FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Investir pour la France de 2030 »
Avril 2023
Sommaire
SOMMAIRE
................................................................................................................................
3
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
...............................................................
11
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
13
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
.........................................
17
I - UNE MISSION RENFORCÉE PAR
FRANCE 2030
QUI CONSERVE SON CARACTÈRE
DÉROGATOIRE
.....................................................................................................................................
17
A -
Un changement de périmètre par amendements de la mission qui n’a pas remis en cause la doctrine et
les programmes budgétaires existants
........................................................................................................
17
B - Des crédits budgétaires dont la gestion reste dérogatoire
....................................................................
19
C - Une information apportée au Parlement qui reste limitée
....................................................................
20
II - UNE PROGRAMMATION INITIALE PROFONDÉMENT MODIFIÉE PAR
L’A
DOPTION
DE L’AMENDEMENT
FRANCE 2030
.................................................................................................
23
A - Un plan
France 2030
qui s’appuie essentiellement sur les subventions mais qui réhausse la
mobilisation de fonds propres par rapport au PIA 4
..................................................................................
24
B - Des crédits non maastrichtiens qui sont en déclin
................................................................................
26
C -
Des crédits de paiement s’inscrivant dans une trajectoire pluriannuelle d
ont le calibrage a été affiné en
2022
...........................................................................................................................................................
27
III - UN PILOTAGE DE LA MISSION À RENFORCER
...................................................................
29
A - Une gouvernance qui évolue à la marge depuis le PIA 4
.....................................................................
29
B -
Une réforme de l’évaluation qui doit faire ses preuves
........................................................................
31
C - Un renforcement notable de la territorialisation
...................................................................................
32
IV - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
................................................................
33
A -
Vue d’ensemble de l’exécution
............................................................................................................
33
B - Les mouvements effectués par voie réglementaire ou législative en 2022
..........................................
36
C - Des enveloppes en constante évolution
................................................................................................
38
V - UNE MISSION CONTRIBUANT À LA FOIS À LA LUTTE CONTRE LES EFFETS DE LA
CRISE SANITAIRE ET AU PLAN DE RELANCE
............................................................................
40
A - Une contribution au plan de relance qui soulève des interrogations
....................................................
40
B - Des jalons du PIA atteints pour pouvoir bénéficier des remboursements liés à la facilité de relance et
de résilience
...............................................................................................................................................
41
C - Le fonds « French Tech Souveraineté », au-delà des crédits consacrés à la crise sanitaire en 2020-
2021, a bénéficié d’un abondement e
n 2022
..............................................................................................
43
VI -
ANALYSE DE L’ÉV
OLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
................
43
VII - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
.................................
44
VIII -
L’INCIDENCE D
ES DÉPENSES BUDGÉTAIRES SUR
L’ENVIRONNEM
ENT
................
47
A - Une doctrine à transcrire dans les dispositifs
.......................................................................................
48
B - Une cotation en amélioration mais encore parcellaire
.........................................................................
49
C - Une nécessaire amélioration de la transparence, du suivi et du
pilotage de l’impact environnemental
de la mission
..............................................................................................................................................
52
COUR DES COMPTES
4
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
........................................
55
I - LE PIA 3 : DES P
ROGRAMMES EN FIN D’E
NGAGEMENT
MAIS PAS DE DÉCAISSEMENTS
.......................................................................................................
55
A - Le programme 421 - Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche qui est en fin
d’engagement
.............................................................................................................................................
55
B - Le programme 422 -
Valorisation de la recherche
, poursuit une mise en œuvre soutenue
.................
58
C - Le programme 423 -
Accélération de la modernisation des entreprises
a vu ses engagements diminués
en 2022
.......................................................................................................................................................
60
II - LE PROGRAMME 424
–
FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS STRATÉGIQUES
EST
STRUCTURANT POUR LES
STRATÉGIES D’ACCÉLÉ
RATION
.................................................
61
III - LE PROGRAMME 425
–
FINANCEMENT STRUCTUREL DES ÉCOSYSTÈMES
D’INNOVATION
A VU SA CAPACITÉ D’
ACTION AMPLIFIÉE
...................................................
62
CHAPITRE III AUTRES ÉLÉMENTS EN VUE DE
L’ÉVALUATION BUDGÉTA
IRE
D’ENSEMBLE
..........................................................................................................................
67
I - LES OPÉRATEURS ET LES TAXES AFFECTÉES
......................................................................
67
A - Des enveloppes gérées par chaque opérateur qui ne couvrent pas
encore l’ensemble des crédits de la
mission
.......................................................................................................................................................
68
B - Pertes et provisions pour dépréciation
.................................................................................................
69
C - Les frais de gestion versés aux opérateurs dont la réforme a des difficultés à aboutir
.........................
69
D - Des bénéficiaires hétérogènes et une relative concentration des financements
...................................
71
II - LES FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE
....................................................................
73
III -
L’ANALYSE DE L
A PERFORMANCE ET DU SUIVI BUDGÉTAIRE
...................................
74
A -
L’information et la prévision des retours financiers qui doivent être fiabilisées
.................................
74
B - La démarche de performance qui se consolide
.....................................................................................
76
C - Un contrôle interne qui demeure à renforcer
........................................................................................
80
ANNEXES
..................................................................................................................................
83
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..............................
84
ANNEXE N° 2.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
...................................................................................................
85
ANNEXE N° 3.
DOCTRINE D’INVESTISS
EMENT DE LA MISSION
INVESTIR POUR LA
FRANCE DE 2030
....................................................................................................................................
86
ANNEXE N° 4.
DIAGRAMME FONCTIONNEL DE LA GOUVERNANCE DU PLAN
FRANCE 2030
87
ANNEXE N° 5.
LISTE DES CONVENTIONS ET AVENANTS SIGNÉS
ENTRE L’ÉTAT ET LES
« OPÉRATEURS » AU TITRE DU PIA 3, 4 ET FRANCE 2030 EN 2022
.........................................
88
ANNEXE N° 6.
CONVENTIONS TRIPARTITES DE
FRANCE 2030 RÉGIONALISÉ
...................
90
ANNEXE N° 7.
ÉVOLUTION DES ENVELOPPES DES ACTIONS DE 2017 À 20
22 (EN M€)
....
91
ANNEXE N° 8.
BUDGÉTISATION INITIALE 2022
...........................................................................
93
ANNEXE N° 9.
ENVELOPPES PRÉVISIONNELLES ET EXÉCUTION PAR OBJECTIFS ET
PAR LEVIERS (EN M€)
.........................................................................................................................
94
ANNEXE N° 10.
BUDGÉTISATION ET CONSOMMATION DES CP EN
2022 (EN M€)
.............
95
ANNEXE N° 11.
CONSOMMATION DES AE ET DES CP DE LA MISSION SUR LA PÉRIODE
2017-
2022 (EN M€)
..................................................................................................................................
96
ANNEXE N° 12.
MAQUETTE DE PERFORMANCE DE LA MISSION
INVESTIR POUR LA FRANCE DE 2030
..............................................................................................
97
Synthèse
Tableau n° 1 :
les chiffres clés de la mission au 31 décembre 2022 (en
M€)
Programmes
421
422
423
424
425
Total
Autorisations
d’engagement ouvertes en
LFI depuis 2017
2 900
3 000
4 100
40 498
10 074
60 572
Autorisations
d’engagement exécutées
depuis 2017*
2 389
3 290
3 971
33 105
7 710
50 465
Crédits de paiement
ouverts en LFI depuis
2017
1 398
2 786
3 427
5 578
1 979
15 168
Crédits de paiement
exécutés depuis 2017*
1 085
2 872
3 523
5 488
1 921
14 888
Décaissements au
31/09/2022
999
1 404
1 036
430
460
4 329
Source
: Cour des comptes d’après chorus et
le relevé du troisième trimestre 2022
*Durant les exercices 2017-
2021, il y a eu des redéploiements et des transferts d’autorisations d’engagement (AE) et de crédits
de paiement (CP) en gestion et en lois de finances rectificative expliquant que les AE et CP exécutés peuvent être supérieurs
aux crédits votés.
Une mission nouvellement nommée
Investir pour la France de 2030
au périmètre
élargi reposant sur la doctrine d’investissement et les programmes existants
Prenant la suite du 1
er
programme d’investissements d’avenir (PIA)
créé par la loi
n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 et doté de 35
Md€
d’autorisations d’engagement
(AE), ainsi que du 2
ème
PIA, lancé en 2014 et doté de 12
Md€
, la
mission
Investissemen
ts d’avenir
a été créée par la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de
finances initiale pour 2017 afin de porter la globalité du 3
ème
PIA, doté de 10
Md€
. Ce PIA 3
s’organisait autour de trois programmes d’accompagnement de la recherche et de l’innovation
:
programme 421
–
Soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche
, 422
–
Valorisation
de la recherche
et 423
–
Accélération de la modernisation des entreprises
.
Le 4
ème
PIA, annoncé dans le cadre du plan de relance
et doté d’une enveloppe de 20
M
d€
sur cinq ans, a abondé la mission de 16,56
Md€
1
par la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020
de finances initiale pour 2021 au travers de deux nouveaux programmes : 424 -
Financement
des investissements stratégiques
visant à financer des stratégies
d’accélération thématique
s
1
Les crédits de la mission sont complétés par les intérêts des dotations non consommables issues des PIA 1 et 2 à
hauteur de 3 Md€ et par ceux du fonds pour l’innovation et l’industrie à hauteur de 437
M€ de la mission
Engagements financiers de l’État
.
COUR DES COMPTES
6
(volet « dirigé ») et 425 -
Financement structurel des écosystèmes d’innovation
visant à
financer les acteurs du secteur de la recherche et de l’innovation (volet «
structurel »).
Le lancement d
u plan d’investissement
France 2030
par amendements au projet de la loi
de finances initiale pour 2022 marque une nouvelle étape des
Investissements d’avenir
et
apporte quatre modifications substantielles à la mission.
D’abord, l’intitulé de la mission
devient
Investir pour la France de 2030
. Ensuite, les objectifs de la mission sont élargis au
financement des projets de la base industrielle, ce qui se traduit notamment par la création de
deux nouvelles actions au sein des programmes 424 et 425. Enfin, 34,00
Md€ d’autorisations
d’engagement
abondent la mission. Au total, la mission représente 60,57
Md€ en autorisations
d’engagement depuis 2017.
Une gestion qui reste toujours souple et dérogatoire
La mission suit toujours un cadre budgétaire dérogatoire :
-
les crédits s’inscrivent dans une prog
rammation pluriannuelle adaptée à la logique
d’investissement. Les autorisations d’engagement sont ouvertes dès l’ouverture d’une
nouvelle phase du plan, trois vagues (PIA 3, PIA 4, et
France 2030
) à ce jour, consommées
au rythme des plans d’investissement
(2017, 2021 puis 2022). De ce fait, elles engendrent
des restes à payer conséquents qui seront réduits sur plusieurs années au fil des crédits de
paiement ;
-
la totalité de ces crédits est déléguée à quatre opérateurs
: l’A
gence nationale de la
recherche,
l’
Agence de
l’environnement et de
la
maitrise de l’énergie (Ademe)
, la Caisse
des dépôts et consignations et Bpifrance ;
-
les programmes échappent à la régulation budgétaire qui affecte classiquement les crédits
de l’État
(limitation des reports, réserve de précaution) et bénéficient d’une souplesse en
gestion au travers de procédures dérogatoires facilitant les redéploiements de crédits.
Une information qui manque de clarté et de lisibilité
L’information au Parlement, fou
rnie en supplément du «
jaune
» dédié aux
investissements d’avenir, prend la forme d’un
rapport
trimestriel
. Selon l’analyse de la Cour,
aucun des documents proposés (projet annuel de performance,
« jaune »,
rapport trimestriel) ne
présente cependant une analyse consolidée et transversale des investissements effectivement
réalisés et en cours
ni de leurs conséquences sur l’économie
. En particulier, les prévisions
d’engagements et de décaissements pour l’année à venir sont absentes du «
jaune
», de même
qu’u
ne information satisfaisante sur le financement effectif de la contribution au
développement durable et sur les retours financiers alors que leur présence est prévue par la loi.
Par ailleurs, la mission
Investir pour la France de 2030
mêle des objets de gestion budgétaires
classiques, comme les programmes et les actions, avec de nombreux objets comme les
stratégies, les objectifs et les leviers dont le nombre et les superpositions nuisent à la lisibilité
du plan.
Au vu de ces éléments, la Cour recommande une amélioration de la lisibilité de la mission
en proposant une analyse claire et actualisée des investissements réalisés et programmés et de
leurs conséquences.
SYNTHÈSE
7
Une programmation initiale profondément modifiée par amendements
et une consommation rapide des
crédits d’engagement menant tout de même
à des reports significatifs
Alors que la programmation,
avant l’adoption de l’amendement
France 2030,
ne
prévoyait que des ouvertures en crédits de paiement au titre du 4
ème
PIA
2
, ce sont finalement
34,00 Md
€ d’autorisations d’engagement, soit
4,74 % du budget initial de
l’État
de 2022, qui
ont été ouvertes sur les programmes 424 et 425. Par ailleurs, 7,00 Md
€ de
crédits de paiement,
dont 3,50 Md
€ au titre de
France 2030
ont été ouverts en 2022 pour la mission.
Les AE ouvertes en 2022 ont été exécutées à 78,26 % (soit 26,61
Md€), soit
un écart de
7,39
Md€
avec la programmation initiale. Néanmoins, en tenant compte des reports de 2021,
des transferts et virements entre missions, ce sont 9,56
Md€ qui n’ont pas été
consommées en
2022.
À contrario
, les CP ont été consommés à 98,56 %, démontrant une bonne exécution, qui,
cependant, ne préjuge pas des décaissements effectifs des opérateurs.
Alors que le PIA
3 a été marqué par des reports d’AE sur quatre exercices, l
e PIA 4, grâce
à la simplification des modalités d’engagement et de conventionnement, a fait l’objet d’un
report de 2,27
Md€ en 2021
. En 2022,
l’efficacité de ces modalités, en termes d’affectation des
crédits d’engagement,
semble se confirmer puisque la cons
ommation d’AE s’est élevée à
26,57
Md€
sur les programmes 424 et 425 qui regroupent le PIA 4 et
France 2030
. La demande
de reports s’élève néanmoins à 9,52
Md€ en 2022 du fait des masses importantes d’AE
disponibles et, notamment, de la mobilisation progressive des outils en fonds propres.
Une trajectoire budgétaire pluriannuelle à enjeux qui intègre davantage
les décaissements à partir de 2023
Du fait du fonctionnement atypique de la mission, les points de vigilance concernent
davantage l’exécution effective des CP au rythme de la trajectoire proposée que la soutenabilité
classique des dépenses. Pour les programmes 424 et 425, les restes à payer à fin 2022
s’élèvent
à 33,41
Md€
, soit une augmentation de 21,22
Md€ en 2022 due aux importantes exécutions
d’autorisations d’engagement
dans le cadre du plan
France 2030.
En outre, la programmation
des CP à partir de 2023 tiendra davantage compte de la trésorerie des opérateurs et non plus
uniquement des prévisions d’engagement des dispositifs, comme cela est le cas actuellement.
Le
secrétariat général pour l’investissement (
SGPI) propose une trajectoire pluriannuelle
amb
itieuse pour l’exécution des CP avec une exécution moyenne annuelle des CP d’environ
400
M€ pour les programmes 421 à 423 et d’environ 7
Md€ pour les programmes 424
et 425
jusqu’en 2027.
Le pilotage de la mission qui renforce l’implication interministériel
le
La gouvernance des
Investissements d’avenir
et de
France 2030
est marquée par une
volonté affichée de ne pas dépendre de procédures types et de s’appuyer sur des conventions
pour définir les modalités de gestion. Elle
se compose d’une
« tête » interministérielle, le
conseil interministériel de l’innovation, présidé par
le chef du Gouvernement et appuyé par un
comité exécutif présidé par le SGPI. Une déclinaison thématique se fait autour de 14 comités
2
Hormis une mesure de périmètre de 11,00
M€ en AE
.
COUR DES COMPTES
8
de pilotage ministériels composés de ministres et de personnalités qualifiées. Les opérateurs
sont responsables de la mise en œuvre des procédures de sélection.
L’ensemble de ces acteurs
sont dépositaires du respect d’une doctrine d’investissement inscrite dans la loi. Par ailleurs, un
volet régionalisé de
France 2030
vise à impliquer les acteurs locaux, en particulier les conseils
régionaux. La signature de nombreuses conventions État-régions en 2022 permet une mise en
œuvre rapide de la mesure.
Une contribution au plan de relance qui soulève des interrogations
Le PIA 4 contribue à hauteur de 11
Md€
au plan de relance de 100
Md€, dont 5
Md€ sont
inclus dans les potentiels remboursements liés à la « Facilité pour la reprise et la résilience » du
plan de relance de l’Union européenne
NextGenerationEU
. Concernant les engagements, le
SGPI estime
d’ores et déjà avoir atteint les objectifs même si la ventilation par programme a
évolué. Toutefois, la Cour
s’interroge sur la capacité à assurer réellement leur traçabilité
.
Un
point d
’attention,
pour les exercices suivants,
concerne l’atteinte des jalons et cibles nécessaires
pour bénéficier de ces remboursements. Une absence de suivi pourra en effet engendrer des
difficultés, notamment concernant les contributions à la transition écologique et la transition
numérique.
Une amélioration de l’évaluation de l’incidence des dépenses sur l’environnement
qui doit être poursuivie
L’application plus systématique de la méthode du budget vert a permis d’améliorer
l’évaluation de l’impact des crédits sur l’environnement de la missi
on : 34,31 % des dépenses
ont été cotées pour le PLF 2023 pour seulement 7,12
% en 2022. Bien qu’en augmentation, les
dépenses favorables à l’environnement étant passées de 0,23
Md€ à 1,49
Md€, la contribution
de la mission à la transition écologique semble être encore insuffisante au regard des
engagements de
France 2030
. Par ailleurs, la divergence d’évaluation au sein du «
jaune
»
France 2030 et investissements
d’avenir
(qui affiche 44 % de dépenses favorables) et au sein
du «
jaune
»
Budget vert
(qui affiche 25 %) ne permet ni une grande lisibilité, ni un suivi fin de
cet impact. En outre, il n’existe plus de mesure de décaissements auprès des bénéficiaires finaux
ni d’impact final des investissements dans le «
jaune
» de la mission.
Au titre de l’exercice 2022, la Cour réitère la nécessité d’améliorer la mesure de l’impact
environnemental de la mission, son suivi et son pilotage jusqu’aux bénéficiaires finaux.
Un PIA
3 en fin d’engagement, mais dont les décaissements vers les bénéfici
aires
finaux sont en hausse
Le programme 421-
Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche
, le plus
amont du PIA 3,
doté d’une enveloppe de
2 369
M€ en 2022
, arrive en fin de période
d’engagement alors que les décaissements auprès des bénéficia
ires ont triplé pour atteindre au
troisième trimestre 2022 un total de 999
M€ versés depuis 2017. Les années futures seront
largement marquées par la consommation des dotations décennales. Un point d’attention reste
l’articulation avec les
programmes et équipements prioritaires de recherche de
France 2030
. Le
programme 422 -
Valorisation de la recherche,
doté de 3 365
M€
en 2022, poursuit une mise
en œuvre soutenue
avec 846
M€ de CP consommés en 2022. 38,08
% de l’enveloppe sont déjà
décaissés auprès des bénéficiaires finaux et cette enveloppe est engagée à hauteur de 72,32 %,
SYNTHÈSE
9
ce qui laisse encore une souplesse de mise en œuvre. Néanmoins, certaines actions comme
l’
Intégration des sociétés d’accélération des transferts de technologie
ou les
Nouveaux
écosystè
mes d’innovatio
n sont désormais closes. Le programme 423
- Accélération de la
modernisation des entreprises
, doté d’une enveloppe de
4 457
M€ en 2022,
accompagne la
partie aval du PIA
3. Doté de moitié moins en CP, son exécution est marquée par l’alimentat
ion
des actions liées à des fonds d’investissement et la clôture de nombre d’entre elles telles que
Multi-cap croissance 2
ou
Fonds national d’amor
çage 2
. D’autres actions sont également
closes comme
Soutien à l’innovation collaborative
ou
concours d’innov
ation
reprise dans le
cadre de
France 2030
tout comme l’abondement au fonds «
French Tech Souveraineté
» initié
lors de la crise sanitaire.
La Cour note la poursuite d’un certain nombre de dispositifs, ce qui
de facto
les pérennise
au sein du programme
France
2030
. Elle
réitère par ailleurs la nécessite de démontrer l’effet
additionnel de la mission en comparaison des missions thématiques.
Une convergence de la gestion du PIA 4 et de
France 2030
dont les premiers effets
se matérialisent
Portés par les mêmes programmes budgétaires, le PIA 4 et
France 2030
ont, en cours de
gestion, convergé ce qui a pu nuire à la lisibilité des dispositifs et des objectifs à atteindre. Le
programme 424 -
Financement des investissements stratégiques
poursuit une logique
d’in
vestissement dite « dirigée » et vise à financer des projets dans des domaines jugés
stratégiques. L’enveloppe du programme 424 s’élève à 40,50
Md€ d’AE en 2022, soit une
augmentation de 324 % depuis le lancement du programme en 2021. Les évènements majeurs
de 2022 étant l’ouverture de 28
Md€ d’AE dans le cadre de
France 2030
et la création d’une
nouvelle action sur l’industrialisation et le déploiement
. Les premiers décaissements ont déjà
eu lieu alors que 7,30
Md€ doivent encore être engagés, notamment da
ns les actions mobilisant
des investissements en fonds propres. Le programme 425 -
Financement structurel des
écosystèmes d'innovation
vise à soutenir les acteurs de l’enseignement, de la recherche et de
l’innovation pour renforcer leur rayonnement.
