FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission interministérielle « Aide publique au
développement »
Avril 2023
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
11
CHAPITRE I ANAL
YSE DE L’EXÉCUTION B
UDGÉTAIRE
.........................................
15
I - LA PROGRAMMATION INITIALE ET LES LFR
.......................................................................
15
A - Une hausse continue de la dotation initiale
..........................................................................................
15
B - Les hypothèses de budgétisation
..........................................................................................................
16
C -
La couverture des risques de change, basée sur des ordres d’achat à terme
........................................
17
D -
L’articulation entre AE et CP
..............................................................................................................
17
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ
.................................................................
18
A - Le respect des règles de mise en réserve
..............................................................................................
18
B - Une exécution marquée par des mouvements budgétaires significatifs
...............................................
19
C - Des dépenses imprévues de nature politique
........................................................................................
20
D - Une régulation budgétaire active, mais des volumes importants de crédits non consommés
..............
20
E -
Un pilotage contraint du fait de nombreuses dépenses programmées dans le cadre d’accords
internationaux ou bilatéraux
.......................................................................................................................
24
F - La volatilité de la contribution au Fonds européen pour le développement
.........................................
25
III -
ANALYSE DE L’É
VOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
................
26
A - Une trajectoire pluriannuelle rehaussée en 2020, respectée
.................................................................
28
B -
Hors effet de périmètre, l’équilibre entre les grandes composantes de la dépense est préservé
...........
29
C - Une relative stabilité des emplois et des dépenses de personnel
..........................................................
30
D -
Des dépenses de fonctionnement qui n’en sont pas vraiment
..............................................................
32
E -
Les dépenses d’intervention soutenues par l’envolée des dépenses obligatoires
.................................
33
F -
Des dépenses d’opérations financières en sensible augmentation
........................................................
35
IV - LES PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
..........................
35
A - La soutenabilité à court terme : des demandes de reports limitées
......................................................
35
B - La soutenabilité à moyen terme : un respect incertain des engagements français
................................
36
V -
L’INCIDENCE DES DÉPENSES SUR L’ENVIR
ONNEMENT
..................................................
39
A - Les « dépenses vertes » en progression sensible en volume
................................................................
39
B -
Un périmètre d’éligibilité restreint
.......................................................................................................
41
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PROG
RAMME
........................................
45
I - DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE INÉGALEMENT SUIVIS OU EXPLOITÉS
.............
45
A - Sur le programme 110, des indicateurs stables mais peu exploités en gestion
....................................
45
B - Sur le programme 209, une maquette évolutive et une performance exploitée
....................................
47
II -
L’ABONDEMENT INÉDIT PAR L’ÉTAT DU C
OMPTE DE RÉSERVE DE
L’AFD
.............
48
III - LE RENCHÉRISSE
MENT POUR L’ÉTAT DE L’ACTIVITÉ DE PRÊTS DE L’AFD
..........
50
CHAPITRE III MOYENS
CONSACRÉS PAR L’ÉTAT A LA POLITIQUE D’A
IDE
PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
....................................................................................
53
I - DES DÉPENSES FISCALES MINIMES, MAIS EN AUGMENTATION
....................................
53
II - DES « OPÉRATEURS » QUI PÈSENT SIGNIFICATIVEMENT SUR LA MISSION
.............
54
III - LA REBUDGÉTISATION NÉCESSAIRE DU FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LE
DÉVELOPPEMENT
...............................................................................................................................
57
COUR DES COMPTES
4
IV -
L’ÉVOLUTION DE
LA DÉPENSE TOTALE SUR MOYENNE PÉRIODE
............................
59
ANNEXES
..................................................................................................................................
63
ANNEXE N° 1.
PUBLICATIONS DE LA COUR DES COMPTES EN LIEN AVEC LA NEB
......
64
ANNEXE N° 2.
EXÉCUTION 2022 DE LA MISSION
........................................................................
65
ANNEXE N° 3.
LES MOUVEMENTS EN COURS DE GESTION
....................................................
68
ANNEXE N° 4.
LES DÉPENSES D’INTER
VENTION
.......................................................................
70
ANNEXE N° 5.
