FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Défense »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
............................................................................
9
INTRODUCTION
................................................................................................................................
11
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EXÉCUTION BUDGÉ
TAIRE
....................................................
13
I - LA PROGRAMMATION INITIALE
...........................................................................................................
13
A - Analyse vis-à-vis de la LPM
............................................................................................................................
13
B -
L’impact du contexte géopolitique et économique sur la programmation initiale
...........................................
16
C - OPEX-MISSINT
..............................................................................................................................................
18
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.............................................................................
19
III -
ANALYSE DE L’É
VOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
............................
24
IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
...............................................
28
A - Restes à payer
..................................................................................................................................................
28
B - Reports de charges
...........................................................................................................................................
31
V -
L’INCIDENCE DES
DÉPENSES BUDGÉTAIRES SUR
L’ENVIRONNEMENT
................................
32
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
...................................................
35
I - PROGRAMME N° 144 - ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE
DÉFENSE
.............................................................................................................................................................
35
II - PROGRAMME N° 146
–
ÉQUIPEMENT DES FORCES
........................................................................
38
III - PROGRAMME N° 178
–
PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES
.............................................
42
IV - PROGRAMME N° 212
–
SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE
............................................
46
A - Les dépenses hors titre 2
..................................................................................................................................
46
B - Les dépenses de titre 2
.....................................................................................................................................
48
C - Les effectifs
......................................................................................................................................................
50
CHAPITRE III MOYENS CONSACRÉS PAR
L’
ÉTAT À LA POLITIQUE DE LA
DÉFENSE
.............................................................................................................................................
55
I - LES DÉPENSES FISCALES
.........................................................................................................................
55
II - LES OPÉRATEURS
.....................................................................................................................................
58
III - LES FONDS SANS PERSONNALITÉ JURIDIQUE
...............................................................................
61
IV -
L’ÉV
OLUTION DE LA DÉPENSE SUR MOYENNE PÉRIODE
.........................................................
64
ANNEXES
.............................................................................................................................................
67
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..........................................
68
ANNEXE N° 2.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
...............................................................................................................
69
Synthèse
Une programmation conforme à la loi de programmation militaire
L
’
année 2022 constitue la quatrième année de la loi de programmation militaire (LPM)
2019-2025
1
qui régit sur une durée de sept ans la trajectoire des moyens dédiés à la défense.
Conformément à son article 3, les crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) 2022
s
’
élèvent à 40,9
Md€
2
hors compte d
’
affectation spéciale (CAS)
Pensions
, soit + 1,7
Md€ par
rapport à la LFI 2021. Cette programmation en hausse est portée notamment par l
’
augmentation
des crédits consacrés aux programmes d
’
armement (opération stratégique « programmes à effet
majeur » - PEM) sur le programme 146
–
Équipement des forces
, la continuation des plans de
transformation des directions et services de soutien et de la conclusion des nouveaux marchés
de maintenance dits « verticalisés » (opération stratégique « entretien programmé du matériel »
- EPM) sur le programme 178
–
Préparation et emploi des forces
et la poursuite de la montée
en puissance des études amont sur le programme 144
–
Environnement et prospective de la
politique de défense
.
La programmation de l
’
agrégat « équipement » est également conforme à la LPM et
s
’
élève à 23,7
Md€.
Une augmentation des crédits de paiement consommés mais des restes à payer de
nouveau en hausse
En exécution, les CP consommés augmentent de 4,7 % par rapport à 2021, attribution de
produits et fonds de concours inclus. Le niveau de ces derniers s
’
élève à 1 057
M€, notamment
grâce au produit de cession d
’
avions Rafale à la Croatie. Comme prévu en LFI, cette progression
est portée par celle des opérations stratégiques PEM et EPM, alors que l
’
opération stratégique
« dissuasion » est à l
’
inverse en baisse.
La dynamique de progression des autorisations d
’
engagement (AE) observée depuis 2017
est quant à elle interrompue en 2022, après une forte accélération en 2021 marquée par un effet
de report dû à la crise sanitaire. Les crédits ouverts, en baisse de 8,6 % par rapport à la LFI
2021, ont été complétés d
’
importants reports de 2021 sur 2022, s
’
élevant à 28,2
Md€ et
constitués essentiellement d
’
autorisations d
’
engagement affectées non engagées (AEANE),
notamment sur les programmes d
’
armement. En fin d
’
année, la consommation d
’
AE de
50,8
Md€ (hors CAS
Pensions
) ne représente que 62,3 % des AE disponibles
3
de la mission,
un niveau en baisse par rapport à 2021
4
.
1
Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant
diverses dispositions intéressant la défense.
2
Écart de 0,1 Md€ avec la
LPM s’expliquant par une mesure pérenne de périmètre liée aux loyers budgétaires
depuis 2020, sans conséquence sur le niveau des ressources de la mission.
3
AE disponibles : soit les AE ouvertes en LFI, les reports, les virements et transferts et les AE issues des
attributions de produits et des fonds de concours.
4
La majeure partie de l’écart s’expliqu
e
par l’existence des AEANE. Le taux de consommation de la ressource
ouverte en AE hors AEANE s’établit à 91
% (hors CAS
Pensions
).
COUR DES COMPTES
6
L
’
écart entre AE et CP observé au cours des dernières années se réduit mais persiste, si
bien que l
’
on constate une nouvelle augmentation des restes à payer, qui atteignent au total
91
Md€ (contre 52
Md€ fin 2017)
. Ces engagements devront être financés dans la loi de
programmation militaire 2024-2030. À fin 2022, ils représentent au total plus de 20 % de
l’effort budgétaire annoncé
par le président de la République (400
Md€
). Si l
’
on prend en
compte les autorisations d
’
engagement affectées non engagées (AEANE), qui progressent de
nouveau pour atteindre 25,9
Md€, ce seraient même près de 30
% de ces ressources nouvelles
qui pourraient être préemptées.
Afin de maîtriser l’évolution de ces restes à payer à l’avenir, la
Cour recommande que le rapport annexé à la LPM 2024-2030 prévoie une trajectoire
d’autorisations d’engagement et de restes à payer
, notamment pour le programme 146.
Par ailleurs, alors qu
’
en 2021 le plafond de report de charges prévu par la LPM était
formellement respecté au regard des crédits ouverts sur l
’
année mais pas au regard des crédits
ouverts en LFI, il n
e l’
est plus en 2022. Les reports de charges représentent ainsi 13,7 % des
crédits ouverts en LFI, pour un plafond fixé à 12 % (crédits hors masse salariale).
Au total, le ministère des armées estime que l
’
effort de défense, pour lequel la LPM fixait
un objectif de 2 % du PIB à l
’
horizon 2025, atteindrait 1,88 % en 2022.
Une exécution affectée par les conséquences de la guerre en Ukraine
L
’
exécution a été, en 2022, fortement perturbée par la guerre en Ukraine et ses
conséquences sur le contexte géopolitique et économique. Au total, les dépenses
supplémentaires de la mission résultant directement du conflit (activités opérationnelles des
forces et cessions de matériels et de carburants
à l’Ukraine
notamment) ont été évaluées pour
2022 à 859
M€ d’
AE et 603
M€
de CP. Ces dépenses ont porté en majorité sur le programme
178, pour 666
M€ d’AE et 541
M€ de CP, correspondant aux dépenses liées au renforcement
du flanc oriental de l’OTAN et au remplacement de matériels et de carburant cédés à l’Ukraine.
Le programme 146 a contribué à hauteur de 182
M€ d’AE et 57
M€ de CP liés au remplacement
des canons CAESAR cédés à l’Ukraine et à des commandes en vue de cessions directes aux
forces armées ukrainiennes. S’ajoute sur ce programme
l
’
ouverture dans le cadre du schéma de
fin de gestion d
’
un « fonds Ukraine » de 200
M€, non consommé et reporté en 2023, destiné au
remboursement d
’
équipements acquis par les forces ukrainiennes, ainsi que des crédits pour la
mise en cohérence des moyens des forces avec le nouveau contexte. Enfin, le programme 144
a également, dans une moindre mesure, été concerné avec 11,2
M€ d’AE et 5
M€ de CP
correspondant au renforcement de la direction générale de la sécurité extérieure aux abords du
théâtre du conflit et à la fourn
iture d’équipements.
Par ailleurs, la mission a été affectée par l
’
inflation en particulier en ce qui concerne les
carburants opérationnels, portés par le programme 178.
Les surcoûts opérations extérieures (OPEX) et missions intérieures (MISSINT),
légèreme
nt en baisse, ont quant à eux dépassé de 307,5 M€ la dotation en LFI de 1,2
Md
€
(conforme à la LPM
5
). Le redimensionnement des engagements en Afrique subsaharienne
devrait conduire à une baisse en 2023.
L
’
ensemble de ces surcoûts a été largement financé par la loi de finances rectificative du
1
er
décembre 2022 qui a ouvert au profit du programme 178 1,45
Md€ d’
AE et 1,37
Md€ de
5
1 100
M€ de provisio
n au titre des OPEX-
MISSINT auxquels s’ajoutent 100
M€ de crédits de masse salariale
pour les MISSINT.
SYNTHÈSE
7
CP, compensés très partiellement par une annulation d
’
une partie des crédits mis en réserve de
précaution des autres programmes de la mission (150
M€ en AE et CP).
Enfin, les grands programmes d
’
armement (SCAF, SCORPION, Rafale) du programme
146 ont poursuivi leur montée en puissance, même si des engagements ont été reportés en fin
d
’
année dans la perspective de la LPM 2024-2030, et le ministère a réceptionné de nombreux
équipements. Sur le programme 144, les CP consacrés aux études amont sont légèrement en
deçà de l
’
objectif de 1
Md€ fixé
, par l
’
axe 4 de la LPM (« innover pour faire face aux défis
futurs »), à 996 M
€.
À
nouveau, le schéma d’emploi n’a pas été réalisé
La LFI 2022 a arrêté un schéma d
’
emplois à + 492 ETPE, se décomposant en + 450 ETPE
sur le périmètre de la LPM conformément à son article 6 et + 42 ETPE au profit du Service
industriel de l
’
aéronautique (SIAé). Se sont ajoutés en début d
’
année + 718 ETPE liés au
mécanisme dit d
’
« avance-retard ». Le plafond d
’
emplois ministériel, exprimé en ETPT, a été
fixé à 271 372 en LFI.
Comme en 2021, le ministère des armées n
’
est pas parvenu à réaliser son schéma
d
’
emplois, et ce malgré un niveau de recrutement particulièrement élevé, en raison de départs
en hausse. Il présente fin 2022 une vacance sous plafond d
’
emplois de 4 589 ETPT et un retard
de 2 228 ETPE au regard de la cible du schéma d
’
emplois.
Les dépenses de titre 2, de 21,5
Md€ (dont 8,6
Md€ au titre du CAS
Pensions
), sont en
hausse de 2,3 % par rapport à 2021. L
’
équilibre entre les ressources et les dépenses a notamment
été atteint grâce à un transfert de 93
M€ en provenance du programme 551
-
Provision relative
aux rémunérations publiques
, après prise en compte d
’
effets contraires sur la masse salariale et
notamment la mise en œuvre, progressive, de la deuxième marche de la nouvelle politique de
rémunération des militaires (NPRM), qui s
’
est traduite
in fine
par un surcoût par rapport à 2021
de 62
M€
.
Le bénéfice de crédits du plan de relance et la poursuite du plan de soutien à
l
’
aéronautique
Comme en 2021, le ministère des armées a bénéficié en 2022 de crédits de la mission
Plan de relance
, à hauteur de 153,4
M€ d’
AE et 217,4
M€ de CP. Les crédits issus du
programme 362
–
Écologie
(62,6
M€ en CP) ont permis la poursuite des opérations de
rénovation thermique engagées en 2021. Le programme 363
–
Compétitivité
(153,4 M€ d’AE
et 154,8
M€ de CP)
a principalement financé la recherche duale à travers le financement du
Centre national d’études spatiales (CNES) et du
Commissariat à l
’
énergie atomique et aux
énergies alternatives (CEA) (140
M€), ainsi que des projets ministériels liés notamment au
« cloud » souverain (9
M€)
et à l
’
innovation et à la transformation numérique (2
M€).
Les
opérateurs de la mission ont également bénéficié de crédits du plan de relance.
Le ministère a par ailleurs poursuivi l
’
exécution du plan de soutien à l
’
aéronautique,
engagé en 2020 dans le but d
’
aider les entreprises du secteur affectées par la crise sanitaire. Si
les engagements sont tous intervenus en 2020 et 2021, les paiements ont atteint 98
M€ en 2022.
Enfin, la mission
Défense
a contribué transitoirement au financement du plan de
résilience. Le décret d
’
avance du 7 avril 2022 a ainsi annulé 300
M€ sur les programmes 144,
146 et 212
–
Soutien de la politique de défense
, crédits rétablis par la loi de finances rectificative
du 16 août 2022.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation reformulée) : Inclure dans la LPM 2024-
2030 l’ensemble de la provision
OPEX-MISSINT, y compris le titre 2 « Missions intérieures » (
ministère des armées,
ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numériqu
e).
2. Prévoir dans le rapport annexé à la LPM 2024-
2030 une trajectoire d’autorisations
d’engagement et de restes à payer, notamment pour le programme 146 –
Équipement des
forces (ministère des armées
; ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique).
3.
Définir pour la LPM 2024-2030 une trajectoire exigeante de baisse des reports de charge
(charges à payer et dettes fournisseurs)
(ministère des armées, ministère de l’économie, des
finances et de la souveraineté industrielle et numérique)
.
4.
(Recommandation reformulée)
: S’assurer du réalisme du schéma d’emplois de la LPM
2024-2030 au regard des capacités du ministère des armées à recruter et fidéliser et des
effets sur sa masse salariale. (
ministère des armées
; ministère de l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et numérique
)
5.
(Recommandation modifiée) : Évaluer les dépenses fiscales n° 120144 et n° 120127
r
elatives à l’exonération des indemnités versées, d’une part, aux militaires au titre de leur
participation aux opérations visant à la défense de la souveraineté de la France et à la
préservation de l’intégrité de son territoire, et, d’autre part, à celles
versées aux personnes
accomplissant un service civique ou une autre forme de volontariat, et, si son maintien est
justifié, donner une base légale à la dépense fiscale n° 120127. (
ministère des armées,
ministère de l’économie, des finances et de la souvera
ineté industrielle et numérique
)
Introduction
Cinq programmes d
’
un montant total de 43
Md€
, hors compte d
’
affectation spéciale
(CAS)
Pensions,
relèvent de la responsabilité budgétaire du ministère des armées. Quatre de
ces programmes (P 144 -
Environnement et prospective de la politique de défense
, P 146 -
Équipement des forces
, P 178 -
Préparation et emploi des forces
et P 212 -
Soutien de la
politique de défense
) sont rattachés à la mission ministérielle
Défense.
Un autre dépend de la
mission
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation,
tandis que les crédits du
programme 191
-
Recherche duale
, auparavant incorporés dans la mission interministérielle
Recherche et enseignement supérieur
et gérés par le ministère des armées
,
sont pris en charge
en 2021 et 2022 par la mission
Plan de relance
. Ces crédits y sont intégrés, dans le cadre d
’
une
convention de délégation de gestion plutôt que via un décret de transfert, dans
l
’
action 2
« Souveraineté technologique et résilience » du programme 363 -
Compétitivité
, dont le
responsable est la direction du budget (DB)
6
.
La mission
Défense
demeure en 2022 le principal destinataire des financements du
ministère des armées dont elle représente, avec 40,9
Md€
des crédits ouverts en loi de finances
initiale (LFI) hors CAS
Pensions
(49,6
Md€
CAS
Pensions
inclus), 95 % des crédits comme en
2021.
2022 constitue la quatrième année
d’application
de la loi de programmation militaire
(LPM) 2019-2025
7
qui régit sur une durée de sept ans la trajectoire des moyens budgétaires
dédiés à la défense, du report de charges, de la provision dédiée aux opérations extérieures et
aux missions intérieures (OPEX-MISSINT) ainsi que de l
’
agrégat équipement. Un nouveau
projet de loi de programmation militaire, portant sur la période 2024-2030, a été présenté au
conseil des ministres du 4 avril 2023 et représente un effort budgétaire de 400
Md€ de crédits
8
.
Comme en 2021, les crédits disponibles en fin d
’année ont été quasi
-intégralement
consommés en CP (99,8
% pour un total de 51,7 Md€) et nettement sous
-exécutés en AE
(65,8
% pour un total de 59,4 Md€).
La répartition des quatre programmes de la mission
Défense
est restée stable par rapport
à 2021. Le programme 212, CAS
Pensions
inclus
,
représente toujours la majorité des crédits
exécutés de la mission (44 % contre 45 % en 2021). Hors titre 2 (HT2), les programmes 146 et
178 rassemblent près de 90 % des ressources budgétaires de la mission, avec une part respective
de 48 % et 41 % des crédits, celle du programme 178 s
’
accroissant légèrement.
Les crédits de titre 2 prédominent et représentent 42 % des crédits de la mission, CAS
Pensions
inclus. Hors CAS
Pensions
, les crédits de titre 2 représentent 13,7 % des dépenses de
personnel de l
’
État. Les crédits de titre 5 rassemblent 25,3 % des ressources de la mission. La
mission
Défense
reste ainsi la première source des dépenses d’investissement du budget de
6
Ces crédits relèvent toutefois en 2021 comme en 2022 d’un budget opérationnel de programme dont la direction
générale de l’armement (DGA) est responsab
le.
7
Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant
diverses dispositions intéressant la défense.
8
La présente note d
’
analyse de l
’
exécution budgétaire a été délibérée avant la présentation de ce projet de loi.
COUR DES COMPTES
12
l’État
: elle prend en charge 73,6
% des crédits de titre 5 alors qu’elle représente
9,2 % de
l
’
ensemble des dépenses
9
.
L’exécution des crédits de la mission
Défense
a été, en 2022, fortement affectée par les
conséquences du conflit engagé en Ukraine le 24 février, à la fois directement (livraisons
d’équipements à l’Ukraine, renforcement de la présence sur le flanc Est de l’OTAN, etc.) et
indirectement, via la pression sur les prix qui en a résulté.
Mission défense
Programme
144
–
Environnement et prospective de la politique de défense
Programme
146
–
Équipement des forces
Programme
178
–
Préparation et emploi des forces
Programme
212
–
Soutien de la politique de défense
Graphique n° 1 :
mission
Défense
- exécution 2022 en
CP (Md€)
Source
: Cour des comptes d’après données Chorus
9
Soit dépenses de tous les programmes du budget général, hors remboursements et dégrèvements (programmes
200 et 201), budgets annexes et comptes spéciaux.
1,84
12,52
14,58
22,79
51,73
0
10
20
30
40
50
60
P.144
P.178
P.146
P.212
Total
mission
Chapitre I
Analyse de l
’
exécution budgétaire
I -
La programmation initiale
A -
Analyse vis-à-vis de la LPM
Les engagements pris dans la loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025 sont
respectés que ce soit en effectifs ou en trajectoire financière
10
.
Les crédits ouverts en LFI 2022 pour la mission
Défense
s
’
élèvent à 40,9
Md€
hors CAS
Pensions
11
contre 41
Md€
prévus à l
’
article 3 de la LPM. L
’
écart entre les crédits ouverts en
LFI 2022 et le montant fixé à l
’article 3 de la LPM (0,1 Md€) correspond, depuis 2020, à
une
mesure de périmètre liée à la suppression des loyers budgétaires.
Ce montant est supérieur d
’
1,7
Md€ à
celui ouvert en LFI 2021, confirmant la trajectoire
prévue en LPM
12
(+ 1,87
Md€ CAS
Pensions
inclus).
La dotation OPEX-MISSINT en LFI 2022 s
’
élève, comme les années précédentes, à
1,1
Md€
13
, soit le niveau de la provision fixée à l
’
article 4 de la LPM, à laquelle il faut ajouter
0,1
Md€
pour les dépenses missions intérieures de titre 2.
Conformément à la LPM
, la manœuvre de remontée des effectifs et de la masse salariale
associée s
’
est poursuivie en 2022. Les crédits de titre 2 (T2), sur le périmètre hors CAS
Pensions
, ont ainsi augmenté de 306
M€ par rapport à la LFI 2021,
et respectent la trajectoire
du schéma d
’
emplois prévue par l
’
article 6 de la LPM à + 450 équivalents temps pleins (ETP),
dont l
’
impact budgétaire est estimé à 11,1
M€
sur 2022. L
’
année 2022 est également marquée
par la deuxième année de mise en œuvre de la nouvelle politique de rémunération des militaires
(NPRM), avec l
’
instauration de trois primes (l
’
indemnité de sujétions d
’
absence opérationnelle
- ISAO, la prime de commandement et de responsabilité militaire - PCRM, la prime de
performance - PERF) correspondant à une hausse de 70
M€ par rapport
aux indemnités
auxquelles elles se substituent et qui représentaient une dépense de 295,5
M€.
