile (CORAC), instance de concertation publique-privée qui associe les
grands intégrateurs de la filière, le Groupement des industries françaises aéronautiques et spatiales
(GIFAS), des équipementiers et PME aéronautiques, le monde académique, les opérateurs de
transport aérien, les opérateurs aéroportuaires, les services de la navigation aérienne ainsi que
l’ensemble des ministères compétents. Il convient de souligner que le CORAC n’a pas de r
ôle
décisionnaire en matière de soutien ni l’exclusivité de la présentation de projets à la DGAC.
En 2020, le BOP « Recherche aéronautique » avait bénéficié des premières mesures
issues du plan de soutien de l'État à la filière aéronautique annoncé le 9 juin 2020 autour de 3
axes : soutien d'urgence aux entreprises en difficulté (pour plus de 12,5
Md€) ; investissements
dans les PME et ETI (pour près d'1
Md€) et soutien à la R&D de la filière (1,5
Md€). La
consommation de ce dernier volet du plan, financé à
hauteur de 930 M€ par
la mission
Plan de
relance
(programme 362 -
Écologie
) et le programme 190 -
Recherche dans les domaines de
l'énergie, du développement et de la mobilité durables
, est détaillée dans le tableau ci-après.
Tableau n° 21 :
consommation des crédits du plan de soutien à la R&D aéronautique
Source de
financement
2020
(exécution)
2021
(exécution)
2022
(exécution)
Exécution totale
2020-2022
2023
(prévision)
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P190 (ouverture
en LFR en 2020 et
LFI en 2021)
300,0
195,0
270,0
111,4
0,0
115,0
570,0
421,4
0,0
125,0
Dont crédits mis
en réserve (4 %)
-10,8
-4,5
0,0
-4,6
-10,8
-9,1
0,0
6,25
P362 (trois
transferts en
gestion en 2021 et
2022)
744
233
186
335,0
930,0
568
0,0
373,4
Exécution totale
300,0
195,0
1003,2
340
186
445,4
1 489,2
980,3
0,0
492,1
Source
: Cour des comptes, d’après
le CGDD et la DGAC
La consommation est quasi-intégrale en AE à fin 2022 tandis que la quasi-totalité des
restes à payer devraient être apurés en 2023 (492,1
M€
en CP sur 508,9
M€). Le transfert des
crédits issus de la mission
Plan de relance
vers le programme 190 -
Recherche dans les
domaines de
l’énergie du développement et de la mobilité durables
avait été demandé par la
DGAC, afin que les crédits soient gérés sur le programme
pour assurer l’unicité de la mise en
œuvre contractuelle et financière du volet R&D du Plan de relance aéronautique qui ne constitue
qu’une unique politique publique
63
. La quasi-totalité de ce montant est consacrée à des
subventions à la recherche car, à c
e stade, les industriels n’ont exprimé que très peu de
demandes de soutien pour des développements technologiques au moyen d’avances
remboursables (41,13
M€ AE d’avances exécutées sur 2020
-2022).
63
Le droit commun de mise en œuvre budgétaire du plan de relance prévoyait la passation de convention de
délégation de gestion entre les ministères et la direction du budget et, à titre exceptionnel, le transfert de crédits
par voie réglementaire
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
65
En 2022 comme en 2020 et 2021, l’exécution du BOP a correspo
ndu à la prévision
associée à la dernière LFR. Il est à noter toutefois que 4,60
M€ en CP uniquement ont été
dégelés le 23 novembre 2022 sur le BOP « Recherche aéronautique », restés sans emploi jusqu’à
la fin de gestion (cf. section 1.2.1.3.). Les échéanciers de paiement fournis par la DGAC sont
jugés fiables par le DCB et permettent de calibrer les montants transférés depuis le programme
362 -
Écologie
au plus juste. Concernant les avances et leurs remboursements, le DCB relève
toutefois des émissions de titres de perception de 91,6
M€ en 2022 (dont 23,9
M€ étaient
exigibles en 2021), soit un niveau très inférieur la période pré-crise sanitaire (206,7
M€ en
2019). Aucun avis défavorable ou refus de visa n’a été émis par le DCB en cours de gestion.
