FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Gestion des finances publiques »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
11
CHAPITRE I ANALYSE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
.........................................
15
I - UNE PROGRAMMATION INITIALE STABLE À PÉRIMÈTRE CONSTANT
........................
15
II - DES MOUVEMENTS EN GESTION PLUS NOMBREUX
ET PLUS IMPORTANTS
...........
16
III - UNE CONSOMMATION EXCÉDANT LA PRÉVISION INITIALE
EN RAISON DES
MESURES SALARIALES DÉCIDÉES EN 2022
.................................................................................
19
A - Des dépenses de la mission en hausse à périmètre constant
................................................................
19
B - Des dépenses de personnel prépondérantes au sein de la mission
.......................................................
22
C - Des dépenses de fonctionnement au-delà de la LFI, notamment
en informatique, une prévision
perfectible des dépenses d’investissement
.................................................................................................
28
D -
Des dépenses d’investissement en hausse par rapport à 2021 mais continûment en
-deçà des prévisions
en LFI
.........................................................................................................................................................
29
E -
Un retour à la normale des dépenses d’intervention
après la crise sanitaire
.......................................
31
IV - UNE TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE SOUTENABLE, MALGRÉ LA POURSUITE DE LA
HAUSSE DES CHARGES ET RESTES À PAYER
.............................................................................
31
V - UNE INCIDENCE DE
S DÉPENSES SUR L’ENV
IRONNEMENT
À MIEUX
APPRÉHENDER
.....................................................................................................................................
33
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
........................................
35
I - PROGRAMME N° 156 - GESTION FISCALE E
T FINANCIÈRE DE L’ÉT
AT
ET DU
SECTEUR PUBLIC LOCAL
..................................................................................................................
35
A - La poursuite de la transformation du réseau territorial
selon le calendrier prévu
...............................
36
B -
La modernisation des systèmes d’information
: une priorité stratégique qui nécessite un pilotage
resserré
.......................................................................................................................................................
37
C -
L’harmonisation des indicateurs du COM et des objectifs
de performance budgétaire
......................
39
II - PROGRAMME N° 302 - FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES
.................
40
A -
Un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens
de la Douane à fiabiliser
.........................................
40
B -
L’impact de l’évolution des mis
sions et du réseau de la Douane
sur les emplois du programme 302 42
C - Un soutien aux débitants de tabac axé sur la perte
de chiffres d’affaires davantage que sur la
reconversion
...............................................................................................................................................
43
III - PROGRAMME N° 218
–
CONDUITE ET PILOTAGE
DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES
ET FINANCIÈRES
..................................................................................................................................
44
A - Des dépenses énergétiques imprévues
.................................................................................................
46
B - Des projets informatiques nombreux et en retards
...............................................................................
46
CHAPITRE III LES MOYENS CONSACRÉS PAR L
’ÉTAT À LA POLITIQUE
DE
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
.............................................................................
49
I - DEUX DÉPENSES FISCALES DE MONTANTS LIMITÉS
MAIS EN AUGMENTATION ... 49
II - LE FINANCEMENT DES PROGRAMMES DE LA MISSION
PAR LES DIFFÉRENTS
FONDS ET PLANS
..................................................................................................................................
51
III - UNE DÉPENSE TOTALE EN LÉGÈRE AUGMENTATION DEPUIS DEUX ANS
...............
51
COUR DES COMPTES
4
ANNEXES
..................................................................................................................................
53
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..............................
54
ANNEXE N° 2.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES
AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
...................................................................................................
55
Synthèse
La mission
Gestion des finances publiques
(GFP) regroupe la plus grande partie des
effectifs du ministère de l’économie, des finances et de la
souveraineté industrielle et numérique
(MEFSIN), avec 114 119 emplois en 2022.
Elle se compose de trois programmes, dont deux, le programme 156
–
Gestion fiscale et
financière de l’État et du secteur public local
et le programme 302
–
Facilitation et sécurisation
des échanges
, sont sous la responsabilité des deux grandes directions à réseau du MEFSIN (la
direction générale des finances publiques (DGFiP) pour le programme 156 et celle des douanes
et droits indirects (DGDDI) pour le programme 302). Ces deux programmes représentent
l’essentiel des crédits de paiement
consommés (91,3 %) et des emplois (95,9 %) de la mission
pour 2022. Le programme 218
–
Conduite et pilotage des politiques économiques et financières,
qui finance des politiques de coordination interministérielle ou de soutien sur le périmètre
ministériel, représente moins de 10 % des dépenses. Compte tenu du poids prépondérant des
dépenses de personnel (82,7 % des dépenses de la mission en 2022), la gestion de la masse
salariale représente le principal enjeu de cette mission.
La mission a été marquée par plusieurs évolutions de périmètre en 2022, liées au transfert
des crédits de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), de la
direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) et du centre
interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH) du
programme 218 de la mission
Gestion des finances publiques
à différents programmes de la
mission
Transformation et fonction publiques.
Une fois ces dépenses retraitées, les crédits
ouverts en LFI
pour 2022 (9 995 M€ en CP)
sont stables par rapport à ceux de la LFI pour 2021
(- 0,3 %).
Une consommation supérieure à la prévision, tant pour les dépenses de personnel
que de fonctionnement
L’exercice 2022 est caractérisé par une hausse significative des mouvements en cours de
gestion. Hors lois de finances rectificatives, ces derniers
s’élèvent à 255,1 M€ en AE et
216,9
M€ en CP, en croissance de 44 % par rapport à l’exercice précédent. Ils
sont composés à
plus de 50 % de
reports de crédits de l’année 2021
sur l’année 2022
. Le financement de la
revalorisation du point d’indice
et des autres mesures interministérielles intervenues en cours
de gestion, par des transferts importants en provenance du programme 551 -
Provision relative
aux rémunérations publiques
(82,2
M€ sur la mission dont 82,0
M€ pour les programmes 156
et 302), participe également de cette progression.
Alors que la consommation des crédits de la mission se caractérisait, depuis 2016 par une
certaine stabilité, voire une sous-
exécution, la tendance s’est inversée en 2021 et en 2022. Pour
la deuxième année consécutive, la consommation des crédits est supérieure à la prévision,
portée par des dépenses de personnel et de fonctionnement plus élevées
qu’anticipé, tandis que
la budgétisation des dépenses d’investissement demeure
perfectible. Au total, les crédits
COUR DES COMPTES
6
dispon
ibles en 2022, soit 10,24 Md€ en CP, ont été consommés à hauteur de 10,11 Md€, soit
un taux d’exécution de 98,6
% pour la mission.
À périmètre constant, la dépense réalisée en 2022 est en hausse de 67,9
M€
(+ 0,7 %) par
rapport à 2021, et sur-exécutée (+ 1,1 %) par rapport aux crédits ouverts en LFI.
D’une part, la sur
-exécution
des crédits s’explique par des dépenses de masse salariale
au
niveau de la mission supérieures à la LFI pour la première fois depuis 2016, du fait notamment
de
la mise en œuvre de
mesures salariales générales (+ 95,1
M€) et catégorielles (+
29,5
M€)
adoptées postérieurement à la LFI
1
. Les dépenses de personnel s’élèvent ainsi à
6,62
Md€ pour
le programme 156, à 1,26
Md€ pour le programme 302 et
à 481,2
M€ pour le programme 218.
L’écart à la LFI tient d’autre part aux dépenses de fonctionnement (1,52
Md€
en CP), en
progression de 20
M€ par rapport à 2021 et fortement supérieures à la prévision
, tant au niveau
de la mission (+ 121,1
M€, soit
+ 8,6 %) que sur chacun des trois programmes.
L’augmentation
des dépenses énergétiques liée à l’inflation a particulièrement affecté le programme 218 au titre
de ses crédits de fonctionnement (les dépenses immobilières réalisées sont supérieures de 72 %
à la prévision).
La sur-exécution des dépenses de fonctionnement depuis plusieurs années est également
liée au dépassement des coûts et délais des projets informatiques, qui constitue un enjeu pour
les trois programmes
.
Au total, le
budget informatique de la mission s’élève à 420,9
M€
; les
dépen
ses sont plus importantes qu’anticipé tant en AE (+
45
%) qu’en CP (+
27 %). Ce
dépassement des crédits de fonctionnement exécutés sur les projets informatiques est en partie
dû à la sous-
exécution récurrente des dépenses informatiques sur les crédits d’in
vestissement
du titre 5, engendrant une dépense totale
d’investissement
très inférieure à la prévision pour les
programmes 302 (- 56,3 %) et 218 (- 35,0 %). La budgétisation des dépenses informatiques en
investissement et en fonctionnement mériterait donc
d’être améliorée.
Une trajectoire des schémas d’emplois de la mission toujours orientée à la baisse
La diminution continue des effectifs de la mission depuis plusieurs années constitue une
contribution importante à l’évolution de l’emploi public au sein de l’État
, notamment en ce
qu’elle compense les créations opérées dans d’autres ministères. Néanmoins, la diminution des
emplois effectivement occupés, supérieure à la prévision, met en exergue les enjeux
d’attractivité et de recrutement
des trois programmes. En 2022, le
nombre d’emplois supprimés
sur la mission (- 1 549 ETP) est supérieur aux années précédentes, et excède la prévision : le
programme 156 a réalisé son
schéma d’emploi
s avec 9 ETP de moins que programmé ; le solde
d’emplois du programme 302 s’établit
à 14 ETP de moins que prévu, tandis que le programme
218
a exécuté son schéma d’emploi à hauteur de
- 53 ETP, soit un écart de - 119 ETP au regard
de la programmation (+ 66 ETP). Ces « sur-exécutions
» de schémas d’emplois négatifs
s’expliquent par un déficit d’attractivité ainsi que des délais de recrutement allongés.
Par ailleurs, ainsi que la Cour le souligne depuis plusieurs années, les évolutions des
schémas d’emplois (créat
ions et suppressions de postes) sont insuffisamment documentées, en
particulier s’agissant de la mesure des gains de productivité induits. Cet enjeu est d’autant plus
1
Certaines mesures générales et catégorielles exécutées étaient néanmoins prévues en LFI pour 2022 (pour
respectivement 5,7
M€ et 5,4
M€).
SYNTHÈSE
7
important en raison des réformes en cours de mise en œuvre (suppression de la taxe d’habi
tation
pour la DGFiP, des missions fiscales de la DGDDI)
ainsi que des contrats d’objectifs et de
moyens des deux directions, qui formalisent les redéploiements d’effectifs issus de ces
réformes. La recommandation formulée par la Cour en 2021 est donc reformulée, pour engager
les directions concernées à élaborer les outils permettant de mesurer les gains de productivité
induits par les réformes et les schémas d’emplois
.
D
es contrats d’objectifs et de moyens
dont les trajectoires pourraient être fiabilisés
et les indicateurs mieux articulés avec les objectifs de performance budgétaire
En mars 2020, la DGFiP a signé avec le secrétariat général du MEFSIN et la direction du
budget
un contrat d’objectifs et de moyens (COM) pour la période 2020
-2022, dont le
renouvellement pour la période 2023-2027 est en cours de négociation. La DGDDI a procédé à
la même contractualisation en décembre 2021 pour la période 2022-2025. Cependant, les
trajectoires budgétaires intégrées aux COM mériteraient d’être fiabilisées, s’agis
sant pour la
DGDDI des crédits de personnel et des crédits alloués aux mises à disposition des droits de
douane au profit de l’Union européenne et pour la DGFiP, des moyens consacrés aux projets
informatiques. Par ailleurs, les indicateurs des COM devraient être harmonisés avec les
indicateurs de performance budgétaire des programmes 156 et 302, afin d’accroître la lisibilité
et le suivi pluriannuel des axes stratégiques de ces directions (réforme territoriale,
modernisation informatique notamment).
Enfin,
l’incidence des dépenses
de la mission
sur l’environnement doit être mieux
mesurée et appréhendée.
Alors qu’aucun des programmes n’est c
oté autrement que neutre au
titre du « budget vert
» de l’État, certaines dépenses en matière d’immobilier, d’achats, de
déplacements ou d’efficience énergétique mériteraient d’y figurer, qu’elles soient favorables ou
défavorables à l’environnement. C’est pourquoi la Cour recommande
de coter à terme les
dépenses de la mission selon la méthodologie de droit commun du « budget vert ».
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation reformulée) Se doter des outils de mesure nécessaires pour évaluer les
gains de productivité induits par la mise en œuvre des réformes et leur impact sur les
schémas d’emplois
(SG MEFSIN, DGFiP, DGDDI)
.
2. (Recommandation nouvelle) Améliorer la budgétisation des dépenses informatiques en
fonctionnement et en investissement
(SG MEFSIN, DGFiP, DGDDI)
.
3. (Recommandation nouvelle) Engager la cotation des dépenses de la mission selon la
méthodologie de droit commun du « budget vert »
(SG MEFSIN, DGDDI, DGFiP, DB).
4. (Recommandation nouvelle) Harmoniser les indicateurs de performance budgétaire du
programme 156 et les indicateurs du futur contrat d
’objectifs et de moyens de la DGFiP
pour la période 2023-2027, dès le projet de loi de finances pour 2024
(DGFiP, DB)
.
5. (Recommandation nouvelle) P
oursuivre l’harmonisation des indicateurs entre le PAP et le
CPOM et en confier le suivi à la sous-direction finances et achats de la DGDDI
(DGDDI,
DB)
.
Introduction
La mission
Gestion des finances publiques
(GFP)
,
dont les crédits de paiement (CP)
s’établissaient à
9,99 Md
€ en loi de finances initiale (LFI) pour 202
2, regroupe la plus grande
partie des effectifs
du ministère de l’économie, des finances et de la
souveraineté industrielle et
numérique (MEFSIN)
2
, avec
un plafond d’emplois de 11
6 365 ETPT
3
. Elle porte de
nombreuses politiques publiques relevant du MEFSIN (recouvrement
des recettes de l’État
, des
collectivités territoriales et de leurs établissements, paiement des dépenses publiques et tenue
des comptes d
e l’État, activités douanières et lutte contre la fraude et le terrorisme, fonctions
d’état
-
major, d’expertise, de prévention, de conseil et de contrôle
) ainsi que des actions à
dimension interministérielle (systèmes d’information financière et comptable de l’État).
Après une évolution de périmètre de la mission entre la LFI pour 2020 et celle pour 2021,
des mesures complémentaires de transfert ont conforté la distinction entre les missions
Gestion
des finances publiques
et
Transformation et fonction publiques
(TFP). Les crédits de la DITP,
de la DGAFP et du CISIRH du programme 218 ont ainsi été transférés en 2022 à différents
programmes de la mission
Transformation et fonction publiques
4
.
À l’exception des crédits du
secrétariat général qui exerce ce rôle tant pour le MEFSIN que pour le ministère de la
transformation et de la fonction publiques (MTFP), il n’existe plus de crédits du MTFP sur la
mission
Gestion des finances publiques
.
La mission se compose de trois programmes. Deux programmes opérationnels de
politique fiscale, comptable et douanière, gérés par les deux grandes directions à réseau du
MEFSIN
, regroupent l’essentiel des
crédits de paiement (CP) ouverts en LFI pour 2022 (91 %)
de la mission :
-
le programme 156
–
Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local
dont
le responsable est le directeur général des finances publiques ;
-
le programme 302
–
Facilitation et sécurisation des échanges
dont la responsable est la
directrice générale des douanes et droits indirects ;
2
Intitulé ministère de l’économie, des finances et de la relance entre le 6 juillet 2020 et le 20 mai 2022, celui
-ci a
pris le nom de ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique depuis le décret
du 20 mai 2022.
3
Hors transferts d’ETPT en gestion et mouvement d’ETPT en loi de finances rectificative.
4
Les emplois et la masse salariale de la DITP, de la DGAFP et du CISIRH sont transférés du programme 218 au
programme 368
Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques,
créé par la LFI 2022 et
rattaché à la mission
Transformation et fonction publiques
. La même mission accueille désormais les crédits hors
titre 2 du CISIRH et les crédits hors titre 2 de la DITP. Ces crédits sont respectivement rattachés au programme
148
Fonction publique
et au programme 349
Transformation publique
.
COUR DES COMPTES
12
Par ailleurs, le programme 218
–
Conduite et pilotage des politiques économiques et
financières
5
dont la responsable est la secrétaire générale du MEFSIN, correspond aux
politiques de pilotage ou de coordination à dimension interministérielle ou à des fonctions de
soutien sur le périmètre ministériel (8,9 % des CP de la mission ouverts en LFI pour 2022). Il
regroupe les crédits de plusieurs directions et services d’état
-major du MEFSI, dont certains
pilotent des chantiers interministériels (Chorus et Portail Chorus Pro pour l’AI
FE).