La hausse de la dotation de crédits de paiement entre la LFI 2021 et la LFI 2022 s
’
établit
à 1 865
M€, crédits de titre 2 inclus (et 1
394
M€ hors titre 2)
14
, soit une progression de 4 %
10
Cette année cependant, la mission
Défense
n’a pas respecté la limitation du report de charges inscrite au paragraphe
4.3 de l’annexe de la LPM
- voir partie 1.4.2.
11
CAS
Pensions
inclus les crédits 2022 s’élèvent à 49,56
Md€.
12
44
Md€ prévus en 2023.
13
850 M€ hors titre 2 (HT2) et 250 M€ en T2.
14
Hors fonds de concours et attributions de produits.
COUR DES COMPTES
14
(5 % hors titre 2). La programmation de l
’
agrégat équipement
15
est conforme à l
’
annexe de la
LPM et s
’
élève à 23,7
Md€
.
Tableau n° 1 :
décomposition de l
’
augmentation des crédits de paiement de la mission
Défense
entre la LFI 2021 et la LFI 2022
Opérations stratégiques et autres types de
dépenses, tous programmes confondus
Variation LFI 2021-2022
(CP, en M€)
DIS-Dissuasion*
327
RENS-Renseignement*
0
PPA-
Prospective et préparation de l’avenir*
90
AOP-Activités opérationnelles
34
FAS-Fonctionnement et activités spécifiques
-11
EPA-Environnement des programmes
d’armement*
19
PEM-Programmes à effet majeur*
493
AOA-Autres
opérations d’armement*
22
INFRA-Infrastructures de défense*
44
EAC-
Équipements d’accompagnement et de
cohérence*
62
EPM-Entretien programmé du matériel*
328
EPP-Entretien programmé du personnel*
-14
Provision OPEX-MISSINT
0
Dépenses de personnel (CAS
Pensions
inclus)
470
TOTAL
1865
* Opérations stratégiques entrant dans l
’
agrégat équipement
Source : Cour des comptes
d’après
données du ministère des armées
Les principaux objets financés dans le cadre de la LFI 2022 sont les suivants :
-
9,5
Md€ destinés à l’
acquisition de matériels d
’
armement (+ 500
M€ sur les
opérations
stratégiques programmes à effet majeur (OS PEM) et autres opérations d
’
armement
(AOA)) ;
-
5,3
Md€ prévus pour la dissuasion (+
327
M€ sur l’
OS dissuasion) ;
15
Cet agrégat regroupe les opérations stratégiques suivies d’un astérisque, mentionnées dans le tableau n°
1.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
-
4,4
Md€ (soit + 328 M€) sur l’
opération stratégique entretien programmé des matériels
(EPM) ;
-
1,5
Md€ de crédits pour le financement de l’
opération stratégique infrastructures (+ 3 %),
concernant l
’
ensemble des programmes depuis 2020 à la suite de la nouvelle répartition des
crédits d
’
infrastructure ;
-
743 M€ sur la prospective et préparation de l’
avenir (+ 12 % en faveur de l
’
innovation).
Les programmes bénéficiaires de la hausse sont :
-
le programme 144
–
Environnement et prospective de la politique de la défense
(+ 6 % par
rapport à la LFI 2021) dont la hausse est principalement portée par les études amont et la
dissuasion. La programmation 2022, établie à 1
Md€ en CP pour les études amont,
doit
notamment servir à investir dans des technologies de rupture, à lancer des démonstrateurs
innovants et à faire face aux enjeux de préparation des futurs systèmes d’armes face aux
menaces émergentes
16
(renseignement, espace, cyberdéfense, lutte anti-drones, haute
intensité) soit de manière directe soit par l’intermédiaire du Fonds innovation défense
;
-
le programme 146
–
Équipement des forces
(+ 6 % par rapport à la LFI 2021). Cette
évolution est princi
palement portée par l’OS PEM (+
7 % en CP), et dans une moindre
mesure l’OS Dissuasion (+
6
% en CP). L’année 2022 prend en compte les ajustements
décidés en 2021 en adaptant la programmation militaire face à l’émergence rapide des
nouvelles menaces et en
prenant en compte l’avancement des différentes opérations
d’armement. Pour le programme
146, ces ajustements visent à mieux détecter et contrer les
menaces hybrides et à mieux se protéger dans les domaines de la santé, du NRBC
17
et de
la lutte anti-drone. L
’année 2022 est caractérisée par la livraison d’équipements,
notamment un satellite CERES (capacité de renseignement électromagnétique spatiale), un
avion Rafale, le deuxième sous-
marin nucléaire d’attaque (SNA) Barracuda et de nombreux
véhicules SCORPION
18
;
-
le programme 178
–
Préparation et emploi des forces
(+ 4,5 %), afin de financer les
mesures prévues dans la trajectoire LPM. L’année 2022 est marquée par la poursuite des
plans de transformation des directions et services de soutien (généralisation de la
dématérialisation de la fonction habillement, externalisation de certains espaces de
restauration…). L’OS dissuasion augmente de 11,4
% en raison de la passation prévue de
marchés de soutien d’entretien des sous
-
marins nucléaires lanceurs d’engins. Par
ailleurs,
les dépenses d’équipements d’accompagnement et de cohérence (EAC) augmentent de
6,5
% pour prendre en compte les besoins en matière d’acquisition et de maintenance des
véhicules, de reconstitution des stocks de munitions, de préparation opérationnelle, ainsi
que la poursuite du plan de transformation de la direction interarmées des réseaux
d’infrastructure et des systèmes d’information (DIRISI). La trajectoire de crédits de
paiement de l’EPM est en hausse (+
8
%). Cette augmentation traduit l’effo
rt consenti dans
la LPM pour augmenter la disponibilité des matériels, notamment à travers les marchés de
16
Conformément aux priorités de la Revue stratégique de défense et de sécurité nationale (2017) actualisée en
2021.
17
Risques nucléaires, radiologiques, biologiques, chimiques.
18
Ce programme porte sur la fourniture à l’armée de terre de trois nouveaux types de véhicules blindés (
Griffon,
Jaguar et Serval), de chars Leclerc rénové
s, du nouveau système d’information du combat scorpion (SICS) et d’un
système de préparation opérationnelle.
COUR DES COMPTES
16
maintenance dits « verticalisés »
19
, et permettre l’amélioration de la préparation
opérationnelle. Ce programme
fait l’objet
également d’une mesure de
périmètre à hauteur
de 1,01
M€
20
.
B -
L’impact du contexte géopolitique et économique sur la
programmation initiale
Comme en 2021, et conformément au second axe de la LPM
21
visant à renouveler les
capacités
opérationnelles
des
armées,
l
’
effort
de
modernisation
des
équipements
conventionnels des armées et de développement de la dissuasion se poursuit en 2022. Le
contexte international incertain a été néanmoins anticipé dans une certaine mesure dès le projet
de loi de finances sans se traduire budgétairement
22
.
Le
niveau d’ouverture des
autorisations d
’
engagements (AE) en LFI (59,59
Md€)
reflète
ces ambitions. En excluant les 21,22
Md€ dédiés aux dépenses de personnel et CAS
Pensions
,
les
programmes 146 et 178 disposent d’un poids relatif au
sein de la mission
Défense
respectivement de 45 % et 39
%. Il est à noter qu’au bénéfice d’un amendement lors du débat
parlementaire sur le projet de loi de finances (PLF), un montant de 2 772
M€ d’AE a été ouvert
au P 212 pour un contrat de concession nommé « Ambition logement »
23
. Malgré les
explications du ministère des armées et de la direction du budget précisant que le montant des
AE nécessaires était encore en discussion dans le cadre de la négociation avec les différents
soumissionnaires lors du dépôt du PLF, la Cour s’interroge sur l’absence dans le projet déposé
le 22 septembre 2021 d’un montant provisionnel d’AE relatif à ce projet, alors qu’un recours à
un amendement ajustant le montant des AE aurait été possible.
Conséquence de cette dotation exceptionnelle en AE du P 212, un premier dégel des
crédits mis en réserve a dû être effectué le 18 juillet 2022 pour 110,88
M€ d’
AE sur le P 212.
19
La verticalisation des contrats de maintien en condition opérationnelle (MCO) consiste à confier la maîtrise
d’œuvre d’ensemble du MCO d’équipeme
nts à un seul opérateur industriel, davantage responsabilisé ; à regrouper
des contrats portant sur un même ensemble d’équipements, en y incluant les équipements améliorant leur
disponibilité ; à allonger la durée des contrats, tout en définissant un engagement de disponibilité de la part de
l’opérateur industriel.
20
Surcoût de TVA lié à l’externalisation de certains sites de restauration.
21
In Rapport annexé à la LPM, ministère des armées, p. 32.
22
Communiqué du conseil des ministres du 22 septembre 2021 :
« Le budget du ministère des armées est conforme
à la loi de programmation militaire, avec une augmentation de 1,7 Md€ permettant de poursuivre la modernisation
de nos armées dans un contexte international incertain »
.
23
Cf. partie 2.4.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Tableau n° 2 :
taux de mise en réserve de la mission
Défense
AE
CP
Programme (M€)
AE ouverts
en LFI
Réserve
de
précautio
n
Taux de
mise en
réserve
CP
ouverts en
LFI
Réserve de
précaution
Taux de
mise en
réserve
144
2 146,43
78,91
3,68%
1 778,44
64,19
3,60%
146
17 087,54
683,50
4,00%
14 503,56
580,14
4,00%
178
14 892,87
593,99
4,00%
10 798,60
430,22
4,00%
212 HT2
4 236,70
167,13
4,00%
1 257,03
47,95
3,80%
212 T2
21 222,50
106,11
0,05%
21 222,50
106,11
0,05%
Total
59 586,04
1 629,64
2,73%
49 560,13
1 228,60
2,48%
Source : ministère des armées
Le décret d’avance du 7 avril 2022 qui
permet de financer une partie des mesures du plan
de « résilience économique et sociale », ainsi que l
’
accueil des réfugiés ukrainiens, a annulé
300,29
M€ d’AE et de CP pour le ministère des armées. Cette dotation lui a été entièrement
restituée par la première loi de finances rectificative du 16 août 2022.
Un second dégel des crédits mis en réserve a été effectué le 23 novembre 2022 pour
1 140,16
M€ en AE et 850
M€ en CP. Pour le P
146, sur les 591
M€ en AE et 488
M€ en CP
de ce dégel de fin de gestion, 200
M€ en AE/CP ont été consacrés à un fonds spécial po
ur
l’équipement militaire de l’Ukraine à compter de 2023, et 29
M€ ont été consacrés à des achats
au profit des forces françaises pour tenir compte du nouveau contexte géostratégique.
La loi de finances rectificative du 1
er
décembre 2022 a annulé la part restante des crédits
mis en réserve des P 212 (hors titre 2), P 146 et P 144, soit 150
M€, au profit du P
178 qui a
bénéficié d’un abondement de 1
450,5
M€ en AE et 1
325
M€ en CP.
Cet abondement d
’
un
montant exceptionnel (1 300
M€ en AE et 1
176
M€ de CP d’
ouvertures nettes) est lié aux
conséquences de la situation géopolitique et de la situation économique. Il a permis de financer
la hausse du prix des carburants opérationnels des forces, de couvrir les surcoûts liés aux
activités opérationnelles des forces (renforcement du flanc oriental de l
’
OTAN, OPEX-
MISSINT), et de contribuer à financer la mise en cohérence des moyens des forces avec le
contexte géostratégique (activité, matériel, munitions)
24
. Quoi que non considérées comme
OPEX, les opérations liées au renforcement du flanc Est de l’OTAN ont ainsi été
principalement financées, au vu de leur ampleur, par la solidarité interministérielle.
Au global, les dépenses supplémentaires conséquences directes de la guerre en Ukraine
en 2022
(déploiements opérationnels, cessions de matériels et de carburants, notamment)
s’élèvent à 859,3
M€ AE et 603,3
M€ CP (initialement évaluées à 889,3 M€ AE et 633,3 M€
CP
25
), répartis comme suit
:
-
programme 178 : 666
M€
d
’
AE et 541
M€ de CP, dont
531,5 M€ d’
AE et 466
M€
de CP
liés au renforcement du flanc oriental de l
’OTAN (manœuvre de déploiement, acquisition
24
Cf. 2.3 pour le détail des financements.
25
Sur le programme 178, 30
M€ en AE et CP initialement destinés à financer les dépenses supplémentaires directes
de la guerre en Ukraine ont été affectés
à la couverture d’
une part des surcoûts énergie du programme.
COUR DES COMPTES
18
des matériels nécessaires), et 134
M€ AE
et 75
M€
de CP liés au remplacement des
matériels et du carburant cédés à l
’
Ukraine ;
-
programme 146 : 182,2
M€ d’
AE et 57,5
M€
de CP, dont 110,5
M€ d’
AE et 21,5
M€
de
CP liés au remplacement des canons CAESAR cédés à l
’
Ukraine via des prélèvements sur
les stocks des forces, et 71,7
M€ d’
AE et 36
M€
de CP liés à des commandes nouvelles
réalisées en vue de cessions directes aux forces armées ukrainiennes ;
-
programme 144 : 11,2
M€ d’
AE et 5
M€
de CP
correspondant au renforcement de la
direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) aux abords du théâtre du conflit et à la
fourniture d
’
équipements à l
’
Ukraine.
La contribution du ministère au second pilier de la Facilité européenne pour la paix (FEP)
a été prise en charge par un virement de 29,2
M€ du programme 105 –
Action de la France en
Europe et dans le monde
du ministère de
l’Europe et des affaires étrangères vers le P 178.
C -
OPEX-MISSINT
Les dépenses relatives aux opérations extérieures (OPEX) et missions intérieures
(MISSINT), ayant par nature un caractère exceptionnel et non planifié, disposent de plusieurs
mécanismes de financement
26
. Comme en 2021, la provision au titre des OPEX-MISSINT
s
’
élève en LFI 2022 à 1 100
M€ (dont 250 M€ sur le titre
2), auxquels s
’
ajoutent 100
M€ de
crédits de masse salariale pour les MISSINT. Cette programmation est conforme à l
’
article 4
de la LPM et a atteint depuis 2020 son maximum.
En gestion, les dépassements de cette dotation
27
doivent faire l
’
objet selon l
’
article 4 de
la LPM d
’
un financement interministériel, en s
’
appuyant sur le principe que l
’
engagement par
la France de ses forces en OPEX ne relève pas de la seule compétence du ministère des armées.
En 2022, le surcoût net des OPEX-MISSINT est arrêté à 1 544,7
M€, pour une dotation
budgétaire en LFI de 1 200
M€ (1
070
M€ au titre des OPEX et 130 M€ au titre des MISSINT
),
légèrement en baisse par rapport à 2021 (- 15,5
M€
). Ce surcoût des OPEX-MISSINT résulte
notamment du redimensionnement des engagements en Afrique subsaharienne qui a demandé
une réorganisation engendrant des coûts supplémentaires pour la manœuvre logistique. La
baisse constatée cette année devrait du fait de ce redimensionnement se poursuivre en 2023.
Sur les MISSINT, la fin de la mission intérieure
Résilience
et la moindre activation du dispositif
Sentinelle
ont permis de dégager des marges de manœuvre financières (8,8
M€
par rapport à la
prévision portée en LFI).
Le besoin de financement complémentaire, après prise en compte des contributions
internationales (37,2
M€), s’
élève à 307,5
M€ (dont 316,4
M€ pour les OPEX et
- 8,8
M€ pour
les MISSINT). Les crédits de titre 2 sous-exécutés (26,3
M€) ont été réemployés pour assurer
la trajectoire de fin de gestion de la masse salariale du ministère ; hors titre 2, les surcoûts de
333,7
M€ ont été
couverts intégralement en loi de finances rectificative de fin d
’
année qui a
annulé une partie des crédits mis en réserve de précaution des autres programmes de la mission.
Les crédits de titre 2 sous-exécutés auraient utilement pu venir compenser les surcoûts hors titre
2 en faisant jouer la fongibilité asymétrique afin de garantir le ple
in emploi de l’enveloppe
26
Les opérations sur le flanc Est de l’OTAN à la suite de la guerre en Ukraine n’ont pas été considérées comme
des OPEX.
27
Hors crédits de masse salariale inscrits en LFI au titre des MISSINT et nets des remboursements des
organisations internationales.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
OPEX-MISSINT. À cet égard, la direction du budget comme le secrétariat général pour
l’administration (SGA) du ministère des armées estiment que
la fongibilité asymétrique ne doit
s’envisager qu’en dernier recours, une fois les dépe
nses de masse salariale intégralement
couvertes par les crédits qui lui sont dédiés.
Graphique n° 2 :
schéma de financement des besoins additionnels OPEX-MISSINT
2011-2022
Source : Cour des comptes d
’
après données du ministère des armées
Dans la NEB 2021, la Cour avait reconduit sa recommandation visant à inclure le titre 2
« Missions intérieures » à la provision prévue à l
’
article 4 de la loi de programmation militaire.
Le ministère des armées ayant précisé qu
’
il pourra envisager
de mettre en œuvre
cette
recommandation dans le cadre de la prochaine loi de programmation militaire, il convient
désormais de l
’
inclure pour la LPM 2024-2030.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
En début d
’
année 2022, le ministère des armées a bénéficié d
’
importants reports d
’
AE
(28,2
Md€
). Les principaux programmes bénéficiaires ont été le programme 146 pour 23,6
Md€
correspondant à des programmes d
’
armement et le programme 178 pour 3,7
Md€
au titre des
contrats de maintenance dits « verticalisés ».
COUR DES COMPTES
20
Expérimentation relative au renforcement de la fonction financière
ministérielle et à l
’
évolution de l
’
exercice du contrôle budgétaire
Depuis le 1
er
janvier 2022 et jusqu’à fin 2023, le ministère des a
rmées expérimente
une démarche de rapprochement entre la direction financière ministérielle et le contrôle
budgétaire. Les modalités en sont précisées par un protocole du 9 décembre 2021
28
.
Pour permettre la mise en œuvre de cette expérimentation
, des modifications ou
suspensions des procédures et attributions prévues par le décret relatif à la gestion
budgétaire et comptable publique (dit GBCP)
29
ont été réalisées. Elles portent sur les
rôles respectifs du responsable de la fonction financière ministérielle (RFFiM), du
contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM), ainsi que sur l
’
évaluation du
dispositif ministériel de contrôle interne financier (CIF) dans son volet soutenabilité.
L
’
internalisation du contrôle budgétaire confie au RFFiM, sous l
’
autorité du
ministre des armées, une mission de contrôle de la gestion se traduisant, notamment, par
l
’
approbation des propositions d
’
affectation et d
’
engagement de crédits. Dans la
pratique, les effectifs du CBCM chargés précédemment du contrôle budgétaire ont été
transférés dans les services du RFFiM. Pour les dépenses de personnel, sur les actes
soumis au contrôle préalable, une répartition a été effectuée entre la direction des
ressources humaines (actes individuels)
30
et le RFFiM (actes collectifs). Il n’est pas
constaté sur cette première année d’expérimentation d’évolution
notable des délais de
contrôle
,
le délai moyen passant de 5 à 7 jours en moyenne et restant ainsi en-deçà du
délai de 15 jours applicable au CBCM pour rendre ses avis ou visas en application du
décret GBCP. Ce délai devra être surveillé avec attention sur
l’ensemble de la durée de
l’expérimentation. Le RFFiM formule des avis étayés à l’attention des responsables de
programme, 397 observations ont été formulées soit 32 % des actes visés (contre 24 %
en 2021). Enfin, la direction du budget qui dispose désormais de manière directe
d’informations sur le déroulé de la gestion ne note pas de difficulté à ce stade. Elle
travaille néanmoins avec le ministère des armées pour améliorer les documents relatifs
aux dépenses de personnel. À ce titre, le chantier de raccordement des données de
personnel au système d’information INDIA
-REMU constituera une avancée importante,
dont la finalisation a été reportée au 1
er
janvier 2024.
Par ailleurs, il est précisé que l’internalisation du contrôle n’est pas intégrale, dans
la mesure où la direction du budget poursuit sa participation aux comités financiers
interministériels (COFIN), compétent pour se prononcer sur les opérations ayant un
impact budgétaire significatif sur la trajectoire pluriannuelle.
Un comité de pilotage suit
cette expérimentation qui fera l’objet d’une évaluation
fondée sur les critères suivants : la qualité de la programmation et du dialogue de gestion,
de la prévision d’exécution et de la comptabilité budgétaire, et le délai global de
passation des actes.
Au cours de l’année 2022, les principaux décrets de virement et de transfert ont été
réalisés en faveur des besoins opérationnels :
28
Protocole du 9 décembre 2021 relatif à la mise en œuvre, par le ministère des armées, d’une expérimentation
relative au renforcement de la fonction financière ministérielle et à l’évolution de l’exercice du cont
rôle budgétaire,
conclu entre le ministre chargé du budget et la ministre des armées. Il porte sur l’ensemble du périmètre budgétaire
du ministère des armées, à l’exception des opérateurs.