Les prem
iers bénéficiaires directs (cf. figure 1) des crédits de soutien à la R&D de l’action
14 du programme sont les grands avionneurs, motoristes et systémiers de la filière (Airbus, Airbus
Helicopters, Dassault, Safran, Thales). Toutefois tous les projets financés ont été construits dans
une logique de collaboration et d’inclusivité, en associant toutes les composantes de la filière sur
tout le territoire (plus de 400 sites bénéficiaires directs), et notamment 210 équipementiers, PME-
ETI et 35 organismes de recherche en tant que partenaires ou leaders de projets. Les ETI et PME
ont reçu directement 12 % des soutiens engagés au total. Les organismes de recherche ont perçu
7 % en volume financier. En tenant compte de la redistribution via la sous-traitance (plus de 25 %
de la valeur des travaux soutenus), il ressort qu’environ 40
% des soutiens engagés bénéficie in
fine aux partenaires des grands intégrateurs.
Graphique n° 18 :
bénéficiaires des crédits du Plan relance du BOP
« Recherche aéronautique » en 2021 et 2022
Sources : DGAC / * Groupe Airbus incluant Airbus Opérations, Airbus Helicopters, Airbus Defence and Space
et Stélia ; En tenant compte des sous-traitances, environ 45 % de la valeur totale revient à des entreprises hors
Airbus, Safran, Thales, Dassault, Daher et ATR.
B -
La maquette de performance
Les deux premiers objectifs et indicateurs de performance sont communs aux différents
organismes (à l’exception du CEA et d'ANSES) : objectif 1 « Développer l’excellence des
instituts de recherche au niveau européen et international » et objectif 2 « Développer les
recherches partenariales entre acteurs publics et entre acteurs publics et privés et valoriser les
résultats de la recherche ». Les trois suivants concernent plus particulièrement certains
établissements du programme, comme les indicateurs des objectifs 3 « Accroître, par la recherche,
la compétitivité et la sécurité nucléaire sur l'ensemble du cycle » (CEA), 4 « Soutenir par la
recherche, le développement des nouvelles technologies de l’énergie (NTE) et de l’efficacité
COUR DES COMPTES
66
énergétique » (CEA et IFPEN) et 5 « Produire les connaissances scientifiques et l'expertise
nécessaires au maintien d'un très haut niveau de protection contre les risques nucléaires et
radiologiques » (IRSN).
En 2022, quelques évolutions sont à relever :
-
un nouvel objectif 6 «
Soutenir l’effort de R&D de la filière aéronautique civile et orienter
prioritairement cet effort vers la transition écologique de l’aviation
» a été inclus dans la
maquette de performance du programme, décliné en trois indicateurs pertinents compte
tenu du plan de relance aéronautique en cours et des volumes budgétaires en jeu sur le BOP
« recherche aéronautique »
65
;
-
l
’objectif
3 est complété par un nouveau sous-indicateur : « Taux de dépenses de SENEX
(Surveillance, en
tretien, exploitation) dans l’assainissement et le démantèlement » compris
comme le rapport entre les coûts de SENEX des installations d’assainissement et de
démantèlement, et les dépenses totales d’assainissement
-démantèlement. Cet indicateur doit
permettre de mesurer la capacité du CEA à piloter ses projets en maîtrisant ses coûts fixes.
Si les objectifs et indicateurs du programme 190 -
Recherche dans les domaines
de
l’énergie du développement et de la mobilité durables
sont généralement clairs et recouvrent
bien les activités financées, le 3
ème
objectif correspondant à l’action 15 précitée a régulièrement
suscité les réserves de la Cour («
accroître, par la recherche, la compétitivité et la sécurité
nucléaire sur l’ensemble du cycle
»). Les instructions successives des NEB ne fournissaient pas
d’éléments justifiant en quoi la recherche nucléaire permettrait d’atteindre ce 3
ème
objectif du
programme, d’autant plus que la recherche associée aux activités d’assainissement et de
démantèlement représente une faible portion des dépenses du CEA. Depuis sa signature le 23
juillet 2021, le contrat d’objectifs et de performance (COP) 2021
-2025 du CEA comprend 28
indicateurs dont trois indicateurs ont été proposés afin de suivre la maitrise des coûts et des
délais de
l’assainissement et démantèlement, en veillant particulièrement à sécuriser la
chronique de baisse du terme source mobilisable (TSM) : indicateur n°17 « Taux de projets
d’Assainissement et de Démantèlement qui ont atteint leur cible annuelle en termes
d’a
vancement physique » (cible à 75 % minimum) ; indicateur n°18 «
Taux d’atteinte des jalons
d’Assainissement et de Démantèlement
» (cible à 80 % minimum) ; indicateur n°19 « Taux de
dépenses de SENEX dans l’assainissement et le démantèlement et évolution de
ces dépenses »
(cible à 45 % maximum), ce dernier ayant intégré le PAP du programme en 2022. La Cour
relevait dans la NEB 2021 que l’indicateur n°17 devait
également intégrer la maquette de
performance du programme dans le PAP 2023, ce qui n’a pas été le
cas. Cet indicateur serait
un complément utile au Parlement pour mesurer la capacité du CEA à piloter ses projets en
maîtrisant ses coûts fixes.
