FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE
2022
Mission « Relations avec les collectivités
territoriales »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
..........................................................................
11
INTRODUCTION
................................................................................................................................
13
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EX
ÉCUTION BUDGÉTAIRE
....................................................
15
I - UNE NOUVELLE AUGMENTATION DES CRÉDITS EN LOI DE FINANCES INITIALE
...............
15
A - Des mesures de périmètre et de transfert limitées
............................................................................................
16
B -
Une hypothèse d’évolution tendancielle liée aux échéanciers des dotations de soutien à
l’investissement
......................................................................................................................................................
16
C - Des mesures nouvelles résultant encore des réformes de la fiscalité locale et des impôts de production
........
17
II - UNE GESTION MARQUÉE PAR UNE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS
...........................
18
A - Le caractère non mobilisable de la réserve de précaution
................................................................................
18
B - Des reports de crédits en diminution
................................................................................................................
19
C - Des mesures nouvelles adoptées dans le cadre des lois de finances rectificatives
...........................................
20
D - Des mouvements de gestion limités
.................................................................................................................
22
E -
Une dégradation des taux d’exécution
..............................................................................................................
22
III -
ANALYSE DE L’É
VOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
............................
24
IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
...............................................
25
A -
L’augmentation continue des restes à payer des AE consommées
..................................................................
25
B - Des reports de crédits de 2022 sur 2023 en nette augmentation
......................................................................
26
V -
L’INCIDENCE DES
DÉPENSES BUDGÉTAIRES
SUR L’ENVIRONNEMENT
................................
27
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
...................................................
29
I - PROGRAMME N°119 -
CONCOURS FINANCIERS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ET À LEURS GROUPEMENTS
..........................................................................................................................
29
A - Des dépenses discrétionnaires en progression
.................................................................................................
29
B - Le poids limité des mesures de soutien, de relance et de résilience
.................................................................
30
C -
Les dotations de soutien à l’investissement
: une dégradation des restes à payer et une amélioration de
la démarche de performance
..................................................................................................................................
31
D -
L’incidence de la réforme de la taxe d’habitation et des impôts de production
...............................................
35
II - PROGRAMME N°122 -
CONCOURS SPÉCIFIQUES ET ADMINISTRATION
....................................
37
A - Des dépenses de guichet majoritaires
..............................................................................................................
37
B - Les conséquences de la tempête Alex
..............................................................................................................
38
C - Des crédits relevant du fonctionnement propre de la DGCL en augmentation
................................................
38
CHAPITRE III LES MOYENS CONSACRÉ
S PAR L’
ÉTAT AU FINANCEMENT DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
.............................................................................................
41
I - UNE AUGMENTATION DES TRANSFERTS FINA
NCIERS DE L’ÉTAT AUX
COLLECTIVITÉS EN 2022
...............................................................................................................................
41
A - La mission
Relations avec les collectivités territoriales
: des montants limités au regard de l’ensemble
des transferts de l’État aux collectivités
.................................................................................................................
41
B - Une hausse des transferts financiers en 2022
...................................................................................................
44
C - Une dépense fiscale déclassée
..........................................................................................................................
47
II - UNE VISION GLOBALE DES MODALITÉS DE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES À AMÉLIORER
.................................................................................................................
48
ANNEXES
.............................................................................................................................................
51
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..........................................
52
COUR DES COMPTES
4
ANNEXE N° 2.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
...............................................................................................................
53
Synthèse
La mission
Relations avec les collectivités territoriales
regroupe plusieurs concours
relevant presque exclusivement de dépenses d’intervention. Elles se compose de deux
programmes.
Le programme 119
–
Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs
groupements
comprend principalement des disposit
ifs de soutien à l’investissement des
collectivités et la dotation générale de décentralisation.
Le programme 122
–
Concours spécifiques et administration du ministère de l’intérieur
est majoritairement constitué de dotations exceptionnelles et de dotations aux collectivités
d’outre
-mer.
Un niveau de dépenses stable marqué par une sous-consommation des crédits
L’exécution des crédits de la mission s’est élevée à 4,62
Md€ en AE et 4,26
Md€ en CP,
soit respectivement
–
0,6 % (- 29
M€) et +
1,7 % (+ 72
M€), pa
r rapport à 2021.
Graphique n° 1 :
exécution 2018-
2022 (Md€)
Source : Cour des comptes
Sur le programme 119, les dépenses exécutées ont diminué de 74
M€
en AE et augmenté
de 4
M€
en CP par rapport à 2021 pour atteindre respectivement 4,29
Md€ et 3,99
Md€.
Ces évolutions recouvrent des mouvements à la hausse (dotations créées dans le cadre de
la réforme de la fiscalité locale et des impôts de production, dotations d’investissement) et à la
baisse (l’extinction de mesures de soutien).
COUR DES COMPTES
6
La réforme de la fiscalité locale et des impôts de production a entraîné la création de
plusieurs dotations (260
M€ consommés en AE et CP).
Les dotations classiques d’investissement font l’objet d’une consommation plus élevée
d’AE
(+ 350
M€) et de CP (+
24
M€).
La forte augmentation d’AE résulte de l’abondement
exceptionnel de DSIL (reliquat de fonds européens).
Les mesures de soutien et de relance expliquent la diminution des AE à hauteur de
676
M€
, ainsi que des CP à hauteur de 273
M€
. La totalité des AE de la DSIL (dotation de
soutien à l’in
vestissement local) exceptionnelle ont été consommées en 2020 et 2021. Le
concours de l’État pour l’acquisition de masques s’est éteint en 2022. Le fonds de stabilisation
des départements avait été réactivé ponctuellement pendant la crise sanitaire.
S’agissant du programme 122, les consommations d’AE et de CP
ont connu une forte
progression (+ 16 % et + 34 %) pour atteindre respectivement 322
M€ et 269
M€ en 2022.
Cette
évolution
s’explique notamment par la consommation importante
, pour la première année des
crédits du fonds de reconstruction pour la tempête Alex (+ 93,7
M€ en AE et +
31,6
M€ en CP)
.
L’exécution 2022 est marquée par une
importante sous-consommation des crédits, qui
s’est élevée à 495
M€ en AE et à 347
M€ en CP (soit
respectivement 90 % et 92 % des crédits
ouverts).
En AE, sur le programme 119, elle concerne principalement le plan Marseille en grand
(253
M€), la dotation d’équipement des territoires ruraux (
DETR, à hauteur de 84,6
M€), la
dotation de soutien à l’inves
tissement local (DSIL) classique (35,9
M€), la dotation pour titres
sécurisés (20
M€) et la dotation pour la Seine
-Saint-Denis (10
M€). Sur le programme 122, les
sous-
consommations d’AE ont surtout porté sur les crédits relatifs aux conséquences de la
tempête Alex (60,7
M€
).
Les 242
M€ de sous
-consommation de crédits de paiement, sur le programme 119,
concernent principalement les dotations de soutien à l’investissement
(69,0
M€ sur la DSIL
exceptionnelle, 51,4
M€ sur la DSIL classique, 43,5
M
€
sur la dotation de soutien à
l’investissement des départements ou DSID
, 24,2
M€ sur la DETR, 23,3
M€ sur la
dotation
politique de la ville (DPV) et la dotation pour titres sécurisés (20,3
M€)
. La sous-consommation
des CP sur le programme 122, soit 106
M€,
concerne essentiellement les conséquences de la
tempête Alex (89,3
M€)
.
L’incidence des réformes de la fiscalité locale et des impôts de production
En 2021, plusieurs dotations pérennes ont été mises en place. Une dotation de
compensation est ainsi versée aux régions en remplacement de la suppression des frais de
gestion de la taxe d’habitation
(292,7
M€
, consommés en 2021 et 2022). Trois dotations de
compensation résultent de la réduction des taxes additionnelles (cotisation foncière des
entreprises) et de TFPB (taxe foncière sur les propriétés bâties) des établissements industriels
(19,2
M€
, consommés en 2021 et 2022).
En 2022, de nouvelles dotations ont été créées. L’impact de la réforme des impôts de
production sur le dispositif de compensation péréqué (DCP) a entra
îné la création d’une
dotation spécifique pour les départements (51,6
M€), majorant les crédits de la DGD (dotation
générale de décentralisation) des départements. La DGD des régions a été abondée (à hauteur
de 107
M€) pour compenser la baisse des frais de
gestion de CVAE et de CFE.
Une dotation exceptionnelle a par ailleurs été mise en place pour compenser la perte de
recettes liée à la réforme de la taxe d’habitation, pour les communes membres d’un syndicat à
SYNTHÈSE
7
contributions fiscalisées (91,3
M€ consommés e
n 2022). Enfin, une dotation pérenne de
compensation de la taxe d’habitation (9,7
M€) a été créée en faveur des établissements publics
de coopération intercommunale à fiscalité propre ou des communes ayant institué la taxe pour
la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI).
L’impact limité des mesures exceptionnelles de soutien, de relance et de résilience
La mission
Relations avec les collectivités territoriales
a donné lieu à la mise en place de
mesures de soutien aux collectivités, lors de la crise sanitaire, pour partie intégrées au plan de
relance. Certains dispositifs étaient limités à 2020 et/ou 2021 (
contribution de l’État aux achats
de masques des collectivités
et l’abondement du fonds de stabilisation des départements).
L’arrivée à leur terme des mesures a entraîné une diminution des AE à hauteur de 676
M€ et
des CP à hauteur de 273
M€. La consommation des crédits s’est élevée, en 2022, à 10
M€ en
AE et 199
M€ en CP.
La totalité des AE au titre de la DSIL exceptionnelle a été engagée en 2020 et 2021. Les
dépenses de CP se sont élevées à 158
M€
en 2021 et ont progressé en 2022 pour atteindre
184
M€ (+26 M€)
.
En 2021, la DGD relative aux bibliothèques a fait
l’objet d’un transfert de 30
M€ en AE
et de 15
M€ en CP, du programme 363 –
Compétitivité
de la mission
Plan de relance
vers le
programme 119. Fin 2021, 15
M€ avaient été consommés en AE et CP au titre de cet
abondement et 15
M€ d’AE ont été reportés sur
2022. La DGD a été abondée par un transfert
entrant de 15
M€ en CP. Les crédits ont été intégralement consommés sur l’exercice 2022.
Une seule mesure relative à l’inflation
est portée par la mission
Relations avec les
collectivités territoriales
. Une dotation exceptionnelle a été ouverte en LFR2, au profit de la
collectivité territoriale de Corse, afin de contribuer au financement des délégations de service
public maritime et aérienne, dans le contexte de forte inflation (33
M€ en AE et CP).
Les dotations d
e soutien à l’investissement : une dégradation des restes à payer et
une amélioration progressive de la démarche de performance
Le programme 119 comprend plusieurs dotations destinées à soutenir l’investissement
public local. La nature même de ces dotations conduit à un décalage temporel entre la
consommation des AE, au lancement des projets, et des CP, à mesure de leur réalisation. Sur la
période 2016-
2022, les consommations cumulées d’AE et de CP se sont
respectivement élevées
à 13,3
Md€ et 9,2
Md€, condu
isant à un reste à payer de 4,1
Md€
à fin 2022.
COUR DES COMPTES
8
Graphique n° 2 :
c
onsommation de crédits des dotations à l’investissement sur la
période 2016-
2022 (AE et CP en Md€)
Source : Cour des comptes
Compte tenu du montant croissant des restes à payer, la fiabilisation des besoins de crédits
de paiement doit encore être améliorée.
Des montants modestes au regard de l’ensemble des transferts de l’État aux
collectivités, dont la lisibilité doit être améliorée
Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales
regroupent une grande
diversité de dispositifs de financement, dont une partie seulement relève de la mission
Relations
avec les collectivités territoriales
.
L’ensemble des transferts de l’État aux collectivités, fractions de TVA incluses, s’est
élevé à 143,1
Md€ en 2022, soit une hausse de 2,4
% par rapport à 2021 (+ 3,4
Md€).
1,6
1,6
1,7
1,8
2,3
2,1
2,1
0,7
0,9
1,3
1,4
1,5
1,7
1,8
0,9
1,7
2,1
2,6
3,4
3,8
4,1
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
AE
CP
Ecart AE-CP cumulé
SYNTHÈSE
9
Graphique n° 3 :
ensemble des t
ransferts de l’État aux collectivités territoriales entre
2016 et 2022
(CP, en Md€)
Sources : Cour des comptes
, d’après des données de la direction du budget
Dans son rapport public thématique de novembre 2020 « Les finances publiques : pour
une réforme du cadre organique et de la gouvernance », la Cour a préconisé de « rassembler
dans une nouvelle mission budgétaire l’ensemble des concours de toute nature de l’État
aux
collectivités territoriales (crédits budgétaires, prélèvements sur recettes, fiscalité affectée…) et
faire de l’examen de cette mission le cadre de discussion des finances locales devant le
Parlement.
La loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des
finances publiques a modifié les dispositions de l’article 52 de la loi organique du 1
er
août 2001
relative aux lois de finances afin de prévoir que les projets de loi de finances annuels sont
accompagnés d’un rapport porta
nt sur la situation des finances locales et que ce rapport peut
faire l’objet d’un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat.
Cette obligation nouvelle a été appliquée pour la première fois au PLF 2023. Le rapport
communiqué au Parlement à l’appui du PLF a
donné lieu à un débat, à l’Assemblée nationale
le 14 octobre 2022 et au Sénat le 18 octobre 2022.
L’ensemble des transferts financiers de l’État au bénéfice des collectivités territoriales
pourrait être regroupé au sein d’une nouvelle mission budgétaire.
Par ailleurs
, il convient de renforcer la lisibilité et l’exhaustivité des flux financiers
concernés
, notamment en intégrant l’ensemble des fractions de TVA à leur présentation, comme
le fait le graphique n° 4
supra
.
36,2
38,5
39,2
40,7
37,9
40,9
42,4
12,0
11,9
15,7
18,9
22,9
8,1
7,0
46,5
43,8
40,3
40,9
42,0
43,4
43,0
32,8
35,6
101,3
101,0
106,8
105,2
107,7
112,4
114,4
139,7
143,1
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
160,0
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
TVA transférée depuis 2021
(RFDL & réforme impôts de
production)
TVA des régions
Subventions d'autres ministères
Mission RCT
PSR
Contreparties de dégrèvements
Fiscalité transférée
Transferts hors TVA
Ensemble des transferts
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation réitérée) : Appliquer la réserve de précaution à un périmètre pertinent au
sein de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
pour ne pas avoir chaque
année à décider son dégel sur les dotations juridiquement dues aux collectivités (
DGCL
–
DB
).
2.
(Recommandation réitérée) : Fiabiliser les prévisions de besoins de crédits de paiement
relatifs aux dotations d’investissement (DETR, DSIL, DPV et DSID) (
DGCL
).
3.
(Recommandation réitérée)
: Poursuivre l’amélioration de la démarche de performance
relative aux concours de l’État à l’investissement local dans les PAP et les RAP pour qu’elle
mesure la cohérence de la stratégie d’aide de l’État aux acteurs locaux et évalue l’impact
des projets aidés en termes de développement local (
DGCL
).
4.
(Recommandation réitérée)
: Regrouper les crédits de fonctionnement et d’investissement
propres de la direction générale des collectivités locales, y compris ceux du comité des
finances locales et de l’observatoire des finances et de la gestion publique locales au
programme 216
–
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
(
DGCL)
.
5.
(Recommandation réitérée) : Supprimer le taux réduit de 10 % de TVA applicable aux
prestations de déneigement des voies publiques rattachées à un service public de voirie
communale (
DGFiP
).
6.
(Recommandation reformulée)
: Regrouper les transferts financiers de l’État aux
collectivités territoriales dans une mission budgétaire dédiée et améliorer la lisibilité ainsi
que l’exhaustivité de l’ensemble des flux financiers dans le cadre de l’élaboration de la loi
de finances (
DB
–
DGCL
).
Introduction
La mission
Relations avec les collectivités territoriales
regroupe plusieurs concours
relevant presque exclusivement de dépenses d’intervention. Elles se compose de deux
programmes, d’inégale importance sur le plan budgétaire.
Le programme 119
–
Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs
groupements
, qui représente plus de 90 % du montant de la mission, comprend principalement
des dispositifs de soutien à l’investissement des collectivités ainsi que les crédits relatifs à la
dotation générale de décentralisation.
Le programme 122
–
Concours spécifiques et administration du ministère de l’intérieur
est majoritairement constitué de dotations exceptionnelles aux collectivités territoriales,
notamment d’outre
-mer.
Graphique n° 4 :
répartition
par programme et par BOP de l’exécution des crédits de la
mission
Relations avec les collectivités territoriales
en 2022 (CP)
Source : Cour des comptes
–
Données DGCL
En 2022, les dépenses de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
se sont
élevées à 4 616
M€ en AE et 4
261
M€ en CP, soit respectivement –
0,6 % (- 29
M€) et +
1,7 %
(+ 72
M€)
par rapport à 2021.
Les dépenses en AE sur le programme 119 ont diminué (- 74
M€)
en raison
de l’extinction
de dispositifs de soutien et d
e l’en
gagement de la totalité des crédits de la DSIL exceptionnelle
sur les exercices 2020 et 2021 (- 676
M€)
.
L’arrivée à terme des mesures de soutien a entraîné
une diminution de 273
M€ de CP.
Les réformes de la fiscalité locale et des impôts de production
mis
es en œuvre à compter de 2021 ont encore une incidence sur l’exécution 2022, du fait de la
création de plusieurs dotations (+ 260
M€
consommés en AE et CP). La progression
tendancielle des dotations d’investissement de droit commun
concourt également à la
dynamique de consommation des CP (+ 24
M€).
43 %
50 %
6 %
0,1 %
0,06 %
Programme 119 - BOP Soutien à
l'investissement des collectivités et
de leurs groupements
Programme 119 - BOP Dotation
générale de décentralisation
Programme 122 - BOP Aides
exceptionnelles aux collectivités
territoriales
Programme 122 - Subventions pour
travaux directs d'intérêt local
Programme 122 - BOP
Administration de la DGCL
COUR DES COMPTES
14
S’agissant du programme 122, la hausse d’AE et de CP en 2022 (+
45
M€ et +
69
M€)
est principalement la conséquence de la tempête Alex d’octobre 2020, qui a conduit l’État à
soutenir les collectivités concernées et
d’
une mesure visant à atténuer
l’impact de l’inflation
pour la collectivité territoriale de Corse.
Mission relations avec les collectivités territoriales
Programme
119
–
Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements
Programme
122
–
Concours spécifiques et administration
(ministère de l’intérieur
)
Graphique n° 5 :
mission
Relations avec les collectivités territoriales
- exécution 2022
(CP, en Md€)
Source : Cour des comptes, à partir de données Chorus
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
Une nouvelle augmentation des crédits en loi de finances
initiale
Dans la loi de finances initiale (LFI) 2022, les crédits de la mission
Relations avec les
collectivités territoriales
(RCT) ont progressé de 430
M€ par rapport à l
a LFI 2021, pour
atteindre 4 349
M€. Cette augmentation résulte essentiellement des évolutions tendancielles
(+ 190
M€) et de mesures nouvelles (+
246
M€).
Les mesures de périmètre n’ont qu’une
incidence limitée.
Tableau n° 1 :
la programmation initiale des crédits en 2022 (CP)
(CP en
M€)
LFI
2021
Mesures de
périmètre et
de transfert
Tendanciel
Mesures
nouvelles
LFI
2022
Écart
(M€)
Écart
(%)
P119
3 727
-7
179
214
4 113
386
10,4 %
P122
192
0
11
33
236
44
22,7 %
Mission RCT
3 919
-7
190
246
4 349
430
11,0 %
Source
: Cour des comptes, d’après des données
DB et DGCL
COUR DES COMPTES
16
Graphique n° 6 :
construction de la LFI 2022
(
CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
A -
Des mesures de périmètre et de transfert limitées
En 2022, les mesures de périmètre relatives à la mission
Relations avec les collectivités
territoriales
ont porté sur un montant limité (7,1
M€ en CP).
Sur le programme 119, 7,15
M€
,
issus d’un reliquat exceptionnel restant à consommer
sur les fonds européens, ont été transférés au programme 112
–
Impulsion et coordination des
pol
itiques d’aménagement du territoire
au profit de projets de la région Hauts-de-France et de
la ville de Toulon.
Dans un sens opposé, 48
300 € ont été transférés du
programme 216
–
Conduite et
pilotage des politiques de l’intérieur
, vers le programme 122, dans le cadre de la rationalisation
des effectifs du Pôle interrégional d’appui au contrôle de légalité (PIACL)
.
B -
Une hypothèse d’évolution tendancielle liée aux échéanciers des
dotations de soutien à l’investissement
La loi de finances initiale pour 2022 repose sur une hypothèse de progression tendancielle
de + 190,4
M€ en CP.
L
’évolution tendancielle en CP
sur le programme 119 (+179
M€)
traduit essentiellement
l’actualisation des échéanciers des dotations de soutien à l’investissement local (+
173,1
M€).
De manière accessoire, elle concerne également la dotation pour titres sécurisés (+ 2,3
M€), la
dotation de compensation de la réduction des taxes additionnelles de CFE et TFPB (+ 2,2
M€)
et les dotations générales de décentralisation (+ 1,7
M€)
La variation tendancielle nette sur le programme 122 est estimée à + 11,1
M€ en CP par
rapport à la LFI pour 2021. La DSEC
(dotation de solidarité en faveur de l’équipement des
collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques et
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
géologiques) a progressé de 18,5
M€ au
motif de la tempête Alex. La DGC (dotation globale
de compensation) de la Nouvelle-Calédonie a également augmenté (0,7
M€
). Dans un sens
opposé, l’enveloppe des travaux divers d’intérêt local
a baissé de 4,6
M€
et la dotation pour
frais de garde de 3,5
M€.
C -
Des mesures nouvelles résultant encore des réformes de la fiscalité
locale et des impôts de production
Les mesures nouvelles (246,4
M€
en CP) concernent principalement le programme 119
(213,9
M€)
.
Au titre des mesures ponctuelles,
la DSIL de droit commun a fait l’objet d’un abondement
exceptionnel, provenant d’un reliquat
de fonds européen (FEDER) non consommé, au titre des
programmations antérieures à 2014 : 337
M€ en AE et 25
M€ en CP. 107
M€ en AE et CP
étaient prévus pour les régions afin de compenser la baisse des frais de gestion au titre de la
cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
(CVAE). 51,6
M€ en AE et CP étaient attribués aux départements pour compenser la baisse des
frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), au titre du dispositif de
compensation péréquée (DCP). 254
M€ en AE et 6
M€ en CP
étaient consacrés au plan
« Marseille en grand », au titre du programme de rénovation de 174 écoles de la ville de
Marseille ; l
e montant en AE correspond à la subvention de l’État au profit
de la société chargée
du pilotage et de la réalisation des opérations. Par ailleurs, une dotation exceptionnelle
d’investissement était prévue pour le département de Seine
-Saint-Denis (20
M€ en AE et 10
M€
en CP).
Une seule mesure nouvelle a un caractère pérenne. La dotation budgétaire de soutien aux
communes pour la protection de la biodiversité a été réformée et s’intitule désormais «
dotation
de soutien pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales ».
Elle a été abondée de 14,3 M
€
en LFI 2022.
Sur le programme 122 (32,5
M€ de mesures nouvelles en CP), 66,1
M€ d’AE et 30,8
M€
de CP supplémentaires ont été prévus afin de porter à 150
M€ le fonds de soutien pour les
collectivités territoriales victimes de la tempête Alex
1
. Par ailleurs, les crédits de la DGCL ont
été majorés de 1,5
M€ en CP (dont 1
M€ au titre des crédits informatiques et 0,5
M€ pour la
carte des maires). Enfin, la DGC de Saint-Martin a progressé de 0,2
M€, au titre de la
revalorisation de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle.
1
Fonds créé par la loi de finances rectificative du 19 juillet 2021.
COUR DES COMPTES
18
II -
Une gestion marquée par une sous-consommation des
crédits
Les crédits consommés sont inférieurs aux crédits ouverts en loi de finances initiale et a
fortiori aux crédits disponibles, qui intègrent également des reports de crédits de 2021 et des
ouvertures de crédits supplémentaires par des lois de finances rectificatives.
Graphique n° 7 :
des crédits initiaux aux crédits consommés
(
CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
A -
Le caractère non mobilisable de la réserve de précaution
En 2022, le montant de la réserve initiale s’est élevé à 190,3
M€ en AE et
à 166,9
M€ en
CP, dont 180,0
M€ en AE et 158,2
M€ en CP pour le seul programme 119.
