FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Outre-mer »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EX
ÉCUTION BUDGÉTAIRE
.........................................
13
I - LA PROGRAMMATION INITIALE
...............................................................................................
13
A - Une relative stabilité des crédits pour la mission en 2022 par rapport à 2021
.....................................
13
B - Des évolutions tendancielles importantes
............................................................................................
14
C - De nouvelles dépenses pérennes principalement portées par le programme 123
Conditions de vie
outre-mer
....................................................................................................................................................
16
D - Des mesures de périmètre et de transfert non significatifs
...................................................................
16
E - Un programme soutenable avec réserve pour la CBCM
......................................................................
17
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
17
A - Une sur-exécution globale régulée par des mouvements intervenus par voies législative et
réglementaire
..............................................................................................................................................
18
B - Une année marquée par des difficultés et incertitudes en gestion
........................................................
24
III -
L’ANALYSE DE L’ÉVOLUTION DE LA DÉP
ENSE ET DE SES COMPOSANTES
............
26
A - Une mission composée principalement de dé
penses d’intervention en forte augmentation
................
27
B -
Des dépenses de personnel et un plafond d’emploi en hausse malgré des effectifs
réalisés en baisse . 28
C - Des dépenses marginales sur les autres titres de la mission mais une gestion à améliorer en
fonctionnement et en investissement
..........................................................................................................
32
IV - LES PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
..........................
34
A - A court terme, des volumes stables de report de crédits et de charges à payer
....................................
34
B - Un volume de restes à payer qui interroge la soutenabilité budgétaire de la mission
..........................
35
V -
L’INCIDENCE DES
DÉPENSES BUDGÉTAIRES
SUR L’ENVIRONNEMENT
....................
40
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
........................................
43
I - UNE CONSOMMATION QUASI-TOTALE DES CP DU P 123 QUI MASQUE DES
DISPARITÉS FORTES ENTRE ACTIONS
.........................................................................................
43
II - UN PROGRAMME 138 MARQUÉ PAR LES ALÉAS DE PRÉVISION DE L
’ACOSS
...........
48
A - Action 1 « Soutien aux entreprises »
...................................................................................................
48
B - Action 2 «
Aide à l’insertion et à la qualification professionnelle
»
....................................................
50
C - Action 3 « Pilotage des politiques publiques »
....................................................................................
52
D - Action 4 «
Financement de l’économie
»
............................................................................................
52
CHAPITRE III MOYENS CONSACRÉ
S PAR L’
ÉTAT AUX POLITIQUES
CONDUITES OUTRE-MER
...................................................................................................
55
I - DES DÉPENSES FISCALES CROISSANTES MAIS TOUJOURS PEU ÉVALUÉES
...............
55
A - Le montant des dépenses fiscales continue à peser plus du double de celui des dépenses budgétaires 56
B - Un ensemble de dépenses fiscales inchangé en 2022
...........................................................................
59
C -
La fiabilité du chiffrage des dépenses fiscales s’améliore lentement mais les évaluations des
dispositifs restent rares
...............................................................................................................................
60
II - LADOM : UN RAPPROCHEMENT AVEC PÔLE EMPLOI QUI NE LÈVE PAS TOUTES
LES INCONNUES STRATÉGIQUES
...................................................................................................
62
COUR DES COMPTES
4
A - Stabilité des effectifs de Ladom
...........................................................................................................
63
B - Une gestion à améliorer
.......................................................................................................................
65
III - LE FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE 5.0 ET LE FONDS OUTRE-MER
..........
66
IV - UNE FRAGMENTATION BUDGÉTAIRE TOUJOURS IMPORTANTE MAIS PLUS
LISIBLE
...................................................................................................................................................
67
LISTE DES ABRÉVIATIONS
.................................................................................................
71
ANNEXES
..................................................................................................................................
75
Synthèse
L
’exécut
ion des crédits de la mission Outre-mer connaît une croissance pour
la troisième année consécutive, mais ces derniers représentent toujours une part
marginale dans le financement des politiques publiques ultramarines
Les crédits budgétaires consacrés aux outre-mer représentent en 2022 un peu plus de 4 %
des dépenses du budget général
de l’État
, soit 21,59
Md€ de
crédits de paiement (CP) en loi de
finances initiale (LFI).
En 2022, 101 programmes relevant de 32 missions différentes, concourent aux politiques
publiques outre-mer. La mission
Outre-mer
, deuxième mission contributrice, ne représente que
12,6 % de cet effort, loin derrière la mission
Enseignement scolaire
, qui regroupe à elle seule
32 % des crédits consacrés aux outre-mer.
Pour la mission
Outre-mer,
les crédits exécutés en 2022, augmentent de 9,8 % en
autorisations d’engagement (AE) et de
13 % en crédits de paiement (CP) par rapport à 2021,
pour atteindre 2,83
Md€ en AE et 2,
73
Md€ en CP.
À ces dépenses budgétaires,
s’ajoutent des
prélèvements sur recettes de l’État et surtout des dépenses fiscales (6,
92
Md€), qui sont près de
deux fois et demi supérieures aux dépenses budgétaires de la mission.
Une sur-
consommation importante des crédits qui témoigne d’une
difficulté
d’
expression précise des
besoins et d’une exécu
tion insuffisamment maîtrisée
Après des améliorations en 2021, la gestion 2022 a été marquée par une sous-
consommation des autorisations d’engagement et un calibrage insuffisant des besoins en crédit
de paiement. Ainsi, sur le P123, la sous-
consommation s’élève à 75
M€ (
- 9 %) et est portée en
grande partie par la ligne budgétaire unique (logement) qui présente une sous-exécution de
41
M€
(54,6 % du total du programme), ainsi que par
le fonds exceptionnel d’investisseme
nt
(- 10
M€)
et le soutien aux collectivités territoriales (- 11
M€)
.
L’année
2022 a constitué, pour la direction générale des outre-mer (DGOM), la
deuxième
année de mise en œuvre d’une expérimentation relative à l’élaboration, au contenu,
à la validation et au contrôle des documents de programmation et de répartition budgétaires.
Une réserve a toutefois été émise par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM)
sur le titre 2
du programme 138 en raison de la mise en œuvre des nouvelles indemn
ités pour
le personnel militaire affecté au SMA
qui n’ont été financées qu’en cours de gestion
.
Les deux programmes de la mission restent cependant soumis à des difficultés
structurelles majeures et récurrentes.
L’importante sur
-exécution de la mission par rapport à la dotation en LFI est en grande
partie portée par l’action 1
Soutien aux entreprises
du programme 138 (+ 248,33
M€ en AE et
CP soit 16,8 % par rapport à la dotation initiale). Elle
s’explique par les défauts de prévision de
l’Acoss pour étab
lir les montants de la compensation des exonérations de cotisations sociales
COUR DES COMPTES
6
patronales et leur évolution en cours d’exercice.
Si ces défauts de prévisions ne sont pas
imputables à la DGOM,
dès octobre 2021, l’Acoss prévoyait déjà une dépense supérieure
aux
crédits inscrits en LFR 2021et fondée
sur les prévisions faites à l’été
. Les très fortes variations
en cours de gestion (1 584,4
M€ en février, 1
623,62
M€ en juin et 1707,96
M€ en octobre)
témoignent de la variabilité des prévisions fournies. Or, cette insuffisante fiabilité pèse sur la
programmation et sur la capacité du responsable de programme à mener sans aléas budgétaires
les autres actions relevant de la mission, ainsi que sur la maîtrise des risques du ministère.
Sur le programme 123,
l’apurement
des restes à payer marque le pas, avec une
dimuinution de 59,4
M€
en 2022 contre 111,6
M€ en 2021. Si la progression
globale de ces
restes
à payer est moindre qu’en 2022 (+
102
M€ par rapport à +
179M€ en 2021), ils atteignent
le niveau exceptionnel de 2,04
Md€
, soit un hausse de 5 %.Ces restes à payer rigidifient la
dépense sur le long terme et constituent, compte tenu de leur disproportion par rapport aux CP
annuels du programme, un risque avéré pour la soutenabilité à terme de la mission
Outre-mer
.
Ces
deux points présentent les principaux risques pesant sur l’exécution de la mission
Outre-mer
depuis de nombreuses années sans, à ce jour, qu’une solution pérenne n’ait été
apportée en dépit des efforts du responsable de programme.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Nouvelle recommandation)
Fiabiliser les prévisions de consommation des titres 3 et 5 de la
mission afin de renforcer la qualité de la budgétisation (
DGOM, DB
).
2.
(Recommandation reformulée)
Formaliser une méthode commune d’annulation des
engagements juridiques sans mouvement depuis cinq ans et fiabiliser le montant des AE
ouvertes ces cinq dernières années pour en tirer les conséquences en matière d’ouverture de
crédits de paiments correspondants (
DGOM, CBCM, DB
).
3.
(Recommandation reformulée)
: Fiabiliser les prévisions de compensation des dispositifs
d’exonérations de cotisations de charges patronales en cherchant à produire des données
prenant en compte les spécificités ultra-marines, notamment dans le calcul prévisionnel de
la masse salariale (
Acoss, DGOM, DB
).
4.
(Recommandation reformulée)
: Systématiser la fiabilisation des principales dépenses fiscales
non chiffrées et supprimer celles inefficientes (
DGOM, DB, DLF
).
5.
(Recommandation reformulée) :
Conduire un programme pluriannuel exhaustif d’évaluation
des principales dépenses fiscales dans le respect de l’article 25 de la loi organique n° 2021
-
1836 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.
(DGOM)
6.
(Nouvelle recommandation) : Assurer, avec le soutien des administrations de tutelle, une
gestion rigoureuse et conforme des fonds communautaires versés afin de garantir la
pérennité du financement
(Ladom, DGOM, DB).
Introduction
La mission
Outre-mer
, placée sous la responsabilité du ministère délégué chargé des
outre-
mer, vise d’une part à favoriser la création de richesses et d’emplois pour le
développement économique et social des
territoires ultramarins et, d’autre part, à améliorer la
cohésion sociale et les conditions de vie des populations y résidant.
Cette mission est composée de deux programmes, sous la responsabilité de la directrice
générale des outre-mer : le programme 138
Emploi outre-mer
et le programme 123
Conditions
de vie outre-mer,
le premier disposant de trois fois plus de crédits budgétaires que le second. À
ces dépenses budgétaires s’ajoutent des dépenses fiscales, elles
-mêmes plus de deux fois et
demi supérieures aux dépenses budgétaires de la mission. Unique opérateur rattaché à la
mission, l’Agence de l’outre
-mer pour la mobilité (Ladom) est un établissement public
administratif, en vertu des articles 4 et 6 de la loi du 14 octobre 2015. Compétent en matière de
fo
rmation et d’insertion professionnelle, Ladom assure également la gestion des actions
relatives à la continuité territoriale qui lui sont confiées par l’État et les collectivités territoriales.
Pour l’exercice
2022, la mission présente un montant exécuté de 2 828,91
M€ en AE et
2 726,45
M€ en CP
soit une hausse de 14,95 % en regard du montant exécuté en 2021.
Graphique n° 1 :
exécution 2018-2022 des crédits de la mission
Outre-mer
(en Md€)
Source
: Cour des comptes d’après les données Chorus
2,11
2,41
2,33
2,37
2,73
2,22
2,49
2,38
2,55
2,83
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
2018
2019
2020
2021
2022
CP
AE
COUR DES COMPTES
10
Les crédits de la mission ne représentent toutefois qu’une partie assez faible de l’effort
budgétaire global de l’État en faveur des outre
-mer puisque les politiques publiques qui y sont
consacrées sont portées par 101 programmes relevant de 32 missions du budget général.
Les crédits de la mission
Outre-mer
représentent 12,6
% de l’effort total de l’État en faveur des
outre-mer.
Schéma n° 1 :
dépenses en faveur des outre-
mer (CP en M€)
Source : Cour des comptes.
d’après Chorus
* Chiffrage 2022 (LFI) issu du document de politique transversale 2023 ; **
Chiffrage 2022 issu du Tome II Voies et moyens annxé au PLF 2023.
En gestion 2022, la quasi intégralité des crédits disponibles a été consommée (98,9 % sur
le programme 123 et 98,3 % sur le programme 138 en CP). Toutefois, en regard de la LFI, on
constate que les crédits ont du être abondés
pour l’essentiel en raison des difficultés de prévision
des dépenses de guichet du programme 138
(action 1). L’effort de sincérisation budgétaire, noté
par la Cour l’an derni
er, doit par ailleurs être pousuivi et accentué. Les montants transférés au
titre du plan de relance (34
M€ en CP en plus des 14,8
M€ de reports 2021) ont été consommés
à hauteur de seulement 8
M€.
Par ailleurs la Cour observe que les restes à payer représentent un niveau préoccupant,
sans précédent sur la mission, ainsi que dans une moindre mesure le maintien du fonds sans
personnalité juridique 5.0 toujours doté de 9,57
M€ de fonds non
versés au 1
er
décembre 2022.
Elle relève également que,
dorénavant, les nouvelles dépenses liées à l’objet de
ce fond sont
réalisées via le « Fonds outre-mer » qui est une ligne de crédit budgétaire.
INTRODUCTION
11
Mission outre-mer
Programme
123
–
Conditions de vie outre-mer
Programme
138
–
Emploi outre-mer
Graphique n° 2 :
mission
Outre-mer
- exécution 202
2 (CP, en Md€)
Source : Cour
des comptes d’après Chorus
Graphique n° 3 :
d
épenses budgétaires et fiscales par programme (Md€)
Source
: Cour des comptes d’après Tome II Voies et Moyens 2023 et exécution Chorus pourles dépenses
budgétaires
0,68
2,05
2,73
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
P.123
P.138
Total mission
2,73
6,92
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
Dépenses budgétaires
Dépenses fiscales
Chapitre I
Analyse de l’ex
Écution budgÉtaire
I -
La programmation initiale
A -
Une relative stabilité des crédits pour la mission en 2022 par rapport
à 2021
Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2022 s’élèvent à
2 635,23
M€ en AE
(2 701,44
M€ en 2021) et
2 472,36
M€ (
2 436,49
M€ en 2021) en CP,
respectivement en baisse
de 2,51 % et en hausse de 1,47 % par rapport à la LFI 2021.
Tableau n° 1 :
évolution des crédits inscrits en programmation initiale 2022 et en loi de
finances 2022
(en M€)
Programme 123
Programme 138
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
PLF 2021
828,78
593,27
1 851,17
1 841,72
2 679,95
2 434,99
LFI 2021
858,78
603,27
1 842,66
1 833,21
2 701,44
2 436,49
PLF 2022
846,57
694,64
1 781,85
1 772,31
2 628,42
2 466,95
Amendements
-0,02
-0,02
6,95
5,56
6,94
5,55
LFI 2022
846,55
694,63
1 788,67
1 777,74
2 635,23
2 472,36
Evolution LFI 2021/PLF 2022
-1,44%
13,15%
-3,30%
-3,32%
-2,70%
1,25%
Source : Cour des comptes
d’après Chorus
La programmation initiale 2022 portait sur un budget de 2 628,42
M€ en AE et
2 466,95
M€ en CP, représentant respectivement une
baisse des crédits par rapport à la LFI
2021 de 2,8 % en AE et une hausse de 1,23 % en CP à périmètre courant (identique au périmètre
constant en l’absence d’évolution significative pour l’année considéree
).
Deux amendements ont modifié les crédits de la mission Outre-mer.
L’amendement AN
n° II-2863 du 9 novembre 2021 a majoré de 6,96
M€ en AE et 5,56
M€ en CP le programme
138, afin de prendre en compte la création d’une nouvelle compagnie du service milit
aire adapté
(SMA)
de Polynésie française sur l’atoll d’Hao. L’amendement AN n
° 912 du 10 décembre
2021 est venu quant à lui minorer très légèrement en AE et CP de 16 000
€
les crédits du
COUR DES COMPTES
14
programme 123 et de 0,13
M€ ceux du P 138
, dans le cadre de la transformation de la fonction
achats au sein des ministères.
Au total, en LFI 2022, la mission
Outre-mer
a été dotée de 2 635,23
M€ en AE et
2 472,36
M€ en CP, soit une augmentation de
0,26 % en AE et 0,22 % en CP par rapport aux
crédits inscrits au PLF 2022.
Par rapport aux crédits votés en LFI 2021, la mission
Outre-mer
voit ses crédits diminuer
de 2,47 % en AE et augmenter de 1,47 % en CP avec la LFI 2022
. Cette évolution s’explique
notamment, pour les CP, par les modifications de la méthode de détermination des besoins en
regard des consommation de l’année précédente
élaborée avec la direction du budget, la
prévision minimaliste des dépenses de
l’A
coss et
l’
accroissement des dépenses liées aux
contrats de convergence et transformation.
La fiabilité de la budgétisation de certains postes de dépenses pourrait être améliorée :
-
la ligne budgétaire unique (LBU) du programme 123 porte une part importante des sous-
consommations du programme (- 41
M€
en AE par rapport à la LFI sur un montant de
234
M€
) ;
-
les dépenses du SMA présentent une sous-consommation importante en AE (- 28
M€)
en
HT2 hors fonds de concours pour une dotation en LFI de 65,46
M€ en AE et 61,13
M€ en
CP ;
-
les exonérations de cotisations sociales patronales représentent 92 % du programme 138 en
LFI et font l’objet de très importantes variations infra
-annuelles dont les méthodes
d’estimation sont visiblement défaillantes.
B -
Des évolutions tendancielles importantes
Dans le prolongement des efforts consentis en 2020 et 2021 visant à mieux maîtriser les
sous-exécutions récurrentes des crédits votés en LFI, une sincérité de la programmation et une
budgétisation réaliste étaient encore attendues en 2022.
ANALYSE DE L
’EXÉCUTION BUDGÉTAIR
E
15
Graphique n° 4 :
construction de la LFI 2022
–
détail des mesures nouvelles (CP en M€)
Source : Cour des c
omptes d’après les données de la DGOM, Chorus et LFI
2022, hors CAS pension
Une modification de la méthode de prévision des consommations de CP sur le programme
123
En lien avec la direction du budget, et
à la suite de l’expérimentation conduite en 2021,
une nouvelle méthode de détermination des clefs d’écoulement des CP
qui vise à prévoir le taux
de consommation des CP sur les exercices courants et à venir a été mise en place. Extraites de
Chorus, ces clefs correspondent à la réalité de la consommation des engagements juridiques
(EJ) par année d'origine de l'engagement.
Pour établir le PLF, la direction du budget a extrapolé
à partir de l’écoulement des CP mis en œuvre sur l
a période 2015-2020.
Ce changement de mode de calcul entraîne un accroissement tendanciel de 63,4
M€ des CP du
programme 123
, qui contribue à l’effort de fiabilisation de la budgétisation de la mission.
Une évolution du financement des contrats de redressement des outre-mer (Corom)
Le financement de 12
M€ en AE ouverts en 2021 au profit des C
orom
a fait l’objet d’un
débasage entraînant une baisse tendancielle du même montant pour l’année sous revue.