Tableau n° 1 :
crédits ouverts en LFI pour 2022 par programme à périmètre courant
En M€
AE
Évolution
LFI 2022/LFI 2021
CP
Évolution
LFI 2022/LFI 2021
Programme 156
7 580,11
- 0,9 %
7 545,16
- 0,6 %
Programme 218
857,89
- 9,0 %
884,96
- 5,8 %
Programme 302
1 578,17
+ 0,4 %
1 564,93
0,0 %
Mission
10 016,17
- 1,5 %
9 995,04
- 1,0 %
Source : Cour des comptes
5
Le programme 218 comprend les crédits des directions et services suivants : cabinets ministériels, secrétariat
général, directions en charge de missions transversales comme la direction du budget, l’agence pour l'informatique
financière de l’État (AIFE), direction des achats de l’Éta
t (DAE), inspection générale des finances (IGF), contrôle
général économique et financier (CGEFi), direction des affaires juridiques (DAJ) à laquelle est désormais rattachée
la mission d’appui au patrimoine immatériel de l’État (APIE), service commun des l
aboratoires (SCL), autorité de
régulation des jeux (ANJ), haut fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS), agence du patrimoine immatériel
de l’État (APIE), TRACFIN, mission interministérielle de coordination anti
-fraude (MICAF), médiateur des
ministères économiques et financiers et agence française anti-corruption (AFA).
INTRODUCTION
13
Mission gestion des finances publiques
Programme 156 -
Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local
Programme 218 -
Conduite et pilotage des politiques économiques et financières
Programme 302 -
Facilitation et sécurisation des échanges
Graphique n° 1 :
les dépenses de la mission par programme - exécution
2022 (CP, en M€)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 2 :
les dépenses de la mission par titre
–
exécution 2022 (%, CP)
Source : Cour des comptes
876,10
1 581,73
7 648,11
10 105,93
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
P.218
P.302
P.156
Total mission
82,7%
15,1%
1,4%
0,8%
Dépenses d'opérations
financières; 0,004%
Dépenses de personnel
Dépenses de fonctionnement
Dépenses d'investissement
Dépenses d'intervention
Dépenses d'opérations financières
Chapitre I
Analyse de
l’exécution budgéta
ire
I -
Une programmation initiale stable à périmètre constant
Les crédits de la mission ouverts en LFI ont connu une baisse entre 2014 et 2016 (- 1,8 %
en moyenne), puis une stabilisation entre 2017 et 2020 avant une nouvelle baisse en 2021 à
périmètre constant (- 1,4 %). Les crédits ouverts en LFI 2022 diminuent pour atteindre
9 995,04
M€ (
- 1,0 %) à périmètre courant, mais sont en fait stables à périmètre constant.
En 2022, la mission a connu plusieurs évolutions de périmètre, liées au transfert des
crédits de la DITP, de la DGAFP et du CISIRH du programme 218 de la mission
Gestion des
finances publiques
à différents programmes de la mission
Transformation et fonction publiques.
Les emplois et la masse salariale de la DITP, de la DGAFP et du CISIRH (37
M€
dont 30,8
M€
hors CAS Pensions)
ont été transférés du programme 218 au programme 368
Conduite et
pilotage de la transformation et de la fonction publiques,
créé par la LFI pour 2022 et rattaché
à la mission
Transformation et fonction publiques
. La même mission accueille désormais les
crédits hors titre 2 du CISIRH (20,2
M€) et les crédits hors titre 2 de la DITP (15,9
M€)
,
respectivement rattachés au programme 148
Fonction publique
et au programme 349
Transformation publique
.
À périmètre constant, les crédits ouverts en LFI pour 2022 (9,99
Md€ en CP) sont
stables
par rapport à la LFI pour 2021 (- 25
M€, soit
- 0,3 %
). L’évolution tendancielle négative
(- 111,3
M€), imputable en quasi
-totalité au programme 156 dont 77,3
M€ d’économies
structurelles, est quasiment compensée par les mesures nouvelles programmées (+ 89,3
M€).
Ces dernières comportent des dépenses exceptionnelles pour le programme 156 (98,0
M€),
au
titre de la progression des dépenses de titre 2, ainsi que de nouvelles dépenses à hauteur de
71,9
M€ réparties sur l’ensemble de la mission
.
COUR DES COMPTES
16
Graphique n° 3 :
décomposition des hypothèses de programmation de la mission GFP
(en M€)
Source : Cour des comptes
À l’échelle de la mission, les crédits de paiement ouverts en dépenses de personnel
(8,33
Md€) diminuent par rapport à ceux ouverts en 2021 (
- 99,5
M€ soit
- 1,2 %). Les autres
dépenses hors titre 2 prévues en LFI pour 2022 augmentent de + 77,4
M€ (+
4,8 %) par rapport
à la LFI 2021 à périmètre constant, porté par la hausse des crédits de fonctionnement de 6,4 %
(+ 84,8
M€).
Contrairement à la LFI 2021 qui prévoyait une diminution des CP pour les trois
programmes de la mission, seul le programme 156 voit ses crédits légèrement diminuer en LFI
2022 à périmètre constant (- 0,9 % par rapport à la LFI 2021). En dépit de la contraction à
périmètre courant des crédits ouverts pour le programme 218 (- 6,1 %), les programmes 218 et
302 progressent entre les programmations 2021 et 2022 (respectivement + 2,1 % et + 0, %) à
périmètre constant.
Selon les données fournies par les responsables de programme de la mission, la gestion
de la crise sanitaire a eu de faibles effets résiduels de dépenses supplémentaires en 2022. Les
deux dépenses supplémentaires supportées en 2022 par le programme 156 à hauteur de 12,9
M€
pour l’achat de matériel de télétravail et 8
M€ pour les marchés d’entretien devraient perdurer
en 2023.
II -
Des mouvements en gestion plus nombreux
et plus importants
Les mouvements de crédits infra-annuels
à l’échelle de la mission connaissent une hausse
significative entre 2021 et 2022. Hors lois de finances rectificatives (LFR), ils
s’élèvent
à
255,1
M€ en AE et 216,3
M€
en CP, en croissance de 44 % par rapport à
l’exercice précédent.
Ils représentent 2,2 % des crédits votés en LFI, contre 1,5 % en 2021.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Graphique n° 4 :
de la LFI 2022 à l’exécution (en CP, en M€)
Source : Cour des comptes
Les
reports de crédits de l’année 2021
sur l’année 2022
6
qui
s’élèvent à
110,0
M€,
expliquent 51 % des mouvements infra-annuels, soit 53,0
M€ au profit du programme 156
,
50,2
M€ au profit du programme 218
et 6,9
M€ au profit du programme 302.
Les programmes sont concernés par des décrets de transfert et de virement, ainsi que par
des arrêtés
de répartition au titre de l’article 11 de la Lolf, pour un
solde global de 85,1
M€ en
CP à l’échelle de la mission.
Des transferts en provenance du programme 551
–
Provision
relative aux rémunérations publiques
pour un montant global de 81,2
M€ ont bénéficié aux
programmes 156 (57,7
M€
), 302 (24,3
M€
)
7
et 218 (0,2
M€)
afin de contribuer au financement
de la revalorisation du point d’indice et à la mise en place de la prime dédiée aux maîtres
d’apprentissage. Le programme 156 a également bénéficié d’un transfert de 9,0
M€
8
en
provenance du programme 148
–
Fonction Publique
au titre des dépenses de personnel liées
aux restructurations, financées par le FAIRH. Quant au programme 218, il a bénéficié
notamment d’un vi
rement de 4,1
M€ en AE en provenance du programme 302 pour le projet
d’extension du
Datacenter
de Toulouse et
d’un transfert de 1,2
M€ en CP en provenance de
19 programmes pour financer la campagne de communication « Marque Employeur pour la
fonction publique ».
6
L’article 65 de la loi n°
2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 a autorisé 46 programmes du
budget général, dont les programmes 156, 218 et 302, à dépasser la limite de report de 2020 à 2021 de 3 % des
crédits hors titre 2 ouverts en LFI à hauteur des crédits ouverts en LFI et en LFR.
7
Arrêtés du 25 octobre, du 6 décembre et du 14 décembre 2022portant répartition de crédits du programme 551.
8
Hors compte d’affectation
spéciale
Pensions
.
COUR DES COMPTES
18
À l’inverse,
des crédits ont été transférés depuis le programme 156 vers le programme
112
–
Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire
relevant de la
mission
Cohésion des territoires
au titre de la contribution annuelle de la DGFiP au réseau
France Services (4,63
M€ en CP)
9
.
Le montant global de crédits mis en réserve
pour l’ensemble de la mission s’élève à
54,9
M€.
Le taux de mise en réserve des crédits hors titre 2,
appliqué à l’assiette ouverte
en LFI
minorée des crédits exemptés
10
s’est élevé
en 2022 à 4 % (contre 3 % en 2019 et 2018) pour les
programmes 218 et 302, tandis que le taux appliqué aux crédits du titre 2 est maintenu à 0,5 %
pour les trois programmes de la mission
11
. En revanche, le programme 156 bénéficie,
conformément au c
ontrat d’objectifs et de moyens (COM) signé le 16 mars 2020 par la DGFiP
avec le secrétariat général du MEFSIN et la direction du budget
12
, d’un taux de mise en réserve
pour les crédits hors titre 2 fixé à 3 %
13
. En fin de gestion, la réserve a été dégelée dans son
intégralité pour les programmes 156
14
et 302, et uniquement pour le titre 2 du programme 218
–
programme ayant fait l’objet d’un dégel total pour les crédits de titre 2, ainsi qu
e d
’un dégel
total en AE et partiel en CP pour les crédits hors titre 2.
Les annulations de crédits intervenues
lors du décret d’avance du 7 avril 2022 ont toutes
fait l’objet d’un rétablissement en LFR 1, tandis que celles intervenues
en LFR 2 (5,8
M€
en
CP) ont porté uniquement sur une partie de la réserve hors titre 2 du programme 218. Des crédits
supplémentaires ont été ouverts sur le programme 302 en LFR 2 (8,7
M€ e
n AE, 1,6
M€ en CP)
notamment pour le
paiement au profit de l’Union européenne des mises à disposition tardives
des droits de douane (10,3 M
€
). Il en est de même pour le programme 156 (47,4
M€ en AE et
6,3
M€ en CP)
et le programme 218 (
42,5 M€ en AE
), afin de couvrir les besoins correspondant
au règlement d’une indemnité à un fournisseur d’électricité (protocole transac
tionnel évalué à
15,4
M€), à l’impact de l’inflation énergétique sur l’engagement de nouveaux marchés
d’électricité et aux conséquences de la défaillance d’un prestataire de gardiennage.
Aux ouvertures de crédits s’ajoutent des rattachements de recettes ex
ternes (52,2
M€)
issus de fonds de concours et d’attributions de produits à la mission dont
32,2
M€ pour le
programme 156
15
, 14,7
M€ pour le programme 302 et
5,3
M€ pour le progra
mme 218.
Les crédits non consommés de la mission
s’élèvent à
191,3
M€
en AE et 138,4 M
€ en
CP, inférieurs à ceux constatés fin 2021 (197,4
M€ en AE et
162,5
M€ en CP
) mais plus de
9
Les programmes 156 et 302 sont également concernés par des transferts de crédits vers le programme 129
Coordination du travail gouvernemental
au titre de la mise en œuvre par la DINUM de prestations informatiques
croisées entre entités administratives (1,64
M€ pour le programme 156).
10
Crédits des missions « Plan de relance » et « Investir pour la France de 2030 ».
11
Ce taux
est appliqué à l’ensemble des programmes dont les crédits sont mobilisables car ne portant pas sur des
dépenses de prestations sociales selon un dispositif reconduit en 2023 avec un relèvement du taux de réserve de
droit commun à 5 %.
12
Le COM signé par la DGDDI ne prévoit aucun taux de mise en réserve dérogatoire.
13
Le COM prévoit également un allègement du cycle de conférences budgétaires et le transfert de crédits du titre
2 vers le hors titre 2 en fin de gestion au titre de la fongibilité asymétrique (50,0
M€ en 2022).
14
Le
surcoût des dépenses de fluides généré par la défaillance d’un fournisseur d’électricité (dépense
exceptionnelle évaluée à environ 26
M€ en AE et 10,5M
€ en CP
) a justifié pour partie le déblocage intégral des
crédits mis en réserve pour le programme 156.
15
Dont 11,6
M€ du fonds de concours
distribuant une subvention du programme Europ
’
act au titre de
l’
activité de
certification des fonds européens de la DGFiP.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
trois fois supérieurs à ceux constatés fin 2017 à périmètre courant. Le niveau des crédits non
consommés hors titre 2 concerne pour l’essentiel
les programmes 156 et 218 (respectivement
30,9
M€ et 52,27
M€ de CP) en raison
des difficultés liées à la réalisation de projets immobiliers
ou informatiques, de passation de marchés ou de traitement de la dépense. Les crédits non
consommés en titre 2 (77,4
M€ à l’échelle de la mission, dont 68,8
M€ pour le programme 156,
8,1 M€ pour le programme 218 et 0,4
M€ pour le programme 302.
Au total, les crédits disponibles en 2022, soit 10,24
Md€ en CP, ont été consommés à
hauteur de 10,11
Md€, soit un taux d’exécu
tion de 98,6 % pour la mission.
Les demandes de report de crédits pour 2023, soit 149,1
M€ en AE et
114,3
M€ en CP,
ont augmenté par rapport à 2022 en AE (+ 2 %) comme en CP (+ 4 %). Ce niveau de report est
porté en premier lieu par les programmes 218 (46,5
M€ en AE et 52,4
M€ en CP)
et
156 (77,5
M€ en AE et 41,3
M€ en CP), tandis que les demandes de report du programme 302
pour 2023 s’élèvent à 25,0
M€ en AE et 20,6
M€ en CP. Ces demandes de reports résultent
comme en 2021 de retards pris dans certains projets, notamment immobiliers et informatiques,
d’engorgements dans la chaîne de paiement ou de facturation, et du nécessaire report
d’opérations ponctuelles
16
.
Les reports obtenus par arrêtés
17
s’établissent pour la mission
à 147,7
M€ en AE et
113,5
M€ en
CP pour 2023. Pour le programme 156, les reports représentent 77,5
M€ en AE et
41,3
M€ en CP, tandis qu’ils s’établissent à 25,3
M€ en AE et 20,8
M€ en CP pour le
programme 302. S’agissant du programme 218, les reports obtenus en CP HT2 (39,2
M€ hors
fonds de concours) atteignent 9,9 % des crédits hors titre 2 ouverts pour le programme en LFI,
et 4,4 % des crédits ouverts en LFI (titre 2 et hors titre 2), conformément au plafond de 5 %
autorisé en LFI pour 2023
18
.
III -
Une consommation excédant la prévision initiale
en raison des mesures salariales décidées en 2022
A -
Des dépenses de la mission en hausse à périmètre constant
À périmètre courant, la dépense de la mission est stable. L’augmentation des dépenses du
programme 156 (+ 95,4
M€), qui représente 76
% des dépenses de la mission, compense la
diminution des dépenses des programmes 302 (- 54,6
M€) et 218 (
- 40,2
M€), qui composent
respectivement 16 % et 8 % de la dépense. Néanmoins, à périmètre constant, la dépense
exécutée en 2022 est pour la deuxième année en
légère hausse par rapport à l’exécution de
l’année précédente (+
67,9
M€ soit +
0,7
%). Cette augmentation s’accompagne d’une sur
-
16
Règlement d’une indemnité à un fournisseur d’électricité (15 M€)
et campagne de communication « État-
employeur » (1,2
M€) pour le programme 218
; marchés aéronautiques pour le programme 302.
17
Arrêtés du 20 janvier 2023, du 6 février 2023 et du 10 mars 2023.
18
L’article 140 de la loi
n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 autorise 40 programmes du
budget général, dont le programme 218, à dépasser le plafond de report de 3 % des crédits hors titre 2 ouverts en
LFI 2022, dans la limite d’un montant total de reports de 5% des crédits ouverts.
COUR DES COMPTES
20
exécution des crédits ouverts en LFI (+ 1,1 %), contrairement à la stabilité, voire la sous-
exécution qui caractérise la consommation de la mission depuis 2016.
Comme les années précédentes et à périmètre courant, compte tenu du poids des dépenses
de personnel dans la mission (83,0 % des CP consommés en 2022),
l’écart entre AE consommés
et dépenses effectives en CP est limité (103,7
M€).
Pour la première fois depuis 2017, les AE consommées sont supérieures à celles
programmées de 193,5
M€, en raison des AE supplémentaires ouvertes en gestion (384,7
M€).