Sur le programme 119, le montant de la réserve est inférieur au taux réglementaire de 4 %
(3,9 % des crédits en AE et 3,8
% des crédits en CP), en raison de l’exclusion de l’assiette de
la réserve de mesures nouvelles : les dotations de compensation créées au profit des
départements (baisse du dispositif de compensation péréquée
–
DCP) et des régions (baisse des
frais de gestion), dans le cadre de la réforme des impôts de production.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
Tableau n° 2 :
mise en réserve initiale
(en M€)
Programme 119
Programme 122
Mission RCT
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI 2022
4 657
4 113
259
236
4 916
4 349
Réserve initiale
180
158
10
9
190
167
Utilisation
180
158
10
9
190
167
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGCL
Sur le programme 119, le niveau de la réserve positionné sur les dotations
d’investissement représente 59
% du montant total de la réserve en AE et 53 % en CP.
Plus de la moitié de la dotation générale de décentralisation des communes est mise en
réserve. Ainsi, la réserve positionnée sur la DGD représente 41 % en AE et 47 % en CP du
montant total de la réserve du programme, soit une part moindre que celle constatée en 2021
(47 % en AE et 50 % en CP).
Sur le programme 122, la mise en réserve concerne toutes les lignes. Elle représente 4 %
de la base taxable, déduction faite des 18,5
M€ de CP supplémentaires inscrits au titre de la
DESC, dans le cadre de la tempête Alex. Les crédits prévus pour la carte des maires et les
projets informatiques ont été exonérés de gels.
La mise en réserve initiale a donc de nouveau porté sur des dépenses correspondant à des
transferts de compétences, alors même
que l’a
rticle 72-2 de la Constitution impose une
compensation intégrale de tout transfert de compétences aux collectivités locales. Dès le stade
de la programmation, le dégel intégral de la réserve initiale des programmes 119 et 122 était
prévu. La mise en réserve initiale ne présente donc pas un caractère « pleinement mobilisable ».
Dans les notes d’analyse budgétaire
des années précédentes, la Cour a recommandé
d’appliquer la réserve de précaution à un périmètre pertinent
de crédits au sein de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
afin de ne pas avoir chaque année à décider son
dégel sur les dotations juridiquement dues aux collectivités.
La réserve de précaution étant toujours calculée sur une assiette incluant les dotations
juridiquement dues aux collectivités, la Cour reconduit sa recommandation.
La DB souscrit à la recommandation de la Cour et précise qu’il conviendra de réduire la
part de la mise en réserve positionnée sur les dotations constitutionnellement dues.
La DGCL partage également cette recommandation. Mais, si le gel issu du montant des
dotations constitutionnellement dues était porté par les dotations d’investissement, cela
réduirait les marges de manœuvre du gestionnaire du programme.
B -
Des reports de crédits en diminution
Les r
eports de crédits 2021 sur l’exercice 2022 se sont élevés à 111,9
M€ en AE et
à
105,0
M€ en CP
, ce qui marque une nette diminution par rapport à ceux de 2020 à 2021 (soit
615
M€
en AE et 131
M€
en CP). La plupart des crédits disponibles fin 2021 ont été reportés
à 2022.
COUR DES COMPTES
20
Tableau n° 3 :
r
eports de crédits 2021 sur l’exercice 2022
(en M€)
Programme 119
Programme 122
Total mission RCT
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Crédits disponibles fin 2021
20
34
101
99
121
133
Reports sur 2022
16
7
96
98
112
105
Source : Cour
des comptes, d’après des données de la direction du budget
Sur le programme 119, les reports se sont élevés à 16,1
M€ en AE et
à 6,8
M€ en CP
, soit
0,35 % des AE et 0,17 % des CP ouverts en loi de finances initiale pour 2022, bien en-deçà du
seuil de 3 % des crédits ouverts en LFI
2
. En 2021, les reports avaient été déplafonnés pour les
mesures de soutien aux collectivités (fonds de stabilisation des départements et DSIL
exceptionnelle). En AE, les reports concernent essentiellement la DGD bibliothèques (15
M€).
En CP, les
reports concernent des reliquats de dotations d’investissement non consommés en
2021.
Sur le programme 122, 95,8
M€ d’AE et 98,2
M€ de CP ont été reportés
, soit 36,9 % et
41,7 % des crédits initiaux.
Les reports avaient été déplafonnés par l’article 65 de la LFI, compte
tenu des besoins importants restant à couvrir, liés à l’indemnisation des collectivités, à la suite
du passage de la tempête Alex. Un report de 53,3
M€ en AE et 58,1
M€ en CP concerne
la
contribution du Fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE) au financement d’actions
d’urgence, de première nécessité et de remise en
état, à la suite du passage de la tempête Alex.
La DSEC a fait l’objet d’un report de 7,5
M€ en AE et
de 21,1
M€ e
n CP. En outre, 34,7
M€
en AE et 10,5
M€ en CP sont reportés au titre du fonds de reconstruction –
tempête Alex.
C -
Des mesures nouvelles adoptées dans le cadre des lois de finances
rectificatives
Les lois de finances rectificatives
3
ont abondé les crédits de la mission
Relations avec les
collectivités territoriales
à hauteur de 87
M€ en AE et
de 167
M€ en CP.
2
Article 15 de la loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances.
3
Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 (LFR1) et loi n° 2022-1499 du 1
er
décembre
2022 de finances rectificative pour 2022 (LFR2).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
Tableau n° 4 :
crédits ouverts en lois de finances rectificatives
(en M€)
Programme 119
Programme 122
Mission RCT
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI 2022
4 657
4 113
259,3
235,6
4 917
4 349
LFR
41
121
46,1
46,1
87,1
167,1
Dotation pour titres sécurisés
14
14
0
0
14
14
Dotations de compensation en matière de fiscalité
locale
107
107
0
0
107
107
Dotation exceptionnelle au profit de la collectivité
territoriale de Corse
0
0
33
33
33
33
Aides exceptionnelles aux communes - centres
municipaux de santé
0
0
8
8
8
8
Rétablissement de crédits annulés dans le cadre du
décret d'avance (reconstitution de la réserve)
0
0
5,1
5,1
5,1
5,1
Annulation de crédits mis en réserve
-80
0
0
0
-80
0
Source
: Cour des comptes, d’après des données DGCL
Sur le programme 119, les ouvertures de crédits se sont élevées à 41
M€ en AE et
à
121 M
€
en CP. La dotation pour titres sécurisés a été abondée à hauteur de 14
M€, compte tenu
du surcroît d’activité liée à l’établissement des documents officiels.
Dans le prolongement des
dotations instaurées en LFI 2021, dans le cadre du « pacte productif », deux nouvelles dotations
ont été créées :
-
une dotation exceptionnelle de 97
M€ pour compenser la perte de recettes liée à la réforme
de la taxe d’habitation, pour les communes membres en 2017 d’un syndicat à contributions
fiscalisées
4
;
-
une dotation pérenne de 10
M€, en faveur des établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre ou des communes ayant institué la taxe pour la gestion
des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi).
Par ailleurs, 80
M€ d’AE mises en rés
erve ont été annulées.
Sur le programme 122, 46,1
M€ en AE et en CP ont été ouverts
par les lois de finances
rectificatives au titre de mesures de soutien exceptionnelles au profit des collectivités :
-
33
M€ au profit de la collectivité territoriale de
Corse, afin de contribuer au financement
des délégations de service public maritime et aérien, dans le contexte d’inflation
;
-
8
M€ au profit des communes, en vue de contribuer à la revalorisation des personnels
employés dans les centres municipaux de santé.
Enfin, la LFR1 a permis de reconstituer la réserve de précaution, à hauteur des crédits
annulés dans le cadre du décret d’avance (5,1
M€).
4
Majoration tirant les conséquences de la décision n° 2021-982 QPC du 17 mars 2022 du Conseil constitutionnel.
COUR DES COMPTES
22
D -
Des mouvements de gestion limités
Le programme 119 a fait l’objet d’un décret de transfert de crédits
5
, qui a annulé 8
M€
en
CP. La DGD « bibliothèques » a été abondée de 15
M€
de CP. 23
M€
de CP ont été prélevés
sur la DSIL exceptionnelle au profit du programme 123
–
Conditions de vie outre-mer
.
Le programme 122 a fait l’objet d’une attribution de produits, d’un monta
nt de 0,14
M€
en AE et CP, pour le fonctionnement du Comité des finances locales, du Conseil national
d’évolution des normes et de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales. Les
crédits alloués constituent des préciputs sur le prélèvement sur recettes (PSR) « dotation globale
de fonctionnement ».
Sur les crédits mis en réserve, sur le programme 122, 5,1
M€ en AE et en CP ont été
annulés par décret d’avance
6
, afin de permettre le financement des mesures annoncées par le
Gouvernement dans le cadre du déploiement du plan de résilience.
E -
Une dégradation des taux d’exécution
Les crédits de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
ont été consommés
à hauteur de 4 616
M€ en AE et 4
261
M€ en CP, soit respectivement 90
% et 92 % des crédits
disponibles. Ces taux d’exécution sont inférieurs à ceux de 2021 (94
% en AE et 97 % en CP).
Tableau n° 5 :
consommation des crédits de la mission Relations avec les collectivités
territoriales
En M€
Programme
119
Programme
122
Mission RCT
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
4 657
4 113
259
236
4 917
4 349
LFR
41
121
46
46
87
167
Reports
16
7
96
98
112
105
Autres mouvements
0
-8
-5
-5
-5
-13
Total des crédits ouverts
4 715
4 233
396
375
5 111
4 608
Crédits disponibles
4 715
4 233
396
375
5 111
4 608
Crédits consommés
4 293
3 991
322
269
4 616
4 261
en % des crédits disponibles
91 %
94 %
81
%
72 %
90 %
92 %
Crédits non consommés
421
242
74
105
495
348
Source
: Cour des comptes, d’après des données DGCL
La sous-consommation des AE, sur le programme 119, concerne principalement le plan
Marseille en grand (253
M€), la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR, à hauteur
de 84,6
M€), la DSIL classique (35,9
M€), la dotation pour titres sécurisés (20
M€) et la
dotation pour la Seine-Saint-Denis (10
M€). Sur le programme 122, les sous
-consommations
d’AE ont
notamment porté sur les crédits relatifs aux conséquences de la tempête Alex
5
Décret n° 2022-415 du 23 mars 2022.
6
Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
(11,8
M€ sur le fonds de concours FSUE et 7,1
M€ sur le fonds de recon
struction) et 8
M€ au
titre de l’aide exceptionnelle aux communes pour les centres municipaux de santé.
Graphique n° 8 :
écart entre la LFI 2022 et la consommation de crédits en exécution
(
CP, en M€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données DGCL
Les 242
M€ de sous
-consommation de CP sur le programme 119 concernent
principalement les dotations de soutien à l’investissement
: 69,0
M€ sur la DSIL exceptionnelle,
51,4
M€ sur la DSIL classique, 43,5
M
€
sur la
dotation de soutien à l’investissement des
départements (DSID), 24,2
M€ sur la DETR, 23,3
M€ sur la DPV
(dotation politique de la ville)
et 20,3
M€ sur la dotation pour titres sécurisés. La sous
-consommation des CP sur le
programme 122 concerne essentiellement les crédits relatifs aux conséquences de la tempête
Alex (69,4
M€) et l’aide exceptionnelle aux communes pour les centres municipaux de santé
(8
M€).
COUR DES COMPTES
24
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
Précisions méthodologiques
L’analyse de l’exécution budgétaire de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
se fonde sur les données issues de Chorus.
Elles diffèrent de celles présentées par la Direction générale des collectivités locales (DGCL).
Cette dernière a procédé à des corrections pour prendre en compte des erreu
rs d’imputations
comptables et neutraliser des montants négatifs de minorations d’autorisations d’engagement (AE),
correspondant à des engagements juridiques passés lors d’exercices antérieurs.
L’exécution des crédits de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
s’est
élevée à 4,62
Md€ en AE et
à 4,26
Md€ en CP, soit respectivement
- 0,6 % (- 29
M€) et +
1,7 %
(+ 72
M€)
par rapport à 2021.
Graphique n° 9 :
exécution 2018-
2022 (Md€)
Source : Cour des comptes
Sur le programme 119, les AE ont diminué de 74
M€
(- 1,7 %), tandis que les CP ont
progressé de 4
M€
par rapport à 2021 (+ 0,1 %).