Une nette diminution des prévisions de besoin au titre des exonérations de charges
so
ciales établies par l’Acoss
En parallèle,
l’évolution tendancielle
en baisse de 78,5
M€ en AE et CP
sur le programme
138
correspond à la moindre prévision des besoins établies par l’A
coss en juin 2021, qui se
révèlera
fausse au cours de l’exercice
.
COUR DES COMPTES
16
Tableau n° 2 :
détails des mesures nouvelles
(CP en M€)
Programme
123
Programme
138
Mission Outre-
mer
LFI 2021
603,27
1 842,66
2 445,94
Périmètre et
transfert
-0,11
1,01
0,90
Evolution
tendancielle
63,58
-77,63
-14,05
Détail des mesures
nouvelles en 2022
Dépenses
exceptionnelles
0,00
Nouvelles
dépenses
pérennes
29,40
17,82
47,22
Economies
non
reconductibles
0,00
Economies
structurelles
-1,52
-0,13
-1,65
LFI 2022
694,63
1 783,73
2478,35
Source
: Cour des comptes d’après Chorus et données DGOM
C -
De nouvelles dépenses pérennes principalement portées par le
programme 123
Conditions de vie outre-mer
Le programme 123 bénéficie en 2022 de plusieurs nouvelles mesures qui augmentent en
LFI les crédits de la mission
Outre-mer :
-
sur l’action 1 Logement,
la hausse de 4
M€ en AE
correspond à la poursuite du financement
des établissements fonciers de Guyane et de Mayotte ;
-
sur l’action 2 Aménagement territorial,
les 6,4
M€ en AE et CP de mesures nouvelles se
répartissent sur un nouveau dispositif d’aide à la
jeunesse en errance à Mayotte (1,4
M€)
;
au financement de l’Office national des forêts (2,5
M€) et au financement des actions contre
l’échouage des sargasses (2,5
M€).
Sur le programme 138
Emploi outre-mer
,
le SMA bénéficie d’une mesure nouvelle de
12,56
M€ en AE et de
11,17
M€
en CP, dans le cadre du financement du plan SMA 2025+
comprenant l’ouverture d’une nouvelle compagnie à Mayotte
.
D -
Des mesures de périmètre et de transfert non significatifs
En 2022, les programmes de la mission
Outre-mer
ne connaissent pas d’évolution de
périmètre notable. Pour le programme 123 un seul
transfert est intervenu concernant le
financement du plan chlordécone pour un montant de 0,11
M€ en AE
et CP vers le programme
162
Interventions territoriales de l’État.
Concernant le P 138, un transfert anecdotique de
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
0,007
M€ a été mis en œuvre vers le P 148
Fonction publique
pour l’adhésion de Ladom à
l’action sociale interministérielle
.
E -
Un programme soutenable avec réserve pour la CBCM
La
CBCM a estimé qu’en début d’exercice budgétaire
, la DGOM a présenté des
prévisions d’engagement
à hauteur des crédits disponibles, sur la base desquelles il a émis un
avis favorable sur la programmation des programmes 123 et 138 concernant le document de
programmation unique (DPU).
Toutefois, le document prévisionnel de gestion des emplois et crédits de personnel
(DPGECP) du programme 138 a recueilli un avis favorable avec réserves. Celles-ci proviennent
des dépenses supplémentaires dues à la mise en œuvr
e des nouvelles indemnités pour le
personnel militaire affecté au service militaire adapté (SMA).
Si l’ensemble paraît soutenable
pour la
CBCM, l’insuffisance de crédits de 1,3
M€ correspondant au montant du dépasssement
constaté en 2021 sur le budget opérationnel de programme (BOP) du SMA appelle à un suivi
rigoureux en gestion et à la poursuite des échanges avec le ministère des armées.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
La gestion de la mission
Outre-mer
se caractérise par une importante sur-exécution des
crédits disponibles, et, paradoxalement, une sous-consommation des AE sur le programme 123.
Graphique n° 5 :
d
e la LFI à l’exécution des AE 202
2
(en M€)
Source :
Cour des comptes d’après Chorus
COUR DES COMPTES
18
Graphique n° 6 :
De la LFI à l’exécution des CP 202
2
(en M€)
Source : Cour des comptes
d’après Chorus
Les crédits consommés en 2022 pour les deux programmes composant la mission
s’élèvent à
2 828,91
M€ en AE et 2
726,45
M€ en CP, soit
193,69
M€ en AE et
254,09
M€ en
CP au-dessus des crédits votés en LFI, et 122,10
M€ en AE et
42,6
M€ en CP
par rapport aux
crédits disponibles en fin de gestion.
A -
Une sur-exécution globale régulée par des mouvements intervenus
par voies législative et réglementaire
Les importants mouvements en gestion, particulièrement sur le programme 138,
entraînent une sur-exécution notable qui masque des disparités selon les programmes et les
actions. Au-
delà du problème récurrent et identifié de prévision de l’A
coss concernant les
exonérations des cotisations sociales patronales, la direction du budget souligne une sous-
consommation des AE et un calibrage insuffisant des besoins en CP qui appellent à un
renforcement des dialogues de gestion.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
Tableau n° 3 :
:évolution des crédits en gestion 2022
En M€
Programme 123
Programme 138
AE
CP
AE
CP
LFI (a)
846,55
694,63
1 788,67
1 777,74
LFR (b)
36,04
-29,84
274,33
279,26
dont ouvertures
36,04
35,35
274,33
279,26
dont annulations
0,00
-65,19
0,00
0,00
Reports de crédits de 2021 (c)
19,69
21,53
16,80
19,51
dont hors FDC et ADP
18,44
14,78
16,80
0,00
dont FDC et ADP
1,26
6,76
0,00
19,51
FDC & ADP (hors reports) (d)
1,75
1,75
39,68
39,68
Autres mouvements (e)
-43,16
0,14
-29,38
-35,38
Décrets de virements
-6,00
0,00
6,00
0,00
Décrets de transferts
-20,82
16,49
1,31
1,31
Décret d'avance
-16,35
-16,35
-37,60
-37,60
Annulations
0,00
0,00
0,00
0,00
Répartitions (art. 11 de la LOLF)
0,00
0,00
0,91
0,91
art. 21 de la LOLF
0,00
0,00
0,00
0,00
Solde des crédits ouverts et annulés (*)
(a)+(b)+(c)+(d)+(e)
860,87
688,21
2 090,10
2 080,81
Exécution (crédits consommés)
783,10
680,30
2 045,82
2 046,16
dont rétablissements de crédits
-0,57
-0,57
-0,75
-0,75
Taux de consommation
91,0%
98,9%
97,9%
98,3%
Source
: Cour des comptes d’après les données Chorus
Le montant de la réserve de précaution initiale de 99,1
M€ en AE et 92
,6
M€ en CP a été
établi conformément aux taux fixés par la circulaire budgétaire du 26 novembre 2021 relative
COUR DES COMPTES
20
au lancement de la gestion budgétaire 2022. Le taux de mise en réserve est fixé à 0,5 % pour
les crédits ouverts sur le titre 2 et à 4 % pour les crédits ouverts sur les autres titres.
Tableau n° 4 :
évolution de la réserve en gestion 2021
En M€
Programme 123
Programme 138
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Réserve en fin de gestion
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Mise en réserve
70,2
64,1
102,8
102,4
173,0
166,5
Réserve initiale
33,9
27,8
65,2
64,8
99,1
92,6
Surgel des reports
0,0
0,0
Surgels
36,3
36,3
37,6
37,6
73,9
73,9
Utilisation
70,2
64,1
102,8
102,4
173,0
166,5
Dégel initial
0,0
0,0
Dégels en gestion
53,2
24,6
65,2
64,8
118,4
89,4
Annulations
17,0
39,5
37,6
37,6
54,6
77,1
Source : Cour des
comptes d’après les données de la DGOM
Le programme 123
Conditions de vie outre-mer
a ainsi fait l’objet d’une mise en réserve
de 33,9
M€ en AE et 2
7,8
M€ en CP, soit 4
% des crédits ouverts en LFI 2022. La DGOM
précise néanmoins qu’une modulation de la réserve de précaution a été mise en œuvre au sein
du programme afin d’exonérer de réserve les dotations inscrites sur l’action 6
Collectivités
territoriales
et prévues par les lois et règlements
1
. Cette modulation a mécaniquement reporté
l’effort de mise en œuvre sur les autres briques du programme
, majorant leur taux de réserve à
4,4 %.
Le décret d’avance d’avril 2022 a annulé 16,35
M€ en AE et CP afin de financer le plan
de résilience
2
. Ces crédits ont é
té réouverts par la LFR d’août 2022 et aussitôt remis en réserve.
En juillet 2022, un dégel de 4,6
M€ a été mis en œuvre pour financer la réforme de la fonction
publique territoriale de Wallis et Futuna
3
. La LFR de décembre 2022 a elle procédé à
l’annulati
on du reliquat de la réserve de précaution en CP (23,18
M€). En AE, en revanche, la
totalité du reliquat de la réserve a dû être dégelée (29,3
M€)
pour financer la collectivité
territoriale de Guyane
4
ainsi que les premières dépenses à la suite du passage de la tempête
Fiona en Guadeloupe.
1
Par exemple la dotation spéciale de construction
et d’équipement des établissements scolaires à Mayotte ou
dotation globale de construction et d’équipement des collèges en Nouvelle
-Calédonie.
2
Présenté par le gouvernement le 16 mars 2022, le plan de résilience vise notamment à limiter les effets de la
guerre en Ukraine sur les prix à la consommation. Il comporte diverses mesures de soutien financier pour faire
face à la hausse des prix et de l’énergie.
3
Cour des comptes,
Contrôle des comptes et de la gestion du Territoire des îles de Wallis et Futuna,
Observations
définitives, janvier 2023.
4
Dans le cadre du contrat de financement signé le 18 janvier 2022 entre l’État et la collectivité de Guyane pour un
montant de 40
M€. La DGOM avait initialement sollicité 50
M€ en AE et CP et 20 lui ont finalement été accordés.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
Pour le programme 138, la mise en réserve a concerné 65,2
M€ en AE et
64,8
M€ en CP,
dont 0,87
M€ sur les crédits du titre 2
.
Le reliquat de la réserve de précaution hors T2, soit 64,3
M€ en AE et 63,9
M€ en CP, a
été
dégelé en LFR2 afin de contribuer au financement des compensations d’
exonérations de
cotisations sociales patronales.
Cette même LFR a ouvert 236,72
M€ en AE et 241,66
M€ en CP pour compléter le
financement de ces exonérations portées par l’action 1 du pr
ogramme 138.
Le montant des reports de 2021 sur 2022, en nette diminution et provenant
essentiellement des fonds de concours et des AENE
, s’élevait pour la mission
Outre-mer
à
36,5
M€ en AE et
41
M€ en CP (contre
55,18
M€ en AE et
50,14
M€ en CP de
2020 à 2021)
5
.
Concernant le programme 123, les reports s’élevaient à
19,7
M€ en AE et 21,5
M€ en CP
(à comparer à 24,86
M€ en AE et 18,06
M€ en CP en 2021
).
Les reports effectués au titre des fonds de concours portaient essentiellement sur les aides
exceptionnelles en faveur du développement économique et social de l’outre
-mer.
Le report effectué au titre des crédits généraux s’est élevé à
14,8
M€ en
CP uniquement
et correspond au reliquat des crédits transférés au titre du plan de relance.
Enfin, les reports de tranches fonctionnelles se sont élevés à 2,02
M€ en AE,
correspondant aux opérations de création du nouveau quai en eaux profondes dans le port de
Saint-Pierre-et-Miquelon et de la route reliant les communes de Maripasoula à Papaïchton en
Guyane.
Tableau n° 5 :
:reports de 2021 sur 2022 du programme 123
En M€
Programme 123
AE
CP
Fonds de concours
1,26
6,76
Autres reports
18,44
14,78
Crédits généraux
0,00
14,78
Reports techniques - AENE
18,44
0
Total
19,69
21,53
Source
: Cour des comptes d’après les données de la DGOM
5
En application du III de l
’article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les AE et CP
rattachés par voie de fonds de concours non consommés sont reportables de droit. Les CP ouverts par rattachement
de fonds de concours ne sont pas soumis à la règle de plafonnement des reports à 3 % des crédits initiaux. En outre,
ils ne sont pas pris en compte dans le calcul de la limite de 3 % des crédits inscrits sur le programme à partir duquel
le report est calculé.
COUR DES COMPTES
22
Pour le programme 138, les reports s’élevaient à
16,8
M€
en AE et 19,5
M€
en CP. Ces
deux reports concernent le SMA, en report
d’investissement pour les AE et en non
consommation de fonds de concours pour les CP.
Tableau n° 6 :
: reports de 2021 sur 2022 du programme 138
En M€
Programme 138
AE
CP
Fonds de concours
0,00
19,51
Autres reports
16,80
0,00
Reports techniques - AENE
16,80
Total
16,80
19,51
Source
: Cour des comptes d’après les données de la DGOM
Les transferts de crédits, d’un montant net de
-19,50
M€ en AE et 17,80
M€ en CP sont
d’un montant beaucoup plus modeste que l’année dernière (qui s’élevaient
respectivement à
65,42
M€
et 24,73
M€).
A l’exception de deux transferts –
dont un en provenance du ministère
des armées au profit du SMA
–
l’ensemble des mouvements est porté par le programme 123.
Tableau n° 7 :
transferts de crédits de la mission Outre-mer
(en M€)
En M€
Montant
Mouvements
Objet du transfert
AE
CP
Depuis
Vers
Décret n° 2022-415
du 23 mars 2022
0,00
34,00
P.119
P.123
Plan de relance (CCT, Fonds outre-mer,
rénovation énergétique et réhabilitation des
centres d'hébergement)
Décret n° 2022-934
du 27 juin 2022
0,15
0,15
P.149
P.123
Financement observateurs ONU en Nouvelle-
Calédonie
-0,22
-0,22
P.123
P.162
Participation au financement de la fonction
publique territoriale de Wallis & Futuna
-0,80
-0,80
P.123
P.172
Etude REVOSIMA sur l'activité volcanique au
large de Mayotte
-1,46
-1,86
P.123
P.203
Financement DSP liaison Nouméa - Wallis &
Futuna
-0,58
-0,58
P.123
P.232
Financement observateurs ONU en Nouvelle-
Calédonie
0,49
0,70
P.203
P.123
Financement de trop perçu sur la liaison
Nouméa - Wallis
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
En M€
Montant
Mouvements
Objet du transfert
AE
CP
Depuis
Vers
Décret n° 2022-
1512 du 2 décembre
2022
0,10
0,10
P.204
P.123
Formation pour l'amélioration des services
d'eau et d'assainissement
-15,00
-15,0
P.123
P.304
Aide alimentaire pour lutter contre les effets
de l'inflation
1,34
1,34
P.212
P.138
Frais engagés par le ministère des armées pour
la mobilité des militaires du SMA en
Nouvelle-Calédonie
-0,03
-0,03
P.138
P.354
Visite officielle du ministre des Outre-mer
Décret n° 2022-
1518 du 5 décembre
2022
-3,50
0,00
P.123
P.203
Délégation de service public pour la desserte
aérienne de St Pierre & Miquelon
TOTAL
-19,50
17,80
Source : Cour des comptes
Concernant spécifiquement le « Plan de relance », la mission
Outre-mer
a bénéficié en
2022, en plus des reports de 14,8
M€ des crédits de relance 2021, de 34
M€ en CP réparti
s
comme suit :
-
8
M€ en CP pour les contrats de convergence et de transformation, en provenance de la
mission
Relations avec les collectivités territoriales
;
-
15
M€ en CP pour l’ingénierie locale,
en provenance de la mission
Relations avec les
collectivités territoriales
(destinés au fonds outre-mer);
-
7,5
M€ en CP pour la rénovation énergétique et réhabilitation lourde des logements
sociaux, en provenance du programme 362
Écologie
de la mission
Plan de relance
;
-
3,5
M€ en CP destinés à la réhabilitation des centres d’hébergement en outre
-mer, en
provenance du programme 364
Cohésion
de la mission
Plan de relance
.
Sur ce montant total disponible de 48,8
M€, la consommation s’est élevée à 8 M€
6
. Les
CP restants ont été exceptionnellement mobilisés pour couvrir des dépenses du P123 dans le
cadre de la fin de gestion. Ceci doit conduire la mission outre-mer à reconstituer ces crédits en
gestion 2023 pour financer les actions prévues dans le cadre du plan de relance.
Afin de s’assurer du suivi de la consommation des crédits du plan de relance, les préfets
d’outre
-mer ont été informés des imputations à respecter.
Le ministère chargé des outre-
mer a mis en œuvre la circulaire de gestion budgétaire du
Plan de
relance du 11 janvier 2021 des ministères de l’économie et des finances et des comptes
publics, qui
prévoit la mise en place d’un dispositif de suivi de la consommation des crédits du
6
4,4
M€ pour l’action 1
Logement
et 3,7
M€ pour l’acti
on 2
Aménagement du territoire.
COUR DES COMPTES
24
plan de relance reposant sur l’utilisation des axes ministériels dans C
horus. Ces dispositions
s’appliquent au
x 70
M€ en AE et 30
M€ en CP ouverts au titre du plan de relance.
B -
Une année marquée par des difficultés et incertitudes en gestion
Pour la DGOM, l’année 202
2 a vu la poursuite de la
mise en œuvre de l’expérimentation
relative à l’élaboration, au contenu, à la validation et au contrôle des documents de
programmation et de répartition budgétaires
7
.
En début d’exercice budgétaire, la programmation était présentée à hauteur des crédits
disponibles, sur la base de laquelle le CBCM a émis un avis favorable sur la programmation et
a visé le document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits du personnel (DPGECP).
Ayant obtenu un avis favorable à l’issue du document de programmation unique (DPU),
les programmes de la mission
Outre-mer
ont été exonérés (à l’exception de la réserve sur le
titre 2 du programme 138, voir
supra,
paragraphe 1.1.5) du premier compte-rendu de gestion
(CRG1). Des éléments de reprogrammation à la marge ont toutefois été communiqués,
concernant le programme 123 au mois de juin 2022.
En CRG2, la mission a présenté une prévision de consommation de crédits dépassant la
ressource de 269,70
M€ en AE et de 202,
70
M€ en CP
. Ce dépassement était principalement
porté par le programme 138 et les exonérations de charges, 204,17
M€ en AE et 189,
92
M€ en
CP, la programmation du programme 123 dépassant la ressource de 65
M€ en AE et de
3
M€
en CP.
La consommation sur l’année du programme 123 n’appelle pas de remarque particulière.
Le programme 138 reste quant à lui, particulièrement dépendant des prévisions faites par
l’Acoss pour la compensation des exonérations de cotisations sociales patronales et de leur
rythme trimestriel de consommation. Toutefois, la programmation initiale de dépense a été
réalisée à hauteur de la ressource (1 1419,71
M€ en AE et 1 423,27
M€ en CP)
alors que les
prévisions du groupe de travail de l’Acoss d’octobre 2021 prévoyaient déjà une dépense
de
1 565,40
M€ (soit +146,48
M€ au
-delà de la ressource prévue en LFI, minorée des mises en
réserves).