Il est doté de 9,96
Md€ en AE
et d’une nouvelle
action en fonds propres. 2,26
Md€ d’AE n’ont pas
encore été engagés fin 2022, ce qui démontre
une mise en œuvre
soutenue mais non aboutie, notamment dans la stratégie des fonds propres.
Une réforme des frais de gestion qui doit aboutir sans délais
Les opérateurs disposent d’une enveloppe déléguée par action. Le calcul
des frais de
gestion pour chaque dispositif dépend de chaque opérateur et du plan concerné. Pour le PIA 4
et
France 2030
, une nouvelle méthodologie de calcul des frais est en discussion depuis deux
ans. La Cour juge impératif que cette démarche aboutisse sans délai. Cette nouvelle
méthodologie vise notamment à passer à un modèle de forfait pour facturer les frais de gestion
aux opérateurs et devrait
permettre d’homogénéiser le calcul des dépenses.
Les retours financiers dont les modes de calcul sont perfectibles
Les fonds sans personnalité juridique (FSPJ) sont des véhicules financiers contrôlés par
l’État et dont la gestion est confiée à des tiers. La Cour regrette que l’information
donnée au
Parlement concernant les FSPJ et les investissements en fonds propres manque de clarté. De la
même façon, et en dép
it des recommandations de la Cour, la fiabilité de l’information relative
COUR DES COMPTES
10
aux retours financiers souffre encore de défauts
qui sont de nature à nuire à l’information
parlementaire. Cela fait douter de la capacité réelle du SGPI à suivre de façon fiable et efficace
les retours financiers réalisés par les opérateurs et leur intégration au budget de l’État.
Une maquette de performance en consolidation
Dans ses précédentes analyses de la mission
Investissements d’avenir
, la Cour avait
souligné les actions entre
prises par le SGPI pour améliorer l’évaluation de la performance.
La
Cour salue l’effort
de réduction du nombre
d’indicateurs
de la maquette de performance,
notamment dans le contexte de l’intégration de l’ensemble du périmètre de
France 2030
. Une
attention doit toutefois
être portée à la superposition d’indicateurs utilisés par les différents
acteurs
et à l’amélioration du compte
-rendu entre les différents documents budgétaires.
Un dispositif interne à consolider au vu des enjeux de
France
2030
Un premier dispositif de contrôle interne a été mis en place à partir de 2021, soit quatre
ans après le lancement du PIA 3. La cartographie identifie cinq types de risques qui ne
concernent que le périmètre du SGPI.
Cette cartographie ne couvre cependant pas l’ensemb
le
des acteurs concernés. Le SGPI doit se doter d
es moyens d’assurer
de façon autonome la
maîtrise de ces risques.
Récapitulatif des recommandations
1.
Améliorer la lisibilité de la mission en proposant une information actualisée sur les
investissements prévus et réalisés ainsi que sur leurs impacts
(SGPI)
.
2.
(2021, reformulée en 2022) :
Consolider la cotation de l’impact sur l’environnement de
l’ensemble des crédits de la mission et mettre en place un dispositif de suivi mesurant
l’impact final des investissements sur l’environnement
(SGPI, direction du budget)
.
3.
(2020, reconduite en 2022) : Produire une documentation fiable et lisible relative aux retours
financiers qui permette notamment de comparer les prévisions du gestionnaire aux retours
constatés par les opérateurs et effectivement recouvrés par l’
État
(SGPI en liaison avec la
direction du budget, direction générale du Trésor et agence des participations de l’État)
.
Introduction
Graphique n° 1 :
répartition des crédits au sein des programmes de la mission
Investir pour la France de 2030
(LFI 2022, en CP, en M€)
- Total : 7 004
M€
Source
: Cour des comptes d’après LFI 2022
La mission
Investir pour la France de 2030
a été créée par amendements
3
du
Gouvernement dans le cadre du débat sur le projet de loi de finances initiale pour 2022,
élargissant ainsi le périmètre et les objectifs de la mission
Investissements d’avenir
. Elle
regroupe l’ensemble des programmes d’investissement dans la recherche, l’innovation et les
secteurs stratégiques des 3
ème
et 4
ème
programmes d’investissements d’avenir
ainsi que du plan
France 2030
qui inclut nouvellement un volet industrialisation. Elle contribue également au
plan de relance et aux mesures de lutte contre les effets de la crise sanitaire de la Covid-19.
Bien que l’intitulé de la mission ait
ainsi été modifié, les
grands principes d’organisation
et ses spécificités ont été conservés
: une doctrine d’investissement, une gestion pluriannuelle,
et une mobilisation de quatre opérateurs
: l’Agence nationale de la recherche, Bpifrance, la
Caisse des
dépôts et consignation et l’Agence de
l'environnement et de la maîtrise de l'énergie.
Elle
s’articule autour de cinq programmes, correspondant chacun à un budget opérationnel de
programme unique, et dont les intitulés expriment les priorités poursuivies : soutenir les progrès
3
Amendements n° II -
2388 modifiant l’article 8 de la loi
n°
2010‑237 du 9
mars 2010 de finances rectificatives
pour 2010 instituant le PIA, et n° II - 2389 complétant les crédits des programmes 424 et 425 et II - 2390 rectifié,
modifiant l’intitulé de la mission, déposés le 2
novembre 2021 et votés le 8 novembre 2022 en première lecture à
l’Assemblée nationale. En deuxième le
cture, un amendement gouvernemental a également réduit les crédits du
programme 424 de 1,70
M€ en AE
-CP pour notamment accroître les moyens du Secrétariat général pour
l’investissement inscrits au programme 129
–
Coordination du travail gouvernemental
.
COUR DES COMPTES
14
de l’enseignement et la recherche (programme 421), valoriser la recherche (programme 422)
,
accélérer la modernisation des entreprises (programme 423), financer des investissements
stratégiques (programme 424) et financer les écosystèm
es d’innovation (programme 425).
Depuis la 3
ème
génération du PIA, chaque lancement de plan d’investissement, donne lieu
à l’ouverture des autorisations d’engagement ont couvrant l’ensemble du plan
: 10,00
Md€ en
autorisations d’engagement (AE) pour le PIA
3 en 2017, 16,56
Md€ pour le PIA
4 en 2021 et
34,00Md€ pour
France 2030
. Les crédits de paiements sont inscrits au budget par tranche
annuelle jusqu’à l’épuisement de l’enveloppe, actuellement prévue en 2028 (hors dotations
décennales
4
). Aujourd’hui,
après transferts, virements et annulation visant à réduire les risques
de débudgétisation et à assurer le respect de la doctrine d’investissement, la mission comprend
une enveloppe de crédits budgétaires de 60,68
Md€
5
. Cette mission est complétée par trois
sources de financement : les intérêts des dotations non-consommables des PIA 1 et 2
(3,00
Md€) et du fonds pour l’innovation et l’industrie (437
M€) du
programme 117
–
Charge
de la dette et la trésorerie
6
pour le PIA 4, ainsi que le compte de concours financiers (CCF)
Prêts et avances à des organismes privés ou à des particuliers
du programme 876 -
Prêts
octroyés dans le cadre des programmes des investissements d’avenir
(200
M€).
L’engagement des AE se fait par décision du chef du Gouvernement
lors de
l’él
aboration
des conventions régissant la mise en œuvre des actions avec les opérateurs. La consommation
des CP sur plusieurs années est déterminée par la mise en œuvre effective des dispositifs et
l’état de la trésorerie des opérateurs. Chaque opérateur assu
re la gestion de la contractualisation
avec les bénéficiaires finaux (entreprises, laboratoires, start-up,
etc.
) et le décaissement qui
s’étalera sur les 20 prochaines années.
L’année 2022 a été marqué
e
par l’ouverture de 34,01
Md€
d’AE
et de 7,00
Md€ en C
P
dont 1,51
Md€ au titre du PIA
3 et 5,49
Md€ au titre du PIA
4 et du plan
France 2030.
Concernant la trajectoire budgétaire, la mission s’est éloigné
e des projections de la loi de
programmation des finances publiques 2018-2022 (LFPP)
7
ce qui s’explique
par le lancement
des deux nouveaux programmes PIA 4 et
France 2030
. Le projet de loi de programmation
2023-2027 prend
en compte cette nouvelle trajectoire ainsi qu’un
e programmation des crédits
de paiement
prenant en compte à la fois la mise en œuvre effective des dispositifs et, de manière
nouvelle, la trésorerie des opérateurs.
L’exécution du PIA
3 est, fin 2022, avancée à plus des deux tiers en termes de contractualisation
des crédits. Elle est passé de 687
M€ en 2018 à 5
400
M€ en 2021 puis à 6
557
M€ en 2022. Les
décaissements auprès des bénéficiaires sont à hauteur de 3 439
M€, soit 32,72
% de l’enveloppe.
Concernant le PIA 4 et
France 2030
, les dispositifs se mettent en place mais il existe encore des
incertitudes sur la répartition des montants entre opérateurs. Seuls 4 656
M€ ont été engagés au 30
septembre 2022 et 889
M€ décaissés auprès des bénéficiaires finaux.
4
Ce sont des sommes transférées directement aux opérateurs donnant lieu à des versements annuels sur dix ans,
soit jusqu’à 2028, ne pouvant dépasser 10
% de la dotation initiale.
5
Incluant les transferts, virements et rétablissements de crédits.
6
Pour la dernière année en 2022, à compter de la LFI pour 2023, les flux financiers associés au FII sont transférés
au programme 425.
7
L’article 15 de la loi n°
2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques (LPFP) a fixé les
plafonds de crédits de paiement de la mission
Investissements d’avenir
pour la période 2018-2020, respectivement
à : 1,08
Md€, 1,05
Md€ et 1,88
Md€.
INTRODUCTION
15
Au vu des enjeux budgétaires et des objectifs de la mission, notamment
environnementaux, la gestion de la mission est encore appelée à être renforcée et affinée. La
convergence entre PIA 4 et
France 2030
reste également à justifier.
Mission investir pour la France de 2030
Programme
421
–
Soutien des progrès de l’enseignement supérieur et de la recherch
e
Programme
422
–
Valorisation de la recherche
Programme
423
–
Accélération de la modernisation des entreprises
Programme
424
–
Financement des investissements stratégiques
Programme
425 -
Financement structurel des écosystèmes d’innovation
Graphique n° 2 :
mission
Investir pour la France de 2030
- exécution 202
2 (CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
d’après Chorus
0,25
0,47
0,85
1,36
3,99
6,90
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
P.421
P.423
P.422
P.425
P.424
Total mission
Chapitre I
Analyse de l’exécuti
on budgétaire
I -
Une mission renforcée par
France 2030
qui conserve
son caractère dérogatoire
A -
Un changement de périmètre par amendements de la mission
qui n’a
pas remis en cause la doctrine et les programmes budgétaires existants
La mission
Investissements d’avenir
a été créée par la loi de finances initiale pour 2017
8
afin de porter la globalité du 3
ème
programme d’investissements d’avenir (PIA
3). Elle a été
initialement dotée de 10,00
Md€ en autorisations d’engagement (AE) et se compose de trois
programmes permettant
de financer la recherche et l’innovation de «
l’amont vers l’aval
» : le
programme 421
–
Soutien des progrès de l’enseignement et de la
recherche,
le programme
422
–
Valorisation de la recherche
, et le programme 423
–
Accélération de la modernisation des
entreprises.
Elle vise à accompagner la transformation de l’économie et de la société en
investissant notamment dans la transition vers le monde numérique tout en tenant compte de
l’impératif de développement durable. Elle se différencie d’autres missions par une mise en œuvre
pluriannuelle des financements et le recours systématique à quatre opérateurs : agence nationale
de la recherche (A
NR), l’agence de la transition écologique
9
(Ademe), la Caisse des dépôts et
consignations (CDC) et l’établissement public industriel et commercial
EPIC Bpifrance.
Le 4
ème
programme d’investissements d’avenir (PIA
4), annoncé le 3 septembre 2020
dans le cad
re du Plan de relance, a bénéficié d’un abondement de
la mission de 16,56
Md€
en AE par la loi de finances initiale pour 2021
10
. Dans ce cadre ont été créés deux nouveaux
programmes qui portent les volets « dirigé » et « structurel » du dispositif : le programme
424
–
Financement des investissements stratégiques
et le programme 425
–
Financement
structurel des écosystèmes d’innovation
. Le PIA 4 mobilise également 3,00
Md€ d’intérêts
issus des dotations non consommables (DNC) attribuées lors des premiers PIA et 437,50
M€
d’intérêts du fonds pour l’innovation et l’industrie (FII)
11
(ressources pesant sur les crédits
8
Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.
9
Appellation utilisée par l’opérateur dans sa communication dont
la dénomination officielle reste Agence de
l’environnement et de la maîtrise de l’énergie.
10
Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances initiale pour 2021.
11
À partir de 2023, ces financements seront rebudgétisés au sein de la mission du fait de la dissolution du FII par
l’ouverture de 262,5
M€ d’AE par la loi de finances initiale pour 2023 sur le programme 425.
COUR DES COMPTES
18
évaluatifs du programme 117
–
Charge de la dette et la trésorerie
).
L’en
veloppe initiale du
PIA 4 atteignait donc 20,00
Md€
au total, appelant des ouvertures de CP sur 5 ans minimum.
Le PIA
4 vise à financer une vingtaine de stratégies d’accélération thématiques ainsi que
l’écosystème de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation.
Avec le lancement de
France 2030,
le 8 octobre 2021, les amendements n° II
–
2388,
n° II - 2389 et n° II - 2390 rectifié du projet de loi de finances initiale pour 2022 apportent
quatre modifications substantielles à la mission
Inves
tissements d’avenir
.
En premier lieu, l’intitulé de la mission est changé pour
Investir pour la France de 2030
ce qui met l’accent sur le nouveau dispositif d’accompagnement de l’innovation
France 2030
dans le souci d’unification de la politique d’investis
sement (amendement n° II - 2390 rectifié).
En second lieu, les objectifs de la mission sont élargis afin d’intégrer la possibilité de
« financer des projets de développement et de transformation de la base industrielle »
(amendement n° II - 2388). Cela pas
se par une modification de la doctrine d’investissement (cf.
0),
modifiant le B du I de l’article 8 de la loi n°
2010-237 du 9 mars 2010 de finances
rectificative pour 2010, amendement n° II - 2388
.
Ce nouvel objectif ouvre l’opportunité
d’accompagner des acteurs plus en aval de la production pour renforcer l’impact de l’innovation
sur le potentiel de croissance de l’économie française ce q
ui reste toujours à démontrer. Cette
doctrine modifiée constitue les lignes directrices de la mission.
En troisième lieu, et en cohérence avec cette nouvelle doctrine, deux nouvelles actions
ont été incluses dans le dispositif
: l’a
ction 06
Industrialisation et déploiement
créée au sein du
programme 424
afin de financer les actions les plus aval (fonds de décarbonation de l’industrie
par exemple ou attractivité de fonderies…), et l’action 03
Aides à l’innovation «
bottom-up »
(fonds propres)
au sein du programme 425 pour permettre des prises de participation en fonds
propres dans des structures innovantes (amendement n° II - 2389).
En quatrième lieu, 34,00
Md€ d’AE et 3,50
Md€ de crédits de paiement (CP)
supplémentaires sont ouverts (amendement n° II
–
2389). Ces nouveaux crédits portent les
ouvertures d’AE à plus de 50
Md€ en deux ans, ce qui représente un montant considérable,
puisque les trois premiers PIA, qui se sont étalés entre 2010 et 2017, totalisaient 57
Md€. Cela
acte une réelle volo
nté d’accélérer la dynamique d’investissement.
Les enjeux de la mission se situent aujourd’hui sur les programmes 424 et 425.
Les stratégies
d’accélération
sont la clé de voûte du programme 424 qui constitue le volet
« dirigé » de la mission. Elles actent une priorisation des investissements sur des secteurs
stratégiques et des technologies émergentes qui sont jugés prioritaires pour la compétitivité de
notre économie, pour la transition écologique et pour la souveraineté. Ces stratégies
d’accélération
organisent le soutien des innovations, depuis leur conception et la démonstration
de leur efficacité en situation réelle jusqu’aux conditions de leur déploiement en lien avec les
territoires. Le programme 424 est composé de six
actions de l’amont vers l’aval
:
1.
Programmes et
équipements prioritaires de recherche
(PEPR) pour financer des
secteurs prioritaires de recherche et des équipements d’envergure nationale
;
2.
Maturation de technologies, R&D
(recherche et développement)
, valorisation de la
recherche
pour acc
ompagner les projets d’innovation de rupture et leur valorisation
qui assurent des transferts de technologie dans des secteurs prioritaires ;
3.
Démonstration en conditions réelles, amorçage et premières commerciales ;
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
4.
Soutien au déploiement
des projets d’inn
ovation ;
5.
Accélération
de
la
croissance
(fonds
propres)
pour
permettre
des
investissements en fonds propres dans des entreprises innovantes ;
6.
Industrialisation et déploiement
de projet en aval
.
Le programme 425 porte le volet « structurel » et vise à financer les mesures de soutien aux
écosystèmes de l’enseignement supérieur, de la recherche ainsi que de l’innovation
. Il est
composé de trois actions :
1.
Financements de l'écosystème ESRI
(enseignement supérieur, recherche,
innovation)
et valorisation
pour accompagner la transformation des établissements
et leur intégration dans l’écosystème territorial
;
2.
Aides à l'innovation
«
bottom-up
» pour regrouper les aides à l’innovation
12
,
visant à financer des projets de recherche et développement (R&D) risqués et à
favoriser les synergies entre le monde de la recherche et celui des entreprises ;
3.
Aides à l’innovation «
bottom-up »
(fonds propres) visant à financer des projets
de start-ups.
Ces actions sont renforcées par les intérêts des dotations non consommables (DNC), qui
visent à soutenir les dispositifs d’excellence tels que les laboratoires d’excellence
, initiatives
d’excellence
ou les instituts-hospitalo-universitaires (IHU), et les dispositifs de valorisation tels
que les s
ociétés d’
accélération du transfert de technologies (SATT) ; ainsi que les intérêts du
FII pour le financement de l’innovation.
B -
Des crédits budgétaires dont la gestion reste dérogatoire
Les crédits ouverts dans le cadre des PIA 3, PIA 4 et du plan
France 2030
suivent le
même cadre budgétaire dérogatoire autorisé lors du lancement du premier programme
d’investissements d’avenir
(PIA 1), par
l’article
8 de la loi de finances rectificative du
9 mars 2010
13
. Ce cadre de gestion budgétaire a toutefois évolué depuis les PIA 1 et 2, avec la
création d’une mission spécifique pérenne
14
et une ouverture annuelle des CP, en fonction des
dispositifs mis en œuvre et plus récemment de l’état de la trésorerie des opérate
urs.
À l’origine de la plupart des spécificités budgétaires de ces programmes se trouve
la
délégation de la totalité de ces crédits, en autorisations d’engagement et en crédits de paiement,
à quatre opérateurs (partie 3.1). Cette « sanctuarisation
15
» volontaire des crédits par rapport au
12 Aides précédemment portées par le programme 423
–
Accélération de la modernisation des entreprises du
PIA 3, et les programmes 172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires et 192 - Recherche
et enseignement supérieur en matière économique et industrielle de la mission interministérielle Recherche et
Enseignement supérieur.
13
Modifié par l’article 187 de la loi n° 2021
-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 pour y ajouter les
fonds abondés par les programmes de la mission Investir pour la France de 2030.
14 Pour mémoire, le choix avait été fait pour les PIA 1 et PIA 2 de demander au Parlement de voter en une fois
l’ensemble des crédits budgétaires en AE et en CP sur des programmes éphémères au sein de plusieurs missions,
principalement les missions Recherche et enseignement supérieur et Économie.
15 Cf. Rapport Juppé-Rocard «
Investir pour l’avenir
» de 2009, p.15: « Sur le plan financier, il est donc proposé
que les fonds levés par l’emprunt national soient affectés à des organismes gestionnaires et gérés de
manière
étanche par rapport au reste du budget. »
COUR DES COMPTES
20
reste du budget de l’
État
évite d’avoir à prendre chaque année des décisions de report des crédits
de paiement
, qui ne sont pas automatiques d’une année sur l’autre et qui menaceraient les crédits
des actions qui sont les p
lus longues à être mises en œuvre.
Ces programmes échappent
également
à la régulation budgétaire qui affecte les crédits de l’État ; les
crédits ne sont en effet
plus directement concernés par les dispositifs de mise en réserve
16
et d’annulation annuelle qu
i
s’appliquent systématiquement aux crédits de l’État.
De plus, et ce dès la première loi de programmation pluriannuelle des finance publiques,
c
es dépenses ne s’inscrivent pas dans
la norme de dépenses pilotables actuellement définie par
la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, qui comprend les
seules dépenses sur lesquelles l’État dispose d’une marge de manœuvre.
Enfin, les décaissements des opérateurs vers les bénéficiaires finaux des crédits sont
suivis avec un mode d’
information budgétaire idoine qui
prend la forme d’un rapport trimestriel
au Parlement. On verra (voir
infra
) que ce dispositif non encore automatisé, alourdit la charge
de gestion et de suivi de cette mission.
C -
Une information apportée au Parlement qui reste limitée
En premier lieu, il convient de rappeler le contexte de mise en œuvre du plan
France 2030
. Le passage par amendement de ce plan massif d’investissement a eu pour
conséquence l’absence d’étude d’impact préalable approfondie et de présentation dan
s les
documents budgétaires de préparation du projet de loi de finances. Une grande transparence et
redevabilité auprès de la représentation nationale pourraient alors être attendues, ce qu’à
l’évidence ni les trois pages de l’exposé sommaire des motifs de
l’amendement n°
II - 2389, ni
la présentation orale de ces amendements par le Gouvernement à la tribune de l’Assemblée
nationale ne pouvaient constituer. Présentés comme deux dispositifs différents, le PIA 4 et
France 2030
sont portés par les mêmes programmes budgétaires
au motif d’une «
articulation
nécessaire entre
France 2030
et les efforts d’innovation portés par les PIA
», ce qui aurait dû
permettre «
de faciliter le suivi et d’assurer la cohérence de la gestion, de l’allocation et du
pilotage des moy
ens de soutien à l’investissement
»
17
. Plus d’un an après la mise en œuvre du
plan, dont la masse considérable requerrait la plus grande attention, la Cour regrette que
l’information au Parlement souffre encore des nombreux défauts exposés
infra
.