Graphique n° 5 :
LFI et exécution 2018-2022 (AE, périmètre courant,
en Md€)
Source : Cour des comptes
La dépense exécutée en 2022 (10,11
Md€ en CP) est supérieure à la prévision en LFI
(+ 110,9
M€, soit +
1,1 %),
ce qui s’
explique principalement par
la mise en œuvre de mesures
salariales générales (95,1
M€) adoptées postérieurement à la budgéti
sation en LFI
19
.
Contrairement aux années précédentes, la forte sur-exécution des dépenses de fonctionnement
(+ 121,1
M€, soit
+ 8,6
%) n’a pas été compensée par une exécution des dépenses de personnel
inférieure à la prévision. Celles-ci ont en effet été sur-exécutées en 2022 par rapport à la LFI
(+ 25,9
M€, soit +
0,3 %).
Graphique n° 6 :
LFI et exécution 2018-2022 (CP, périmètre courant,
en Md€)
Source : Cour des comptes
19
La direction du bu
dget souligne qu’une partie des mesures générales exécutées était prévue en LFI 2022 à
hauteur de 5,7
M€.
10,89
10,70
10,50
10,17
10,02
10,77
10,43
10,31
10,15
10,21
9,5
10,0
10,5
11,0
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (AE)
Exécution (AE)
10,86
10,44
10,44
10,10
10,00
10,76
10,32
10,23
10,11
10,11
9,0
9,5
10,0
10,5
11,0
2018
2019
2020
2021
2022
LFI (CP)
Exécution (CP)
ANALYSE DE L’EXÉ
CUTION BUDGÉTAIRE
21
À périmètre courant, les dépenses de personnel réalisées sont en diminution depuis 2018
(- 27,2
M€ s
oit - 3
%). Bien qu’en baisse sur la période 2018
-2022 (- 39,1
M€ soit
- 20 %), les
dépenses de fonctionnement augmentent de 20,8
M€ (
+ 1,4 %) entre 2021 et 2022. Il en est de
même pour les dépenses d’investissement, en croissance
de 9,9
M€ (+
7,3 %) entre 2021 et
2022, tandis que les dépenses d’intervention baissent de 19,1
% (- 19,0
M€).
Néanmoins, à périmètre constant, les dépenses exécutées de la mission augmentent entre
2021 et 2022 pour toutes les dépenses (+ 0,3 % pour le titre 2, + 3,2 % pour le titre 3 et + 10,2 %
pour le titre 5) à l’exception des dépenses d’intervention.
Au cœur de la transformation numérique de l’État et des services publics, la mission porte
des projets et chantiers informatiques stratégiques visibles dans la programmation et
l’exécution
budgétaire (v.
infra
).
Les dépenses d’informatique de la mission
: une priorité budgétaire
La mission bénéficie en 2022 d’un «
budget » informatique de 503,7
M€ de CP consommés,
contre 488
M€ en 2021 à périmètre courant. En 2019, la DGFiP et l
a DGDDI représentaient plus du
quart des dépenses et effectifs informatiques de l’État, hors ministère des armées
20
.
Avec 320,6
M€ en 2022 dont 70,7
M€ au titre des investissements, les dépenses d’informatique
de la DGFiP poursuivent leur évolution à la hausse (+ 13 % entre 2021 et 2022, + 169
M€ depuis
2016) conformément à la stratégie de transformation numérique de la direction définie dans son
contrat d’objectifs et de moyens du 16 mars 2020 et dans le protocole de la DGFiP du 19
avril 2021.
En parallèle
des efforts de résorption de la dette technique et d’équipement des agents en matériels
nomades, la DGFiP mène onze des 54 projets du panorama des chantiers numériques de l’État opérés
par la DINUM.
Les dépenses informatiques de la DGDDI (68,9
M€, en crois
sance de 25 % par rapport à 2021,
dont 11,4
M€ au titre des investissements) sont consacrées au maintien en condition des systèmes
centraux et des services déconcentrés, ainsi qu’aux projets liés à la valorisation de la donnée et à la
rationalisation de la politique douanière par le numérique (projet 3D « Développement de la Donnée
en Douane », France Sésame
21
). Le budget informatique du programme 218 (114,3
M€) a une forte
dimension interministérielle et finance, entre autres, le futur SI des achats de l’Ét
at, le SI Chorus ou
encore le projet SIRANO de rénovation du système d’information décisionnel de TRACFIN.
Il porte
également le projet de portail commun du recouvrement de la DGFiP, de la DGDDI
et de l’URSSAF
(PortailPro)
20
Cour des comptes,
Les systèmes d’information de la DGFiP et de la DGDDI, Investir davantage, gérer
autrement,
avril 2019.
21
FRANCE SESAME est un projet interministériel (ministère de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté
industrielle et numérique, ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation, ministère de la Transition écologique)
porté par la DGDDI, qui vise à cré
er une plateforme de services numériques permettant, pour l’ensemble des
acteurs de l’écosystème portuaire (opérateurs économiques, administrations en charge des différents contrôles,
etc.), de fluidifier le passage aux frontières et d’en améliorer la lisi
bilité.
COUR DES COMPTES
22
Dans ses appréciations de l’exécu
tion de la mission, le CBCM mentionne les dépenses de
fonctionnement informatiques au titre de leur dépassement significatif de la programmation initiale.
Elles sont supérieures à la prévision en LFI 2022 en AE (+ 45 % au global, dont + 99% pour le
programme 302) et en CP (+ 27 % au global, dont + 96% pour le 302). Ce dépassement sur le titre 3
est corrélé à la sous-exécution des dépenses informatiques sur le titre 5 (v.
infra
).
B -
Des dépenses de personnel prépondérantes au sein de la mission
1 -
Des dépenses de masse salariale au-delà de la LFI du fait des mesures générales
Pour la première fois depuis 2016, les dépenses de personnel exécutées (8,35
Md€
, dont
2,6
Md€ au titre du CAS Pensions
) sont supérieures à la prévision (+ 25,9
M€, soit + 0,3
%). À
périmètre
courant, l’évolution
des dépenses de personnel exécutées au niveau de la mission se
caractérise, entre 2021 et 2022, par une relative stabilité (- 0,1 %), après avoir été orientées à la
baisse depuis 2015 (sauf en 2017,
sous l’effet de l’augmentation du point d’indice et de la mise
en œuvre du protocole «
parcours professionnels, carrières et rémunérations »).
Graphique n° 7 :
évolution des dépenses de personnel programmées et réalisées
de la mission entre 2016 et 2022 (CP, périmètre courant,
en M€)
Source : Cour des comptes
Néanmoins à périmètre constant, les dépenses de personnel réalisées sont en hausse en
2022 (+ 0,3 % par rapport à 2021), en dépit de la diminution des crédits ouverts en LFI
(- 1,64 %). Les crédits ouverts en LFI au niveau de la mission
s’élevant
à 5 777,6 M
€
et
l’exécution
à 5 793,7
M€
22
(hors CAS
Pensions
), le besoin en crédits des programmes par
rapport à la LFI s’est
élevé
à 16,1 M€.
Cet écart est dû en quasi-totalité à la
mise en œuvre de
mesures salariales générales (95,1 M€)
, à savoir la revalorisation du point fonction publique
financé par arrêtés de répartition en provenance du programme 551 -
Provision relative aux
rémunérations publiques
.
22
Y compris
20,3 M€ de rétablissements de crédits
.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
Graphique n° 8 :
Facteurs d'évolution de la masse salariale de 2021 à 2022
(hors CAS
Pensions,
en CP, en M€
)
Source : Cour des comptes
Pour le
programme 156, les dépenses de personnel exécutées
s’élèvent à 6
616,9
M€ et
diminuent de 1,2 % à périmètre constant (- 80,2
M€). Elles sont néanmoins supérieures de
9,4
M€ par
rapport à la programmation initiale. Cet écart, positif pour la première fois depuis
2016, s’explique par une dépense plus élevée au titre des mesures générales (+76,5
M€ hors
CAS
Pensions
)
23
et des mesures catégorielles (+ 19,1
M€ hors CAS
Pensions
, due
principalement à la refonte en cours de gestion des grilles de rémunération pour les catégories
B et C). La DGFiP a tout de même réalisé davantage d’économies que prévu notamment sur
son schéma d’emplois du fait de décalages de recrutements (14,4
M€), sur le solde du
glissement vieillesse technicité - GVT
24
(13,5
M€), et au titre de moindres dépenses
exceptionnelles (26,3
M€).
S’agissant du
programme 302, les crédits consommés sur le titre 2 (1 256,7
M€)
enregistrent en 2022 une hausse de + 0,5 % à périmètre constant par rapport à 2021. Les
dépenses de personnel exécutées sont supérieures de 24,0
M€ à la prévision (dont 13,6
M€ hors
CAS
Pensions
). Cette sur-exécution de 1,9 % est due, comme pour le programme 156, à
l’augmentation du point d’indice au 1
er
juillet 2022 et au relèvement de l’indice minimum de
traitement (14,1
M€), ainsi qu’à des mesures catégorielles statutaires et indemnitaires dans le
cadre de la signature d’un protocole social en mai 2022.
23
Les revalorisations
du point Fonction publique et de l’indice minimum
ainsi que la hausse mécanique de la
Garantie individuelle pouvoir d’achat
- GIPA
du fait de la progression de l’indice des pr
ix sur la période de
référence, n’avaient
pas été programmées en LFI 2022
24
Le glissement vieillesse technicité positif correspond à l’augmentation de la rémunération individuelle de
l’ensemble de la population considérée. Le glissement vieillesse
technicité négatif exprime le tassement de la
masse salariale dû
au départ d’une population au salaire plus élevé que celle qui la remplace.
COUR DES COMPTES
24
Enfin, pour le programme 218, les dépenses de personnel exécutées (481,2
M€)
sont
stables à périmètre constant par rapport à 2021 (+ 0,8
M€). L’écart d’exécution avec la LFI est
négatif (- 7,5
M€ soit
- 1,5
%), en raison d’un schéma d’emplois exécuté négatif (
- 5,72 M
€
hors CAS
Pensions
). Ces économies réalisées n’ont permis de compenser qu’une partie des
dépenses supplémentaires liées aux mesures générales (4,33
M€) et catégorielles (2,13
M€)
suite aux réformes salariales décrites
supra
et des
dépenses atypiques supérieures à la prévision
(indemnisations de jours CET, prestation sociale complémentaire, etc.).
2 -
Une diminution des ETP supérieure au schéma d’emplois programmé
en raison des difficultés de recrutement
La LFI pour 2022 a fixé une baisse du
schéma d’emplois
de - 1 392 ETP répartis entre
les programmes 156 (- 1 506 ETP), 302 (+ 33 ETP) et 218 (+ 81 ETP
25
).
Le schéma d’emplois
réalisé en 2022 présente une diminution de 1 549 ETP, soit de 157 ETP inférieure à la cible
prévue en LFI. Par rapport à la prévision en LFI, l
es flux d’entrées
(+5,2 %) et de sorties
(+ 3,9 %) observés sont plus importants, tout comme les départs à la retraite (+ 2,6 %).
Tableau n° 2 :
schéma d’emplois 202
2 de la mission GFP (périmètre courant, en ETP)
Source : secrétariat général du MEFSIN
En 2022, le programme 156
a réalisé le schéma d’emplois à 9 ETP près de moins que
prévu, le programme 218 a supprimé 119 ETP de plus que prévu, tandis que le solde du
programme 302
s’établit à +
19 ETP, soit 14 ETP de moins que prévu.
Pour le programme 156,
les sorties (6 685 ETP) ont été plus importantes que prévu, en
raison de départs en retraite (+ 137 ETP) et de radiations-démissions-décès (+ 218 ETP,
notamment liés à l’introduction du dispositif de rupture conventionnelle) plus élevés qu’anticipé.
La DGFiP a ajusté le recrutement de titulaires et de contractuels supplémentaires. En particulier,
le nombre de contractuels est en hausse significative (+ 1 179 ETP contre + 94 ETP en 2019).
Après une légère sous-
exécution du schéma d’emp
lois en 2021, la DGFiP supprime ainsi des
emplois au-
delà du schéma d’emplois prévu comme en 2020 (360 emplois supprimés en sus du
schéma d’emplois fixé) et en 2019 (73 emplois supplémentaires supprimés).
25
Incluant 15 ETP relevant du périmètre du programme 368, soit une cible de + 66 ETP sur le périmètre du
programme 218 en 2022
En ETP
Exécution
2020
Exécution
2021
LFI 2022
Exécution
2022
Sorties totales
7 705,0
8 265,9
8 023,0
8 428,1
dont sorties pour retraite
4 806,1
5 189,1
4 897,0
5 026,4
Entrées
5 655,0
6 284,7
6 631,0
6 879,0
Variation des ETP (entrées
moins sorties totales)
-2 050,0
-1 981,2
-1 392,0
-1 549,1
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
Pour le programme 302, le
schéma d’emplois 2022 hors transferts s’établit à
+ 19 ETP,
soit la réalisation de 767 entrées et 748 sorties, dont 561 départs en retraites. La DGDDI termine
donc l’exercice 2022 avec
14 ETP
de moins que prévu en LFI, l’écart entre les entrées prévues
et réalisées (- 83 ETP soit - 10 %) étant plus important que celui des sorties (- 69 soit - 8 %).
L’exécution du schéma d’emplois 2022 par les services du
programme 218 (- 53 ETP)
présente un écart significatif de - 119
ETP avec le schéma d’emplois
programmé (hors
transferts). Cet écart est principalement
dû aux enjeux d’attractivité rencontrés en 2022,
notamment sur les métiers en tension (informatique, achat en particulier)
, ainsi qu’à la difficile
adéquation entre profils recherchés et candidats sur des métiers spécifiques : un effet ciseau a
été constaté avec des entrées moins nombreuses et des sorties plus importantes.
L’attractivité, un enjeu commun aux trois programmes de la mission
La DGFiP, la DGDDI et le Secrétariat général du MEFSIN sont confrontés à des difficultés de
recrutement et de fidélisation dont découle une « sur-exécution » de plus en plus fréquente de schémas
d’emplois déjà négatifs. Plusieurs mesures sont déployées pour y répondre.
À l’échelle interministérielle, une campagne de communicat
ion intitulée « Marque employeur
pour la fonction publique
», dont la mise en œuvre est reportée à 2023, est portée par le SG MEFSIN
et abondée en 2022 par plusieurs programmes de missions diverses, dont les programmes 156 et 302,
à hauteur de 1,3
M€ au to
tal.
Par ailleurs, la DGFiP et la DGDDI diversifient leur politique de recrutement et l’orientent, par
des actions de communication, vers de jeunes diplômés de plus en plus qualifiés. La DGFiP met en
œuvre, depuis 2021, un plan d’action auprès d’étudiants
et de jeunes diplômés à travers une
communication numérique accrue, le développement d’une marque employeur, la désignation de
référents « attractivité » dans les directions territoriales. Ces mesures sont particulièrement
accentuées dans le domaine informatique. Il en est de même pour la DGDDI, dont le renforcement de
la marque employeur est en cours.
La DGDDI comme la DGFiP recourent de manière croissante aux emplois contractuels. Le
CBCM a constaté que chacune de ces deux directions respectait
l’instruc
tion ministérielle relative au
recrutement et à l’emploi d’agents contractuels dans les ministères économiques et financiers et
s’inscrivait dans le cadre normé du ministère.
Les programmes de la mission agissent également sur la gestion des examens et concours.
L’application
Cybèle
gérée par le programme 218 a permis de moderniser le suivi des 23 concours,
examens professionnels et informatiques organisés en administration centrale, tandis que la DGFiP a
introduit le format numérique pour une partie des contenus de la scolarité des stagiaires, augmentant
les capacités d’accueil de l’École nationale des finances publiques et permettant d’adapter le nombre
de places aux concours pour les emplois à la progression des départs attendus (recours aux listes
complémentaires).
Au total, le nombre d’emplois supprimés sur la mission (
- 1 549 ETP) est inférieur aux
années précédentes à périmètre courant. La diminution des effectifs de la mission depuis plusieurs
années représente une contribution importante à l’évolution de l’emploi public au sein de l’État.