DÉTAIL DES DÉPENSES
D’INTERVENTION EN 20
22
.......................................
71
ANNEXE N° 6.
LES CRÉDITS À DESTINATION DES OPÉRATEURS
.........................................
73
ANNEXE N° 7.
RECETTES ET DÉPENSES DU FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LE
DÉVELOPPEMENT
...............................................................................................................................
78
ANNEXE N° 8.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS 2021
................................................................
79
Synthèse
Une exécution globalement conforme, marquée par la hausse continue des crédits
Historiquement, la mission interministérielle
Aide publique au développement
(APD)
était constituée de deux programmes
–
le programme 209
Solidarité à l’égard des pays
en
développement
et le programme 110
Aide économique et financière au développement
–
, qui
continuent de porter l’essentiel de ses crédits (96
% des CP exécutés de la mission en 2022).
Son périmètre s’est récemment élargi avec la création, en 2021, du prog
ramme 365
Renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement
(4 %) et, en 2022,
d’un nouveau programme 370
Restitution des biens mal acquis
(0 %).
À
périmètre constant depuis 2020, le montant des crédits de la mission s’élève à 5,9
Md€
en AE et 4,9
Md€ en CP, soit +40
% et +18 % par rapport à 2021
1
. Toutefois, la mission
interministérielle
Aide publique au développement
ne représente que 58
% de l’eff
ort
budgétaire total de l’État en matière d’APD, dont la comptabilisation répond à des critères
établis par l’
organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)
2
.
Après deux années marquées par l’impact de la crise sanitaire mondiale, l’ex
ercice 2022
marque un retour à la trajectoire antérieure. Ainsi, l’architecture des dépenses en 2022 est
similaire à celle qui prévalait en 2019. La mission a été exécutée à hauteur de 91,4 % des crédits
ouverts en loi de finances initiale (LFI) en AE et 98,8 % en CP. En outre, le plafond des deux
taxes affectées au Fonds de solidarité pour le développement (FSD)
–
taxe sur les billets d’avion
et taxe sur les transactions financières
–
a de nouveau été atteint (738 M€).
La quasi-totalité des dépenses non budgétisées résulte de décisions politiques intervenues
en cours de gestion, notamment en réaction à la guerre en Ukraine et à la crise alimentaire
qu’elle a engendré
e (200
M€ d’aide humanitaire et doublement des financements au
Programme alimentaire mondial (PAM)). Ces dépenses ont été financées par des
redéploiements de crédits
–
dont la provision pour crises sur le programme 209, créée en LFI
2022
–
ou par des crédits nouveaux, y compris le dégel de la réserve de précaution, intégral
pour le programme 209 hors titre 2 et partiel pour le programme 110.
Une soutenabilité budgétaire qui reste incertaine en dépit des nouveaux moyens
La rigidité structurelle des dépenses de la mission
Aide publique au développement
résulte
largement d’engagements juridiques ou
politiques pluriannuels. Elle contraint sa trajectoire
1
En incluant le p
rogramme 365, l’évolution est de +8% en AE et
-9% en CP par rapport à 2021, année de création
du programme marquée par un apport exceptionnel en fonds propres pour l’Agence française de développement.
L’évolution des AE résultant largement du mode de recon
stitution des fonds multilatéraux, la croissance régulière
des CP illustre mieux la dynamique budgétaire de la mission.
2
Plus de 20 autres programmes portent des crédits comptabilisés en APD, alors qu’une minorité (entre 5% et 10%)
des dépenses de la mission
Aide publique au développement
n’y sont pas éligibles.
COUR DES COMPTES
6
budgétaire et son pilotage
.
Si toutes ces dépenses ne sont pas strictement obligatoires, en
pratique, les contributions françaises sont rarement négociées à la baisse depuis 2017.
Depuis 2017, la pol
itique d’aide publique au développement connaît une croissance
inédite, traduction de la volonté présidentielle de porter le montant global d’APD à 0,55% du
revenu national brut (RNB) d’ici 2022. Cette cible, confirmée par la loi du 4 août 2021 de
programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales,
a été atteinte. Entre 2017 et 2022, à périmètre constant, les dépenses de la mission
APD
ont
quasiment doublé (+96 % en CP).