29
Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
30
Hormis pour les actes relatifs aux membres des cabinets ministériels qui relèvent du SGA.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
-
74,2
M€
en AE et CP ont été transférés du P129 -
Coordination du travail
gouvernemental
vers le P144 pour le financement de besoins opérationnels du Secrétariat
général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN)
31
;
-
29,2
M€
en AE et CP du P 105 -
Action de la France en Europe et dans le monde
vers le
P 178, pour la couverture des contributions versées par le ministère des armées au second
pilier de la Facilité européenne pour la paix
32
;
-
11,1
M€
en AE et CP ont été virés du P178 vers le P 144, pour le financement de besoins
opérationnels prioritaires de la DGSE
33
.
Dans le cadre de sa politique immobilière, le ministère des armées a viré 22,2
M€
en AE
et 2,8
M€
en CP du P212 -
Soutien de la politique de la défense
vers le P178 -
Préparation et
emploi des forces
, pour le financement de dépenses d
’
infrastructure
34
.
En matière d’immobilier,
le ministère des armées a également pu faire appel au CAS
Immobilier
pour 93
M€, même s’il
relève que l’attribution tardive de cette somme en fin d’année ne facilite pas la programmation
des opérations.
Sur l’année 2022, la m
ission
Défense
a été bénéficiaire en crédits de paiement de
1 057,4
M€ d’attributions de produits et de fonds de concours, pour 818,4
M€ prévus. Sur le
programme P 144, le delta entre la programmation et les encaissements (+ 19
M€) est lié à la
mise en pla
ce d’un projet de coopération non prévu en programmation. Sur le P
178
(+ 49,6
M€), la différence s’explique par une part plus importante de contributions
internationales, par le reliquat des produits associés à la vente de
Rafales
à la Croatie
intervenue
en fin d’année 2021 après le dépôt du PLF, et par des financements relatifs à l’escadron C130J
pour 33,7
M€. Sur le P
146, 105,6
M€ en CP s’expliquent également par les produits associés
à la vente de
Rafales
et 73,6
M€ par le financement de ce même escadr
on C130J. Les
financements allemands pour cette opération co-
financée par la France ne font pas l’objet d’une
prévision au PLF, en raison, d’après le ministère, de leur
nature. Or,
il s’agit en premier lieu sur
le P
178 de financer une opération immobilière (infrastructures d’accueil de l’escadron) avec
des engagements déjà connus et des paiements échelonnés dans le temps et qui peuvent donc
être programmés dès le PLF. Le reste des recettes au P
178 est effectivement lié à l’activité
(remboursement du maintien en condition opérationnelle - MCO), mais des contrats de MCO
pré-existent et une quote-part prévisionnelle pourrait être portée en programmation. La même
analyse peut être réalisée pour la partie affectée au P 146, ces dépenses concernant
principalement le financement du centre de formation (bâtiment, simulateurs), même si elle
présente une part plus variable relative aux pièces de rechanges fournies à l’Allemagne et aux
services de maintenance associés.
31
Décret n° 2022-936 du 27 juin 2022. Ce décret a été complété par un second transfert du SGDSN de 4,2
M€.
32
Décret n° 2022-1512 du 2 décembre 2022.
33
Décret n° 2022-935 du 27 juin 2022.
34
Décret n° 2022-1517 du 5 décembre 2022.
COUR DES COMPTES
22
Tableau n° 3 :
recettes non fiscales (RNF) de la mission
Défense
au 31 décembre 2022
(en M€)
CP en M€
RNF
programmées
RNF encaissées au
31/12/2022
P 144
1,4
20,4
P 146
176,7
353,1
P 178
347,7
397,3
P 212/HT2
20,3
21,6
P 212/T2
272,3
265
Total
818,4
1 057,4
Source :
Cour des comptes d’après données du ministère des armées
Au global, les crédits ouverts en fin d
’
année s
’élèvent à 90,28 Md€ en AE (+
52 % par
rapport aux crédits LFI) et à 52,03
Md€
en CP (+ 5 % par rapport aux crédits LFI).
Graphique n° 3 :
de la LFI à l
’
exécution (AE
, en Md€)
Source : Cour des comptes
d’après
données Chorus
L
’
exécution de la mission
Défense
s
’
élève à 51,7
Md€
de crédits de paiement, CAS
Pensions
inclus, soit un niveau bien supérieur aux crédits ouverts en LFI (+ 2,2
Md€
). Certaines
opérations stratégiques restent toutefois en deçà de la consommation prévue en LFI. C
’
est le
cas pour l
’
OS programmes à effets majeurs à hauteur de 505
M€ liés
au report de certaines
livraisons, partiellement compensé par une augmentation de l
’
OS autres opérations
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
d
’
armement, sur le P 146 et l
’
opération stratégique « Prospective et préparation de l
’
avenir »
pour 5
M€ en raison de transferts sortants sur le P144.
Si l
’
exécution de
la mission
Défense
en crédits de paiement est supérieure aux crédits
ouverts en LFI, l’exécution en AE n’arrive pas à atteindre les 59,58
Md€ ouverts. Le taux de
consommation est de 99,76
% soit un montant d’AE consommées inférieur de 141,10
M€ aux
crédits ouverts en LFI. En prenant en compte les mouvements intervenus en gestion, le montant
total des AE ouvertes est de 90,28
Md€ soit 30,8
Md€ non consommés (taux de consommation
de 65,84 %).
Graphique n° 4 :
autorisations
d’engagement reportées d’une année N à N+1 (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après données du ministère des
armées
Interrogé sur l’important décalage de consommation des AE, le ministère des armées
précise que la majeure partie sera reportée en 2023, et souligne que cette facilité prise en gestion
permet une négociation plus sereine des contrats avec les industr
iels, la fin d’année n’étant plus
une date d’échéance butoir susceptible d’influer sur le rapport de force. Ce mécanisme de report
s’observe chaque année, mais il a pris une ampleur très importante lors de la crise sanitaire,
avec des décalages de la gestion 2020 à la gestion 2021, sans avoir retrouvé son niveau antérieur
depuis. En 2022, le ministère, sachant qu’il peut bénéficier du report des AEANE, a sursis à
l’engagement de certaines dépenses
dans l
’
attente des arbitrages de la loi de programmation
militaire 2024-2030. De plus, certains crédits en AE comme en CP ont été ouverts en intégrant
dès l’ouverture leur report sur l’année 2023 («
fonds Ukraine » sur le P 146). Cette facilité de
gestion contrevient à l’annualité budgétaire et son usage doit reste
r contenu.
13571
14532
16012
30481
28248
25908
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
2018
2019
2020
2021
2022
2023
COUR DES COMPTES
24
Graphique n° 5 :
de la LFI à l
’
exécution (
CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
d’après
données Chorus
III -
Analyse de l
’
évolution de la dépense et de ses composantes
L
’
exécution de la mission
Défense
s
’
élève en CP à 51,7
Md€
CAS
Pensions
inclus, soit
un niveau légèrement inférieur à l
’
ensemble des crédits ouverts, fonds de concours et
attributions de produits inclus (52
Md€
). Cette différence de 298,2
M€ relève en majorité du
budget hors CAS
Pensions
(261,5
M€ de crédits disponibles en fi
n de gestion).
Hors CAS
Pensions
, la sous-exécution par rapport aux crédits ouverts se répartit
majoritairement entre le P 146 (212,5
M€) et le P
178 (47,95
M€)
, mais reste limitée au regard
du volume de ces deux programmes, la consommation des crédits de paiement par rapport aux
crédits ouverts par programme étant respectivement de 98,56 % et 99,62 %. L
’
essentiel de la
sous-exécution
s’explique par la non
-consommation, sur le P 146, du « fonds Ukraine » de
200
M€ créé en fin d’
année, crédits reportés en 2023
35
.
35
Cf. 2.2.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
Graphique n° 6 :
LFI et exécution 2018-2022 (CP,
Md€)
Source : Cour des comptes d
’
après données Chorus
Par ailleurs, le taux de consommation des AE disponibles s
’
élève à 65,84 % sur la
mission, un niveau en baisse par rapport à 2021 (70 %). Les sous-consommations observées
cette année concernent principalement les programmes 146, et dans une moindre mesure 144
et 178. Pour le programme 146, elles s
’
expliquent par l
’
importance des AEANE et le report, en
fin d
’
année, de l
’
engagement de certains programmes d
’
armement. Pour le programme 144, la
sous-consommation s
’
explique par le report, de nouveau, de l
’
opération Fort Neuf de
Vincennes. Sur le P 178, la sous-
consommation s’explique principalement par 3,9 Md€ d’
AE
demandées en report au titre des marchés pluriannuels, plusieurs contrats de maintien en
condition opérationnelle n
’
ayant pu aboutir en 2022.
Graphique n° 7 :
LFI et exécution 2018-2022 (AE,
Md€)
Source : Cour des comptes
d’après
données Chorus
COUR DES COMPTES
26
Tableau n° 4 :
consommation des AE rapportée
aux AE disponibles (en M€)
en M€
P144
P146
P178
P212
Total des AE ouvertes
3 142,3
40 845,5
20 497,8
25 796,0
Consommation
1 935,0
15 982,9
15 798,3
25 728,7
Taux de consommation
62%
39%
77%
100%
Source : Cour des comptes d
’
après données du ministère des armées
Le ministère des armées calcule, quant à lui, le taux de consommation de la ressource
ouverte en AE, hors autorisations d
’
engagement affectées non engagées (AEANE), qui s
’
établit
à 89 % pour la mission
Défense
hors titre 2 en 2022, soit une légère baisse par rapport à 2021
(91 %).
Si les CP exécutés poursuivent leur évolution à la hausse portée notamment par les OS
PEM et EPM et les dépenses de personnel
36
, conformément à la trajectoire prévue par la LPM,
la dynamique de progression des AE observée depuis 2017 est interrompue en 2022, après une
forte accélération en 2021
qui s’expliquait notamment par un effet de report de 2020 sur 2021
.
La consommation des AE s
’
élève ainsi en 2022 à 59,44
Md€, soit une baisse de 9,17
Md€ par
rapport à 2021. Le différentiel entre les AE et les CP s
’
estompe mais persiste à 7,72
Md€
, se
traduisant par une nouvelle progression des restes à payer.
Graphique n° 8 :
exécution 2018-2022 (en
Md€
)
Source : Cour des comptes
d’après
données Chorus
36
Les dépenses de l’OS dissuasion sont à l’inverse en baisse de 6 %.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
La répartition des crédits par titre est identique à celle des autres exercices budgétaires
depuis 2015. Les crédits de titre 2 prédominent et représentent, CAS
Pensions
inclus, 42 % des
crédits de la mission. Les crédits hors titre 2 sont constitués en quasi-totalité de dépenses de
fonctionnement (57 % des crédits hors titre 2) et d
’
investissement (41 %). En 2022, les
dépenses de fonctionnement sont en hausse de 11 % par rapport à 2022 (et surexécutées de
17 % par rapport au crédits ouverts en LFI). Cette hausse concerne principalement les
programmes 178 et 146. À l’inverse, les dépenses d’investissement, concentrées dans le P 146
(87 % du total), sont stables au niveau de la mission comme celui du P 146 (et sous-exécutées
de 6 % par rapport aux crédits ouverts en LFI).
Graphique n° 9 :
dépenses de la mission
Défense
par titre (en
Md€
de CP, CAS
Pensions
inclus)
Source : Cour des comptes
d’après
données Chorus
Comme en 2021, le ministère des armées a bénéficié en 2022 de crédits de la mission
Plan de relance
, à hauteur de 153,4
M€ d’
AE et 217,4
M€ de CP. Le total des engagements au
titre du plan de relance s’élève à 506,5
M€ (sur les deux années 2021 et 2022, aucun
engagement nouveau n’étant prévu pour 2023), répartis entre les programmes 362 –
Écologie
(196,6
M€) et 363 –
Compétitivité
(311,6
M€). 84,1
M€ restent à payer à fin 2022.
En 2022, les crédits issus du P 362 (62,6
M€ en CP) ont permis la poursuite des opérations
de rénovation thermique engagées en 2021
37
. Le P
363 (153,4 M€ d’AE et 154,8
M€ de CP) a
principalement financé la recherche duale à travers des financements du Centre national
d’études spatiales (CNES) et du
Commissariat à l
’
énergie atomique et aux énergies alternatives
(CEA) (140
M€), ainsi que des projets ministériels liés notamment au «
cloud » souverain
37
Notamment travaux de remplacement d’une chaufferie à Mourmelon (pour 8 M€ CP), d
e rénovation thermique
à Bourges (2,8 M€), de réhabilitation lourde de l’École de santé des armées à Bron (2,6 M€) et de rénovation
énergétique à Guer (1,5 M€).
20,36
20,57
20,79
21,05
21,54
13,58
14,10
14,59
15,44
17,20
8,96
9,80
10,89
12,50
12,53
0,33
0,33
0,36
0,41
0,43
0,05
0,07
0,05
0,03
0,03
0
10
20
30
40
50
60
2018
2019
2020
2021
2022
Dépenses d'opérations financières (T7)
Dépenses d'intervention (T6)
Dépenses d'investissement (T5)
Dépenses de fonctionnement (T3)
Dépenses de personnel (T2)
COUR DES COMPTES
28
(9
M€) et à l’innovation et à la transformation numérique (2
M€). Les versements au CNES et
au CEA se sont substitués aux crédits du programme 191
–
Recherche duale
, et, de manière
plus générale, le ministère indique que certaines opérations ont constitué une opportunité
permettant indirectement de dégager des crédits sur la mission
Défense
, et que les crédits
relance ont permis une importante accélération des projets ministériels en termes de
performance énergétique.
Tableau n° 5 :
crédits consommés par le ministère des armées dans le cadre du plan de
relance
(en M€)
2021
2022
en M€
AE
CP
AE
CP
P 362 - Écologie
196,6
54,3
62,6
P 363 - Compétitivité
158,2
152,4
153,4
154,8
Total
354,8
206,7
153,4
217,4
Source : ministère des armées
Ces montants
n’incluent pas les crédits versés aux opérateurs de la mission qui ont pu
bénéficier depuis 2021 de crédits issus du P 363 (notamment pour financer un appel à projet
ExcellencES
–
excellence sous toutes ses formes
–
de l’Institut polytechnique de Paris (IP
P)
ayant pour objet de financer la recherche et la formation par la recherche dans trois grands
champs disciplinaires) et du P 362 (notamment pour financer la rénovation thermique de
bâtiments de l’ENSTA Paris, de l’
Office national d
’
études et de recherches aérospatiales
–
ONERA, de l’ISAE et de l’École polytechnique).
La mission a également contribué, transitoirement, au plan de résilience gouvernemental,
avec l’annulation par décret d’avance de 300,3
M€ (AE/CP) sur les crédits mis en réserve de
précaution des programmes 144, 146 et 212 (hors crédits de titre 2)
38
. Le programme 178, déjà
en tension, a été exonéré de la contribution. Ces crédits ont été rétablis par loi de finances
rectificative. Enfin, l’exécution du plan de soutien à l’aéronautique, qui poursuivait l’objectif
d’aider les entreprises du secteur affectées par la crise sanitaire, s’est poursuivie avec 98
M€ de
paiements du P 146
39
. L’ONERA a également été bénéficiaire de crédits dans ce cadre, pour
des projets de recherche liées à la décarbonation du carburant, pour 9,2
M€ en 2022.
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
Restes à payer
Les restes à payer de la mission
Défense
, soit la somme des engagements souscrits mais
n
’
ayant pas été soldés à la fin
de l’
exercice 2022, ont augmenté de près de 8
Md€
en 2022, en
passant de 83
Md€
à 91
Md€, et de 39
Md€ sur 5 ans (52
Md€ fin 2017)
. La progression en
2022 est liée au P 212 (+ 2,9
Md€) avec principalement l’engagement du contrat «
Ambition
logement » sur 35 ans (2,77
Md€). Le P
178 contribue à cette augmentation à hauteur de
3,2
Md€, du fait des différents marchés de maintien en condition opérationnelle (MCO) passés
38
Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022.
39
Cf. 2.2.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
29
dans l’année (moteurs des flottes d’hélicoptères, cellule de l’hélicoptère NH90, frégates multi
-
missions…). Enfin le P
146 contribue pour 1,4
Md€
liés notamment à des engagements
nouveaux sur les programmes système de combat aérien du futur (SCAF), SCORPION et le
système sol-air moyenne portée de nouvelle génération (SAMP-T NG).
Tableau n° 6 :
comparaison
des autorisations d’engagement affec
tées non engagées
(AEANE) 2021-
2022 en M€
Autorisations d’engagement
affectées non engagées
(AEANE) en
M€
au 31/12/2021
au 31/12/2022
Différentiel
Taux
d’augmentation
P144
14,94
1 184,35
1 169,42
7 830%
P146
23 464,62
24 349,77
885,15
4%
P178
439,36
365,53
-74,03
-17%
P212
9,18
98,88
-0,30
-3%
Mission
Défense
23 928,09
25 908,33
1 980,23
8%
Source/note :
Cour des comptes d’après données du ministère des armées
Les autorisations d
’
engagement affectées mais non engagées n
’
augmentent que de 2
Md€
cette année, cette progression se concentrant sur le P 144 dont les AEANE passent de 15
M€ à
1 184
M€ liés à l’opération immobilière du Fort Neuf de Vincennes. Le P
146 contribue
également à cette augmentation à hauteur de 885
M€, plusieurs reports d’enga
gements ayant
été actés soit par des retards dans la réception des offres des industriels, soit par des délais de
négociations allongés (Standard 2 MRTT, hélicoptères de manœuvre nouvelle génération,
hélicoptères à usage gouvernemental, etc.). La mission
Défense
concentre néanmoins encore
88
% des AEANE du budget de l’État.
Il est à noter que les AEANE du P 178 diminuent de 74
M€ (soit une baisse de 17
%), ce
qui s
’
explique notamment par l
’aboutissement
des vagues de contractualisation des marchés de
MCO. Après des exercices marqués par des volumes d
’
engagement importants, les restes à
payer devraient progressivement
s’écouler sur
la durée des marchés conformément à la
trajectoire actualisée. À l
’
issue de la LPM actuelle, le montant des restes à payer du programme
178 devrait représenter 1,8 années de ses ressources
40
.
40
Cet indicateur est exprimé sur une LPM en no
mbre d’années de ressources futures nécessaires pour couvrir les
besoins de paiements, permettant d’apprécier la soutenabilité de l’évolution des restes à payer. Ici la référence est
la LPM 2019-
2025, la trajectoire fera l’objet d’une modification avec la
LPM suivante.
COUR DES COMPTES
30
Tableau n° 7 :
trajectoire des restes à payer au 31 décembre du P 178
(actualisée 2022)
2021
2022
2023
2024
2025
Trajectoire 2021
En Md€
26,25
33,32
32,75
32,2
30,4
En années de
ressources futures
2,5
3
2,7
2,4
2,1
Trajectoire
révisée en 2022
En Md€
29,5
30,5
29,4
26,1
En années de
ressources futures
2,5
2,2
1,8
Source : Cour des comptes
d’après
données du ministère des armées
Le programme 146 reste pour autant le principal contributeur, ses restes à payer
s
’
établissant à 53,9
Md€
, soit 59,2 % des restes à payer de la mission. La révision de la
trajectoire des restes à payer de 2022 est liée à la prise en compte des moindres engagements
réalisés sur l
’
année en raison notamment des travaux de la LPM 2024-2030 qui ont conduit à
reporter certaines décisions, à la prise en compte de l
’
actualisation annuelle 2022 de la
programmation militaire, et à l
’
annulation des crédits mis en réserve de précaution. Ces
modifications confirment la tendance à la hausse des restes à payer du programme qui vont
préempter une partie des ressources disponibles pour la nouvelle LPM. Ces éléments
interrogent sur la soutenabilité budgétaire à plus long terme du programme d’autant que le
niveau des autorisations d’engageme
nt affectées non engagées (AEANE) continuent de
progresser en 2022 et que les AE ouvertes augmentent de nouveau en 2023 (+ 38 % en LFI
2023 par rapport aux AE ouvertes en LFI 2022).
Tableau n° 8 :
trajectoire des restes à payer au 31 décembre du P 146 actualisée en 2022
2021
2022
2023
2024
2025
Trajectoire 2021
En Md€
52,51
56,31
58,24
60,15
73
En années de
ressources futures
3,8
3,8
3,6
3,4
3,8
Trajectoire
révisée en 2022
En Md€
53,9
59,7
61,2
76,7
En années de
ressources futures
3,1
3,3
3,2
4,1
Source : Cour des comptes
d’après
données du ministère des armées
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
L’horizon de paiement des engagements ouverts mais non payés à
fin 2022 est, pour 45 %
d’entre eux, repoussé au
-delà de 2025. Ces engagements devront être financés par la loi de
programmation militaire 2024-2030. À fin 2022, ils représentent au total plus de 20 % de
l’effort budgétaire
(prévu de 400
Md€). Si l’on prend en compte les AEANE, ce seraient même
près de 30 % de ces ressources qui pourraient être ainsi préemptées.