La réforme de la fiscalité locale et des impôts de production a entraîné la création de
plusieurs dotations :
-
107
M€ pour les régions visant à compenser l’impact pour 2022 d
e la suppression de la part
régionale de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la baisse de 50 %
de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des établissements industriels prévue
par la loi de finances pour 2021 sur les frais de gestion de CVAE et de cotisation foncière
des entreprises (CFE) ;
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
-
51,6
M€ pour les départements afin de compenser les pertes sur le dispositif de
compensation péréquée (DCP) en raison de la réforme des impôts de production ;
-
95,7
M€ au titre du coefficient correcteur de la réforme de la taxe d’habitation pour les
communes membres en 2017
d’un syndicat
à contributions fiscalisées ;
-
9,7
M€ pour les collectivités (EPCI ou communes) ayant institué la taxe G
emapi.
L’arrivée à leur terme de certaines m
esures de soutien et de relance a entraîné une
diminution des AE à hauteur de 676
M€
, ainsi que des CP à hauteur de 273
M€
. La totalité des
AE de la DSIL exceptionnelle ont été consommées en 2020 et 2021. Le concours de l’État pour
l’acquisition de masques s’est éteint en 2022.
Réactivé ponctuellement pendant la crise
sanitaire, le fonds de stabilisation des départements
a cessé de l’être en 2022.
Les dotations classiques d’investissement
ont fait
l’objet d’une consommation plus élevée
d’AE
(+ 350
M€) et de C
P (+ 24
M€).
La forte augmentation de consommation d’AE résulte
de l’abondement exceptionnel de DSIL (reliquat de fonds européens).
S’agissant du programme 122, les consommations d’AE et de CP progressent
respectivement de 16 % (+ 45
M€)
et 34 % (+ 69
M€)
, pour atteindre 322
M€ et 269
M€, en
2022.
Cette augmentation s’explique notamment par la consommation importante pour la
première année, des crédits du fonds de reconstruction pour la tempête Alex (+ 93,7
M€ en AE
et + 31,6
M€ en CP)
. La dotation exceptionnelle au profit de la Corse a par ailleurs été
intégralement consommée en 2022 (33
M€). Les crédits consacrés au fonctionnement de la
DGCL (2,6
M€) ont doublé en 2022.
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
L’augmentation
continue des restes à payer des AE consommées
Fin 2022, les restes à payer
sur AE consommées ont atteint 5,92 Md€, contre 5,56 Md€,
soit une augmentation de 0,35
Md€ ou
6,4 %.
Cette progression concerne les deux programmes : + 302
M€ sur le programme 119 et
+ 52
M€ sur le programme 122.
Tableau n° 6 :
restes à payer au 31 décembre 2022
(en M€)
Engagements
sur années
antérieures
non couverts
par des
paiements au
31/12/2021
(1)
AE
consommés
2022
(2)
CP
consommés
2022
(3)
Engagements
non couverts
par des
paiements au
31/12/2022
(4) =
(1)+(2)-(3)
Variation
(5) = (4)-(1)
Mission RCT
5 563
4 616
4 261
5 918
355
Programme 119
5 365
4 293
3 991
5 668
302
Programme 122
198
322
269
250
53
Source : Cour des comptes
COUR DES COMPTES
26
La trajectoire ascendante des restes à payer sur le programme 119 est constatée depuis
plusieurs exercices : 3,5
Md€ au 31 décembre 2017, 3,7
Md€ au 31 décembre 2018, 4,2
Md€
au 31 décembre 2019, 5,0
Md€ au 31 décembre 2020, 5,4 Md€ en 2021.
Elle résulte d
es dotations de soutien à l’investissement local, gérées de manière
différenciée en AE et en CP, dont les crédits sont respectivement consommés au lancement des
projets et à mesure de leur réalisation. La réforme de la DSID, prévue par la loi de finances
pour 2022, entraîne une augmentation du montant des restes à réaliser des dotations
d’investissement, puisque la part «
péréquation », gérée en AE=CP, est intégrée à la part
« projets », dont les AE et CP sont gérées de manière différenciée. E
n 2022, l’augm
entation des
restes à payer des dotations d’investissement s’explique également par l’abondement
exceptionnel dont a fait l’objet la DSIL
.
B -
Des reports de crédits de 2022 sur 2023 en nette augmentation
Les reports de crédits demandés de 2022 à 2023 s’élèven
t à 322
M€ en AE et
à 122
M€
en CP. Ces montants sont supérieurs à ceux effectués de 2021 à 2022 (112
M€ en AE, 105
M€
en CP).
Tableau n° 7 :
reports de crédits de 2022 sur 2023
(en M€)
AE
CP
Mission RCT
322,3
121,7
Programme 119
284,3
26,2
Programme 122
38,0
95,5
Source : DGCL
Les reports demandés pour le programme 119 s’élèvent à 284,3
M€ en AE et
à 26,2
M€
en CP. Ce montant se situe sous le seuil des 3 % des crédits ouverts en LFI. Ils concernent le
plan Marseille en grand (253
M€ en AE et 5
M€ en CP). Le
versement des crédits était
conditionné à la signature d’une convention de gestion qui n’a pas été conclue en 2022. Des
reports sont demandés au titre de la dotation pour titres sécurisés (20
M€ en AE et CP). 10
M€
font l’objet d’une demande de report concernant le plan d’action pour l’attractivité de la Seine
-
Saint-Denis.
Les reports demandés pour le programme 122 s’élèvent à 38
M€ d’AE et
à 95,5
M€ de
CP. Les montants dépassent la limite globale de 3 %. Toutefois, les reports ont été déplafonnés
par l’article 40 de la LFI 2023 afin d’assurer la pleine disponibilité des crédits nécessaires à
l’indemnisation des collectivités, à la suite de la tempête Alex
: FSUE (11,8
M€ en AE et
45,2
M€ en CP), DSEC (10,0
M€ en AE et
14,5
M€ en CP) et fonds de reconstructi
on pour la
tempête Alex (7,1
M€ en AE et 9,7
M€ en CP).
Les crédits relatifs aux centres municipaux de
santé ont fait l’objet d’une demande de report pour l’intégralité de leur montant, les modalités
de versement et de répartition n’ayant pas été définies en 2022. D’autres demandes de reports
concernent les crédits propres de la DGCL (1,1
M€ en AE et 1,3
M€)
; elles représentent plus
de la moitié des crédits ouverts en LFI 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement
Les crédits de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
ont tous été cotés
comme n’ayant pas d’impact sur l’environnement, dans le cadre du premier exercice de
budgétisation environnementale, au motif de la liberté d’emploi de ces crédits
par les
collectivités.
Or,
une
partie
des
crédits
contribue
au
financement
de
dépenses
environnementales
. C’est notamment le cas de certaines dotations de l’État à l’investissement
local.
Dans le rapport sur l’impact environnemental du budget d’État annexé
au projet de loi de
finances pour 2022, l’action relative à la DSIL exceptionnelle est cotée favorablement sur les
six axes. En effet, les crédits sont fléchés sur la résilience sanitaire des collectivités territoriales,
la rénovation du patrimoine public et la transition écologique.
En 2023, le champ des actions cotées favorablement s’é
largira à une partie des crédits
relatifs à la DSIL classique (25 %). La DSIL finance des projets relevant de six grandes priorités
d’investissement, dont la transition éco
logique. En 2021, la dimension environnementale dans
la réalisation des projets concerne plus de 35
% de l’enveloppe totale consommée au titre de la
DSIL
7
. L’objectif de 25
% semble donc prudent.
Cette démarche reste à étendre à l’ensemble des dotations de
soutien à l’investissement
local.
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour réitère la recommandation suivante :
1.
appliquer la réserve de précaution à un périmètre pertinent au sein de la mission Relations
avec les collectivités territoriales pour ne pas avoir chaque année à décider son dégel sur
les dotations juridiquement dues aux collectivités (DGCL
–
DB).
7
Note
Analyses thématiques de l'utilisation de la DSIL et de la DETR en 2021
, ministères de la transition
écologique, des collectivités locales et de l’intérieur
.
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Programme n°119 -
Concours financiers aux collectivités
territoriales et à leurs groupements
A -
Des dépenses discrétionnaires en progression
Le périmètre des dépenses discrétionnaires du programme 119 s’est élargi en 2022.
Aux
dotations d’investissement de droit commun (DETR,
DPV, DSIL classique et part « projet » de
la DSID) et de la DSIL exceptionnelle,
sont venus s’ajouter
le plan Marseille en grand et la
dotation exceptionnelle d’investissement au profit de la Seine
-Saint-Denis.
Tableau n° 8 :
dépenses discrétionnaires et de guichet du programme 119
AE
CP
2021
2022
2022-2021
2021
2022
2022-2021
Programme 119 (en M€)
4 368
4 293
-74
3 987
3 991
4
Dépenses discrétionnaires
2 090
2 070
-20
1 704
1 767
63
Dépenses de guichet
2 278
2 224
-54
2 283
2 224
-59
Programme 119 (en %)
100 %
100 %
100 %
100 %
Dépenses discrétionnaires
48 %
48 %
0 %
43 %
44 %
2 %
Dépenses de guichet
52 %
52 %
0 %
57 %
56 %
- 2 %
Source : Cour des comptes
S’agissant des AE, les
montants respectifs de dépenses discrétionnaires et de guichet ont
diminué. Cette situation s’explique, pour les dépenses
discrétionnaires, par une moindre
consommation de DSIL exceptionnelle (- 383
M€), qui n’est qu’en partie compensée par une
forte progr
ession de la DSIL classique, à la suite d’un abondement exceptionnel (+
295
M€).
Pour leur part, les dépenses de guichet reculent en raison de l’extinction de dispositifs relatifs
à la crise sanitaire (- 294
M€) et malgré la création de dotations, consécut
ive aux réformes
fiscales.
En CP, seules ont augmenté
les dépenses discrétionnaires, sous l’effet de la
consommation des CP de DSIL exceptionnelle (+ 26
M€ par rapport à 2021) et
des dotations
de droit commun (+ 24
M€ par rapport à 2021), ainsi que
de
l’ex
tension de leur périmètre. (plan
Marseille en grand et dotation exceptionnelle d’investissement au département de Seine
-Saint-
Denis).
COUR DES COMPTES
30
B -
Le poids limité des mesures de soutien, de relance et de résilience
La mission
Relations avec les collectivités territoriales
a donné lieu à la mise en place de
mesures de soutien aux collectivités, lors de la crise sanitaire, en partie intégrées au plan de
relance.
En 2022, une seule mesure relative à l’inflation a concerné la mission (une dotation
exceptionnelle à la collectivité territoriale de Corse).
Tableau n° 9 :
mesures de soutien, de relance et de résilience de la mission
Relations avec
les collectivités territoriales
(en M€)
AE
CP
2020
2021
2022
2022-
2021
2020
2021
2022
2022-
2021
Mesures de soutien
705
556
-5
-561
139
342
184
-158
DSIL exceptionnelle
571
377
-5
-383
9
158
184
26
Contribution aux achats de masques
134
94
0
-94
129
99
0
-99
Majoration du fonds de stabilisation des départements
0
85
0
-85
0
85
0
-85
Mesures de relance
571
392
10
-383
9
173
199
26
DSIL exceptionnelle
571
377
-5
-383
9
158
184
26
Abondement "relance" de la DGD bibliothèques
0
15
15
0
0
15
15
0
Mesure de résilience/liée à l’inflation
33
33
33
33
Dotation exceptionnelle à la collectivité territoriale de Corse
33
33
33
33
Source
: Cour des comptes, d’après des données DGCL et DB
Il ne s’agit pas des seules mesures de soutien, de relance et de résilience à destination des
collectivités locales, certaines relevant des prélèvements sur recettes de l’État, des missions
Plan d’
urgence
et
Plan de relance
ou encore des avances aux collectivités (cf. partie 3 de la
présente note).
L’extinction de plusieurs dispositifs relatifs à la crise sanitaire
Certaines mesures de soutien relatives à la crise sanitaire étaient circonscrites aux
exercices 2020 et 2021.
La contribution de l’État aux achats de masques des collectivités a donné lieu à des
consommations de crédits en 2020 et en 2021. Le montant total de cette mesure exceptionnelle
de soutien, qui n’a pas été reconduite en 2022, s’est
élevé à 227,9
M€
en AE et CP, dont
134,2
M€ d’AE et 129
M€ de CP en 2020,
puis 93,7
M€ d’AE et 98,8
M€ de CP en 2021.