Plusieurs aléas pèsent sur l’exécution e
t la soutenabilité budgétaires de la mission.
D’une part, les programmes 110 et 209 financent régulièrement des dépenses imprévues
résultant de décisions politiques, en réponse à des crises ou pour accroître la participation de la
France aux fonds multilat
éraux. D’autre part, les engagements croissants confiés par l’État
à
l’Agence française de développement (AFD) constituent une autre source d’incertitude
et de
rigidité.
Les crédits alloués à l’aide
-
projet de l’Agence, qui sont décaissés de manière
pluriannuelle, sont en forte hausse (quadruplement des AE entre 2018 et 2019, quasi-
doublement des CP entre 2020 et 2022).
Illustration de cet enjeu de soutenabilité, les engagements non couverts par des
paiements à la fin de l’année 2022, hors titre 2, atteignent 9,7 Md€ sur le programme 110 (+6
%
en un an, soit l’équivalent de 3,5 années d’engagement) et 3,2
Md€ sur le programme 209
(+15
%, soit 1,1 année d’engagement). La prévision des CP à couvrir au
-
delà de 2024 s’élève
à respectivement à 9,5
Md€ (+16
% en un an) et 2,6
Md€ (+8
%).
En outre, la rebudgétisation des recettes de taxes affectées au FSD, fonds sans
personnalité juridique, demeure nécessaire. Alors que les dispositions de la loi organique du 28
décembre 2021 menacent la pérennité du dispositif actuel au-delà de 2024, la crise sanitaire a
révélé la fragilité qu’induit l’affectation d’importantes ressources extrabudgétaires, aléatoires,
à des dépenses budgétaires pérennes.
Des aléas croissants relatifs à l’activité de prêts de l’AFD
Dans un contexte
macroéconomique mondial dégradé, l’exécution 2022 a été marquée
par le besoin d’abondement inédit du compte de réserve de l’AFD et par l’augmentation
importante des bonifications de prêts accordés par l’Agence. Du fait de la détérioration du
risque souvera
in moyen dans certains pays, alors que l’encours de prêts de l’AFD continue de
croître, le calibrage du compte de réserve s’est révélé, pour la première fois, insuffisant. Un
abondement budgétaire de 50
M€ a ainsi été nécessaire en cours d’exercice. À moye
n terme, la
croissance prévisible des besoins sur le compte de réserve appelle une révision de ses modalités
d’abondement.
En outre, la hausse des taux d’intérêt a fortement accru, à activité constante, le besoin en
crédits de bonification
–
dont une partie abonde le compte de réserve
de l’AFD –
nécessaires
pour maintenir la concessionnalité des prêts (1
Md€ en AE en 2022 sur le programme 110, avec
un effet retard sur les CP).
L’impact de
la remontée des taux
sur le budget de l’État
reflète le
SYNTHÈSE
7
poids de l’instrument prêt dans le modèle d’APD français. Elle renforce l’importance du rôle
de tutelle de
l’AFD exercé par l’État
.
Une démarche de performance et d’évaluation à développer
La croissance sans précédent des moyens de la mission
Aide publique au développement
rend d’autant plus nécessaire le contrôle de leur emploi, dans un double objectif d’efficacité et
de transparence de la dépense. Or, la démarche de performance
–
y compris s’agissant des
« dépenses vertes »
–
reste limitée et n’intervient directemen
t ni dans la programmation, ni en
cours de gestion budgétaire.
Surtout, la commission indépendante d’évaluation de l’APD, créée
par la loi de programmation du 4 août 2021, n’a pas encore été installée. Prévu en 2023, le
prochain Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID)
devra intégrer ces enjeux d’évaluation et de redevabilité dans la définition des priorités de
l’APD pour les années à venir.
Récapitulatif des recommandations
1.
Compléter le tableau prévisionnel des contributions de la France aux FED successifs
jusqu’à leur extinction
(MEAE)
.
2.
Réviser l’assiette et le niveau de cotation des dépenses favorables à l’environnement,
notamment sur la partie éligible des dons-
projets opérés par l’AFD
(DGT, MEAE)
.
3.