COUR DES COMPTES
26
Graphique n° 9 :
effectifs supprimés sur la mission entre 2016 et 2022
à périmètre courant (en ETP)
Source : Cour des comptes
En 2022, la diminution des emplois est en quasi-totalité portée par le programme 156, avec
une augmentation de 24
% d’emplois supprimés entre 2021 (1
770 ETPT) et 2022 (2 196 ETPT).
Cette baisse du plafond d’emplois est supérieure à la prévision en LFI
; c
ela s’explique par
l’exécution réelle des schémas d’emplois 2021 et 2022, ainsi que par des effets de saisonnalité
créant des vacances frictionnelles (entrées plus tardives et sorties plus précoces qu’anticipé). Pour
le programme 218, dont le nombre de sup
pressions d’emplois est passé de 26 entre 2020 et 2021
à 530 entre 2021 et 2022, l’écart à l’exécution de l’année précédente est essentiellement dû aux
mesures de périmètre (423 ETPT transférés au programme 368, voir
supra
), à l’impact de l’article
11 de la LPFP (-
120 ETPT) et à la suppression des apprentis du décompte du plafond d’emplois
(-
90 ETPT). S’agissant du programme 302, sur 263 ETPT supprimés entre 2021
et 2022, un solde
de 183 le sont au titre des transferts de missions fiscales (vers la DGFiP et la direction des affaires
maritimes) et de contrôle des opérateurs de ventes volontaires
Depuis plusieurs années, la Cour souligne que les mesures prises pour assurer l’évolution
à la hausse ou à la baisse des ETP ne sont pas présentées de manière satisfaisante dans les
documents budgétaires accompagnant le projet de loi de finances. Dans la période récente, les
augmentations d’ETP dont a bénéficié la DGDDI au titre du plan de lutte anti
-terroriste (PLAT)
et du
Brexit
n’étaient pas suffisamment documenté
es. Il en était de même pour la DGFiP
concernant les réductions d’emplois significatives réalisées depuis plusieurs années dans le
cadre de la stratégie de transformation de la direction.
Le secrétariat général du MEFR précise que les PLF pour 2022 et 2023 intègrent, pour
chacun des trois programmes, la déclinaison du schéma d’emplois fixé suivant la localisation
des effectifs au sein des grandes catégories de services (administration centrale, services à
l’étranger, services départementaux, autres
26
). Le programme 302 a en outre présenté, au sein
des PLF pour 2022 puis pour 2023
, les hypothèses de construction de son plafond d’emplois
.
26
La rubrique « Autres » comprend les services à compétence nationale, les directions spécialisées, les écoles de
formation (permanents et stagiaires) ainsi que les agents mis à disposition.
-1 888
-1 448
-1 902
-2 082
-2 050
-1 981
-1550,1
-2 500
-2 000
-1 500
-1 000
-500
0
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
Si les créations
d’emplois sont détaillées
27
, la Cour constate que les hypothèses de suppressions
d’emplois
sont expliquées par des
« gains de productivité, notamment liés à la
dématérialisation et à l’optimisation des processus métier
»
,
qui mériteraient d’être précisés
.
S’agissant du programme 218, le SG MEFSIN indique partager l’objectif d’une meilleure
documentation du schéma d’emplois dont la mise en œuvre est prévue,
« là où cela est
possible
», pour le PAP annexé au PLF pour 2024.
Si ces avancées ont permis d’améliorer l’information sur les évolutions des schémas
d’emplois, des nouvelles réformes en cours d’application (suppression de la taxe d’habitation
pour la DGFiP, des missions fiscales de la Douane) pourraient présenter les gains de
productivité attendus. Les
différents contrats d’objectifs et de moyens de la DGFiP et de la
DGDDI sécurisent les redéploiements des effectifs issus des gains de productivité. La Cour
recommande ainsi
d’améliorer
la mesure précise des gains de productivité induits par les
suppressi
ons d’emploi
s, par service, qui nécessite des bases de données, des compétences et
des outils adaptés à un tel objectif
28
. Ainsi, la Cour reformule sa recommandation de 2021 pour
solliciter de la part des directions concernées de meilleurs outils de suivi de ces gains de
productivité et réallocation.
En 2022, le plafond d’emplois exécuté s’établit à 114
119 ETPT (117 108 en 2021 et
119 113 ETPT) contre 116 365 ETPT prévus en LFI.
L’application de l’article 11 de la loi de programmation des finances publique
s pour 2018-
2022, qui limite
l’écart
à 1 % entre le plafond d'emplois autorisé en LFI et la consommation
d’emplois
constatée dans la dernière loi de règlement, corrigée de l'incidence des schémas
d'emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus, a conduit
à un abaissement du plafond d’emplois de la mission en LFI
29
.
27
« Poursuite du renforcement des contrôles sur le e-commerce, montée en puissance des brigades situées aux
points d’entrée sur le territoire pour y renforcer la lutte contre les trafics, intégration des contrôles sur les
marchandises à la frontière ou à l’intérieur du territoire
».
28
Afin d’atteindre un niveau plus granulaire de justification et d’affichage, y compris en interne, des résultats liés au
schéma d’emploi, la DGFiP entend renforcer ses outils de contrôle de gestion et de datavisualisation à partir de 2023.
29
1 657 ETPT ont été supprimés sur la m
ission entre le PLF et la LFI pour 2022 (au titre de l’article 11 et de la
suppression des apprentis du décompte du plafond d’emploi)
: 1 330 ETPT sur le programme 156, 117 sur le
programme 302 et 210 ETPT sur le programme 218.
COUR DES COMPTES
28
Graphique n° 10 :
plafond d’emplois et exécution 201
8-2022 ( mission GFP, périmètre
courant, ETPT)
Source : Cour des comptes
Constatant qu’un écart
structurel de 2 % en moyenne existait entre le plafond
d’emplois
autorisé
et l’exécution
, la Cour dans ses analyses budgétaires des exercices 2015 à 2018
recommandait une mise en cohérence des plafonds d’emplois
exécutés des programmes de la
mission avec les crédits ouverts sur le titre 2. Cet écart faisait apparaître des taux de vacance
excessifs dans les directions à réseau.
Depuis l’exercice 2018,
la mission a connu un écart entre
le plafond d’emplois et l’exécution
limité à 1,8 % en moyenne et qui a atteint 1,9 % en 2022.
Cette amélioration doit être relevée, et la
mise en cohérence des plafonds d’emplois avec les
crédits ouverts se poursuivre.
C -
Des dépenses de fonctionnement au-delà de la LFI, notamment
en informatique, une prévision perfectible
des dépenses d’investissemen
t
Les dépenses de fonctionnement exécutées
s’élèvent à 1,5
2
Md€ soit
15,1 % des crédits
consommés sur la mission. Elles s’établissaient en 202
1 à 1,50
Md€ et sont donc en hausse de
20,8
M€ (+
1,38 % à périmètre courant). Elles sont supérieures à la programmation initiale
(+ 121,1
M€, soit +
8,6 %) sur les trois programmes.
Sur le programme 156, les dépenses de fonctionnement
s’élevaient
à 876,6
M€ en LFI
pour 2022, en hausse de 43,1
M€
par rapport à la LFI pour 2021
afin d’accompagner les
réformes engagées
30
. Les dépenses exécutées ont été supérieures à la prévision de 55,4
M€ pour
atteindre 932,0
M€
, en nette augmentation par rapport à la gestion précédente. Cette hausse est
liée aux dépenses informatiques (+ 44,9
M€
) et immobilières (+ 20,2
M€, notamment en raison
du nouveau réseau de proximité et la relocalisation des services). Les raisons de cette sur-
exécution incluent notamment l’évolution de l’estimation des coûts de projets informatiques, la
h
ausse des prix liée à l’inflation et la progression des dépenses de renouvellement des baux.
30
Nouveau réseau de proximité, plan de transformation numérique et de résorption de la « dette technique »,
développement du paiement de proximité,
mise en place d’un fonds dédié à l’amélioration des conditions de vie
au travail doté de 10M€
, conformément à
l’accord relatif à la reconnaissance de l’engagement des agents et des
transformations (28 octobre 2021)
125 135
123 559
121 581
119 668
116 354
123 493
121 499
119 113
117 108
114 117
105 000
110 000
115 000
120 000
125 000
130 000
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond d’emplois de la mission
(LFI+ LFR + mouvements en gestion)
Emplois de la mission exécutés
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
Sur le programme 302
, les dépenses de fonctionnement s’élevaient à 182,8
M€ en LFI pour
2022, en hausse de 20,16
M€ par rapport à la LFI pour 2021 (soit
+ 12,4 %). En exécution, les
dépenses de fonctionnement sont supérieures à la prévision de 35,6
M€, à 218,4
M€ soit +
19,5 %.
Cet écart est lié à plusieurs facteurs
: l’inflation sur les fluides (+
10,7
M€), des dépenses de
fonctionnement informatiques plus importan
tes en raison du passage d’une partie des dépenses
initialement budgétées en investissement en dépenses de fonctionnement (+ 28,1
M€ soit +
96 %,
v. infra
) ainsi qu’une hausse de 6
M€ des mises à disposition tardive des droits de douane à l’Union
européenne (
v. infra
).Sur le programme 218, les dépenses programmées en LFI pour 2022
(344,0
M€) sont inférieures de 9,1
M€ à celle prévues en
LFI pour 2021
–
2,6 %) à périmètre
courant, mais sont en augmentation de 21,6
M€ à périmètre constant.
Les dépenses exécutées se
sont élevées à 374,1
M€, en hausse de 18,2
M€ à périmètre constant. Le programme 218 sur
-
exécute ses crédits de fonctionnement de 30,1
M€, soit 9
% des dépenses programmées. L’écart
constaté, en particulier dans le champ « métiers » (+ 26,6
M€
), a pour facteurs les coûts de
maintenance du SI Chorus et l’exécution sur le titre 3 de crédits initialement budgétés sur le titre
5
(v.
infra
), ainsi qu’une augmentation des dépenses énergétiques.
D -
Des dépenses
d’investissement en hausse par rapport à 2
021 mais
continûment en-deçà des prévisions en LFI
À l’inverse, les dépenses d’investissement exécutées s’élèvent à 145,4
M€, soit 1,4
% des
crédits consommés de la mission, en hausse de 51,6
M€ pour les AE de 13,5
M€ pour les CP à
périmètre constant, soit + 10 %, par rapport à 2021.Comme les années précédentes, les dépenses
d’investissement exécutées en 2022 sont largement inférieures à la prévision initiale tant en AE
(
–
41,7
M€ en 2022 contre
- 65 M
€ en 2021) qu’en CP (
- 31,9
M€ en 2022 contre
- 47,0
M€
en 2021).
Les
dépenses d’investissement
du programme 156 connaissent une baisse significative
entre la LFI pour 2022 et la LFI pour 2021 à périmètre constant (- 30 % en AE et - 12 % en
CP). Les dépenses exécutées pour un montant de 116,8
M€ en AE et 98,6
M€ en CP
portent
principalement sur l’immobilier
(25,1
M€)
31
et l’informatique
(70,7
M€)
32
. L’exécution est
largement supérieure à la prévision initiale (+
73,50 M€ en AE et +
38,06 M€ en CP) grâce
notamment aux ressources supplémentaires obtenues en fin de gestion. Par ailleurs, des
dépenses exceptionnelles, non budgétées initialement dans la trajectoire informatique 2022, ont
atteint un montant supérieur à 20
M€
33
.
Malgré la diminution des crédits ouverts, l
’exécution
des
dépenses d’investissement
du
programme 218 reste pour la cinquième année consécutive très inférieure à la programmation
(- 70,3
M€ en AE et
- 35,0
M€ en CP) pour des raisons identiques à celles indiquées l’année
précédente : la difficulté à décliner correctement certaines dépenses entre titre 3 et titre 5,
notamment de maintenance du SI Chorus, la sous-exécution des crédits du fonds de
transformation ministériel budgétés sur le titre 5 mais consommés sur le titre 3 et un nouveau
report de l’opération de rénovation de l’immeuble situé boulevar
d Vincent Auriol à Paris. La
31
Réforme NRP, relocalisation de certains services, opérations immobilières d’envergure de rénovation, de
désamiantage et de réhabilitation.
32
Mise e
n œuvre des chantiers informatiques définis dans le COM
: stabilisation de la « dette technique
matérielle », modernisation des applications anciennes, financement de projets de transformation numérique.
33
Acquisition d’une licence perpétuelle SAS,
acquisition de nouveaux serveurs.
COUR DES COMPTES
30
récurrence de ces difficultés devrait permettre d’en tenir compte dans la prévision du
programme 218 plutôt que de maintenir une programmation dont moins de la moitié (28 % en
AE, 36 % en CP) sera finalement exécutée. Le secrétariat général du MEFSIN rappelle à cet
égard que certaines dépenses informatiques, en particulier de maintenance, ne peuvent être
déclinées précisément en budgétisation, mais souligne qu’une vigilance particulière sera
apportée à ce point
au cours de l’éla
boration du projet de loi de finances pour 2024.
Le
montant des crédits d’investissement du
programme 302 inscrits en LFI augmente de
16,6
M€ entre 2021 et 2022
(+ 36,3 %), afin de financer des dépenses dans les domaines
immobilier (8,6
M€), informatique (
11,44
M€)
34
et de la surveillance. En dépit de cette hausse,
la sous-exécution des dépenses se creuse : elle atteint - 45,0
M€ en AE (
- 63,5 % par rapport à
la prévision) et - 35,0
M€ en CP (
- 56,3 %). Les facteurs de cette sous-exécution sont similaires
aux exercices précédents : mauvaise répartition prévisionnelle des crédits informatiques entre
titre 3 et titre 5, reports de plusieurs investissements dans les moyens de surveillance.
Les responsables de programme de la mission expliquent construire la programmation
budgétaire en préservant les crédits d’investissement
et en privilégiant une approche globale
des projets, quitte à utiliser, si nécessaire, la fongibilité en faveur des crédits du titre 3. Si les
services du responsable de la fonction financière ministérielle ont indiqué en 2020 travailler à
l’amélioration de
la programmation des crédits
d’investissement, aucun effet n’est visible sur
la gestion 2021 et 2022.
La déclinaison des grands projets de transformation numérique portés par la DGFiP, la
DGDDI et le Secrétariat général en dépenses de fonctionnement et d’investissement est
fréquemment inexacte en programmation. La budgétisation en titre 5 de crédits
in fine
exécutés
en titre 3 est récurr
ente, bien qu’elle ne concerne pas le programme 156 en 2022, et constitue
la cause majeure de la sous-
consommation apparente des dépenses d’investissement et de la
surconsommation des dépenses de fonctionnement de la mission, même si les projets
informatiques sont bien menés. Des efforts de budgétisation doivent être réalisés.
Graphique n° 11 :
d
épenses d’informatique par programme et par titre (CP, M€)
Source : Cour des comptes
Note : pour le programme 28, seule la répartition entre crédits titre 3 et titre 5 est disponible pour la brique informatique de
l’administration centrale et n’est pas disponible pour les projets SI interministériels.
34
Refonte du système d’information dédié à la lutte contre la fraude, «
frontière intelligente » du SI Brexit, mise
en œuvre du paquet TVA e
-commerce, projet France Sesame, projet 3D.
204,94
29,31
31,42
249,84
57,45
31,24
39,48
36,86
0,00
70,66
11,44
0,23
0,00
100,00
200,00
P156
P302
P218
Titre 3 (LFI)
Titre 3 (Exécution)
Titre 5 (LFI)
Titre 5 (Exécution)
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
E -
Un retour à la normale des dépenses d’intervention
après la crise sanitaire
Les dépenses d’intervention exécutées en
2022
s’élève
nt à 80,8
M€,
soit près de 1 % des
crédits consommés de la mission. Elles sont constituées presque exclusivement (à 91 %) de
dépenses contraintes (dites « de guichet », dont le versement présente un caractère automatique
dès lors que les conditions pour en bénéficier sont remplies) et non discrétionnaires.
Le programme 302 regroupe plus de 99
% des dépenses d’intervention prévues en LFI et
98
% des dépenses d’intervention réalisées de la mission GFP. Ces dépenses s’articulent autour
de trois segments : les secours financiers
35
, les participations récurrentes de la Douane
Française à l’organisation mondiale des douanes et le versement qu’elle effectue à
l’établissement public administratif de la masse des douanes
, et les aides aux débitants de
tabacs, de loin le poste de dépenses le plus significatif (
v. infra
).
L’exercice 2021 avait été marqué par la hausse mécanique, en raison de la crise sanitaire,
de la
remise transitoire créée par décret en 2018 pour soutenir l’activité des débitants de tabac
les plus fr
agiles enregistrant habituellement des pertes de chiffre d’affaires du fait, par exemple,
de leur proximité avec une frontière
36
.
En 2022, les dépenses exécutées sont
inférieures de 18,6 M€
à leur niveau de 2021 à
périmètre constant. Aucune dépense excepti
onnelle ou inhabituelle n’a été effectuée au cours
de la gestion 2022 sur l’ensemble de la mission.
IV -
Une trajectoire budgétaire soutenable, malgré la poursuite
de la hausse des charges et restes à payer
Les charges à payer et les restes à payer avaient progressé significativement en 2020
(respectivement + 16,9
M€ et +
84,9
M€), en raison de la crise sanitaire
, avant une quasi-
stabilisation en 2021 (respectivement - 2,9
M€
et + 42,5
M€).