Créé par la loi de finances initiale pour 2019
8
, le fonds de stabilisation des départements
est un dispositif de soutien aux départements connaissant une situation financière dégradée au
regard des charges induites par le financement des allocations individuelles de solidarité (RSA,
APA et PCH). Ce fonds est doté de 115
M€ par an depuis sa création
, en LFI 2019. À titre
exceptionnel, il a été abondé de 85
M€ dans le cadre de l’accord de méthode conclu entre l’État
et les départements le 14 décembre 2020. Ce surcroît de dépenses de 85
M€, lié au contexte
sanitaire, est intervenu en exécution
2021, et n’a pas été reconduit en 2022.
8
Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
31
L’impact de
la DSIL exceptionnelle sur encore plusieurs exercices
La troisième loi de finances rectificative pour 2020 a ouvert la totalité des AE dès 2020,
au titre de la DSIL exceptionnelle, soit 950
M€, pour faciliter leur consommation, sans les
assortir de crédits de paiement. 571
M€ en AE ont été consommés et le reliquat a été reporté à
2021. S’agissant des CP, 9,5
M€ ont été consommés la première année et financés par
fongibilité avec les crédits prévus au titre de la DSIL « classique
». En 2021, l’enveloppe d’A
E
reportée a été consommée (377
M€)
, tandis que les dépenses de CP se sont élevées à 158
M€.
En 2022, 184
M€ de CP ont été consommés, soit une
progression de 26
M€.
Compte tenu d
u profil de consommation des dotations de soutien à l’investissement, cette
mesure continuera à avoir des effets budgétaires sur les exercices à venir. Fin 2022, le reste à
payer s’élève encore à
591
M€ de CP,
après 781
M€ à fin 2021.
L’abondement de la DGD bibliothèques
au titre de la relance
En 2021, la dotation générale de décentralisation (DGD) relative aux bibliothèques a fait
l’objet d’un transfert de 30
M€ en AE et
de 15
M€ en CP, du programme 363 –
Compétitivité
de la mission
Plan de relance
vers le programme 119.
Fin 2021, 15
M€ avaient été consommés en AE et CP au titre de
cet abondement. Par
ailleurs, 15
M€ d’AE ont été reportés sur 2022. La DGD a été abondée par un transfert entrant
de 15
M€ en CP. Les crédits ont été intégralement consommés sur l’exercice 2022.
Une seule mesure relative à l’inflation portée par la missio
n Relations avec les
collectivités territoriales
Une dotation exceptionnelle de 33 M€ en AE et CP a été ouverte en LFR2, au profit de
la collectivité territoriale de Corse, afin de contribuer au financement des délégations de service
public maritime et aérienne, dans le contexte de forte inflation. Cette dotation a été
intégralement consommée en 2022.
C -
Les dotations de soutien à l’investissement
: une dégradation des
restes à payer et une amélioration de la démarche de performance
Le programme 119 comprend p
lusieurs dotations destinées à soutenir l’investissement
public local. La
dotation d’équipement des territoires ruraux (
DETR), la dotation de soutien à
l’investissement local (
DSIL) et la dotation politique de la ville (DPV)
9
sont versées aux
communes et leurs groupements, la
dotation de soutien à l’investissement des départements
(DSID) est affectée à ces derniers.
9
Bien que la DPV soutienne des dépenses de fonctionnement et d’investissement, elle figure dans le budget
opérationnel de programme «
soutien à l’investissement
».
COUR DES COMPTES
32
Une augmentation continue des restes à payer
Les dotations d’investissement relèvent de dépenses discrétionnaires en ce qui concerne
les auto
risations d’engagement, mais il s’agit
de dépenses de guichet pour la consommation des
crédits de paiement correspondants : une fois les dotations accordées, les CP sont dus à mesure
de la réalisation des projets d’investissement soutenus, le gestionnaire
devant effectuer ces
paiements dès lors que le service a été fait.
En 2022, la consommation d’AE relatives à ces dotations a diminué de 33
M€. Cette
baisse est principalement le contrecoup
de la consommation d’AE de la DSIL exceptionnelle,
la quasi-totalité des 950
M€ d’AE prévu
es ayant été consommée en 2020 et 2021.
L’extinction
de la consommation des AE de la DSIL exceptionnelle
n’est
que partiellement compensée par
la majoration exceptionnelle de la DSIL de droit commun, provenant de fonds européens.
Tableau n° 10 :
dotation
de soutien à l’investissement (AE consommées)
(en M€)
2019
2020
2021
2022
2022-2021
DETR
967,5
944,5
930,8
929,1
-1,7
Dotation politique de la ville (DPV)
142,0
136,5
133,1
141,8
8,7
DSIL classique
557,0
526,2
497,9
793,0
295,1
DSIL exceptionnelle
0,0
571,1
377,4
-5,1
10
-382,5
DSID part "projets"
180,1
155,7
150,7
199,8
49,0
Dotations à l'investissement
1 846,6
2 334,1
2 089,9
2 058,6
-31,3
Source : Cour des comptes
À l’inverse, la consommation des crédits de paiement a progressé de
52
M€ en 2022, dont
28
M€ au titre de la DETR, 26
M€ au titre de la DSIL exceptionnelle et 24
M€ au titre de la
DSID.
Tableau n° 11 :
d
otations de soutien à l’investissement (CP consommés)
(en M€)
2019
2020
2021
2022
2022-2021
DETR
816,1
882,0
853,1
881,3
28,1
Dotation politique de la ville (DPV)
120,1
109,6
122,2
109,9
-12,3
DSIL classique
435,3
445,5
493,3
478,9
-14,3
DSIL exceptionnelle
0,0
9,5
158,2
184,4
26,2
DSID part "projets"
18,6
62,9
77,7
102,1
24,4
Dotations à l'investissement
1 390,1
1 509,4
1 704,5
1 756,6
52,1
Source : Cour des comptes
10
Annulations d’AE.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
33
La nature même de ces dotations conduit à un décalage de consommation entre les AE et
les CP, respectivement consommés au lancement des projets et à mesure de leur réalisation. Par
ailleurs,
l’augmentation du volume des autorisations d’engagement ouvertes au titre des
dotations d’investissement
amplifie le volume des restes à payer. Sur la période 2016-2022, les
consommations cumulées d’AE et de CP se sont respectivement élevées à 13,3
Md€ et
9,2
Md€,
conduisant à un reste à payer de 4,1
Md€
à fin 2022.
Graphique n° 10 :
c
onsommation de crédits des dotations à l’investissement sur la
période 2016-
2022 (AE et CP en Md€)
Source : Cour des comptes
Depuis 2019, dans ses notes d’exécution budgétaire, la Cour
recommande de veiller à la
fiabilité des prévisions de besoins de crédits de paiement au regard de la hausse des restes à
payer liés à ces dotations.
La DGCL fait valoir le travail de fiabilisation des échéanciers mené chaque année. À
l’occasion du bilan annuel complet de l’utilisation des crédits par les préfectures, la DGCL
calcule le montant des restes à payer par dotation et par millésime. Ces informations financières
permettent ensuite de définir des clés de décaissement adaptées au rythme de consommation
propre à chaque dotation, et fondé sur les décaissements effectivement constatés au cours des
années précédentes. Ces clés permettent d’établir des prévisions
de consommation en CP des
dotations d’investissement dans les années à venir.
En 2022, comme les exercices précédents, ces échéanciers ont été mis à jour au regard du
rythme de consommation des CP. Pour les dotations les plus anciennes, comme la DPV, le
nombre de millésimes connus permet de fiabiliser la prévision grâce à une estimation plus fine
des minorations d'engagements attendus. En revanche, pour des dotations plus récentes, comme
la DSIL et la DSID, les échéanciers doivent au moins en partie s'appuyer sur les modèles de
décaissement des autres dotations. À ce sujet, la DGCL estime que l'expérience acquise permet
d'ajuster et de consolider les prévisions au fur et à mesure des années.
Compte tenu du montant croissant des restes à payer, la recommandation
n’
a été que
partiellement mise en œuvre.
La fiabilisation des besoins de crédits de paiement doit encore
être améliorée.
1,6
1,6
1,7
1,8
2,3
2,1
2,1
0,7
0,9
1,3
1,4
1,5
1,7
1,8
0,9
1,7
2,1
2,6
3,4
3,8
4,1
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
AE
CP
Ecart AE-CP cumulé
COUR DES COMPTES
34
L’augmentation des engagements non couverts
requiert une vigilance toute particulière
pour assurer la soutenabilité budgétaire de la mission.
Une démarche de performance élargie
L’évaluation de la performance des subventions d’investissement repose sur deux
éléments.
En premier lieu, la DGCL procède à une analyse des projets soutenus à partir de tableaux
transmis par les préfectures à échéances régulières. Ces informations comportent le montant de
la subvention, le coût total du projet et la thématique à laquelle il se rattache. Depuis 2017, les
informations demandées et les catégories d’opérations recensées ont été harmonisées pour les
trois dotations de soutien à l’investissement du bloc communal
(DETR, DSIL et DPV). Il en
est également de même, depuis 2019, pour la DSID. Cette démarche s’est enrichie avec le volet
environnemental.
En second lieu, la performance des dotations d’investissement est mesurée par les
indicateurs de performance figurant dans les projets annuels de performance (PAP) et les
rapports annuels de performance (RAP) du programme. Le PAP du programme 119 identifie
un unique objectif, consistant à « promouvoir les projets de développement local, en assurant
un équilibre entre maximisation de l’effet de levi
er et concentration des fonds sur des projets
structurants pour les collectivités ».
Une démarche d’amélioration des indicateurs associés a été engagée depuis 2018.
Auparavant, seule la DETR était prise en compte dans l’évaluation du programme 119. En
2019
, est intégrée la DSIL. En 2020, le périmètre de l’analyse de la performance a été harmonisé
pour la DETR, la DSIL et la DPV. Les indicateurs n’ont pas évolué en 2021.
En 2022, la DSID
est intégrée à la démarche de performance.
En 2022, sept indicateurs sont retenus :
-
pourcentage de projets bénéficiant d’un effet de levier optimisé, pour les projets financés
par la DETR, dont le taux de subvention est désormais compris entre 20 et 50 %, au lieu de
25 % et 35 % précédemment ;
-
pourcentage de projets financés par la DETR et la DSIL concourant à la transition
écologique ;
-
délai séparant la décision de subvention de la fin de réalisation de projet, afin de mesurer
la capacité des services de l’État à identifier des projets suffisamment mûrs pour être
réalisés rapidement ;
-
effet de levier de la DSIL, de la DPV, de la DETR et de la DSID, mesuré en rapportant le
montant total des subventions accordées au montant total des investissements engagés par
les bénéficiaires.
Ainsi, la démarche de performance couvre désormais les principales dotations du
programme, ainsi que le recommandait la Cour dans ses précédentes NEB.
Malgré ces évolutions, certains indicateurs pourraient encore être améliorés.
Ainsi, l’
effet de levier financier
n’est
apprécié que dotation par dotation et ne prend pas
en compte les autres financements de l’État.
L’indicateur relatif au délai séparant la décision de subvention DETR et la fin de
réalisation du projet est d’une interprétation délicate. Il n’est pas établi que la longueur des
délais de réali
sation soit illégitime, en particulier pour de petites collectivités, et l’indicateur ne
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
35
tient pas compte du cycle d’investissement des collectivités qui influe fortement sur le rythme
de maturité des projets et sur leur rythme de réalisation. La cible de 24 mois appelle une
appréciation réservée.
Ce constat conduit à réitérer la recommandation visant à assurer une meilleure évaluation
de l’impact des projets aidés en termes de développement local.
D -
L’incidence de la réforme de la taxe d’habitation
et des impôts de
production
Mise en œuvre à compter de 2021, la réforme de la fiscalité locale se traduit par la
suppression de
la taxe d’habitation (
TH)
sur les résidences principales. Elle s’accompagne
mécaniquement de la suppression des exonérations de compensation associées, ainsi que du
reversement partiel par
l’État aux collectivités
des frais de gestion de cette imposition.
L’État compense les collectivités en leur affectant de nouvelles recettes. Seule une partie
d’entre elles relève de la mission
Relations avec les collectivités locales
. L’incidence de cette
réforme dépasse le seul cadre de cette mission, la compensation par
l’État étant principalement
assurée par
l’affectation
de parts de TVA aux collectivités
11
.
Tableau n° 12 :
impact de la réforme de la fiscalité locale
–
mission
RCT
(CP consommés en M€)
2021
2022
2022-2021
Frais de gestion TH (régions)
293
293
0
Compensation des
contributions fiscalisées des
syndicats intercommunaux
4
96
91
Compensation de la taxe
annuelle spéciale annuelle au
profit de la région Ile-de-
France
3
3
0
Compensation de la taxe
GEMAPI pour les communes
et les EPCI
12
21
10
Dotation frais de gestion
CVAE/CFE
107
107
Dotation de compensation
DCP (départements)
52
52
Total
312
571
260
Source : Cour des comptes
11
Fraction de TVA EPCI (ex TH), fraction de TVA Ville de Paris (ex TH), Fraction de TVA départements (ex
TFPB) et fraction de TVA départements (fonds de sauvegarde).