7
En application de l’article 36 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique du 7 novembre 2012
et de l’arrêté du 17 décembre 2019 modifié par l’arrêté du 17 décembre 2020.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
Graphique n° 7 :
évolution de la consommation mensuelle des crédits de la mission
Outre-mer
(CP, en M€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Au total, le montant
des crédits non consommés en regard des crédits disponibles s’élève
à 122,1
M€ en AE et 42,6
M€ en CP minorés techniquement des retrait
s
d’engagement d’années
antérieures (voir tableau n° 11) pour un montant de 60,9
M€.
Cette sous-consommation des AE est soulignée par la direction du budget. Elle porte :
-
concernant le P123 (75 M€ soit
- 9 %) pour plus de la moitié sur la ligne budgétaire unique
(41
M€), pour 9 M€ sur le fonds de secours (crédits supplémentaires faisant suite à la
tempête Fiona non consommé
s), le Fonds exceptionnel d’investissement (
10
M€) et le
soutien aux collectivités territoriales (11 M€)
;
-
concernant le P138 (30
M€) ,
essentiellement sur le service militaire adapté (28
M€)
. Selon
la DGOM, cette sous-
consommation s’explique par l’augment
ation des rattachements de
fonds de concours qui sont passés de 25,2
M€ au cours de la gestion 2021 à 39,
7
M€ en
gestion 2022 dont 7,3
M€ rattachés après le 10 décembre qui n'ont pu être engagés dans les
temps et avec une augmentation des affectations sur tranches fonctionnelles qui passent de
18 à 31
M€.
Ces sous-consommation entraînent logiquement des demandes de reports sur 2023 pour
57,1
M€ en AE et 39,5
M€ en CP (voir
infra,
paragraphe 1.4.1), en nette augmentation (38,9 %)
en AE (41,1
M€
en 2021) mais en diminution de 14,9 % en CP (45,4
M€ en 2021)
.
0
500
1 000
1 500
2 000
Millions
P. 123 mensuel
P. 138 mensuel
P. 123 cumulé
P. 138 cumulé
COUR DES COMPTES
26
Tableau n° 8 :
répartition des crédits disponibles en fin de gestion 2022
En M€
Programme 123
Programme 138
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Crédits disponibles
860,9
688,2
2 090,1
2 080,8
2 951,0
2 769,0
Crédits consommés Chorus
783,1
680,3
2 045,8
2 046,2
2 828,9
2 726,5
Crédits non consommés
77,8
7,9
44,3
34,6
122,1
42,6
Crédts consommés DGOM
842,5
680,3
2 047,4
2 046,2
2 889,9
2 726,5
REJB
-59,4
-1,6
-61,0
0,0
Reports sur 2023
0,0
0,0
dont produit de cessions des Sidom
0,0
0,0
dont financement Europ'Act
0,8
1,2
0,8
1,2
dont reliquat de versement FSUE IRMA
0,0
0,0
dont financements du PIA
0,9
6,0
0,9
6,0
dont versement du FEDER/FSE
7,3
25,7
7,3
25,7
dont participations à diverses opérations
SMA
0,0
0,0
Autres (Tranches fonctionnelles)
16,6
31,5
48,1
0,0
Reliquat
0,0
0,7
3,9
8,9
3,9
9,6
Crédits disponibles
860,9
688,2
2 090,1
2 080,8
2 951,0
2 769,0
Crédits consommés Chorus
783,1
680,3
2 045,8
2 046,2
2 828,9
2 726,5
Source
: Cour des comptes d’après les données Chorus, DGOM et DB
III -
L’analyse de l’évolution de la dépense et de ses
composantes
Les dépenses d’intervention (
84,7 %) et les dépenses de personnel (6,6 %), soit plus de
91 % des dépenses de la mission, constituent les principales composantes de la mission
Outre-
mer
. Moins importantes en volume, les dépenses d’investissement et de fonctionnement
justifient néanmoins une vigilance particulière
au regard de l’exécution de ces crédits
Au total, la consommation des crédits de paiement de la mission s’élève à
2 726,45
M€
soit une augmentation de 15 % par rapport à 2021.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
Graphique n° 8 :
évolution 2018
–
2022 des dépenses de la mission par titre (CP, en
Md€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
A -
Une mission composée principalement de dépenses d’intervention en
forte augmentation
Les
dépenses d’intervention représentent la très grande majorité des dépenses de la
mission
Outre-mer
.
L’examen de la consommation des crédits traduit la rigidité des dép
enses de la mission
face à l’évolution de paramètres exogènes à l’action de l’État, au moins à très court terme
(croissance, emploi, démographie et mobilité de la population).
Les dépenses les plus rigides, dites « de guichet », correspondent à des dispositifs dont
les leviers de maîtrise sont la modification de paramètres législatifs ou réglementaires qui
régissent le niveau et les conditions d’ouverture des droits aux prestations. Elles représentent
93,2
% des dépenses d’intervention
et 89 % en CP des dépenses totales de la mission
Outre-
mer
.
Le programme 123
Conditions de vie outre-mer
est essentiellement constitué de dépenses
dites « de guichet » (fonds de continuité territoriale), « discrétionnaires » (ligne budgétaire
unique, politique contractuelle, actions sanitaires, sociales, éducatives, culturelles et sportives,
secours d’urgence et actions de sécurité civile, fonds exceptionnel d’investissement, prêts de
1,85
2,14
2,06
2,09
2,43
0,15
0,15
0,16
0,16
0,17
0,10
0,09
0,08
0,09
0,09
0,01
0,02
0,02
0,03
0,03
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses d'intervention (T6)
Dépenses de personnel (T2)
Dépenses de fonctionnement (T3)
Dépenses d'investissement (T5)
COUR DES COMPTES
28
l’agence française de développement) e
t de « dotations réglementées » (dotations aux
collec
tivités, subventions d’équilibre, dessertes),
tandis que le programme 138
Emploi outre-
mer
finance des dépenses « de guichet » (exonérations de charges sociales) et des « dépenses
discrétionnaires
» (aide au fret, aides aux entreprises, à l’emploi et à la
formation).
Les dépenses d’intervention se sont élevées, en 202
2, à 2 542,47
M€ en AE et
2 434,10
M€ en CP.
Les hausses, de 10,3 % en AE et 16,2
% en CP s’expliquent
essentiellement par la sur-
consommation sur l’action 1
Soutien aux entreprises
. En revanche,
le reste des actions accuse des sous-consommations, en particulier sur le programme 123.
B -
Des dépenses de personnel
et un plafond d’emploi
en hausse malgré
des effectifs réalisés en baisse
Les effectifs du ministère des outre-mer et ceux des préfectures sont intégrés dans le titre
2 du secrétariat général du ministère de l’intérieur
au sein des programmes 216
Conduite et
pilotage des politiques de l’intérieur
8
et 354
Administration territoriale de l’État
9
. Hors
opérateur, le plafond d’emploi fixé
pour la mission
Outre-mer
ne concerne que le programme
138 et est consacré au SMA. Les dépenses de personnel, toutes catégories d’emploi confondues,
sont imputées sur l’action 2
Aide à l’insertion et à la qualification professionnelle
.
L’année 2022 a été marquée par le lancement du projet SMA 2025+ dont l’ambition était
de ren
forcer le plan SMA 2025 en prolongeant son action qualitative tout en s’ouvrant à d’autres
publics en grande difficulté. Le projet SMA 2025+ a débuté par une expérimentation en 2022
à Mayotte qui a vocation à être étendue aux autres territoires dès 2023.
En 2022, deux autres projets ont été lancés en complément afin de favoriser l’insertion
des jeunes volontaires dans le marché du travail local avec l’accès au permis de conduire d’une
part et avec l’accueil des mères célibataires d’autre part.
Par ailleurs, deux nouvelles
compagnies sont en cours de création à Mayotte et en Polynésie française (Hao).
À
compter de 2023, l’ambition «
Horizon 2030
» propose d’étendre l’ensemble des
projets SMA 2025+ aux autres territoires avec une inscription dans le plan quinquennal 2018-
2022.
La LFI 2022 fixe le plafond
d’emploi
s autorisé du SMA
10
(qui englobe une augmentation
de 126 ETPT don
t 25 pour la compagnie d’Hao
) à 5 744 ETPT et se répartit de la manière
suivante : 1 258,5 ETPT de cadres et 4 485,5 ETPT de volontaires. Le taux de consommation
8
Depuis 2012, une convention
de gestion entre les ministères de l’intérieur et des outre
-mer encadre la gestion
des personnels du ministère des outre-mer, gérés par le programme 216 pour les crédits de titre 2.
9
À compter de 2021, le périmètre du programme 354
Administration territoriale de l'État
comprend les emplois
et la masse salariale de la filière préfectorale portés jusqu’en 2019 par le programme 307
Administration
territoriale
. Les emplois du programme 354 sont dédiés aux services déconcentrés de l’État en région et en
département. Les services départementaux regroupent les membres du corps préfectoral, les directeurs
départementaux interministériels et leurs adjoints, les effectifs des préfectures, des sous-préfectures, des
secrétariats généraux communs ainsi que les représent
ations de l’État dans les collectivités d’outre
-mer.
10
BOP central SMA-UO 0138-C002-C001 - Masse salariale- Note explicative dans le cadre du CRG2 du
programme 138 du 12 septembre 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
globale de ces ETPT a été de 90,3 % en 2022 contre 94 % en 2021.
Ce plafond d’emplois
exécuté est donc inférieur de 557,5 ETPT à la cible autorisée.
Cette sous consommation traduit une dégradation de la prévision des effectifs du SMA
adossée à de multiples difficultés de recrutement des volontaires stagiaires.
Tableau n° 9 :
évolution
du plafond d’emploi
s et des effectifs depuis 2016
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Évolu
tion
2022/2
021
Effectif total du SMA en
ETPT (plafond LFI)
5309
5505
5525
5548
5583
5618
5744
126
dont volontaires
4204
4400
4400
4400
4400
4400
4485,5
85,5
dont personnel civil et
militaire
1105
1105
1125
1148
1183
1218
1258,5
40,5
Effectif total du SMA en
ETPT
5301
5477
5474
5437
5191
5290
5186,5
-103,5
dont volontaires
4206
4387
4353
4301
4021
4092
3937
-155
dont personnel civil et
militaire
1095
1090
1121
1136
1170
1198
1249,5
51,5
Source
: Cour des comptes d’après les
données DGOM et RAP 2021
En 2022, les résultats restent encore largement inférieurs aux objectifs annoncés par le
SMA (- 1 231 bénéficiaires
11
et - 548,5 ETPT de volontaires), et cela pour la sixième année
consécutive.
À l
a gestion complexe des spécificité
s des différentes catégories de personnels s’ajoute
l’incertitude de la pérennité des recrutements de ce
s effectifs qui ont vocation à terme à sortir
du dispositif et à se présenter sur le marché du travail
. On notera cependant, qu’à compter de
2023, les volontaires stagiaires ne seront plus comptabilisés dans le schéma
d’emploi
s mais
uniquement dans le plafond
d’emploi
s (rubrique « correction technique » pour leur variation en
ETPT).
Cette exécution budgétaire démontre une activité de recrutement moins forte qu’en 2021
et inférieure à la cible prévue en LFI.
11
Chiffre provisoire en cours de fiabilisation par le SMA.
COUR DES COMPTES
30
Graphique n° 9 :
exécution des ETPT du SMA
par rapport au schéma d’emplois
Source
: Cour des comptes d’après DGOM et RAP 202
1
Ainsi, le schéma
d’emplois cible fixé en LFI était de +
251 ETP (dont 171 volontaires et
80 cadres), correspondant à la création de deux compagnies (Mayotte avec + 148 ETP et Hao
en Polynésie française avec +
49 ETP), l’effort sur le permis pour tous (+
27 ETP) et un
renf
orcement du personnel d’encadrement (+
27 ETP). L
e schéma d’emploi
s exécuté en 2022
est,
in fine
, de
–
903 ETP, soit un écart de
–
1 154 ETP par rapport à la cible fixée en LFI 2022.
D’autre part, l’exécution du schéma d’emploi
s du personnel militaire du SMA (hors
volontaires) traduit une augmentation de 57 ETP sur les 80 ETP prévus. Cette situation
s’explique par des postes non encore honorés et par la transformation de 13 postes créés en
2022 de militaires en personnels civils et dont le recrutement a été décalé au 1
er
janvier 2023.
Le SMA avait actualisé sa prévision de schéma d’emplois dès mars 2022 indiquant une
prévision volontariste de + 243 ETP plus proche de la cible fixée en LFI. Cependant cette
prévision s’est dégradée
tout au long de l’exercice budgétaire liée à la fois à des recrutements
de volontaires stagiaires plus nombreux sur les derniers mois de l’année 2021 constituant un
« stock
» de volontaires plus important que programmé initialement ainsi qu’une augmentati
on
des difficultés de recrutement des volontaires stagiaires de Martinique et de Guadeloupe, avec
la mise en place de
l’obligation vaccinale
contre le Covid pour tout nouvel entrant.
De plus,
une concurrence s’est créée
avec
le dispositif du contrat d’eng
agement jeune (CEJ), entré en
vigueur à compter du 1
er
janvier 2022, comprenant une allocation de 500 € alors que la solde
nette du volontaire stagiaire est de 315,95 €, installant une distorsion entre ces deux dispositifs
5 525
5 548
5 583
5 618
5 744
5 474
5 437
5 191
5 290
5 187
4 900
5 000
5 100
5 200
5 300
5 400
5 500
5 600
5 700
5 800
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond d’emplois de la mission
(LFI+ LFR + mouvements en gestion)
Emplois de la mission exécutés
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
au détriment du SMA. Par ailleurs
, le taux moyen d’attrition de 9,75
% met en relief le manque
de motivation de certains volontaires stagiaires qui ne vont pas au terme de leurs cursus.
S’agissant de la population de cadres, sur un plafond d’emplois autorisé de
1 258,5 ETPT, le SMA a totalisé 1 249,5 cadres en 2022 (- 9). Prévus pour une durée allant de
deux à trois ans, les postes d’encadrement militaires et civils connaissent des vacances
conjoncturelles notamment sur des spécialités déficitaires.
Compte tenu des difficultés des armées à honorer les postes dans les spécialités en tension,
et par mesure de précaution, il a été décidé de transformer 13 postes de cadres militaires créés
en 2022 en postes civils et de décaler leur recrutement du 1er juillet 2022 au 1er janvier 2023.
Graphique n° 10 :
f
acteurs d’évolution de la masse salariale de 20
21 à 2022
Source
: Cour des comptes d’après Chorus et DGOM
En 2022, l’enveloppe de titre 2 a fortement progressé (+10,
8
M€) notamment en raison
de l’ouverture prévue des deux compagnies du SMA à Mayotte et à
Hao en Polynésie française.
Les dépenses de personnel du SMA (hors CAS Pensions) sur le programme 138 ont
augmenté en 2022 de 6,8 %
par rapport aux dépenses exécutées sur ce poste l’année précédente.
Cette hausse s’explique à la fois par l’évolution du schéma d’emploi
s (un flux générant
COUR DES COMPTES
32
+ 202 ETP de cadres et de volontaires pour un montant global de 4,12
M€
)
12
mais aussi par
des mesures catégorielles pour un montant évalué à 0,72
M€ en 2022 (0,
16
M€ au titre de la
revalorisation de la solde des volontaires et 0,56
M€ liés aux surcoûts de la mise en œuvre de
la NPRM
13
).
À ce titre,
l’avis rendu par le CBCM sur le DPGECP a été favorable avec réserves, compte
tenu des incertitudes relatives à la mise en œuvre de la nouvelle politique de rémunération des
militaires et du besoin affiché d’un décret de transfert entrant
.
C -
Des dépenses marginales sur les autres titres de la mission mais une
gestion à améliorer en fonctionnement et en investissement
Les dépenses de la mission
Outre-mer
sur les titres 3 (fonctionnement) et
5 (investissement) représentent 4,1 % des crédits consommés en 2022, du même ordre de
grandeur que lors des exercices précédents. Malgré la faiblesse relative des montants en jeu, les
écarts récurrents entre LFI et exécution des crédits appellent à une gestion plus rigoureuse.
1 -
Des prévisions de dépenses de fonctionnement insincères
Le montant des dépenses de fonctionnement s’élève à
91,38
M€ en AE et
88,95
M€ en
CP. Malgré des montants relativement limités pour la mission
, l’écart entre prévis
ion et
exécution est, comme pour
l’année précédente, suffisamment notable pour être souligné
(+ 89,9 % en AE et + 86 % en CP).
Les dépenses de fonctionnement réalisées pour l’année 2022
sur le programme 123
s’élèvent à 10
,2 M
€ en AE et 10
,8
M€ en CP, pour
un prévisionnel de 1,1 M€ en AE et en CP.
L’
action 2, dotée du même montant depuis la LFI 2019 (0,09
M€)
en T3, voit son exécution
passer en 2021 à 6
M€ et 6,31
M€ en 2022
(dont 3,8
M€ relevant des BOP locaux)
concrétisant
le risque d’insincérité de la
prévision déjà relevé par la Cour
dans la note d’exécution budgétaire
2020 :«
La quasi absence de dotation en LFI en 2019 comme en 2020 de
[l’action 2 du
12
La cibl
e de schéma d’emploi fixée en PLF 2022 était de + 202 ETP et un amendement est venu la majorer de
+49 ETP en raison de la création d’une compagnie de SMA à Hao, de sorte que la cible de schéma d’emplois fixée
en LFI 2023 est de + 251 ETP.
13
La nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM) est déployée en 3 phases, de 2021 à 2023. La
première (annuité 2021) concernait l’indemnité de mobilité géographique des militaires (IMGM). La mauvaise
évaluation de l’IMGM fournie en 2021 par le
ministère des armées lors de sa mise en place a mécaniquement
induit une sous-estimation de la prévision 2022. Les travaux menés en 2022 par la direction générale des outre-
mer en collaboration avec le ministère des armées ont abouti à un transfert sur la gestion 2022 de 1,342
M€ du
P212 vers le P138, correspondant au surcoût à couvrir. Les mesures catégorielles de la LFI 2022 comportent
essentiellement l’annuité 2022 de la NPRM qui correspond à la mise en œuvre de l’indemnité de sujétion d’absence
opérationnelle (ISAO) pour un surcoût de 200
K€, de la prime de commandement et de responsabilité des
militaires (PCRM) pour un surcoût de 332
K€ et de la prime de performance (PERF) pour un surcoût de 33
K€.
Les dépenses exécutées ont été maitrisées. L’annuité 2023 devrait voir la mise en œuvre de la dernière tranche
indiciaire et indemnitaire au 1er octobre 2023. Elle comportera l’indemnité d’état militaire (IEM), l’indemnité de
garnison (IGAR), l’indemnité compensatrice transitoire (ICT), la prime de parcours professionnel
s des militaires
(3PM) et la prime de compétences spécifiques (PCS).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
programme 123]
alors que son exécution ressort sur ces deux années à plus de 10 M€ pourrait,
si elle se prolongeait les années prochaines, constituer une insincérité de prévision
. »
14
.