Afin d’éviter des versements budgétaires exceptionnels et non prévus, examiner des
solutions altern
atives pour abonder le compte de réserve de l’AFD (autres sources de
financements, majoration des primes de risque, etc.)
(DGT)
.
4.
Passer en revue l’ensemble des organismes financés au titre de la mission en interrogeant
les nouveaux critères de qualification des opérateurs prévus par la LOLF, particulièrement
celui relatif au «
poids de l’organisme dans les crédits ou la réalisation des objectifs du
programme
»
(DGM, DGT, DB)
.
5.
Rebudgétis
er l’intégralité des ressources extrabudgétaires du Fonds de solidarité pour
développement -FSD
(DGM, DGT)
.
Introduction
Champ et périmètre de la mission
Dotée d’un budget initial de 5,1
Md€ en 2022, en hausse de 25
% par rapport à 2021, la
mission
Aide publique au développement
(APD) poursuit sa forte croissance (+89 % en cinq
ans à périmètre constant). Elle recouvre quatre programmes, qui relèvent de deux ministères :
-
le programme 209
–
Solidarité à l’égard des pays en développement
(61 % des CP exécutés
de la mission), géré par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE),
regroupe les moyens d’intervention en dons, dont l’aide
-
projet du MEAE et de l’AFD
, ainsi
que l’aide humanitaire. Cette aide prend la forme d’une coopération bilatéral
e (51 % des
CP du programme), multilatérale (28 %) ou européenne (16 %)
3
;
-
le programme 110
–
Aide économique et financière au développement
(35 %), géré par la
direction générale du Trésor (DGT) du ministère chargé
de l’économie et des finances,
rassemble les contributions financières à
l’APD
, via les institutions multilatérales de
développement (68
% des CP du programme) ou l’aide bilatérale (26
%). Une partie des
crédits (6 %) finance les annulations de la dette des pays pauvres ;
-
le programme 365
–
Renforcement des fonds propres de l'Agence française de
développement
(4
%), créé en 2021 et confié à la DGT, abonde l’Agence en capital afin de
respecter le cadre prudentiel applicable aux sociétés de financement ;
-
le programme 370
–
Restitution des biens mal acquis
(0 %), créé en 2022 en application de
la loi de programmation du 4 août 2021 et confié au MEAE, est le mécanisme retenu pour
restituer aux pays d’origine les recettes liées aux confiscations judiciaires des biens «
mal
acquis » en France par des re
ssortissants étrangers. Il n’a pas été abondé depuis sa création
4
.
Si les programmes 209 et 110 constituent le cœur de la politique française d’APD, la
mission interministérielle
Aide publique au développement
ne représente que 58% de l’effort
budgétaire t
otal de l’
État en la matière (4,8
Md€ sur 8,2
Md€ de CP au PLF 2022, hors
programme 365)
5
.
Outre les quatre programmes budgétaires (110, 209, 365 et 370), deux ressources
extrabudgétaires complètent les moyens de la mission
:
3
Le reliquat (5 %) des crédits correspond aux dépenses de personnel concourant au programme.
4
Une circulaire de la Première ministre, en date du 22 novembre 2022 (publiée sur Légifrance), précise les
modalités de mise en œuvre de ce mécanisme. L’absence de crédits programmés en 2022 s’explique par le
dénouement récent, ou à venir, des procédures judiciaires éligibles au dispositif de restitution.
5
Cette part est en hausse (45
% en 2021), sous l’e
ffet de la forte croissance de la mission
APD
. Un document de
politique transversale,
Politique française en faveur du développement
, qui recouvre 26 programmes relevant de
15 missions, récapitule l’ensemble des moyens mobilisés. Parmi les principales dépe
nses hors mission
APD,
figurent :
la part de la contribution française au budget de l’UE finançant l’APD européenne, les frais d’accueil
des demandeurs d’asile ou encore les frais de formation en France d’étudiants étrangers.
COUR DES COMPTES
12
-
la taxe de solidarité sur les billets d’avio
n (TSBA), instaurée en 2006, qui retrouve son
niveau antérieur à la crise sanitaire (210
M€ en 2022, contre 150
M€ en 2021 et 92
M€ en
2020) ;
-
la taxe sur les transactions financières (TTF), instaurée en 2012, dont le montant est stable
(528
M€ en 2022, co
mme en 2021).