L’informat
ion au Parlement est encadrée par le 17° du I de l
’article 179 de la loi de
finances initiale pour 2020. L
e « jaune » budgétaire relatif à la mise en œuvre et au suivi des
investissements d’avenir et
France 2030
rassemble au 30 juin les données disponibles. Le
projet annuel de performance (PAP) présente les objectifs et indicateurs de performance. En
complément, un compte rendu financier est établi de façon trimestrielle par le SGPI à partir de
son système d’information alimenté par les remontées de données d’exécution des opérateurs.
16 Circulaire 1BE-21-4008 du 26 novembre 2021 pour 2022 relative au lancement de la gestion budgétaire 2021
et à la mise en place de la réserve de précaution : «
Les crédits portés par les missions Plan d’ur
gence face à la
crise sanitaire, Plan de relance et Investir pour la France de 2030 sont exclus de l'assiette initiale de mise en
réserve. »
17
E
xposé des motifs de l’amendement
n° II - 2389.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
Toutefois, aucun de ces documents ne fournit une vision consolidée et transversale des
investissements effectivement réalisés et en cours telle qu’attendue dans l’article 179
précité.
Comme le soulignait la Cour en 2021
18
, l’information du Parlement assurée par le SGPI se
limite au seul plan budgétaire. Concernant la constitution d’actifs (physiques, financiers,
immatériels) qui a justifié le recours au PIA et son financement par emprunt (qui est lui inscrit
au passif de l’État), il est nécessaire de se reporter au compte général de l’État (CGE) pour avoir
une appréciation plus précise de la valeur représentée par les investissements d’avenir. Par
ailleurs, la Cour juge insuffisa
nte l’information fournie concernant
:
-
les prévisions d’engagement et de décaissement pour l’année à venir
;
-
les retours sur investissement attendus et obtenus ainsi que les méthodes d'évaluation
utilisées (cf. partie Chapitre III III -A -) ;
-
le financement effectif de la contribution au développement durable (cf. partie VIII -)
-
les conséquences sur les finances publiques de ces investissements pour les années
précédentes, l'année en cours et les années à venir et en particulier sur le montant des
dépenses publiques, des recettes publiques, du déficit public et de la dette publique, en
précisant les administrations publiques concernées
19
.
La Cour demande que la révision du «
jaune
»
France
2030 et Investissements d’avenir
qui doit avoir lieu dans le cadre du PLF 2024 soit en conformité totale avec le 17° du I de
l’article 179 de la loi de finances initiale pour 2020.
En outre, il serait souhaitable que soit
donnée à la représentation nationale une information complète et actualisée des décaissements
réels
20
(les montants versés aux bénéficiaires finaux) antérieurs par action en dépenses et de
l’encaissement réel des recettes relatives aux retours financiers perçus par action et bénéficiaire.
Il est par ailleurs à noter que le Gouvernement associe de manière indifférenciée dans sa
communication le PIA 4 avec
France 2030
sous cette dernière appellation. Dans les documents
budgétaires, notamment les projets annuels de performance (PAP), il n’existe pas de ventilation
lisible entre les deux dispositifs. Néanmoins, juridiquement, les conventions entre l’État et les
opérateurs mentionnent explicitement les deux dispositifs qui doivent être suivis de manière
séparée par les opérateurs
. Afin d’en informer la représentation nationale, il serait nécessaire
de clarifier cette convergence en cours de gestion et d’affiner l’inform
ation disponible sur les
différents programmes.
Par ailleurs, la mission
Investir pour la France de 2030
mêle des objets de gestion
budgétaire classiques comme les programmes et les actions avec des objets plus spécifiques
comme les stratégies, les objectifs et les leviers. Les programmes et actions ne correspondent
pas directement à des thématiques d’investissement, mais
plutôt à des modalités de soutien à
l’innovation
. Par exemple, le programme 424 regroupe tous les investissements sectoriels en
fonction du niveau de maturité de la technologie alors que le programme 425 participe aux
financements structurels des écosystèmes d’innovation. Seuls les
engagements de financements
en matière de programmes et d’actions font l’objet d’une décision en loi de finance
s et
18
Cour des comptes,
Le programme d’investissement d’avenir : un acquis à consolider, un rôle spécifique à mieux
définir
,
rapport d’observations définitives
, octobre 2021, p.69.
19
b), e), g) et h) du 17° du I de l’article 179 de la loi
n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
20
Les
remontées de données d’exécution financière des opérateurs
relatives au troisième trimestre 2022 ont été
transmises à la Cour le 10 février 2023.
COUR DES COMPTES
22
constituent donc une contrainte pour le
secrétariat général pour l’investissement (
SGPI) et les
opérateurs. Ces actions génériques offrent donc une grande souplesse pour adapter les
financements en cours d’exercice sans passer par le vote du Parlement.
Pour piloter les investissements de façon plus opérationnelle, 22 stratégies nationales
d’accélération ont été lancées dans le cadre du PIA
4. Elles correspondent à des cibles
technologiques ou industrielles comme le développement des nanotechnologies, d’une
alimentation durable et favorable à la santé ou de moyens pour lutter contre les maladies
infectieuses. Ces stratégies constituaient alors chacune la principale unité de pilotage de la
mission
Investissements d’avenir.
Elles sont discutées dans les instances de gouvernance (cf.
partie 1.3.1), une ventilation des fonds par stratégie est proposée, à titre indicatif, dans les
communications du SGPI et du Gouvernement et des évaluations sont conduites à cette échelle.
Avec le lancement de
France 2030
, cette organisation en stratégies a été partiellement
remise en question au profit de dix objectifs et de cinq leviers
21
qui définissent les nouvelles
priorités d’investissement
de la mission. La communication gouvernementale affiche par
exemple des enveloppes par objectif et par levier pour les 57
Md€ cumulés des plan
s PIA 4 et
France 2030
et le «
jaune
» dresse un bilan des crédits de paiement déjà exécutés (voir Annexe
n° 9). Ces enveloppes ne sont toutefois pas contraignantes, puisque les seuls engagements pris
devant le Parlement
s’appliquent aux
programmes
. Le processus d’évaluation de
la mission
prend également en compte l’état d’avancement des objectifs et des leviers. Toutefois, la mise
en place des objectifs et leviers ne s’est pas accompagnée de la disparition des stratégies. Les
deux composantes de gestion continuent à coexister s
ans qu’une information
claire ne soit
accessible sur leur imbrication respective.
Le nouveau système d’indicateur
s mis en place par
la direction de l’évaluation
du SGPI se fera vraisemblablement au niveau des stratégies alors
qu’il intervient postérieureme
nt à la mise en place des objectifs et des leviers. En réponse à la
Cour, le SGPI a fourni une table de correspondance entre les stratégies et les objectifs et leviers
dont la lecture n’apporte toutefois pas les éclairages satisfaisants.
Ainsi, la volonté de rassembler tous les crédits de la mission sous la marque unique
«
France 2030
»
22
ne peut pas correspondre à la réalité budgétaire car les deux plans ont été
conçus et votés séparément. Elle pourrait en revanche se décliner utilement dans la mise en
œuvre du plan, mais cette dernière continue de mobiliser de nombreux objets qui nuisent à la
lisibilité de l’action
publique. Enfin, la Cour regrette que les documents budgétaires proposés
par le SGPI ne permettent pas d’éclairer efficacement sur les conditions de mise en œuvre de
la mission. La lisibilité du plan
France 2030
et la
qualité de l’information
sur ses résultats
présentée au Parlement constituent des enjeux majeurs de la mission sur lesquels la Cour
souhaite voir des améliorations apportées et y sera attentive lors de ses prochains travaux. Au
cours de la contradiction,
le SGPI a indiqué à la Cour que l’adaptation des outils de suivi est
engagée depuis 2022 et devrait aboutir en 2023. Le SGPI précise également qu’un chantier de
refonte du «
jaune
», prenant en compte les dispositions du 17° du I de l’article 179 de la loi de
finances initiale pour 2020 est engagé et aboutira dès le projet de loi de finances pour 2024.
À ce titre, la mise en libre accès, sous un format exploitable, de la liste des bénéficiaires
avec les montants et toutes les informations utiles à l’analyse, en prenant soin de retirer les
21
Qui sont passés à sept depuis l’annonce initiale.
22
«
France 2030
» a fait l’objet d’un dépôt auprès de l’i
nstitut national de la propriété industrielle.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
informations qu’un secret rendrait confidentielles, permettrait une meilleure conformité avec le
5° du
B du I de l’article 8 de la
loi 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010.
II -
Une programmation initiale profondément modifiée
par
l’adoption de l’amendement
France 2030
La programmation avant
l’adoption de l’amendement
n° II
–
2389 relatif au plan
France 2030
présenté au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2022, prévoyait
une demande d’ouverture
d’
AE à hauteur de 11,00
M€ au titre du PIA
4 sur l’action 02
-
Aides
à l'innovation « bottom-up »
du programme 425
,
correspondant à une mesure de périmètre
23
(cf. section 1.4.2.1)
et une demande d’ouverture de CP pour 3
,50 Md
€ au titre de
l’avancement
des PIA 3 et 4.
L’amendement
n° II - 2389 présenté par le Gouvernement et adopté à
l’Assemblée nationale le
8 novembre 2021 a significativement modifié cette prévision initiale,
en créant les deux programmes 424 et 425 et en abondant la mission de 34,00
Md€ en AE et
de
3,50
Md€ en CP
. Ces nouveaux crédits sont répartis entre le programme 424 -
Financement des
investissements stratégiques
à hauteur de 28,00
Md€ en AE
et 2,58
Md€ en CP
et le
programme 425 -
Financement structurel des écosystèmes d’innovation
à hauteur de 6,00
Md€
en AE et 0,92
Md€ en CP
(cf. tableau n° 1 en Annexe n° 8).
L’amendement n°
926 présenté par le Gouvernement a, en nouvelle lecture après la
commission mixte paritaire, réduit de 1,70
M€ la demande initiale de crédits afin d’abonder
le
programme 129 -
Coordination du travail gouvernemental
, au bénéfice notamment du
renforcement des
moyens du SGPI et de la mise en place de l’agence pour
l’innovation en santé
(AIS). Cette diminution a porté sur le programme 424.
Tableau n° 2 :
évolution des demandes d’ouvertures de CP
entre PLF 2022 et LFI 2022 (en M€)
Programmes
PLF 2022
Amendement
France 2030
LFI 2022
Écart
421-
Soutien des progrès de l’enseignement
et de la recherche
245,00
0,00
245,00
0,00
422-Valorisation de la recherche
846,00
0,00
846,00
0,00
423-Accélération de la modernisation
des entreprises
418,50
0,00
418,50
0,00
424
–
Financement des investissements
stratégiques
1 500,00
2 580,00
4 078,30
2 578,30
*
425
–
Financement structurel
des écosystèmes d'innovation
495,82
920,00
1 415,82
920,00
Total mission
3 505,32
3 500,00
7 003,62
3 498,30
Source : PLF, amendement France 2030 et LFI 2022-
*La différence d’1,7
M€ est liée à l’amendement n°
926
23
L
es crédits des aides à l’innovation du programme 172 relatif
s au
concours « i-Lab »
ont été transférés en cours
de gestion au P 425 en 2021 (cf. décret n° 2021-1509 du 19 novembre 2021).
COUR DES COMPTES
24
Après l
’adoption
de l’amendement
précité n° II-2389 et de la loi de finances initiale pour
2022 (cf. tableau n° 2), ce sont 34 009,30
M€ d’AE, dont 33
998,30
M€ au t
itre de
France 2030
et 11,00
M€ au titre du PIA
4, et 7 003,62
M€ de CP, dont 3
498,30
M€ au titre de
France 2030
,
qui ont été ouverts. Les AE ouvertes au titre de la mission représentent 4,74 % des AE ouvertes
en LFI 2022 pour le budget total de l’
État, à comparer aux 2,94 %
24
pour le PIA 4 en 2021. Les
3,50
Md€
en CP ouverts en LFI 2022 sur la mission suite à l’amendement
France 2030
doublent les moyens de la mission pour 2022 par rapport au PLF 2022 (graphique n° 3) et les
augmentent de + 176 % par rapport aux crédits ouverts en 2021
25
.
Graphique n° 3 :
comparaison des demandes et des ouvertures de crédits entre PLF
2022 et LFI 2022 en CP par programme (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après PLF et LFI 2022
A -
Un plan
France 2030
qui s’appuie essentiellement sur les subv
entions
mais qui réhausse la mobilisation de fonds propres par rapport au PIA 4
Trois modalités de financement coexistent au sein de la mission
Investir pour la France
de 2030
(cf. tableau n° 3
)
:
-
les prises de participations
26
,
via un abondement du compte d’affectation spéciale
Participations financières de l’État
(CAS PFE) (titre 3) ;
-
les subventions
27
et dotations décennales
28
(titre 6) ;
24
34,01
Md€ d’AE sur 717,66
Md€ pour l’ensemble des missions du budget de l’État en 2022, contre 16,56
Md€
sur 562,84
Md€ en 2021.
25
3 976,5
M€ e
n 2021.
26
Ces prises de participation ou dotations en fonds propres constituent un apport en capital ou en quasi-fonds
propres à un organisme. Celles-ci interviennent à un stade avancé de maturation des projets, dont la décision de
financement par l’État relève d’une logique d’investisseur avisé.
27
Elles constituent une aide financière directe apportée sans-contrepartie.
28
Ce sont des sommes transférées directement aux opérateurs donnant lieu à des versements annuels sur dix ans,
soit jusqu’en 2028, ne pouv
ant dépasser 10 % de la dotation initiale.
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
421
422
423
424
425
PLF 2022
LFI 2022
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
-
les prêts et avances remboursables
29
(titre 7).
De manière largement majoritaire, les
investissements d’avenir prennent la forme de
subventions et de dotations décennales versées aux porteurs de projets (81,10 % des AE
ouvertes depuis 2017). Les prises de participation sont le deuxième mode de financement le
plus utilisé et représentent 17,33
% des crédits d’AE ouverts depuis 2017.
Seul le PIA 3 a eu
recours à des crédits d’AE de type «
prêts et avances remboursables », qui sont largement
minoritaires (1,57
% de l’ensemble des crédits ouverts depuis 2017
). Tous ces types de
financement peuve
nt générer des retours financiers pour l’État
(cf. partie 3.3.1).
Tableau n° 3 :
répartition par titre des modes de financement des crédits en AE ouverts
par les différents plans d’investissement rattachés à la mission (en M€ et %)
PIA
Année
d’ouverture
des AE
Subventions et
dotations décennales
(titre 6)
Prêts et avances
remboursables
(titre 7)
Prises de
participation
(titre 3)
Total
PIA 3
2017
5 050,00
950,00
4 000,00
10 000,00
50,50 %
9,50 %
40,00 %
100,00 %
PIA 4
2021
14 062,50
0,00
2 500,00
16 562,50
84,91 %
0,00 %
15,09 %
100,00 %
2022
11,00
0,00
0,00
11,000
France 2030
2022
29 998,30
0,00
4 000,00
33 998,30
88,24 %
0,00 %
11,76 %
100,00 %
Total mission au 31/12/2022
49 121,80
950,00
10 500,00
60 571,80
81,10 %
1,57 %
17,33 %
100,00 %
Source : Programmes annuels de performance de la mission Investir pour la France de 2030 et SGPI
Pour 2022, ont été ouvertes :
-
au titre du PIA 4, 11,00
M€ d’AE au titre 6 (subventions exclusivement)
;
-
au titre de
France 2030
, 34,01
Md€ d’AE, dont 30,01
Md€
sur titre 6 (subventions
exclusivement), et 4,00
Md€ d’AE au titre 3 (prises de participation).
Tableau n° 4 :
répartition de l’enveloppe des fonds propres (en AE et en Md€)
Programme
Action
Objet
Répartition
424
05
Fermes de demain
0,50
424
05
Métaux critiques durables
0,50
425
03
Accélérer les implantations de start-ups industrielles
1,00
425
03
Accélérer la croissance des start-ups
2,00
Source
: Cour des comptes, d’après les données du SGPI
29
Elles constituent une aide financière à un projet devant être remboursée en cas de succès de celui-ci.
COUR DES COMPTES
26
Le volume de fonds propres est en augmentation par rapport au PIA 4, en cohérence avec
l’objectif de
France 2030
d’investir plus en aval, dans le
capital-innovation de rupture, et dans
les start-ups industrielles notamment
. L’amendement (cf. tableau n°
4) proposait 4,00
Md€
d’ouverture d’AE,
dont 1,00
Md€
sur l
’
action 05 -
Accélération de la croissance
du programme
424 et 3,00
Md€
sur l
’
action 03
Aides à l’innovation «
Bottom-up (fonds propres) »
du
programme 425.
Les crédits de paiement ouverts en LFI 2022 (cf. graphique n° 4 ci-dessous et tableau n° 2
en Annexe n° 8) sont majoritairement des crédits de titre 6 : 4 957,12
M€ de subventions
réparties sur l’ensemble des programmes de la mission, plus 179,00
M€ de dota
tions décennales
finançant uniquement des actions des programmes 421 et 422 du PIA 3 (cf. tableau n° 14,
section 1.2.3). Les prises de participation représentent 1 780,00
M€ de CP ouverts.
Les actions
05
Accélération de la croissance (fonds propres)
du programme 424 et
l’action 0
3
Aide à
l’innovation «
Bottom-up »
du programme 425 sont financées exclusivement en fonds
propres
30
. Les ouvertures de CP sur le titre 7 à hauteur de 96,50
M€ sont des avances
remboursables qui correspondent à des actions des programmes 422 et 423 du PIA 3.
Graphique n° 4 :
crédits ouverts en AE et en CP en LFI 2022 par titre
Source :
Cour des comptes d’après
PAP 2023
–
mission Investir pour la France de 2030
B -
Des crédits non maastrichtiens qui sont en déclin
Les prises de participation ont la
particularité, dès lors que ces opérations sont celles d’un
investisseur avisé
31
de ne pas peser sur le déficit au sens des critères dits de Maastricht
32
lors
du décaissement des fonds. Les fonds mobilisés ont vocation à couvrir une défaillance ou une
insuffisance avérée de marché, dans tous les segments du capital-investissement, du pré-
30
Dépenses de fonctionnement en T3 transitant par le CAS
Participations Financières de l’État
.
31
Au sens de
l’article 345 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, (TFUE), qui reconnaît la liberté
des entités publiques de détenir des participations dans les entreprises, sous réserve du respect des dispositions de
l’article 107 relatives aux aides d’
État (cf. annexe n° 3 de la NEB PIA 2021).
32
Critères d’endettement public et de déficit public, permettant d’apprécier, par rapport à des valeurs de référence,
le caractère soutenable de la situation des finances publiques.
11,76%
25,42%
88,24%
73,49%
0,00%
1,09%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
AE
CP
Prises de participation (T3)
Subventions et dotations décennales (T6)
prêts et avances remboursables (T7)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
amorçage au capital-
croissance en passant par l’amorçage et le capital
-risque. Elles
correspondent à des investissements en fonds propres et quasi fonds propres de l’État
généralement pour soutenir la structuration et la croissance du marché du financement des
entreprises innovantes.
Le recours aux prises de participation est en net recul depuis le lancement du PIA 3, et
les crédits non maastrichtiens ne représentaient plus qu
’un quart des crédits de paiement
ouverts
en 2022, alors qu’ils représentaient plus des deux tiers des crédits en 2018 (cf. tableau n°
5).
Tableau n° 5 :
crédits de paiement ouverts en LFI pour les PIA 3, PIA 4
et le plan
France 2030 (%)
CP LFI (M€)
Crédits
maastrichtiens
Crédits non
maastrichtiens
2018
30,52
69,48
2019
66,65
33,35
2020
47,50
52,50
2021
74,85
25,15
2022
74,58
25,42
Total
67,30
32,70
Source
: Cour des comptes d’après LFI et PAP
C -
Des crédits de paiement s’inscrivant dans une trajectoire
pluriannuelle dont le calibrage a été affiné en 2022
Comme le rappelait la Cour en 2021
33
, l
’objectif initial des PIA de garantir des
financements stables sur une durée suffisamment longue a été atteint. Cette stabilité a été
assurée en dépit des changements de majorité politique et du contexte économique et
budgétaire. Ce constat montre que le PIA permet de concilier une approche pluriannuelle
nécessaire pour mener à bien les principaux objectifs des investissements
34
,
avec l’exigence
démocratique d’une autorisation parle
mentaire périodique. Les modalités dérogatoires de
consommation des AE et CP avaient fait l’objet de critiques récurrentes de la Cour, mais une
amélioration sensible est intervenue, entre les PIA 1, 2 et 3. De plus, les CP ne sont engagés
qu’au moment de la formalisation d’une décision d’investissement et de la signature de la
convention correspondante ; le Parlement étant destinataire des conventions, on peut considérer
qu’il est tenu informé de l’engagement des crédits, bien que ce mode d’information soit
largement perfectible (partie I -C -).
33
Cour des comptes
,
Le programme d’investissement d’avenir : un acquis à consolider, un rôle spécifique à mieux
définir
.,
rapport d’observations définitives
, (p. 26)
34
1° du B du I de l’article 8 de la
loi de finances rectificative pour 2010 : « Les projets financés sont innovants et
destinés à augmenter le potentiel de croissance de l'économie, accélérer la transition écologique et augmenter la
résilience de l'organisation socio-économique du pays ».