Enfin, plus largement, la Cour a rendu public un rapport relatif à la gestion du CEA et ses
grands projets (2013-2019) en décembre 2021 et rappelle que la réalité de la maîtrise du projet
de réacteur Jules Horowitz (RJH) et de la masse salariale de l’organisme conditionnera très
largement la situation financière du CEA dans les prochaines années alors que ses marges
d’adaptation sont désormais réduites par le poids croissant des dépenses contraintes et les
65
Indicateur 6.1
–
Part des crédits dédiés à la préparation technologique et au développement des avions de
transport zéro émission ou ultra sobres ; Indicateur 6.2
–
Nombre de brevets déposés dans le cadre des projets de
R&D soutenus et 6.3
–
Montant d’autofinancement des dépenses de R&T de la filière aéronautique civile
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
67
économies réalisées ces dernières années. Elle souligne notamment que l’équilibre budgétaire
du CEA n’a pu être préservé, sur la période, que grâce à un effort fi
nancier important et conjoint
de l’État et du CEA en particulier pour le RJH et les obligations de fin de cycle. Il reste
dépendant, à moyen terme, des incertitudes relatives au pilotage des grands projets et à la
mobilisation de nouveaux crédits notamment dans le cadre du plan de relance.
VIII -
Programme 191
–
Recherche duale (civile et militaire)
Ce programme s’inscrit dans le champ de la politique de recherche menée par l’État. Il
vise simultanément à maximiser les retombées civiles de la recherche de défense et à faire
bénéficier le domaine de la défense des avancées de la recherche civile. Ce programme est
rattaché à la mission
Recherche et enseignement supérieur,
le responsable du programme étant
le délégué général pour l’armement.
Le programme a été maintenu en 2022 dans la mission MIRES mais sans crédits
d’engagement ou de paiements
. Comme en 2021, les crédits ont été inscrits dès la budgétisation
ce
à
l’action
02
- « Souveraineté
technologique
et
résilience »
du
programme
363 -
Compétitivité
66
de la mission
Plan de relance
pour 140 M€
en AE=CP (contre 150
M€
en
AE=CP en 2021), dont 118,7
M€ versés au CNES (recherche duale dans le domaine
aérospatial) et 21,3
M€
au CEA (recherche duale en sciences du vivant, et programme NRBC-
E, technol
ogies de l’information et de la communication, composants et énergie embarquée
).
L’exécution des crédits consacrés à la recherche duale fait l’objet d’un développement dans la
note d’analyse de l’exécution budgétaire dédiée à cette nouvelle mission
67
. Le caractère
interministériel de la MIRES devrait être préservé à l’issue de la mise en œuvre du plan de
relance, comme en témoigne la budgétisation de crédits sur le programme dans le PLF 2023 :
150 M€
en AE=CP, soit un niveau légèrement inférieur à la dernière année ayant précédé la
création de la mission
Plan de relance
: 154 M€ en 2020)
.
Tableau n° 22 :
évolution des crédits votés par opérateur en CP
Crédits votés AE=CP
(M€)
LFI
2019
LFI
2020
LFI
2021
LFI
2022
LFI
2023
CNES
150,2
130,2
128,0
118,7
127,7
CEA
29,3
23,8
22,0
21,3
22,3
Total
179,5
154,0
150
140,0
150,0
Support budgétaire
P191
P191
P363
P363
P191
Source : LFI
66
P363 -
Compétitivité
, action « 02
–
Souveraineté technologique et résilience », sous-action : « Soutien au secteur
spatial et financement de la recherche duale ».
67
Cf. NEB Plan de relance 2021.
COUR DES COMPTES
68
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
4.
(2018, reformulée 2022) : finaliser la négociation du nouveau contrat
d’objectif et de
performance avec le CNOUS pour la période 2023-2027 et procéder à sa conclusion avant
la fin de l’année 2023
(MESR)
;
5.