Les dépenses de fonctionnement de l’action 2 du programme 123 concernent
les dépenses
de certaines d’opérations du CCT, la résorption de l’habitat insalubre
et intègrent également
l’activité «
recherche, études et évauation » (1,8
M€ en AE et 2
M€ en CP) qui évolue dans le
PLF 2023 (1,03
M€ en AE et CP) afin de mieux refléter l’exécution 2022.
Dans sa réponse, la
DGOM explique ces écarts par une évolution des imputations, due notamment aux operations
conduites directement par la DEAL de Mayotte pour la résorption de l’habitat insalubre. La
DGOM précise qu’elle
«
s’attach
era à mieux prendre en compte [ces modifications
d’imputation] dans le PAP 2024
».
Les dépenses de fonctionnement du programme 138 - action 2
Aide à l’insertion et à la
qualification professionnelle
(pour 86 % relevant du SMA)
s’élèvent à 81
,3 M
€ en AE
et 78,1
M€ en CP
par rapport à un prévisionnel de 50,2
M€ en AE et 50,
1
M€ en CP, y compris la
subvention pour charge de service public.
2 -
Une gestion à améliorer sur les dépenses d’investissement
Les dépenses d’investissement relèvent essentiellement du SMA au sein du programme
138
Emploi outre-mer
. Elles représentent 27,10
M€ en AE et
20,9
M€ en CP au
titre de la LFI
2022, soit une hausse de près de 30 % en CP
–
mais
d’un montant
toujours inférieur à celui
exécuté en CP en 2021. Les montants exécutés sont de 21,9
M€
en AE et 28,6
M€ en CP
au
titre de l’année 2022
.
Sur le programme 138 (24,7
M€ en AE e
t 20,7
M€ en CP), l’exécution
est inférieure en
AE (15,52
M€) et conforme en CP (
20,21
M€)
. Ces dépenses
s’inscrivent pour l’essentiel dans
la poursuite des investissements et entretiens immobiliers entrant dans le cadre du projet SMA
2025. Néanmoins, plusieurs opérations programmées ont été repoussées, notamment celles
concernant les deux compagnies qui doivent se créer à Hao et à Mayotte. Dans le premier cas,
une surestimation des travaux réels entraîne un reliquat non engagé de 1,2
M€ (sur 2,1
M€
prévus)
et, pour Mayotte, les trois millions initialement prévus pour financer le terrain n’ont
pas été engagés à la suite de l’étude de faisabilité
qui
a mis en avant l’incompatibilité
de ce
terrain avec les extensions prévues.
Concernant le programme 123, les m
ontants inscrits en LFI pour le titre 5 s’élève
nt à
2,42
M€ en AE et 0,48
M€ en CP
pour une exécution de 4,95
M€ en AE et 8,53
M€ en CP, soit
respectivement + 104,7 % et + 1687,17 %
15
. Ces dépenses concernent l’action 2
Aménagement
du territoire
et sont mises en œuvre par les BOP locaux. Depuis au moins 2020, les montants
inscrits en LFI en CP ne reflètent pas le niveau des tranches fonctionnelles pluriannuelles des
investissements programmés. Comme pour les dépenses de titre 3, celles-ci paraissent peu
sincères dans leur prévision
alors même qu’il s’agit de tranches fonctionnelles
déterminées et
connues
: la construction d’un quai en eau profonde à Saint
-Pierre et Miquelon et la
14
Dans la
N
ote d’exécution budgétaire
2021
, la Cour reconduisait ce constat
« La quasi absence de dotation en
LFI 2019, 2020 et 2021 de cette dernière action alors que son exécution ressort en 2020 à plus de 10
M€ et en
2021 à près de 6
M€, constitue une insincérité de
la prévision ».
15
L’exécution 2021 s’élevait elle à 2,14
M€ en AE et 11,53
M€
COUR DES COMPTES
34
construction de la route reliant les communes de Maripassoula à Papaïchton en Guyane. Le PLF
2023 prévoit 1,18
M€ en AE et 12,49
M€
en CP, effort louable mais qui ne répond
qu’imparfaitement au besoin de sincérisation d’autant que les prévisions indicatives pour 2024
et 2025 reviennent au montant antérieur de 0,49
M€ en CP
. La DGOM indique cependant dans
sa réponse à la Cour qu’elle
poursuivra son effort dans le PAP 2024 afin de mieux prendre en
compte les dépenses récurrentes en fonctionnement et en investissement.
IV -
Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
A court terme, des volumes stables de report de crédits et de charges
à payer
Fin 2021, les reports de crédits sur 2022 s’él
evaient à 41,04
M€ en CP, dont
:
-
14,77 M€
des crédits de paiement (P123) du plan de relance non consommés en 2021 et
dont la direction du budget a demandé leur sanctuarisation pour report sur la gestion 2022,
soit 2,47 % des CP initiaux du P123 (3,57% en intégrant le report des fonds de concours) ;
-
19,51 M€ des crédits non consommés au titre des fonds rattachés en 2021 ou reportés des
années antérieures du service militaire adapté, soit 1,07 % des CP inscrits en LFI.
Le montant de reports 2022 sur 2023 demandés s'élève pour la mission outre-mer à
47,78
M€
en AE se répartissant en :
-
31,4
M€ sur le P138 au titre des investissements
du SMA (16,8
M€ en 2021)
;
-
16,37
M€ sur le
P123 de reports de tranches fonctionnelles (18,4
M€ en 2021)
notamment
destinés au financement de la construction/rénovation du lycée de Wallis et Futuna.
A ces montants s’ajoutent les reports au titre des fonds de
concours se répartissant :
-
7,23
M€ en AE et 25,34
M€ en CP sur le programme 138
;
-
1,74
M€ en AE et 7,22
M€ en CP sur le programme 123.
Le volume des charges à payer reporté de 2021 sur 2022 s’él
e
vait à 22,33 M€
. Du fait de
la mobilisation à titre exceptio
nnel et dérogatoire des crédits du plan de relance (40 M€), les
charges à payer ont été drastiquement réduites. Au 31 décembre 2022, 0,25 M
€ de CP facturés
et 0,15 M
€ de CP préenregistrés étaient inscrits pour les
deux programmes. Cependant,
l’impact
sur le budget 2023 sera similaire aux années précédentes car les crédits du plan de relance ainsi
mobilisés ont été reconstitués dès la programmation initiale 2023.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
Tableau n° 10 :
évolution des charges à payer par programme (2020-2022)
CP facturés
CP préenregistrés
Total
P123
31/12/2020
28 908 075
4 932 537
33 840 612
31/12/2021
37 652 222
1 450 322
39 102 544
31/12/2022
250 083
294 322
544 405
P138
31/12/2020
205 233
516 070
721 303
31/12/2021
795 137
319 100
1 114 237
31/12/2022
-
145 711
145 711
Mobilisation exceptionnelle des crédits du plan de relance
40 684 266
Total des charges à payer et des crédits du plan de relance à reconstituer
en 2023
41 082 960
Source : direction du budget
En 2022, une vingtaine de demandes de paiement (DP) a été créée après la date de fin de
gestion, à titre principal sur le programme 138. La dérogation aux dates de fin de gestion a été
sollicitée pour la compensation des exonérations de cotisations sociales pour lesquelles les
échéanciers ont été transmis trop tardivement, comme en 2021
(paiement de l’UNEDIC pour
6,9
M€, de l’AGIRC
-ARRCO pour 69,3
M€ et de l’ACOSS pour 231,
4
M€
).
Ces impayés correspondent au rythme classique de consommation en
fin d’exercice
(remise tardive de factures, service fait
effectués en fin de gestion…), ainsi qu’à un manque de
CP disponibles
. Encore plus qu’en 2021, la consommation intégrale des CP disponibles, hors
rattachement de fonds de concours et plan de relance, a généré les impayés constatés.
B -
Un volume de restes à payer qui interroge la soutenabilité budgétaire
de la mission
Si la progression des restes à payer de la mission outre-mer en 2022 (+ 102
M€) a pu être
freinée par rapport à l’exercice précédent (+
179 M€), le volume total
dépasse cette année les
2
Md€
, essentiellement portés par le programme 123
Conditions de vie outre-mer
(97,6 %). La
DGOM explique en partie ce fait par les
opérations pluriannuelles d’investissement
de ce
programme.
Le caractère pluriannuel ne saurait pleinement
justifier la situation, puisque c’est
l’objectif même de la comptabilité en AE
et
CP que d’en ma
îtriser la gestion : «
L’autorisation
d’engagement permet de contrôler la dépense au moment de son commencement et d’en
maitriser les impacts potentiellement pluriannuels
»
16
. Le décret n° 2012-1246 du 7 novembre
2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique a prévu ces modalités afin de
permettre au Parlement d’encadrer de façon efficace l’ensemble des engagements contractés
par les gestionnaires au
nom de l’
É
tat. Le recueil des règles de comptabilité budgétaire de l’
État
indique que «
la bonne application des règles de consommation des AE et CP est un enjeu
majeur de l’exécution d’un budget
et de son pilotage ; elle se fonde sur le respect des critères
16
Recueil des règles de comptabilit
é budgétaire de l’Etat, janvier 2023, page 101.
COUR DES COMPTES
36
de qualité de la comptabilité budgétaire que sont la réalité
17
, la justification, la présentation et
la bonne information, la sincérité, l’exactitude, l’exhaustivité, la non
-compensation,
l’imputation et le rattachement à la bonne période comptable et au
bon exercice
».
L’article 15
-1 de la LOLF dispose que «
les crédits ouverts (…) au titre d’une année ne
créent aucun droit au titre des années suivantes
. » Pour autant, les AE consommées peuvent
produire leurs effets au-
delà de l’année de leur engagement.
Il en résulte la nécessité de
programmer les dépenses de sorte que les consommations d’AE restent compatibles avec les
disponibilités de CP sur l’ensemble des exercices concernés.
La DGOM ne dispose pas de la
connaissance exhaustive, consolidée et centralisée des lignes budgétaires concernées, compte
tenu de l
’organisation
déconcentrée de leur gestion dans les BOP ultramarins.
Graphique n° 11 :
é
volution de l’exécution des CP et des restes à payer sur le
programme 123 (en M€)
Source
: Cour des comptes, d’après Chorus
La D
GOM s’est engagée, depuis 2019, dans un processus de nettoyage de ces
engagements juridiques devenus inactifs. L
’exercice 2021
avait permis un nettoyage important
des engagements
anciens à hauteur de 111,6 M€
. L
’année 2022 marque un palier dans la mise
en
œuvre de ces apurements, puisque le cumul des retraits nets n’est, cette année, que de
59,4
M€.
Les efforts
n’ont pas été maintenus
ou les réticences des Préfets à annuler ces
engagements ont été plus vives.
La même méthode a pourtant été employée en 2022 et en 2021 : deux instructions
ministérielles ont été envoyées aux responsables de budget opérationnel de programme (14
février 2022 et 12 août 2022) et un pilotage régulier renforcé a été assuré, avec notamment des
états mensuels par BOP, communiqués à la responsable de programme, à la direction du budget
et aux responsables de BOP.
17
Au cours de l’exercice 2022, seules deux tranches fonctionnelles de plus de deux ans gérées par le SMA
, ont
fait l’objet de retraits d’affectation pour des sommes modiques (moins de
60 000
€). .
683,52
707,08
603,94
698,94
680,30
1612,65
1690,84
1775,79
1936,9
2039,66
0,00
500,00
1 000,00
1 500,00
2 000,00
2 500,00
2018
2019
2020
2021
2022
Exécution des CP
Restes à payer
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
37
Tableau n° 11 :
évolution
des retraits d’engagements d’années antérieures (en M€)
P. 123
P. 138
Mission Outre-
mer
2022
-59,4
-1,59
-60,99
2021
-111,6
-22,4
-134
2020
-85,3
-3,9
-89,2
2019
-84,8
-11,6
-96,4
2018
-59,8
-6,9
-66,7
2017
-49,5
-3,1
-52,6
2016
-55
-6,8
-61,8
Source
: Cour des comptes d’après les données de la DGOM
La Guyane et La Réunion avaient engagé en 2021 un important travail de nettoyage ayant
conduit
respectivement à l’annulation de 32,27
M€ et 25,63
M€ d’engagements juridique
s. Ces
deux territoires, ainsi que Mayotte,
n’ont procédé
en 2022 à aucune annulation. Celles-ci restent
insuffisantes
en Polynésie française (0,6 M€) et en Martinique (
0,17 M
€).
La Guadeloupe, qui
n’avait pas répondu à la demande des services centraux en 2021, a engagé ce travail en 2022
permettant l’annulation de 8,6 M€ d’
engagements juridiques.
Graphique n° 12 :
évolution des restes à payer du P123 par territoire
Source : Cour des comptes,
d’après Chorus
0,00
50,00
100,00
150,00
200,00
250,00
300,00
350,00
400,00
450,00
2018
2019
2020
2021
2022
Guadeloupe/Saint-Martin
Martinique
Guyane
La Réunion
Saint-Pierre-et-Miquelon
Mayotte
TAAF
Wallis-et-Futuna
Polynésie française
Nouvelle-Calédonie
BOP Central P123
COUR DES COMPTES
38
Tableau n° 12 :
â
ge des restes à payer (en M€)
Années
RAP fin
2019
RAP fin 2020
RAP fin 2021
RAP fin nov.
2022
2011
88,4
94,6
18
62,1
51,3
2012
46,4
23,1
12,9
13,5
2013
53,9
46,5
29,2
26,1
2014
61,3
40,1
26,5
23,4
2015
126,0
76,4
48,9
42,9
2016
168,2
132,7
78,7
64,3
2017
251,2
202,7
131,4
115,6
2018
390,2
292,7
206,2
170,7
2019
499,6
358,7
260,6
219,9
2020
470,5
353,0
320,9
2021
516,0
492,1
2022
499,5
Total général
1 685,3
1 737,9
1 725,4
2 040,3
Source
: Cour des comptes d’après Chorus et DGOM
La Cour relève que la DB et la DGOM
devraient s’assurer de la convergence de leur
approche méthodologique pour apurer les restes à payer de façon rapide et significative. Dans
sa réponse, la DB précise
que
« la fiabilisation des engagements budgétaires non mouvementés
constitue le pré-requis, partagé par la DGOM et la DB, à des opérations de clôture
automatisées ».
La DB propose de supprimer les postes d’engagements juridiques non mouvementés
depuis cinq ans
19
. Dans l’hypothèse où un poste d’engagement juridique devrait
in fine
être
utilisé pour permettre un paiement, la DGOM pourrait mettre à disposition du BOP concerné
les AE nécessaires pour «
réactiver ce poste d’engagement juridique
». Un dégel de la réserve
18
Ce montan
t paraît incohérent avec le reste du tableau pour l’année considéré.Selon la DGOM, ce tableau a été
établi à partir d'une restitution de l'infocentre Chorus (INF-BUD-53) dans lequel est indiqué pour chaque poste
d'engagement juridique la "date de réplication de l'EJ". C'est cette date qui est utilisée pour déterminer l'année
d'origine de l'engagement juridique. Cependant, cette date issue automatiquement de Chorus peut être modifiée en
cas de modification du poste de l'EJ. Il y a donc des imperfections dans ce tableau
mais qui pour autant ne remettent
nullement en cause sa validité générale. .
19
Le montant des restes à payer de plus de 5 ans se monte à 337,17
M€ soit 16,5
% du total. Toutefois, le montant
exact des engagements non mouvementés sur ce montant
doit encore faire l’objet d’un traitement dans Chorus par
les BOP déconcentrés.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
39
de précaution en fin de gestion permettrait, si nécessaire et à due concurrence, de ne pas obérer
la capacité du ministère à engager ses opérations annuelles.
La DGOM souhaite fiabiliser les engagements budgétaires, afin de réduire le risque de
non-réalisation et fixer, dans les conventions de financement, une échéance de caducité, comme
cela existe actuellement pour les financements accordés au titre du fonds exceptionnel
d’investissement.
Le CBCM indique qu’
en cas de mise en place de clôture automatique, il conviendrait de
déterminer le choix des engagements juridiques à clôturer en priorité, les plus anciens, ou bien
retenir un montant seuil d’
engagements juridiques. «
De façon générale, le volume des RAP
soulève un problème de qualité budgétaire et de connaissance des engagements réels de
l’Etat
». Le CBCM propose, comme depuis deux ans,
d’accompagner la DGOM et les
CBR
dans la mise en œuvre d’un plan d’action
sans que cette démarche permette de fiabiliser ces
restes à payer.
Les autres indicateurs de risques
Plusieurs risques ayant de possibles conséquences sur l’exercice budgétaire 2023 peuvent
être soulignés :
-
le régime de protection sociale g
énéralisée de la Polynésie française connait d’importantes
diff
icultés financières malgré la mise en place d’une
taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
sociale, un soutien de l’
État à titre exceptionnel et pour des montants non connus à ce stade
pourrait être sollicité ;
-
l
e Syndicat mixte de gestion de l’eau et de l’assaini
ssement de Guadeloupe (SMGEAG)
connait d’importantes défaillances dans sa gestion et la situation de l’eau en Guadeloupe
demeure sans amélioration. Un premier soutien de l’Etat a été inscrit en PLF 2023 (
10
M€)
que le ministère des outre-mer souhaiterait voir augmenté ;
-
l
es dégâts causés par la tempête Fiona sont en cours d’expertise.
10
M€ en AE ont déjà été
accordés en 2022 mais n’ont pas été consommés. Alors que le régime de catastrophes
naturelles pourra couvrir certaines pertes, le montant des crédits complémentaires qui
pourraient être mobilisés par l’Etat, notamment sur le fonds de secours, reste à stabiliser
par le ministère chargé des outre-mer ;
-
la c
ollectivité territoriale de Guyane fait l’objet d’un soutien financier majeur de la part de
l’Etat
notamment via l’accord structurel passé avec la collectivité (
40
M€ en 2022), qui
devrait être reconduit en 2023 ;
-
la situation financière de la Nouvelle Calédonie demeure tendue
20
.
20
Pour faire face aux besoins, la DGOM avait sollicité un abondement de 50
M€ qui, après arbitrage, ne s’est élevé
qu’à 20
M€. En conséquence, et compte tenu de la persistance
des difficultés financières de la région, la dépense
pourrait être reconduite l’an prochain, s’inscrivant par ailleurs dans le plan d’aide de 40
M€ signé entre l’État et
la collectivité.
COUR DES COMPTES
40
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
La présentation
du budget vert a pour objectif d'évaluer les efforts budgétaires de l’État
pour atteindre les objectifs nationaux et internationaux de la France, en particulier l'Accord de
Paris sur le climat, dans le cadre duquel la France s'est engagée à réduire ses émissions de gaz
à effet de serre de 40 % en 2030 (par rapport à 1990) pour viser la neutralité carbone en 2050.
Ce budget vert permet de rendre compte de l'impact des dépenses de l’État sur six axes
environnementaux : atténuation climat, adaptation climat, eau, déchets, pollutions, biodiversité.
Les dépenses budgétaires, les taxes affectées plafonnées et les dépenses fiscales sont appréciées
en fonction de leur incidence sur chacun de ces axes, et classées en trois catégories : favorable,
défavorable, neutre.