COUR DES COMPTES
36
En 2021, plusieurs dotations pérennes ont été mises en place. Une dotation de
compensation est ainsi versée aux régions en remplacement de la suppression des frais de
gestion de la taxe d’habitation,
pour un montant de 292,7
M€. Ceux
-ci avaient été transférés au
titre de la politique de formation professionnelle depuis 2014. Une dotation de compensation
est également prévue au titre de la réduction des taxes additionnelles de CFE et de TFPB des
établissements industriels
12
(19
M€). Ces crédits sont gérés
pour des montants identiques en
AE et en CP.
En 2022, deux nouvelles dotations ont été créées. L’impact de la réforme des impôts de
production sur le dispositif de compensation péréquée (DCP) conduit à la création d’une
dotation spécifique pour les départements de 51,6
M€, majorant les crédits de la DGD des
départements. La DGD des régions a été abondée de 107
M€ pour compenser la baisse des frais
de gestion de CVAE et de CFE, à la suite de la réforme des impôts de production décidée en
LFI 2021. Seule la dotation supplémentaire pour les régions a été reconduite pour 2023.
En LFR1
13
, des crédits ont été ouverts à la suite d’une décision du Conseil
constitutionnel
14
ayant jugé contraire à la Constitution l’absence de prise en compte du taux
syndical de la contribu
tion fiscalisée d’une commune membre d’un syndicat dans le mécanisme
correcteur de compensation de la suppression de la taxe d’habitation. Ainsi, une dotation
exceptionnelle de 97
M€ a été mise en place pour compenser la perte de recettes liée à la
réforme
de la taxe d’habitation, pour les communes membres en 2017 d’un syndicat à
contributions fiscalisées. En outre, a été créée une dotation pérenne de compensation de la taxe
d’habitation, d’un montant de 10
M€ en 2022, en faveur des établissements publics d
e
coopération intercommunale à fiscalité propre ou des communes ayant institué la taxe pour la
gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi).
12
Compensation des contributions fiscalisées des syndicats intercommunaux, compensation de la taxe annuelle
spéciale annuelle au profit de la région Ile-de-France et compensation de la taxe GEMAPI pour les communes et
les EPCI.
13
Article 41 de la LFR1 2022.
14
Décision n° 2021-982 QPC du 17 mars 2022, « Commune de la Trinite » du Conseil constitutionnel.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
37
II -
Programme n°122 -
Concours spécifiques et administration
A -
Des dépenses de guichet majoritaires
En 2022, le niveau des crédits consommés a sensiblement progressé en AE (+ 45
M€)
comme en CP (+ 69
M€).
Tableau n° 13 :
composantes des dépenses du programme 122
(en M€)
AE
CP
2021
2022
2022-2021
2021
2022
2022-2021
Programme 122 (en M€)
277
322
45
201
269
69
Dépenses d'intervention
273
319
46
199
267
67
Dépenses discrétionnaires
124
141
17
54
89
34
Dépenses de guichet
149
178
28
145
178
33
Dépenses de fonctionnement
3
2
-1
1
2
1
Dépenses d'investissement
0
0
0
0
0
0
Programme 122 (en %)
100 %
100 %
0 %
0 %
100 %
100 %
Dépenses d'intervention
99%
99 %
0 %
99 %
99 %
0 %
Dépenses discrétionnaires
45 %
44 %
-1 %
27 %
33 %
6 %
Dépenses de guichet
54 %
55 %
1 %
72 %
66 %
-6 %
Dépenses de fonctionnement
1 %
1 %
0 %
1 %
1 %
0 %
Dépenses d'investissement
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
0 %
Source : Cour des comptes
Les dépenses du programme 122 relèvent principalement de dépenses de guichet, ces
dernières étant à près de 80 % constituées de dotations à destination de la Nouvelle-Calédonie
15
.
L’augmentation constatée en 2022 résulte principalement de la création d’une dotation
exceptionnelle en faveur de la collectivité territoriale de Corse au motif du contexte d’inflation.
Les dépenses discrétionnaires se limitent aux aides exceptionnelles aux collectivités
territoriales, dont les variations sont par nature peu prévisibles. Elles traduisent la survenue
d’aléas ayant entraîné une intervention de l’État à destination des collectivités territoriales
concernées. En 2022, ces dépenses ont augmenté (+ 17
M€ en AE et + 34
M€ en CP), en raison
de la mobilisation des aides consécutives à la tempête Alex (voir ci-après).
15
DGF des provinces de Nouvelle-Calédonie (83
M€) et dotation globale de compensation des compétences
transférées (55
M€). L’organisation des élections et des consultations est financée par la mission
Administration
générale et territoriale de l’Éta
t
, les contrats de développement par la mission
Outre-mer
.
COUR DES COMPTES
38
B -
Les conséquences de la tempête Alex
La survenue de la tempête Alex dans les Alpes-Maritimes en octobre 2020 avait conduit
dès cette année à la mobilisation des crédits de la dotation de solidarité au titre des événements
climatiques (DSEC).
Tableau n° 14 :
les incidences de la tempête Alex
sur les dépenses d’intervention
discrétionnaires
AE
CP
(en M€)
2020
2021
2022
2022-
2021
2020
2021
2022
2022-
2021
DSEC
25,7
116,9
0,0
-116,9
25,7
19,6
22,9
3,3
Fonds FSUE
0,0
6,0
41,6
35,6
0,0
1,3
12,8
11,6
Fonds exceptionnel
0,0
0,0
93,7
93,7
0,0
0,0
31,6
31,6
Total
25,7
122,9
135,3
12,4
25,7
20,9
67,3
46,5
en % des dépenses
discrétionnaires du
programme 122
NS
NS
NS
39,3%
38,4%
75,8%
Source : Cour des comptes
La DSEC a fait l’objet d’une forte consommation d’AE en 2021
(120 M€)
, pour
l’essentiel
au titre de la tempête Alex (117
M€). Le calendrier de consommation des CP a subi
un décalage, les travaux financés par la DSEC ayant dû être précédés par des opérations
préalables. Ainsi, 19
M€ de CP avaient été reportés sur 2022. 15
M€ de CP
non consommés en
2022 ont fait
l’objet d’une demande
de report sur 2023.
Par ailleurs, un fonds de concours a été créé en 2021 afin de rattacher la contribution
financière du fonds de solidarité de l’Union européenne (59,3
M€ en AE et en CP). Les AE et
CP rattachés par voie de fonds de concours et non consommés sont reportés de droit. Le montant
des reports dema
ndés pour 2023 s’élève à 11,8
M€ en AE et 45,2
M€
en CP.
Un fonds de reconstruction exceptionnel a également été mis en place pour un montant
total de 150
M€. Les premiers crédits ont été consommés en 2022. L’intégralité des crédits non
consommés fait l’objet d’un report (7,1
M€ en AE et 9,7
M€ en CP).
C -
Des crédits relevant du fonctionnement propre de la DGCL en
augmentation
À une exception près, les dépenses de la mission sont constituées de dépenses
d’intervention.
Les crédits de l'action 2 du programme 122, administration des relations avec
les collectivités territoriales, sont destinés à couvrir les dépenses de fonctionnement et
d'informatique de la DGCL. Les CP consommés ont plus que doublé entre 2021 (1,2
M€) et
2022 (2,6
M€).
Comme la Cour le relève depuis 2015, il conviendrait de parachever les transferts des
crédits de fonctionnement de la DGCL, y compris ceux du comité des finances locales et de
l’observatoire des finances et de la gestion locale, vers
le programme 216
–
Conduite et pilotage
des politiques de l’intérieur.
La DGCL maintient son désaccord à cette proposition au motif
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
39
que ces crédits financent des comités de représentation des élus locaux et que le fonctionnement
des organismes nationaux relatifs aux collectivités territoriales compte au nombre des missions
de la DGCL.
En 2020, la création de la direction du numérique du ministère de l’intérieur (DNUM) a
conduit au regroupement d’une partie des crédits informatiques.
Le PAP du programme 216
indique qu’il regroupe les crédit
s de la nouvelle direction numérique. Toutefois, depuis 2021,
des crédits informatiques sont à nouveau inscrits à la mission
Relations avec les collectivités
territoriales
, en vue de
la refonte des systèmes d’information existants et
de nouveaux projets.
À ce titre, 2,1
M€ d’AE et 1,6
M€ de CP ont été consommés en 2022.
COUR DES COMPTES
40
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
2.
(Recommandation réitérée) : fiabiliser les prévisions de besoins de crédits de paiement
relatifs aux dotations
d’investissement (DETR, DSIL, DPV et DSID) (DGCL).
3.
(Recommandation réitérée) : p
oursuivre l’amélioration de la démarche de performance
relative aux concours de l’État à l’investissement local dans les PAP et les RAP pour qu’elle
mesure la cohérence de la s
tratégie d’aide de l’État aux acteurs locaux et évalue l’impact
des projets aidés en termes de développement local (DGCL).
4.
(Mise en œuvre incomplète, recommandation réitérée)
: regrouper les crédits de
fonctionnement et d’investissement propres de la direc
tion générale des collectivités
locales, y compris ceux du comité des finances locales et de l’observatoire des finances et
de la gestion publique locales au programme 216
–
Conduite et pilotage des politiques de
l’intérieur
(DGCL).
Chapitre III
Les moyens consacré
s par l’
état au financement des
collectivités territoriales
I -
Une augmentation
des transferts financiers de l’État aux
collectivités en 2022
Précisions méthodologiques
Le présent rapport a été établi sur la base de données provisoires ou incomplètes à la date de
dépôt.
En particulier,
en l’absence de valeurs pour 2022, les montants retenus pour les subventions
des ministères sont ceux de 2021, soit 5 252
M€, et la fiscalité transférée estimée à 41,5
Md€ compt
e
tenu du dynamisme des DMTO. Les données provisoires correspondantes figurent en rouge dans la
présente note.
A -
La mission
Relations avec les collectivités territoriales
: des montants
limité
s au regard de l’ensemble des transferts de l’État aux collectivit
és
Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales regroupent une grande
diversité de dispositifs de financement, dont une partie seulement relève de la mission
Relations
avec les collectivités territoriales
.
Chaque année, le projet de loi de finances consacre
aux transferts de l’
État aux collectivités
territoriales une annexe spécifique, ayant ce même intitulé, qui inclut également une présentation
des dispositifs de péréquation horizontale et une annexe dédiée au compte d’avances aux
collectivités territoriales.
Ce document classe les transferts de l’État aux collectivités territoriales
en trois
ensembles.
Les « concours financiers
» de l’État aux collectivités (
48,8 % des transferts financiers en
2022) regroupement les prélèvements sur recettes (83 % des concours et 30 % du total des
transferts), la mission
Relations avec les collectivités territoriales,
la part de TVA versée aux
régions depuis 2018 en remplacement de la DGF et la part supplémentaire de TVA versée aux
départements depuis 2021 (250 M
€). Les concours rassemblent les contributions financières
spécifiquement destinées aux collectivités et leurs groupements. Ils abondent leurs budgets de
façon globale et sont libres d’emploi.
COUR DES COMPTES
42
Les transferts comprennent également les subventions des ministères autres que celles de
la mission
Relations avec les collectivités territoriales
, les contreparties de dégrèvements
législatifs, le produit des amendes de police de la circulation et des radars, les subventions pour
travaux divers d’inté
rêt général.
Enfin
, le total des transferts financiers de l’État aux collectivités inclut la fiscalité
transférée (41,5
Md€ en 2022
) et le financement budgétaire de la formation professionnelle et
de l’apprentissage (
0,9
Md€
).
Schéma n° 1 :
transferts
financiers de l’É
tat aux collectivités territoriales (montants
2022 en CP)
Source :
Cour des comptes, d’après des données de la direction du budget
En suivant
la nomenclature du budget de l’État,
les transferts aux collectivités relèvent
conjointement de prélèvements sur recettes, de crédits de missions budgétaires dont la mission
Relations avec les collectivités locales
, des crédits de comptes spéciaux et de transferts de
fiscalité.