(2018, reformulée en 2022) : produire pour la prochaine LFI un document consolidant les crédits
relatifs aux infrastructures de recherche de type IR* à partir de données fiabilisées
(MESR)
;
6.
r
estreindre les paramètres ou les conditions d’éligibilité du dispositif «
Jeunes Entreprises
Innovantes
» afin de maîtriser l’évolution du coût de la compensation de l’exon
ération et
de résorber la dette constituée vis-à-
vis de l’Acoss
(MEFSIN)
.
Chapitre III
Moyens consacré
s par l’
État à la politique
de recherche et d
’
enseignement supérieur
I -
Les dépenses fiscales
A -
Des dispositifs anciens, disparates, dont le chiffrage reste estimatif
En 2022, la MIRES compte encore 10 dépenses fiscales à titre principal
68
représentant un
montant total réévalué à 7,97
Md€ en PLF
2023 (contre 8,30
Md€ en PLF 2022). Ce montant
n’est qu’estimatif car d’après le tome II du fascicule «
Évaluation des voies et Moyens », le
chiffrage de quatre de ces dépenses n’est qu’un «
ordre de grandeur »
ou bien n’est pas précisé.
Si le montant total est estimatif, ces dépenses ont pourtant pris une part croissante depuis
2012 dans les dépenses totales de la MIRES. Elles représentent en effet près de 22,1 %
69
des
dépenses totales consacrées à la mission MIRES en PLF 2022
70
, et cette part est en hausse. Ce
même ratio était en effet de 19,96 % en PLF 2021.
68
Voir en annexe n° 5.
69
Montant prévisionnel 2022 selon PLF 2022 : 8,298
Md€ et crédits CP en LFI 2022
: 29,238M€.
70
Selon l’a
nnexe Évaluation des voies et moyens tome II 2022.
COUR DES COMPTES
70
Graphique n° 19 :
dé
penses fiscales et budgétaires de la mission (Md€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus et Voies et moyens tome II 2023
Graphique n° 20 :
part des dépenses fiscales sur les dépenses totales exécutées
de la mission MIRES (2012-
2022) (en M€)
Source : Cour des
comptes d’après Évaluation des voies et moyens T2 et les NEB
Les dépenses fiscales sont inégalement réparties sur la mission MIRES. Elles affectent
prioritairement trois programmes budgétaires : le programme 172 -
Recherches scientifiques et
technologiques pluridisciplinaires
, le programme 192
–
Recherche et enseignement supérieur en
matière économique et industrielle
et le programme 231 -
Vie étudiante
.
La principale dépense fiscale de la MIRES est le crédit d’impôt recherche CIR
71
qui est
rattaché au programme 172 -
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
.
Son importance s’est accrue depuis 2013, passant de
74,2 % en 2013 à 88,2 % en 2022 du
montant total des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la MIRES. Le CIR représente
la deuxième dépense fiscale la plus coûteuse du budget.
71
Crédit Impôt Recherche.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE RECHERCHE ET D
’ENSEIG
NEMENT SUPÉRIEUR
71
À l’exclusion du CIR dont le coût n’a cessé de croître depuis sa mise en place (cf. section
3.1.2), les données provisoires des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la MIRES
actuellement disponibles
72
montrent une tendance haussière en 2022, après une période de
baisse globale de 10 ans, accentuée en 2020 en raison de la fin de l’incidence financière de
quatre dispositifs relevant du programme 192 -
Recherche et enseignement supérieur en
matière économique et industrielle
73
.
Tableau n° 23 :
évolution des dépenses fiscales hors CIR (M€)
Source
: Cour des comptes d’après Évaluations des voies et
moyens T2
Les dépenses fiscales de la MIRES participent principalement à deux objectifs : augmenter
les
dépenses de recherche et/ou d’innovation
et
développer l’accès à l’enseignement supérieur.
Ces dernières années, la tendance était à la simplification du paysage des dispositifs
existants. En effet, il ne reste plus que cinq dépenses non limitées dans le temps contre sept
précédemment, et après la disparition de cinq dépenses fiscales actées en 2020
74
, six autres
devraient disparaître d’ici 2030, du fait de la fin du fait générateur et, partant, de leur incidence
budgétaire. En 2022, une nouvelle dépense fiscale est parvenue à échéance : la dépense fiscale
n° 110238 rattachée au programme 231 -
Vie étudiante,
relative
au crédit d'impôt à raison des
intérêts des prêts souscrits entre le 1
er
septembre 2005 et le 31 décembre 2008.