COUR DES COMPTES
28
Enfin, un changement méthodologique du calibrage des crédits de paiement est intervenu
en 2022 lors de
s travaux d’
élaboration de la trajectoire du projet de loi de programmation des
finances publiques (LPFP 2023-
2027), dans l’objectif de rapprocher les trajectoires de CP des
trajectoires des décaissements réels aux bénéficiaires. Ce changement méthodologique vers un
pilotage par les décaissements et non plus par les engagements, souhaité par la direction du
budget (DB) et le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) des services du
Premier ministre, a été acté en avril 2022
35
et initié par les lettres plafonds du 29 juillet 2022.
Les opérateurs se sont engagés à assurer une remontée trimestrielle de leur niveau de trésorerie.
Ce changement a pour principale conséquence de lisser davantage la trajectoire pluriannuelle
des CP
et d’éviter une accumulation excessive de trés
orerie sur les comptes des opérateurs.
Cependant, la CBCM des services du Premier ministre indique qu’
à la date du 10 mars 2023,
les derniers éléments dont elle dispose relativement au niveau de trésorerie des opérateurs
datent de juillet 2022. La Cour juge ce retard non admissible. Elle considère en effet cette
remontée d’informations régulière comme essentielle à la bonne gestion
et au pilotage
budgétaire de ces crédits, et demande qu’elle soit mise en œuvre sans délai.
Si les AE sont toutes ouvertes l’année de lancement d’un nouveau programme
d’investissements, et engagées sur plusieurs années avec des reports, l’ouverture des cr
édits de
paiement est lissée sur la durée du programme, en fonction des besoins et de l’avancée des
projets
. Au total, l’État s’engageait au 1
er
janvier 2022 à couvrir 54,46
Md€ d’AE
par
l’ouverture de
CP entre 2022 et 2030, dont 18,18
Md€ d’AE
déjà engagées non couvertes par
des CP, et 36,28
Md€ d’AE nouvelles
à engager (cf. tableau n° 6).
Tableau n° 6 :
répartition des 54,46
Md€ d’AE au 1
er
janvier 2022
Programme
AE engagées non couvertes par
des CP au 31/12/2021 (en M€)
Report d’AE de
2021 sur 2022
Nouvelles AE ouvertes
en LFI 2022 (en M€)
421
1 670
0
422
1 295
0
423
717
0
424- PIA 4
11 000
2 000
0
424 - France 2030
0
27 998
425- PIA 4
3 500
270
11
425- France 2030
0
6 000
Total
18 182
2 270
34 009
Source :
Cour des comptes d’après
SGPI
35
Cf. compte-rendu de la réunion interministérielle du 8 avril 2022.
« Le cabinet du Premier ministre
demande au
SGPI :
d’inclure dans les conventions financières en cours de discussion liant l’État aux opérateurs une clause
leur demandant de fournir, sans frais de gestions supplémentaires, une information régulière sur leur niveau de
trésorerie par action ;
de se mettre en capacité, au plus tard en avril 2023, d’effectuer un suivi trimestriel de la
trésorerie dont bénéficient les opérateurs pour chaque action PIA et France 2030 dont ils sont chargés. »
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
III -
Un pilotage de la mission à renforcer
Gérés p
ar un nombre réduit d’acteurs au vu des montants en jeu, les investissements
d’avenir restent principalement mis en œuvre par le SGPI (
responsable des cinq programmes)
et les quatre opérateurs
36
avec un pilotage interministériel formalisé par grande thématique. La
doctrine d’évaluation, mise en place dès le lancement du plan, a connu cette année des
transformations visant à renforcer les moyens de sa mise en œuvre. Le plan dispose également
d’un volet «
territorialisé » qui mobilise les acteurs locaux dans la définition des appels à projet
et dont la mise en œuvre a été rapide dans la plupart des régions.
A -
Une gouvernance qui évolue à la marge depuis le PIA 4
La gouvernance des investissements d’avenir est marquée par une volon
té affichée de ne
pas dépendre de procédures types et de s’appuyer sur des conventions pour définir les modalités
de gestion. Le 8 avril 2021, la convention générale en fixant les dispositions communes a été
publiée conjointement au lancement du PIA 4
37
. Cette dernière apporte des modifications
importantes à la gouvernance et affiche un objectif de simplification et de diminution du nombre
de conventions. En effet, le nombre de conventions a été significativement réduit en
comparaison du PIA 3
38
.
La convention générale qui définit la gouvernance du plan a été amendée en 2022 (voir
infra
) dans le contexte du lancement du plan
France 2030
. La gouvernance (cf. Annexe n° 4)
se compose d’un conseil interministériel de l’innovation (C2i)
, présidé par la Première ministre
et composé des ministres concernés par la mission, qui valide les stratégies, les objectifs et les
leviers ainsi que les enveloppes associées. Le C2i, qui représente le niveau politique du pilotage,
est épaulé au niveau administratif
d’un comité exécutif (COMEX)
présidé par le SGPI. Le
COMEX valide notamment les cahiers des charges des procédures de sélection et s’assure de
la régularité des règles
d’investissements. Ce dernier dispose d’une «
délégation permanente
pour procéder à la validation des stratégies nationales et objectifs, ainsi qu'à la nomination des
coordinateurs »
39
entre deux réunions du C2i.
Cette gouvernance se décline de façon thématique en 14 comités de pilotage ministériels
(CPM) composés de ministres et des personnalités qualifiées qui s’appuient sur des équipes
opérationnelles. Les CPM assurent notamment
le pilotage de l’emploi des moyens financiers
des stratégies d’accélération.
Ils valident les cahiers des charges des procédures de sélection et
valident les propositions de financement faites par les comités de sélection. Les personnalités
qualifiées, appelées « ambassadeurs
France 2030
» dans la communication gouvernementale,
son
t issues des milieux de l’industrie, de la finance, de l’innovation ou de l’enseignement
36
ANR, Ademe, CDC et Epic Bpifrance.
37
Convention du 8 avril 2021 entre l'État, l'ADEME, l'ANR, la CDC, l'EPIC Bpifrance et la société anonyme
Bpifrance encadrant les dispositi
ons communes aux conventions relatives à la mise en œuvre du quatrième
Programme d'investissements d'avenir.
38
Cour des comptes, Mission
Investissements
d’avenir
, note d’exécution budgétaire, 2021 (partie 1.1.4).
39
Convention du 8 avril 2021 entre l'État, l'ADEME, l'ANR, la CDC, l'EPIC Bpifrance et la société anonyme
Bpifrance encadrant les dispositions communes aux conventions relatives à la mise en œuvre du quatrième
Programme d'investissements d'avenir.
COUR DES COMPTES
30
supérieur et de la recherche. Ces « ambassadeurs
», qui ne disposent pas d’un droit de vote,
peuvent toutefois participer aux CPM et ainsi avoir une influence sur la définition de la stratégie
et sur l’orientation des appels à projets, même si l’étendue de cette influence semble difficile à
établir. Étant donné que ces derniers peuvent être, directement ou indirectement, liés à des
bénéficiaires de financements dans le cadre de ces projets, la Cour regrette que des mesures
adaptées de prévention des risques n’aient pas été prises, notamment en matière de conflits
d’intérêt. Un projet de charte déontologique a été porté à la connaissance de la Cour. Ce projet
constitue un
e avancée, mais paraît encore insuffisant pour prévenir l’ensemble des risques liés
aux conflits d’intérêts potentiels.
Enfin, les opérateurs sont responsables
de la mise en œuvre des procédures de sélection
pour lesquelles ils ont été désignés, ce qui inclut la gestion administrative des dossiers, la mise
en place des
retours d’information
et le suivi du calendrier.
Depuis l’avenant de 2022 à la
convention générale, les 4 opérateurs peuvent déléguer tout ou partie de leurs
actions à d’autres
opérateurs de
l’État.
Cette possibilité a déjà été utilisée dans des secteurs requérant un haut
niveau d’expertise. Ainsi, le C
entre national d'études spatiales (CNES) est vu confier la gestion
d’un volet spatial et l’A
gence nationale pour la gestion des déchets radioactifs
(ANDRA) s’est
vu confier un appel à projet sur le traitement des déchets. La Cour reconnaît l’intérêt de
mobiliser une telle expertise pour la mise en œuvre des procédures dans des domaines
techniques. Elle identifie toutefois une zone de risque dans la mesure où ces opérateurs sont
également susceptibles d’être candidats aux procédures à la définition desquelles ils participent,
ce qui pourrait nuire à l’objectivité de la sélection.
Par ailleurs, il faut signaler qu’u
ne disposition transitoire, ajouté
e à l’avenant de 2022
à
la convention générale
40
, a permis au COMEX de décider directement de financer des projets
retenus dans la stratégie « hydrogène », et plus particulièrement les IPCEI
41
« hydrogène ».
Cette disposition transitoire, dont la Cour n’a pu
déterminer si elle constituait une modalité de
sélection dérogatoire, laisse toutefois planer un doute sur le respect de l’exigence d’objectivité
dans la sélection des projets financés ce qui, au vu des montants en jeu, les trois bénéficiaires
de l’appel à manifestation d’intérêt de l’IPCEI «
hydrogène » devant bénéficier de 620
M€ de
subventions pour cette seule mission, peut être déploré.
Enfin, d
eux comités supplémentaires s’ajoutent à cette gouvernance
: le comité de suivi
France 2030
présidé par la Première ministre et le comité scientifique présidé par le Président
de la République.
Il s’agit d’instances politiques de suivi des plans dépourvus, en principe, d’un
pouvoir de décision. Ils ne sont d’ailleurs pas mentionnés dans la conve
ntion générale. En
conséquence, par souci de clarté et de lisibilité, il devrait être envisagé de ne plus les faire
apparaître dans l’organigramme du plan
(cf. Annexe n° 4).
40
Avenant n° 1 du 28 septembre 2022 à la convention du 8 avril 2021 entre l'État, l'ADEME, l'ANR, la CDC,
l'EPIC Bpifrance et la société anonyme Bpifrance encadrant les dispositions communes aux conventions relatives
à la mise en œuvre du quatrième Programme d'investissements d'avenir
(article 10).
41
Acron
yme anglais de Projet important d’intérêt européen commun.
ANALYSE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE
31
B -
Une
réforme de l’évaluation qui doit faire ses preuves
Prévu
dès l’origine des programmes d’investissements d’avenir
en 2010
42
, le comité de
surveillance des investissements d’avenir
(CSIA) est composé de huit parlementaires et de dix
personnalités qualifiées. Il a pour mission d’évaluer les programmes d'investissement, de
conseiller le gouvernement dans l’élaboration de la politique d’innovation et de dresser un bilan
annuel de son exécution. Il se réunit mensuellement. De façon opérationnelle, le pilotage des
évaluations de
France 2030
est assuré par la direction de l’évaluation du SGPI en lien avec les
ministères et les opérateurs. L’évaluation se structure, en premier lieu, autour d’une
pr
ogrammation triennale arrêtée par le CSIA sur proposition du SGPI. Il s’agit d’études
in
itinere
et
ex post
qui doivent mettre l’accent sur la transversalité. Des études
ex ante
sont
également prévues par la loi
43
pour les projets les plus importants. Les évaluations sont confiées
en majorité (60 %) à des cabinets, laboratoires et experts indépendants (30 %) ou à des
administrations et des opérateurs sans qu’il soit possible d’identifier la part des cabinets de
conseil privés dans la première catégorie. Dans
un contexte d’objectif de réduction de 15
% des
dépenses de conseil
44
, il serait opportun d’établir un suivi séparé de cette catégorie de dépenses
rattachables à la mission et d’en informer la représentation via la documentation budgétaire.
D’après les informations transmises par le SGPI, une nouvelle modalité d’évaluation est
prévue afin d’assurer une remontée en continu d’indicateurs concernant les moyens et les
résultats. Ces indicateurs d’avancement pourraient permettre un pilotage plus précis des proje
ts
déjà entamés. Le SGPI et les acteurs intéressés pourront ainsi disposer d’une validation des
effets attendus issus des projets sélectionnés ainsi que d’une information sur le déroulement
effectif des projets. La Cour sera particulièrement attentive à la mise en place de ce système
lors des prochains contrôles de l’exécution budgétaire de la mission
considérant notamment les
recommandations antérieures de la Cour au sujet de l’évaluation
45
.
Les opérateurs ont également un rôle à jouer dans la mise en œuvre
de l’évaluation. En
effet, la convention générale
46
prévoit que 0,1 % des crédits doivent être consacrés à
l’évaluation. Les opérateurs sont notamment chargés de recueillir auprès des porteurs de projets
les données permettant de renseigner les indicateurs à une fréquence au moins annuelle.
42
Article 8 IV de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010.
43
Le décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013 relatif à la procédure d'évaluation des investissements publics en
application de l'article 17 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012
instaure une obligation d’évaluation socio
-
économique lorsque le montant total de l’investissement dépasse 20
M€ hors taxe ainsi qu’une contre
-expertise
indépendante lorsque le montant dépasse 100
M€ hors taxe.
44
La circulaire du Premier ministre du 19 janvier 2022 définit
un dispositif de contrôle interne à mettre en œuvre
par chaque ministère. Pour 2022, Les prestations intellectuelles engagées devront être réduites de 15 % par rapport
aux montants engagés en 2021. « Jaune »,
Recours aux conseils extérieurs
, 2023.
45
Cour des comptes,
Le programme investissements d’avenir
: un acquis à consolider, un rôle spécifique à mieux
définir
, rapport d’observations définitives, octobre 2021. Recommandation n° 2
: « à la faveur des évaluations
in
itinere
qui d
oivent être entreprises, mettre en place une méthodologie permettant d’apprécier l’additionnalité réelle
du PIA. » Recommandation n° 6 : «
poursuivre l’évaluation ex post de l’ensemble des actions du PIA et préparer
l’évaluation systématique
in itinere
des actions en cours de déploiement. »
46
Convention du 8 avril 2021 entre l'État, l'ADEME, l'Agence nationale de la recherche, la Caisse des dépôts et
consignations, l'EPIC Bpifrance et la société anonyme Bpifrance encadrant les dispositions communes aux
con
ventions relatives à la mise en œuvre du quatrième
Programme d'investissements d'avenir modifiée par avenant
n° 1 du 30 septembre 2022.
COUR DES COMPTES
32
En 2022, des évaluations d
’actions du PIA
3 et de
France 2030
ont été achevées
47
et
d’autres
évaluations
ex ante
ont été soumise à une contre-expertise indépendante
48
. L’actualité
principale de 2023 concerne le lancement du nouveau programme triennal ainsi que le
lancement d’une évaluation globale
sur le périmètre du programme triennal achevé.
C -
Un renforcement notable de la territorialisation
Le volet régionalisé de
France 2030
et du PIA
4 s’inscrit dans la lignée du PIA
3
régionalisé. Il vise à impliquer les acteurs locaux, en particulier les conseils régionaux, dans les
procédures de sélection des projets et la mise en œuvre des investissements. Il fait suite à une
expérimentation dans la cadre du PIA 2 et à un dispositif similaire doté de 250
M€ dans le
PIA 3
49
. L’exercice 2022
est donc dans la
continuité des mesures précédentes avec un
doublement de l’enveloppe pour atteindre 500
M€ auxquels pourraient s’ajouter jusqu’à
500
M€ de financements régionaux sur le principe d’inv
estissement «
1€ État –
1€ région
». La
mise en œuvre de ce volet territorial passe par des conventions tripartites entre l’État, les régions
et les opérateurs. Budgétairement, ce volet apparaît au sein de l’action 02
Aides à l’innovation
« bottom-up »
du programme 425 et est porté par Bpifrance (425
M€) et par la CDC (75
M€).
Une équipe dédiée du SGPI en assure le suivi.
Au début de l’année 2023, onze conventions ont été signées et trois sont en cours de
signature. Les régions métropolitaines ont signé plus rapidement puisque sur les quatre
départements et régions d’outre
-
mer seule la Réunion a conclu un accord avec l’État. Par souci
de lisibilité et de simplicité, l’État a opté pour une répartition des crédits en proportion du nombre
d’habitants. Certaines
régions ont fait le choix de ne pas contractualiser l’intégralité de
l’enveloppe proposée par l’État en se référant au niveau d’exécution du PIA
3 régionalisé et en
se réservant la possibilité de mobiliser le reliquat en fonction des besoins. L’annexe n°
6 fournit
la liste exhaustive des conventions signées et des montants engagés. Au total, 728
M€ font déjà
l’objet d’un engagement, 30 appels à projets ont été lancés et 52 projets ont été déposés. En dehors
de trois situations régionales et vu le caractère
récent du dispositif, le niveau d’exécution semble
satisfaisant, ce qui semble illustrer la pertinence de l’échelon régional dans la mise en œuvre
d’une politique nationale régionalisée dans les domaines de l’économie et de l’innovation.
Au-delà de ces appels à projets spécifiques, la territorialisation se matérialise également
par la désignation de sous-préfets référents
France 2030
dans chaque département. Ils ont pour
mission de relayer les informations au sein des écosystèmes, de mobiliser les acteurs appelés à
participer à la détection, à l’orientation et à l’accompagnement des porteurs de projets ou à s’y
atteler eux-mêmes le cas échéant. Des comités régionaux
France 2030
coprésidés par les préfets
de région et le SGPI doivent également voir le jour.
47
Cinq exemples d’évaluation terminées en 2022
: les mesures de soutien à l’investissement et à la modernisation
de l’industrie, les concours innovation, les territoires d’innovation et de grande ambition, le plan Nano 2017 –
2022 et les centres d’excellenc
e.
48
HPMV (déploiement de la nouvelle génération de système de signalisation ERTMS sur la ligne TGV Provence
Alpes Cotes d’Azur), le renouvellement du supercalculateur Exascale, le projet Parisanté Campus, qui abritera une
partie importante des activités d
’innovation de la stratégie d’innovation en santé numérique, le projet Nextgen,
dans le cadre du programme de soutien à la production dans le domaine des semi-conducteurs.
49
Cour des comptes,
Missi
on Investissement d’Avenir
,
note d’exécution budgétaire
, 2021, p. 26.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
IV -
La gestion des crédits et sa régularité
A -
Vue d’ensemble de l’exécution
Graphique n° 5 :
de la LFI à l’exécution en 2022 (AE, en M€)
Source
: Cour des comptes d’après LFI, LFR, données Chorus et SGPI
Tableau n° 7 :
des autorisations d’engagement ouvertes à l’exécution en 2022 (en M€)
Autorisation d'engagement (en M€)
421
422
423
424
425
Total
Mission
LFI (a)
0
0
0
27 998
6 011
34 009
LFR (b)
0
0
0
0
0
0
dont ouvertures
0
0
0
0
0
0
dont annulations
0
0
0
0
0
0
Reports de crédits de 2021 (c)
0
0
0
2 000
269
2 269
dont hors FDC et ADP
0
0
0
0
0
00,0
dont FDC et ADP
0
0
0
0
0
0
FDC & ADP (hors reports) (d)
0
0
0
0
0
0
Autres mouvements (e)
0
-0
50
-91
-60
-101
Décrets de virements
0
0
0
-1
0
-1
Décrets de transferts
0
0
50
-90
-60
-100
Décret d'avance
0
0
0
0
0
0
Annulations
0
0
0
0
0
0
Solde des crédits ouverts et annulés (*)
(a)+(b)+(c)+(d)+(e)
0
0
50
29 908
6 220
36 177
Exécution (crédits consommés)
0
0
50
22 605
3 960
26 615
Dont rétablissement de crédits
0
0
0
0
0
0
Source
: Cour des comptes d’après données Chorus,
SGPI, LFI, LFR
COUR DES COMPTES
34
Les AE ouvertes en loi de finances initiale pour 2022 ont été exécutées à hauteur de
78,26 %, soit un écart de 7,39
Md€ et l’enveloppe d’AE disponibles à hauteur de 73,36
%
(Cf. graphique n° 5 et tableau n° 7). Cette situation
s’explique par
trois facteurs :
-
en premier lieu, les reports issus de 2021 qui ont augmenté à hauteur de 2,27
Md€
l’enveloppe d’AE disponibles
sur les programmes 424 et 425 (partie 1.4.2.1) ;
-
en deuxième lieu, les transferts et virements de crédits
qui minorent l’enveloppe
de 101
M€
(partie 1.4.2.2) ;
-
en dernier lieu, l’absence d’engagement de 9,56
Md€
sur les programmes 424 et 425 dont
le report sur 2023 d’une partie a été demandé (partie 1.4.2.1).
Il est à noter qu’à la différence des exercices précédents, aucun rétablissement de crédits
ou redéploiement en loi de finances rectificative
n’
a été opéré sur la mission en 2022. Selon le
SGPI, la maturité du PIA 3 et la jeunesse de
France 2030
ne justifiaient pas de redéploiement
de cette nature en 2022. La Cour examinera en détail de telles opérations si elles devaient
reprendre en 2023.
L’enveloppe de CP ouverte en LFI 2022 a été exécutée à hauteur de 98,56
% (cf.
Graphique n° 6 : et Annexe n° 10
) pour l’ensemble de la mission. L’écart s’explique
uniquement par les transferts et virements effectués en cours de gestion qui minorent
l’enveloppe de CP de 101
M€ (cf. partie 1.4.2.2). Les crédits disponibles ont donc été exécutés
en totalité.
Graphique n° 6 :
de la LFI à l’exécution en 2021 (CP, en M€)
Source : Cour des comptes à partir de LFI, LFR, données chorus et SGPI
Dans le cadre du PIA 3, les AE ont été consommées en 4 ans avec des reports successifs
des reliquats jusqu’à épuisement. Aucun CP n’a été ouvert ni consommé la première année. À
contrario, le PIA 4 a été engagé en 2021, dès sa
première année d’exécution,
à hauteur de
14,25
Md€ en AE et 2,06
Md€ en CP grâce à la simplification des modalités d’engagement (dès
la décision du chef du Gouvernement) et de conventionnement (partie 1.3.1). En 2022, sur les
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
programmes 424 et 425 qui regroupent le PIA 4 et
France 2030
, la consommation a également
été très rapide, compte tenu des montants en cause, à hauteur de 26,57
Md€ d’AE et 5,34
Md€ de
CP, ce qui semble confirmer l’efficacité du processus d’engagement et de conventionnement.