Graphique n° 10 :
horizon de paiement du stock d
’
AE ouvertes à fin décembre 2022 (en
M€)
Source : Cour des comptes
d’après
données du ministère des armées
B -
Reports de charges
Le report de charges correspond aux charges à payer et aux dettes fournisseurs, hors titre
2. Ce terme englobe ainsi la part des paiements comptabilisés sur l
’
exercice pour lesquels le
service fait a été constaté mais dont la facture n
’
a pas pu être traitée ou dont la facture a été
traitée mais non encore payée au 31 décembre.
La question de la maîtrise du report de charges et de son retour à des proportions
raisonnables est spécifique au ministère des armées
41
.
À la date de finalisation de ce rapport
42
, la somme des dettes fournisseurs et des charges
à payer de fin d
’
année de la mission
Défense
s
’
élève à 3 877,7
M€, soit 1
3,7 % des crédits hors
titre 2 ouverts en LFI, alors que le montant maximum des reports de charges fixé par la LPM
était de 12 %. Le ministère des armées a ainsi dépassé le plafond de la LPM avec 2 845
M€ de
dettes fournisseurs et 1 032
M€ de charges à payer, qui restent au total d’un niveau comparable
aux reports de charges constatés en 2021 (3 903
M€). Le ministère a mis en place un s
uivi
particulier du report de charges pendant l’année en raison du contexte difficil
e (demande de
comptes-
rendus aux responsables de programmes plus rapprochés), mais n’a pas été en mesure
41
La trajectoire est fixée à l’article 4.3 du rapport annexé à la LPM
2019-2025.
42
Les données sont susceptibles d’évoluer à la marge jusqu’à la validation de l’Agence pour l’informatique
financière de l’État (AIFE).
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
2023
2024
2025
au-delà de 2025
P144
P146
P178
P212
COUR DES COMPTES
32
de maîtriser le point d’atterrissage, du fait, d’après lui, de la problématique de l’inflation et de
l’annulation d’une partie des crédits mis en réser
ve du P 146 en fin de gestion (92,43
M€ sur
les 580,14
M€ de réserve). Ce programme
, qui a été en rupture partielle de paiement dès
novembre, concentre 70 % des dettes fournisseurs soit 2 002
M€.
Il est par ailleurs le
programme présentant le plus d’intérêts moratoires (6,7
M€ pour 12,7
M€ d’intérêts payés sur
la mission
Défense
en 2022), mais porte à lui seul la baisse constatée de 8,6 % de ces dépenses
sur la mission par rapport à 2021.
L’annulation d’une partie des crédits mis en réserve n’explique en tout état de cause
qu’une part marginale des reports puisqu’elle ne représente que 149,6
M€ soit environ 30
% du
dépassement du report de charges. De plus, 249
M€ de
s crédits de la réserve de précaution ont
été dégelés sur le P 146 et ont financé des objets dont la réalisation était soumise à ce dégel
–
le taux de reports aurait été ramené à 12,7 % si ces crédits avaient été consacrés à payer les
engagements déjà pris.
La gestion des reports de charges, qui dans cette ampleur constituent une entorse à
l’annualité budgétaire, restant difficile et leur montant élevé, la Cour préconise de poursuivre
l’effort de réduction au
-delà de la LPM actuelle qui prévoit un plafond du report de charge de
10 % en 2025
43
.
V -
L
’
incidence des dépenses budgétaires sur l
’
environnement
Comme dans le premier « budget vert » rendu public, les deuxième et troisième éditions
annexées aux PLF 2022 et 2023 neutralisent les dépenses régaliennes qui ne sont pas cotées au
regard des six objectifs environnementaux définis (atténuation climat, adaptation climat, eau,
déchets, pollutions et biodiversité).
L’impact des dépenses du budget de l’État sur
l’environnement et le climat est coté par rapport à un scénario contrefactuel conçu comm
e une
absence de dépense ou une moindre dépense. Pour certaines politiques publiques telles que les
missions régaliennes, le scénario contrefactuel prend en compte la possibilité de substituer des
moyens plus verts pour la mise en œuvre de la politique.
À titre d
’
exemple, il est ainsi indiqué
que «
les dépenses d
’
investissement des armées sont considérées comme neutres car les
technologies actuelles ne permettraient pas à des investissements plus favorables à
l
’
environnement d
’
aboutir à un même niveau de service
»
44
. Si le premier rapport, annexé au
PLF 2021, annonçait un approfondissement du sujet au cours d’une prochaine édition du budget
vert, cette perspective n’a pas ensuite été rappelée.
En revanche, des dépenses relevant du ministère des armées ont été
intégrées à l’exercice
de cotation des dépenses de fonctionnement de l’État
45
, développé à l’occasion des exercices
2022 et 2023 du « budget vert » qui produisent une analyse rétrospective se fondant sur les
données exécutées des années précédentes. Ainsi, 1,33
Md€ de dépenses au titre de 2019 et
1,2
Md€ au titre de 2020 ont été intégrées à l’exercice dans la deuxième édition du rapport, et
1,3
Md€ au titre de 2020 et 1,4
Md€ au titre de 2021 dans sa troisième édition. Si le ministère
des armées concentre plus de la moitié des dépenses de fonctionnement examinées (60 % au
43
La LPM 2019-2025 prévoyait une trajectoire de diminution des reports de charge de 16 % en 2019 à 10 % en
2025.
44
Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, annexe au projet de loi de finances pour 2022, p. 11.
45
Entendues comme les consommations de biens et de ser
vices réalisées par les services de l’État. Le périmètre
exclut notamment les dépenses relatives à l’immobilier et aux systèmes d’information.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
titre de 2020 et 54 % au titre de 2021), seule une fraction des dépenses de fonctionnement de la
mission
Défense
est incluse dans l’exercice (9
% des dépenses de titre 3 pour 2021).
Tableau n° 9 :
cotation des dépenses de fonctionnement du ministère des armées
en M€
2019
2020
2021
Favorable
299,6
22%
215,7
18%
391,5
29%
Défavorable
854,5
64%
787,4
66%
873,7
65%
Neutre
178,0
13%
194,9
16%
86,4
6%
Total
1332,1
100%
1198,0
100%
1351,6
100%
Source :
Cour des comptes d’après
r
apport sur l’impact environnemental du budget de l’État, annexe au projet de loi de
finances pour 2023. Les dépenses incluses dans l’exercice mais non cotées ont été écartées (83
M€ pour 2020, 86
M€ pour
2021).
En 2021, la part des dépenses cotées comme « favorable » augmente pour passer à 31 %,
concomitamment à une diminution de la part des dépenses cotées « neutre ». Les dépenses
« défavorables » représentent toujours environ deux tiers des dépenses cotées. Ces dépenses à
impact défavorable sont composées, aux deux tiers, de « carburants et huiles » - le ministère
des armées concentre à lui seul 75
% des dépenses de l’État à ce titre. Leur part relative est
susceptible de s’accroître en 2022 compte tenu de la dynamique des prix d
es carburants. Les
dépenses à impact favorable sont notamment des dépenses de transport collectif de personnes
par voie ferroviaire et d’électricité garantie d’origine renouvelable (respectivement 39
% et
32 % des dépenses favorables). Ainsi, parmi les dépenses de transport collectif de personnes,
76 % sont cotées comme favorables.
Sur la durée de la LPM 2019-
2025, le ministère des armées prévoyait d’affecter 1
Md€ à
la réduction de son empreinte environnementale en matière de lutte contre le changement
climatique et de protection de l’environnement. À fin 2022, le ministère estime l
es crédits
engagés en faveur de la transition écologique à 322
M€, et prévoit une dépense de 155
M€ pour
2023. Les crédits engagés concernent pour les trois quarts des actions de performance
énergétique, notamment au titre de contrats de performance énergé
tique, qui s’inscrivent dans
une stratégie ministérielle pour 2020-2023.
COUR DES COMPTES
34
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(recommandation reformulée) : inclure dans la LPM 2024-
2030 l’ensemble de la provision
OPEX-MISSINT, y compris le titre 2 « Missions intérieures » (ministère des armées,
ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique
) ;
2.
prévoir dans le rapport annexé à la LPM 2024-
2030 une trajectoire d’autorisations
d’engagement et de restes à
payer, notamment pour le programme 146
–
Équipement des
forces (ministère des armées
; ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté
industrielle et numérique) ;
3.
définir pour la LPM 2024-2030 une trajectoire exigeante de baisse des reports de charge
(charges à payer et dettes fournisseurs)
(ministère des armées, ministère de l’économie, des
finances et de la souveraineté industrielle et numérique).
Chapitre II
Points d
’
attention par programme
I -
Programme n° 144 - Environnement et prospective de la
politique de défense
Sous la responsabilité budgétaire de la directrice générale des relations internationales et
de la stratégie, le programme 144 regroupe «
les crédits destinés à éclairer le ministère des
armées sur l
’
environnement stratégique présent et futur, dans le but d
’
élaborer et de conduire
la politique de défense de la France
»
46
. Ce programme présente la particularité de regrouper
les crédits de plusieurs directions du ministère des armées : la direction générale des relations
internationales et de la stratégie (DGRIS) pour une part de l
’
action « Prospective de défense »
et pour l
’
action « Relations internationales et diplomatie de défense » ; la direction générale de
la sécurité extérieure (DGSE) et la direction du renseignement et de la sécurité de la défense
(DRSD) pour l
’
action « Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de
la France » ; enfin, la direction générale de l
’
armement (DGA) et l
’
état-major des armées
(EMA) pour l
’
action « Prospective de défense ».
Ce programme aux multiples facettes et intervenants représente 3,8 % des AE et 4,3 % des
CP exécutés de la mission
Défense
hors CAS
Pensions
. Il finance cinq opérations stratégiques
(OS)
, et notamment l’
OS « Prospective et préparation de l
’
avenir » qui finance les études
amont,
l’OS
« Renseignement » et
l’OS
« Fonctionnement et activités spécifiques », qui porte
notamment le financement des opérateurs du programme.
46
Cf. projet annuel de performances (PAP) 2022 de la mission
Défense
, p. 20.
COUR DES COMPTES
36
Graphique n° 11 :
exécution
du P 144 par OS, en M€ de CP
Source : Cour des comptes d
’
après données du ministère des armées
La LFI 2022 a ouvert des CP en hausse sur le programme (+ 5,6 %, à 1 778
M€
),
s’inscrivant dans
la mise en œuvre de la LPM
avec la montée en puissance des études amont,
portées à 1
Md€ en LFI conformément à la trajectoire prévue (contre 901
M€ en 2021)
et la
croissance de l’OS «
Dissuasion » (+ 5,4 %). La LFI maintient également
l’effort en faveur d
es
trois services de renseignement des armées (DGSE, DRSD et direction du renseignement
militaire, DRM, rattachée à l’EMA
et dont les crédits sont portés par le P178), tant en
équipements qu’en effectifs, en maintenant les crédits ouverts à un niveau élevé
, en hausse de
0,85 % sur le P144. Les AE ouvertes par la LFI sont en revanche en forte baisse (- 30,9 %, à
2 146
M€),
en raison de l
’
ouverture en 2021 des crédits nécessaires à l
’
opération du Fort Neuf
de Vincennes, qui doit accueillir la DGSE (pour 1,1 M
d€). Neutralisé cet effet, les AE sont en
hausse de 7 %.
Le programme a été concerné par quatre décrets de transfert, qui ont au total augmenté
ses ressources de 70,7 M€ en AE et 58,1
M€ en CP,
avec notamment des transferts entrant à
hauteur de 78,4
M€ AE/
CP issus du programme 129
–
Coordination du travail gouvernemental
correspondant à des besoins opérationnels du Secrétariat général de la défense et de la sécurité
nationale (SGDSN). Deux décrets de virement ont également augmenté les crédits de 9,9
M€
AE/CP, grâce notamment à un virement issu du programme 178 de 11,1
M€ AE/CP
correspondant au financement de besoins opérationnels prioritaires de la DGSE en matière de
cyberdéfense. Enfin, la loi de finances rectificative de fin d’année a annulé 25,8
M€ AE/CP
de
crédits mis en réserve de précaution afin de concourir aux surcoûts du programme 178.
Les autorisations de produit et fonds de concours, estimés en LFI à 1,4
M€, se sont élevés
finalement à 20,4 M€ AE/CP grâce à un fonds de concours de 19
M€ relatif à
un projet de
coopération internationale non prévu lors de l’élaboration du PLF. Enfin, le programme a
bénéficié de reports de 920,8
M€ en AE,
correspondant pour 888,6
M€ à l’
opération du Fort
Neuf de Vincennes.
Les crédits ainsi rendus disponibles étaient supérieurs de 46 % en AE et de 3 % en CP à
ceux ouverts en LFI.
0,0
500,0
1 000,0
1 500,0
2 000,0
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
FAS-Fonctionnement et activités spécifiques
AOP- Activités opérationnelles
PPA-Prospective et préparation de l'avenir
RENS- Renseignement
DIS - Dissuasion
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
37
Les crédits exécutés en 2022 de l
’
OS « Prospective et préparation de l
’
avenir » (PPA) en
CP sont en hausse de 17 % par rapport à l
’
exécution 2021, après une progression de 15 % en
2021.
L’évolution de cette OS est portée par l’augmentation des crédits consacrés aux études
amont (97
% de l’OS sur le programme concerne les études amont menées par la DGA), passées
au total à 996
M€ (contre 884 M€
en 2021), y compris grâce au dégel partiel des crédits mis en
réserve de précaution, légèrement en deçà de l
’
objectif fixé par la LPM (montant annuel
d
’
1 Md
€
courants à partir de 2022). Les principaux engagements prévus par le projet annuel de
performances (PAP) pour 2022 ont été réalisés (études relatives aux technologies qui
concourent au programme SCAF, aux évolutions du programme Rafale et aux planeurs
hypersonique
s), à l’exception des études technologiques et d’architecture du système
MGCS
(main ground combat system)
47
en coopération franco-allemande, qui ont été reportées à 2023.
Les crédits exécutés de l
’
OS « Renseignement » progressent quant à eux de 2 % par
rapport à l
’
exécution 2021 et de 20 % par rapport à la LFI 2022
. Cette surexécution s’explique
notamment par le fonds de concours non prévu en LFI (cf.
supra
).
Les crédits exécutés de l
’
OS « Dissuasion », qui porte les études opérationnelles et
technico-opérationnelles et les études amont relatives à la dissuasion nucléaire, sont en légère
baisse (- 5 % par rapport à 2021) en dépit d
’
une progression des crédits ouverts en LFI.
Enfin, les dépenses de l
’
OS « Fonctionnement et activités spécifiques » sont en légère
baisse par rapport à 2021 (- 5 %), malgré une surexécution par rapport à la LFI (+ 3 %) qui
s’explique en partie par les subventions complémentaires versées aux opérateurs du programme
pour financer l’augmentation du point d’indice
48
. Cette OS demeure porteuse de deux risques
budgétaires mineurs
, déjà mentionnés par la Cour dans sa note relative à l’exécution budgétaire
de la mission
Défense
(NEB) 2021, au titre de la contribution versée par la France à Djibouti
au titre de la présence des forces françaises (26,2
M€
en 2022) ainsi qu
’
à l
’
Agence européenne
de défense (6,8
M€ en 2022
contre 6,6
M€ en 2021 et une prévision de 7,5
M€ pour 2023
). En
effet, les autorités djiboutiennes souhaiteraient, dans le cadre de la renégociation de la
convention d
’
occupation de l
’
îlot du héron en 2024, élever le montant de la contribution
française, et les dépenses de l
’
AED, initialement de 5
M€, sont en augmentation constante
49
.
Le programme n
’
a été, à l
’
échelle de la mission, que peu affecté par les évolutions du
contexte géopolitique et économique. La crise ukrainienne a conduit à des dépenses
supplémentaires de 11,2
M€ en AE et 5
M€ en CP liés au renforcement de la présence française
à proximité de la zone de conflit et la mise à disposition de matériels techniques, portées par
l’OS «
Renseignement ». Par ailleurs le programme a enregistré 30
M€ de surcoûts liés à
l’énergie (+
8
M€), aux infrastructures (+
9
M€) et à la masse salariale des
opérateurs (+ 6
M€),
portés par les OS « Fonctionnement et activités spécifiques » et « Renseignement ». Ces
surcoûts ont été financés partiellement par la réserve (levée à hauteur de 53,1
M€ en AE et
38,4
M€ en CP), par des redéploiements et par le décalage à 2023 de certains projets notamment
des services de renseignement et d
’
études. Le dégel partiel des crédits mis en réserve a
également permis de financer l
’
acquisition par la DGSE de matériels optiques et optroniques,
le renouvellement de licences de logiciels, le remplacement et l
’
acquisition de matériels de la
47
Le projet Main Ground Combat System (MGCS) vise à développer et produire un système de combat qui
succèdera au char Leclerc à partir du milieu des années 2030.
48
Cf. 3.2.
49
La DGRIS explique la hausse de la contribution française au budget de fonctionnement de l
’
AED par le départ
du Royaume-Uni de l
’
Union européenne, faisant de la France le deuxième contributeur après l
’
Allemagne, ainsi
que par l’augmentation du plan de charge de l’agence et la hausse de ses frais fixes.
COUR DES COMPTES
38
DRSD mais aussi d
’
abonder l
’
OS PPA pour s
’
approcher de l
’
objectif de 1
Md€ de CP sur les
études amont. L
’
annulation du solde des crédits mis en réserve de précaution (25,8
M€) a été
supportée par cette même OS, entrainant le report de plusieurs études en 2023.
Ces évolutions en gestion expliquent que 1 935
M€ d’
AE et 1 839
M€ de CP aient été
exécutés en 2022. Cela représente, en CP, une consommation quasi-intégrale des crédits ouverts
en fin d
’
année avec un taux d
’
exécution de 99,9 % (le solde correspond à des fonds de concours
tardifs et sera demandé en report), soit 3 % de plus que les crédits ouverts en LFI et une
progression de 6 % par rapport aux crédits exécutés en 2021. En AE en revanche, l
’
exécution
est très inférieure aux crédits ouverts en fin d
’
année avec un taux d
’
exécution de 62 %, et même
inférieure aux crédits ouverts en LFI. Le solde (1
207 M€),
constitué pour l
’
essentiel des
AEANE (1,1
Md€)
dédiées au Fort Neuf de Vincennes (affectations réalisées en 2022), sera
demandé en report. Ce nouveau report des AE pour cette opération, après celui de 2021 sur
2022, s’explique notamment par un moratoire demandé par les d
eux attributaires potentiels afin
d’affiner leurs offres dans le contexte inflationniste.
Ces offres sont attendues pour la fin du
premier trimestre 2023, mais le ministère anticipe d
’
ores et déjà des surcoûts par rapport aux
crédits prévus, qui ne sont à ce stade pas financés.
II -
Programme n° 146
–
Équipement des forces
Copiloté par le chef d
’
état-major des armées et le délégué général pour l
’
armement, le
programme 146 vise à «
mettre à disposition des armées les armements et matériels nécessaires
à la réalisation de leurs missions. Il concourt par ailleurs au développement et au maintien des
savoir-faire industriels français ou européens.
»
50
Ce programme demeure le plus gros consommateur d
’
AE (31,4 %) et de CP (33,8 %)
exécutés de la mission
Défense
hors CAS
Pensions
, malgré l’augmentation relative du
programme 178 en exécution. Il regroupe huit OS dont trois mobilisent 95 % de ses crédits
(programmes à effet majeur
–
PEM, dissuasion
–
DIS, autres opérations d
’
armement
–
AOA).
50
Cf. PAP 2022 de la mission
Défense
, p. 288.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
39
Graphique n° 12 :
exécution du P 146 par OS,
en M€ de CP
Source : Cour des comptes d
’
après données du ministère des armées
La programmation prévue en LFI 2022 s
’
inscrit dans la trajectoire prévue par la LPM
avec une augmentation des crédits de paiement de 6 % (17 087
M€)
portée par la progression
des crédits de l
’
OS PEM (+ 7 %). Les AE sont en revanche en baisse de 19 % (14 504
M€),
après une année 2021 ayant donné lieu à d’importantes commandes d’équipements. Elles ont
été complétées en début de gestion de reports entrants supérieurs aux crédits ouverts, pour
23 565
M€,
correspondant pour l’essentiel au
report d
’
AE affectées sans être engagées sur des
tranches dites fonctionnelles de programmes d
’
armement (AEANE)
51
. Ces ressources ont en
outre été complétés de recettes non fiscales d’un montant total supérieur aux prévisions en LFI.