En 2022, les charges à payer
augmentent (+ 1
M€) ainsi que les restes à
payer (+ 87,8
M€).
Les charges à payer, qui résultent des engagements ayant donné lieu à la constatation du
service fait avant le 31 décembre 2022 mais pas à
mandatement, s’élèvent à 7
4,7
M€ fin 202
2
(+ 1
M€ par rapport à celles constatées fin 202
1). Leur hausse est portée par le programme 156
comme en 2021 (opérations informatiques, difficultés de facturation rencontrées par certains
fournisseurs), tandis que les charges à payer diminuent légèrement sur les programmes 302 et
218. À l’avenir, le secrétaria
t général souhaite être plus ambitieux pour réduire les charges à
payer, vu leur poids au sein des crédits ouverts sur le programme 218 (20,2 M€ soit 5
% des
crédits hors titre 2 ouverts en LFI pour 2022).
35
D
ispositif d’aide financière porté par le programme 302. Les récipiendaires de cette aide sont d’anciens
fonctionnaires de l’État (douaniers ou non) qui se sont distingués au service de la France ou leurs ayants droits
.
Ce dispositif est désormais fermé.
36
Décret n° 2018-561 du 29 juin 2018 portant création d'une remise transitoire en faveur des débitants de tabac.
COUR DES COMPTES
32
Tableau n° 3 :
charges à payer par programme (en M€)
Programme
2018
2019
2020
2021
2022
156
26,1
24,5
36,5
39,6
43,8
218
24,7
22
22,6
22,1
20,2
302
14,6
13,5
17,5
12
10,7
Total de la mission
65,3
60
76,6
73,7
74,7
Source : secrétariat général du MEFSIN. La mission a été retraitée du programme 148, transféré en LFI pour 2021.
Les restes à payer, qui résultent des engagements non couverts par des paiements en fin
d’exercice
, ont augmenté de 87,8
M€ entre 202
1 et 2022, pour atteindre 1 216,1
M€.
Leur
hausse relève à 93 % de la progression des restes à payer sur le programme 156 en matière
informatique (222,9
M€ en 2022, +
26,3 M€) et immobilière (70 M€, +
42,6
M€) en raison des
travaux issus du nouveau réseau de proximité.
À l’inverse, la diminut
ion des restes à payer se
poursuit en 2021 sur le programme 218 en raison des améliorations apportées sur la chaîne de
la dépense
, même si ces gains sont limités à la suite d’engagements tardifs consécutifs aux
ouvertures de crédits de fin de gestion (dégel de la réserve de précaution, loi de finances
rectificatives du 2 décembre 2022)
ayant permis d’engager de nouveaux contrats d’énergie.
Tableau n° 4 :
restes à payer en fin d’exercice (en
M€)
Programme
2018
2019
2020
2021
2022
156
461,5
534,3
613
672,3
752,2
218
301,5
301,7
295,9
283,2
276,3
302
139,1
166,8
174,9
169,9
185,3
Total de la mission
901,1
1 002,8
1 085,8
1 128,3
1 216,1
Source : secrétariat général du MEFSIN. La mission a été retraitée du programme 148, transféré en LFI pour 2021.
Ces évolutions des charges à payer et des restes à payer correspondent à des dépenses
repoussées sur l’exercice 2023 (v.
supra
), dont une partie seulement pourra être financée par le
report des crédits correspondants. En dépit de la forte proportion des dépenses informatiques et
immobilières dont le rythme d’engagement est souvent pluriannuel, la croissance régulière des
restes à payer pour les programmes 156 et 302 et leur part importante pour le programme 218,
doit conduire les responsables de programme à
une vigilance accrue, puisqu’elle conduit à
rigidifier la dépense pour les prochains exercices budgétaires.
Compte tenu des éléments généraux de cadrage disponibles et
de l’objectif imparti à
chacun des deux contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens
de la DGFiP et de la DGDDI,
aucun risque de non soutenabilité n’est identifié pour les programmes de la mission.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
V -
Une
incidence des dépenses sur l’environnement
à mieux appréhender
L
’
article 179 de la LFI pour 2020 prévoit que le Gouvernement remet annuellement au
Parlement un rapport sur «
l'impact environnemental du budget de l
’
État
». Ce rapport inclut
le « budget vert
» qui classe et chiffre les crédits et dépenses de l’État selon leur impact
environnemental (favora
ble, neutre ou défavorable) pour l’exercice à venir
37
.
Depuis le PLF pour 2021, la totalité des dépenses de la mission
Gestion des finances
publiques
est cotée
comme neutre, à l’instar de 15 autres missions.
Selon le secrétariat général
du MEFSIN et la direction du budget, les programmes de la mission regroupent majoritairement
des crédits qui ne peuvent être cotés autrement que neutre, telles des dépenses de numérique,
d’immobilier et de fonctionnement
.
Le rapport sur l’impact environnemental du budget de
l
’État propose néanmoins une cotation, par ministère, de certaines
dépenses de fonctionnement
(achats de véhicules, énergie, carburant, transport collectif). En 2021, cela représentait toutefois
seulement 101,8
M€ des dépenses de fonctionnement
de la totalité du MEFSIN
38
. Un effort
supplémentaire de cotation des dépenses à impact environnemental devrait ainsi être envisagé.
Le « budget vert
» fait l’objet d’une relative méconnaissance de la part des responsables
de programmes de la mission, probablement liée au fait que la cotation
n’est pas prise en charge
par ces derniers
–
qui mènent pourtant un nombre croissant d’actions
en matière
d’environnement. Ainsi, le développement durable est «
l’axe majeur de transformation du
ministère
» pour le programme 218
39
.
La DGFiP mène également des chantiers d’amélioration
de la performance énergétique prévus dans son schéma directeur immobilier, ainsi que des
projets informatiques visant à optimiser l’efficacité énergétique des sites. La DGDDI inclut de
même les enjeux de
performance énergétique dans ses projets de transformation. À l’inverse,
certaines dépenses liées aux déplacements, aux achats
, à l’immobilier
seraient probablement
classées comme défavorables si elles étaient cotées.
Par ailleurs, aucun des trois programmes de la mission ne comporte d'indicateur de
performance prenant en compte les effets des dépenses du programme sur l'environnement. Les
plus significatifs de ces indicateurs pourraient être intégrés aux PAP à partir du projet de loi de
finances pour 2024
40
ainsi que dans le contrat d’objectifs et des moyens de la DGFiP. Des
travaux en ce sens sont engagés par les responsables des programmes 218 et 156.
37
Le budget vert est élaboré par le commissariat général au développement durable (CGDD) par la direction du
budget (DB), la direction de la législation fiscale (DLF) et la direction générale du Trésor.
38
Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, octobre 2022, partie D.
39
Avec un effort de réduction des émissions de gaz à effet de serre, une démarche de sobriété énergétique pour un
montant de plus de 1,5 M € en 2022, un ap
pel à projets ministériel intitulé « Tous acteurs de Bercy vert » et une
transformation de la fonction Achats prenant en considération les enjeux environnementaux.
40
Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, octobre 2022, partie G.
COUR DES COMPTES
34
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Recommandation reformulée) : se doter des outils de mesure nécessaires pour évaluer les
gains de productivité induits par la mise en œuvre des réformes et leur impact sur les
schémas d’emplois (SG MEFSIN, DGFiP, DGDDI)
;
2.
(Recommandation nouvelle) : améliorer la budgétisation des dépenses informatiques en
fonctionnement et en investissement (SG MEFSIN, DGFiP, DGDDI) ;
3.
(Recommandation nouvelle) : engager la cotation des dépenses de la mission selon la
méthodologie de droit commun du « budget vert » (SG MEFSIN, DGDDI, DGFiP, DB).
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Programme n° 156 -
Gestion fiscale et financière de l’État
et du secteur public local
Le programme 156, dont le responsable est le directeur général des finances publiques,
porte les crédits de la DGFiP. Cette administration en réseau regroupe plus de 93 000 agents et
dispose de 2 118 postes comptables. Ses dépenses composent plus des trois quarts des crédits
exécutés par la mission en 2022.
Les dépenses du programme 156 s’élèvent à 7,65
Md€ en CP en 2022 (7,73
Md€ en AE).
Elles se décomposent en 6,62
Md€ de crédits de titre 2 et 1,03
Md€ de crédits hors titre 2, dont
932
M€ de dépenses de fonctionnement. En outre, l’év
olution baissière
du plafond d’emploi
s
autorisé de la DGFiP se poursuit en 2022 (- 2 319 ETPT) selon la même dynamique que depuis
2016, pour atteindre en six ans une réduction globale de 12 255 ETPT. En 2022, tous les titres
de dépenses sont sur-exécutés par rapport à la prévision initiale (7,55
Md€), en raison
notamment des mesures générales et catégorielles de rémunération adoptées en gestion et des
grands chantiers de transformation territoriale (
v
2.1.1.
infra
)
et informatique (
v
2.1.2.
infra
)
menés par la direction.
Depuis mars 2020, la trajectoire budgétaire et les modalités de transformation stratégique
de la DGFiP sont formalisés dans un contrat d’objectifs et de moyens (COM) signé avec le
secrétariat général du MEFSIN et la direction du budget. Si
ce dispositif innovant mérite d’être
reconduit vu son bilan globalement positif
41
, il soulève la question de l’harmonisation entre les
indicateurs de performance du COM en cours de négociation pour la période 2023-2027 et les
objectifs de performance budgétaire (
v.
2.1.3.
infra
).
41
Inspection générale des finances,
Bilan du contrat d'objectifs et de moyens de la direction générale des finances
publiques pour la période 2020-2022,
Septembre 2022.
COUR DES COMPTES
36
A -
La poursuite de la transformation du réseau territorial
selon le calendrier prévu
Le 6 juin 2019 a été annoncée par le ministre chargé des comptes publics la mise en œuvre
du projet de transformation territoriale de la DGFiP intitulé « nouveau réseau de proximité »
(NRP), avec le triple objectif de mieux répondre au besoin de proximité, de rééquilibrer le
maillage territorial et d’
améliorer les prestations en matière de gestion financière et comptable
des collectivités territoriales et de conseil aux élus. Cette démarche pluriannuelle et concertée,
mise en œuvre au niveau des directions territoriales, vise à faire progresser de 30
% par rapport
à 2019 les points de contacts physiques
42
sur le territoire d’ici décembre 2023.
Le déploiement du NRP respecte les objectifs initiaux et le calendrier prévu. À la fin de
l’exercice
2022, 80 % des opérations du programme NRP avaient été réalisées et
l’achèvement
de la réforme demeurait comme prévu fixée à fin 2023 (pour 97,5 % des chantiers programmés).
La DGFiP disposait ainsi à la fin de l’année 2022 de 2
118 postes comptables, contre 3 499 fin
2019. Des opérations de réorganisation s’opèreront jusqu’à l’année 2025, à la fin de laquelle la
direction devrait disposer de 1 770 postes comptables. Par ailleurs, au 31 décembre 2022, 2 975
communes disposaient d’un accueil de la DGFiP, soit une augmentation de 50
% par rapport à
début 2019. L’objectif d’une progression de 30
% est donc dépassé
43
, essentiellement grâce à
l’engagement
renforcé de la DGFiP au sein du réseau « France services », avec une présence
dans 2 536 espaces France Services labellisés fin 2022.
Parallèlement au NRP, la DGFiP poursuit une démarche de relocalisation d'emplois
publics de Paris, d'Île-de-France et des grandes métropoles régionales vers des communes de
moins de 100 000 habitants,
caractérisées par un déficit d’attractivité.
Cette politique de
« relocalisation » vise à créer, entre 2021 et 2026, 73 nouveaux services, dans 66 communes de
56 départements (soit plus de 2 500 agents concernés). Elle
s’inscrit dans le cadre des
orientations fixées par le Comité interministériel de la transformation publique du 15 novembre
2019, prévoyant la relocalisation de 6
000 emplois de fonctionnaires d’État
dans un objectif
d’aménagement du territoire.
En 2022, 26 nouveaux services relocalisés ont été installés,
pour un montant de 7,2 M€
d’AE et
3 M€ de CP
, dans 25 communes, avec une relocalisation de 670 emplois (soit 46 % de
l’objectif total prévu pour 2026
). Si la DGFiP est en ligne avec les jalons et cibles fixés dans le
COM, les difficultés de recrutement d'agents expérimentés dans certaines villes perçues comme
moins attractives constituent un risque de perte de compétences techniques (v.
supra
). À ce
ti
tre, l’attractivité et la formation méritent une attention particulière dans la mise en œuvre de
la réforme.
Les dépenses consacrées à la transformation territoriale de la DGFiP pour la période
2019-2023 sont formalisées dans le COM, et portent principalem
ent sur l’immobilier et la
masse salariale. Les crédits immobiliers engagés s’élèvent à 12,5
M€ en AE et 9,2
M€ en CP,
42
Au sein d’une structure de la DGFiP ou d’une structure mutualisée, par exemple France
Services.
43
Ces chiffres prennent en compte la onzième vague de labellisation de 159 France Services intervenue le
1
er
décembre 2022.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
37
pour un total de 28,9
M€ en AE et 18,5
M€ en CP
depuis 2020
44
. Par ailleurs, près de 120
M€
sur trois ans sont consacrés à l’accompagnemen
t des agents et à la formation : 45,2
M€ en 2022
(dont 29,0
M€ de prime de restructuration et 10,5
M€ de complément indemnitaire
d’accompagnement), 30,8
M€ en 2021 et 8,6
M€ en 2020. Pour l’année 2022, le programme
156 a bénéficié de 9
M€ de financement du
FAIRH.
La réforme territoriale de la DGFiP induit des économies inégalement estimées. Si les
gains de productivité imputables aux réorganisations sont mal connus,
ils mériteraient d’être
mesurés par des outils adaptés (
v.
supra
). Le NRP permet néanmoins une diminution
significative du parc immobilier. En 2022, l’abandon
de 352 bâtiments
45
a induit en année
pleine une économie de 12,4
M€ (7,5
M€ de loyers privés et
4,9
M€ de gestion).
B -
La modernisation des systèmes d’information
: une priorité
stratégique qui nécessite un pilotage resserré
La DGFiP est engagée dans une stratégie de modernisation et de transformation
numérique, conformément aux objectifs stratégiques présentés dans le COM pour 2020-2022
46
.
Cet axe
constitue l’une des préoccupations majeures des
agents de la direction, ainsi que le
révèle la démarche de concertation interne « Grand remue-méninges » menée en 2022.
Les dépenses informatiques réalisées par le DGFiP en 2022 s’élèvent à 320
M€ –
dont
70,7
M€ au titre des investissements
, en hausse de 169
M€ par rapport à 2016.
La
transformation numérique de la DGFiP est articulée autour de deux segments.
D’une part, la part des crédits consacrée au maintien et la remise à niveau des systèmes
d’information est estimée à 211,6
M€ en CP en 2022 (229,5
M€
en AE). Le socle de
fonctionnement du SI et le support technique de la DGFiP ont en effet bénéficié de crédits de
fonctionnement significatifs en 2022, dans le contexte de la restructuration réseau : 8,0
M€ au
titre des seules dépenses de téléphonie, et 12,0
M€ au titre de l’équipement en matériel nomade.
Par ailleurs, l’objectif de maintien d’un système d’information à l’état de l’art se traduit par la
stabilisation de la « dette technologique » technique et fonctionnelle
47
: près de 50
M€ ont été
dépensés à cet effet en 2022, répartis entre le maintien en conditions techniques pour 18
M€ et
la modernisation (dette applicative, réécriture en nouveau langage) pour 32
M€, auxquels
s’ajoutent 20
M€ de dépenses exceptionnelles
48
. La rénovation des infrastructures
d’hébergement des serveurs participe également de cet objectif.
D’autre part, la DGFiP mène onze des 54
« grands projets
numériques de l’État
», suivis
semestriellement par la direction interministérielle du numérique (DINUM). Les crédits du
programme 156 affectés à la réalisation de « grands projets » innovants sont ainsi estimés à
44
Ces indemnités couvrent aussi bien les restructurations résultant du déploiement du nouveau réseau de proximité,
que des relocalisations,
ou l’accompagnement des agents dont l’emploi est supprimé.
45
337 biens locatifs (représentant 87 000 m²) et 15 biens domaniaux (représentant 7 000 m²)
46
Objectif I-B : Accélérer la transformation numérique au service des agents, des usagers et des partenaires.
47
Les projets majeurs en ce domaine sont les suivants : PAYSAGE, PILAT, CFVR, GMBI, NRP, RocSP, Foncier
innovant et FICOBA 3.
48
Notamment pour l’acquisition d’une licence perpétuelle SAS permettant l’exploitation de
la version actuelle et
des versions antérieures sans limite de durée.