La
consommation des AE issue de décisions du Premier ministre
s’est concentrée
sur les quatre
premiers mois de l’année qui ont vu plus de 50
% des AE consommées sur l’année être engagées
sur la période. La consommation a ensuite stagné d’avril à août puis a repris à l’automne avec
une forte accélération en décembre.
À la fin de l’exercice
2022, les AE non engagées, soit
9,56
Md€,
concernaient la quasi-
totalité des actions à l’exception de l’action 01
Programmes et
équipement prioritaire de recherche
du programme 424
dont l’ensemble des crédits a été affecté
à l’ANR
(cf. Graphique n° 7 :).
La consommation des CP intervient lors de la mise à disposition des crédits aux opérateurs
sur un compte dédié au Trésor. Elle a
été majoritairement exécutée en juillet et en fin d’année
pour atteindre un niveau de 5,34
Md€
de consommation fin 2022. Elle ne préjuge pas des
décaissements effectifs en faveur des bénéficiaires finaux.
Graphique n° 7 :
consommation des AE et CP en 2022
pour les programmes 424 et 425 (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après les données Chorus
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
Montant CP (en M€)
Montant AE (en M€)
AE
CP
COUR DES COMPTES
36
B -
Les mouvements effectués par voie réglementaire
ou législative en 2022
1 -
Des reports d’AE à enjeux sur le PIA
4 et France 2030
Alo
rs que l’engagement des AE du PIA
3 avait mis quatre ans à être totalement réalisé
du fait de la temporalité du conventionnement avec les opérateurs
50
, l’engagement des
50,56
Md€ d’AE du PIA
4 et de
France 2030
est beaucoup plus rapide et les reports se trouvent
limités à 18,83 % des crédits sur la période, là où les reports du PIA
3 s’élevaient à 49,20
% au
bout d’un an pour seulement 10
Md€ d’AE (cf. tableau n°
8).
En 2021,
l’engagement de 85,1
% des AE ouvertes en LFI 2021 a conduit à un report de
2,27 Md
€ sur 2022, dont
2
Md€
de fonds propres
sur l’action
05
Accélération de la croissance
du programme 424 et 0,27
M€
en subventions sur
l’action 02
Aides à l’innovation «
bottom-
up »
du programme 425. Ce dernier report
correspond à l’
enveloppe de crédits de 0,32
M€
non
consommés desquels sont retranchés des crédits supplémentaires issus des revenus mobilisés
en 2021 par le FII pour le volet « aides guichet » à hauteur de 41,50
M€
51
et les 11
M€ relatifs
à la mesure de transfert
des aides à l’inn
ovation du programme 172 -
Recherches scientifiques
et technologiques pluridisciplinaires
déjà provisionnés
52
.
À l’issue de l’exercice 2022, des reports pour la quasi
-totalité des 9 562,10
M€ d’AE
disponibles
ont été faits par l’arrêté du 10 mars 2023 porta
nt crédit de reports, à hauteur de
9 523,37 M
€
. La différence de 38,73
M€ correspond comme en 2021 à
:
-
l’annulation des 11
,00
M€ ouverts en LFI 2022 par
une « mesure de périmètre » liée au
concours i-lab autrefois portés par le programme 172 ;
-
l’annulation
de 27,73
M€ liée à la compensation de la contribution des intérêts du FII
supérieur à la cible de 87,50
M€.
Il est à noter que ce dernier mécanisme de compensation s’achève en 2022 étant donné
que la contribution du FII à la mission a été réincorporée au programme 425 lors de la loi de
finances initiale pour 2023 à hauteur de 262,5
M€.
En outre, il apparait un report d’AE ouvertes en 2021 pour le PIA
4, inclus dans la
demande de report globale, à hauteur de 1,47
Md€, en diminution de 0,80
Md€ par rapport à
l’an passé, largement porté par l’action 05
Accélération de la croissance
du programme 424.
50
Cour des comptes, Mission
Investissements d’Avenir
,
n
ote d’exécution budgétaire
, 2021, partie 1.2.2.1.
51
Les enveloppes du PIA 4 ont été déterminées lors de la loi de finances initiale avec trois sources de financement :
les crédits budgétaires de la mission
Investissements d’avenir
, les intérêts des dotations non consommables et les
revenus issus du FII. Afin de respecter les enveloppes votées, il existe un principe de
substitution
entre les revenus
issus du FII et les crédits de la mission mis en œuvre
lors de la loi de règlement selon le projet annuel de
performance (PAP) 2021.
52
Arrêté du 23 février 2022.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
37
Tableau n° 8 :
bilan d’engagements et de reports des AE
sur les programmes 424 et 425 (en Md€)
2021
2022
2021-2022
AE ouvertes
16,56
34,01
50,57
AE consommées
14,25
26,57
40,82
AE disponibles
2,32
9,56
9,56
AE reportées
2,27
9,52
9,52
Taux des AE restant à engager (%)
13,71 %
18,52 %
18,83 %
Source
: Cour des comptes d’après SGPI
Il reste donc, fin 2022, 18,83 % des AE à engager deux ans après le lancement du PIA 4.
Ces reports sont dus principalement aux provisions nécessaires pour la délégation de gestion
avec la
direction générale de l’aviation civile (
DGAC), aux outils en fonds propres élaborés
progressivement et aux crédits dits « réservés
» pour des dépenses liées à de l’innovation de
rupture et dont les modalités restent encore à déterminer. Du fait des interrogations sur la forme
de mise en œuvre, les crédits n’ont pas été ni engagés ni a
ttribués à un opérateur.
2 -
Des transferts et virements entre missions
Trois décrets de transfert en date du 23 mars, 27 juin et 2 décembre 2022 et un décret de
virement du 5 décembre 2022
ont mis en œuvre les mouvements suivants en AE=CP au sein de
la mission
Investir pour la France de 2030
:
-
50,00
M€
53
depuis le programme 103 -
Accompagnement des mutations économiques et
développement de l'emploi
de la mission
Travail et emploi
afin de financer le dispositif
intitulé « Déffi-Num
» dans le cadre de l’action
Adaptation et qualification de la main
d’œuvre
du programme 423
–
Accélération de la modernisation des entreprises
54
. Au total,
100
M€ ont été transférés sur 2 ans (2021 et 2022)
;
-
90,00
M€
55
du programme 424
–
Financement des investissements stratégiques
à
destination du programme 149
–
Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de
l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture
de la mission
Agriculture,
alimentation, forêt et affaires rurales
visant le financement des dispositifs de guichet dans
le domaine des agroéquipements, du renouvellement forestier et du soutien aux filières ;
-
60,00
M€
56
du programme 425
–
Financement structurel des écosystèmes d’innovation
vers
les programmes 139
–
Enseignement privé du premier et du second degrés
, 140 -
Enseignement
scolaire public du premier degré
et 141
–
Enseignement scolaire public du second degré
de la
mission
Enseignement scolaire
pour abonder un fonds d’innovation pédagogique
;
53
Décret n° 2022-415 du 23 mars 2022 portant transfert de crédits.
54
Convention du 10 décembre 2021 portant avenant n° 2 à la convention du 29 décembre 2017 modifiée entre
l’État et la Caisse des dépôts et consignations relative au
Programme d'investissements d'avenir (action Adaptation
et qualification de la main-
d'œuvre
- volets « Ingénierie de formations professionnelles d'offres d'accompagnement
innovantes [IFPAI] » et « Dispositif France Formation Innovante Numérique [DEFFINUM] »).
55
Décret n° 2022-934 du 27 juin 2022 portant transfert de crédits.
56
Décret n° 2022-1512 du 2 décembre 2022 portant transfert de crédits.
COUR DES COMPTES
38
-
0,76
M€
57
du programme 424
–
Financement des investissements stratégiques
vers le
programme 129 -
Coordination du travail gouvernemental
de la mission
Direction de
l’action du Gouvernement
en faveur du
service d’information du gouvernement
pour une
campagne de communication.
Le bilan net sur la mission se traduit par une diminution globale de 101
M€ en AE et CP,
dont une minoration du PIA 4 et de
France 2030
à hauteur de 151
M€ et une majoration du
PIA 3 de 50
M€. Les transferts sortants sont motivés
par une divergence de mode opératoire et
de finalité des financements avec
France 2030
(aide de guichet et opérateur des dispositifs).
C -
Des enveloppes en constante évolution
Une enveloppe PIA 3 qui a évolué à la marge en 2022
La LFI 2017 a ouvert 10,00
Md€
en autorisations d’engagement pour les crédits du PIA
3.
Cette enveloppe a évolué entre 2018 et 2022 du fait des redéploiements effectués via les
rétablissements de crédits issus des PIA 1 et 2, et des transferts, virements et annulations
58
pour
atteindre un total de 10 511
M€
59
.
L’évolution entre 2021 et 2022 est due au transfert de 50
M€
depuis le programme
103 -
Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi
afin de
financer le dispositif intitulé « Déffi-Num
» dans le cadre de l’ac
tion
Adaptation et qualification
de la main d’œuvre
du programme 423
–
Accélération de la modernisation des entreprises
60
,
transfert identique à celui de 2021.
L’évolution entre 2017 et 2022 des enveloppes montre une augmentation de 5,11
% des
crédits du PIA 3 répartie de manière hétérogène entre
les programmes. L’enveloppe du
programme 421
–
Soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche
(amont) a diminué
de 18,31 %, alors que les enveloppes des programmes 422
–
Valorisation de la recherche
et
423
–
Accélération de la modernisation des entreprises
(aval) ont crû respectivement de
22,82 % et 8,71 % (cf. tableau n° 9).
57
Décret n° 2022-1517 du 5 décembre 2022 portant virement de crédits.
58
En faveur de la mission Culture, du programme 876 -
Prêts octroyés dans le cadre des programmes des
investissements d’avenir
du compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes
privés et de la mission interministérielle Recherche et Enseignement Supérieur (MIRES).
59
Cf. Note d’exécution
budgétaire 2021 et annexe n° 7 pour la ventilation par action. Cette enveloppe prend en
compte les 200
M€ du compte de concours financiers (CCF) Prêts et avances à des organismes privés ou à des
particuliers, programme 876 -
Prêts octroyés dans le cadre de
s programmes des investissements d’avenir
encadré
par la convention du 31 décembre
2019 (portant avenant à la convention du 29 décembre 2017 entre l’État et la
Caisse des dépôts et consignations) qui finance une partie du « Plan Nano 2022 ».
60
Convention du 10 décembre 2021 portant avenant n° 2 à la convention du 29 décembre 2017 modifiée entre
l’État et la Caisse des dépôts et consignations relative au
Programme d'investissements d'avenir (action Adaptation
et qualification de la main-
d'œuvre
- volets « Ingénierie de formations professionnelles d'offres d'accompagnement
innovantes [IFPAI] » et « Dispositif France Formation Innovante Numérique [DEFFINUM] »).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
39
Tableau n° 9 :
évolution des enveloppes en AE des programmes du PIA 3 entre 2017 et
2022 (en M€)
Programmes
Montant initial
Montant 2022
Évolution
421
2 900
2 369
-18,31 %
422
3 000
3 685
22,83 %
423
4 100
4 457
8,71 %
Total
10 000
10 511
5,11 %
Source
: Cour des comptes d’après données SGPI
Une convergence PIA 4 /
France 2030
à l’origine d’un changement d’échelle
des enveloppes des programmes 424 et 425
Les enveloppes dédiées aux programmes 424 et 425 ont significativement évolué entre
2021 et 2022 à la suite du lancement du PIA 4 en 2021 et de
France 2030
en 2022
.
Sur
l’ensemble de la mission (hors intérêts des DNC et FII), elles ont augmenté en moyenne de
304 % avec des variations entre 134 % et 349 % selon les actions (cf. annexe n° 7) pour
atteindre un volume de 40,41
Md€ sur le programme 424
et 9,96
Md€ sur le programme 425
fin 2022.
Par rapport aux AE ouvertes en loi de finances initiale pour 2021 et pour 2022, trois
mécanismes en cours de gestion ont affecté ces enveloppes :
-
le système de compensation entre les intérêts du FII et les enveloppes du programme 425
de la mission ayant occasionné en 2021 une annulation de 41,50
M€ lors de la loi de
règlement. Une nouvelle annulation de 27,80
M€ sera proposée en loi de règlement pour
2022. Ces crédits n’ont, en conséquence, pas fait l’objet d’une d
emande de report. La
rebudgétisation du FII décidée par la loi de finances initiale pour 2023 va augmenter
l’enveloppe du programme 425 à hauteur de 262,50
M€ et mettra un terme à ce mécanisme
budgétaire conformément aux recommandations de la Cour
61
;
-
la co
nvergence des financements de l’aide à l’innovation du programme 172 qui a
occasionné un transfert en cours de gestion en 2021 et une mesure de périmètre de 11,00
M€
en 2022, et dont les AE sont annulées ensuite en loi de règlement. Cela n’affecte pas les
enveloppes de la mission ;
-
les autres transferts et virements diminuant de manière nette à hauteur de 163,13
M€ les
crédits des deux programmes, soit 0,32
% de l’enveloppe initiale, sans modifier, par
principe s’agissant des transferts, et au vu de l’objet
de l’unique virement, la destination
des crédits.
Au total, les programmes 424 et 425 ont vu leur enveloppe diminuer de 232,43
M€ soit
0,46
% de l’enveloppe actuelle globale.
61
Voir notamment les note
s d’analyse de l’exécution budgétaire de 2018 à 2021 du compte d’affectation spéciale
Participations financières de l’État
.
COUR DES COMPTES
40
V -
Une mission contribuant à la fois à la lutte contre les effets
de la crise sanitaire et au plan de relance
A -
Une contribution au plan de relance qui soulève des interrogations
À l’annonce du plan de relance de 100
Md€ le 3
septembre 2020, il a été indiqué que le
PIA 4 contribuerait à hauteur de 11,00
Md€ pour les années 2021
-2022. Ces 11,00
Md€
s’imputent sur la mission
Investir pour la France de 2030
(programmes 424 et 425) à hauteur
de 9,11
Md€ et sur la mission
Engagements financiers de l’État
(programme 117 - Charge de
la dette et trésorerie de l’État
) concernant les intérêts des DNC et
du FII à hauteur de 1,89
Md€.
Ils contribuent aux trois volets du plan de relance sans être associé à la mission spécifique :
-
Cohésion
: 2,55
Md€ consacrés au financement de l’écosystème de l’enseignement
supérieur, de la recherche et de l’innovation
;
-
Compétitivité
: 4,55
Md€ pour la mise en place de stratégie d’accélération, notamment dans
le domaine du numérique ou la santé pour assurer la souveraineté et la résilience de secteurs
économiques clés. Il regroupe trois sources : soutien aux marchés clefs ; abondement des
outils de financement en fonds propres ; et aides à l'innovation ou aux projets d'innovation
des filières stratégiques.
-
Écologie
: 3,90
Md€ pour la mise en place de stratégies d’accélération à visée
environnementale ainsi que l’investissement en fonds propres dans des sociétés contribuant
à la transition écologique
62
.
Le SGPI estime
qu’en 2022
, 11,40
Md€ d’AE
consacrées au plan de relance (9,60
Md€
en 2021) ont été engagées, résultat légèrement supérieur à l’objectif de 11,00
Md€ (cf. tableau
n°
10). Cette contribution en AE doit se traduire par l’engagement des crédits auprès d
es
opérateurs durant la phase de mise en œuvre des dispositifs puis de contractualisation auprès
des bénéficiaires finaux. Après deux années de mise en œuvre, le plan de relance a davantage
mobilisé le programme 424 que prévu soit un supplément de 1,26
Md€
, notamment car la
contribution des dotations non consommables (600
M€ par an) et des intérêts du FII (87,5
M€
par an) pour le volet « structurel
» (programme 425) n’a été comptabilisée que sur 2 ans.
62
Cette dernière contribution à hauteur de 500
M€ a été identifiée en cours de gestion 2021 et retranchée au volet
compétitivité.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
41
Tableau n° 10 :
montant des crédits engagés dans le plan de relance (en
M€)
Programme du PIA
Action du programme
Montant
programmé
Montant
engagé en
2021
Montant
engagé en
2022
Montant
total
engagé
Programme 424 -
volet dirigé
Action 01 à 04
6 500
2 319
3 090
5 409
Action 05 Accélération de la croissance
1 035
1 315
2 350
Programme 425 -
volet structurel
Action 01 Soutien à l’ESR
2 550
1 299
577
1 876
Action 02 Aides à l’innovation
« bottom up » (subventions et prêts)
1 950
1 095
668
1 763
Total
11 000
5 748
5 620
11 398
Source :
Cour des comptes d’après SGPI
Néanmoins, il s’agit uniquement d’une labellisation des AE et CP pour le plan de relance
établie par le SGPI. Le mode de suivi budgétaire et comptable dérogatoire, exclu du champ
d’application des circulaires de gestion budgétaire Chorus sur le sujet
63
, mène à une incapacité à
déterminer la contribution exacte de la mission au plan de relance et d’analyser la conformité aux
engagements initiaux et aux objectifs poursuivis. La convergence du PIA 4 et de
France 2030
peut mener à des doubles comptes et ris
que d’oblitérer la capacité à évaluer l’impact des
dispositifs sur le plan de relance, dont les objectifs sont différents, si un suivi spécifique n’est pas
mis en œuvre. Il est à noter que les opérateurs poursuivent un suivi différencié entre PIA
4 et
France 2030
ce qui pourrait être appliqué de manière similaire au plan de relance.
Les choix opérés, s’ils favorisent l’affichage d’un engagement rapide et massif des
dépenses du plan de relance, conduisent néanmoins à douter de la capacité du SGPI à assurer
réellement leur traçabilité dans les exercices suivants
jusqu’au décaissement vers les
bénéficiaires finaux
, au sein d’une mission au périmètre élargi, notamment du fait de la
convergence du PIA 4 et de
France 2030
.
Ainsi, l’identification des masses budgét
aires
affectées au plan de relance demeure incertaine à ce stade. Cette identification est pourtant
nécessaire afin de s’assurer d’avoir accès au mécanisme de
« Facilité pour la relance et la
résilience »
dont dépend le remboursement d’une partie de
ces investissements.
B -
Des jalons du PIA atteints pour pouvoir bénéficier
des remboursements liés à la facilité de relance et de résilience
Le plan national de relance et de résilience (PNRR) constitue la part des investissements du
plan
France relance
pour lesquels la France sollicite un financement européen dans le cadre de la
« Facilité pour la reprise et la résilience
», instrument majeur du plan de relance de l’Union
européenne
NextGenerationEU
. La France peut bénéficier d’un remboursement à hauteur d’environ
40,00
Md€ des crédits engagés d’ici le 31
août 2026 dont 5,00
Md€ sont liés à la mise en œuvre des
engagements des
Investissements d’avenir
. Ces 5,00
Md€ se décomposent en 3,50
Md€ pour les
stratégies d’accélération (1,70
Md€ pour la mesure
Innover pour la transition écologique
et
1,80
Md€ pour la mesure
Technologie numériques clés
) et de 1,50
Md€ à part égale pour le
financement de l’écosystème «
enseignement supérieur, recherche et innovation » (ESRI) et des
63
La circulaire (DB-DGFIP) DF-2REC-21-3640 du 16 juin 2021 précise que les programmes 424 et 425 font
l’objet d’un dispositif spécifique de suivi.
COUR DES COMPTES
42
entreprises innovantes (cf. tableau n° 11). Ces engagements permettent notamment de répondre aux
critères européens de contribution des PNRR à la transition écologique à hauteur de 37 % des crédits
minimum et à la transition numérique à hauteur de 20
% des crédits minimum ainsi qu’à la croissance
poten
tielle, à la création d’emploi et à la résilience économique. La Cour veillera au respect des
allocations de moyens au niveau des stratégies favorisant la transition écologique et la transition
numérique, et ce jusqu’en 2026, afin d’assurer le remboursemen
t de ces sommes à la France.
Le remboursement est conditionné à l’atteinte de jalons et cibles dans la mise en œuvre de
réformes validées par la Commission européenne. L’atteinte de ces objectifs est auditée par
l’autorité d’audit pour les fonds européens en France et l’inspection générale des finances.
Par la
décision d’exécution de la Commission du 24
février
2022 relative à l’autorisation de versement
de la première tranche du soutien de 8,51
Md€ pour
la France dans le cadre de la « facilité pour
la reprise et la résilience », la Commission ainsi que le comité économique et financier ont estimé
que les quatre
jalons et cibles relatifs aux programmes d’investissements d’avenir avaient été
atteints
. En 2022, l’audit a permis de certifier l’atteinte des deux
jalons pour 2022. Néanmoins la
France a demandé un report de demande de remboursement au premier trimestre 2023.
Tableau n° 11 :
les jalons du plan national de relance et de résilience pour les PIA (en M€)
Mesures
Montants
Jalons 2021
Jalons 2022
Gouvernance
Réforme de la gouvernance
Innover pour la
transition
écologique
1 700
Valider les sept stratégies d’accélération
et de renforcement des investissements
dans les technologies avancées pour la
transition écologique
64
Lancer l’ensemble des
appels à proposition ou
manifestation d’intérêts
correspondants (au moins
un par stratégie)
Technologies
numériques clés
1 800
Valider les six stratégies d’accélération
et de renforcement dans les technologies
numériques clés
65
Soutien aux
écosystèmes
d’enseignement,
de recherche, de
valorisation et
d’innovation
750
Lancer « ExcellencES »,
« Diversification des ressources des
établissements supérieur et de
recherche » et « Transformation de
l’enseignement scolaire en y promouvant
l’innovation et de nouvelles formes
d’orga
nisation et de gestion »
Entreprises
innovantes
750
Lancer l’appel à
propositions ou à
manifestation d’intérêt au
titre de la mesure
Total
5 000
Atteint
Atteint
Source
: Cour des comptes d’après données SGPI
64
Stratégie d’accélération
: hydrogène, décarbonation de l’industrie, systèmes agricoles durables, recyclage
et
réincorporation de matériaux recyclés, villes durables et bâtiments innovants, numérisation et décarbonation des
mobilités, produits biosourcés et biotechnologies industrielles-carburants durables.