Les attributions de produits ont ainsi atteint 269,92
M€ AE/CP. Outre leur contribution au
remplacement des Rafales cédés à la Croatie fin 2021, ces attributions ont concouru à financer
le programme Syracuse (satellites de communication) et le fonctionnement et les
investissements techniques de la DGA. Les fonds de concours ont quant à eux atteint 12,67
M€
en AE et 83,19
M€ en CP, dont 3
M
€ en AE et 73,52
M€ en CP au titre des
financements
allemands pour le financement du centre de formation de l
’
escadron C130J d
’
Évreux
52
.
Le programme n’a été que marginalement concerné
par les mouvements en cours de
gestion intervenus par décrets de transfert (+ 0,58
M€ AE et + 2,10 M€ CP
) et de virement
(+ 1,86
M€ en AE/CP
). L
’
annulation de 92,43
M€ de crédits
par la LFR de fin d
’
année,
représentant environ 15 % des crédits mis en réserve de précaution du programme, correspond
à sa contribution aux surcoûts du programme 178.
En 2022, les PEM ont conduit à consommer des AE notamment pour le programme SCAF
(1,48
Md€), pour lequel l’
accord obtenu avec l
’
Allemagne et l
’
Espagne en décembre 2022 a
permis d
’
engager les crédits ; pour le programme SCORPION (1,41
Md€, soit un niveau
moindre que prévu initialement) ; pour le programme SAMP-T NG (0,91
Md€, soit 0,74 Md€
51
Les reports en CP se sont élevés à 24
M€.
52
Cf. 1.2.
0,0
5 000,0
10 000,0
15 000,0
20 000,0
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
DHDB-dépense hors dotation budgétaire
INFRA-Infrastructures de défense
FAS-Fonctionnement et activités stratégiques
AOP-Activités opérationnelles
COUR DES COMPTES
40
de plus que prévu initialement en raison d’une commande de fin d’année
) ; pour l
’
avion de
combat
Rafale
53
(0,75
Md€
, contre 1,32
Md€ prévus
initialement) et pour le programme
d
’
infrastructure « Accueil et Soutien des SNA Barracuda » (ASB) (0,45
Md€). Les AE
exécutées sont inférieures à la prévision initiale (18,5
Md€), en raison, d’
une part, de retards
dans l
’
exécution de certains programmes (réagencement de programmes, retards dans la
réception d’offres industrielles ou dans des négociations)
, et, d
’
autre part, de la décision de
reporter certaines décisions dans le contexte de la préparation de la LPM 2024-2030. Ont ainsi
été reportés de 2022 à 2023 pour partie ou en totalité les engagements prévus sur le Standard 2
MRTT (avion multi-rôles de ravitaillement en vol et de transport) (330
M€), sur l’
hélicoptère
de manœuvre nouvelle génération (264
M€), sur le retrofit
Rafale
F4 (178
M€), sur SCCOA
5
(système de commandement et de conduite des opérations aérospatiales - 160
M€) et sur
l
’hélicoptère à usage gouvernemental (HUG, 157 M€).
Les CP sur les PEM ont quant à eux notamment porté sur les programmes SCORPION
(779
M€ contre 1 Md€ prévus), Barracu
da (687
M€), Rafale (409
M€) et FREMM –
FREDA
(frégates multi-missions - frégates de défense aérienne - 401
M€
). Les livraisons ont porté à
titre principal sur plus de 200 véhicules du programme SCORPION (en deçà de ce qui était
prévu initialement), un avion
Rafale
et la seconde FREMM. Le deuxième SNA Barracuda qui
devait être livré en 2022 est, début 2023, en passe de l
’
être et à cette même date le premier
Bâtiment Ravitailleur de Force qui devait également être réceptionné en 2022
ne l’a pas encore
été. Des munitions (missiles et torpilles) ont également été livrées au ministère, dans une
proportion un peu moindre que ce qui était prévu. Enfin, trois satellites des programmes
MUSIS, Syracuse IV et CERES ont été mis en service. Les retards ainsi enregistrés sur certains
programmes sont, d’après la DGA, conformes à ce qui est habituellement observé et ne sont
pas source d’inquiétude.
L’annulation partielle des crédits mis en réserve et l’ouverture de crédits en fin d’année
essentiellement pour le fonds Ukraine (cf.
infra
) a conduit à des moindres paiements de 321
M€
portant notamment sur SCAF (100
M€), Leclerc (40
M€), Contact
54
(40
M€) et MRTT
Standard 2 (20
M€). Son dégel partiel a toutefois permis le financement de 259 M€ d’
objets
placés en réserve (dont la réalisation était soumise à cette condition), notamment la rénovation
des avions tactiques de transport CASA-CN235, de SAMP-T et des simulateurs d
’
AWACS
(système de détection et de commandement aéroporté).
Par ailleurs, le programme a poursuivi les paiements au titre du plan de soutien à
l
’
industrie aéronautique, qui avait conduit à anticiper des commandes afin de soutenir les
entreprises affectées par la crise sanitaire, à hauteur de 98
M€ de CP
(les crédits ayant été
entièrement engagés en 2020 et 2021). A été livré dans ce cadre le troisième airbus A330-200,
et ont en outre été livrés trois MRTT, deux avions A400 M et les aires aéronautiques associées
et 13 avions Mirage 200D rénovés.
53
Y compris programme Rafale F4.
54
Le programme CONTACT vise à doter les forces d’un réseau de radiocommunications tactiques haut débit,
sécurisé et interopérable avec l’OTAN et de pos
tes associés.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
41
Tableau n° 10 :
programme 146
–
Engagements et paiements relatifs au plan de soutien
à l
’
industrie aéronautique
Engagements
Paiements
2020
2021
2022
2020
2021
Prév.
2022
Réalisé
2022
2023
2024
2025
2026
3 A330-200 MRTT
(2 livr. 2020, 1 livr.
2022)
213
-
-
154
25
35
34,8
-
-
-
-
1 ALSR (livr. 2023)
-
56
-
-
27
11
13,4
7
11
-
-
proto SDAM (livr.
2023)
-
11
-
-
7
1
1,0
2
-
-
-
SMDM (livr. 2022)
4
-
-
-
4
-
-
-
-
-
-
8 H225-M Caracal
(livr. 2024-26)
-
317
-
-
64
46
49
49
71
52
32
TOTAL
217
384
-
154
127
93
98,2
58
80
36
53
Source : ministère des armées. ALSR : avion léger de surveillance et de reconnaissance, SDAM : système
de drone aérien de la marine, SMDM : système de mini-drones aériens embarqués pour la marine. Le
H225-M Caracal est un hélicoptère de transport.
Le programme 146 a été le second le plus affecté par les conséquences de la guerre en
Ukraine. Elle s
’
est traduite en exécution par des dépenses supplémentaires de 110,5
M€ d’
AE
et 21,5 M€
de CP liés au « recomplètement » des 18 CAESAR cédés à l
’
Ukraine par
prélèvement sur les stocks des forces
55
, ainsi que 71,7
M€ AE et 36
M€ CP liés
à des
commandes réalisées en vue de cessions directes aux forces armées ukrainiennes, financés par
redéploiements internes au programme. En outre ont été prélevés sur les crédits mis en réserve
du programme en fin de gestion 200
M€ AE/CP pour créer un «
fonds Ukraine » qui financera
des acquisitions réalisées directement par l
’
Ukraine (mobilisé à hauteur de 100
M€ en AE
uniquement en 2022), ainsi que 29
M€
correspondant au réapprovisionnement de matériels
céd
és à l’Ukraine
.
Ces crédits qui n’ont pas été consommés en 2022 seront reportés sur 2023.
Par ailleurs, l’
inflation a eu pour conséquence un surcoût de 360
M€, qui a porté sur l’ensemble
des OS (estimé à 200
M€ en programmation initiale). Ce surcoût a été
couvert par des mesures
d’économies et le décalage de l’avancement de certains projets
.
Au total, le programme a consommé 15
983 M€ d’AE (soit
39,13 % des crédits
disponibles et une baisse de 32 % par rapport à 2021) et 14 580
M€ de CP (soit
98,56 % des
crédits disponibles et une hausse de 3 % par rapport à 2021). Hors AEANE, le taux de
consommation des AE s’élève toutefois à 99
%. En ce qui concerne les CP, l’
OS PEM, en
augmentation par rapport à 2021, est légèrement sous-exécutée par rapport à la programmation
initiale, compensée par des surexécution des OS autres opérations d’armement et dissuasion.
Le solde des CP non consommés correspond essentiellement au « fonds Ukraine ». Dans ce
contexte d
’
AE demeurant supérieures aux CP, les restes à payer continuent à progresser, quoi
que dans une moindre mesure qu
’
en 2021, et s
’
élèvent au 31 décembre à 53,89
Md€.
Ces restes
à payer devront être intégrés à la LPM 2024-2030.
Comme chaque année, les autorisations d
’
engagement affectées et non engagées
(AEANE) du P 146 sont particulièrement élevées, du fait des modalités de paiement adoptées
pour les programmes d
’
armement. Elles représentent en 2022 un montant global de 24,35
Md€
soit 94 % des AEANE de la mission
Défense
(contre 98 % en 2021).
S’il était attend
u en début
55
La livraison des nouveaux CAESAR est prévue pour 2024.
COUR DES COMPTES
42
de gestion et jusqu
’
à l
’
automne qu
’
elles diminuent (prévision de 21,92
Md€ lors du second
suivi de gestion), les AEANE s
’
inscrivent au 31 décembre en hausse de 3,8 % par rapport à
l
’
année précédente, en raison des reports
d’engagement observés en fin d’année
. Ces AEANE
portent principalement sur les programmes d
’
armement récapitulés dans le tableau ci-après.
Tableau n° 11 :
principales
tranches fonctionnelles sur PEM porteuses d’autorisations
d’engagement affectées et non engagées (AEANE) et programme d’armement
associé
du P 146 au 31 décembre 2022
Programmes d
’
armement
AE affectées et non engagées
au 31/12/2021
(en M€)
SNLE 3G
1 096
HIL
1 034
SCORPION étape 1
981
TIGRE standard 3
971
RAFALE
847
MRTT
752
CONTACT étape 2
740
M51.3
710
Hawkeye
708
SYRACUSE IV
656
BARRACUDA
619
ASN4G
617
SCCOA 5
608
MALE Pérenne
578
PI ASB
513
MICA NG
500
Autres TF (AEANE < 500 M€)
12 419
Total AEANE
24 350
Source : ministère des armées
En 2022, le P
146 n’est pas parvenu à réduire le report de charges
contrairement à
l’objectif fixé en LPM
(report de charges effectif de 2,28
Md€, au
-delà des prévisions initiales
de 2,16
Md€
). Ces reports entraînent des intérêts moratoires versés au titre de ces factures
impayées par le programme 146 (6,7
M€ sur les 12,7
M€ de la mission
Défense
en 2022 contre
8,3
M€ sur les 13,9
M€ de la mission en 2021
).
III -
Programme n° 178
–
Préparation et emploi des forces
Le programme 178 -
Préparation et emploi des forces
(P 178) assure, sous la
responsabilité du chef d
’
état-major des armées, la simultanéité de la conduite des opérations et
de la préparation des forces. Il regroupe les dépenses liées à l
’
activité et à l
’
entraînement dans
les différents milieux maritime, terrestre et aérien, et au soutien logistique des opérations.
L’année 2022 a particulièrement été marquée en gestion par la crise ukrainienne et le
contexte économique en résultant ; le P
178 a de ce fait bénéficié de différentes mesures d’aides.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
43
En 2022, le P 178 représente 31 % des AE et 29 % des CP exécutés de la mission
56
. Le
programme s
’
est vu attribuer 1 765
M€ de crédits de paiement supplémentaires par rapport à
ceux ouverts en LFI.
Outre les crédits provenant des recettes de l’année (397,30
M€)
relativement conformes aux prévisions (347,7
M€), le programme a bénéficié de l’ouverture de
1 450,5
M€ en AE et 1
325,6
M€ en CP en loi de finances
rectificative destinés non seulement
à couvrir l
’
effort de la France en faveur de l
’
Ukraine mais également le surcoût
OPEX-MISSINT ainsi que les surcoûts liés à l
’inflation dont celui relatif au carburant
opérationnel. Lors de la construction du schéma de fin de gestion, l
’
impact de la crise
ukrainienne était évalué à 696
M€ en AE et 571
M€ en CP. Ce montant incluait 80
M€ d’
AE et
CP de livraisons de carburant à l
’
Ukraine. Or, du fait de difficultés logistiques retardant les
livraisons, le besoin a été réduit à 50
M€. Aussi, le P178 a fait le choix de mobiliser
temporairement le différentiel de 30
M€ pour couvrir une part de ses surcoûts énergétiques
,
l’impact direct de la crise ukrainienne s’élevant
in fine
à 666
M€ en AE et 541
M€ en CP
. Ces
ouvertures
en LFR résultent pour partie de l’annulation partielle des crédits mis en réserve des
autres programmes de la mission
Défense
, à hauteur de 149,6
M€ en AE et CP
57
.
Tableau n° 12 :
répartition des crédits ouverts en LFR
En M€
AE
CP
Renforcement du flanc oriental de l’OTAN (manœuvre de déploiement,
acquisition de matériel et remplacement de matériels et du carburant cédés)
666
541
Opex-Missint
334
334
Inflation (dont carburants opérationnels)
225
225
Mise en cohérence des moyens des forces
226
226
Dont activité
220
220
Dont munitions
6
6
Total
1 451
1 326
Source :
Cour des comptes d’après données du ministère des armées. Données arrêtées en février 2023
Le P 178 a bénéficié de reports de crédits entrants (20,49
M€ en CP) et de 22
M€
provenant de mouvements réglementaires (fin des transferts du P 212 vers le P 178 pour les
crédits relatifs à l
’
immobilier, paiement d
’
une part de la contribution FEP avec transfert de
crédits venant du programme 105 -
Action de la France en Europe et dans le monde
). Dans la
continuité de 2021, le P 178 a également bénéficié en 2022 d
’
une mesure de périmètre à hauteur
de 1,01 M
€, accordée en compensation du surcoût de TVA lié à
l
’
externalisation des prestations
de restauration du ministère.
Si la programmation des crédits du programme 178 augmente de 4,46 % en CP entre les
LFI 2021 et 2022, l
’
exécution des CP progresse, quant à elle, de 12 % par rapport à 2021,
stimulée par les effets de la guerre en Ukraine.
56
Hors CAS
Pensions
.
57
25,8
M€ au P
144, 92,4
M€ au P
146 et 31,4
M€ au P
212 hors titre 2.
COUR DES COMPTES
44
Graphique n° 13 :
exécution
du P 178 par OS, en M€ de CP
Source : Cour des comptes d
’
après données du ministère des armées
La LFI 2022 marquait un effort particulier par rapport à la LFI 2021 sur les opérations
stratégiques « Dissuasion » (OS DIS) (+ 11,44 %), «
Équipements d’accompagnement et de
cohérence » (OS EAC) (+ 6,49 %) et « Entretien programmé du matériel » (OS EPM)
(+ 7,96 %),
s’inscrivant dans le renforcement de la phase de réparation prévue en LPM. Cette
phase de modernisation des équipements voit le renouvellement de plusieurs capacités avec des
crédits dédiés comme par exemple sur l’OS EAC des crédits dédiés à l’achat de véhicules
légers, d’équipements opérationnels pour le service de santé des armées, ou de
munitions. De
plus, en 2022, les plans de transformation des services de soutien se sont poursuivis (pour la
DIRISI ou en matière d’habillement, de restauration et de création de guichets de proximité
pour le Service du commissariat des armées).
Malgré les
crédits affectés en fin de gestion, l’équilibre entre opérations stratégiques n’a
pas été bouleversé entre 2021 et 2022. L
’
entretien programmé du matériel reste, en 2022, le
principal poste de dépenses du programme (opération stratégique « Entretien programmé des
matériels »
–
OS EPM) et représente près de la moitié de ses dépenses (46 %). Cette opération
stratégique correspond aux dépenses supportant les opérations de MCO, réalisées par des
industriels ou en régie (Service industriel de l
’
aéronautique - SIAé) et contractualisées par les
trois services de soutien (Service de soutien de la flotte - SSF, Structure intégrée du maintien
en condition opérationnelle des matériels terrestres - SIMMT et Direction de la maintenance
aéronautique - DMAé) ou par le Service interarmées des munitions (SIMu). Cette OS bénéficie
de la plus forte progression dans sa consommation des crédits de paiement (+ 17 % par rapport
à l
’
exécution 2021) suivie de près par l
’
opération stratégique « Activité opérationnelle » (AOP)
qui regroupe les dépenses directement liées aux activités opérationnelles et à l
’
entraînement des
forces. En 2022, cette OS représente 14 % des dépenses du programme et sa consommation de
CP est en hausse de 16 % par rapport à 2021, marquant une accélération des activités
-
5 000,0
10 000,0
15 000,0
2019
LFI 2020
2020
LFI 2021
2021
LFI 2022
2022
INFRA-Infrastructures de défense
RENS-Renseignement
MISSINT
OPEX
FAS-Fonctionnement et activités spécifiques
POINTS D’
ATTENTION PAR PROGRAMME
45
opérationnelles (renforcement de la posture permanente de sûreté, engagements dans la mission
AIGLE
58
).
Les dépenses d
’
équipements d
’
accompagnement et de cohérence (EAC), qui représentent
9 % des dépenses du programme,
n’
augmentent, quant à elles, que de 4 % par rapport à
l
’
exécution 202
1, conformément à l’augmentation prévue en LFI. L’opération stratégique
« Entretien programmé du personnel » (EPP), qui rassemble les dépenses consacrées à
l
’
habillement des personnels et au soutien direct de ces derniers en opérations (rations de combat,
tentes, douches de campagne, etc.) ainsi que les matériels de restauration collective, connaît une
baisse de ressources en CP entre les deux LFI (- 5 %), mais une exécution proche de celle de 2022
(- 2 % soit 5,1
M€).
L
’
opération stratégique « Fonctionnement et activités spécifiques » (13,4 %
des dépenses), comprend les dépenses de fonctionnement courant des services (dépenses
immobilières, de télécommunication, de recrutement, d
’
énergie et d
’
entretien des infrastructures,
budgets de communication et de relations publiques, prestations intellectuelles) ainsi que des
dépenses plus spécifiques comme celles liées à la déconstruction des installations nucléaires.
Cette OS est en progression de 9 % par rapport à 2021, alors que la LFI prévoyait une baisse de
1,3 %
–
les dépenses d’énergie ayant été plus importantes que prévu (225
M€ de surcoûts
électricité et carburants). Comme en 2021 l
’
OS « Dissuasion » est en forte baisse. Alors que la
LFI prévoyait + 74
M€ sur
le programme 178, l
’
exécution à fin 2022 est relativement faible
(86 % des crédits ouverts en LFI), soit une sous-exécution de 100,1
M€. Cette situation résulte
notamment du décalage de 2022 à 2023 du marché de soutien d
’
une indisponibilité périodique
pour entretien
(IPER) d’un sous
-
marin lanceur d’engins.
Graphique n° 14 :
AE ouvertes et AE consommées sur le P 178, 2015-2022
, en M€
Source : Cour des comptes d
’
après données du ministère des armées
En 2022, le niveau de consommation des AE (15,8
Md€
) suit la trajectoire à la baisse des
AE ouvertes en LFI (14,9
Md€
). Toutefois, en prenant en compte les reports entrants
(3,75
Md€
), les mouvements en cours d
’
année (1,49
Md€
) et les recettes (364
M€), les AE
ouvertes au programme 178 en 2022 s
’
élèvent à 20,5
Md€, soit un reste à engager à fin 2022
58
Renforcement de la posture dissuasive et défensive de l’OTAN
.
0
5000
10000
15000
20000
25000
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
AE ouvertes en LFI
AE consommées
COUR DES COMPTES
46
de 4,7
Md€, solde plus important que les reports entrants.
Si l
’
année 2022 a vu plusieurs
marchés de MCO engagés
59
, plusieurs marchés n’ont pu aboutir et le report des AE
correspondantes est demandé en 2023 (MCO MRTT
60
en lien avec des négociations
internationales, report du MCO Alphajet et PUMA en attente des décisions concernant la LPM
2024-2020).
Cette systématisation des reports interroge au regard de l’annualité budgétaire,
ainsi que la capacité des armées à engager plus que les crédits ouverts en LFI. Le ministère des
armées précise toutefois que ce mécanisme de reports permet une négociation plus sereine avec
les industriels, la fin d’année n’étant plus une date d’échéance susceptible de contraindre la
négociation.
Dans le même temps, les AE affectées non engagées (AEANE) poursuivent leur décrue
(elles représentaient 746
M€ en 2020, 439
M€ en 2021 et 365,3
M€ en 2022
) et la trajectoire
des restes à payer commence à décroître, après une augmentation entre 2021 et 2022
(+ 3,3
Md€).