LES MOYENS CONSACRÉS PAR L
’ÉTAT AU FINANCEMENT
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
43
Graphique n° 11 :
transferts de l’État aux collectivités territoriales
- cadre budgétaire
Source : Cour des comptes
Le périmètre des transferts de l’
État aux collectivités
n’intègre pas
deux fractions de TVA
attribuées aux collectivités depuis 2021, soit 35,6
Md€ en 2022, après 32,8
Md€ en 2021
:
compensation de l’incidence de la suppression progressive de la taxe d’habitation sur les
résidences principales pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
et les départements, dont la taxe sur le foncier bâti a été réaffectée aux communes ;
compensation de la suppression de la part régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) dans le cadre de la réforme des impôts de production.
Cette présentation des transferts
de l’
État aux collectivités soulève plusieurs difficultés.
Selon la modalité qu’ils empruntent, les concours de l’
É
tat qui visent à compenser l’incidence
de réformes fiscales ou à soutenir financièrement des collectivités sont retracés ou non parmi
les transferts de l’
État aux collectivités. En outre, les transferts intègrent la compensation de
dégrèvements
accordés à une partie des redevables de la taxe d’habitation, dont le montant
chute en 2021 sous l’effet du début de la suppression de cet impôt local, mais pas la TVA
affectée à la compensation de cette suppression.
Afin de remédier à ces biais de présentation, le graphique ci-
après présente l’évolution de
la totalité des transferts financiers de l’
État aux collectivités territoriales, y compris les fractions
de TVA qui leur sont nouvellement affectées depuis 2021.
COUR DES COMPTES
44
Graphique n° 12 :
ensemble des t
ransferts de l’État aux c
ollectivités territoriales entre
2016 et 2022
(CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
Cette présentation fait apparaître une sensible progression des concours de l’
État en 2021
(+ 22,1 %) et dans une moindre mesure en 2022 (+ 2,4 %). Il convient de souligner que cette
forte progression n’a pas pour corollaire une progression de même niveau des recettes des
collectivités territoriales, la TVA transférée depuis 2021 ayant pour objet de compenser des
suppressions d’impôts locaux.
B -
Une hausse des transferts financiers en 2022
Une hausse des transferts, hors TVA nouvellement affectée en 2021, due à au dynamisme
des DMTO
La DGF et le FCVTA ayant baissé en 2022, et les filets de sécurité liés à la crise sanitaire
ayant disparu, les PSR ont subi une légère diminution qui est nettement compensée par la hausse
de la fiscalité transférée. Ainsi, au global, les transferts de l’État progressent.
Contrairement à 2021, marquée par la suppression de la taxe d’habitation et
des
dégrèvements correspondants ayant entrainé une baisse de 8% des transferts de l’État, 2022 n’a
pas vu l’application d’une réforme susceptible de modifier les équilibres
.
Les effets de la réforme de la taxe d’habitation sur les transferts de l’État aux
collectivités
territoriales
La réforme a en effet entraîné une diminution des transferts en 2021, mais elle représentait
bien une dépense supplémentaire pour l’État, puisque celui
-ci compense les pertes de produits
correspondantes pour les collectivités. Entre 2018 et 2020, cette dépense supplémentaire a pris
la forme de dégrèvements progressifs, qui ont contribué à la hausse des transferts pendant cette
période.
Depuis 2021, l’incidence de la réforme sur le budget de l’État prend principalement la
forme
d’un moindre produit de TVA, qui se substitue aux dégrèvements et aux compensations
d’exonérations de taxe d’habitation.
36,2
38,5
39,2
40,7
37,9
40,9
42,4
12,0
11,9
15,7
18,9
22,9
8,1
7,0
46,5
43,8
40,3
40,9
42,0
43,4
43,0
32,8
35,6
101,3
101,0
106,8
105,2
107,7
112,4
114,4
139,7
143,1
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
160,0
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
TVA transférée depuis 2021
(RFDL & réforme impôts de
production)
TVA des régions
Subventions d'autres ministères
Mission RCT
PSR
Contreparties de dégrèvements
Fiscalité transférée
Transferts hors TVA
Ensemble des transferts
LES MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT AU FINANCEMEN
T DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
45
Si, en vertu du principe de neutralité retenu, cette charge est équivalente pour l’État à
celle de l’année passée, deux nouvelles dép
enses liées à la réforme apparaissent en 2021.
D’une
part, l’État a pris en charge
l
a différence entre le montant global de l’ancienne taxe d’habitation
des communes et celui de la taxe foncière départementale réaffectée aux communes en
substitution. D’autre part, l’article 16 de la LFI pour 2020 a affecté une fraction complémentaire
de 250
M€ de TVA en faveur des départements, dont l
a dynamique alimente un fonds de
sauvegarde des départements qui se substitue au fonds de stabilisation.
Comme il a été souligné, c
es charges supplémentaires pour l’État ne figurent que
partiellement dans les transferts. Les versements correspondants sont effectués à travers le
compte d’avance
s aux collectivités. En 2022, les compensations relatives à la réforme de la
fiscalité
directe locale (fractions de TVA et effet du coefficient correcteur) s’élèvent à 26
Md€
,
soit 2
Md€ de plus qu’en 2021
.
La réforme a également entraîné la création, en 2021, au sein de la mission
Relations avec
les collectivités territoriales
, d’une dotati
on pérenne de compensation versée aux régions en
substitution de la suppression des frais de gestion de la taxe d’habitation que celles
-ci
percevaient depuis 2014 (293
M€).
En 2022, les crédits de la mission RCT ont été abondés en LFR1, à la suite d’une d
écision
du Conseil constitutionnel
16
, dans le cadre de la compensation de la suppression de la taxe
d’habitation. Il a été jugé contraire à la Constitution le fait que le taux syndical de la contribution
fiscalisée d’une commune membre d’un syndicat ne soit
pas pris en compte dans le mécanisme
correcteur de compensation de la suppression de la taxe d’habitation.
Une dotation exceptionnelle de 97
M€
(91,3
M€ consommés), correspondant au produit
syndical de taxe d’habitation,
est mise en place pour compenser la perte de recettes liée à la
réforme de la taxe d’habitation, pour les communes membres en 20
17
d’un syndicat à
contributions fiscalisées. Une dotation pérenne de compensation de la taxe d’habitation, de
10
M€
(9,7
M€ consommés)
, en faveur des établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre ou des communes ayant institué la taxe pour la gestion des
milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI). Cette dotation correspond au
produit 2017 de la taxe
GEMAPI assis sur l
a taxe d’habitation
.
L’impact de la réforme des impôts de production
En 2021, la réforme des impôts de production s
’
est traduite par une hausse des transferts
aux collectivités.
C’est le cas de l
a diminution de 50 % des valeurs locatives des établissements industriels,
qui est désormais compensée par un prélèvement sur recettes, pour un montant de 3,6
Md€ en
2022, en progression de 3,5 % par rapport à 2021.
La suppression de la part de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)
perçue par les r
égions a donné lieu à l’attribution d’une part supplémentaire de TVA (10,7
Md€
en 2022). Elle est
retracée dans le compte d’avances aux collectivités locales
. Comme il a été
indiqué, elle n’est pas intégrée à la présentation habituelle des transferts de l’
État aux
collectivités territoriales.
16
Majoration tirant les conséquences de la décision n° 2021-982 QPC du 17 mars 2022, « Commune de la
Trinite », du Conseil constitutionnel.
COUR DES COMPTES
46
En 2022, deux nouvelles dotations sont créées, dans le cadre de la mission RCT. L’impact
de la réforme des impôts de production sur le DCP conduit à la création d’une dotation
spécifique pour les départements de 51,6 M
€, majorant les crédits de la DGD des départements.
La DGD des régions est abondée de 107
M€ pour compenser la baisse des frais de gestion de
CVAE et de CFE, à la suite de la réforme des impôts de production décidée en LFI 2021. Seule
la dotation pour les régions a été reconduite pour 2023.
Des mesures de soutien, de relance et de résilience réparties sur plusieurs lignes
budgétaires
La crise sanitaire avait conduit à l’adoption de plusieurs dispositifs de soutien et de
relance en faveur des collectivités territoriales. Outre ceux relevant de prélèvements sur
recettes, en diminution de 383
M€ par rapport à 2021, les transferts comprennent les dispositifs
de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
. Ainsi que décrit dans la note
d’exécution b
udgétaire correspondante, les montants associés diminuent de 158
M€ en 2022,
en raison de l’extinction de deux dispositifs (contribution à l’achat de masques et fonds de
stabilisation des départements).
L’incidence nette des mesures de soutien et de relanc
e des prélèvements sur recette et de
la mission RCT se traduit donc par une diminution des transferts de 541
M€ en 2022.
Il ne s’agit toutefois pas des seules mesures de soutien mises en œuvre au profit des
collectivités territoriales.
Au titre de la relance, la loi de finances initiale pour 2021 a notamment institué une
dotation de rénovation thermique au bénéfice des collectivités du bloc communal et des
départements (205
M€ de CP consommés en 2022, contre 92
M€ en 2021), ainsi qu’une
dotation régionale d
’investissement (153
M€ de CP consommés en 2022, contre 148
M€ en
2021). Ces dotations sont rattachées à la mission
Plan de relance
et décrites dans la note
d’exécution budgétaire correspondante.
La LFR1 pour 2021 a également institué un dispositif excepti
onnel d’aide aux régies,
rattaché à la mission
Plan d’urgence
, pour un montant consommé de 200
M€ en AE=CP en
2021. Le dispositif a été prorogé en 2022
17
, au titre des pertes recettes subies en 2021 (51
M€
18
,
positionnés sur le programme 134).
À ces dotations, comptabilisées dans les transferts en tant que dotations ministérielles
autres que celles relevant de la mission Relations avec les collectivités territoriales, se sont
ajoutés plusieurs dispositifs d’avances remboursables à destination des départements
et des
autorités organisatrices de la mobilité, respectivement aux comptes de concours financiers
d’
avances aux collectivités territoriales
et d’
avances à divers services de l'État ou organismes
gérant des services publics
.
Par ailleurs, en 2022, plusieurs mesures ont été adoptées, à destination des collectivités
locales, pour limiter les effets de l’inflation.
17
Article 113 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
18
Arrêtés du 5 juillet 2022 pris en application de l'article 12 du décret n° 2022-948 du 29 juin 2022 relatif aux
dotations instituées en 2022 en vue de compenser certaines pertes de recettes subies en 2021 par les services publics
locaux.
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT AU FINAN
CEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
47
Au sein de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
, il s’agit d’une dotation
exceptionnelle de 33
M€ au profit de la collectivit
é territoriale de Corse, afin de contribuer au
financement des délégations de service public maritime et aérien, dans le contexte d’inflation.
Mais l’essentiel des dispositifs anti
-inflation se sont matérialisés par des prélèvements sur
recettes. La LFR 1 de 2022 a créé un PSR de soutien au bloc communal à hauteur de 430
M€
(106
M€ consommés), un PSR à destination des départements de 120
M€ (entièrement
consommé), ainsi qu’un troisième pour compenser la revalorisation des rémunérations versées
aux stagiaires de la formation professionnelle (18
M€, dont 6
M€ consommés).
Une hausse tendancielle des transferts hors réformes et mesures de soutien
Hors réformes fiscales et mesures de soutien, les transferts de l’État aux collectivités
territoriales augmentent de 2 391
M€ en 2022.
Plusieurs facteurs contribuent à cette progression tendancielle. Au titre des transferts de
fiscalité, les droits de mutation augmentent de 1,7
Md€, principalement au bénéfice des
départements, qui ont également vu renouveler leur fraction supplémentaire de TVA de
250
M€. Les régions ont bénéficié d’une augmentation substantielle du montant de TVA leur
étant affecté depuis 2018 en remplacement de la DGF (+ 393
M€). Les produits des amendes
de police ont également augmenté en 2022 (+
142 M€
soit + 34 %, mais après une baisse de
38 % en 2021). Ces hausses ont été atténuées par la diminution des versements de FCTVA
(- 248
M€).
C -
Une dépense fiscale déclassée
Dans ses notes d’exécution budgétaire précédentes, la Cour réitérait la recommandation
de supprimer le taux réduit de 10 % de TVA applicable aux prestations de déneigement des
voies publiques rattachées à un service public de voirie communale
19
.
Cette recommandation reposait en particulier sur l’appréciation portée par le comité
d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales qui avait, en 2011, noté l’inefficacité
de cette mesure, en lui attribuant un score égal à zéro au titre d’une « absence d’atteinte de
l’objectif principal poursuivi et d’effet direct recherché ». Aucune étude ni analyse n’avait été
faite depuis lors, et la DGCL et la direction du budget avaient indiqué être favorables à cette
suppression.