65
Stratégie d’accélération
: technologies quantiques, cybersécurité, éducation numérique, industries culturelles et
créatives, 5G, et cloud.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
43
C -
Le fonds « French Tech Souveraineté », au-delà des crédits consacrés
à la crise sanitaire en 2020-
2021, a bénéficié d’un abondement en 2022
Les crédits de la mission
Investissements d’avenir
ont fortement été mobilisés dans le
cadre de la crise sanitaire en 2020 et 2021, sans donner lieu à des ouvertures de nouveaux
crédits. Ces mesures sont donc budgétairement neutres
66
. En 2022, une seule mesure initiée lors
de la crise sanitaire, le Fonds FrenchTech Souveraineté, a été réabondé à hauteur de 300
M€
pour at
teindre la cible d’investissement de 650
M€, soit 150
M€ issus de redéploiement du
PIA 3 (Action 09
Grand défis
du programme 423
–
Accélération de la modernisation des
entreprises
) et 500
M€ issus de
France 2030
(Action 05
Accélération de la croissance (fonds
propres
) du programme 424
–
Financement des investissements stratégiques
). Concernant cette
dernière mesure, sept projets avaient été financés au 30 juin 2022 à hauteur de 214
M€.
Le montant total des financements engagés dans cette crise, tous PIA confondus, et les
suites données aux mesures de soutien représentent 1,97
Md€
67
. La poursuite de l
’abondement
du Fond FrenchTech Souveraineté met en évidence
la difficulté à délimiter le périmètre d’action
de certaines mesures pour répondre à des enjeux temporels spécifiques comme la crise sanitaire.
VI -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
Graphique n° 8 :
exécution 2018-
2022 (en Md€)
Source : Cour des comptes
66
Cour des comptes « Mission Investissement d’Avenir », note d’exécution budgétaire
, 2021.
67
Cf. « jaune »
France
2030 et investissements d’avenir
, PLF 2023 et note d’exé
cution budgétaire, 2021
1,11
1,02
2,03
3,82
6,90
4,00
0,47
0,20
14,09
26,62
0
5
10
15
20
25
30
2018
2019
2020
2021
2022
CP
AE
COUR DES COMPTES
44
Graphique n° 9 :
LFI et exécution des CP 2018-
2022 (en Md€)
Source : Cour des comptes
L’évolution de la dépense depuis 2018 (cf. graphique n°
8) fait, en premier lieu, apparaître
une accélération des dépenses de la mission, en particulier en 2021 et 2022, ce qui est cohérent
avec le lancement du PIA 4 et de
France 2030
. La consommation d’AE
en 2022 est historique
(26,62
Md€) et est très élevée en comparaison de la consommation de CP, comme cela a déjà
été évoqué.
Plus particulièrement, le graphique n° 9 montre une exécution des CP conforme au budget
initial, bien que légèrement en deçà des ouvertures en 2021 et 2022. Compte tenu de la
trajectoire attendue pour les dépenses, ces surbudgétisations doivent être surveillées.
VII -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
La trajectoire budgétaire de la mission a un caractère spécifique en comparaison des autres
missions du budget de l’État. Du fait de l’engagement des AE lors du lancement des plans et de
la relative stabilité de ces montants dans les années à venir, les points d’attention concernent
davantage l’exécution effective des CP au ry
thme de la trajectoire proposée que la soutenabilité
classique des dépenses (cf. tableau n°
12). La consommation élevée des AE génère d’importants
restes à payer sur les programmes qui portent ces investissements (zones bleues unies dans les
graphiques n° 10 et 11). Ainsi, les programmes 421 à 423 cumulent 2,17
Md€ de restes à payer
en 2022, soit une baisse de 1,51
Md€ par rapport à 2021 qui correspond à l’exécution des CP
antérieurs. En revanche, pour les programmes 424 à 425, les restes à payer s’élèvent
à 33,41
Md€,
soit une augmentation de 21,22
Md€ en 2022 due aux importantes consommations d’AE dans le
cadre de
France 2030
. Les restes à payer dans ces deux derniers programmes pourraient encore
augmenter dans les années à venir si l’exécution des AE ouve
rtes, mais non encore exécutées
(zone bleue rayée), était plus rapide que l’exécution des CP.
1,08
1,05
2,06
3,98
7,00
1,11
1,02
2,03
3,82
6,90
0
1
2
3
4
5
6
7
8
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (CP)
Exécution (CP)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
45
Graphique n° 10 :
t
rajectoire pluriannuelle du PIA 3 (en Md€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus, données des rapports trimestriels et SGPI
Graphique n° 11 :
trajectoire pluriannuelle du PIA 4 et de
France 2030
(en Md€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus, données des rapports trimestriels et SGPI
0
2
4
6
8
10
12
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
AE ouvertes
AE executées
CP exécutés
Décaissements
Trajectoire CP
-5
5
15
25
35
45
55
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
(et suivants)
AE ouvertes (LFI)
AE exécutées
CP exécutés
Trajectoire CP
Décaissé
COUR DES COMPTES
46
Le SGPI propose une trajectoire pluriannuelle ambitieuse pour l’exécution des CP (zones
vertes hachurées
infra
) avec une exécution moyenne annuelle des CP d’environ 400
M€ pour
les programmes 421 à 423 et d’environ 7
Md€ pour les programmes 424 à 425 jusqu’en 2027.
Cette trajectoire est d’autant plus ambitieuse que les CP doivent maintenant être exécutés
suivant les décaissements réels des opérateurs vers les destinataires finaux et non plus suivant
les prévisions de décaissement (partie Chapitre I II -C -). La Cour portera une attention
particulière à son respect dans ses exercices suivants.
Tableau n° 12 :
état des ouvertures (AE et CP), des exécutions (AE et CP)
et des décaissements au 31/12/2022
Programmes
421
422
423
424
425
Total
AE votées initiales en LFI depuis 2017
2 900
3 000
4 100
40 498
10 074
60 572
AE exécutées depuis 2017 (après redéploiements)
2 389
3 290
3 971
33 105
7 779
51 194
CP votés en LFI depuis 2017
1 398
2 786
3 427
5 578
1 979
15 168
CP exécutés depuis 2017
1 085
2 872
3 523
5 488
1 921
14 888
Décaissements au 30/09/2022
999
1 404
1 036
430
460
4 329
Source
: Cour des comptes d’après données SGPI
Selon l’échéancier publié dans le
PAP 2023 (cf. graphique n° 12)
, c’est le programme
424 -
Financement des investissements stratégiques
qui portera l’essentiel des crédits au
-delà
de 2025 (de l’ordre de 20
Md€), tandis que le programme 421
-
Soutien des progrès de
l’enseignement et de la
recherche du PIA 3 continuera à nécessiter des ouvertures de crédits de
manière relativement stable ju
squ’à 2028, de l’ordre de 250
M€ par an
, ce qui correspond
approximativement au montant annuel des dotations décennales prévues (cf. tableau n° 13).
Graphique n° 12 :
échéancier prévisionnel d’ouvertures de crédits de paiement (en M€)
Source : PAP France 2030 pour 2023
Si
le versement des dotations décennales est assuré jusqu’à 2028
(cf. tableau n° 13), la
question se pose du financement sur le long terme des projets qu’elles soutiennent au
-delà de
cette date, et de leur rebudgétisation éventuelle dans le périmètre de la mission
Recherche et
enseignement supérieur
après une évaluation de leur pertinence.
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
421
422
423
424
425
Total
CP 2023
CP 2024
CP 2025
CP au-delà de 2025
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
47
Tableau n° 13 :
échéancier de versement des dotations décennales
(en M€)
Programmes
Actions PIA
AE à date
DD
versées
2018-2021
DD
versées
2022
DD
2023-2028
421
Territoires d'innovation pédagogique
dans l'enseignement scolaire
100
40
10
50
Nouveaux cursus à l'université
250
92
25
133
Programmes prioritaires de
recherche
260
58
15
187
Équipements structurants pour la
recherche
168
35
15
118
Soutien des Grandes universités de
recherche
670
85
70
515
Constitution d'Écoles universitaires
de recherche
300
100
30
170
422
Accélérer le développement des
écosystèmes d'innovation
performants (ADEIP) - RHU 2
82
32,8
14
35
Total
1 830
442,8
179
1 208
Source : Cour des comptes
d’après SGPI
VIII -
L’incidence des dépenses budgétaires
sur
l’environnement
Depuis le projet de loi de finances pour 2020, l’État propose une analyse de l’impact des
dépenses budgétaires sur l’environnement. Les missions
Investissements d’avenir
puis
Investir
pour la France de 2030
ont
vu les dépenses favorables à l’environnement
croître du fait de
l’augmentation
des CP engagés sur la période et de la meilleure cotation des dépenses. En
réponse à la recommandation de la Cour dans sa note d’exécution budgétaire 20
21, le SGPI et
la direction du budget ont mené un travail interministériel pour appliquer la méthode du budget
vert aux dépenses de la mission et pour faire converger les méthodes de suivi du
« jaune »
France 2030
et investissements d’avenir
.
Ainsi, dans le PLF 2022, seules 7,12 % des dépenses
étaient cotées, exclusivement dans le cadre du PIA 3 (programmes 421-422-423) alors que dans
le PLF 2023, 34,31 % des dépenses ont été évaluées, dont une majorité au sein du PIA 4.
COUR DES COMPTES
48
A -
Une doctrine à transcrire dans les dispositifs
L’objectif de croissan
c
e verte et de durabilité de l’économie a été affirmé dès la parution
du rapport Juppé-Rocard
68
en 2009
69
. Le PIA 3 qui vise à accompagner la
transition vers le
monde numérique et à intégrer
l’impératif du développement
durable a
un objectif de 60 % de
crédits « verts » finançant la transition écologique, soit 6
Md€
sur la période
70
. Il repose
notamment sur le principe d’écoconditionnalité
appliqué par des critères primaires ou
secondaires inclus dans les cahiers des charges des appels à projets, qui conditionne les
financements au respect de conditions environnementales.
Lors du lancement du PIA 4, la transition écologique a été inscrite dans la doctrine
d’investissement
de la mission (cf. 0), aux côtés des objectifs de croissance et de souveraineté.
Cette doctrine prévoit également un retour sur investissement financier ou extra - financier
71
renforçant les besoins d’évaluation de l’impact environnemental des crédits de la mission
. En
participant également au volet
Écologie
du Plan
France Relance
à hauteur de 3,90
Md€
72
, le
PIA
4 doit contribuer à la transition écologique tout en s’assurant qu’aucune dépense ne
détériore
l’environnement
(principe du
Do Not Significant Harm
). Pour bénéficier de la FRR,
la France doit être en mesure de prouver qu’au moins 37
% des crédits du plan national de
relance et résilience au global contribuent à la transition écologique. Cette doctrine a été
formalisée lors
de la mise en œuvre de
France 2030
par un engagement complémentaire que
50 % des dépenses visent à la décarbonation de la société.
Tableau n° 14 :
objectifs et chiffres clés de la contribution
à la transition écologique (en
Md€)
Montant
Objectifs
Principes
PIA 3
6,00
60 % des crédits
Ecoconditionnalité
PIA 4/Plan de
relance
(11
Md€)
3,90
37 % de dépenses favorables à la
transition écologique au global
Aucune dépense significativement
défavorable à l’environnement au
sens du principe
Do No
Significant Harm
73
France 2030
27,00*
50 % des dépenses consacrées à la
décarbonation
Source
: Cour des comptes. * La contribution du PIA4/ Plan de relance est également incluse dans les 27Md€ de France 2030
Dès lors, les instances de gouvernance, en particulier le COMEX, sont responsables du
respect de l’obligation prévue
par la doctrine et les objectifs de la mission (cf. tableau n° 14)
lors d
e l’élaboration
des priorités stratégiques d’investissement et de
la sélection des projets.
68
Alain Juppé et Michel Rocard,
Rapport Investir pour l’avenir
, novembre 2009.
69
Eva Sas et Sophie Rohfritsch,
Les programmes d’investissements d’avenir finançant la transition écologique
, rapport
d’information, mission d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale, n°
3867, 22 juin 2016. La mission estimait
une contribution des crédits des PIA 1 et 2 à la transition écologique de 13,9 % soit 6,5
Md€ après redéploiement.
70
Commissariat général à l’investissement,
Troisième prog
ramme d’investissements d’avenir
, Juin 2016.
71
Les retours extrafinanciers sont souvent organisés autour des enjeux environnementaux, sociaux et de gouvernance.
72
D’après les projets de loi de finances rectificatives, 500
M€ supplémentaires, notamment au t
itre du financement
en fonds propres ont contribué au volet écologie.
73
Le principe du «
Do No Significant Harm
» (aucune dépense significativement défavorable à l’environnement)
est défini par le règlement européen 2020/852 sur l’établissement d’un cadre
visant à favoriser les investissements
durables (article 17).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
49
Elles doivent aussi
s’assurer de l’inclusion de critères environnementaux dans l’ensemble des
conventions relatives aux actions et aux appels à projets
74
.
Les opérateurs ont l’obligation de
produire une analyse critique en développant des expertises internes et externes et
d’assurer le
suivi et le pilotage de l’impact environnemental
75
.
La mission
Investir pour la France de 2030
dispose donc d’objectifs spécifiques et
précis sur la transition écologique et l’impact sur l’environnement. La Cour sera attentive
aux conditions dans lesquelles les administrations veilleront au suivi ces objectifs à tous
les stades de la procédure d’él
aboration et de gestion du budget, notamment la sélection
des projets, les décaissements ainsi que
dans l’impact
final des investissements des
bénéficiaires dans les années à venir.
B -
Une cotation en amélioration mais encore parcellaire
En réponse à la recom
mandation de la Cour, une nouvelle méthodologie d’évaluation de
l’impact environnemental de la mission a été mise en œuvre dans projet de loi de finances pour
2023. Elle a été élaborée par un groupe de travail interministériel associant le SGPI, la direction
du budget et les ministères concernés. Afin d’assurer la sincérité et la précision du budget vert,
l’absence de cotation des crédits de paiements du PIA
4 lors du PLF 2022 était justifiée selon
les administrations par l’ignorance par celles
-ci des appels à projets qui devaient alors être mis
en place ainsi que des projets sélectionnés.
Pour y remédier, la méthode du budget vert au travers des six thématiques
environnementales (atténuation des changements climatiques, adaptation, eau, déchets,
pollutions
et biodiversités) a été appliquée à l’échelle des appels à projets identifiés au moment
de la cotation. L’appréciation repose sur la finalité de la dépense et les impacts escomptés selon
une gradation en 5 notes
76
pour chacune des thématiques. Une évaluation globale est alors
formalisée
: favorable, neutre ou défavorable. Cette nouvelle méthode a permis d’inclure dans
la cotation certains crédits des programmes 424 et 425.
74
Avenant n°
1 du 28 septembre 2022 à la convention du 8 avril 2021 entre l’État et les
opérateurs
« Dans le
respect des principes et de la doctrine d’investissement de la mission “Investir pour la France de 2030”, le COMEX
est chargé : «
–
d’assurer le pilotage général […]: il suit les indicateurs d’avancement prévus par les Conventions
Actions concernées […] –
de s’assurer de la cohérence des initiatives lancées conformément au
cadrage fixé par
le C2i
: il supervise l’action de chaque coordinateur de stratégie nationale et valide notamment la rédaction des
cahiers des charges […]. Il s’assure notamment que les cahiers des charges veillent à prendre en compte les règles
suivantes
: l’appui aux projets porteurs d’innovation de rupture, le soutien aux acteurs émergents, le respect des
principes environnementaux »;
75
Avenant n°
1 du 28 septembre 2022 à la convention du 8 avril 2021 entre l’État et les
opérateurs : «
L’Opérateur
ou le
Gestionnaire est responsable de la mise en œuvre des procédures de sélection pour lesquelles il a été désigné
selon les modalités définies par l’article 2.1: […] recours à des experts externes ou le cas échéant internes,
présélection puis instruction technique, économique, environnementale, financière et juridique, organisation de
la sélection et,[…] suivi et
reporting technique, environnemental et financier, etc.
»
76
3 : favorable direct ; 2 : favorable indirect ; 1 : favorable court terme ; 0 : neutre ; NC : non côté.
COUR DES COMPTES
50
Tableau n° 15 :
cotation des CP selon l’impact environnemental (en Md€)
2021
2022
2023
CP
3,98
3,51
6,09
dont PIA 3
3,98
1,91
1,51
CP favorables
0,22
0,25
1,49
dont PIA 3
0,22
0,25
0,02
CP neutres
0,60
CP non cotés
3,76
3,26
4,00
Source
: Cour des comptes d’après «
jaunes » budget vert et documentation budgétaire
Conformément aux objectifs
affichés, aucun crédit de paiement n’est qualifié de défavorable
à l’environnement, seuls 2,09
Md
€ de CP de la mission
Investir pour la France
de 2030 ont été
cotés et 1,49
Md€ ont un impact déterminé comme favorable
(cf. tableau n° 15). Cette couverture
montre une amélioration de la cotation tout en soulignant le besoin de rendre plus robuste la cotation
de cette mission.
Concernant le PIA
3, la cotation en 2023 suit celle de l’année précédente sous réserve de
la variation des CP ouverts. Les dépenses favo
rables à l’environnement couvrent 25
% des CP
de l’ac
tion 02
Programme prioritaire de recherche
du programme 421, et les CP des deux
volets de
l’action 03
Démonstrateur et territoire d’innovation de grande ambition
du programme
422
: celui de l’Ademe et
celui du nucléaire. Cela représente 22,2
M€ soit 1,47
% des CP en
2023, 250
M€ soit 13,09
% en 2022 et 227,25
M€ en 2021
77
. En termes d’exécution, seuls
245,25
M€
78
et 85,00
M€ ont été engagés sur les actions à impact environnemental favorable
respectivement
en 2022 et 2021. Ce constat souligne l’importance de la mesure de l’impact sur
l’environnement
a posteriori
de l’exécution, élément particulièrement sensible en 2021 du fait
des transferts et redéploiements en cours de gestion. Il est à noter également que le «
budget
vert
» ne recense pas l’ensemble des CP versés à l’A
deme en 2022,
alors qu’il s’agit d’un
acteur
central du dispositif
et d’un spécialiste de la transition écologique. C’est le cas
pour
l’action
03
Démonstrateurs
–
transports et mobilités
du programme 422 à hauteur de 15
M€ en 2022.
Concernant le PIA 4 et
France 2030
, l’analyse présentée au PLF
2023 est un premier
exercice sans rétroactivité sur les crédits antérieurs, ce qui soulève des interrogations de
transparence du déploiement de ces programmes et de suivi des impacts environnementaux,
étant donné que 5 343,37
M€ de CP ont été consommés en 2022 et 2
564,76
M€ en 2021. La
nouvelle méthodologie ayant permis de coter les dépenses prévues en 2023 pourrait être
appliquée rétroactivement sur les exercices antérieurs notamment en vue des lois de règlement.
En 2023, 1,47
Md€ sont cotés favorablement pour les programmes 424 et 425.
L’ensemble des crédits sont favorables à l’atténuation des changements climatiques ainsi que
la lutte contre les pollu
tions. Les effets sur les autres dimensions sont plus contrastés bien qu’au
minimum neutre.
77
En 2021, le volet nucléaire de l’action 03 n’était pas doté en CP mais l’action 05
-
Concours d’innovation
du
programme 423 contribuait à hauteur de 6
M€ favorablement à l’environnement
à hauteur de 6
M€.
78
La Cour a appliqué le pourcentage de 25
% aux CP engagés sur l’année pour cette mesure.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
51
Tableau n° 16 :
évaluation de l’impact environnemental
des programmes 424 et 425 (en M€)
Ademe
ANR
BPI
CDC
Total
CP
711,00
586,00
2 448,13
423,00
5 718,13
CP favorables
711,00
30,60
304,00
419,80
1 465,40
% favorables
100,00
5,22
12,42
99,24
25,63
Source
: Cour des comptes d’après «
Jaune » Budget vert et données SGPI
En outre, l’évaluation de la cotation des actions est présentée par opérateur selon des
règles de calcul qui
manquent de transparence. La cotation par appels à projets (AAP) n’est en
effet pas disponible dans la présentation du budget vert. La Cour a pu néanmoins avoir accès
aux cotations de chaque AAP et comprendre les proratas réalisés dans le cadre du budget vert.
Le tableau n°
16 montre que l’ensemble des AAP opérés par l’Ademe et quasiment tous ceux
de la CDC contribuent favorablement à l’environnement alors que l’ANR alors que ceux de
Bpifrance n’excèdent pas les 15
% d’impacts favorables.
À ce jour, selon l
e SGPI, les outils en fonds propres présentent des difficultés d’évaluation
de leur impact environnemental ex-ante. Il est cependant à souligner que, fondée sur la
taxonomie européenne des investissements durables, la méthode devrait pouvoir être appliquée
à ce type d’instrument comme le font les politiques d’investissements des fonds verts. De
même, étant donné le développement des travaux sur le numérique responsable et la mesure de
l’impact environnemental du numérique
79
, il est nécessaire que lors du prochain exercice, les
crédits dévolus aux stratégies d’accélération des technologies numériques puissent être cotés.