Par ailleurs, certaines dépenses sont « non cotées », lorsque l'état actuel des connaissances
scientifiques ou le manque de données disponibles ne permet pas d'évaluer de manière fiable
et/ou consensuelle l'impact environnemental.
Au total, pour les deux programmes de la mission
Outre-mer
, les dépenses budgétaires
sont évaluées comme neutres à hauteur de 96 ,7 % et défavorables à hauteur de 3,3 %. Les
dépenses fiscales quant à elles sont estimées sans impact à 75 % et défavorables pour 25 %.
Tableau n° 13 :
impact environnemental des crédits budgétaires de la mission Outre-
mer
(en Md €)
Année
Favorables
Défavorables
Sans impact
Total
PLF 2022
0,09
2,11
0,22
2,42
PLF 2023
0,08
2,12
0,22
2,42
Source
: Cour des comptes d’après Jaune «
Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État
», annexé
aux PLF 2022 & 2023
Tableau n° 14 :
impact environnemental des dépenses fiscales de la mission Outre-mer
(en Md €)
Année
Favorables
Défavorables
Sans impact
Total
PLF 2022
1,9
4,74
0
6,65
PLF 2023
1,76
5,32
0
7,09
Source :
Cour des comptes d’après Jaune «
Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État
», annexé aux
PLF 2022 & 2023
Si certaines limites soulignées l’année dernière ont été prises en compte
21
, le caractère
peu explicite et l’exogénéité des informations qui permettent de définir et de modifier le
21
Ainsi, sur les crédits dédiés au logement, seuls 36
M€
des dépenses ont été cotées défavorables, représentants la
« part artificialisante », en cohérence avec la méthodologie retenue pour le logement neuf.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
41
classement des dépenses budgétaires de la mission
Outre-mer
au regard de leur impact
environnemental ne placent pas la Cour en capacité de juger de la pertinence de cette cotation.
Les remarques de la Cour faites l’an dernier dans le cadre de la NEB 2021 restent donc
inchangées
22
Par ailleurs considéré comme jaune budgétaire à part entière annexé au PLF, ce document
nécessite de s’insérer dans le processu
s classique de co-construction (ministères et DB) des
documents budgétaires.
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Recommandation reformulée) : fiabiliser les prévisions de consommation des titres 3 et 5
de la mission afin de renforcer la qualité de la budgétisation (DGOM, DB) ;
2.
f
ormaliser une méthode commune d’annulation des engagements juridiques sans
mouvement depuis cinq ans et fiabiliser le montant des AE ouvertes ces cinq dernières
années pour en tirer les conséquences en matière d’ouverture de crédits de paiments
correspondants (DGOM, CBCM, DB).
22
Cour des Comptes,
N
ote d’exécution budgétai
re 2021
, avril 2022
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Une consommation quasi-totale des CP du P 123 qui masque
des disparités fortes entre actions
Le
programme 123 participe au financement pluriannuel d’investissements pour
l’aménagement et le développement des territoires ultramarins. Au 31 décembre 2022, le
programme 123 se caractérise par :
-
un
volume d’AE ouvertes quasi stable par rapport à 2021 (86
0,87
M€), consommées à
91 % ;
-
un niveau de CP élevé (680,3
M€), consommé à 98,4
% au global et à plus de 100 % pour
quatre
briques
(logement,
aménagement
contractualisé,
fonds
exceptionnel
d’investissement, fonds de secours). Seule la brique «
plan de relance » affiche un niveau
d’exécution très faible (
16 %). Pour la deuxième année consécutive, la consommation des
crédits du programme 123 (hors reports des AENE, fonds de concours
et reliquat d’une
partie des CP dédiés à la relance) est quasi intégrale.
-
un niveau de restes à payer jamais atteint (Cf. point 1.4).
COUR DES COMPTES
44
Graphique n° 13 :
répartition des CP consommés par action sur le programme 123
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
En comparaison avec 2021, l’action 1
Logement
a été davantage sollicitée (31 % contre
21 %), alors que celle qui concerne les collectivités territoriales
–
action 6
–
l’a été nettement
moins (40,5 % en 2021, 26 % en 2022).
L’action 1
Ligne budgétaire unique (logement)
retrouve son niveau de consommation de
2020 mais présente une sous-exécution de 56,95
M€ en AE et 26,
47
M€ en CP
:
-
38,8
M€ d'
engagements juridiques anciens ont été finalisés au cours de l'année 2022,
alors que 220,4
M€ d'EJ nouveaux ont été créés, soit un solde de 178,
5
M€ d'AE
consommées ;
-
en CP, la consommation progresse par rapport à l'exécution 2021, passant de 146,7
M€
à 174,5
M€, faisant apparaitre néanmoins une sous
-exécution de 26,47
M€ par rapport
à la LF2022.
Si la totalité de la ligne budgétaire unique est prévue en dépenses d’intervention, des
crédits ont toutefois été consommés en fonctionnement (3,15
M€ en AE et 3,
18
M€
en CP) : le
BOP de Mayotte a imputé 1,7
M€ en AE et 2,
1
M€ en CP pour le financement d’une équipe
dédiée à la
résorbtion de l’habitat insalubre
créée par la
Direction de l’équipement, de
l’aménagement et
du logement et tous les BOP ont financé des études sur le logement social en
T3 à hauteur de 1,2
M€ en AE et
1
M€ en CP.
La consommation de
l’action 7
Insertion et coopération régionale
a été inférieure à la
LFI tant en AE qu'en CP avec 0,8
M€ en AE et 0
,5
M€ en CP. La reprise du fonds de
Action 1 -
Logement
31,01%
Action 2 -
Aménagement du
territoire
20,74%
Action 3 -
Continuité
territoriale
5,86%
Action 4 -
Sanitaire, social,
culture, jeunesse et
sports
2,87%
Action 6 -
Collectivités
territoriales
25,91%
Action 7 -
Insertion
économique et
coopération
régionale
0,08%
Action 8 - FEI
9,42%
Action 9 - Appui à l'accès
aux financements bancaires
4,11%
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
45
coopération régionale
23
est plus lente que les autres dispositifs du fait d’une vacance de poste
d’un ambassadeur et d’un manque de crédits en fin de gestion.
Le bilan 2022 de
l’action 2
Aménagement du territoire
fait apparaître une forte hausse de
la consommation sur cette action, par rapport aux années précédentes et par rapport à la LFI en
AE (finalisation de 11,5
M€ et 216,
7
M€ de nouveaux engagements) et en CP (sur
-exécution
de 21
M€). 2022 était la dernière année de mise en œuvre des contrats de convergence et de
transformation (CCT) dans les territoires (à l’exception de la Polynésie française).
Une partie des dépenses de contrats (2,2
M€ en AE et
2
M€ en CP) a été imputée sur des
dépenses de titre 3, en particulier pour le BOP territorial de Wallis-et-
Futuna. Il s’agit de
dépenses de conseil en ingénierie pour la mise en œuvre de projets du CCT. S’agissant des
dépenses hors contrats (3,5
M€ en AE et 4,
2
M€ en CP), elles recouvrent des rattachements par
voie de fonds
de concours au profit du dispositif Europ’Act, des dépenses d’études (notamment
évaluation des politiques publiques menées en administration centrale) et des dépenses dans le
domaine de l'environnement.
S'agissant des dépenses d'investissement, elles s'inscrivent à titre principal dans les
tranches fonctionnelles créées les années passées : les deux tranches fonctionnelles
(construction d'une route entre les communes de Maripassoula et Papaïchton et construction
d'un quai en eaux profondes à Saint-Pierre et Miquelon
24
) ont été créées en 2019 et 2020 par
redéploiement d'autres actions et d'autres dispositifs qui s'exécutent en T6 (à titre principal le
FEI). Le projet de Guyane est, par ailleurs, co-financé par les fonds structurels de l'UE
(FEADER), il y a donc, comme pour les autres rattachements de fonds de concours, un décalage
avec la justification au premier euro.
Tableau n° 15 :
exécution des CCT sur le programme 123
Source : RAP et Chorus * Pour la Guyane, le montant contractualisé correspond au montant engagé sur le P123 en 2019 et à
l’enveloppe supplémentaire au titre des financements d’équipements sportifs. Le reste du contrat est exécuté sur le PITE P162
.
23
Créé par la loi d’orientation pour l’Outre
-
Mer (LOOM) du 13 décembre 2000, le FCR contribue à l’insertion
des collectivités ultra-marines dans leur environnement en soutenant des projets de coopération régionale.
Alimenté par des créd
its d’État, le dispositif FCR peut recevoir des dotations du département, de la région, de toute
autre collectivité publique ou de tout organisme public. Le FCR est géré par la mission diplomatique de la
Préfecture. Il fonctionne par appel à projets examinés et sélectionnés en lien avec les services de coopération et
d’action culturelle des ambassades dans les pays de la zone concernée.
24
Dont l'exécution est désormais quasiment achevée.
COUR DES COMPTES
46
Avenants de prolongation des CCT pour 2023
L’élaboration d’une nouvelle génération de contrat nécessite un mandat de négociation du
Premier ministre. En début d’année 2022, il est apparu que le calendrier de l’année en raison des
échéances électorales ne permettrait pas de disposer d’
un tel mandat dans un délai compatible avec
la négociation de nouveaux contrats
: l’expérience des actuels CCT ayant montré qu’une durée de 10
à 12 mois était nécessaire. C’est la raison pour laquelle il a été convenu de retenir l’option d’avenants
de reco
nduction pour l’année 2023. L’arbitrage interministériel du 2 septembre 2022 retient le
principe d’un niveau de mobilisation budgétaire 2023 correspondant à une année moyenne des actuels
CCT. En fonction du reliquat de crédits contractualisés cela conduit à un montant supplémentaire à
contractualiser variable en fonction des programmes et des territoires. Le 7 novembre 2022, le
ministre délégué chargé des outre-mer a demandé aux préfets et hauts-
commissaires d’engager les
échanges en vue de la conclusion de ces avenants, qui sont actuellement en cours
d’élaboration
.
La fin des restrictions de voyage et le renchérissement du prix
des billets d’avion ont
donné un surcroît d’activité à LADOM dont les crédits d’intervention ont augmenté (
23
M€ en
AE et CP) et qui a dû prélever 10
M€
sur sa trésorerie pour assurer la continuité territoriale
25
(Action 3). Les consommations de T3 correspondent à des achats de billets d'avion, qui certes
se limitent à 78 437
€ en AE et 80
841
€ en CP, mais n’étaient pas inscrites e
n LFI.
Comme en 2020 et en 2021, la dépense pour
l’action 4
Sanitaire, social, culture, jeunesse
et sport
mise en œuvre en 2022 est très supérieure à la LFI avec l’augmentation des aides aux
associations et
la reconduction du financement d’investissement e
t de fonctionnement du
régime de santé de Polynésie française (non prévue en LFI). Ces dispositifs ont été financés par
redéploiement des autres actions du programme. De plus, la LFR de l'été a ouvert 19
M€ en AE
et CP au titre de l'aide alimentaire d'urgence, qui a été exécutée à hauteur de 4
M€ sur cette
action et 15
M€ ont été transférés vers le
ministère de la santé (décret de transfert du 02
décembre 2022).
La consommation de
l’action 6
Collectivités territoriales
s'élève à 220
M€, avec des
finalisations d'engagements juridiques de 5
M€, soit une consommation des EJ de l'année
de 225
M€. Elle est donc supérieure à la LFI grâce à l'ouverture par la LFR de fin d’année 2022
de 20
M€ d'AE dans le cadre de l’accord structurel avec la collectivité
territoriale de Guyane.
Lors de la préparation du PLF 2022, c
onformément à l’accord intervenu entre les
ministres, 6
M€ d’AE prévues sur l’action 8
F
onds exceptionnel d’investissement
ont été
transférés vers l’action 2 du programme 138, pour le financeme
nt de la réhabilitation du parc
immobilier du SMA en Martinique. Par ailleurs et comme les années précédentes, 7
M€ d’AE
de l’enveloppe de l’action 8 ont été fongibilisés vers l’action 2 (volet sport des CCT). En 2022,
tous les BOP, à l’exception du BOP de
Mayotte, ont engagé la totalité des enveloppes notifiées.
Les CP ont eux connu une forte consommation, le rythme des opérations s'accélérant, selon la
DGOM, en raison de la maturité des projets.
Pour
l’action 9
A
ppui à l’accès au financement bancaire
, le dépassement de la LFI
s'explique par une dépense non prévue : le prêt garanti par l’Etat accordé au gouvernement de
Nouvelle Calédonie (3,07
M€ en AE
et CP).
25
Ce prélèvement fait suite à la non perception de subventions de la région La Réunion.
POINTS D’ATTENTION
PAR PROGRAMME
47
Au cours de la gestion 2022, deux communes nouvelles ont signé un contrat de
redressement outre-mer (Corom)
26
(Sainte-Rose, en Guadeloupe, pour un contrat de trois ans
et Sada à Mayotte
–
pour un contrat de deux années), portant à neuf le nombre de communes
engagées dans un Corom. Comme en 2021, le comité national
de suivi s’est réuni deux fois
pour l’attribution de subventions.
Tableau n° 16 :
montant des contrats Corom (2021-2022)
Bénéficiaires
AE 2021
CP 2021
AE 2022
CP 2022
Guadeloupe
Basse-Terre
2 730
000 €
1
050 000 €
840
000 €
Pointe-à-Pitre
2 814
000 €
1 134
000 €
950
000 €
1 790
000 €
Sainte-Rose
-
-
2 400
000 €
800
000 €
Martinique
Fort-de-France
4 422
000 €
1 782
000 €
2 270
000 €
3 590
000 €
Saint-Pierre
804
000 €
324
000 €
50
000 €
Guyane
Cayenne
2 300
000 €
800
000 €
350
000 €
Iracoubo
660
000 €
260
000 €
129
000 €
329 000
€
La Réunion
Saint-Benoît
2 814
000 €
1 134
000 €
840
000 €
Mayotte
Sada
-
-
800
000 €
400
000 €
Total
16 544
000 €
6 484 000 €
6 549
000 €
8 989
000 €
Source
: Cour des comptes d’après données DGOM
En plus de ces subventions, les Corom prévoient une assistance technique assurée par
l’Agence française de développement (AFD). Une enveloppe de 4
,5 M
€ en AE a été engagée
en 2021 sur l’action 9 du programme 123, 2
,2 M
€ de CP ont été versés
en 2022. Le coût du
dispositif des Corom
s’élève ainsi, pour l’année 2022, à 6
,55 M
€ en AE et 11
,19 M
€ en CP.
26
Le dispositif Corom, introduit en loi de finances pour 2021 avec une enveloppe de 30
M€ sur trois ans
,
vise à
apporter le soutien de l’
État auprès des communes ultramarines souhaitant assainir leur situation financière et
réduire les délais de paiement de leurs fournisseurs locaux.
COUR DES COMPTES
48
II -
Un programme 138 marqué par les aléas de prévision de
l’Acoss
Le programme 138
Emploi outre-mer
a été doté en LFI 2022 de 1 788,7
M€ en AE et de
1 777,7
M€ en CP.
Ce budget reste très tributaire
des variations de prévisions de l’Acoss
27
établies pour la compensation des exonérations de cotisations sociales patronales et de leurs
évolutions au cours de l’exercice.
Le programme 138 se compose de quatre actions d’un poids très inégal. L’action 1
Soutien aux entreprises
totalise en effet plus de 84 % des crédits consommés en 2022 (et 92 %
des crédits ouverts en LFI) au titre du programme et près de 63 % de la mission
Outre-mer
–
en augmentation relative de 5 points par rapport à 2021.
Graphique n° 14 :
exécution du programme 138
–
répartition des CP consommés par
action
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
A -
Action 1 « Soutien aux entreprises »
La Cour constate une sur-exécution de 248,33
M€ (en AE et CP) de l’action 1 du
programme 138, exclusivement composée de transferts aux entreprises. Les difficultés de
programmation demeurent liées aux
difficultés d’appréhension du calcul et de la mobilisation
des exonérations de cotisations sociales par les entreprises outre-mer
en cours d’année
.
Cependant, dès la réunion d
’octobre 2021
, soit entre le dépôt du PLF et le vote de la LFI,
27
La programmation budgétaire de l’action 1 du programme 138, qui représente plus de 80
% des dépenses du
programme, est construite par la DGOM au regard de prévisions transmises par l’Acoss, n’étant pas en
mesure
elle-
même d’en apprécier les déterminants.
Action 1 - Soutien
aux entreprises
84%
Action 2 - Aide à
l'insertion et à la
qualification
professionnelle
15%
Action 3 - Pilotage
des politiques
outre-mer,0,1%
Action 4 -
Financement de
l'économie
1%
Action 1 - Soutien aux
entreprises
Action 2 - Aide à l'insertion et à
la qualification professionnelle
Action 3 - Pilotage des
politiques outre-mer
Action 4 - Financement de
l'économie
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
49
l’Acoss faisait état d’une première prévision de dépense
de 1 565,4
M€ (soit 146,5
M€ au
-
dessus de la ressource prévue en LFI minorée des mises en réserve).
Tableau n° 17 :
exécution
de l’action 1 du programme 138 (en M€)
AE
CP
En M€
LFI
Exécution
Ecart
LFI
Exécution
Ecart
Dépenses d'intervention
1 478,04
1 726,37
248,33
1 478,04
1 726,37
248,33
TOTAL
1 478,04
1 726,37
248,33
1 478,04
1 726,37
248,33
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Si les prévisions présentées au cours des différents groupes de suivi rassemblant la
DGOM, la direction de la sécurité sociale (DSS), la DB et l’Acoss
28
ont permis à la DGOM
d’affiner ses estimations de dépenses,
nettement haussières, leur fiabilité reste perfectible même
si, s’agissant d’une dépense de guichet, il est convenu que le montant de l’éventuel dépassement
sera compensé sans prélèvement sur les ressources de la mission.
La cause de cette hausse proviendrait notamment d’un re
bond dynamique de la masse
salariale dans les départements ultra-
marins, observée d’ailleurs dès le second semestre 2021.
Graphique n° 15 :
évolution
des prévisions de l’Acoss en cours de gestion 202
2
(en M€)
Source
: Cour des comptes d’après les données de la DB et Choru
s
Alors que la crise sanitaire avait conduit l’Acoss
à ajuster ses modèles économétriques,
l’évolution favorable de la situation l’a conduit à réutiliser
les modèles antérieurs
–
avec les
mêmes limites que celles déjà identifiées auparavant, notamment le
fait qu’il s’agit d’un modèle
national et non propre aux départements ultra-
marins. A cette limite identifiée, l’Acoss ajoute
ne pas disposer de suffisamment d’ETP pour y travailler
.
28
Depuis le 1
er
janvier 2021, l’Acoss est officiellement dénommée «
Urssaf Caisse Nationale ». Elle précise
toutefois dans le communiqué de presse rendu public : «
L’existence juridique de l’Acoss n’est pas
remise en cause
; elle continuera à émettre sur les marchés financiers et à signer les contrats. De la même manière, le conseil
d’administration de l’Acoss continuera à porter le même nom
».