Deux nouvelles dépenses fiscales font cependant leur apparition dans
l’annexe Voies et
Moyens tome II 2023. Une nouvelle dépense fiscale n°200311 rattachée au programme 172 de la
MIRES est entrée en vigueur au 1
er
janvier 2022 :
«
un crédit d’impôt en faveur de la recherche
collaborative
», introduit par l’article 69 de la loi de finances initiale pour 2022
tandis que la
72
Les données définitives seront disponibles à l’automne 2023 lors de la publication des Voies et moyens tome II
annexé au PLF 2024.
73
Voir Annexe n° 7.
74
Les dépenses fiscales n°300207 et n
°220105 n’ont
plus d’incidence financière
depuis 2020 et les dépenses n°
230504 et n°320139 ont été abrogées par la loi de finances pour 2019. Cf. NEB MIRES 2020. Par ailleurs, la
dépense fiscale n° 140124 rattachée au programme 192
–
Recherche et enseignement supérieur en matière
économique et industrielle
et relative à l’exoné
ration des dividendes perçus par l'associé unique
d’
une société
unipersonnelle d'investissement à risque
, n’a plus d’incidence budgétaire depuis 2019, suite à
la fin d'incidence
budgétaire en 2019 de l'exonération des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque (SUIR, DFI n° 300207),
éteinte faute de prorogation.
COUR DES COMPTES
72
dépense fiscale n°310206, rattachée au programme 192, apparaît dans le cadre du PAP du
PLF
2023 et représente pour 2023 un montant d’1
M€
.
B -
Les principales dépenses fiscales en soutien à la recherche
et à
l’innovation
Sept dispositifs représentant 7,4
Md€,
soit 92,9 % du montant de dépenses fiscales de la
MIRES estimé pour 2023, visent l’augmentation des dépenses de recherche et le soutien à
l’innovation.
Parmi ceux-
ci, trois dispositifs ciblent l’augmentation des dépenses de recherche des
entreprises. Le principal soutien fiscal est apporté par le crédit d’impôt recherche (CIR),
complété par des dispositifs spécifiques à destination des PME, le crédit d’i
mpôt innovation
(CII), et à destination des jeunes entreprises innovantes (JEI) et jeunes entreprises universitaires
(JEU). Deux autres dispositifs d’un plus faible montant concou
r
ent également à l’objectif
d’augmentation de la dépense intérieure de recher
che en ciblant les établissements publics
scientifiques.
Un dispositif a pour finalité d’orienter l’épargne vers le capital
-risque et un
dernier d’encourager l'activité inventive et de développer la protection des inventions.
Tableau n° 24 :
dépenses fiscales en soutien à la recherche et à
l’innovation
Source : Voies et moyens tome II- PLF 2023 -
ε
=< 0,5
M€. Ce tableau inclut la nouvelle dépense fiscale
200311 « Crédit
d’impôt en faveur de la recherche collaborative
» votée en 2022. À ces dispositifs s’ajoute la dépen
se fiscale n°310206
–
« Amortissement exceptionnel sur cinq ans des investissements réalisés dans les petites et moyennes entreprises innovantes »
dont le montant prévisionnel s’élève à 1
M€ en 2022.
Seules les dépenses fiscales d’un montant significatif font l’objet d’une présentation ci
-après.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE RECHERCHE ET D
’ENSEIGNEMENT SUPÉRI
EUR
73
1 -
Le crédit d’impôt recherche
Graphique n° 21 :
évolution du montant du CIR et du montant total
de dépenses fiscales principales de la MIRES
Source
: Cour des comptes d’après Évaluations des voies et moyens T2 2023
Le montant du CIR a représenté 87,9 % de la dépense fiscale totale rattachée à titre
principal à la MIRES en 2021. La prévision pour 2022 est de 88,2 %.
Un dispositif réformé à compter du 1
er
janvier 2022
À compter du 1
er
janvier 2022, le dispositif Crédi
t d’impôt recherche a été modifié suite
aux dispositions prises pour la Loi de Finances pour 2021 relatives à l’abrogation du
doublement d’assiette pour les travaux de R&D confiés à des organismes publics ou assimilés.
Les modalités de prise en compte des dépenses relatives à des opérations de recherche
confiées à des organismes tiers pour le calcul du crédit d’impôt recherche (CIR
-recherche) ont
été harmonisées en alignant les dispositions relatives aux opérations confiées aux organismes
publics ou assimilés sur celles prévues pour les organismes privés. Le dispositif de doublement
d'assiette, qui avait été instauré en 2004 dans le but d'inciter à la synergie entre la recherche
publique et la recherche privée, est ainsi supprimé à compter du 1
er
janvier 2022.