Dans le prolongement des travaux du centre national de la recherche scientifique, il serait
également indispensable d’analyser comment la rec
herche, même fondamentale peut renforcer
son impact favorable sur l’environnement
80
.
Bien qu’en amélioration, la cotation de l’impact environnemental des crédits de la
mission n’est pas encore satisfaisante par rapport aux enjeux et défis spécifiques de tra
nsition
écologique portée par celle-
ci. Le caractère pluriannuel et les modifications de mise en œuvre
du dispositif en gestion poussent à avoir une analyse rétroactive et continue sur cette thématique
afin d’en améliorer le pilotage. Le développement de systèmes d’information
ad hoc
sera
certainement nécessaire pour y parvenir.
79
Le SGPI mentionne la volonté de mobiliser les résultats de
l’étude ARCEP
-
ADEME sur l’impact
environnemental du numérique dans ses prochains travaux.
80
Le comité d’éthique du CNRS a émis
un avis sur la responsabilité sociétale de la recherche en 2022.
COUR DES COMPTES
52
C -
Une nécessaire amélioration de la transparence, du suivi
et du
pilotage de l’impact environnemental de la mission
Étant un objectif majeur de la mission, le développement durable et la transition
écologique sont des enjeux de redevabilité vis-à-vis de la représentation nationale. Cependant,
le «
jaune
»
France 2030 et investissements d’avenir
ne retrace plus depuis 2022
la contribution
au développement durable des enveloppes, prioritairement ou secondairement
81
, dédiées à la
transition écologique, les montants des CP engagés ainsi que les décaissements. La suppression
de ce suivi liée à un changement de méthode oblitère l’analyse exhaustive de l’impact de la
mission en gestion
et ne permet pas d’évaluer
in fine
l’impact réel sur l’environnement des
projets sélectionnés. Le SGPI indique néanmoins mettre en place un système de mesure auprès
des opérateurs selon dix items environnementaux qui pourra résoudre cette problématique
82
. En
outre, des compléments de précision sur la méthode de cotation des AAP et des exemples
concrets seraient les bienvenus dans les «
jaunes
»
.
En outre, il existe une divergence d’estimation entre le «
jaune
»
France 2030 et
investissements d’avenir
dans son encadré sur le développement durable et le «
jaune
»
rapport
d’impact du budget sur l’environnement
lié à la différence de périmètre inclus dans les deux
documents. L’estimation, dans le premier document, a inclus les 350 AAP programmés dans sa
cotation sans validation interministérielle, alors que le budget vert est concentré sur les 67 AAP
lancés ou formalisés à date et dont la cotation est validée par le groupe de travail
interministériel. Le premier document annonce 44
% d’impact favorable, 46
% d’imp
act neutre
et 10 % de non cotés alors que le budget vert indique 25
% d’impact favorable et 10
% de
neutre. Cela souligne la nécessité de parfaire la méthode employée et d’en délimiter les contours
afin de pouvoir piloter cette mission, au risque sinon de ne pas atteindre les objectifs. Ainsi, il
n’existe aucune métrique sur la décarbonation de la société qui soit disponible et facilement
pilotable. En tout état de cause, même en prenant en compte l’analyse globale du SGPI, il
apparait que seuls 44 % des cr
édits ont un impact favorable à l’environnement ce qui est déjà
inférieur aux objectifs de la mission.
Afin d’être en capacité de répondre aux objectifs de la mission et des plans
d’investissement, il semble nécessaire et indispensable d’instituer un outil
de suivi et de pilotage
robuste, formalisé au travers des systèmes d’information
ad hoc,
de l’impact environnemental
de la mission lors des étapes de budgétisation, de contractualisation et des mesures d’impacts
réels des investissements. Cet outil devra permettre de fournir une information représentative,
fiable et compréhensible de l’impact environnemental des crédits qui devront alimenter les
documents de redevabilité
(« jaune »,
retours d’information trimestriels,
etc.
)
81
Le « jaune »
Investissements d’avenir
2022 se concentre sur les dépenses prioritaires alors que celui de 2021
inclus les deux.
82
Les dix items :
réduction des GES (tCO2 eq/an),production d’électricité ou de chaleur renouvelable (MWh/an),
efficacité énergétique et la réduction des consommations (kWh/an), résilience face aux risques environnementaux
(justificatif littéral), réduction de la consommation en eau (m3/an), contributions à la lutte contre la pollution de
l’air (note), à la lutte contre la pollution de l’eau (note), à la transition vers une économie circulaire (note), à la
diminution ou au recyclage des déchets (tonnes/an en moyenne), à la protection et à la restauration de la
biodiversité (note).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
53
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
améliorer la lisibilité de la mission en proposant une information actualisée sur les
investissements prévus et réalisés ainsi que sur leurs impacts
(SGPI)
;
2.
(2021, reformulée en 2022, SGPI) : c
onsolider la cotation de l’impact sur l’environnement
de l’ensemble des crédits de la mission et mettre en place un dispositif de suivi mesurant
l’impact final des investissements sur l’environnement
(direction du budget)
.
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Le PIA 3
: des programmes en fin d’engagement
mais pas de décaissements
Créé en loi de finances initiale pour 2017, abondé en CP dès 2018, le PIA 3 est dans une
phase de mise en œuvre
qui a vu 73,89 % de son enveloppe de 10 511
M€ engagé
s (cf. tableau
n° 17). Le taux de contractualisation auprès des bénéficiaires
s’
élève à 86,99 % ce qui indique
des délais réduits entre
l’
engagement des CP et la contractualisation. Néanmoins, le
décaissement des crédits reste plus limité à hauteur de 3 439
M€ au
troisième trimestre 2022,
soit 32,72
% de l’enveloppe globale et
50,90 % des montants contractualisés auprès des
bénéficiaires. Ce constat, qui est une conséquence du caractère pluriannuel de ces programmes,
illustre les enjeux de suivi budgétaire de cette mission sur le long terme. En effet, si une
trajectoire est proposée pour les CP pour les exercices suivants, aucune prévision n’est
disponible sur la temporalité des décaissements futurs.
Tableau n° 17 :
vision synthétique de la mise en œuvre du PIA
3 (en M€)
Programmes
Enveloppe
Engagements
Contractualisation
Décaissements
421
2 369
2 145
1 970
999
422
3 685
2 655
2 193
1 404
423
4 457
2 967
2 594
1 036
Total
10 511
7 767
6 757
3 439
Source : Cour des comptes à partir du tableau de suivi des PIA produit par le SGPI au 30septembre 2022
A -
Le programme 421 - Soutien des progrès de l'enseignement
et de la
recherche qui est en fin d’engagement
Le programme 421, le plus « amont » du PIA 3, a pour objectif de soutenir les progrès de
l’enseignement et de la recherche. Les actions touchent les acteurs
de l’enseignement supérieur
, de
la recherche et de
l’enseignement scolaire.
COUR DES COMPTES
56
L’enveloppe globale du programme 421 s’élève à 2
369
M€ (en AE) en 202
2, soit une
baisse de 18,30 % depuis le lancement du programme mais sans évolution en cours de gestion
2022.
En effet, aucun redéploiement ou rétablissement de crédit n’a été opéré sur ce
programme. En outre, 90,54
% de l’enveloppe a fait l’objet d’un
engagement validé par le Chef
de Gouvernement à la fin du troisième trimestre 2022. Les décaissements s’élèvent quant à eux
à 999
M€ (soit 42,17
% de l’enveloppe globale), soit une augmentation de 663
M€ en un an,
soulignant un dynamique d
e décaissement croissante. Ces écarts d’avancement montrent
néanmoins que si
les dispositifs de mise en œuvre des actions par les opérateurs (procédures de
sélection) touchent à leur fin, le décaissement auprès des bénéficiaires finaux et donc les
conséque
nces économiques n’en sont qu’à un stade intermédiaire mais en accélération.
L
’ensemble des
CP ouverts en 2022 a été versé aux opérateurs, à hauteur de 245
M€
,
dont une majorité correspond aux dotations décennales (165
M€
). Ce montant est plus faible
que les années précédentes. Les CP sont donc principalement mobilisés sur les dispositifs
pluriannuels du programme ayant justifié l’usage des dotations décennales.
En outre, il y a peu
de différences entre la budgétisation en loi de finances pour 2022
et l’exécution soulignant la
poursuite des actions telles que programmées. Seuls 20
M€ ont été réalloués de l’action
02
Programmes prioritaires de recherche
vers l’action 03
Équipements structurants de
recherche
. Cette modification
est à analyser à l’aune de la proximité de ces deux actions dont
des finalités similaires se retrouvent regroupées au sein de l’action 01
Programmes et
équipements prioritaires de recherche
de
France 2030
.
Au total pour ces deux actions, 90
M€
de CP ont été engagés en 2022 soit quasiment le double de 2021 (49
M€) du fait des
redéploiements et transferts ayant modifié l’exécution 2021
du programme. Cela représente
36,73 % des CP engagés dans le programme 421. En comparaison de
2021, l’acti
on
07
Territoires d’innovation pédagogique
a vu son allocation de CP divisée par trois, retrouvant
une trajectoire de budgétisation similaire aux années antérieures. L’action 06
Création
expérimentale de sociétés universitaires et
scientifiques ne s’est pas vue allouer de CP du fait
de l’échec de la mise en œuvre de la mesure
83
.
Différents projets financés grâce aux actions du programme 421 peuvent être signalées à
titre d’exemple.
Au sein de l’
action 01
Nouveaux cursus à
l’université
,
les projets issus de
l’
AAP
« h
ybridation des formations de l’enseignement supérieur
» ouvert en juin 2020 se sont
rapidement déployés. Dans le contexte de la crise sanitaire, ce déploiement rapide a permis
d’
accompagner la transformation des pratiques pédagogiques
dans l’urgence
. Quinze lauréats
ont été sélectionnés et ont été contractualisés pour un montant total de 21,7
M€
d'aides. Au
deuxième trimestre 2022, 90 % des financements ont été versés, ce qui révèle le succès de la
mise en œuvre
de ce dispositif.
L’action 02
Programmes prioritaires de recherche (PPR)
est marquée par la mise en
œuvre d’un appel à projets
l’AAP «
Un océan de solutions » dans le cadre du PPR « Océan et
Climat
» qui s’est clôturé fin 2022. Six projets ont été retenus
et financés à hauteur de 15
M€,
soit 60
% de l’enveloppe de CP disponibles. Un
deuxième appel à projets sera lancé en 2023
sur des défis et enjeux prioritaires autour de 7 grands défis : les enjeux d'économie bleue, de
géostratégie, de gestion intégrée des socio-écosystèmes, du bien-être des êtres vivants et des
sociétés, d'équité sociale, d'engagement des parties prenantes et de l'ensemble de la société.
83
Cour des comptes « Mission Investissement d’
Avenir », NEB 2021.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
57
L’
action 07
Territoires
d’innovation pédagogique
et en particulier les projets ciblés sur
l’enseignement scolaire
f
ont l’objet d’un
suivi spécifique de la Cour depuis deux ans pour
assurer l’adéquation entre financements et nombre de projets portés.
L’académie numérique du CNED a joué un rôle important dans le maintien de la
continuité pédagogique pendant la crise sanitaire
, en déployant un dispositif d’apprentissage en
autonomie ou en hybridation, mêlant présentiel et distanciel de manière tutorée ou non. Ce
déploiement doit être massif et pour cela, les solutions utilisées doivent être développées à
grande échelle et de façon industrielle en proposant des parcours pédagogiques adaptés. 15
M€
y ont été consacrés. Néanmoins seuls 2
M€ ont été décaissés
ce qui questionne la rapidité de
déploiement du dispositif et sa pertinence.
Les territoires nu
mériques éducatifs (TNE) de l’Aisne et du Val d’Oise ont permis de
développer des outils numériques et une formation pour assurer la continuité pédagogique en
cas de rupture des enseignements en présentiel, dans une approche intégrée. Ils visent à
mobiliser
l’ensemble des leviers de l’éducation «
au et par le numérique », par la mise à
disposition d’équipements, d’un accompagnement, de formations adaptées et de ressources
pédagogiques. 27,30
M€ ont été alloués à deux porteurs de projets
(le « Réseau Canopé » et le
groupement d'intérêt public « la trousse à projets »
) et sont aujourd’hui décaissés à hauteur de
21,5
M€ au deuxième trimestre 2022, montrant une exécution rapide du projet.
Il est à noter que ces crédits concourent aux politiques publiques de la mission
interministérielle
Enseignement scolaire
84
et que la Cour portera une attention particulière à la
lisibilité de la contribution du PIA 3 à cette politique publique.
Comme en 2021, la Cour souligne la nécessité de mieux clarifier l’articulation entre les
dispositifs des programmes d’investissements d’avenir et notamment entre les différentes
actions. Pour citer un exemple d’entremêlement des crédits, le programme 421 e
st mobilisé
pour financer des projets entrant dans la stratégie d’accélération
Éducation et Numérique
lancée
dans le cadre du PIA 4. Ainsi, le programme prioritaire de recherche
Sciences de l’éducation
est mobilisé à hauteur de 20
M€
et
l’académie numériqu
e du CNED
de l’action 07
y est
également incluse. Il existe cependant un
programme et équipements prioritaires de recherche
(PEPR) financé par le programme 424 sur cette même thématique et piloté par le CNRS,
l’institut national en sciences et technologies
du numérique (Inria) et Aix-Marseille université
à hauteur de 77
M€. Sur l’ensemble des PIA hors PIA
4/
France 2030
, cela représente 197
M€
soit 25,39 %
de l’enveloppe globale de la stratégie (776
M€). Cet exemple illustre
la difficulté
de lisibilité
de l’action publique, notamment de l’articulation entre les démarches PPR et ESR
avec les PEPR. La Cour encourage le SGPI donc à travailler à l’amélioration de celle
-ci dans
les années futures pour préciser les apports de chacun des programmes et de leurs actions
respectives au-delà des financements et affirmer leurs spécificités.
84
Cf. Cour des comptes,
Mission interministérielle Enseignement scolaire
, note d’exécution budgétaire
,
avril 2022.
COUR DES COMPTES
58
B -
Le programme 422 -
Valorisation de la recherche
, poursuit une mise
en œuvre soutenue
Le programme 422 a pour objet principal le financement d’actions relevant de la
valorisation de la recherche, il se situe donc en aval du programme 421 et en amont du
programme 423, sur la chaîne d’innovation et de valeur allant de de la recherche fondamentale
à la réussite commerciale.
L’enveloppe globale du programme 42
2
s’élève à
3 685
M€ (en AE) en
2022
85
, soit une
augmentation de 22,83 % depuis le lancement du programme mais sans évolution en cours de
gestion 2022. En effet, aucun
redéploiement ou rétablissement de crédit n’a été opéré sur ce
programme. Deux actions ont vu leurs enveloppes croître de manière significative depuis 2017 :
l’action 03
Démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition
(volet nucléaire de
demain)
et l’action
05
Développement des écosystèmes d’innovation performants
(volet
technologies numériques)
.
En outre, 72,32
% de l’enveloppe avaient fait l’objet d’une décision
d’engagement du Chef du Gouvernement à la fin du troisième trimestre 2022, ce qui laisse
encore une marge de manœuvre significative pour le déploiement de ce programme, 5 ans après
son lancement. Les d
écaissements s’élèvent à 1
404
M€ à la fin du troisième trimestre
2022
(38,08
% de l’enveloppe globale
), soit une augmentation de 550
M€ en un an. Le programme
est donc en phase d’accélération mais ses effets auprès des bénéficiaires se
matérialiseront
encore sur plusieurs années.
Les CP ouverts en 2022, qui ont été complètement exécutés à hauteur de 846
M€
, sont en
augmentation par rapport à 2021 (186
M€ d’augmentation
soit 28,18 %). À la différence du
programme 421, le programme 422 présente peu de dotations décennales, 82
M€ au total,
soit
14
M€ en 2022. Elles n’ont donc pas de conséquences majeures sur la dynamique de
consommation des CP. En revanche, le faible écart entre la budgétisation en loi de finances
pour 2022 et l’exécution
semble indiquer la poursuite des actions selon leur programmation.
Seuls 5,80
M€ ont été réalloués de l’action 04
Nouveaux écosystèmes d’innovation
vers l’action
05
Accélération du développement des écos
ystèmes d’innovation performant
s.
L’action 01
Intégration des sociétés d’accélération des transferts de technologie (SATT)
fait
l’objet d’un engagement
uniquement en fonds propres à hauteur de 50
M€ en 2022, ce qui
permet de clôturer la mise en œuvre de ce
tte action
en ayant atteint l’enveloppe cible.
L’action 02
Fonds national post maturation « Fontier venture »
a fait l’objet d’un
abondement de 150
M€, troisième tranche de versement pour cette mesure pour alimenter le
fonds « French Tech Seed
», fonds d’i
nvestissement pour les start-ups technologiques,
notamment dans la «
deep tech »
. Cette action a aussi financé la mesure «
French Tech
Bridge
», visant à répondre aux conséquences de la crise sanitaire.
L’action 03
Démonstrateurs
et territoires d’innovation de grande ambition
a consommé
36,52 % des CP votés (309
M€) conformément à la budgétisation et en augmentation par
rapport à 2022. Sur le volet «
Territoires d’innovation
», l’année 2022 a été marqué
e par le
bilan intermédiaire
des 24 projets lauréats ainsi que par la finalisation de l’instruction de projets
d’investissement par prise de participation en fonds propres. En lien avec l’
Agence nationale
85
L’enveloppe prend en compte les 200
M€ sur le programme 876 contribuant aux objectifs de ce programme.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
59
pour la rénovation urbaine (ANRU), quinze territoires poursuivent le déploiement du volet
« quartiers » de «
Territoires d’innovation
» visant à développer l’innovation et les pratiques
d’excellence dans certains quartiers prioritaires de la politique de la ville en renouvellement
urbain. Trois cinquièmes
de l’enveloppe
sont
d’ores e
t déjà engagés. Sur le volet
«
Démonstrateurs
», les dispositifs sont majoritairement clôturés. Il est à noter que dans le cadre
de la stratégie nationale
sur l’hydrogène, l’AAP lancé à hauteur de 90
M€ relatif aux «
Briques
technologiques et démonstrateurs hydrogène
» dans le cadre du PIA 3 est toujours en cours
d’instruction.
Douze projets ont déjà été sélectionnés pour 49
M€. Comme pour le programme
421, cette mesure montre les possibles recouvrements entre le PIA 3 et le PIA 4.
S’agissant des
fonds prop
res, l’
Ademe Investissement
86
a pour objet
l’investissement minoritaire dans des
projets d’infrastructure innovants de type première commerciale ou «
first of a kind
» à hauteur
de 400
M€ dont 200
M€ ont déjà été versés
. Depuis la création de la société et juin 2022, sept
projets ont été signés pour un engagement total de 72
M€.
Concernant le volet « nucléaire de
demain
», la trajectoire d’engagement des CP, à hauteur de 84
M€ en 2022, auprès de l’ANR
est conforme à la budgétisation.
Concernant l’action 04
Nouveaux écosystèmes
d’innovation
, un AAP visant à construire
et promouvoir des solutions permettant de répondre aux défis dans les territoires ultra-marins a
été lancé en 2022. En finançant des capacités de recherche, de développement et
d’
innovation
(RDI), il ambitionne de créer ou de développer des écosystèmes territoriaux porteurs de
solutions innovantes permettant d’accélérer leur croissance durable en mobilisant et valorisant
leurs spécificités et leur potentiel.
L’action 05
Accélération du dévelo
ppement des écosystèmes d’innovation performants
,
comprend quatre volets : accélération des SATT (200
M€), recherche hospitalo
-universitaire
(95
M€), technologies numériques
(688
M€
87
) et transports et mobilité durables (125
M€).
L’action est engagée à 95
% et est en cours de clôture. Concernant le volet «
Accélération des
SATT
», en 2022, à la suite des résultats de
l’AAP dédié, 165,5
M€ ont été octroyés par décision
du Chef du gouvernement afin de permettre à douze SATT de poursuivre leur autonomisation
financière progressive après échéance du PIA 1 et de mener à bien leur mission de valorisation
des inventions issues des laboratoires de recherche (maturation, transfert, prestations, etc.).
Néanmoins, comme pour le programme 421,
des problèmes d’
articulation avec le PIA 4
se pose
nt ce qui peut nuire au suivi et à la transparence de mise en œuvre des dispositifs
d’investissement
. Dans le cadre du programme 425, un nouvel AAP sur les instituts hospitalo-
universitaires (IHU) a été lancé le 17 mars 2022. L
’organisation de la soumission et de la
sélection des nouveaux IHU par un jury international est
en cours. L’action recherche
hospitalo-
universitaire (RHU) fait également l’objet d’un sixième AAP. Il en est de même sur la stratégie
Hydrogène décarboné qui bénéficie de 222
M€ du PIA
3 pour un montant total de 992
M€ dans
le cadre de la stratégie d’accélération
.
86
Ademe Investis
sement est une société par actions simplifiée dont l’associé unique est l’État et dont la direction
est confiée au président-directeur-
général de l’Ademe. La société a été constituée en décembre 2018, dans le cadre
d’une convention État
-Ademe pour la mise
en œuvre de l’action
Démonstrateurs et territoires d’innovation de
grande ambition.
87
Dont 98
M€ pour le plan « Nano 2017 », 200
M€ sur le programme 876, 368
M€ pour le plan « Nano 2022 » et
22
M€ pour le calcul intensif
.
COUR DES COMPTES
60
C -
Le programme 423 -
Accélération de la modernisation des entreprises
a vu ses engagements diminués en 2022
Au sein du PIA 3, le programme 423 vise à renforcer la compétitivité des entreprises
françaises et à accompagner leur adaptation aux évolutions de l’environnement économique,
notamment dans le domaine numérique.