En 2019, une revue spécifique des dépenses fiscales relatives aux taux réduits de TVA,
menée en se fondant sur l’examen du ca
ractère incitatif de ces dispositifs, a conduit au
déclassement de ce taux réduit. Cette mesure ne figure donc plus dans les dépenses fiscales
recensées à l’annexe
Voies et moyens
du projet de loi de finances. Elle continue cependant
d’exister. La dernière
estimation du coût du dispositif dont la DGFiP dispose figure dans le PLF
2019 et s’établit à 8
M€.
Ce déclassement contribuant à réduire la qualité de l’information aux parlementaires et
aux citoyens sur cette mesure dont l’utilité n’est toujours pas avé
rée, la Cour réitère sa
recommandation de supprimer cette disposition.
19
Article 279 du code général des impôts
–
l.
COUR DES COMPTES
48
II -
Une vision globale des modalités de financement des
collectivités territoriales à améliorer
Dans son rapport sur la gouvernance des finances publiques publié en 2020
20
, la Cour
soulignait la fragmentation des flux financiers entre administrations publiques. Afin de rétablir
une vision globale des finances publiques, elle préconisait notamment de rassembler dans une
nouvelle mission du budget de l’État l’ensemble des concours de toute natu
re de ce dernier aux
collectivités territoriales et de faire de procéder à l’examen de cette mission le cadre de
discussion des finances locales devant le Parlement.
La loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des
finance
s publiques a pour partie répondu à cette recommandation, en prévoyant qu’est joint au
projet de loi de finances un rapport sur la situation des finances publiques locales, portant
notamment sur les transferts financiers de l’État aux collectivités territo
riales, et que ce rapport
peut faire l’objet d’un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat.
Ce nouveau document budgétaire a été annexé pour la première fois au projet de loi de
finances pour 2023. Son contenu est strictement identique à l’annexe
au PLF 2023 (jaune
budgétaire), intitulée
Transferts de l’État aux collectivités territoriales
. Ces deux documents
n’ont toutefois pas la même portée. Si le jaune budgétaire constitue une annexe d’information
générale, le rapport sur la situation des finances publiques locales, joint au projet de loi de
finances,
peut faire l’objet d’un débat à l’Assemblée nationale et au Séna
t. Dans le cadre du
PLF 2023, un débat sur les finances publiques locales s’est tenu à l’Assemblée nationale le
14 octobre 2022 et au Sénat le 18 octobre 2022.
La DGCL avance que le contenu de ce rapport traduit une amélioration par rapport à celui
du jaune, notamment en évaluant l'efficacité des transferts financiers entre l'État et les
collectivités et entre les collectivités elles-mêmes.
Elle indique partager
le constat de la Cour quant à la nécessité d’une vision consolidée
des enjeux financiers relatifs aux collectivités locales, mais exclut la transformation des
transferts financiers en des dépenses budgétaires, principalement en raison des complexités de
gestion qu’une telle transformation impliquerait.
Elle se dit
réservée sur la possibilité d’intégrer les dotations dans une mission de l’État
car elle considère qu’il est difficile d’envisager comment les collectivités pourraient être
soumises à l’ensemble des règles de gestion propres aux crédits budgétaires de l’État
, étant
donné que les concours sont dus aux collectivités en vertu du principe de libre administration
posé par la Constitution.
La Direction du budget indique souscrire pleinement à l'objectif de disposer d'une vision
consolidée des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales. Mais le cadre
organique applicable ne permet l'inscription au sein des missions que de crédits budgétaires. En
outre, l'exécution de certains PSR est par nature complexe à anticiper, ce qui rendrait le recours
à des crédits budgétaires limitatifs peu opérationnel.
Pour autant, la Direction du budget avance que les transferts financiers font l'objet d'une
présentation consolidée dans le cadre du rapport sur la situation des finances publiques locales
20
Cour des comptes,
Les finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance
. La
Documentation française, novembre 2020, 159 p., disponible sur www.ccomptes.fr.
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT AU FINAN
CEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
49
précité. En outre, ils sont présentés exhaustivement chaque année devant le comité des finances
locales (CFL), lors de la présentation du PLF.
Toutefois, comme il a été souligné (voir 3.1.
supra
), les fractions de TVA attribuées aux
collectivités depuis 2021, dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale et des impôts de
production, n’ont pas été intégrées au périmètre des transferts, ce qui conduit à minorer
l’évaluation globale des
flux financiers de l’État vers les collectivités territoriales.
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
5.
(Recommandation réitérée) : supprimer le taux réduit de 10 % de TVA applicable aux
prestations de déneigement des voies publiques rattachées à un service public de voirie
communale (DGFiP)
6.
(Recommandation reformulée) : r
egrouper les transferts financiers de l’État aux
collectivités territoriales dans une mission budgétaire dédiée et améliorer la lisibilité ainsi
que l’exhaustivité de l’ensemble des flux financiers dans le cadre de l’élaboration de la loi
de finances (DB
–
DGCL)
Annexes
COUR DES COMPTES
52
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec
les politiques publiques concernées par la NEB
Cour des comptes,
Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques locales et
de leurs établissements publics, fascicule 1
. La Documentation française, juillet 2022, 188 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr.
Cour des comptes,
Les scénarios de financement des collectivités territoriales
La
Documentation française, octobre 2022, 159 p., disponible sur www.ccomptes.fr.
Cour des comptes,
Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques locales et
de leurs établissements publics, fascicule 2
. La Documentation française, octobre 2022, 279 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr.
ANNEXES
53
Annexe n° 2.
suivi
des recommandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2021
N°
Recommandation
formulée au sein de
la note d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
(réitérée) Appliquer
la réserve de
précaution à un
périmètre pertinent au
sein de la mission
RCT pour ne pas
avoir chaque année à
décider son dégel sur
les dotations
juridiquement dues
aux collectivités
(DGCL-DB)
Réponse de la DGCL
La possibilité de minorer la base taxable du
montant des dotations juridiquement dues aux
collectivités, portées par le BOP 2 du P119,
demandée par la DGCL, n'a pas été retenue.
La réserve de précaution 2022 intègre donc un
gel de ces dotations à hauteur de 4 %, supporté
par le BOP2.
Réponse de la DB
La direction du Budget souscrit pleinement à
cette recommandation de la Cour. En 2022, la
part de la réserve positionnée sur les dotations
juridiquement dues du programme 119 a
représenté 47 % en CP du total de la réserve
contre
52
%
pour
les
dotations
discrétionnaires
d'investissement.
Il
conviendra, à l'avenir, de réduire la part de la
mise en réserve positionnée sur les dotations
constitutionnellement dues.
La réserve de précaution reste
calculée
sur
une
assiette
incluant
les
dotations
juridiquement
dues
aux
collectivités. Bien que la part
de la réserve positionnée sur
des dotations juridiquement
dues diminue, il est proposé
de
reconduire
la
recommandation.
Mise en
œuvre
partielle
2
(réitérée) Fiabiliser
les prévisions de
besoins de crédits de
paiement relatifs aux
dotations
d’investissement
(DETR, DSIL, DPV
et DSID). (DGCL-
DB)
Réponse de la DGCL
Les échéanciers sont fiabilisés annuellement.
Pour les dotations les plus anciennes, comme
la DPV, le nombre de millésimes connus
permet de fiabiliser la prévision en ayant une
meilleure
estimation
des
minorations
d'engagements attendus. C'est également le
cas pour la DETR. En revanche, pour des
dotations plus récentes, comme la DSIL et la
DSID, les échéanciers doivent au moins en
partie
s'appuyer
sur
les
modèles
de
décaissement
des
autres
dotations.
L'expérience acquise permet d'ajuster les
prévisions au fil du temps.
S’il peut être considéré que la
mise
en
œuvre
de
la
recommandation est en cours,
l’importance
des
restes
à
payer conduit à recommander
de nouveau de poursuivre la
démarche de fiabilisation des
prévisions
de
besoins
de
crédits de paiement au titre de
ces dotations.
Mise en
œuvre
partielle
3
(reformulée)
Poursuivre
l’amélioration de la
démarche de
performance relative
aux concours de
l’État à
l’investissement local
dans les PAP et les
RAP pour qu’elle
mesure la cohérence
de la
stratégie d’aide
de l’État aux acteurs
locaux, et évalue
l’impact des projets
aidés en termes de
développement local
(DGCL)
Réponse de la DGCL
Depuis
2022,
l'ensemble
des
dotations
d'investissement (DSIL, DETR, DSID, DPV)
bénéficient d'un indicateur dédié dans les PAP
et les RAP, correspondant à l'effet de levier
moyen des subventions attribuées.
Il
convient
de
souligner
l’amélioration continue de la
démarche de performance.
Toutefois, elle gagnerait à être
poursuivie
à
travers
l’amélioration des indicateu
rs
existants.
Mise en
œuvre en
partielle
COUR DES COMPTES
54
4
(réitérée) Regrouper
les crédits de
fonctionnement et
d’investissement
propres de la
direction générale des
collectivités locales, y
compris ceux du
comité des finances
locales et de
l’observatoire des
finances et de la
gestion publique
locales au programme
216 -
Conduite et
pilotage des
politiques de
l’intérieur
. (DGCL-
DB)
Réponse de la DGCL
La création de la DNUM a en partie conduit à
ce
regroupement
pour
les
crédits
informatiques. Sur le reste des crédits, la
DGCL n'est pas favorable à ce regroupement
car ces crédits sont en partie liés au
financement des comités de représentation des
élus
locaux.
Le
fonctionnement
des
organismes nationaux relatifs aux collectivités
territoriales fait en effet partie des missions de
la DGCL.
Le regroupement n’étant que
partiel, la recommandation est
maintenue.
Mise en
œuvre
partielle
5
(réitérée) Supprimer
le taux réduit de 10 %
de TVA applicable
aux prestations de
déneigement des
voies publiques
rattachées à un
service public de
voirie communale.
(DGFiP)
Réponse de la Direction de la législation
fiscale
Le l
de l’article 279 du code général des
impôts (CGI) en vigueur prévoit le bénéficie
du taux réduit de 10 % de la TVA les
remboursements et les rémunérations versés
par les départements, communes ou leurs
groupements aux exploitants assurant les
prestations
de
déneigement
des
voies
publiques lorsqu’elles se rattachent à un
service public de voirie communale ou
départementale.
Le bénéfice du taux réduit s'inscrit dans le
cadre des facultés prévues par le droit de
l'Union européenne qui autorise notamment
l'application du taux réduit aux prestations
fournies dans le cadre du nettoyage des voies
publiques.
Ce dispositif n'a pas été supprimé.
Le dispositif n’ayant pas été
supprimé, la recommandation
est réitérée.
Non mise en
œuvre
6
Regrouper les
transferts financiers
de l’État aux
collectivités
territoriales dans une
mission budgétaire
dédiée et proposer
a
minima
une
présentation
consolidée exhaustive
de ces transferts dans
le cadre de
l’élaboration de la loi
de finances
Réponse de la DGCL
La DGCL partage le constat de la Cour quant
à la nécessité d'une vision consolidée des
enjeux
financiers
liés
aux
collectivités
territoriales mais exclut la transformation des
transferts financiers en dépenses budgétaires
en raison des complexités de gestion qu'une
telle transformation impliquerait.
Réponse d la DB
Si la DB souscrit pleinement à l'objectif de
pouvoir disposer d'une vision consolidée des
transferts financiers de l'État aux collectivités
territoriales, le cadre organique applicable ne
permet l'inscription au sein des missions que
des crédits budgétaires. Il convient par ailleurs
de relever l'exécution de certains PSR est par
nature complexe à anticiper, ce qui rendrait le
recours à des crédits budgétaires limitatifs peu
opérationnel.
En revanche, les transferts financiers font
l'objet d'une présentation consolidée dans le
cadre du rapport sur la situation des finances
publiques locales. En outre, ils sont présentés
exhaustivement chaque année devant le
comité des finances locales (CFL) lors de la
présentation du PLF.
Un rapport sur la situation des
finances locales a été joint
pour la première fois au PLF
2023, en application de la loi
organique du 28 décembre
2021
relative
à
la
modernisation de la gestion
des finances publiques. Il n’a
pas la même portée que le
jaune budgétaire.
Des
améliorations
doivent
encore être apportées pour une
meilleure
lisibilité
et
une
réelle exhaustivité des flux
financiers concernés.
Mise en
œuvre
partielle
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre
partielle, non mise en
œuvre,
devenue sans objet