IV -
Programme n° 212
–
Soutien de la politique de défense
Le programme 212
, sous la responsabilité du secrétaire général pour l’administration,
porte principalement les dépenses de titre 2 de la mission
Défense
. Hors CAS
Pensions
, les
crédits de ce programme représentent 33 % des crédits de la mission
Défense
(44 % en incluant
le CAS
Pensions
), tandis que les crédits hors titre 2 ne regroupent désormais que 2,9 % des
crédits de la mission
Défense
(2,5 % en incluant le CAS
Pensions
).
Les crédits de paiement programmés du programme 212 augmentent en 2022 de 2 % par
rapport à la LFI 2021 (soit + 449
M€)
, augmentation portée entièrement par les crédits relatifs
aux dépenses de personnel (titre 2).
A -
Les dépenses hors titre 2
Les crédits de paiement hors titre 2 du programme 212 ouverts en LFI 2022 diminuent de
1,65 % par rapport à la LFI 2021 et s
’
élèvent à 1 257
M€
. Cette diminution est principalement
due au transfert de crédits d’infrastructure vers le P
178 que ce soit au titre de la dissolution du
service parisien de soutien de l
’
administration centrale (SPAC)
61
ou à l’achèvement du transfert
des opérations de maintenance lourde liés à la nouvelle architecture budgétaire (NAB) débutée
en 2020.
En autorisations d
’
engagement, un amendement relatif au financement d
’
un contrat de
concession dénommé « Ambition logement » de 2 772
M€ a été voté
, portant les AE ouvertes
à 4 236,7
M€
62
, montant qui aurait pu être inscrit de manière prévisionnelle au projet de loi de
finances
63
. Les recettes se sont élevées à 21,62
M€
, soit un niveau conforme à la prévision de
59
MCO de la flotte A330 AUG p
our 280 M€
; MCO de la flotte Falcon AUG pour 104,3 M€ ; MCO du moteur
des flottes d’hélicoptères (Gazelle et Puma hors NH90) pour 665 M€
; MCO du NH90 (cellule de l’hélicoptère)
pour 876 M€ ; MCO des frégates multi
-
missions (FREMM) pour 633 M€
; et MCO des frégates hors-FREMM
pour 270 M€.
60
Airbus A330 Multi Role Tanker Transport (MRTT).
61
Les missions ont été reprises en majorité par des organismes relevant du P 178 (plate-forme du Commissariat
des armées et groupement de soutien de la base de défense d’Î
le-de-France).
62
En 2021 : 1
278 M€ en CP et 1
345
M€ en AE
63
Cf.
supra
–
partie 1.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
47
20,3
M€. Le programme a bénéficié d’
un report de crédits à hauteur de 15,66
M€ en AE et
6,39
M€ en CP.
Il a également fait l
’
objet de plusieurs virements et transferts au cours de la
gestion 2022, et une partie de ses crédits mis en réserve de précaution ont par ailleurs été annulés
(31,36
M€), au profit de la couverture des surcoûts du P
178.
Après la prise en compte de l
’
ensemble de ces mouvements dont le solde est négatif, les
crédits disponibles sur le programme hors titre 2 s
’
élevaient à 4 216,8
M€ en AE et 1
248,8
M€
en CP. En fin de gestion, grâce à la fongibilité asymétrique du titre 2 vers les crédits HT2 du
programme, 194 180
€ sont venus compléter
ces derniers. Les taux de consommation des
crédits atteignent par conséquent quasiment 100 % (99,83 % en AE et 100 % en CP). Malgré
la diminution des crédits ouverts en LFI, les crédits de paiement consommés en 2022 sont
supérieurs de 4
M€ à ceux consommés en 2021 (1
248,9
M€ pour 1
244,9
M€).
Alors que le programme avait été le principal concerné par les effets de la crise sanitaire,
sa gestion n’a plus été perturbée en 2022 par celle
-ci. Le contrat de concession « Ambition
logement » a été engagé pour 2,8
Md€ d’AE couvrant une période de 35 ans, dans l’objectif de
disposer d’un parc utile en métropole d’environ 12
000 logements domaniaux remis aux
standards de location en 2032 et 15 000 en 2056 contre 9 000 actuellement. Ce montant
important d’AE a mécaniquement augmenté le niveau des crédits mis en réserve de précaution
du programme (167,13
M€ en 2022
64
), ce qui a nécessité une levée partielle des crédits mis en
réserve en juillet (110,88 M
€) puis une seconde en novembre (24,89
M€), reportant les
engagements liés au plan hébergement
65
en fin de gestion. Ce phénomène de report a par ailleurs
été amplifié par l’attribution tardive des AE issues du compte d’affectation spécial (CAS)
Immobilier
pour 93
M€.
Déjà rigidifiés par la conclusion du contrat de concession Ambition logement, les crédits
hors titre 2 du programme le sont également par les contrats de performance énergétique dont
un nouveau (portant sur la base aérienne de Nancy-Ochey) a été conclu en 2022 pour 24
M€
pour une période de 20 ans.
64
51,6
M€ en 2021.
65
Le plan hébergement, lancé en 2019, prévoit un investissement de 1,2
Md€ sur la période 2019
-2025 et la
livraison de 25
700 places d’hébergement se rép
artissant en 7 600 nouvelles places et 18 100 places réhabilitées.
COUR DES COMPTES
48
Graphique n° 15 :
exécution
du P 212 hors T2 par OS, en M€ de CP
Source : Cour des comptes d
’
après données du ministère des armées
Si les crédits de paiement ont été entièrement consommés, deux opérations stratégiques
enregistrent des moindres dépenses. L’opération stratégique «
Dissuasion » à hauteur de 0,4
M€
avec
un
moindre
recours
aux
études
et
l’opération
stratégique
« Équipements
d’accompagnement et de cohérence
» (EAC) à hauteur de 7,37
M€, les coûts pour l’ada
ptation
du logiciel Source Solde à la deuxième marche de la nouvelle politique de rémunération des
militaires (NPRM) se révélant inférieurs aux devis.
B -
Les dépenses de titre 2
La programmation des crédits de titre 2 a augmenté de 2,5 % entre les LFI 2021 et 2022,
soit une augmentation de 306,2
M€ hors CAS
Pensions
et OPEX-MISSINT. Cette
augmentation, incluant l
’
extension en année pleine des mesures 2021, est notamment portée par
la mise en œuvre de la deuxième annuité de la nouvelle politique de rémunération
des militaires
(NPRM) à hauteur de + 70
M€
66
, des surcoûts éventuels du schéma d
’
emplois (+ 11,1
M€),
des
dépenses liées à la mise en œuvre de la protection sociale complémentaire
67
(+ 50
M€), la
hausse des indemnités opérationnelles (+ 21
M€) liée à la tra
jectoire de remontée de la norme
d
’
activité, la non-activité
68
(+ 11,1
M€), les dépenses de chômage (+
9,6
M€)
, les dépenses
d
’
outre-mer et d
’
étranger (+ 6,9
M€)
et le recours accru aux apprentis (+ 2,4
M€)
.
Les recettes en 2022 ont été moindres que prévu (265
M€ pour 272,3
M€ programmés
),
conséquence des moindres attributions de produits au titre des remboursements de soins opérés
par le SSA (- 7,1
M€). Cette baisse des recettes devrait perdurer dans le temps, une
66
Instauration de l’indemnité de sujétions d’absence opérationnelle (ISAO) soit +
43
M€ par rapport à la dizaine
d’indemnités remplacées
; de la prime de commandement et de responsabilité militaire et de la prime de
performance qui remplace sept dispositifs indemnitaires (+ 27
M€ pour les deux primes).
67
Financement des garanties santé des agents par le versement d’un forfait mensuel de 15
€ en application de la
loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.
68
Congés maladie et autres arrêts d’activité.
0,0
500,0
1000,0
1500,0
2000,0
2500,0
3000,0
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
FAS-Fonctionnement et activités spécifiques
INFRA-Infrastructures de défense
EAC-Equipement d'accompagnement
DIS-Dissuasion
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
49
transformation des hôpitaux d’instruction d
es armées en antennes hospitalières des armées
dédiées à l’activité militaire et non plus à des activités rémunératrices au profit de civils
débutant en 2023. De plus, des doutes sur la possibilité de procéder aux rétablissements de
crédits prévus en 2022
ont engendré des incertitudes dans l’atterrissage de fin de gestion de la
masse salariale, si bien qu’un risque à hauteur de
35
M€ a été intégré dans l’abondement
de fin
d’année
du programme 551
–
Provision relative aux rémunérations publiques
, avec la
perspective de pouvoir basculer les rétablissements de crédits restants vers 2023.
Le P 212 a ainsi reçu deux abondements successifs en provenance du P 551, pour un
montant total de 93,2
M€.
L
’
arrêté du 25 octobre 2022 a ouvert des crédits d
’
un montant de
26,2
M€ afin de
financer diverses mesures interministérielles (notamment 11,2
M€ liés à
l
’
indemnité inflation, 6,8
M€ de financement en raison de l’impact de la hausse du SMIC,
5,9
M€ au titre de la mesure «
bas salaires » et 2,1
M€ pour
la mesure de convergence
indemnitaire entre les services déconcentrés d
’
Île-de-France et l
’
administration centrale).
L
’arrêté du 6 décembre 2022 a lui abondé le programme de 67,0 M€ afin de permettre
son
équilibre.
Les crédits du CAS
Pensions
s
’
élevaient à 8 652,8
M€ en
LFI (disponible de 8 652,7
M€
après prise en compte des différents transferts) pour 8 616
M€ de
dépenses
en fin d’année, soit
une dépense de 139,38
M€ de plus qu’à fin 2021.
Cette tendance haussière s
’
explique
principalement par la revalorisation du point d
’
indice de la fonction publique de 3,5 % au 1
er
juillet mais a été compensée en partie par le schéma d
’
emplois dégradé du ministère des armées.
La gestion 2022 a été marquée par plusieurs phénomènes ayant des effets contraires sur
la masse salariale et engendrant des fluctuations dans les prévisions. Contrairement à 2021,
aucune mesure de régulation n
’a été mise en œuvre
69
, mais des points de vigilance sont apparus
en cours de gestion. Les principaux facteurs haussiers en plus des mesures interministérielles
citées
supra
ont été les mesures gouvernementales de la conférence salariale du 28 juin 2022
70
,
la revalorisation du SMIC au 1
er
mai 2022 (+ 36,4
M€)
, et les missions de réassurance OTAN
dans l
’E
st de l
’
Europe engendrant un surcroît de dépenses de l
’i
ndemnité de sujétions pour
service à l
’
étranger (ISSE) (+ 43,8
M€)
.
Ces surcoûts ont été en partie compensés par des moindres dépenses, notamment par la
sous-réalisation
du schéma d’emplois
(- 25
M€),
en ce qui concerne
l’
ISSE hors OPEX
(- 5,8
M€)
et les indemnités de la NPRM 1
ère
et 2
ème
marches (- 4,5
M€),
ou encore par la
non-
mise
en
œuvre
de
l
’
augmentation
personnalisée
des
ingénieurs
cadres
technico-commerciaux et techniciens (ICT/TCT) de la DGA (-
4,1 M€)
, reportée en 2023.
Avant prise en compte des deux transferts de crédits depuis le P 551, la consommation
hors OPEX-MISSINT présente un solde négatif de 119,3
M€ réduit à 93
M€ en intégrant le
solde excédentaire en T2 de +
26,3 M€ des OPEX
-MISSINT.
In fine
, le ministère des armées a
dépensé 12 926,3
M€ en titre 2 hors CAS
Pensions
pour un disponible de 12 926,4
M€.
S
’
il est trop tôt pour tirer un bilan de la NPRM, la troisième marche devant être mise en
œuvre en 2023, la gestion 2022 a été marquée par la
très progressive montée en charge de
69
Pour mémoire en 2021 plusieurs mesures avaient été mises en œuvre pour limiter la masse salariale (des
décalages de recrutements, la moindre réalisation d’exercic
es et entraînements opérationnels, la moindre
sollicitation de la réserve opérationnelle
; les moindres réalisations d’aides au départ
; l’ajournement de l’entrée
en vigueur d’une mesure catégorielle
; la substitution de catégories d’agents à d’autres).
70
Revalorisation du point d’indice de la fonction publique de +
3,5 % au 1
er
juillet 2022 (+ 146,8
M€)
;
revalorisation connexe de certaines prestations sociales (+
3 M€)
.
COUR DES COMPTES
50
l
’
ensemble des indemnités et des risques dans l
’
évaluation et la consommation de l
’
ISAO. Pour
le premier point, outre l
’indemnité de mobilité géographique (
IMGM), dont la mise en
œuvre
dans le cadre de la première marche de la NPRM a donné lieu à des difficultés de
programmation en entrée de gestion (+ 13,5
M€)
, la prime de commandement et de
responsabilité militaire (PCRM)
71
et la prime de performance (PERF)
72
font l’objet d’un
décalage entre les surcoûts prévisionnels (+ 27
M€) et les surcoûts constatés (+
16
M€).
Le
ministère des armées explique cette moindre dépense par une conjonction de deux facteurs : les
paramètres des primes au moment de l
’
estimation portée en PLF 2022 n
’
étaient pas encore
validés et leur périmètre a été revu à la baisse, et le mécanisme sur lequel se base le
déclenchement des indemnités, à savoir la qualité du service rendu, a dû s
’
articuler avec les
dispositifs préexistants. Le cadencement de ces indemnités a été revu en conséquence et le
ministère des armées prévoit une montée en charge sur l
’
année 2023. S
’
agissant du second
point, lors des premiers échanges internes au ministère des armées
73
, le programme présentait
un surcoût de près de 60 M€ au titre de l’
ISAO par rapport à la LFI. Postérieurement, à la
demande du cabinet du ministre des armées et en lien avec le RFFiM, un ajustement des
prévisions de dépenses relatives à l
’
ISAO a été effectué en programmant
30 M€ en risque
,
finalement ramenés en fin de gestion à + 10
M€. Les surcoûts intégrés à la LFI et estimés à
43
M€ ont finalement été de 4
6
M€ à fin 2022.
Cette indemnité demeure un point d
’
attention.
Si l’ISAO vise une
simplification par rapport aux indemnités antérieures, elle a modifié les faits
générateurs et un travail particulier pour le suivi a conduit à un retard dans sa mise en place en
début d
’
année, engendrant des restes à payer en 2023 au titre de 2022 de l
’
ordre de 10
M€.
C -
Les effectifs
Le schéma d
’
emplois arrêté en LFI 2022 s
’
établit à + 492 ETPE et se décompose en
+ 450 ETPE sur le périmètre de la LPM 2019-2025 conformément à son article 6 et + 42 ETPE
au profit du Service industriel de l
’
aéronautique (SIAé). Le plafond d
’
emplois ministériel,
exprimé en ETPT, a été fixé à 271 372 en LFI 2022, qui consacre le retrait des apprentis du
plafond d’emplois autorisé des ministères (soit
- 2 200 ETPT par rapport au PAP 2022 pour la
mission
Défense
).
Le schéma d
’
emplois établi en début d
’
année a été corrigé du retard de 2021 pour
atteindre + 1 210 ETPE, soit + 492 ETPE au titre de la progression prévue par la LFI et
+ 718 ETPE liés au mécanisme dit « d
’
avance-retard ». En effet, certains employeurs ont été
autorisés à recruter plus que la trajectoire de leurs effectifs LPM, et devront rembourser ces
« avances » au profit des autres employeurs qui cumulaient des « retards » de recrutement. Ce
mécanisme permet également en fin d’année de reporter l’avance ou le retard global sur le
schéma d’emplois ministériel de l’année suivante.
Des rééquilibrages
de cibles entre catégories d’emplois et gestionnaires
(RH DGA (+ 175
ETPE), DGSE (+ 68 ETPE) et MARINE (+ 75 ETPE)) ont été prévus dès le DPGECP avec
« remboursement » programmé sur 2023. Comme les années précédentes, la Cour relève un
71
Prime qui a pour objet de mieux valoriser l’exercice des responsabilités opérationnelles, humaines et
administratives attachées aux emplois spécifiquement militaires.
72
La prime de performance rémunère
l’expertise
et les compétences techniques détenues pa
r les corps d’officiers
exerçant statutairement des fonctions de conception, de direction, de contrôle et d’expertise techniques, nécessaires
à l’accomplissement des missions opérationnelles des forces armées.
73
Compte-rendu du CODIR T2 du 11 avril 2022.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
51
rééquilibrage en faveur des personnels civils de catégorie A et B principalement mais note une
baisse moins forte portée sur les militaires du rang.
Tableau n° 13 :
rééquilibrages entre catégories
d’emplois du schéma d’emplois 2022
Source : ministère des armées
Malgré un volume important de recrutements de 27 707 effectifs en 2022 (+ 7 % par
rapport à 2021), soit le plus haut niveau de recrutement de la période 2017-2022, mobilisant
entièrement les capacités de recrutement du ministère des armées, le niveau des sorties
définitives n’a pas permis la réalisation du schéma d’emplois. L’augmentation du nombre de
départs déjà observée en 2021 s’est accélérée en 2022 (
hausse de 5 %), touchant
particulièrement les sous-officiers et les personnels civils titulaires ou contractuels de catégorie
A et B dans un environnement de concurrence du marché du travail avec le secteur privé. Ces
départs ont affecté particulièrement cette année les employeurs DRH centrale, Air, Marine,
DGA, SSA (service de santé des armées) dont certains disposaient historiquement de capacités
plus importantes à recruter (DGA, Marine par exemple). Selon les données établies à fin
décembre 2022, le schéma d
’
emplois est de - 1 018 ETPE, soit un écart de 2 228 ETPE par
rapport à la cible fixée à + 1 210 ETPE.
COUR DES COMPTES
52
Tableau n° 14 :
répartition par catég
orie du schéma d’emplois
Cible
PMEA*
Cible
DPGECP
Prévision
CRG1**
Effectifs
constatés à
fin décembre
Avance/Retar
d
à la cible
DPGECP
OFF
512,00
433,00
497,00
273,00
-160,00
SOFF
303,00
251,00
267,00
-622,00
-873,00
MDR
-889,00
-537,00
-609,00
-883,00
-346,00
VOL
147,00
120,00
147,00
132,00
12,00
Total militaires
73,00
267,00
302,00
-1 100,00
-1 367,00
CAT A
393,87
827,60
871,50
431,16
-396,44
CAT B
598,54
849,97
762,97
341,47
-508,50
CAT C
271,88
7,44
19,94
29,10
21,66
CAT OE
-845,29
-742,27
-747,27
-719,97
22,30
Total civils
419,00
942,74
907,14
81,76
-860,98
Total
492,00
1 209,74
1 209,14
-1 018,24
-2 227,98
*plafond ministériel des emplois autorisés
**premier compte-rendu de gestion
Source :
Cour des comptes d’après synthèse
mensuelle de décembre des emplois et effectifs du ministère des armées
In fine
le mécanisme d’avance
-retard, dans un contexte de non-exécution du schéma
d’emplois sur plusieurs années, amplifie l’écart entre le schéma d’emplois prévisionnel et
réalisé dans la mesure où il reporte, de manière a priori automatique, les retards constatés. De
plus, l’avance consentie à certains gestionnaires, devant être «
remboursée » les années
suivantes, conduit à une dégradation encore plus forte de l’atteinte de leur schéma d’emplois et
fait porter des niveaux élevés de « rattrapage » à des employeurs ayant déjà des difficultés de
recrutement. Aussi, dans un contexte où les « pas
» des trajectoires d’évolution du schéma
d’emplois prévus en LPM s’accroissent à partir de 2023
en passant de + 450 à + 1 500 ETPE,
et les capacités de recrutements du ministère des armées (centres de formations, nombre de
formateurs, hébergements) atteignent leurs limites, la mise en œuvre de ce mécanisme conduit
à des schémas d’emplois irréalistes. En 2023, l’application de ce report aurait ainsi conduit à
un cumul du retard de 2 200 ETPE environ avec la marche de + 1 500 ETPE, soit un schéma
d’emplois à réaliser de + 3
700 ETPE, au-delà des capacités du ministère.
Il est à noter que le périmètre du plafond d
’
emplois ministériel inclut le SIAé alors que
l
’
article 6 de la LPM 2019-2025 l
’
exclut pour la trajectoire d
’
effectifs décrite. Le ministère des
armées précise que la cible d
’
effectifs fixée par la LPM inclut les effectifs du SIAé, à
l
’
exception de ses besoins en effectifs supplémentaires
74
, couverts par une augmentation du
schéma d
’
emplois du ministère des armées. Or, vu la trajectoire ascendante de ces effectifs, la
Cour ne peut que préconiser d
’
inclure dans la trajectoire de la LPM 2024-2030 l
’
ensemble des
emplois concourant à l
’
exercice de la mission
Défense
. Par ailleurs, il peut être rappelé pour
mémoire que la Cour, dans la note relative à l’exécution budgétaire du compte de commerce
902
–
Exploitations industrielles des ateliers aéronautiq
ues de l’État
, recommande de préciser
74
Il est rappelé que les effectifs supplémentaires du SIAé sont rémunérés par des crédits issus de la mission
Défense
via les contrats obtenus par le SIAé auprès de son client principal (à hauteur de 90
%) qu’est la DMAé (direction
de la maintenance aéronautique).