1 478,04
1 584,45
1 623,62
1 707,96
1 726,36
LFI
Février
Juin
Octobre
Exécution
COUR DES COMPTES
50
Afin de
mieux comprendre
les paramètres et sous-
jacents utilisés pas l’
Acoss pour ses
hypothèses, la DGOM et la DB ont sollicité une réunion méthodologique qui s’est tenue en juin
2022. Lors de celle-
ci, l’Acoss a rappelé la complexité de l’exercice, la fragilité des prévisions
et l’impossibilité de fixer des marges d’erreur.
Autre difficulté pour la DGOM, la fixation des échéanciers de versement manque de
lisibilité et d’anticipation,
et les modalités de mise en œuvre des derniers versements issus pour
partie de la LFR et pour partie du dégel de la réserve de précaution ont
été fait dans l’urgence
et nécessité une demande de dérogation aux dates de fin de gestion.
Malgré les limites avancées par l’Acoss auprès de ses interlocuteurs, un effort doit êre
consenti pour améliorer ces prévisions afin de diminuer les importantes fluctuations infra-
annuelles et contribuer ainsi à une meilleure fiabilité budgétaire.
Dans sa réponse, l’Acoss
indique ne pas disposer des moyens permettant un diagnostic conjoncturel spécifique aux
territoires ultra-marins mais précise se tenir à la disposition du ministère des Outre-mer afin
«
d’échanger sur les possibilités de travaux communs sur la construction d’un diganostic
territorialisé ».
Enfin, la Cour maintient son constat que les dépenses de l’action 1 du programme 138,
bien que rattachées à la mission
Outre-mer
, ne sont en l’état pas pilotables par le responsable
du programme.
B -
Action 2 «
Aide à l’insertion et à la qualification professionnelle
»
L’action 2 vise à favoriser l’insertion et la qualification des jeunes ultramarins, à travers
notamment les dispositifs mis en œuvre par le SMA et Ladom, unique opérateur de la mission.
Elle relève de diverses natures de dépenses (personnel, fonctionnement, investissement et
interventions) ainsi que de fonds de concours.
L’action 2 abrite l’intégralité du titre 2 de la mission
Outre-mer.
Cette catégorie de
dépense totalise 58,8
% de la consommation de l’action considérée en 202
2.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
51
Tableau n° 18 :
exécution
de l’action 2 du programme 138 (en M€)
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Ecart
LFI
Exéc.
Ecart
Dépenses de personnel
175,40
174,60
-0,80
175,40
174,60
-0,80
Dépenses de
fonctionnement
48,07
77,75
29,68
47,98
74,83
26,85
Dépenses d'investissement
24,70
15,47
-9,23
20,47
20,12
-0,35
Dépenses d'intervention
36,06
28,87
-7,19
30,74
27,47
1,42
- aux ménages
25,59
18,69
-6,90
20,37
17,35
-3,02
- aux entreprises
0,00
0,00
- aux collectivités
territoriales
6,73
2,02
-4,71
6,63
1,95
0,00
- aux autres collectivités
3,74
8,16
4,42
3,74
8,18
4,44
TOTAL
284,23
296,69
12,46
274,58
297,02
27,13
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
La surconsommation en dépense de fonctionnement de 29,68
M€ est portée en large
partie par le SMA. Sur les 48,07
M€ en LFI, 40,75
M€ lui était destiné pour une consommation
finale de 63,13
M€, soit un écart de 22,38
M€ en AE.
Concernant le SMA, le budget
alloué en LFI s’est élevé (HT2) à 65,46
M€
(40,75 M€ de
T3 et 24,7M€ de T5)
en AE et 61,13
M€
(40,66
M€ de T3 et 20,47 de T5)
en CP. Au budget
alloué en LFI pour cette action, les ressources supplémentaires ont été réparties comme suit :
-
+ 55,37
M€
en AE se répartissant en 16,8
M€ de reports de tranche fonctionnelle (AENE
),
0,75
M€ d’attribution de produits et
37,92
M€ de fonds de concours 2022
;
-
+ 58,18
M€ en CP, dont
19,51
M€ de report
s de fonds de concours 2021, ainsi que
37,92
M€ de fonds de concours
2022 et 0,75
M€ d’attribution
s de produit.
Au total, la ressource aura été supérieure à l’exécution de
35,34
M€ en AE et
de 31,96
M€
en CP. La DGOM précise que la sous-
consommation s’explique par l’augmentation des
rattachements de fonds de concours (dont 7,3
M€ rattachés après le 10 décembre 2022) et à
l’accroissement des affectations sur tranche fonctionnelle liées aux deux nouvelles compagn
ies
prévues à Hao (Polynésie française) et à Mayotte.
Le niveau des fonds de concours, comme en 2021, a été sous-estimé en LFI de 47,6 %.
La ressource disponible
en fin d’exercice amène donc un report
7
M€ en AE et 25
M€ en CP
au titre des fonds de concours et de 31,5
M€ au titre des investissements du SMA (AENE). Pour
le PLF 2023, les fonds de concours sont attendus à hauteur de 35
M€, un montant plus réaliste
en regard des années passées, contribuant à la sincérisation de
l’action 2.
COUR DES COMPTES
52
C -
Action 3 « Pilotage des politiques publiques »
Destinés depuis 2013 au financement des dépenses de fonctionnement de la DGOM, du
cabinet du ministre de l’outre
-mer
29
et de la délégation interministérielle à l’égalité des chances
des Français d’outre
-
mer, les crédits de l’actio
n 3 ont été votés en LFI pour un montant de
2,1
M€ en AE et CP
, identique à celui de 2021.
Tableau n° 19 :
exécution
de l’action 3 du programme 138 (en M€)
AE
CP
En M€
LFI
Exécution
Ecart
LFI
Exécution
Ecart
Dépenses de
fonctionnement
2,10
3,46
1,36
2,10
3,11
1,01
Dépenses d'investissement
0,00
0,05
0,05
0,00
0,09
0,09
TOTAL
2,10
3,52
1,42
2,10
3,20
1,10
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Bien que marginales, ces dépenses se caractérisent par une sur-exécution des crédits de
40,3 % en AE. Dans un effort de sincérisation
appelé de ses vœux
par le CBCM
à l’occasion
des discussions sur le DPU, la DGOM a présenté une enveloppe prévisionnelle pour 2023 de
3,8
M€ en AE et 3,5
M€ en CP
, plus proche des réalisations des années précédentes.
D -
Action 4 « Financement de
l’économie
»
Cette action porte des mesures transférées de l’action 1 (aide au fret, soutien aux
microentreprises) ainsi que des dispositifs plus récents issus des ressources dégagées par les
réformes fiscales de 2019 (extinction de la TVA non perçue récup
érable et réduction d’impôt
sur le revenu dans les départements et collectivités uniques régis par l’article 73 de la
Constitution). Dotée de 24,3
M€ en LFI en AE et
23,01
M€
en CP, soit le même montant depuis
2020
, l’action 4 connaît une sous
-consommation de ses crédits à hauteur de 23,9 % en AE et
19,66 % en CP.
Tableau n° 20 :
exécution
de l’action 4 du programme 138 (en M€)
AE
CP
En M€
LFI
Exécution
Ecart
LFI
Exécution
Ecart
Dépenses de transferts
24,30
19,61
-4,70
23,01
19,23
-3,78
TOTAL
24,30
19,61
-4,70
23,01
19,23
-3,78
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
29
Cour des comptes,
Les dépenses du cabinet du ministre des outre-mer,
mai 2021.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
53
Dans le cadre de la mise en œuvre du plan de résilience, une minoration du prix à la
pompe des carburants était prévue. A La Réunion et à Mayotte, des conventions
ad hoc
ont été
passés
entre les préfets et la société TotalÉnergies pour que les mêmes minorations s’appliquent
qu’
en
métropole. Ces conventions ont été imputées sur l’action 4 à hauteur de 1,3
M€ en AE et
1,1
M€ en CP.
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
3.
(Recommandation reformulée) : fiabiliser les prévisions de compensation des dispositifs
d’exonérations de cotisations de charges patronales en cherchant à produire des données
prenant en compte les spécificités ultra-marines, notamment dans le calcul prévisionnel de
la masse salariale (Acoss, DGOM, DB).
Chapitre III
Moyens consacré
s par l’
état aux politiques conduites
outre-mer
I -
Des dépenses fiscales croissantes mais toujours peu évaluées
L’analyse de l’exécution 2022 de la mission
Outre-mer
se fonde sur les données du tome
II Voies et Moyens annexé au PLF 2023 rédigé par la direction de la législation fiscale (DLF)
et sur les données du projet annuel de performances (PAP) rédigé par la DGOM
30
. À compter
du PLF 2023, les dépenses non chiffrables (mention « nc ») sont comptabilisées dans les PAP
et dans le Voies et moyens par l’évaluation correspondant au dernier montant chiffré
disponible sur l’exercice antérieur 2020 ou 2021
31
tel que précisé dans l’avertissement.
30
Dans le tome II
Voies et Moyens
annexé au PLF 2023, l’annexe recense les dépenses fiscales par mission. Elle présente
notamment les coûts totaux prévisionnels 2023 et exécutés 2021 des dépenses fiscales rattachées à la
mission Outre-mer
.
31
La DLF avait précisé en 2022 qu’à compter de l’
année 2023, les DF seraient comptabilisées de la même manière dans le
tome 2 du
Voies et moyens
et dans les PLF.
COUR DES COMPTES
56
A -
Le montant des dépenses fiscales continue à peser plus du double de
celui des dépenses budgétaires
Graphique n° 16 :
d
épenses fiscales et budgétaires de la mission (Md€)
Source : Cour des comptes, d’après Tome II Voies et Moyens 202
3 pour les dépenses fiscales et exécution Chorus pour
les dépenses budgétaires
Graphique n° 17 :
d
épenses budgétaires et fiscales par programme (Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après Tome II Voies et Moyens 202
3 et exécution Chorus pour les dépenses
budgétaires
2,73
6,92
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
Dépenses budgétaires
Dépenses fiscales
P. 138
P. 123
Dépenses fiscales
0,53
6,39
Dépenses budgétaires
2,05
0,68
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQU
ES CONDUITES OUTRE-MER
57
En 2022, le montant des dépenses fiscales
s’établit à 6,92
Md€, en augmentation de
6,51
% par rapport à l’exécuté 2021 (+ 11,93 % par rapport à l’exécuté 2020
32
). En 2022, elles
sont 2,5 fois plus élevées que les dépenses budgétaires.
Sur les 30 dépenses fiscales recensées en 2022
, soit une de plus qu’en 2021
33
pour la
mission
Outre-mer
, 25 dispositifs concernent le programme 123 et cinq le programme 138. 11
de ces dispositifs ont été créés avant 2001
; 11 n’ont fait l’objet d’aucune modification depuis
2015. Une seule dépense fiscale a
une fin d’incidence pouvant courir au
-delà de 2030
34
.
Quatorze
d’entre elles n’ont aucun bornage dans le temps et seront reconduites
automatiquement jusqu’à ce que le législateur les examine. Il serait en conséquence nécessaire
de leur fixer une échéance et de soumettre leur renouvellement à une évaluation tel que
préconisé dans les notes
d’exécution budgétaire de 2020
et de 2021.
D’après l
a DLF,le
processus de rationalisation, alliant la suppression de dépenses fiscales inefficientes et le
bornage dans le temps des dépenses fiscales créées aurait été renforcé ces dernières années.
Tableau n° 21 :
principales dépenses fiscales de la mission en 2022
(en M€)
Cat
N
°
Prog
Libellé législatif
Réalisé 2021
Estimation
2022 (V&M
2023)
IR
110224
123
Réduction d'impôt sur le revenu à
raison des investissements productifs
réalisés dans les départements et
collectivités d'outre-mer
462
589
IR
110302
123
Réduction, dans la limite d
’
un
certain
montant,
pour
les
contribuables des départements d
’
outre-mer de la cotisation résultant du
barème
(30
%
en
Guadeloupe,
Martinique et La Réunion ; 40 % en
Guyane et à Mayotte) et de la retenue
à la source sur les traitements,
salaires, pensions et rentes viagères,
servis à des personnes domiciliées
fiscalement hors de France lorsque
ces revenus proviennent
de ces
368
368
32
Ces montants relèvent
d’une comparaison entre les montants réalisés pour 2020 et 2021 renseignés dans le tome
II des Voies et moyens annexé au PLF pour 2023. En 2021, les dépenses fiscales exécutées avaient enregistré, à
partir des données du PLF 2023, une hausse de 5,08 % par rapport à 2020, marginalement due à une fiabilisation
de la méthode d’estimation
33
La DF n° 320 146
,
Réduction d’impô
t sur les sociétés à raison des investissements productifs neufs et des
investissements dans le secteur du logement intermédiaire et social réalisés dans les collectivités d’outre
-mer et
en Nouvelle-Calédonie (
codifié dans l’art. 244 quater Y du CGI
) a été mise en place
à compter du 1
er
janvier 2022,
dans le cadre de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020. Cette dépense fiscale ne produira ses effets budgétaires
qu’à compter de 2023.
34
Il s’agit de la
DF 300 303
Exonération, sur agrément, des bénéfices r
éinvestis dans l’entreprise pour les sociétés
de recherche et d’exploitation minière dans les départements d’outre
-mer, dont la dernière incidence budgétaire
est 2032
.
COUR DES COMPTES
58
Cat
N
°
Prog
Libellé législatif
Réalisé 2021
Estimation
2022 (V&M
2023)
départements (8 % et 14,4 % au lieu
de 12 % et 20 %)
IS
320136
123
Crédit
d'impôt
à
raison
des
investissements effectués dans le
secteur du logement social dans les
départements d'outre-mer avant le 31
décembre 2025
208
208
TVA
710102
138
Exonération de certains produits et
matières premières ainsi que des
produits
pétroliers
dans
les
départements de la Guadeloupe, de la
Martinique et de la Réunion
190
225
TVA
710103
123
Niveau des taux en
Guadeloupe, en
Martinique et à La Réunion.
(8,5 %
pour le taux normal et 2,1 % pour le
taux réduit)
3100
3350
TVA
710105
138
Non applicabilité provisoire de la
TVA en Guyane et Mayotte
200
215
TICPE
800401
123
Application
au
département
de
Mayotte et en Guadeloupe, Guyane,
Martinique et à La Réunion, à la place
de la taxe intérieure de consommation
sur les produits énergétiques, de la
taxe spéciale de consommation, aux
tarifs plus bas et au champ plus étroit
1511
1511
Source
: Cour des comptes, d’après Tome II Voies et Moyens 202
3
En 2022, les sept plus importantes dépenses fiscales ultramarines représentent 93,5 % de
la totalité des dépenses fiscales ultramarines
35
.
Dans les PLF 2022 et 2023, plusieurs dépenses fiscales augmentent de façon
significative.
Ainsi l’augmentation constatée entre les réalisations 2020 (
1
375
M€) et 2021
(1 511
M€), du coût de la Dépense fiscale n°800401
Application au département de Mayotte et
en Guadeloupe, Guyane, Martinique et à La Réunion, à la place de la taxe intérieure de
consommation sur les produits énergétiques, de la taxe spéciale de consommation, aux tarifs
plus bas et au champ plus étroit
, dont l’intitulé a été modifié dans le PLF 2022,
résulte de la
hausse de la consommation de carburant dans les territoires concernés, marquant un retour
progressif aux niveaux de consommation habituels après un millésime 2020 marqué par des
35
En 2021, les sept plus importantes dépenses fiscales de la mission
Outre-mer
se sont élevées
à 6 039
M€ dans
l’annexe II
Voies et Moyens
de 2023 pour un total initialement estimé de 6 493
M€ . En 2020, le montant réalisé
des sept dépenses fiscales les plus importantes de la mission, représentait
5 573
M€ des 6
179
M€ de dépen
ses
fiscales réalisées de la mission.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQU
ES CONDUITES OUTRE-MER
59
restrictions de circulation liés au contexte sanitaire
36
. Les montants 2022 et 2023 (1
511 M€)
ont été reconduits par manque de visibilité concernant les volumes de consommation de
carburant consolidés, ils sont donc a priori sous évalués.
De même, l’augmentation du coût de la dépense fiscale n° 710
102 -
Exonération de
certains produits et matières premières ainsi que des produits pétroliers en Guadeloupe, en
Martinique et à La Réunion,
constatée d’une part entre les réalisations
2020 ( 150
M€)
et 2021
( 190
M€), et d’autre part entre la réalisation 2021 et les prévisionnels 2022 (
225
M€) et 2023
( 235
M€) s’explique par la hausse continue du prix du carburant dans ces territoires. En effet,
le prix au litre du super sans plomb s
’est établi en moyenne à 1,31
€ en 2020 contre 1,55
€ en
2021. Par ailleurs, le prix au litre du gazole a été fixé en moyenne à hauteur de 1,10
€ en 2020
contre 1,27
€ en 2021. Il est
attendu que cette dynamique perdure pour les millésimes 2022 et
2023.
L’évolution de la dépense fiscale 110224,
Réduction d'impôt sur le revenu à raison des
investissements productifs réalisés dans les départements et collectivités d'outre-mer
, entre la
réalisation 2021 (462
M€) et le prévisionnel 2022 et 2023 (589
M€)
présentés dans le Tome II
des voies et moyens annexé au PLF 2023,
s’explique
rait par une hausse estimée par la DLF de
30 % du nombre de bénéficiaires du dispositif.
Enfin, la hausse constante annuelle de la dépense fiscale n°710103 -
Niveau des taux en
Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion (8,5 % pour le taux normal et 2,1 % pour le taux
réduit)
présentée
entre
le
réalisé
2020
(2 840 M
€)
et
le
prévisionnel
2023
(3 500
M€)
s’explique par l’évolution du coût de ce dispositif dérogatoire au regard de la
croi
ssance de l’activité constatée et prévue dans les territoires concernés. D'après la direction
générale du Trésor, les taux de croissance de cette dépense fiscale
de la TVA s’élèvent à 8,
4 %
en 2022 et 4,9 % en 2023.
B -
Un ensemble de dépenses fiscales inchangé en 2022
Aucun dispositif n’a été créé ni supprimé par la
loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021
de finances pour 2022 qui a modifié plusieurs dispositions fiscales.
Les principales évolutions sont les suivantes :
-
imputation des réductions d’impôts
des articles 244 quater X et 244 quater Y du code
général des impôts (CGI) dans le cadre d’un groupe intégré et extension de la réduction
d’impôt prévue à l’article 244 Y du CGI aux travaux de démolition (Art 16)
;
-
extension de la réduction d’impôt au ti
tre des opérations de logement social aux travaux de
démolition (Art 73) ;
-
prorogation jusqu’au 31 décembre 2022 du mécanisme de la franchise en base de TVA
dans les DROM (Art 33) ;
36
À titre d’illustration, le volume déclaré de consommation de gazole cumulé en Guadeloupe, Martinique et à la
Réunion est passé de 6,7
millions d’hectolitres en 2020 à 7,1 millions d’hectolitres en 2021. Le volume con
sommé
de super sans plomb cumulé en Guadeloupe, Martinique et à la Réunion, est passé de 3,3
millions d’hectolitres en
2020 à 3,7
millions d’hectolitres en 2021.