Tableau n° 25 :
c
rédit d’impôt recherche (2015
-2023)
*= prévisions
Source : Réponse de la direction de la législation fiscale au questionnaire de la Cour- nombre de déclarants 2022 et 2023 non
disponible à la date de clôture de l’instruction
.
COUR DES COMPTES
74
Une dépense emblématique et dynamique
Le CIR, créé en 1983 et réformé profondément de 2004 à 2008, est devenu la plus
importante dépense fiscale rattachée à la mission MIRES. Depuis la réforme de 2004 qui a
introduit une part en volume dans le calcul de ce crédit d'impôt, le nombre d'entreprises
déclarantes et le montant de la créance ont très fortement augmenté. La réforme de 2008 a
instauré un dispositif uniquement en volume et sans plafond, avec un taux de 30 % pour la
plupart des entreprises.
Le montant du crédit d'impôt recherche demeure difficile à anticiper : la dépense fiscale
dépend de la dynamique de la créance, mais aussi de l'impôt sur les sociétés et des demandes de
remboursement immédiat des entreprises, dont les règles ont varié depuis 2008, notamment durant
le plan de relance de 2009-2010, puis avec la généralisation aux PME (au sens communautaire) de
la possibilité d'un remboursement immédiat. La part des entreprises bénéficiaires du droit au
remboursement immédiat et en demandant l'application peut en effet fluctuer selon les exercices
et expliquer les variations de la dépense fiscale constatées en exécution.
Le CIR profite majoritairement aux grandes entreprises qui déclarent en volume le plus
de dépenses de R&D : celles-ci représentaient 3,4 % des bénéficiaires en 2020 et ont reçu 44 %
de la créance totale, alors que les PME représentaient 83 % des bénéficiaires et en ont reçu
29
% des créances. En termes sectoriels, l’industrie a représenté 60
% de la créance de CIR en
2020 contre 38 % pour les activités de service
75
.
Le montant réalisé du CIR, tel que constaté dans le PLF 2023, pour l’exercice 2021 de
6,4
Md€ est très faiblement inférieur aux prévisions associées aux PLF 2021 et 2022. Il ressort des
réponses de la DLF aux questionnaires de la Cour que les écarts définitifs entre prévision et
réalisation en 2021 reposent notamment sur la méthode de prévision utilisée qui, compte tenu de la
crise sanitaire, n’avait pas reposé sur la moyenne historique des comportements des bénéficiaires.
Ce dispositif a connu une forte croissance entre 2021 et 2022 liée à la révision du
dispositif et au retour à la normale après la crise sanitaire.
Pour 2022, le montant prévisionnel de CIR est de 7
Md€. La croissance budgétaire par
rapport à 2021 s’explique, d’une part, par le contrecoup de l’impact de la crise sanitaire sur la
R&D des entreprises. La baisse de l’activité a conduit les entreprises à diminuer leur
investissement en R&D en 2020, générant une baisse de créance du CIR 2020 et donc une
baisse de la dépense CIR 2021.
L’ampleur de cet effet a été limitée en raison d’une bonne
résilience de la R&D par rapport au PIB ou à l’investissement corporel des entreprises
76
: la
R&D
représente
un
investissement
de
long-
terme
dont
les
coûts
d’ajustement
(fermeture/ouverture de laboratoires, perte du capital humain,
etc
.) sont très élevés, c’est
pourquoi les entreprises ayant l’habitude d’investir de manière régulière en R&D font
généralement le choix de lisser l’impact des chocs conjoncturels.
De même, la prévision de
reprise de la R&D des entreprises en 2021 a vraisemblablement entraîné un rebond de la créance
du CIR pour le millésime 2021 et par suite de la consommation en 2022. Le deuxième facteur
de croissance est
la consommation plus dynamique des créances en 2022 qu’en 20
21. La
consommation en 2022 tend à être plus dynamique que celle des années précédentes au regard des
données comptables au moment de la prévision. La transformation du CICE en allègement de
charges, qui conduit à une extinction progressive du stock de créances CICE disponibles à la
consommation, a pu théoriquement soutenir la consommation des créances de CIR.
Pour 2023, l’estimation de
cette dépense fiscale prévoit une augmentation mesurée.
75
MESR-DGRI-Sittar, GECIR juin 2021 (données provisoires) et Insee, répertoire Sirene.
76
Trésor-Eco (2021) «
L’impact de la pandémie de Covid
-19 sur les entreprises françaises »