COUR DES COMPTES
38
71
M€ en CP (88,4
M€ en AE) au titre de la gestion 2022. La DGFiP a notamment renforcé le
budget alloué à la valorisation des données, avec près de 9
M€ consacrés au projet
APIM-
Datalake
49
et 4,7
M€ au projet Foncier Innovant
50
. Les dépenses informatiques sont également
orientées vers des projets de modernisation de la relation aux usagers (4,2
M€ alloués au projet
GMBI -
Gérer mes biens immobiliers) et l’amélioration des échan
ges entre administrations. À
ce titre, les crédits consacrés au portail commun aux URSSAF, à la DGDDI et à la DGFiP
(PortailPro) ont également augmenté en 2022 pour s'établir à 3,7
M€.
Si trois des onze chantiers portés par la DGFiP ont abouti en 2022 (Datalake, Ciblage de
la fraude et valorisation des requêtes, PortailPro), des écarts importants sont constatés sur les
coûts et les délais de la plupart des projets. Selon le point d’étape du COM de la DGFiP établi
en mars 2022, 18
% des projets liés à l’axe
de modernisation informatique sont retardés ou en
retrait de la cible. Les données à fin 2022 font état d’une augmentation globale de 40
% du
budget des projets en cours (pour atteindre 652,4
M€) et d’un délai supplémentaire total de
181 mois par rapport aux valeurs de référence de la DINUM
51
, comme détaillé dans le tableau
ci-dessous. Certains projets (ROC SP et Pilat
) font l’objet d’actions de
sécurisation.
Tableau n° 5 :
évolution des coûts et délais des principaux projets informatiques
de la DGFiP
52
Source : DGFiP, traitement Cour des comptes
Déjà identifiés par la Cour en 2019
53
, ces dépassements par rapport aux objectifs en
matière informatique ont été soulignés à nouveau dans un rapport de l’IGF sur le COM de la
49
Constitution du
datalab
hébergeant les données de la DGFIP et permettant leur valorisation, ainsi que l’API
-
management, plateforme ouverte aux partenaires facilitant le partage des données et services de la DGFIP.
50
Ce projet a recours aux technologies d'intelligence artificielle et de valorisation des données à partir des prises
de vue aériennes de l
’
IGN, afin de garantir une meilleure fiabilité des bases de la fiscalité directe locale.
51
La DGFiP souligne que, si ces écarts peuvent traduire des modifications des plans de projet, la valeur de
référence ne comprend pas dans certains cas les coûts de mise en fonctionnement, notamment la phase
d’accompagnement du changement. La méthodologie adoptée fait l'objet d’échanges entre la DGFiP et la DINUM.
52
Le coût complet est égal au coût d’investissement suivi de deux années de fonctionnement, considérant les
dépenses de toute nature.
53
Cour des comptes
, Les systèmes d’information de la DGFiP et
de la DGDDI, Investir davantage, gérer
autrement
, avril 2019.
Dernière
référence validée
par la
DINUM
Actualisation
Variation (%)
Dernière
référence validée
par la
DINUM
Actualisation
Variation (%)
Début
Fin estimée
Recouvrement optimisé créances du secteur public
56,8
96,4
70%
69
107
55%
février-19
décembre-27
Pilat
36,0
123,5
243%
48
91
90%
juin-18
décembre-25
Facturation electronique
132,9
132,9
0%
84
94
12%
mars-21
décembre-28
Ficoba 3
17,4
24,7
42%
36
48
33%
novembre-20
novembre-24
GMBI - Gérer mes biens immobiliers
12,7
35,8
182%
54
67
24%
septembre-18
avril-24
Nouveau réseau de proximité - NRP
32,2
40,0
24%
51
69
35%
janvier-18
septembre-23
Paysage
39,3
56,1
43%
74
111
50%
octobre-14
décembre-23
PCR - Portail commun du recouvrement
61,7
53,2
-14%
36
36
0%
octobre-19
décembre-22
Foncier innovant
29,9
33,0
10%
36
36
0%
novembre-20
novembre-23
Datalake/APIM
21,5
24,1
12%
36
47
31%
janvier-18
décembre-21
Ciblage de la fraude et valorisation requêtes
27,6
34,5
25%
115
114
-1%
juillet-13
décembre-22
TOTAL
468,0
654,2
639
820
Nom du projet
Cout complet (M€)
Durée totale (mois)
Calendrier
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
39
DGFiP
54
. Un meilleur pilotage des projets informatiques serait souhaitable ; il pourrait se
traduire par le remplacement des jalons qualitatifs et des dates qui constituent actuellement la
plupart des
indicateurs de l’axe informatique
, par des indicateurs ciblés, précis et chiffrés dans
le COM en cours de négociation pour la période 2023-2027.
En conséquence, l’exécution des crédits informatiques est
supérieure à la prévision en
LFI pour 2022, tant sur les dépenses de fonctionnement (+ 22
%) que d’investissement
(+ 79 %). Une partie de cette sur-
exécution s’explique néanmoins par l’utilisation des 50
M€
de crédits obtenus au titre de la fongibilité asymétrique pour abonder les crédits dédiés à
l’informatique, selon un schéma prévu par le COM. Ce dispositif, voué à être reconduit et
intégré dans un éventuel nouv
eau COM, s’ajoutera au socle des crédits informatiques
programmés pour 2023 (450
M€ en AE et CP).
C -
L’harmonisation des indicateurs du COM et des objectifs
de performance budgétaire
Le 16 mars 2020, la DGFiP a signé avec la direction du budget et le secrétariat général
des ministères économiques et financiers un contrat d’objectifs et de moyens (COM) déclinant
ses grandes orientations stratégiques pour la période 2020-2022. Le COM comprend six axes
55
déclinés en 7 objectifs, 47 chantiers (dont 12 sans indicateurs) et 59 indicateurs. Un rapport de
l’IGF publié en septembre 2022
56
tire un bilan positif des résultats de cette méthode de
contractualisation : la DGFiP a réalisé 80 % des chantiers du contrat et 72 % de ses indicateurs
sont atteints
ou en bonne voie de l’être –
bien que l’ambition de certaines cibles demeure
limitée. La
conclusion d’un nouveau contrat pour une période de cinq ans
est ainsi
recommandée, et le renouvellement du COM pourrait être finalisé au premier semestre 2023.
La s
ignature probable d’un nouveau COM,
a fortiori
pour une période plus longue,
soulève la question de son articulation avec les objectifs de performance analysés annuellement
au titre des projets et rapports annuels de performance (PAP et RAP). Le PAP annexé au PLF
2022 pour le programme 156 comporte 31 sous-indicateurs, tandis que le COM de la DGFiP
pour la période 2020-2022 dénombre 59 indicateurs. Sur les 31 sous-indicateurs de performance
budgétaire, seuls onze d’entre eux sont communs avec les indicateur
s, cibles et jalons suivis au
titre du COM (principalement liés aux réformes territoriales, aux délais de réponse à l’usager
ou à la satisfaction et au civisme fiscal). En outre, seul un sous-indicateur
57
du PAP renvoie,
indirectement, aux grands projets in
formatiques portés par la DGFiP, alors même qu’ils
constituent un axe stratégique de transformation formalisé dans le COM.
La Cour recommande de ne pas reproduire un tel déficit d’articulation. En particulier, la
période de négociation du prochain COM devrait coïncider avec une refonte des indicateurs de
performance budgétaire. L’harmonisation entre les indicateurs engendrerait une meilleure
54
Inspection générale des finances,
Bilan du contrat d'objectifs et de moyens de la direction générale des finances
publiques pour la période 2020-2022,
Septembre 2022.
55
Qualité et proximité des services, Transformation numérique, Qualité de vie au travail et motivation, Moderniser,
simplifier la gestion fiscale, Relation de confiance et lutte contre la fraude, Fonction comptable et conseil aux décideurs.
56
Inspection générale des finances
, Bilan du contrat d'objectifs et de moyens de la direction générale des finances
publiques pour la période 2020-2022
, septembre 2022.
57
Part des contrôles ciblés par Intelligence Artificielle (IA) et
data mining
.
COUR DES COMPTES
40
lisibilité, une articulation plus fine des analyses budgétaires et stratégiques, ainsi qu’un suivi
pluriannuel renfo
rcé des axes structurants de l’action de la DGFiP (tels que la transformation
numérique,
v. supra
). L’introduction d’une clause de revoyure à mi
-parcours, prévue pour le
prochain COM, permettra également de réviser l’adéquation entre les indicateurs et de
les
affiner selon les outils de mesure éventuellement développés (
v. supra
).
II -
Programme n° 302 - Facilitation et sécurisation des échanges
Sous la responsabilité de la DGDDI, le programme 302 porte 15,8 % des AE et 15,7 %
des CP ouverts en LFI pour 2022 sur la mission. Il consomme majoritairement des crédits de
titre 2 (1
256,7 M€ de CP, soit 79,5
% du programme). Avec 32,3 M€ d’AE et 28,5 M€ de CP
non consommés en 2022, le programme affiche un taux de consommation de 98,0 % des AE et
98,2 % des CP.
Si l’évolution des crédits ouverts diminuait au titre des crédits de personnel à périmètre
constant (- 17,3
M€), le programme 302 est caractérisé en 2022 par une consommation des CP
supérieure à ceux ouverts en LFI pour 2022, notamment des dépenses de titre 2 (+ 24
M€)
légèrement compensée par une consommation des crédits hors titre 2 inférieure à celle prévue
en LFI pour 2022 (- 7,2
M€). Cette consommation est notamment portée par les mesures
générales de dépenses de personnel, dont le seul coût du point d
’indice est de 18,1
M€. En
prenant en compte les crédits ouverts par l’ouverture de trois arrêtés de répartition (24,3
M€),
les crédits disponibles en titre 2 ont été exécutés à hauteur de 99,7 %.
Après deux exercices en 2020 et 2021 où le schéma d’emploi
était négatif, il devient à
nouveau positif (+ 33,0 ETP) en LFI pour 2022. Les nouveaux recrutements ayant en revanche
eu lieu en fin d’année, le plafond d’emploi exécuté (
- 184 ETPT après transferts de gestion)
reste encore négatif comme en 2021. Cette évolution est en partie liée
à l’application de l’article
11 de la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022.
Hors titre 2, les crédits augmentent de 9,7 % après deux années de diminution et sont
légèrement sous-exécutés à 96,3 % en AE et 95,7 % en CP. Par rapport à la prévision, les
dépenses informatiques ont été sur-exécutées (+ 10,9
M€ en AE et + 4,6 M€ en CP) tandis que
les acquisitions de moyens de surveillance
et d’immobiliers sont quant à elles sous
-exécutées
(- 4,3
M€ en CP).
L’exécution en fin de gestion a é
té importante, avec 144,2
M€ de crédits en AE et 149
M€
de crédits en CP au mois de décembre, porté notamment par une ouverture des AE hors T2 et
en raison de la mise à disposition des droits de douane tardif (10,2
M€, au lieu de 4,3
M€
prévisionnels).
A -
Un contrat
pluriannuel d’objectifs et de moyens
de la Douane à fiabiliser
Conformément à la recommandation de la Cour dans son rapport public thématique du
24 septembre 2020 relatif à la DGDDI, une réflexion sur les missions de la douane a été menée
en 2021 qui a abouti à la signature le 1
er
décembre 2021, par la DGDDI, le secrétariat général
du MEFSIN et la direction du budget, d’un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
41
(CPOM) pour la période 2022-2025. Ce document stratégique a pour objet de renforcer la
Douane pour répondre aux nouveaux enjeux rencontrés, qu’il s’agisse de protection ou
d’attractivité du territoire. Il prévoit une stabilité des effectifs, avec un schéma d’emploi nul sur
la période, hors transferts d’emploi.
Par ailleurs, le CPOM prévoit un abondement de crédits, à
hauteur de 148
M€, pour le financement de plusieurs mesures nouvelles dont la résorption de
la dette informatique, le déploiement de moyens aéromaritimes dans les Antilles françaises et
l’acquisition de nouveaux
scanners portuaires.
Le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens de la DGDDI est assorti d’indicateurs de
performance et de suivi. Parmi les 25 indicateurs de performance, dix d’entre eux sont
également des indicateurs au sein du projet annuel de performance (PAP) du programme 302
58
.
À ce titre, certains indicateurs de performance paraissent pouvoir être également pertinents au
titre du PAP. Ainsi, la mission de surveillance des frontières, pourtant axe n° 3 du CPOM, est
dotée d’indicateurs qui ne seront pas dans le PAP. En outre, le suivi de ces indicateurs n’est pas
réalisé au sein de la sous-direction des finances et achats mais au sein de la sous-direction du
réseau. Sans un pilotage de la performance par les acteurs chargés des finances et des achats, le
su
ivi de ces indicateurs n’aurait pas de conséquences de mise en tension.
Les trajectoires prévues dans le CPOM mériteraient d’être fiabilisées. Concernant les
dépenses de personnels, les mesures générales décidées en 2022 ne permettent plus à la DGDDI
de respecter la trajectoire initialement prévue dès 2022.
Concernant les dépenses hors titre 2, le CPOM prévoit une trajectoire de renforcement des
moyens accordés à la DGDDI, hors aide aux débitants de tabac, en inscrivant une trajectoire stable
des mises à
disposition tardives des droits de douane au profit de l’Union européenne. Ces crédits,
sortis du champ du prélèvement sur recettes pour l’Union européenne depuis 2022, font l’objet
d’une budgétisation
stable sur toute la période couverte par le contrat estimée par la direction du
budget à 4
M€, à partir d’une moyenne annuelle passée
59
. Celle-ci est pourtant caduque en 2021
(74,1 M€, en raison d’une amende) et 2022 (10,
3
M€). Aucune administration n’est désormais
chargée de réaliser une prévision du montant annuel de la mise à disposition des droits de douane.
Alors que la Douane réalise des statistiques douanières mensuelles et observe une tendance depuis
trois ans d’importations en hausse, il convient qu’elle se dote d’outils de prévisions afin de
fiabilise
r la trajectoire de mise à disposition tardive des droits de douane au profit de l’Union
européenne et d’éviter l’ouverture systématique de crédits en fin de gestion.
En outre, ce contrat reste assez différent de celui signé par la DGFiP. Si chacun présente
les axes stratégiques retenus (17 pour la DGFiP, 19 pour la DGDDI) et leurs indicateurs, seule
la DGFiP s’inscrit dans une trajectoire de réduction d’emplois et de son plafond d’emplois
60
.
Enfin, la trajectoire des moyens d’action des douaniers (crédits h
ors titre 2, hors aides aux
58
La maquette de performance du programme 302 a été revue en 2022 avec trois sous-indicateurs créés (quantités
de tabacs saisies, nombre de constatations réalisées sur les flux
de fret express et postal, cas d’usage menés dans
le projet valorisation des données) et cinq sous-indicateurs supprimés, dont
quatre relevait de l’objectif « améliorer
l’efficacité de la collecte et des contrôles en matières douanières et fiscales.
59
Les mises à disposition tardives des droits de douane au profit de l’UE et les intérêts de retards afférents ont été
versés jusqu’
en 2020 inclus au moyen du prélèvement sur recettes au profit de l'U
E (PSRUE). Elles ont fait l’objet
d’une mesure de périmètre en LFI pour 2021, conduisant à leur rebudgétisation sur le programme 302.
60
La Douane a pris des engagements de bonne gestion financière (étude sur le réseau comptable, etc.).
COUR DES COMPTES
42
buralistes et mises à disposition tardives des droits de douanes) du CPOM de la DGDDI ne
précise pas celle spécifique aux systèmes d’information, contrairement à celui de la DGFiP.
B -
L’impact de l’évolution des missions et du rése
au de la Douane
sur les emplois du programme 302
Alors que la DGDDI a vu ses moyens en emplois renforcés de 2016 à 2019 avec la mise
en œuvre du
plan de lutte antiterroriste (PLAT)
jusqu’en 2018
61
puis la préparation du
Brexit
intervenu au 1
er
janvier 2021, elle engage désormais la rationalisation de son organisation avec
le resserrement de son réseau comptable et le transfert de la majeure partie de ses missions
fiscales à la DGFiP et à la direction des affaires maritimes (DAM).
Ainsi, pour la seconde ann
ée consécutive, le plafond d’emplois autorisé sur le programme
302 diminue en 2022 (il s’établit à 16
572 ETPT contre 16 965 ETPT en 2021 et 17 351 ETPT
en 2020, soit - 780
ETPT depuis 2020). Cela s’explique notamment par la baisse (
- 117 ETPT)
effectuée e
n application de l’article 11 de la loi de programmation des finances publiques
2018-
2022 et à
la suppression des apprentis du décompte du plafond d’emplois
(cf.
supra
point
1.3.2.2). Celui-ci a été exécuté à hauteur de 16 381 ETPT, soit un écart au plafon
d d’emploi
autorisé de - 184 ETPT hors transferts de gestion, qui
s’explique notamment par des entrées
plus tardives et des sorties plus précoces
au cours de l’année 2022
.