COUR DES COMPTES
60
-
augmentation du contingent des ventes de rhum produits dans les DROM (Art 34 et 170) ;
-
a
justement du régime d’aide à l’investissement productif en matière de transport maritime
et aérien (Art 72) ;
-
augmentation du taux du crédit d’impôt « innovation » pour les dépenses exposées dans les
exploitations outre-mer (Art 83) ;
-
ajus
tement du régime du crédit d’impôt octroyé au titre des opérations de logement social
(Art 88)
-
transposition en droit interne de la décision du Conseil européen autorisant la prorogation
du régime de taxation différenciée en matière d’octroi de mer (Art 9
9) ;
-
ajustement du droit de reprise de l’administration dans le cadre des régimes de
l’investissement productif et dans le logement social (Art 147)
.
Si le périmètre de la mission Outre-mer est inchangé entre le PLF 2022 et le PLF 2023,
plusieurs modifications sur les dépenses fiscales sont pévues par la loi de finances pour 2023
37
.
C -
La fiabilité du chiffrage
des dépenses fiscales s’
améliore lentement
mais les évaluations des dispositifs restent rares
La Cour ne peut que constater que le chiffrage des dépenses fiscales reste incomplet
malgré les récents efforts de rationalisation et de fiabilisation des principales dépenses fiscales
de la mission
Outre-mer
38
.
L
es quatre plus importantes d’entre
-elles, représentant en 2022 plus de 84 % du coût total
des dépenses fiscales de la mission (dépenses fiscales n° 110224, n° 110302, n° 710103 et
n° 800401) sont chiffrées avec un très bon degré de fiabilité affiché
pour trois d’entre elles
(dépenses fiscales n° 110224, n° 110302 et n° 800401), et un bon degré de fiabilité pour la
dépense fiscale n° 710103, comme en 2021.
Sur les 30 dépenses fiscales de 2022, 16 dépenses fiscales sont considérées avec une
fiabilité très bonne dans le PLF 2023 et deux avec une fiabilité bonne
39
.
Toutefois, le coût de quatre
dépenses fiscales n’est
toujours pas chiffré et, pour sept
d’entre elles
, seul un ordre de grandeur est disponible entraînant de fait une fiabilité relative.
Des écarts significatifs perdurent entre le chiffrage constaté en année N (prévision), en
année N+1 (prévision de réalisation) et en année N+2 (réalisation).
37
Cf. Annexe n° 5.
38
Cf. Note d’exécution budgétaire de 2021.
39
Cette fiabilisation du chiffra
ge des principales dépenses fiscales résulte d’un travail annuel de grande ampleur
visant à actualiser le chiffrage et le périmètre des dépenses fiscales. Il est piloté par la DLF et mené en association
avec la DGFiP, la DGT, la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) et les ministères
responsables des programmes auxquels sont rattachées les dépenses fiscales.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQU
ES CONDUITES OUTRE-MER
61
Tableau n° 22 :
écarts entre prévisions et réalisations de
dépenses fiscales (en M€)
Exercice
PLF n
PLF n+1
PLF n+2
Écart
prév/réal
Document
source
Prévision
Prévision
de
réalisation
Réalisation
V&M 2015
DF 2013
3 858
V&M 2016
DF 2014
3 822
3 943
V&M 2017
DF 2015
3 867
3 905
3 909
1%
V&M 2018
DF 2016
3 927
3 971
4 047
3%
V&M 2019
DF 2017
4 041
4 142
4 496
11%
V&M 2020
DF 2018
4 327
4 624
5 568
29%
V&M 2021
DF 2019
4 666
5 319
5 642
21%
V&M 2022
DF 2020
5 382
5 294
6 179
15%
V&M 2023
DF 2021
5 601
6 381
6 493
16%
DF 2022
6 655
6 916
DF 2023
7 090
Evol. 9 ans
83%
81%
68%
Source : Tomes II Voies et moyens (V&M) annexés aux PLF 2015 à 2023
Les documents budgétaires 2015 à 2023 montrent que les réalisations de dépenses fiscales
ont augmenté, sur les neuf dernières années connues (2013 à 2021), de 68
%. L’écart entre
prévisions et réalisations tend, lui, à se réduire depuis 2018, pour atteindre 16 % en 2021
(dernière année présentant le chiffre définitif
» arrêté par l’administration fiscale)
. Les écarts
constatés entre prévisions au PLF 2022 et réalisations recensées au PLF 2023
s’échelonnent
entre
–
89
M€
40
et + 100
M€
41
pour une même dépense, atténuant le constat récurrent de la
Cour quant à la mauvaise estimation chronique du montant des dépenses fiscales.
De plus, l’écart global entre coût prévisionnel et exécuté des dépenses fiscales de la
mission est à interpréter avec prudence pour deux raisons. Premièrement, chaque dépense
fiscale suit sa propre dynamique de coût. Deuxièmement, une comparaison du montant global
des dépenses fiscales de la mission
Outre-mer
ne peut pas se faire à périmètre constant compte
tenu d
’éventuelles
création ou suppression de dépenses fiscales rattachées à la mission. Enfin,
l’amélioration de la qualité du chiffrage par révision
méthodologique peut éventuellement
conduire à des écarts importants entre prévision et réalisation.
40
DF n° 800401.
41
DF n° 710103. Les écarts constatés entre prévisions au PLF 2021 et réalisations recensées au PLF2022
s’échelonn
aient respectivement entre
–
910
M€
41
et + 220
M€
41
).
COUR DES COMPTES
62
Malgré le souhait maintes fois rappelé du Gouvernement de renforcer l'évaluation des
dépenses fiscales
42
, seules celles soumises à une dérogation au droit communautaire font
l’objet
d’une programmation d’évaluation sommaire, sous
-traitée à des cabinets externes.
S’agissant de la DF 710108
relative à
l’exonération
de TVA des livraisons de biens dans
certaines communes de Guadeloupe ou de Martinique réalisées auprès des touristes effectuant
une croisière
, l’article 105 de la loi de finances initiale pour 2023 a prorogé cette
expérimentation relative au régime de
duty free
car l’expérimentation n’a pas pu être lancée
dans les délais initialement prévus. Il a, de la même manière, reporté la date de remise du rapport
d’évaluation de cette expérimentation, initialement prévue le 1
er
juillet 2023 au 1
er
juillet 2025.
En 2022, si la DGOM
s’est basée sur l’étude du dispositif
« Expérimentation de la
franchise en base de TVA en Guadeloupe, Martinique et La Réunion »
pour proposer la
prorogation de dispositif qui a a ainsi été prolongé de huit mois en 2022. La DGOM souligne
par ailleurs q
ue pour la réalisation d’études, elle était dépendante d’un accord
-cadre
interminist
ériel dont le renouvellement n’a
vait pas été anticipé en 2022, la laissant sans support
juridique pour conduire des évaluations. Pour disposer des supports juridiques nécessaires à la
passation de ces marchés d’étude, elle a du rédiger avec ses seules ress
ources le cahier des
charges nécessaire et le publier, le nouvel accord-cadre
interministériel n’étant
toujours pas
disponible.
La loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la
gestion des finances a introduit en son article 15-I-7° une présentation dans la loi de finances
de l’année de l’ensemble des financements affectés à chacune des missions du budget de l’État
dans le cadre des « moyens globaux ». La DLF confirme que le nouvel état
annexé à la loi de
finances pour 20
23 retrace le montant des dépenses fiscales concourant à la mise en œuvre des
politiques publiques financées par chaque mission. Cette nouvelle présentation permet une
meilleur lecture du poids de chaque mission sans améliorer la fiabilité globale des montants
indiqués.
II -
Ladom : un rapprochement avec Pôle emploi qui ne lève pas
toutes les inconnues stratégiques
Ladom intervient sur deux champs des politiques publiques menées par le ministère par
l’intermédiaire des
programmes 123 et 138 :
-
l’insertion des
jeunes ultramarins à travers le passeport pour la mobilité de la formation
professionnelle (PMFP) en les accompagnant lorsque les formations qualifiantes
n’existent pas sur le territoire d’outre
-mer ;
-
la gestion des dispositifs du fonds de continuité territoriale (FCT) dans ses diverses
déclinaisons (passeport pour la mobilité des études, pour la mobilité en stage
professionnel, etc.).
42
Cf
.
l’
article 35 de la LFI 2022.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQU
ES CONDUITES OUTRE-MER
63
À la suite de son référé sur Ladom publié en 2019, la Cour a conduit un contrôle de suivi
des recommandations
43
qui souligne les délais pris pour rapprochement des presciptions de
formation avec Pôle emploi, liés tant aux difficultés rencontrées dans le domaine informatique
qu’à une imprépartion ou des réticence
s face à ce projet
.
Ce rapprochement explique en partie
la forte baisse des dépenses de l’opérateur
(
- 18
M€ en AE et –
9
M€ en CP), liée au transfert
des achats de formation à Pôle Emploi.
Cette diminution d’activité en regard de 2019 (année de référence pré
-Covid), qui devrait
se poursuivre avec le transfert d’activités substantiels vers Pôle emploi, pose également la
question du financement de Ladom et du poids important des crédits du Fonds social européen
(FSE) perçus par cette agence, alors même que les difficultés de
l’étab
lissement public à en
percevoir l’ensemble des crédits (
-9,2
M€) constituent un risque
identifié par les deux tutelles
44
.
De surcroît, le suivi comptable de ces fonds reste approximatif, ce qui a entraîné le refus de
certification des comptes 2021 par les commissaires aux comptes
45
, situation qui risque, selon
la direction du budget,
de se renouveler à l’examen des comptes de 2022.
Dans sa réponse,
Ladom précise que les « bilans, contrôles et réponses aux audits (des crédits FSE) sont exercés
dans les temps impartis » et que le délai de versement de ces crédits dépend des instances
régionales avec qui elle signe les conventions.
L’opérateur estime que
cette situation devrait
s’améliorer en 2023 avec la mise en place d’un interlocuteur unique dans le cadre du FSE+.
La
Cour restera attentive à ce point dans la note d’exécution budgétaire 2023.
A -
Stabilité des effectifs de Ladom
Les effectifs sous plafonds de Ladom sont consolidés depuis 2016 à hauteur de
127 ETPT. Comme en 2021, le plafond voté en LFI
a été réalisé à hauteur de 125 ETPT. Pour
ce qui est du hors plafond, fixé en LFI à 15 ETPT, la réalisation atteint 12,9 ETPT, à comparer
à 11,7 en 2021 et 9,9 en 2020. La diminution de recrutements des volontaires du service du
service civique se poursuit lentement (-0,4 ETPT) quand celle des mises à disposition à titre
gratuit s’accroît pour passer de six à huit –
dont quatre mis à disposition par la région Réunion
à la sui
te de la signature d’une convention concernant l’aide à la continuité territoriale.
Les subventions de l’État se répartissent entre subvention pour charges de service public,
relevant du titre 3, et des crédits de transferts exécutés, relevant du titre 6. Le ministère des
outre-mer consacre au financement de Ladom plusieurs enveloppes budgétaires réparties entre
les deux programmes de la mission, au titre de l’action 2
Aide à l’insertion et à la qualification
professionnelle
du programme 138 (7,3
M€ en AE e
t CP versés pour subvention pour charges
de service public et, au titre des transferts, 16,73
M€ versés en AE et 15,39 versés en CP)
et de
l’action 3
Continuité territoriale
du programme 123 (23
M€ versés en AE et CP
au titre des
transferts).
A ces montants s’ajoute la subvention versée par fonds social européen (FSE) d’un
montant de 19,29
M€ en 2022.
43
Cour des comptes,
Contrôle de suivi des recommandations sur l’Agence de l’outre
-mer pour la mobilité, op.cit.
.
44
Ministère du budget et ministère des outre-mer. Ce risque est néanmoins considéré par la direction du budget
comme « maîtrisé » compte-
tenu de la santé financière de l’agence.
45
Deloitte et Associés, rapport du 11 mars 2022.
COUR DES COMPTES
64
Tableau n° 23 :
évolution de
l’exécution des
financements de Ladom (CP, en M€)
2018
2019
2020
2021
2022
Evolution
2021/2022
Subvention pour charge
de service public (titre 3)
7,38
7,07
7,08
7,33
7,3
-0,41 %
Crédits de transferts
(titre 6)
45,4
41,77
18,4
25,55
38,4
50,3 %
Total des dotations du
budget de l’État
52,78
48,84
25,48
32,88
45,7
39%
Source
: Cour des comptes d’après données DGOM et
Annexe au PFL 2023 «
Opérateurs de l’État
»
La subvention, versée à partir du P138, permettant de couvrir indistinctement les dépenses
de fonctionnement de l’opérateur
a été fixée par la LFI 2022 à 7,45
M€
(7,3
M€ exécutés)
, sans
changement par rapport à 2021. Le taux de mise en réserve a été calculé au prorata des dépenses
de personnel (70,6 %) pour un taux de 0,5 % et des autres dépenses de fonctionnement (30,2 %)
pour un taux de 4
%. Au total, il s’est établi pour l’année 2022 à 0,11
M€.
Les crédits d’i
ntervention sont c
omposés pour l’essentiel de dépenses de guichet
et
financent à la fois les dispositifs de continuité territoriale inscrits à l’action 3 du programme
123 et ceux de la formation professionnelle inscrits à l’action 2 du programme 138. Établ
is en
LFI à 52,37
M€ en AE et
47,27
M€ en CP,
l’exécution s’est établie à à 39,72
M€ en AE et
38,4
M€
en CP.
Tableau n° 24 :
variation de consommation en 2022 sur le programme 138 pour Ladom
(en M€)
Programme 138
Budget initial
Budget
Rectificatif
Consommation
Finale
Consommation
par rapport au
budget initial
Frais pédagogique
9,23
8,01
7,80
-18 %
Rémunération stages
5,25
7,17
5,21
-1 %
Hébergement &
restauration
0,08
0,37
0,10
27 %
Total
14,56
15,54
13,11
-11 %
Source
: Cour des comptes d’après DGOM
Première année du partenariat avec Pôle Emploi, avec 178 mesures réalisées, la
diminution de la consommation consécutive est minorée des règlements de formation des
années précédentes. Compte-tenu de la montée en puissance du partenariat, cette partie des
dépenses de Ladom devrait poursuivre sa réduction pour les exercices à venir
–
les montants
étant par convention versés à Pôle Emploi.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQU
ES CONDUITES OUTRE-MER
65
Tableau n° 25 :
variation de consommation en 2022 sur le programme 123 pour Ladom
(en M€)
Programme 123
Budget initial
Budget
Rectificatif
Consommation
Finale
Évolution en %
par rapport au
budget initial
Transport Passeport
mobilité formation
2,04
4,32
3,24
59 %
Transport Passeport
mobilité des études
9,69
15,26
15,15
56 %
Aide à la continuité
territoriale (ACT)
1,88
14,78
14,49
671 %
ACT funéraire
0,06
0,16
0,13
120 %
Total
13,67
34,52
33,01
141 %
Source
: Cour des comptes d’après DGOM
La très nette sur-consommation
en regard du budget initial provient à la fois d’un rebond
des demandes de mobilité consécutives à la fin des restrictions de déplacement post-Covid, qui
retrouvent les niveaux pré-
pandémiques, mais aussi de la hausse du coût des billets d’avion, de
20 à 43 % selon les territoires.
B -
Une gestion à améliorer
Au 31 décembre 2022, l’excédent de trésorerie s’établissait à 17,4
M€ à comparer au
solde du
31 décembre 2021, de 30,5
M€, soit une variation de trésorerie de
-13,1
M€, conforme
à la circulaire opérateurs de la direction du budget qui recommande de limiter la trésorerie à 3
mois de dépenses. Il s’agit d’une nette amélioration en regard de la
situation prévalant à fin
2021.
La note d’exécution budgétaire 2020 soulignait la démarche engagée par l’opérateur
pour
améliorer sa performance avec la mise en place d’un plan d’apurement des dettes et un
renforcement de sa démarche de maîtrise des risques. Cette démarche faisait suite aux
remarques de la Cour faites dans la NEB 2019 qui rappelait qu’
« au regard des sérieuses
réserves émises lors de la certification des comptes 2018 par les commissaires aux comptes,
l’amélioration de la chaîne comptable et budgétaire constituait en 2019 l’enjeu principal de
l’opérateur
»
. La non certification des comptes 2021 et le risque pesant sur celle de 2022 doit
conduire Ladom à accélerer la mise en
œuvre de mesures correctrices
avec le soutien des
administrations de tutelles dans les domaines identifiés de fragilité, tout particulièrement ceux
soulignés par les commissaires aux comptes et singulièrement la gestion du fonds social
européen. Par ailleurs, alors que Ladom vient de se doter d’un nouveau directeur général, il
importe d
e contenir l’important taux de rotation des personnels
.
COUR DES COMPTES
66
III -
Le fonds sans personnalité juridique 5.0 et le fonds outre-
mer
Les fonds sans personnalité juridique (FSPJ) sont des véhicules contrôlés par l’État ou
d’autres personnes publiques et dont la gestion est confiée à des tiers
46
.
En décembre 2019, le ministère des outre-mer, par le transfert de 17,5
M€ effectué au
profit de l’AFD
47
, a de fait créé un FSPJ au sein de la mission
Outre-mer
baptisé « Fonds 5.0 ».
Le montant des dépenses du fonds 5.0 ne sont pas actuellement intégralement décaissés et
entraîne la persistance
de facto
d’un FSPJ au sein de la mission.
Ce
fonds a fait l’objet d’une évolution
, à la suite des remarques de la Cour
48
puisque les
versements se font désormais en deux fois : un premier versement correspondant à une avance
sur présentation d’un appel de fonds établi par l’AFD, dans la limite de 60
% des dépenses
prévisionnelles, et un second versement en septembre sur présentation d’un appel de fonds
actualisé
appuyé d’une facture.
Cette évolution du mode de versement des crédits
s’apparente
de fait à des subventions versées sur projets. Le fonds outre-mer est doté de 30
M€ en AE pour
2021 et 2022 (avec un objectif d’engagement annuel de 15
M€).
Ces crédits restent largement sous-consommés. Ainsi sur les 30
M€ engagés en 2021,
25,4
M€ sont des
restes à payer, dont 19,4
M€ ont été reportés soit par arrêté de report (10,4
M€
en février) soit par décret de transfert (9
M€) en mars en provenance du programme 362
Écologie
de la mission
Plan de relance
à destination du P123. Les actions financées par le
« Fonds outre-mer
» visent en priorité l’assistance à la maîtrise d’ouvrage pour la mise en œuvre
des projets des
collectivités dans le cadre de leur programmation pluriannuelle
d’investissements.
La gouvernance de ce fonds est confiée à un comité de pilotage composé de responsables
de la DGOM et de l’AFD, chargé notamment de
:
-
valider les critères d’éligibilité des demandes de financement
;
-
définir les priorités en matière de financement ;
-
supervi
ser l’affectation des ressources
;
-
arbitrer les demandes de fongibilité entre les différents outils financiers.