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
53
dans les projets annuels de performance du programme le montant prévisionnel de la masse
salariale du SIAé et des avances effectuées par le P212 pour la couvrir.
À fin décembre 2022, l
’
état moyen des ETPT s
’
établit à 266 777 ETPT, soit une vacance
sous plafond de 4 589 ETPT
75
(1,7
% d’écart à la cible), touchant l’ensemble des catégories de
personnel et malgré un ajustement des cibles en faveurs des personnels civils (+ 1 076 ETPT)
en début de gestion.
Graphique n° 16 :
plafond d
’
emplois voté et exécuté, Mission
Défense
, 2017-2022 (en
ETPT)
Source : Cour des comptes
d’après
données du ministère des armées
La Cour avait recommandé en 2020 que les modalités de pilotage du schéma d
’
emplois,
et notamment le système d
’
avance-retard, ne portent pas atteinte à la soutenabilité budgétaire
de la masse salariale du ministère, ni à l
’
équilibre entre catégories de personnels et entre
directions du ministère, recommandation reconduite en 2021 dans un contexte où des mesures
de régulation avaient dû être prises pour traiter des tensions en cours de gestion et où la Cour
avait observé une forme de « repyramidage ».
Cette année encore,
le schéma d’emplois n’est pas atteint et le système des avance
-retards
atteint ses limites, d’autant que le ministère d
es armées conserve le niveau de masse salariale
correspondant à un schéma d’emplois complet.
Le retard accumulé sur la LPM 2019-2025 ne semble donc pouvoir être reporté tel quel
comme schéma d’emplois d’entrée de la LPM 2024
-2030, et un mécanisme de régulation du
mécanisme d’avance
-
retard devoir être trouvé pour qu’il ne conduise pas à une telle
accumulation de retard. La direction du budget précise à ce titre être favorable à une remise à
zéro du mécanisme d’avance
-retard pour la LPM 2024-
2030, puisqu’il
est à son sens par
définition en relation avec le schéma d’emplois de chaque LPM, et indique que cette remise à
zéro est de fait appliquée par le ministère des armées, qui a renoncé à l’avance
-retard en 2023
75
Un transfert de 6,5 ETPT en cours de gestion ayant ramené le plafond d’emploi
s à 271 366 ETPT.
271 253
271 268
270 746
272 222
271 366
268 194
268 996
269 758
271 268
266 777
264 000
265 000
266 000
267 000
268 000
269 000
270 000
271 000
272 000
273 000
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond d’emplois de la mission
(LFI+ LFR + mouvements en gestion)
Emplois de la mission exécutés
COUR DES COMPTES
54
au titre de sa difficulté récurrente à atteindre
les schéma d’emplois prévus pour la LPM
2019-2025. En effet, le ministère des armées a programmé dans son document prévisionnel de
gestion des emplois et des crédits de personnel de 2023 + 804 ETPE, en deçà de la marche
prévue en LPM et sans reconduire le
mécanisme d’avance
-retard.
Enfin, les tendances observées dans l’exécution des emplois en 2022 illustrent les
difficultés de recrutement et de fidélisation dont la LPM 2024-2030 devra tenir compte.
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour reformule la recommandation suivante :
4.
s’assurer du réalisme du schéma d’emplois de la LPM 2024
-2030 au regard des capacités
du ministère des armées à recruter et fidéliser et des effets sur sa masse salariale (ministère
des armées
; ministère de l’économie, des finances et de la sou
veraineté industrielle et
numérique).
Chapitre III
Moyens consacrés par l
’
État à la politique de la
Défense
I -
Les dépenses fiscales
Les dépenses fiscales rattachées à la mission
Défense
ne représentent que 89
M€ sur
l
’
année 2022. Ce montant est à mettre en perspective avec les 51,73
Md€
de crédits budgétaires
exécutés cette année sur l
’
ensemble de la mission. Si quatre dispositifs ont engendré des
dépenses fiscales, deux
d’entre eux
représentent 93 % du montant de 2022.
Graphique n° 17 :
dépenses
fiscales et budgétaires de la mission (Md€)
Source : Cour des comptes
d’après
données Chorus
La dépense fiscale n° 120144
consiste en l’«
exonération des indemnités versées aux
militaires au titre de leur participation aux opérations visant à la défense de la souveraineté de la
France et à la préservation de l’intégrité de son territoire
»
76
. Cette indemnité s
’
appuyait jusqu
’
en
2021 sur des primes
77
intégrées désormais dans l
’
indemnité pour sujétion d
’
absence
opérationnelle (ISAO) issue de la nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM).
76
23° bis de l’article 81 du code général des impôts
:
«
[Sont affranchies de l’impôt] les indemnités versées aux
militaires au titre de leur participation aux opérations visant à la défense de la souveraineté de la France et à la
préservation de l’intégrité de son territoire, engagées ou renforcées à la suite des attentats commis sur le territoire
national en 2015. »
77
Indemnités pour service en campagne
–
ISC, indemnités pour sujétion d’alerte opérationnelle –
AOPER
–
et
indemnité de sujétion d’absence du port base –
ISAPB.
COUR DES COMPTES
56
L
’
ISAO est perçue par tout militaire (à l
’
exception des militaires de la gendarmerie nationale
en service au ministère de l
’
intérieur) subissant de façon ininterrompue entre 23 heures et
5 heures une sujétion d
’
absence opérationnelle imposée en raison de sa participation à des
engagements opérationnels, liés à la préparation ou à l
’
emploi des forces ou à un service de
garde ou de permanence individuelle. En conséquence, l
’
ISAO est exonérée d
’
impôt sur le
revenu non pas en totalité mais pour sa seule partie versée au titre de la participation du
bénéficiaire aux opérations de défense de la souveraineté de la France et de préservation de
l
’
intégrité de son territoire.
Dans ce cadre, si le ministère des armées indique que ce changement de calcul de la prime
n
’
a pas donné lieu à un formalisme particulier, le montant des rémunérations exonérées a tout de
même été corrigé, et les nouvelles informations transmises à la direction de la législation fiscale
(DLF) du ministère de l
’
économie, des finances et de souveraineté industrielle et numérique ont
conduit à une très forte réduction de l
’
estimation de la dépense fiscale passant pour 2021 de 26
M€
annoncés à 9
M€ et
pour 2022 de 32
M€ (estimation du PAP 2022)
à 8
M€.
Par ailleurs, le
ministère des armées après requêtage de ses systèmes d
’
informations RH indique que le nombre
de bénéficiaires de l
’
ISAO exonéré d
’
impôt sur le revenu est estimé à 31 000.
La dépense fiscale n° 120127 «
exonération des indemnités versées aux réservistes en
période d
’
instruction, aux personnes accomplissant un service civique ou une autre forme de
volontariat
» exonère les indemnités versées aux réservistes et concerne également les
réservistes des programmes 152 -
Gendarmerie nationale
et 176 -
Police nationale
ainsi que
celles versées dans le cadre du service civique et du volontariat international en entreprise, de
solidarité internationale et pour l’insertion
. Cette dépense représente 84 % des dépenses fiscales
rattachées à la mission
Défense
, soit 75
M€, dans la continuité de l’
année 2021
78
. Le
doublement annoncé de la réserve opérationnelle aura des conséquences sur ce montant, pour
autant le ministère des armées indique ne pas pouvoir en mesurer l’évolution,
le profil fiscal de
ces nouveaux « réservistes » pouvant être sensiblement différent de ceux observés aujourd
’
hui.
Depuis 2014, la Cour demande à ce que soient évaluées les dépenses fiscales rattachées à
la mission
Défense
, sans que cette recommandation ne soit suivie d
’
effets. En effet, le ministère
s
’
y oppose et justifie son refus par l
’
absence de données d
’
appréciation de ces dépenses, tout en
renvoyant la charge de l
’
évaluation des dépenses fiscales à la DLF. La direction du budget a
cependant précisé que la direction générale des finances publiques et les autres administrations
financières se tenaient à la disposition du ministère des armées pour leur fournir les données
permettant d
’
évaluer ces dépenses fiscales. Considérant la forte variation de la dépense fiscale
n° 120144, et dans une moindre mesure celle n° 120127 (variation de 2
M€ entre l’
estimation à
fin 2021 et le réalisé), et le doublement annoncé de la réserve opérationnelle qui aura des
conséquences sur cette dernière dépense, il est
d’autant plus
nécessaire que le ministère procède
à une revue générale de ses dépenses fiscales.
78
Il s’agit du coût total de la dépense fiscale,
et non uniquement de celui résultant des exonérations accordées aux
personnels relevant de la mission
Défense
.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE LA DÉFENSE
57
Graphique n° 18 :
dépenses budgétaires et fiscales par programme de la mission
Défense
(Md€)
Source : Cour des comptes
d’après
données Chorus
De plus, le ministère des armées s
’avère opposé à la mise en œuvre de la recommandation
2020, reformulée en 2021, portant sur le transfert de ces deux dépenses fiscales du programme
178 vers le programme 212 à fins de meilleure évaluation, indiquant privilégier la logique de
rattachement de ces dépenses à la politique publique soutenue. Le rattachement de ces dépenses
fiscales au P212 présenterait néanmoins une pertinence au regard de l’architecture actuelle de
la mission dans la mesure où l’ensemble des dépenses de personnel en relèvent. En
outre,
interrogé sur une analyse de ces dépenses fiscales, le responsable du programme 178 a précisé
qu’elle ne relevait pas de son périmètre.
Comme en 2021, la Cour souligne à nouveau la faiblesse de la dépense fiscale n° 120127
dans son principe et son fondement juridique
79
. En effet, cette mesure trouve son fondement
juridique, en ce qui concerne le personnel militaire, dans une doctrine administrative qui expose
qu’«
il est admis qu
’
en raison des dépenses que l'accomplissement des périodes d
’
instruction
occasionne aux officiers et sous-officiers de réserve convoqués pour une période d
’
exercice, la
solde et les indemnités perçues à ce titre par les intéressés n'ont pas à être soumises à
l'impôt
»
80
et qui se fonde elle-même sur des réponses ministérielles à des questions écrites
81
.
De plus, la base juridique légale mentionnée dans le PAP pour justifier cette exonération, à
savoir le 17° de l’article 81 du code général des impôts
, ne concerne pas les indemnités versées
aux réservistes mais celles attribuées aux volontaires.
Le secrétariat général
pour l’administration du ministère des armées précise qu’il
pourra
proposer une légalisation de cette doctrine auprès du ministère de l’économie, des finances et
de la souveraineté industrielle et numérique (MEFSIN)
à l’occasion de la prochaine conférence
79
La Cour recommandait déjà dans son rapport public annuel de 2011 que les ministres chargés de l’économie et
du budget reviennent sur cette exonération non justifiée et réintègrent les rémunérations des réservistes dans le
droit fiscal commun.
80
Article 300 du bulletin officiel des impôts, BOI-RSA-CHAMP-10-30-10, relatif aux traitements publics.
81
Notamment réponse ministérielle Fruteau n° 98830 du 10 mai 2011 qui étend l’exonération aux militaires du
rang.
COUR DES COMPTES
58
fiscale, soulignant toutefois que la décision de solliciter ensuite ladite légalisation auprès du
Parlement appartiendra alors au seul MEFSIN.
II -
Les opérateurs
Le périmètre des opérateurs rattachés à la mission
Défense
n
’
a pas évolué en 2022 ; il
regroupe 13 opérateurs rattachés aux programmes 144 (École polytechnique - X, Institut
polytechnique de Paris, Office national d
’
études et de recherches aérospatiales - ONERA,
ISAE, ENSTA Paris, ENSTA Bretagne), 178 (École navale - EN, École de l
’
air et de l
’
espace
- EAE) et 212 (Musées de l
’
armée, de la marine, de l
’
air et de l
’
espace, Établissement de
communication et de production audiovisuelle de la défense - ECPAD, Service hydrographique
et océanique de la marine - SHOM).
Les dépenses exécutées de ces opérateurs sont, comme en 2020 et 2021, sur exécutées au
regard de la LFI. Elles représentent 467
M€ en 2022 pour
458,6
M€ budgétés en LFI, soit une
progression de 1,83 % (contre + 7,49 % en exécution 2020 par rapport à la LFI 2020 et + 3,91 %
en exécution 2021 par rapport à la LFI 2021). Ce niveau de dépenses est supérieur de 1,72 % à
celui exécuté fin 2021. Les subventions pour charges de service public sont en progression de
0,85 %, à 435,02
M€, et en surexécution d
e 1,33 % par rapport à la LFI. Les dotations en fonds
propres sont quant à elles en progression de 13,82 % et en surexécution de 8,36 % par rapport
à la LFI
. S’
ajoutent à ces financements d
’
autres versements de subventions pour charges de
service public à des opérateurs ne relevant pas de la tutelle du ministère des armées : 153,3
M€
au profit CNES depuis le P 146, 8,1
M€ au profit du CEA et 4,2
M€ à celui de l’
Institut de
radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) depuis le programme 212.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE LA DÉFENSE
59
Graphique n° 19 :
exécution par opérateurs de la mission
Défense
, 2017-
2022 (en M€ d
e
CP)
Source : Cour des comptes d
’
après données du ministère des armées
En programmation, la progression de la SCSP résulte pour les deux tiers de celle attribuée
aux trois musées relevant du P 212, pour lesquels la crise sanitaire se traduit par une baisse
pérenne des ressources propres en raison d
’
une diminution de la fréquentation. Ces ressources
en hausse ont en outre été sur exécutées
pour le musée de l’armée et le musée de l’air et de
l’espace, ce qui laisse à penser à des diff
icultés sous-évaluées
: il s’agit pour le premier
«
d’accompagner le modèle économique et la reprise d’activité à l’horizon 2024
» (+ 1,28
M€
pour une dotation initiale de 7,88
M€, nette des crédits mis en réserve) et pour le second de
« soutenir le fonctionnement courant du musée » (+ 2,59
M€ pour une dotation initiale de
6,57
M€, nette des crédits mis en réserve).
Au total, la SCSP versée par le P 212 à ces trois
opérateurs est en 2022 supérieure de 27
% à ce qu’elle était en
2019.
Par ailleurs, la progression de la SCSP versée par rapport aux crédits ouverts en LFI
s
’
explique aussi par des compléments attribués en fin de gestion pour couvrir une partie des
surcoûts liés à l
’
augmentation du point d
’
indice : les 6 opérateurs rattachés au programme 144
340
360
380
400
420
440
460
480
0
20
40
60
80
100
120
140
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Musée de l'armée
Musée de la marine
Musée de l'air et de l'espace
ECPAD
SHOM
Polytechnique
ONERA
École Polytechnique
ISAE
ENSTA Paris
ENSTA Bretagne
Institut Polytechnique de Paris
Ecole navale
Ecole de l'air
Cumul Opérateurs
COUR DES COMPTES
60
en ont bénéficié
82
, pour un montant total de 3
M€.
Les autres opérateurs ont financé en 2022
cette augmentation par redéploiement ou prélèvement sur la trésorerie.
Enfin, l’
ONERA, qui a
été dispensé de l’application de la réserve de précaution,
a bénéficié d
’
un complément de SCSP
de 1,06
M€ lié au coût des facteurs.
Les crédits mis en réserve ont été dégelés pour l’ensemble
des opérateurs des programmes 212 et 144.
La progression des dotations en fonds propres (+ 9,83
M€ en programmation, +
4,25
M€
en exécution) provient notamment par la programmation de dotations en hausse pour le musée
de l’armée (poursuite du projet d’extension du musée) et le musée de l’air et de l’espace
(poursuite du projet de réhabilitation dit « Astréos »), ainsi que pour l
’
École Polytechnique
(poursuite du programme pluriannuel d
’
investissement immobilier)
83
.
La Cour relève les difficultés du ministère des armées à fournir des données d’exécution
fiables des versements réalisés par les programmes en 2022. Quoi que l’enjeu budgétaire lié
aux opérateurs soit limité au regard de la mission, ces difficultés interrogent sur la capacité de
suivi ou de synthèse du ministère à cet égard.
L
’
année 2022 a en outre été marquée par le renouvellement du contrat d
’
objectifs et de
performance de huit opérateurs
84
. Ces contrats devraient se traduire par une progression de la
SCSP pour plusieurs d’entre eux, notamment l’X, l’IPP, l’ENSTA Paris, l’EAE et l’EN, pour
accompagner le développement des établissements et la progression du nombre d’élèves ou
d’étudiant
s. Les effets des mesures de revalorisation issues de la loi de programmation de la
recherche
85
ont également un impact, sur l’ENSTA Paris, l’ENSTA Bretagne, l’ISAE et l’X.
Toutefois, ces COP 2022-2026 comprennent également des objectifs de croissance des recettes
propres des établissements (avec par exemple pour l’IPP un principe d’abondement mis en
place à titre expérimental, consistant à accorder 1
€ de SCSP exceptionnelle pour 3
€
d’accroissement des ressources propres privées, sous plafond de 5
M€).
Enfin, les effectifs sous plafond de ces opérateurs ont, comme au cours des deux années
précédentes, été sous-exécutés par rapport au plafond de la LFI (7 024 ETPT
86
) avec une
exécution de 6 918 ETPT en légère hausse par rapport à 2021 (+ 29 ETPT. Les effectifs hors
plafond, financés sur des recettes propres aux opérateurs, sont en revanche de nouveau sur-
exécutés (1 087 ETPT contre une prévision de 1 070), et en nette hausse par rapport aux
effectifs 2021 à + 11 % (soit + 110 ETPT). Ces effectifs hors plafond étaient en programmation
en hausse, portée essentiellement par les opérateurs rattachés au P 144, avec notamment la
perspective d’un développement des contrats de recherche.
82
École polytechnique, IP Paris, ENSTA Bretagne, ENSTA Paris, ISAE, ONERA.
83
À l’inverse, cette dotation est en baisse pour le musée de la marine (les travaux du palais de Chaillot débutés en
2016 devraient aboutir à une ouverture au public en 2023), de même que pou
r l’ISAE.
84
École polytechnique, IPP, ENSTA Paris, ENSTA Bretagne, ISAE, ONERA, École de l’air et de l’espace, École
navale. Celui de l’École de la marine a également été élaboré en 2022 et doit être présenté au conseil
d’administration au premier trimestr
e 2023.
85
Loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et
portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur.
86
L’école navale a bénéficié d’un transfert de 2 ETPT depuis le plafond d’emploi
s ministériel.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE LA DÉFENSE
61
Graphique n° 20 :
effectifs sous plafond exécutés des opérateurs 2017-2022 (en ETPT)
Source : Cour des comptes
d’après
données du ministère des armées
Les sous-exécutions des effectifs sous plafond concernent notamment l
’
ECPAD,
(244 ETPT réalisés contre 257 en LFI) et l
’
École navale (349 contre 361), qui connaissent des
difficultés de recrutement, qui s’expliquent dans le premier cas par les écarts de rémunération
entre les contractuels publics du secteur de la communication et leurs homologues du secteur
privé,
dans l’autre par la position géographique de l’école. Elles portent également sur l’École
polytechnique (2 637 ETPT contre 2 680 prévus). La sur-exécution des effectifs hors plafond
s’explique essentiellement par celle de l’ONERA (22
8 ETPT hors plafond contre 139 prévu en
LFI), liée à la progression de l
’
activité contractuelle de l
’
établissement, et partiellement
compensée par des sous-
exécutions pour d’autres opérateurs (notamment ISAE, École navale,
X).
Depuis 2022, le P 146 porte en outre une partie des emplois sous plafond du Commissariat
à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), rattaché au programme 172
-
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
, correspondant à la direction des
affaires militaires. Pour cette année, le P 146 portait ainsi 4 811 ETPT des emplois du CEA,
résultant d’un transfert de 4
732 en provenance du plafond du P 172 et d’un transfert de
79 ETPT du plafond ministériel. Aucun transfert d
e crédit n’a été associé, ces emplois ayant
vocation à être financés par les recettes du CEA (facturation), d’ores et déjà prises en charge
par les crédits de l’OS «
Dissuasion ».
III -
Les fonds sans personnalité juridique
Les fonds sans personnalité juridique (FSPJ) sont des véhicules financiers gérés par des
tiers et contrôlés par l
’
État ou d
’
autres personnes publiques. La typologie établie pour classer
ces fonds en détermine plusieurs sortes, dont les fonds d
’
investissement et les fonds de gestion
des régimes de retraite et de prévoyance.
6 603
6 564
6 937
6 981
7 024
6 413
6 461
6 830
6 895
6 918
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond d’emplois des opérateurs
(LFI+ LFR)
Emplois des opérateurs exécutés
COUR DES COMPTES
62
Les six FSPJ rattachés à la mission
Défense
en 2022 entrent dans ces deux catégories. Le
fonds de prévoyance de l
’
aéronautique, le fonds de prévoyance militaire et les rentes d
’
accident
du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM) sont des fonds
d
’
assurance et de prévoyance alimentés, pour les deux premiers, par les cotisations des
militaires et des personnels civils qui y sont affiliés et, pour le troisième, par des dotations.