Graphique n° 12 :
évolution de l’exécution du plafond d’emplois du programme 302
(en ETPT)
Source : Cour des comptes
Détaillé au sein du contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens, le schéma d’emplois était
à nouveau positif après deux années de diminution en 2020 et 2021. Prévu à + 33 ETP en LFI
pour 2022, il a été sous-exécuté à + 19 ETP, en raison de difficultés de recrutements (767
entrées au lieu des 850 prévues) notamment dans les postes en tension, comme le numérique.
La DGDDI considère que ces difficultés de recrutements sont de nature à faire évoluer la
61
PLAT consacré à la lutte contre le financement et à la collecte de renseignement (PLAT 1) et à la sécurisation
des frontières (PLAT 2).
16 662
16 520
16 216
16 258
16 641
16 776
16 964
16 905
16 644
16 379
13 000
13 500
14 000
14 500
15 000
15 500
16 000
16 500
17 000
17 500
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
43
trajectoire du schéma d’emplois contractualisés en décembr
e 2021 : si le CPOM prévoyait pour
2023 une réduction du schéma d’emplois de
- 11 ETP confirmée en LFI pour 2023, la DGDDI
souhaite que la sous-
exécution du schéma d’emplois (15 ETP) soit reportée ultérieurement, bien
que celle-ci ne soit pas de droit selon le CPOM.
La réflexion sur l’évolution de l’organisation de la DGDDI continue d’être menée dans
la perspective de l’achèvement du
transfert de la majeure partie de ses missions fiscales vers la
DGFiP
et la DAM, un chantier qui ne s’achèvera qu’en 2026
62
. En 2022, 144 ETPT budgétaires
ont été transférés depuis le programme 302 vers le programme 156, ainsi que 54 ETPT
transférés vers la direction des affaires maritimes pour un total de 9,2
M€, hors CAS
Pensions
63
.
À terme, les transferts budgétaires porteront sur un total de 443 ETP selon la DGDDI, répartis
jusqu’en 2026, compte tenu du report d’un an de la date d’entrée en vigueur du transfert de la
TICPE. Les missions relatives aux amendes non judiciaires et à la gestion des garanties des
contributions indirectes demeureront de la compétence de la DGDDI.
Hors transferts, la DGDDI réalise des économies d’emplois grâce aux gains de
productivité enregistrés
. Le CPOM lui permet, après application du schéma d’emplois, de
réallouer les économies réalisées sur les missions prioritaires de la Douane. En 2022, la DGDDI
estime que 148 ETP économisées sur des missions ayant vu des gains de productivité ont été
préservés et réalloués grâce au CPOM, sans pouvoir fournir les principaux services
contributeurs et bénéficiaires.
C -
Un soutien aux débitants de tabac axé sur la perte
de chiffres d’affaires davantage que sur la reconversion
Depuis 2017, la décision de porter le prix moyen du paquet de cigarettes à 10 euros d’ici
à 2020 s’est accompagnée d’un protocole d’accord sur
la période 2018-2021 de soutien à la
transformation des débitants de tabac
64
. Prolongé jusqu’au 31 décembre 2022, celui
-ci
poursuivait trois objectifs : donner aux buralistes les moyens de réaliser la transformation
durable de l’exercice de leur métier
, soutenir les
buralistes dont l’activité économique serait
significativement pénalisée par l’augmentation des prix du tabac
, accompagner les buralistes
dans les nouvelles missions conférées par
l’État
(encaissement de créances DGFiP, etc.).
À ce titre, le
plan s’est traduit entre 2018 et 2022 par la création d’une action 8 –
Soutien
aux débitants de tabac
au sein du programme 302. En 2022, ces aides ont été consommées à
hauteur de 73
M€, représentant 91
% des crédits d’intervention de la mission, dont la ma
jorité
62
P
révu par l’article 184 de la loi n°
2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 (
modifié par l’article
161 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 qui a ajouté la TICPE aux impôts transférés
à la DGFiP), ce transfert concerne 11 impositions transférées à la DGFiP entre 2019 et 2026. Parmi celles-ci
figurent la TGAP (en 2019 et 2020), la TVA sur les produits pétroliers (en 2021), les accises sur les tabacs et
alcools (en 2024) ainsi que la TICPE (en 2025). Ce transfert représente 82 des 85,1
Md€ perçus par la DGDDI
(données 2019). En loi de finances pour 2023, une révision du périmètre a validé le transfert des amendes
judiciaires au 1
er
avril 2023, le report du transfert de la TICPE à 2025 et des restes à recouvrer au 1
er
janvier 2026.
63
Un transfert sortant de 8 ETPT vers l’ANDV a également
eu lieu en 2022, ainsi qu’un transfert entrant de 18
ETPT en provenance de la DGCCRF (programme 134), au titre de la mission de de contrôle des opérateurs de
vente volontaires. Au total, 12
M€ de crédits de titre 2 (dont CAS Pensions) ont été transférés h
ors du P302.
64
En 2022, le prix moyen est de 10,15
€. En 2023, la trajectoire haussière reprend pour atteindre 10,65
€.
COUR DES COMPTES
44
sont des aides destinées à la compensation de perte
d’activité (43,1 M€ soit 47
% en 2021) et à
la sécurisation des débits de tabac (24,2 M€ soit 26
% en 2021). Les aides à la transformation
(24,2 M€) représentent seulement 26
% des crédits consommés en 2021.
Graphique n° 13 :
crédits d’intervention de la mission et des aides aux débitants de tabac
Source : Cour des comptes
Note : le programme 148 a été transféré de la mission GFP à la mission Transformation et fonction publiques à partir de 2021.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 prévoyant une indexation annuelle
de la fiscalité sur le tabac sur le niveau d’inflation de l’année N
-1, un nouveau protocole
d’accord 2023
-2028 prévoit une aide de 290
M€ sur cinq ans, dont 64,9
M€ prévu en LFI 2023.
Le fonds de transformation des buralistes doit perdurer à hauteur de 20
M€ par an.
III -
Programme n° 218
–
Conduite et pilotage
des politiques économiques et financières
Sous la responsabilité de la secrétaire générale du MEFSIN, le programme 218 porte, en
2022, 9,1 % des AE et 8,9 % des CP ouverts en LFI pour 2022 sur la mission. Après des mesures
de transfert importantes à hauteur de 72,7
M€ (98
% du montant des mesures de transfert de la
mission en 2022), les crédits ont diminué de 54
M€ en CP en LFI pour 2022 par rapport à la
LFI en 2021, et de 84,8 M€ en AE. À périmètre constant, les crédits disponibles en CP ont
augmenté (+ 19,6
M€) portée par la hausse des crédits de fonctionnement (
+ 19,1
M€,
notamment en matière immobilière + 6,5
M€) en partie compensée par la baisse importante des
crédits d’investissement (
- 9,7
M€ soit
- 15,2 %)
65
.
65
Après plusieurs années caractérisées par leur augmentation mais aussi par leur forte sous-exécution (- 69 % en
2020, - 63% en 2021 malgré une réduction de 20% des crédits ouverts en LFI 2021.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
45
Contrairement aux autres programmes, le programme 218 consomme une part importante
de crédits hors tit
re 2 en AE (403,8 M€) et en CP (394,9 M€), même si la majorité des crédits
consommés relève du titre 2 (481,2 M€ dont 344,0 M€ hors CAS
Pensions
). À périmètre
constant, l’exécution du programme 218 est supérieure de 8,6
M€ par rapport à l’exécution
2021 hors CAS
Pensions
, portée notamment par la hausse des mesures salariales générales et
catégorielles. Dans le même temps, l’exécution
2022 du programme 218 au titre du schéma
d’emplois s’établit à
- 6,2
M€
hors CAS
Pensions
.
En effet, si la LFI pour 2022 pré
voyait une augmentation du schéma d’emplois de
+ 66 ETP (+ 81 ETP précisé dans le PAP dont + 15 ETP pour le schéma du programme 368
créé sur la mission
Transformation et fonction publiques
), celui-ci a été exécuté à hauteur de
–
53 ETP, soit un écart de
–
119 ETP au regard de la programmation. Avec le décalage des
dates de recrutement, intervenues tardivement, c’est en partie la trajectoire de montée en
puissance de certains services qui est concernée par les difficultés de recrutement au sein du
secrétariat général et des autres services du programme (TRACFIN, Autorité nationale des
jeux). Cela s’est également traduit par un taux de sélectivité relativement plus faible qu’au
niveau du recrutement global au niveau de l’État
66
.
Tableau n° 6 :
s
chéma d’emploi exécuté du sec
rétariat général du MEFSIN
et du programme 218
Services
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022*
Schéma d’emplois du 218
- 123
- 68
- 64,6
- 98,8
- 21,8
- 25,2
- 53,1
Schéma d’emplois du SG
- 64,7
- 5,1
- 35,3
- 53,2
- 60,1
- 43,4
- 27,2
Part SG/218
52,6 %
7,5 %
54,6 %
53,8 %
276,3 %
172,2 %
51,2 %
Source : SG MEFSIN. Note
: Le schéma d’emplois 2022 du programme 218 ne comprend pas le périmètre MTFP suite à la
création du programme 368 en LFI 2022.
Hors titre 2, l’exécution en AE (403,8
M€) et en CP
(394,9
M€) est fortement inférieure
aux ressources rendues disponibles par les différentes ouvertures de crédits. Hors LFR 2 pour
2022, seuls 87 % des crédits disponibles (453,0
M€) ont été consommés. La sous
-exécution des
crédits provient pour les AE du r
eport en 2023 de différentes opérations (versement d’une
indemnité à un fournisseur d’électricité, campagne de communication État employeur) ainsi
que le retard pris dans certains marchés informatiques. En CP, les reports sur 2023 des restes à
payer et charges à payer portent notamment sur les travaux immobiliers et les projets
informatiques, justifiant les fortes demandes de reports auprès de la direction du budget.
Enfin, si le SG MEFSIN n’a pas adopté de contrat d’objectifs et de moyens, un nouveau
plan stratégique « Ambition SG » a été adopté en 2021
67
. Quelques leviers d’économies ont été
mobilisés par le secrétariat général du MEFSIN. Ainsi, les dépenses de prestations de conseil
66
Au sein du programme 218, 2 164 candidatures ont été enregistrées pour 330 lauréats, soit un taux de sélectivité
de 15,2 %
. Par comparaison, toute catégorie confondue, la fonction publique d’État
a vu en 2020 pour ses concours
externes 37 600 lauréats pour 437 100 inscrits (8,6 %).
67
Celui-ci est composé de quatre axes stratégiques : « renforcer la performance globale du ministère et du
secrétariat général », « placer ses bénéficiaires au centre de
l’action du secrétariat général
», « accroître la lisibilité
et l’agilité du secrétariat général
» et « développer une identité partagée et faciliter la vie des agents ».
COUR DES COMPTES
46
sur le champ du programme 218 ont diminué de 80
% en autorisations d’engag
ements, passant
de 10,8
M€ en 2021 à 2,1
M€ en 2022
68
.
A -
Des dépenses énergétiques imprévues
Au sein de ce programme, 45,6 % des crédits consommés en AE (soit
403,8 M€) et
45,1 % des crédits consommés en CP (soit 394,9
M€)
sont exécutés hors titre 2. Dans le détail
des crédits hors titre 2, les dépenses de fonctionnement représentent 374,1 M€ des crédits
consommés ainsi que 19,6 M€ de dépenses d’investissement.
Les dépenses d’immobilier, au sein desquelles sont retracées les dépenses énergétiques, ont
forte
ment crû en 2022 tant en AE qu’en CP. Ainsi, alors que les dépenses d’immobilier étaient
prévues pour 58,9
M€ d’AE et 97,9
M€ en CP, elles ont été engagées à hauteur de 94,5
M€
(+ 60 %) et consommés à hauteur de 97,3
M€ (
- 0,6 %). La forte hausse des engagements est liée
notamment aux dépenses énergétiques, portées par l’augmentation de la dépense en fourniture
d’électricité ainsi que des difficultés spécifiques avec des précédents fournisseurs.
Si le programme ne représente que 22 % des AE hors titre 2 ouverts sur la mission en LFI
pour 2022, les ouvertures décidées en LFR 2 pour 2022 (42,5
M€ soit 43
% du total de la
mission) ont été importantes, afin de couvrir des besoins spécifiques liés aux marchés
d’électricité de Bercy. La hausse des prix d’électric
ité a conduit à un besoin supplémentaire en
AE de 27,4 M€, tandis qu’une indemnité transactionnelle à hauteur de 15,4
M€ a également été
incluse dans l’ouverture en LFR 2 mais dont la consommation des crédits a été reportée en
2023
69
. Responsable de la démarche de sobriété énergétique pour le MEFSIN, le secrétariat
général a également dépensé pour 1,5
M€ des mesures visant notamment à réduire les émissions
de gaz à effet de serre du ministère. Le plan achat de l’État
70
, dont la DAE est responsable, doit
égale
ment prendre en compte pour les périmètres qu’il couvre les enjeux de sobriété
énergétique au sein de la commande publique.
B -
Des projets informatiques nombreux et en retards
Les dépenses informatiques du programme 218 relèvent à la fois des briques informatique
et métier (maintenance, notamment du logiciel Chorus). Ainsi, au titre des dépenses
d’informatique du ministère et des projets SI interministériels, retracés par métier, la dépense
pour 2022 s’élève à 114,3 M€ (contre 120
M€ en 2021, par l’addition de
s briques 218-596 et
218-3016).
À cet égard, la direction des achats de l’État (DAE) et l’Agence pour l’informatique
68
Le périmètre suivi est celui de l’objectif de réduction des dépenses de 15
% pris en application de la circulaire
du Premier ministre n° 6329/SG du 19 janvier 2022, relative à l’encadrement du recours par les administrations et
les établissements publics de l’État aux prestations intellectuelles.
69
Le règlement d’un litige relatif à l’
accord-cadre de la DAE pour le compte de certains ministères et
établissements publics doit faire l’objet d’une indemnité transactionnelle à un opérateur d’électricité. Le comité
consultatif national de règlement amiable des litiges a rendu un avis en décembre 2022, tandis que le comité
ministériel des transactions du MEFSIN doit se prononcer en février 2023 sur le projet de transaction.
70
En 2022, le plan achat de l’État aurait permis d’économiser pour tous les ministères environ 56
M€.
Le
Gouvernement a
par ailleurs pris la décision d’internaliser la poursuite du plan
.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
47
financière de l’État (AIFE), services rattachés au programme 218, mettent en œuvre des
politiques publiques à forts enjeux en faveur de la
transformation numérique de l’État.
Plusieurs projets informatiques structurants sont portés par le programme 218,
notamment la migration Chorus vers S/4HANA, TNCP, Portailpro, la rénovation du Datacentre
DNSCE de Toulouse et Sirano. Ces quatre derniers projets font partie des « grands projets
numériques de l’État
» suivis par la DINUM.
S’agissant de la maîtrise d’ouvrage du SI Chorus, la mission Chorus 2025 et le comité
d’orientation stratégique du système d’information financière de l’État (COS SIFE)
se sont
prononcés favorablement en 2021 sur le lancement du projet de migration de Chorus vers la
nouvelle solution S/4HNA déployée par le prestataire SAP. Les travaux de préconception ont
ainsi démarré et la concertation sur la migration technique et applicative a été engagée par
l’AIFE avec les ministères. En parallèle, l’AIFE a achevé en 2021 les travaux de montée de
version permettant de réaliser la mise à jour des éléments et composants dont la maintenance
arrivait à expiration. En 2022, les coûts support
és par l’AIFE pour le projet de migration de
Chorus vers S/4HANA en 2022 sont de 12,73 M€ en AE et de 2,9 M€ en CP.