La lettre de cadrage 2022 transmise par le ministère des outre-mer
à l’AFD flèche les
financements vers l’assistance technique à maîtrise d’ouv
rage en soutien des collectivités
territoriales pour la mise en œuvre de leurs programmations pluri
-annuelles
d’investisements
.
46
Les FSPJ recouvrent des situations variées, mais ont en commun que tout ou partie de leurs recettes ou de leurs
dépenses, qui pourraient ou devraient s’exécuter au sein du budget de l’État, ne sont plus retracées entièrement ou
fidèlement dans la comptabilité des opérations budgétaires.
47
Dont 1 M
€ de rémunération pour l’AFD en 2020 qui précise, dans le relevé de conclusions du Copil du
21/10/2021
« les 7 % de rémunération sont insuffisants pour couvrir les charges de mise en place et de suivi du
fonds outre-mer. Cela rejoint la néce
ssité d’adopter une approche analytique pour exposer les charges par types
et montants de projet ».
48
Cour des comptes,
Note d’analyse de l’exécution budgéaire de la mission Outre
-mer pour 2021,
avril 2022
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQU
ES CONDUITES OUTRE-MER
67
Tableau n° 26 :
montants autorisés et décaissés du Fonds Outre-
Mer (en M€)
Fonds outre-mer
Autorisé
Octroyé*
Versé
2020
16,5
16,2
6,91
2021
13,6
10,8
0,22
2021-2022
25,5
19,9
2,34
Source
: Cour des comptes d’après DGOM et AFD
-
* Fonds dont l’attribution à un projet a
été validée
lors d’un copil mais non versé
s (« restes à payer » interne)
C
e dispositif d’aide à la maîtrise d’ouvrage et à l’ingénierie vient s’ajouter à des
dispositifs spécifiques aux outre-
mer s’appuyant à la fois sur les services de l’État dans les
territoires et sur l’expertise d’opérateurs (agence nationale de la cohésion
des territoires, centre
d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement).
Ainsi,
selon
une étude commandée par la DGOM aux services de l’État outre
-mer, le fonds outre-mer
n’est pas cité parmi les dispositifs de soutien à l’ingéniérie financière. Pour combattre cette
méconnaissance, l’AFD propose de développer une identité visuelle propre pour en assurer une
meilleure promotion
Face à des décaissements particulièrement faibles et alors que
la DGOM et l’AFD
cherchent à inscrire ce fonds dans une perspective quinquennale
après 2022, l’administration a
demandé à l’AFD d’accélérer les décaissements notamment
« en systématisant les avances au
maximum dans les prestations accordées »
49
.
Si le besoin d’appui en ingéniérie
financière, notamment dans la perspective des
nouveaux CCT, est indubitable, la faiblesse des décaissements, les évolutions souhaitées de
modalités d’accord des prestations
et la méconnaissance du dispositif par les principaux
concernés ne plaide pas, en
l’état, pour une extension au
-delà de 2022. Il nécessitera en tout
état de cause un suivi précis des réalisations compte tenu de la politique de systémisation des
avances envisagée.
Le contenu et l’utilisation de ce fonds seront instruits dans le cadre du
contrôle en cours
sur « Les actions
de l’agence française de développement en outre
-mer ».
IV -
Une fragmentation budgétaire toujours importante mais
plus lisible
Sur la période 2016
–
2021, le Cour observe une hausse régulière des dépenses
budgétaires qui atteignent 2 726
M€ en 2022, après un plateau d’environ 2
400
M€ entre 2019
et 2021. Cette hausse va de pair avec un accroissement sensible des dépenses fiscales, prévues
en 2022 à hauteur de 6 916
M€,
en hausse de plus de 500
M€ et représentant deux
fois et demi
plus que le budget alloué la mission
Outre-mer
.
49
Relevé de conclusion du comité de pilotage n°1 du fonds outre-mer du 9 décembre 2022.
COUR DES COMPTES
68
Graphique n° 18 :
dépenses budgétaire et fiscale de la mission outre-mer 2012-2022
(M€)
Source
: Cour des comptes d’après RAP, PAP et Tome II Voies et Moyens des années considérées.
Le montant des dépenses fiscales
retenu pour l’année 202
2 correspond à la prévision réalisée en PLF
2023. Les autres années présentent les montants exécutés.
Malgré son intitulé, la mission
Outre-mer
ne représente en 2022
qu’une part très
minoritaire de la politique de l’État outre
-mer (12,63 % des CP en 2022
alors qu’elle
représentait 11,33 % en 2021) telle que recensée dans le document de politique transversale
(DPT).
Schéma n° 2 :
analyse de la fragmentation budgétaire
Source
: Cour des Comptes d’après DPT 2022, PLF et LFI 2022, DGOM et Chorus
En 2022
, la politique de l’État
en Outre-mer est assurée par 101 programmes et 32
missions, auxquels s’ajoutent les prélèvements sur recettes (d’un montant de
224
M€ en 202
2).
2
2,1
2
2
1,9
2
2,1
2,4
2,33
2,3
2,7
3,9
3,9
3,9
3,9
4
4,5
5,6
5,6
6,2
6,5
6,9
0
2
4
6
8
10
12
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses budgétaires
Dépenses fiscales
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQU
ES CONDUITES OUTRE-MER
69
La Cour avait souligné dans son rapport public thématique de mai 2022
50
la faible
lisibilité et les incohérences qui obéraient
l’
utilité du document de politique transversale (DPT)
notamment dans le cadre du débat budgétaire.
Des améliorations sensibles, qu’il importe de
poursuivre,
permettent de nuancer aujourd’hui
ce constat.
Les axes prioritaires d’actions fixé
s, rappelés dans le DPT, ont été redéfinis et simplifiés,
passant de neuf à six
51
. De même, le DPT passe de 420 à 300 pages dans un souci louable
d’allègement. Par ailleurs, conformément à la recommandation de la Cour
52
, le DPT 2023 est
circonscrit aux seuls programmes mettant en œuvre des dispositifs spécifiques
aux territoires
d’outre
-mer.
Les dépenses fiscales recensées ne concernent que celles rattachées à la mission
Outre-
mer
, présentant ainsi l’effort particulier
de l’État pour les départements et collectivités
ultramarines. Les dépenses fiscales affectant l’ensemble du territoire national, touchant à ce
titre les outre-mer, ne sont pas reprises dans le DPT.
Par ailleurs, dans un effort de fiabilisation, la DGOM conduit, avec le soutien de la DB,
un certain nombre de contrôles de cohérence, de comparaisons des données avec les années
précédentes et, pour cette année, expérimente une automatisation partielle des collectes
d’information dans le but de réduire le risque d’erreur de saisie.
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
4.
(Recommandation renouvelée): systématiser la fiabilisation des principales dépenses
fiscales non chiffrées et supprimer celles inefficientes (DGOM, DB, DLF) ;
5.
(Recommandation
reformulée) :
conduire
un
programme
pluriannuel
exhaustif
d’évaluation des principales dépenses fiscales dans le respect de l’article 25 de la loi
organique n° 2021-1836 relative à la modernisation de la gestion des finances
publiques(DGOM) ;
6.
(Nouvelle recommandation) : assurer, avec le soutien des administrations de tutelle, une
gestion rigoureuse et conforme des fonds communautaires versés afin de garantir la
pérennité du financement (Ladom, DGOM, DB).
50
Cour des comptes
,Les financements de l'État en Outre-mer ,
mai 2022.
51
Axe 1, développer l’emploi, la production et l’investissement ; axe 2, promouvoir l’égalité des chances
; axe 3,
valoriser les atouts et favoriser les conditions de vie ; axe 4, promouvoir un aménagement durable et la transition
écologique des territoires ultramarins ; axe 5, relations avec les collectivi
tés territoriales et axe 6, plan d’urgence
face à la crise sanitaire/plan de relance.
52
Cour des comptes,
Op.cit.
, recommandation n°9
« Recentrer le DPT sur les crédits destinés à favoriser la
convergence des territoires d’outre
-mer par rapport à ceux de métropole ».
Liste des abréviations
Acoss
.............
Agence centrale des organismes de sécurité sociale
ACT
...............
Aide à la continuité territoriale
ADIE
.............
Association pour le droit à l'initiative économique
ADP
...............
Attributions de produits
AE
.................
Autorisation d’engagement
AENE
............
Autorisation d’engagement affectée non engagée
AFD
...............
Agence française de développement
Agirc-Arrco ... Association générale des institutions de retraite des cadres - Association pour le régime de
retraite complémentaire des salariés
AN
.................
Assemblée nationale
ASP
...............
Agence de services et de paiement
BOP
...............
Budget opérationnel de programme
CABMOM
.....
Cabinet du ministre des outre-mer
CAS
...............
Compte d’affectation spéciale
CBCM
...........
Contrôleuse budgétaire et comptable ministérielle
CBR
...............
Contrôleur budgétaire régional
CCT
...............
Contrat de convergence et de transformation
CGefi
.............
Contrôle général économique et financier
CIF
................
Contrôle interne financier
Cilom
.............
Crédit d’impôt en faveur des organismes de HLM qui réalisen
t des investissements dans les
logements neufs en outre-mer
COM
..............
Collectivité d’outre
-mer
Copil
..............
Comité de pilotage
Corom
............
Contrat de redressement en outre-mer
CP
..................
Crédit de paiement
CRG
..............
Compte rendu de gestion
CTG
...............
Collectivité territoriale de Guyane
DB
.................
Direction du budget
DEAL
............
Direction de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement
DEPAFI
.........
Direction de l'évaluation de la performance et des affaires financières et immobilières
DF
..................
Dépense fiscale
DGFiP
...........
Direction générale des Finances publiques
DGOM
...........
Direction générale des outre-mer
DGT
..............
Direction générale du trésor
DLF
...............
Direction de la législation fiscale
DPGECP
.......
Document prévisionnel de gestion des emplois et crédits de personnel
DPT
...............
Document de politique transversale
COUR DES COMPTES
72
DPU
...............
Document de programmation unique
DROM
...........
Départements et régions d'outre-mer
DSS
...............
Direction de la sécurité sociale
EJ
...................
Engagement juridique
ETPT
.............
Équivalent temps plein travaillé
FDC
...............
Fonds de concours
FCT
...............
Fonds de continuité territoriale
Feder
..............
Fonds européen de développement régional
FEI
.................
Fonds
exceptionnel d’investissement
FESI
..............
Fonds européens structurels et d
’
investissement
FIPDOM
........
Fonds d’investissement de proximité situés dans les DOM
FSE
................
Fonds social européen
FSPJ
..............
Fonds sans personnalité juridique
FSUE
.............
Fonds de solidarité de l'Union européenne
GBCP
............
Gestion budgétaire et comptable publique
GPEEC
..........
Gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences
GVT
..............
Glissement-vieillesse-technicité
HCAS
............
Hors compte d’affectation spéciale
HLM
..............
Habitation à loyer modéré
ICT
................
Indemnité compensatrice transitoire
IEM
...............
Indemnité d’état militaire
Ifcass
.............
Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales
IGAR
.............
Indemnité de garnison
IGAS
.............
Inspection générale des affaires sociales
IGF
................
Inspection générale des finances
IMGM
...........
Indemnité de mobilité géographique des militaires
IR
...................
Impôt sur le revenu
IS
...................
Impôt sur les sociétés
ISAO
.............
Indemnité de sujétion d’absence opérationnelle
Ladom
...........
L’agence de l’outre
-mer pour la mobilité
LBU
...............
Ligne budgétaire unique
LFI
.................
Loi de finances initiale
LFR
...............
Loi de finances rectificative
LLTS
.............
Logement locatif très social adapté
Lodéom
.........
Loi pour le développement économique de l'outre-mer
LOLF
.............
Loi organique relative aux lois de finances
LPFP
..............
Loi de programmation des finances publiques
MINARM
......
Ministère des armées
NEB
...............
Note d’analyse de l’exécution budgétaire
NPRM
...........
Nouvelle politique de rémunération des militaires
OFS
...............
Office foncier solidaire
PAP
...............
Projet annuel de performances
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AUX POLITIQU
ES CONDUITES OUTRE-MER
73
PIA
................
Programme d’investissement d’avenir
PITE
..............
Plan d’intervention territorial de l’État
PLF
................
Projet de loi de finances
PLOM
............
Plan logement outre-mer
PLS
................
Prêt locatif social
PMFP
...........
Passeport mobilité formation professionnelle
RAP
...............
Rapport annuel de performances
REJB
.............
Retrait d’engagements d’années antérieures
REVOSIMA .. Réseau de surveillance volcanologique et sismologique de Mayotte
RH
.................
Ressources humaines
SCSP
.............
Subvention pour charges de service public
SMA
..............
Service militaire adapté
SRU
...............
Loi Solidarité et renouvellement urbain
TFPB
.............
Taxe foncière sur les propriétés bâties
TICPE
............
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
TOTEM
.........
Un toit pour tous en outre-mer
TVA
..............
Taxe sur la valeur ajoutée
UO
.................
Unité opérationnelle
V&M
.............
Voies et Moyens
ZEE
...............
Zone économique exclusive
Annexes
COUR DES COMPTES
76
Annexe n° 1 :
publications récentes de la Cour des comptes en lien avec
les politiques publiques concernées par la NEB
-
- Cour des comptes, référé,
La situation et les perspectives de l’Agence de l’outre
-mer pour
la mobilité (Ladom)
–
La nécessité d’un rapprochement avec Pôle Emploi
, 28 mars 2019,
loutre-mer-pour-la-mobilite-ladom
-
- Cour des comptes, rapport public annuel,
Le service militaire adapté, de bons résultats
d’insertion,
des
coûts
à
maîtriser
,
février
2019,
2.pdf
-
- Cour des comptes, rapport public annuel,
La gestion des fonds européens structurels et
d’investissement (FESI) en Outre
-mer : des résultats inégaux, une démarche de
performance à consolider
, 22 mai 2019, https://www.ccomptes.fr/system/files/2019-02/09-
gestion-fonds-europeens-structurels-investissement-FESI-outre-mer-Tome-1.pdf
-
- Cour des comptes, observations définitives,
Les instituts d’émission en outre
-mer IEDOM
et IEOM
, 10 mars 2020, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-instituts-demission-
en-outre-mer-iedom-et-ieom
-
- Cour des comptes,
r
apport sur le budget de l’
État en 2019
, avril 2020, disponible sur
www.ccomptes.fr
-
- Cour des comptes, rapport public thématique,
Le logement dans les départements et
régions d’outre
-mer
,
17 septembre 2020,
logement-dans-les-departements-et-les-regions-doutre-mer
-
- Cour des comptes,
r
apport sur le budget de l’
État en 2020
, 13 avril 2021, disponible sur
www.ccomptes.fr
-
- Cour des comptes,
note d’analyse de
l’exécution budgétaire de la mission Outre
-mer pour
2020
, 13 avril 2021, disponible sur www.ccomptes.fr
-
- Cour des comptes, rapport public thématique,
La reconstruction de Saint-Martin et de
Saint-Barthélémy
après
le
passage
de
l'ouragan
Irma
,
8
juillet
2021,
barthelemy-apres-le-passage-de-louragan
-
- Cour des comptes
,
référé,
Les dépenses du cabinet du ministre des outre-mer,
14
septembre
2021
,
ministre-des-outre-mer
-
- Cour des comptes
,
observations définitives,
La gestion et la protection de la zone
économique
exclusive
de
Polynésie
française
,
7
février
2022,
economique-exclusive-de-polynésie-francaise
-
- Cour des comptes, communication à la commission des finances du Sénat,
La préparation
et
la
mise
en
œuvre
du
plan
de
relance
,
9
mars
2022,
relance
ANNEXES
77
-
- Cour des comptes, communication à la commission des finances du Sénat,
Les
financements de l’État en Outre
-mer
, 24 mai 2022
-
-
- Cour des comptes,
r
apport sur le budget de l’
État en 2021
, 4 juillet 2022, disponible sur
www.ccomptes.fr
-
- Cour des comptes,
note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Outre
-mer pour
2021
, 4 juillet 2022, disponible sur www.ccomptes.fr
-
- Cour des comptes, référé,
La mise en oeuvre du dispositif fiscal « Girardin industriel »
pour le renouvellement de la flotte d'Air Tahiti Nui,
, 13 juillet 2022
-
- Cour des comptes, observations définitives
, Les Terres australes et antarctiques
françaises
, 29 juillet 2022, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-terres-australes-et-
antarctiques-francaises
-
- Cour des comptes, observations définitives
,
La délégation interministérielle
à l’égalité
des chances des Français d’outre
-mer et la visibilité des outre-mer
, 8 septembre 2022,
chances-des-francais-doutre-mer-et-la
-
- Cour des comptes, observations définitives
, le Territoire des îles Wallis et Futuna
, 31
janvier
2023,
futuna
COUR DES COMPTES
78
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 202
1
N°
Recommandation formulée
au sein de la note
d’exécution budgétaire
2021
Réponse de
l’administration
Analyse de la
Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
[DGOM,
CBCM,
DB]
Poursuivre l’analyse et la
fiabilisation des engagements
juridiques
pour
lesquels
l’absence ou la faiblesse de
mouvements depuis cinq ans
n’est pas justifiée. Établir un
échéancier
précis
de
paiement, détaillant les dates
limites de paiement au-delà
desquelles les AE devront être
nettoyées.
L’ensemble
des
adminisrations
concernées note le net
ralentissement des retraits
opérés en 2022, la DGOM
l’expliquant
notamment
par
différentiel
des
enveloppes AE et CP des
gestions 2021 et 2022,
mais
souligne
que
la
structure
de
ces
RAP
rajeunit, puisque les RAP
anciens ont très fortement
diminué, et que la part des
RAP récents augmente.
La réticence des préfets
est souligné par la DB en
raison
des
difficultés
potentielles
avec
les
collectivités territoriales.
La DB souhaiterait une
clôture automatique des
RAP
que
la
DGOM
estime complexe à mettre
en œuvre juridiquement,
cette compétence relevant
de
l’ordonnateur
secondaire (le préfet).
La CBCM rapppelle que,
comme
en
2021,
des
visio-conférences ont été
organisées
avec
les
préfectures
ultramarines
les 16 et 17 juin 2022.
Le volume des
restes à payer a
continué
à
s’accroître
en
2022 (+102
M€)
pour
s’établir à
2,039
Md€.
La Cour propose
de reconduire sur
le
fond
cette
recommandation
en la reformulant.
Mise en
œuvre
incomplète
2
[DGOM, DB, DSS, Acoss]
Fiabiliser les prévisions de
compensation des dispositifs
d’exonération de cotisations
de
charges
patronales
en
détaillant les sous-jacents des
Les prévisions
de l’Acoss
ont connu en 2022 de très
fortes
variations
infra-
annuelles et les progrès
peuvent
être
encore
poursuivis
alors
que
certaines
évolutions
L’essentiel de la
surconsommation
de
la
mission
Outre-mer
est
imputable
aux
variations
infra-
annuelles
très
importantes
des
prévisions
de
Mise en
œuvre
incomplète