Ces deux taxes alimentent un fonds sans personnalité juridique, le Fonds de solidarité
pour le développement (FSD), qui finance des dépenses multilatérales en matière de santé
et de climat.
programmation initiale par action en 2022 (CP)
« Aide économique et financière au développement » (P110)
«
Solidarité à l’égard des pays en développement
» (P209)
Source : Cour des comptes, d’après données lois de finances
Enjeux et perspectives
Engagement présidentiel en 2017, inscrit dans la loi de programmation du 4 août 2021,
l’objectif de porter l’APD à 0,55 % du RNB d’ici 2022 a été atteint.
Dans un contexte marqué
par une succession de crises internationales et par la hausse de l’inflation,
atteindre en 2025 la
cible d’APD –
jusqu’ici fixée à 0,7
% du RNB
–
engendrerait un important surcroît de dépense
publique. Près de cinq ans après le précédent, le prochain CICID, prévu courant 2023, devrait
actualiser la trajectoire de dépense ainsi que les priorités stratégiques et sectorielles de la
France.
La croissance inédite des crédits budgétaires de la mission, depuis 2017, renouvelle la
nécessité d’instruments indépendants d’évaluation de leur efficacité et de leur impact, au regard
des objectifs fixés. Sur la base de ce constat, le législateur a créé en 2021 une commission
d’évaluation de l’aide publique au développement française, au
-delà de la seule mission
APD
.
L’installation de cette commission, qui reste à concrétiser, devrait renforcer le contrôle des
crédits de la mission mais aussi, plus largemen
t, la stratégie d’ensemble et la transversalité des
moyens mobilisés pour cette politique publique.
En outre, l’exécution budgétaire de la mission est caractérisée par la rigidité structurelle
des dépenses
–
découlant souvent d’engagements internationaux,
juridiquement obligatoires ou
gérés comme tels
–, qui en limite les marges de pilotage. Dès lors, l’enjeu pour le gestionnaire
INTRODUCTION
13
est d’améliorer l’anticipation et la prise en compte des dépenses imprévues, afin d’assurer le
respect de la sincérité budgétaire et la soutenabilité de la mission.
Mission interministérielle aide publique au développement
Programme
110
–
Aide économique et financière au développement
Programme
209
–
Solidarité à l’égard des pays en développement
Programme
365
–
Renforcement des fonds propres de l’Agence frança
ise de développement
Programme
370
–
Restitution des biens mal acquis
mission
Aide publique au développement
–
Exécution 2022 (CP, en Md€)
Source : Cour des comptes,
d’après
données Chorus
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
I -
La programmation initiale et les LFR
A -
Une hausse continue de la dotation initiale
Les deux principaux programmes de la mission
–
le 110 et le 209
–
connaissent une hausse
significative des crédits, en AE (respectivement +133 % et + 16% en LFI) comme en CP (27
% et 23 %)
6
. Cette évolution traduit l’accroissement des moyens consacrés à l’APD au
-delà,
pour le programme 110, de l’effet mécani
que en AE de la reconstitution pluriannuelle de
certaines contributions financières aux fonds multilatéraux
7
.
L’augmentation des crédits du
programme 110 illustre ce double effet :
-
la reconstitution de la contribution à l’Association internationale de dév
eloppement (AID),
anticipée d’un an dans le cadre de la crise sanitaire, engendre un pic de consommation d’AE
(1,5
Md€).
Guichet concessionnel de la Banque mondiale, l’AID est la plus importante
contribution multilatérale portée par le programme ;
-
les moye
ns consacrés à l’environnement connaissent une forte croissance (+126
% en CP),
conformément aux priorités sectorielles de la France ; plus des trois quarts de ces crédits
abondent le Fonds vert pour le climat (419
M€ en CP, +178
%).
Les autres principales contributions multilatérales financées par le programme 110
augmentent également, qu’il s’agisse du Fonds africain de développement (165,2
M€ en CP,
+13 %) ou du Fonds international de développement agricole (28,5
M€, +144
%).