Pour les quatre grands projets numériques de l’État portés par le programme 218
:
-
le projet
Transformation Numérique de la Commande Publique
(TNCP), porté par la
DAJ, l’AIFE et la DAE
, a pour objectif de simplifier la gestion des acheteurs et des
entreprises, notamment celle des TPE/PME, en proposant une offre de services numériques
permettant une dématérialisation totale de la chaîne de la commande publique et en
exploitant les données des marchés. Le coût total du projet est estimé à 20,6
M€, financé
par le programme 218 et par le FTAP à hauteur de 9,2
M€. À ce stade, les chantiers font
l’objet d’un allongement de délai sur 2023, en raison d
e difficultés dans la mise en place
du socle technique ;
-
le projet
Portailpro.gouv.fr
a été développé en 2020 et 2021 avant d’aboutir en février
2022. Piloté par la mission France Recouvrement, avec la DGFiP et la DGDDI, il vise à
offrir aux entreprises un accès consolidé aux services des URSSAF, de la DGFiP et de la
Douane. Financé à hauteur de 53,2
M€, dont 1 M€
du Fonds de transformation ministériel
(FTM) et 28,9
M€
du Fonds de transformation de l’action publique (FTAP)
, des
financements additionnels ont été attribués pour 2022 (4,7
M€) afin de développer de
nouvelles fonctionnalités. Il demeurait pourtant 3
M€ de reliquat sur le montant alloué par
le FTAP ;
-
le
regroupement des 45 centres informatiques du ministère
en quatre centres
ministériels d’ici à 2025 se poursuit
71
, à travers la dernière opération de rénovation et
d’extension du datacentre de la DGDDI à Toulouse (projet DNSCE). D’un montant de 18,3
M€, ce projet est cofinancé par les programmes 218 (4,1 M€) et
302 (4,1 M€) ainsi que par
le FTAP à hauteur de 10 M€. Sa livraison est programmée pour 2026
;
-
porté par TRACFIN, le projet
Sirano
devait rénover le SI décisionnel du service afin
d’exploiter davantage les volumes de données dont il dispose. Après une es
timation de
8,95
M€ sur trois ans, celui
-ci a finalement enregistré un surcoût pour atteindre un coût
final de 15,4
M€ sur plus de neuf ans (109 mois), en raison de difficultés techniques et de
71
Depuis 2013, les 45 centres ministériels ont été regroupés en 18 sites.
COUR DES COMPTES
48
résultats de prototypages non concluants. Le projet Sirano sera achevé en 2024 après avoir
été lancé en 2014, réorienté en 2019 et finalement priorisé à partir de 2021.
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
4.
(Recommandation nouvelle) : harmoniser les indicateurs de performance budgétaire du
programme 156 et les indicateurs du futur contrat d’objectifs et de moyens de la DGFiP
pour la période 2023-2027, dès le projet de loi de finances pour 2024 (DGFiP, DB) ;
5.
(Recommandation nouvelle) :
poursuivre l’harmonisation des indicateurs entre le PAP et
le
CPOM et en confier le suivi à la sous-direction finances et achats de la DGDDI (DGDDI, DB).
Chapitre III
Les m
oyens consacrés par l’
état à la politique
de gestion des finances publiques
La mission
Gestion des finances publiques
ne comporte aucune taxe affectée, aucun fonds
sans personnalité juridique et aucun opérateur ni programme d’investissements d’avenir n’est
rattaché à la mission. Seules deux dépenses fiscales sont rattachées à la mission.
I -
Deux dépenses fiscales de montants limités
mais en augmentation
La première dépense fiscale (DF n° 110211 «
Réduction d’impôt pour frais de
comptabilité et d'adhésion à un centre de gestion ou une association agréés »), rattachée au
programme 156 depuis la mise en place de la Lolf, vise à promouvoir l’adhésion
à un centre de
gestion ou une association agréée pour certains contribuables
72
. Son coût en 2022 est estimé à
123
M€, contre 45
M€ en 2017. L’augmentation du coût de ce crédit d’impôt s’explique par la
progression significative du nombre d’entreprises pouvant en bé
néficier, consécutive au
doublement des seuils des régimes d’imposition des micro
-entreprises intervenu en LFI pour
2018
73
. Cette hausse se poursuit en 2022 (+ 11
M€ par rapport à 202
1), en raison d
’une
augmentation des montants pour frais de comptabilité e
t d’adhésion à un organisme agréé.
La seconde dépense fiscale (DF n° 710109 «
Exclusion de la base d’imposition des
marges commerciales sur la distribution de tabac en Guadeloupe, en Martinique et à La
Réunion »), rattachée au programme 302 en 2019
74
, vise à
exclure de la base d’imposition de
la TVA les marges commerciales postérieures à la fabrication ou à l’importation des tabacs
manufacturés dans les départements d’outre
-mer
75
. Son coût en 2022 est estimé à 95
M€
pour
14 bénéficiaires, contre 75
M€ en 201
9
pour 11 bénéficiaires. D’une part,
les négociants
72
Article 199
quater
B du code général des impôts.
73
La DGFiP note une augmentation du nombre de foyers fiscaux bénéficiaires : 231 382 entreprises en 2021,
205 955 en 2020, 186 142 en 2019.
74
La DF n° 730225
Exclusion de la TVA des marges commerciales postérieures à la fabrication ou à l'importation
des tabacs manufacturés
, a été modifiée en DF n° 710109
Exclusion de la base d'imposition des marges
commerciales sur la distribution de tabac en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion
en 2020.
75
Article 298
sexdecies
du code général des impôts.
COUR DES COMPTES
50
grossistes, dépositaires, détaillants ou débitants qui opèrent la distribution des tabacs dans ces
trois collectivités ne sont pas assujettis à la TVA depuis la création de cette dépense fiscale en
1976 ;
d’autre part, les fabricants exercent leurs droits à déduction par imputation sur la taxe
due à l'issue des opérations de fabrication des tabacs et, le cas échéant, la fraction non imputable
de ces droits peut faire l'objet d'un remboursement
76
.
L’augmentation provient d’une croissance
des montants exonérés déclarés entre les premiers semestres 2021 et 2022.
En conséquence, le coût global de ces dépenses fiscales a connu une augmentation
significative ces quatre dernières années, passant de 166
M€ en 2019 à
218
M€ en
2022. Malgré
cela, aucune des deux dépenses fiscales n’a fait l’objet d’une évaluation en 2022 ou d’une
fiabilisation du mode de calcul de leur coût.
Tableau n° 7 :
coût budgétaire des dépenses fiscales rattachées
à la mission 2019-2021
(M€)
Dépense fiscale
Objectif
2017
2018
2019
2020
2021
(p.)
2021
(r.)
2022
(p.)
2022
(a.)
2023
(p.)
DF 160302 Déduction
forfaitaire de 3 %
déclarée par les
médecins
conventionnés
Inciter les médecins au
conventionnement avec
la sécurité sociale qui
déclare les recettes des
contribuables
14
14
-
-
-
-
-
-
DF 110211 Réduction
d’impôt pour frais de
comptabilité et
d’adhésion à un centre
de gestion ou une
association agréés
Orienter certains
contribuables vers les
centres de gestion ou
une association agréés
(art. 199
quater
B du
CGI)
45
80
91
102
101
112
(+ 11%)
110
123
(+ 12%)
123
DF 710109 Exclusion
de la base d'imposition
des marges
commerciales sur la
distribution de tabac en
Guadeloupe, en
Martinique et à la
Réunion
Exclure de la base
d’imposition de la TVA
les marges
commerciales
postérieures à la
fabrication ou à
l’importation des tabacs
manufacturés dans les
départements d’outre
-
mer (art. 298
sexdecies
du CGI)
-
-
75
80
75
90
(+ 20%)
85
95
(+ 12%)
95
TOTAL
59
94
166
182
176
202
195
218
218
Source : annexes au PLF pour 2021, 2022 et 2023, Évaluation des voies et moyens (tome 2), traitement Cour des comptes
P. : prévision. R. : réalisation. A. : actualisation de la prévision.
76
Selon la jurisprudence de la cour administrative d’appel de Bordeaux, si
les opérations portant sur les tabacs
manufacturés sont, à chacun des stades du circuit de commercialisation, soumises à la TVA à laquelle sont
soumises les ventes de tabacs manufacturés réalisées dans les conditions du droit commun, demeurent exclues de
l
’assiette de la TVA à laquelle sont soumises les ventes de tabacs manufacturés réalisées dans ces trois
départements, les marges commerciales prises postérieurement à la fabrication ou à l'importation de ces tabacs.
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT À LA POL
ITIQUE
DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
51
II -
Le financement des programmes de la mission
par les différents fonds et plans
Certains projets informatiques et immobiliers structurants portés par la mission ont
bénéficié en 2022
d’un financement de
93,8
M€ en CP
, en complément des crédits ouverts ou
transférés sur le programme (notamment FAIRH et fonds de transformation ministériel).
Les crédits exécutés sur le programme 349 -
Fonds pour la transformation de l’action
publique
(FTAP), qui relève de la mission
Transformation et fonction publique
, au profit des
directions de la mission
Gestion des finances des publiques
s’élèvent à 52,6
M€ (contre
57,9
M€ en 2021), dont 22,8
M€ pour les projets relevant de la DGFiP, 21,2
M€ pour les projets
relevant du programme 218 et 8,6
M€ pour ceux de la DGDDI.
Les crédits exécutés sur le plan de relance ont représenté 41,0
M€ (42,9
M€ en 2021 et
63,2
M€ en 2020, dont les crédits obtenus au titre du grand plan d’investissement). La part du
fonds d
’
innovation et de transformation numérique
a augmenté, avec 5,9 M€ exécutés (0,2
M€
en 2021).
Les projets retenus au titre d’un programme d’investissement d’avenir
(PIA) ont été
financés par fonds de concours à hauteur de 0,2
M€ (1
M€ en 2021 et 3,7
M€ en 2020).
En complément des financements issus d’autres programmes budgétaires, les projets
portés par la DGFiP et la DGDDI bénéficient également de financements issus du fonds de
transformation ministériel (FTM) dont les crédits sont budgétés et exécutés sur le programme
218, soit 11,6
M€ exécutés en CP en 2022 (21,1
M€ en 2021 et 21,8
M€ en 202
0). À ce titre,
les projets portés par la DGFiP ont bénéficié d’un financement de 2,5
M€, ceux de la DGDDI
de 1,6
M€ et ceux portés sur le programme 218 de 11,9
M€, le solde (1,4
M€) concernant
d’autres programmes du ministère.
Enfin, la DGFiP et la DGDDI
bénéficient de crédits issus du fonds d’accompagnement
interministériel des ressources humaines (FAIRH), dont les crédits sont budgétés sur le
programme 351 puis abondent les programmes 156 et 302 par décrets de virement ou de
transfert. En 2022, la DGFiP a exécuté 9
M€ de crédits du FAIRH et la DGDDI 0,5
M€. Pour
la DGFiP, ces crédits du FAIRH ont cofinancé à hauteur de 26 % les dépenses de
restructurations de la direction générale (34,7 M€, dont 29
M€ de primes de restructuration).
III -
Une dépense totale en légère augmentation depuis deux ans
La dépense totale est composée à hauteur de 96 % de dépenses budgétaires : seules deux
dépenses fiscales complètent les crédits budgétaires pour un montant de 218
M€.
La dépense
totale représente donc 10,3
Md€ en 202
2, un montant similaire à celui de 2021 à périmètre
courant (10,3
Md€
) mais supérieur à périmètre constant (10,2
Md€
) après retraitement des
transferts vers la mission
Transformation et fonction publiques
77
. Si les dépenses avaient baissé
entre 2018 et 2020, elles ont augmenté à périmètre constant en 2021 et 2022.
77
En 2021, la dépense totale avait déjà été supérieure à celle de 2020 à périmètre constant après retraitement des
transferts.
COUR DES COMPTES
52
Graphique n° 14 :
dépense budgétaire et fiscale - 2014-2022
(périmètre courant, en
Md€)
Source : Cour des comptes
11,26
11,11
10,85
10,94
10,76
10,32
10,23
10,11
10,1
0,06
0,07
0,07
0,06
0,09
0,17
0,18
0,20
0,218
9,50
10,50
11,50
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses budgétaires
Dépenses fiscales
Annexes
COUR DES COMPTES
54
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec
les politiques publiques concernées par la NEB
-
Cour des comptes,
La conduite des grands
projets numériques de l’État
. 14 octobre 2020,
disponible sur www.ccomptes.fr
-
Cour des comptes,
La direction générale des douanes et des droits indirects
. 24 septembre
2020, disponible sur www.ccomptes.fr
-
Cour des comptes,
Les systèmes d’information de la DGFiP et de la DGDDI
, 28 mai 2019,
disponible sur www.ccomptes.fr
-
Cour des comptes,
La DGFiP, dix ans après la fusion
. 20 juin 2018, disponible sur
www.ccomptes.fr
-
Cour des comptes,
La gestion de la fiscalité directe locale par la DGFiP
. 1
er
février 2017,
disponible sur www.ccomptes.fr
-
Cour des comptes,
Rapport sur le budget de l’État en 2021
, Note d’analyse de l’exécution
budgétaire, « Transformation et fonction publiques », avril 2022, disponible sur
www.ccomptes.fr
ANNEXES
55
Annexe n° 2.
suivi des recommandations formulées
au titre de l’exécution budgétaire 202
1
N°
Recommandation
formulée au sein de
la note d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
Préciser le lien entre
les
transformations
des
missions
en
cours et les schémas
d'emplois présentés
dans les documents
budgétaires (PAP et
RAP)
(recommandation
reformulée)
La justification au premier euro (JPE) des projets
annuels de performance
(PAP)
contient une
répartition
du
plafond
d’emplois
alloué
aux
programmes tant par catégories d’emplois que par
service. Ces tableaux ont pour objet de ventiler le
plafond d’emplois (en ETPT) du program
me entre
l’administration centrale du ministère, les services
déconcentrés,
les
opérateurs,
les
services
à
l’étranger et le cas échéant d’autres services
(services à compétence nationale, etc.).
Dans la JPE du PAP 2022, une attention particulière
a été portée sur la répartition géographique des
effectifs entre l’administration centrale et les autres
services. En effet, le schéma d’emplois (SE) attribué
par programme est désormais réparti suivant la
localisation
des
effectifs.
Cette
nouvelle
présentation
permet ainsi de souligner l’effort de «
démétropolisation » engagée par les programmes et
notamment la DGFiP pour transférer des emplois de
région parisienne et de grandes métropoles vers des
villes petites et moyennes. Il est précisé que cette
répartition est prévisionnelle et pourra évoluer en
fonction des décisions qui seront prises sur les
emplois en fin d’année, à l’issue du comité
technique de réseau de la DGFiP et sera actualisée
dans le rapport annuel de performance (RAP).
Le programme 302 Facilitation et sécurisation des
échanges a présenté à compter du PAP 2022 les
hypothèses
de
construction
de
son
schéma
d'emplois.
Le responsable du programme 218 Conduite et
pilotage des politiques économiques et financières
partage l’objectif de meilleure docu
mentation du
schéma d’emplois. Le responsable de programme
s’attachera à fournir ces informations, là où cela est
possible, dès l’élaboration du prochain PAP annexé
au projet de loi de finances.
Il convient de préciser que l’objectif devra être
concilié avec le calendrier de déclinaison des
schémas d’emplois par chacun des programmes. En
effet,
certaines
décisions
(et
notamment
les
dialogues de gestion au sein des directions)
interviennent parfois après la rédaction du PAP
rendant, de fait, difficile une documentation précise
au stade de ces derniers.
Si en 2019, le MEFSIN refusait
de
mettre
en
œuvre
cette
recommandation, le secrétariat
général
indique
depuis
2020
partager
l’objectif
de
mieux
documenter le schéma d’emplois,
avec des informations au sein des
PAP de nature à éclairer le vote
de la loi de finances, sous réserve
de la compatibilité de cet objectif
avec le calendrier de déclinaison
des schémas d’emplois (certaines
décisions
intervenant
après
rédaction des PAP).
En 2022, le secrétariat général du
MEFSIN souligne que les PLF
pour 2022 et 2023 intègrent, pour
chacun des trois programmes de
la mission, la déclinaison du
schéma
d’emploi
suivant
la
localisation
des
effectifs.
Le
programme
302
présente
désormais
les
hypothèses
de
construction
de
son
schéma
d’emploi dans le PLF, tandis que
le responsable du programme 218
s’engage à mieux documenter les
schémas d’emploi «
là où cela est
possible
» dès l’élaboration du
PAP 2023.
Ces
avancées
ont
permis
d’améliorer
l’information
du
Parlement sur les évolutions des
schémas d’emplois. Néanmoins,
de
nouvelles
réformes
(suppression
de
la
taxe
d’habitation pour la DGFiP, des
missions fiscales de la Douane)
pourraient présenter les gains de
productivité attendus, d’autant
que les contrats d’objectifs et de
moyens de la DGFiP et de la
DGDDI
sécurisent
les
redéploiements d’effectifs issus
de ces gains.
Ainsi, en en prenant acte des
avancées présentées dans les PAP
pour l’année 2023, la Cour ne
réitère pas sa recommandation
mais la reformule pour solliciter
de
la
part
des
directions
concernées de meilleurs outils de
suivi de ces gains de productivité
et réallocations.
En cours de
mise en
œuvre