L’enveloppe globale du programme 42
3
s’élève à
4 457
M€ (en AE) en 202
2, soit une
augmentation de 8,71 % depuis le lancement du programme. Cette enveloppe a crû de 50
M€
(AE=CP) en 2022, notamment via le volet «
Ingénierie de formations professionnelles d’offres
d’accompagnement innovantes
»
pour la mise en œuvre de l’action «
Déffi-Num » dans le cadre
du PIA régionalisé de l’action
04
Adaptation et qualification de la main d'œuvre
.
En outre, 66,57
% de l’enveloppe a fait l’objet d’un engagement du Chef du
Gouvernement à la fin du troisième trimestre 2022. Le total des décaissements s’élevait
à
1 036
M€ (
23,24
% de l’enveloppe globale
) dont 369
M€ de plus en un an.
Les CP ouverts en
2022, intégralement exécutés, à hauteur de 468,50
M€
, ont diminué de moitié par rapport à
2021. Les CP étaient majoritairement des prises de participation (64,52 %) pour alimenter les
actions liées à des fonds. Par ailleurs, il y a eu des réallocations de crédits entre actions par
fongibilité. Ainsi, l’action 09
Grands défis
n’a pas consommé les 100,00
M€ de CP budgétisés
au profit de l’action 02
Accompagnement et transformation des filières
, actions portées dans les
deux cas par Bpifrance.
L’action 01
Soutien à l’innovation collaborative
a été complètement engagée auprès des
bénéficiaires
.
Au 30 juin 2022, la totalité de cette enveloppe a été contractualisée auprès des
lauréats et des bénéficiaires.
L’action
02
Accompagnement et transformation des filières
, dotée
de 70
M€
de CP en LFI 2022, a été exécutée à hauteur de 170,00
M€
.
L’
AAP « Plateformes
numériques et mutualisation de données pour les filières », clôturé fin 2021, avait pour objectif
de structurer la filière numérique en mutualisant les moyens ou grâce à des plateformes
numériques. Quatre projets supplémentaires ont été décidés en 2021 et 2022 pour un montant
total d’aide de 20,4
M€.
L’appel à manifestation d’intérêt (AMI) «
Capacity building
» se
poursuit désormais sur les actions 03 et 04 du programme 424. Cette action comprend une partie
en fonds propres à hauteur de 715,53
M€ après
redéploiements. Ces derniers sont mobilisés
dans le cadre de la société de projets industriels 2 (SPI 2)
, faisant l’objet d’une convention du
31 mars
2022 entre l’État, l’EPIC
Bpifrance et la société par actions simplifiée Bpifrance
Investissement relative au plan
France 2030
(action 05
Accélération de la croissance (fonds
propres)
du programme 424, volet « SPI2 »). Le fonds est également abondé par
France 2030
pour atteindre un volume total de 1,00
Md€. Une première souscription a été effectuée
en
2022.
Au sein de l’action 04
Adaptation et qualification de la main
d’œuvre
, le volet «
French
Tech ticket et diversité
», doté de 26,16
M€ après redéploiements, a fait l’objet d’un AAP en
2021 et d’un autre en 2022. Comme en 2021, le
volet relatif au «
dispositif France Formation
Innovante Numérique (Déffi-num)
» a été doté de 50,00
M€
par transferts. La première vague a
donné lieu à l’attribution de 54
,40
M€ à 119 bénéficiaires en juillet 2022.
Le fonds «
French Tech Souveraineté
» qui a atteint son volume cible de 650
M€,
comprend une première tranche de 150
M€ mobilisée
dès 2020 en préfiguration par le PIA 3 et
deux tranches à hauteur de 500
M€ au
total au titre des crédits issus de
France 2030
. Au
30 juin 2022, le portefeuille comptait sept projets, engagés à hauteur de 214
M€.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
61
L’action
06
F
onds national d’amorçage n° 2
(FNA 2) est dotée de 500
M€
; ces derniers
transitent par le compte d’affectation spéciale «
Participations financières de l’État
». Créé en
2018, le FNA2 est doté à ce jour de 350
M€
de CP. 150
M€
ont été versés en 2022 afin de
permettre la souscription de la dernière tranche. Le FNA 2 a souscrit 228
M€ dans
douze fonds,
dont cinq en 2021 pour un montant de 83
M€
au 31 décembre 2021.
Enfin, le fonds Multi-Cap 2, action 08,
a mis fin à sa période d’investissement en 2022.
Le programme 423 comme les autres programmes du PIA 3 est en cours de réalisation et
doit s’articuler avec des instruments du PIA
4 qui poursuivent les actions entreprises. Ce constat
renforce la recommandation de la cour sur la lisibilité de la mission.
II -
Le programme 424
–
Financement des investissements
stratégiques
est structurant pour les stratégies d’accélération
Le programme 424 -
Financement des investissements stratégiques
, créé avec le PIA 4,
poursuit une logique d’investissement dite «
dirigée » et vise donc à financer des projets dans
des domaines jugés stratégiques pour l’avenir du pays. Les actions du programme ne sont
toutefois pas organisées selon la thématique des projets mais selon leur niveau de maturité
technologique : de la moins mature, action 01
Programmes et équipements prioritaires de
recherche
(PEPR), à la plus mature, action 06
Industrialisation et déploiement
.
L’enveloppe globale du programme 424 s’élève à 40,50
Md€ d’
AE en 2022, soit une
augmentation de 324
% depuis le lancement du programme en 2021. L’évènement maj
eur de
2022 étant l’ouverture
de 28,00
Md€ d’AE dans le cadre de
France 2030
.
L’intégralité des AE
ouvertes mais non exécutées (7,30
Md€
) a été proposée au report. Aucun redéploiement ou
rétablissement de crédit n’a été opéré sur ce programme.
France 2030
ne modifie pas
significativement la structure du programme,
à l’exception de la création d’une sixième action
dotée d’importants financements
,
mais il vient l’
abonder significativement, notamment sur les
actions en aval de la chaîne de l’innovation
(voir
infra
). Le programme est également affecté
par un décret de transfert de 90
M€ en AE et en CP et par un décret de virement de 755
000
€
au titre de la campagne de communication (voir partie Chapitre I IV -B -2 -).
3,99
Md€ de CP ont été exécutés en 2022, ce qui amène le total des CP exécutés à
5,49
Md€ depuis la création du programme en 2021. Cela représente 13,56
% de l’enveloppe
globale. Les décaissements à la fin du deuxième tri
mestre 2022 s’élèvent à
430
M€ (
1,06 % de
l’enveloppe globale)
alors qu’aucun crédit n’avait été décaissé en 2021
. Le programme est donc
en phase de démarrage, la contractualisation des différents projets devant encore se poursuivre
ses prochaines années.
Les nouveaux crédits de 2022 ne se répartissent pas de façon uniforme entre les actions.
Les actions les plus matures technologiquement, les plus aval, ont plus de crédits relativement
au PIA
4. Cela est particulièrement vrai pour l’action 06
Industrialisation et déploiement
qui
rassemble 12,95
Md€ soit 46
% du total des crédits
France 2030
(voir tableau n° 1 en annexe
n° 7)
.
L’action 04
Soutien au déploiement
est également largement abondée (7,46
Md€).
Comparativement à l’exercice 2021, les in
vestissements programmés en 2022 sont donc
nettement plus tournés vers l’industrialisation et la commercialisation de produits
technologiques que sur le développement technologique dans des laboratoires de recherche.
COUR DES COMPTES
62
Vu l’importance des montants ouverts en AE, l’enjeu de leur consommation est un
élément d’attention de ce programme. La trajectoire pluriannuelle prévoit une croissance des
demandes de CP jusqu’en 2026 (6,23
Md€) puis une diminution progressive jusqu’en 2028 et
au-delà. Pour 2023, 3,38
Md€ ont
été demandés en PLF pour les CP dont 450
M€ en fonds
propres, les crédits finalement votés s’élevant à 3,49
Md€. Ce montant est plus faible que celui
de 2022 (4,08
Md€) et correspond à 8,35
% de l’enveloppe globale.
L’
action 01 P
rogrammes et équipements prioritaires de recherche
(PEPR) est dotée
d’une enveloppe globale de 3,00
Md€ et est mise en œuvre par l’ANR.
Pour accompagner le
volet recherche de chacune des stratégies nationales d’accélération, un PEPR a été confié à un
ou plusieurs organismes de recherche qui assurent un pilotage scientifique dans le but de
permettre la levée de barrières ou de verrous scientifiques ou technologiques liés à cette
stratégie. Les pilotes scientifiques et l’opérateur organisent ensuite des procédures pour
sélectionner les bénéficiaires finaux. 21 PEPR adossés à des stratégies nationales ont déjà été
engagés. Ce dispositif donne une place importante aux organismes de recherche dans
l’élaboration des politiques nationales de recherche, ce que la Cour appelle régulièrement d
e
ses vœux
88
. Par ailleurs, des PEPR peuvent également être proposés par les organismes
nationaux de recherche. Ces PEPR dits exploratoires doivent permettre la conduite d’une
politique scientifique sur des domaines d’intérêt national et européen. À ce titr
e, 17 projets sont
déjà lauréats d’un PEPR exploratoire.
L’
action 06 I
ndustrialisation et déploiement,
créée en 2022, est
dotée d’une enveloppe
importante de 12,95
Md
€.
Elle a pour objectif le financement de projets de transformation de
la base industrielle du pays et le développement de sa capacité de production. Concrètement, il
s’agit de relocaliser et d’implanter des activités, de développer des infrastructures et des
programmes d’accompagnement et de soutien aux entreprises. Cette action regroupe des p
rojets
dans des domaines très différents (véhicules connectés zéro émission, puces électroniques,
robots industriels, forêt, contenus culturels, renouvellement forestier, etc.). Au vu de l’ampleur
de cette action, la Cour veillera dans ses prochains travau
x à la mise en œuvre concrète de cette
politique ainsi qu’à ses conséquences.
III -
Le programme 425
–
Financement structurel
des
écosystèmes d’innovation
a vu sa capacité d’action amplifiée
Le programme 425 vise à soutenir les acteurs de l’enseignement et de la
formation
(enseignement scolaire, universités, grandes écoles)
, de la recherche et de l’innovation
(organismes de recherche et de transfert de technologie) pour renforcer leur rayonnement, être
en capacité de développer des démonstrateurs, notamment des campus de démonstration des
grandes transitions sociétales, et des innovations ainsi que de mener des projets de recherche et
de développement risqués, et de favoriser les synergies entre le monde de la recherche et des
entreprises.
Ce programme a pour objectif d’accompagner les acteurs de l’innovation tout au
long de la chaine de valeur pour accélérer les innovations de rupture, la croissance et
88
Cour des comptes,
Les universités à l'horizon 2030 plus de libertés plus de responsabilités
, note sur les enjeux
structurels, 2021.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
63
l’implantation de start
-ups ainsi que le développement de filières stratégiques comme la santé.
En 2022, la création de l’action 03
Aide à l’innovation «
bottom-up »
(fonds propres)
vise à
renforcer les moyens d’action de ce programme. Elle est dotée de 3,00
Md€ et est mise en œuvre
par Bpifrance au travers de la convention État-opérateur adoptée le 14 septembre 2022. Cette
action vise à simplifier le paysage de l’accompagnement de l’écosystème ESR et d’innovation.
Tableau n° 18 :
appels à projets du programme 425 en 2021 et 2022
2021
2022
Action 01
Excellences sous toutes ses formes
–
vagues 1 et 2
Accélération des stratégies de développement
des établissements d’enseignement supérieur
et de recherche
Innovation dans la forme scolaire
Excellences sous toutes ses formes
–
vagues 3
Instituts Hospitalo-Universitaires
Recherche hospitalo-universitaire en santé (RHU)
Bioclusters
Action 02
i-Démo-soutien aux projets
structurants de R&D
i-Nov
–
vague 8
I-Démo Europe et vague 2022
I-Nov vagues 9, 10 et 11
1
ère
usine
Société de recherche sous contrat
Pôle universitaire d’innovation
Source : Cour des comptes
d’après données SGPI
Au 31 décembre 2022, le programme 425 est doté de 9,96
Md€ en AE après abondement
France 2030
et transferts (cf. partie 1.2.2). 2,26
Md€ d’AE n’ont pas été engagé
es fin 2022
démontrant que le programme est encore en phase de définition, notamment concernant les
dispositifs en fonds propres. Ce programme est également abondé par les intérêts du FII à
hauteur de 87,50
M€ par an et par les dotations non consommables à hauteur de 600
M€ par an.
Concernant les CP,
l’année 2022 a permis d’eng
ager 1,36 M
d€
soit 60,00
M€ de moins
que la budgétisation du fait du transfert de l’action 01
Financement de l’écosystème ESRI
.
Néanmoins, cela correspond également à une augmentation de crédits de 791,06
M€
, engagés
en une année, majoritairement grâce à l
’abondement de l’action 03 du programme à hauteur de
600,00
M€. Les autres actions présentent une augmentation plus limité
e des CP disponibles.
1,85
Md€
de CP ont été engagés au 30 septembre 2022 sur le programme et 459,51
M€ ont été
décaissés auprès des bénéficiaires.
L’année 2022 a été marquée par la mise en œuvre d’un nombre croissant d’appel
s à projet
(cf. tableau n° 18)
tant pour l’action 01
Financement structurel de l’écosystème de
l’enseignement supérieur, de la recherche et sa valorisation
que
pour l’action
02
Aides à
l’innovation «
Bottom-up » (subventions et prêts).
S’agissant de l’action 01
89
, 185,00
M€ en CP ont été engagés soit une croissance de
48,00 % par rapport à 2021. Quatre AAP ou AMI ont été publiés en 2022 :
-
la troisième vague d
e l’
AAP « ExcellencES sous toutes ses formes » financé à hauteur de
800
M€ sur 5 ans et
géré
par l’ANR. L'AAP vise à accompagner les établissements
d’enseignement supérieur et de recherche, porteurs d’un projet de transformation ambitieux
89
E
lle est régie par la convention du 2 juin 2021 entre l’
État
, l’ANR et la CDC
.
COUR DES COMPTES
64
à l’échelle de leur site, dans la mise en œuvre de leur stratégie propre, élaborée à partir de
leurs besoins spécifiques. Les deux premières vagues ont permis de sélectionner 32 projets
pour un montant de 621
M€ (293
M€ pour la vague 1 et 328
M€ pour la vague 2)
;
-
l
’
AAP « Instituts hospitalo-universitaires »,
doté d’une enveloppe prévisionnelle de
300 M
€, et l’AAP
« Recherche hospitalo-universitaire en santé », doté de 150
M€, tous
deux gérés
par l’ANR
, prennent la suite des actions en la matière du programmes 422 du
PIA 3 ; il
s sont en cours d’instruction ou d’appel. Ils visent à amplifier l’effort en faveur de
la recherche biomédicale, du développement des connaissances en matière de santé et
d’amélioration des pratiques médicales
rassemblant chercheurs académiques, personnels
soignants, cliniciens et industriels ;
-
l’appel à manifestation d’intérêt «
Bioclusters
», doté d’une enveloppe de 300
M€ et géré
par l’ANR, vise à identifier des structures fédérant des écosystèmes d’innovation,
catalysant au sein d’un lieu unique une masse critique d’acteurs faisant référence
(industries, recherche, soins, formation) autour d’une thématique porteuse d’innovation de
rupture
. Ils constitueront un guichet unique d’aide et un animateur de réseau.
Ces trois derniers appels ont été spécifiquement financés par le plan
France 2030
et sont
emblématiques de la transformation du programme intervenue entre le PIA 4 et
France 2030
qui a donné une importante priorité à la santé. Ils permettent également de mettre à profit les
dynamiques lancées dans le cadre du PIA 3.
L
’appel
«
Accélération
des
stratégies
de
développement
des
établissements
d’enseignement supé
rieur et de recherche »
,
doté de 200
M€
et
géré par l’ANR
, est en cours
d’instruction. Cet AAP vise à développer des projets de développement des ressources propres
des établissements d’enseignement supérieur et de recherche : plan d’affaires, stratégie de
s
ressources humaines d’acqui
sition de compétences nouvelles ou de mutualisation des besoins.
Il en est de même pour l’
AMI « Innovation dans la forme scolaire »,
doté de 250
M€ et opéré
par la CDC. Cet AMI vise à développer des projets de R&D sur
l’or
ganisation scolaire
proposant de
nouvelles formes d’organisations
et d
’
alliances avec les territoires, les entreprises,
les associations et les parents au bénéfice des élèves.
L’action 02 est marqué
e par la poursuite des appels récurrents et des aides de guichets et
a été plus faiblement rechargée par le plan
France 2030
à hauteur de 1,00
Md€
:
-
les aides nationales
90
, opérées par Bpifrance et financées à hauteur de 2,35
Md€
en AE, ont
pris le relais du PIA
3. Elles regroupent des concours d’innovation pour favoriser la
création d’entreprises
par de jeunes chercheurs, valoriser les résultats de la recherche
publique, financer des projets d’innovation à fort potentiel ainsi que des aides
d’acc
ompagnement des projets structurants de R&D dans tous les secteurs. Deux AAP « i-
démo » ont été lancés en
2022 dont l’un comprend une dimension européenne ainsi qu’un
AAP « i-nov ». Au total, 335
M€ de CP ont été engagés en 2022
;
-
les aides de guichet
91
pil
otées par Bpifrance s’adressent aux start
-ups et aux PME pour
financer des études de faisabilité, des travaux de recherche industrielle, en vue de mettre au
point des produits innovants. Au total, en 2022, 206
M€ ont été engagés
;
90
E
ncadrées par la convention du 14 mai 2021 entre l’
État
, l’EPI
C Bpifrance et Bpifrance SA.
91
E
ncadrées par la convention du 8 avril 2021 entre l’
État
, l’EPI
Bpifrance et Bpifrance SA.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
65
-
les aides régionales
92
pilotées par Bpifrance et la CDC, pour un montant de 500
M€ n’ont pas
été modifiées par
France 2030
(cf. section 1.3.4). En 2022, 30
M€ de CP ont été consommés.
L’action 03
Aide à l’innovation «
bottom-up » (fonds propres)
permettra de soutenir la
croissance de start-
ups à tous les stades de leur développement et d’apporter un financement en
fonds propres aux projets d’accélération des implantations de start
-
ups. L’outil «
Multi-Cap 4 »
a été conventionné dans le cadre de cette action. Un fonds de fonds « Scale-Up », géré par le
Fonds européen d’investissement qui bénéficierait d’une contribution d’1
,00
Md€ de
France 2030
est en cours d’élaboration.
Le programme 425 finalise sa structuration pour irriguer l’écosystème de la recherche et
l’innovation.
92
R
égies par la convention du 13 aout 2021 entre l’
État, EPIC Bpifrance, Bpifrance SA et la CDC.
Chapitre III
Autres éléments en vue de l’évaluation budgétaire
d’ensemble
I -
Les opérateurs et les taxes affectées
La mission
Investir pour la France de 2030
ne comporte ni dépense fiscale ni taxe
affectée. Sa particularité budgétaire (cf.
partie 1.1) tient à la mise en œuvre des actions de la
mission, de même que la gestion de ses crédits, par les opérateurs et non pas par les ministères
concernés par les investissements, ce qui complexifie la vision synthétique des crédits accordés
à une même politique publique.
La mise en œuvre des
PIA 3 et 4 et de
France 2030
est confiée par l’
État, via un système
de conventionnement, à quatre opérateurs
93
. Ils ont été choisis pour leur expertise technique
(thématique ou financière) et leur capacité à gérer les procédures administratives, juridiques,
financières et comptables des actions qui leur sont confiées
94
.
Conformément à l'article 8 de la loi de finances rectificative pour 2010, chacune des
actions définies par le Gouvernement donne ensuite lieu à la signature de conventions entre
l'État et les différents opérateurs chargés de leur mise en œuvre opérationnelle
, précisant les
modalités de sélection des projets, ainsi que celles relatives à la gestion et l'utilisation des fonds.
93
Dans le cas de Bpifrance, qui ne peut pas être opérateur, a été nommé un gestionnaire, Bpifrance investissement.
94
À ce titre, ils participent à la rédaction des cahiers des charges des appels à projets, assurent le secrétariat des
comités de pilotage, instruisent les projets soumis aux appels à projets, contractualisent avec les bénéficiaires
sélectionnés et sont chargés du suivi opérationnel des projets et du recouvrement des retours financiers.
COUR DES COMPTES
68
A -
Des enveloppes gérées par chaque opérateur qui ne couvrent
pas
encore l’ensemble des crédits de la mission
Tableau n° 19 :
répartition des enveloppes de crédits (AE en M€) par programmes
et opérateurs des PIA 3 et 4 au 31/12/2022
Programme
CDC
Bpifrance [1]
ANR [2]
ADEME
Total
Non attribué
421 - Soutien des progrès de
l'enseignement et de la recherche
375,00
0,00
1 994,00
0,00
2 369,00
0,00
422 - Valorisation
de la recherche
999,00
650,00
1 061,00
775,00
3 485,00
200,00*
423 - Accélération de
la modernisation des entreprises
671,20
3 675,49
0,00
110,00
4 456,69
0,00
424-Financement
des investissements stratégiques
2 060,00
16 875,00
5 670,00
8 200,00
32 805,00
7 603,00**
425- Financement structurel
des écosystèmes d'innovation
325,00
4 645,00
2 740,00
0,00
7 710,00
2 249,00
Total mission
4 430,20
25 845,49
11 465,00
9 085,00
50 825,69
10 052,00
Répartition
8,72 %
50,85 %
22,56 %
17,87 %
100,00 %
Source : Cour des comptes d’après des données du SGPI * 200
M€ ont
été attribué au CCF 876 ** Ce montant inclus les 300
M€ à destination
de la DGAC [1] Les enveloppes ne prennent pas en compte les intérêts du FII. [2] Les enveloppes ne prennent pas en compte les intérêts des
dotations non consommables.
Le tableau n° 19 rappelle les moyens dévolus à chaque opérateur. Ces enveloppes
d’AE
ont été actualisées au 31 déc