Def
’
Fi (ex-Société de financement et d
’
investissement pour la réforme et le développement -
SOFIRED PME défense), Definvest et le Fonds innovation défense (FID, ex-Definnov), sont,
quant à eux, des fonds de garantie ou d
’
investissement alimentés par des dotations.
L
’
enjeu budgétaire de ces FSPJ apparaît limité au regard de celui d
’
autres fonds de ce
type et des crédits de la mission
Défense
puisqu
’
il représente 131,48
M€ en 2022
87
contre
115,3
M€ en 2021, 95,1
M€ en 2020 et 94,8
M€ en 2019. La progression de ce montant
continue de s
’
accélérer, avec une progression de 14 % en 2022, du fait de la progression de la
dotation au Fonds innovation défense. Les crédits du fonds RATOCEM représentent 40 % du
total de ces FSPJ.
Le fonds de prévoyance de l
’
aéronautique et le fonds de prévoyance militaire sont gérés
par l
’
Établissement public des fonds de prévoyance militaire et de l
’
aéronautique (EPFP). Ces
deux fonds ne perçoivent aucun crédit budgétaire. Ils ont versé à leurs bénéficiaires en 2022
respectivement 8,9
M€
à 110 bénéficiaires (soit un montant moyen par personne de 80 463
€,
contre 62
876 € en 2021)
et 25,4
M€ à
508 bénéficiaires (soit un montant moyen par personne
de 49 983
€
, contre 40 065
€
en 2021). Les montants versés par le fonds de prévoyance de
l’aéronautique ont ainsi progressé de près de 30
% en 2022, en raison de l’augmentation du
montant moyen. Le ministère l’explique par plusieurs facteurs
: la croissance du nombre de
bénéficiaires dont l’allocation à taux plein a été augmentée d’un complément d’allocation pour
enfant, celle du nombre d’allocations à taux plein dont le calcul a fait l’objet d’une majoration
pour risques exceptionnels spécifiques au métier militaire et l
a revalorisation du point d’indice.
L’augmentation du montant moyen versé se constate également, dans une moindre mesure,
pour le fonds de prévoyance militaire, mais celle-ci est compensée au total par une baisse du
nombre des bénéficiaires. Les frais de gestion appliqués à ces fonds
88
sont de 4 % en 2022
(contre 6 % en 2021) pour le fonds de prévoyance de l
’
aéronautique et de 3,3 % (contre 3,8 %
en 2021) pour le fonds de prévoyance militaire.
Par ailleurs, le fonds RATOCEM, géré depuis sa création en 1897 par la Caisse des dépôts
et consignations, paye, pour le compte du ministère des armées, les rentes accidents du travail
et maladies professionnelles attribuées par le Service des pensions et des risques professionnels
(SPRP) des armées aux ouvriers civils des établissements militaires.
En 2022, 52,2
M€ ont été versés aux
7 311 attributaires (7 533 bénéficiaires en 2021 pour
52,6
M€ de versements) de ces rentes (taux d’
invalidité supérieur à 10 %) et versements en
capital (taux d
’
invalidité inférieur à 10 %). Le montant moyen cumulé des rentes et versements
en capital par personne du RATOCEM est ainsi de 7 140
€
par personne en 2022 et 6 983
€
par
personne en 2021, soit des niveaux beaucoup plus faibles que ceux des deux fonds de
prévoyance précités. Enfin, 1,46
M€ ont été versés en 2022 au titre des frais de gestion pour
2020, 2021 et les trois premiers trimestres de 2022.
87
Soit le montant des dotations versées à Definvest et au Fonds innovation défense, ainsi que les montants versés
par les trois fonds de prévoyance (pas de
dotation au fond Def’fi en 2022).
88
Ces pourcentages de frais de gestion ont été calculés en rapportant les montants des frais de gestion aux montants
versés par les fonds considérés.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE LA DÉFENSE
63
Les autres FSPJ du ministère des armées interviennent dans le champ de l
’
innovation. De
création récente, ils mobilisent des montants moins importants que les fonds précités mais
montent en puissance et portent sur des enjeux de préservation d
’
avance technologique et de
souveraineté industrielle qui sont particulièrement sensibles. Les dotations à ces fonds sont
inscrites au programme 144, à l
’
exception du fonds Def
’
Fi qui relève du programme 212.
Depuis son lancement en 2017, le fonds d
’
investissement Definvest vise à prendre des
participations au capital de PME technologiques et stratégiques du secteur de la défense, aux
côtés d
’
investisseurs financiers et industriels. Cet instrument financier, dont la gestion est
déléguée à Bpifrance, devait permettre à
l’État
de peser sur les décisions stratégiques de ces
entreprises de la base industrielle et technologique de défense (BITD) et de les préserver
d
’
éventuelles tentatives étrangères de prédation. En 2020, le ministère a annoncé sa décision de
doubler la dotation initiale de ce fonds (50
M€) pour la porter à 100 M€ pour la période
2018-
2025, soit une moyenne de + 12,5 M€ par an en AE
et en CP, pour soutenir les entreprises
de la BITD face à la crise sanitaire. Comme les années précédentes, la dotation versée au fonds
en CP a été de 10
M€ (le doublement prévu en AE à hauteur de 20
M€ n’
est pas intervenu, le
disponible à l
’
investissement étant jugé suffisant par le ministère à mi-année). En 2022, cinq
PME ont bénéficié d
’
un apport en capital à partir du fonds Definvest.
Le Fonds innovation défense, créé en septembre 2020 et dont la gestion est également
assurée par Bpifrance, vise, quant à lui, au soutien d
’
entreprises développant des technologies
d
’
intérêt défense, duales et transversales aux différents systèmes de défense. La dotation du
FID atteint 200
M€ sur sept ans. La dotation de 35
M€ de CP prévue en LFI 2022 a été
intégralement versée, soit une progression de + 75 %. Deux entreprises ont bénéficié du FID en
2022.
Enfin, la dotation de Def
’
Fi (ex-SOFIRED PME Défense) est destinée à financer le
développement et la transmission de PME en phase de croissance pour soutenir l
’
emploi
durable. Ce fonds géré par Bpifrance depuis 2014 propose des prêts participatifs de 0,03
M€ (et
non plus de 0,1
M€, comme dans le cadre initial de la SOFIRED) à 1
M€ aux PME stratégiques,
fournisseurs du ministère des armées ou situées dans les zones d
’
emploi éligibles à ce dispositif
et affectées par les restructurations du secteur de la défense. Ces prêts sont conditionnés à
l
’
existence d
’
un cofinancement équivalent de partenaires industriels, financiers ou bancaires.
La dotation à ce fonds a été nulle en 2022, comme elle l
’
avait été en 2020 et 2021, après avoir
atteint 1,5
M€ de crédits exécutés en 2019 et 3
M€ de crédits exécutés en 2018.
Dans sa note
relative à l
’
exécution budgétaire de la mission
Défense
pour 2021, la Cour avait posé la question
du maintien de ce FSPJ alors inutilisé depuis deux ans, d
’
une information sur l
’
utilisation
actuelle de la dotation initiale en capital (soit 45
M€, abondés ensuite par 13 M€ de crédits issus
du programme 212) et en conséquence de sa réaffectation ou de sa disparition éventuelle. Le
ministère des armées indique aujourd’hui que ce dispositif redevient attractif dans le contexte
actuel caractérisé par une remontée du coût du crédit et de disparition des facilités mises à
disposition des entreprises par les pouvoirs publics pour limiter les effets de la crise sanitaire.
Il souligne également sa complémentarité avec le fonds Definvest qui permet un financement
en capital. Au dernier trimestre 2022, contrairement aux années précédentes, des prêts ont été
octroyés au profit de deux entreprises pour un montant total mobilisé de 0,75
M€, soit une
utilisation demeurant à ce stade limitée au regard de la dotation totale du fonds. La question de
son maintien ou de son redimensionnement pourra le cas échéant être reposée en fonction de
l’activité qui sera observée au cours de l’année 2023, dans un contexte qui devrait rester
inchangé.
COUR DES COMPTES
64
Il serait nécessaire en outre que le ministère des armées précise dans le projet annuel de
performances du programme 144 ces différents points, et qu
’
il présente sa stratégie de
préservation des entreprises et technologies stratégiques de la BITD ainsi que les mécanismes
d
’
articulation des fonds Def
’Fi, Definvest et du FID permettant de la mettre en œuvre.
Le ministère a toutefois, pour la première fois dans le rapport de performances pour 2021,
fait état des versements réalisés par Definvest et le Fonds innovation défense, comme l
’
y invitait
la Cour dans ses notes d
’
exécution budgétaire de la mission
Défense
relatives aux exercices
2020 et 2021. Dans le même objectif de transparence, la Cour avait également recommandé que
le montant global de gestion de ces fonds gérés par Bpifrance fasse l
’
objet d
’
une publication
dans les mêmes documents budgétaires. Cette publication permettrait en outre de vérifier que
les taux appliqués aux frais de gestion de ces fonds par l
’
opérateur conservent un caractère
raisonnable. Le ministère des armées s
’
y oppose toutefois, mettant en avant l
’
accord de
confidentialité le liant à Bpifrance
, qui n’a pas été communiqué à la Cour,
ainsi que le principe
de secret des affaires.
IV -
L’évolution de la dépense
sur moyenne période
La LPM a fixé l
’
objectif de porter l
’
effort national de défense à 2 % à l
’
horizon 2025.
Atteint en 2020 dans un contexte d
’
importante contraction du PIB, cet objectif s
’
en rapproche
en 2021 et 2022 (1,91 % et 1,88 % d
’
après le ministère des armées). Ces variations dépendent
toutefois tout autant de la croissance du PIB que de celle des dépenses des armées. La définition
d
’
un tel objectif faisant référence au PIB est en outre peu cohérente avec la récente réforme de
la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)
89
qui rend obligatoire, pour faciliter la
lisibilité du budget, de fixer des objectifs d
’
évolution en volume et une prévision en milliards
d
’
euros courant des dépenses dans les lois de programmation des finances publiques. Dans la
NEB relative à l
’
exercice 2021, la Cour relevait que le ministère était en tout état de cause
confronté à la nécessité de compléter
l’objectif lié à l’effort de défense
par d
’
autres indicateurs
pouvant porter par exemple sur les niveaux et types de capacités militaires à atteindre
prioritairement dans un délai fixé par la LPM et ainsi de déterminer le montant des crédits de
la mission
Défense
, constat qui peut être réitéré.
89
Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances
publiques
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT À LA POLITIQ
UE DE LA DÉFENSE
65
Tableau n° 15 :
effort de défense
90
et répercussion sur les crédits du PIB
Répercussion sur les crédits
et l’effort de défense
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
Effort de
défense -
croissance LPM
Crédits LPM (structure courante) -
Md€
35,9
37,5
39,2
40,9
43,9
46,9
50,0
Marches annuelles -
Md€
1,6
1,7
1,7
3,0
3,0
3,0
PIB
2 420
2 498
2 585
2 678
2 776
2 881
2 990
Croissance nominale (avec inflation)
3,5%
3,6%
3,7%
3,8%
3,8%
Effort de défense - % du PIB
1,83%
1,85%
1,85%
1,86%
1,91%
1,95%
1,99%
Effort de
défense -
croissance
RESF
(d’octobre 2022)
Crédits LPM (structure courante) -
Md€
35,9
37,5
39,2
40,9
43,9
Marches annuelles -
Md€
1,6
1,7
1,7
3,0
PIB
2 438
2 310
2 501
2 642
2 763
Croissance nominale (avec inflation)
-6,2%
8,2%
5,6%
4,6%
Effort de défense - % du PIB
1,82%
2,00%
1,91%
1,88%
1,93%
Source : ministère des armées
Sur plus longue période, la LPM 2019-
2025 se traduit par un niveau d’AE et de CP
croissant et inédit depuis au moins la fin des années 2000.
Graphique n° 21 :
dépenses 2008-2022 de la mission
Défense
hors CAS
Pensions
(en
Md€)
Source
: Cour des comptes d’après
rapports annuels de performance de la mission Défense
90
L’effort de défense est calculé par le ministère en rapportant la somme des crédits exécutés sur le périmètre
LPM (mission
Défense
hors CAS
Pensions
), du montant du CAS
Pensions
, de la masse salariale des OPEX du
programme 152
–
Gendarmerie nationale
et des recettes du CAS
Immobilier
au PIB.
25
30
35
40
45
50
55
60
65
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
Milliards
AE
CP
COUR DES COMPTES
66
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour reformule la recommandation de 2021 comme suit :
5.
(Recommandation modifiée) : évaluer les dépenses fiscales n° 120144 et n° 120127
relatives à l’exonération des indemnités versées, d’une part, aux militaires au titre de leur
participation aux opérations visant à la défense de la souveraineté de la France et à la
préservation de l’intégrité de son territoire, et, d’autre part, à celles versées aux personnes
accomplissant un service civique ou une autre forme de volontariat, et, si son maintien est
justifié, donner une base légale à la dépense fiscale n° 120127 (ministère des armées,
ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique).
Annexes
COUR DES COMPTES
68
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec
les politiques publiques concernées par la NEB
La loi de programmation militaire 2019-2025 et les capacités des armées, Rapport public
thématique, 11 mai 2022
Le bilan des cessions immobilières parisiennes du ministère des armées, Observations
définitives, 25 mai 2022
La politique muséale du ministère des Armées, Observations définitives, 9 septembre 2022
L
’
opération Sentinelle, Observations définitives, 12 septembre 2022
Le soutien aux exportations de matériel militaire, Rapport public thématique, 27 janvier 2023
ANNEXES
69
Annexe n° 2.
s
uivi des recommandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2021
N°
Libellé de la
recommandation
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour du
degré de mise en
œuvre*
1
(ministère des
armées, ministère
chargé des comptes
publics)
Inclure dès
la prochaine
actualisation de la
LPM le titre 2-
Missions intérieures
à la provision prévue
à l’article 4 de la loi
de programmation
militaire.
L’article 4 de la loi de programmation
militaire (LPM) prévoit que la dotation de
masse salariale (titre 2) au titre des
Missions intérieures - MISSINT (100
M€) ne soit pas intégrée à la provision
annuelle
OPEX-MISSINT,
dont
le
montant s’élève à 1 100 M€.
Néanmoins,
cette situation n’a pas de conséquences
puisque
les
dépenses
d’opérations
extérieures (OPEX) et de MISSINT,
qu’elles relèvent du titre 2 ou non, font
l’objet d’une programmation conjointe, et
ce depuis 2018. Le niveau des ressources
budgétaires
dédiées
aux
opérations
extérieures et missions intérieures depuis
cette date est ainsi de 1 200 M€.
Le contenu et le niveau de la provision
sont à l’étude dans le cadre des travaux
d’élaboration de la prochaine LPM.
Cette évolution n’a
pas été prise en
compte dans
l’ajustement annuel
de la programmation
militaire (A2PM) en
2022.
Toutefois, elle
demeure pertinente
pour la loi de
programmation en
cours d’élaboration
début 2023, pour
laquelle le ministère
indique que le
contenu de la
provision OPEX-
MISSINT est à
l’étude.
Non mise en
œuvre.
2
(ministère
des
armées)
Intégrer
dans les documents
budgétaires
(projet
annuel
de
performance de la
mission
Défense,
annexe jaune au PLF
Rapport sur l’impact
environnemental du
budget
de
l’État)
deux indicateurs de
performance
environnementale
relatifs :
-
à l’écoconception
des produits et au
recyclage,
en
lien
avec les impératifs
de
sécurité
d’approvisionnement
et d’efficience des
programmes
d’armement (DAF et
DGA).
- aux achats durables
et à la prise en
1.
L’ensemble
des
marchés
de
développement
des
programmes
d’armement
contiennent
des
clauses
d’écoconception et de recyclage. Ces
éléments sont repris dans les cahiers de
clauses des contrats d’armement. De plus,
dans le cas des programmes d’armement, la
sécurité d’approvisionnement est trait
ée de
manière
distincte
des
aspects
environnementaux. Elle est garantie par la
constitution
de
stocks
stratégiques.
Concernant
la
politique
achat
hors
armement du ministère, les projets d’achats
comportent
des
clauses
sociales
et
environnementales.
2.La loi EGALIM, favorisant les circuits
courts et les producteurs locaux, a été mise
en œuvre par les services de restauration du
ministère, en relation avec l’économat des
armées (EdA).
Cependant, l’évaluation du recours aux
circuits courts dans les marchés publics
est techniquement difficile :
-
d’une part, lorsqu’ils constituent un
critère d’évaluation des offres, la rédaction
de ce critère diffère en fonction des
dossiers, de leur contexte et du groupe de
La recommandation
n’a pas été mise
en
œuvre.
En ce qui concerne le
premier indicateur, le
ministère se contente
de rappeler que
l’écoconception et le
recyclage, de même
que la sécurité
d’approvisionnement,
sont pris en compte
dans l’ensemble des
marchés des
programmes
d’armement, sous
-
entendant que
l’indicateur
mesurerait des
objectifs entièrement
satisfaits.
En ce qui concerne le
deuxième indicateur,
le ministère indique
notamment que les
données des
indicateurs proposés
par la Cour ne sont
Non mise en
œuvre
COUR DES COMPTES
70
compte des circuits
courts dans les
marchés publics de
fournitures du
ministère des
armées, en lien avec
le recours
préférentiel à des
productions locales
sensibles et la
relocalisation de
productions
stratégiques pour les
armées.
marchandises
considéré.
Seule
la
consultation de chaque document support
de marché pourrait confirmer leur prise en
compte ;
-
d’autre part, lorsqu’ils constituent une
modalité d’exécution des contrats, leur
appréciation
relève
du
contrôle
des
prestations
(bonne
exécution).
Cette
donnée ne peut pas faire l’objet d’un
indicateur car elle n’existe pas en tant que
donnée référencée réglementairement par
la gouvernance des achats de l’État (DAE).
Par ailleurs, ces données ne sont reprises
dans
aucun
SI
ministériel
ou
interministériel.
Le ministère des armées n’e
st donc pas
favorable
–
à ce stade - à la création de cet
indicateur de performance au niveau du
PLF.
Cette
position
pourrait
éventuellement évoluer si la capacité à
constituer les données de l’indicateur était
améliorée.
pas reprises dans un
système
d’information, ce qu
i
rend la constitution
des données
complexe.
3
(ministère des
armées)
S’assurer
que les modalités de
pilotage du schéma
d’emploi ne portent
pas atteinte à la
soutenabilité de la
masse salariale du
ministère, ni à
l’équilibre entre
catégories de
personnel et entre
directions du
ministère.
Les modalités de pilotage du schéma
d’emplois s’inscrivent dans le cadre de la
trajectoire de référence des effectifs
(TRE) appréciée en termes d’effectifs
terminaux (ET) annuels sur la période de
la
programmation
militaire.
Cette
dernière est déclinée par employeurs,
gestionnaires
RH
et
catégories
de
personnels. Cette trajectoire est définie au
regard des missions qui sont assignées
aux
employeurs
du
Ministère
pour
atteindre les objectifs de la loi de
programmation
militaire
(LPM).
Le
schéma d’emplois annuel constitue un
moyen d’atteindre l’
ET.
Ce pilotage n’emporte pas de risques en
termes de masse salariale. En gestion, si
des avances peuvent être accordées à
certains gestionnaires par rapport à leur
cible annuelle prédéfinie, ces dernières
sont pilotées dans le respect du volume
global
des
schémas
d’emplois
tels
qu’arrêtés dans la LPM –
les ET à fin
2025 restent donc le point de référence
(nonobstant les éventuels ajustements de
trajectoire décidés en ajustement de la
programmation militaire). Par ailleurs, les
avances en effectifs accordées en gestion
sont décidées au regard des retards
enregistrés chez d’autres gestionnaires
RH
ou
responsables
de
budgets
opérationnels de programme (BOP).
Ce pilotage n’emporte pas de risques de
distorsion des équilibres entre catégories
En 2021, le ministère,
pour s’assurer de
la
soutenabilité de sa
masse salariale, a dû
procéder à des
limitations dans
l’activité des forces et
dans les recrutements
pour ne pas générer
des rémunérations et
indemnités
susceptibles de la
dépasser. L’écart au
schéma d’emplois a
permis en fin de
gestion, après
abondement du
P
551, d’équilibrer la
dépense de masse
salariale. Toutefois
dans l’hypothèse
d’une atteinte
quantitative du
schéma d’emplois et
d’une activité
opérationnelle non
reportable, la
soutenabilité de la
masse salariale
pourrait être
réinterrogée.
En 2022, le
mécanisme d’avance
-
retard a perduré, pour
Mise en œuvre
partielle