S’agissant du programme 209
, la hausse des crédits résulte principalement de :
-
l’augmentation des crédits de coopération bilatérale dédiés à l’aide humanitaire (297
M€,
+48
% en AE=CP), notamment du fonds d’urgence humanitaire (+54
%) et de l’aide
alimentaire (+55 %) ;
6
Les crédits du programme 110 votés en LFI ont été majorés par des reports de crédits non consommés en 2021
de 51,1 M€ en AE et de 14,8 M€ en CP. Un transfert de 1,2
M€ et un virement de 0,5
M€ en AE=CP ont également
été opérés en gestion.
7
La reconstitution des ressources de ces fonds intervient tous les trois ou quatre ans. Elle se traduit par un volume
d’AE à engager en une fois et un calendrier défini de décaissement en CP sur plusieurs années.
COUR DES COMPTES
16
-
l’accroissement de l’aide humanitaire multilatérale (180,5
M€, +46
%), via les
contributions volontaires aux agences humanitaires ;
-
la rebudgétisation
–
entamée en 2021 en raison de la saturation du FSD
–
d’une part de la
contribution au Fonds mondial de lutte contre le Sida, la tuberculose et le paludisme
(FMSTP), pour plus de 160
M€.
La forte croissance de l’aide humanitaire bilatérale et multilatérale s’inscrit dans le cadre
de la décision du CICID de 2018, de porter les crédits humanitaires à 500
M€ d’ici 2022
8
.
crédits ouverts par programme en LFI pour 2022
En M€
AE
Évolution
2021/2022
CP
Évolution
2021/2022
Programme 110
3 214
+133 %
1 862
+27 %
Programme 209
3 218
+16 %
3 053
+23 %
Programme 365
190
-87 %
190
-87 %
Programme 370
0
N/A
0
N/A
Mission
6 622
+18 %
4 915
-5 %
Mission (hors P365 et
P370)
6 432
+55 %
3 941
+25 %
Source :
Cour des comptes, d’après données lois de finances
B -
Les hypothèses de budgétisation
La budgétisation de la mission
Aide publique au développement
est contrainte,
structurellement, par la rigidité des dépenses à moyen terme.
En effet, une part importante des dépenses découle d’accords internationaux, qui se
traduisent notamment par la reconstitution régulière des grands fonds multilatéraux sur le
programme 110. Les fonds concessionnels des banques multilatérales de développement
illustrent le caractère pluriannuel de ces dépenses : sur les près de 2,3
Md€ d’AE à couvrir au
début de l’année 2022, 45
% devaient être payés en 2022, 32 % en 2023, 2 % en 2024 et 21 %
au-delà de 2024.
Sur le programme 209, la rigidité de la budgétisation procède également :
-
de dépenses considérées comme sensibles politiquement, en particulier les contributions
volontaires aux Nations Unies, qui ont presque doublé en un an (353
M€ en AE=CP,
+93
%) ou l’ai
de-projet (984
M€ en CP, +23
%) ;
8
En complément de la LFI, le programme 209 a bénéficié de reports de 0,5
M€ en AE et 1,7 M€ en CP,
principalement au titre de la gestion et sortie de crise. En cours d’année, des mouvements réglementaires –
des
virements de crédit pour 0,5
M€ et des transferts (entrants et sortants) à hauteur de 1,1 M€ en AE=CP –
ont
également concerné le programme 209.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
-
des moyens alloués aux « opérateurs »
9
, principalement l’AFD, Expertise France (intégré
au groupe AFD le 1
er
janvier 2022), France Volontaires et Canal France International.
C -
La couverture des risques de change, basée sur
des ordres d’achat à
terme
Les contributions pluriannuelles à des institutions ou fonds multilatéraux payées en
dollars reposent sur des taux de change de référence, fixés au début des négociations pour la
reconstitution de ces fonds.
L’Agence France Trés
or (AFT) assure la couverture du risque de change par des achats à
terme de devises, sur instruction de la DGT et du MEAE. Ces opérations, retracées dans le
compte de commerce 910 «
Couverture des risques financiers de l’
État », visent à limiter
l’impact b
udgétaire des contributions françaises.
En 2022, comme en 2021, ces opérations ont concerné les contributions en devises du
programme 110
10
, ainsi que la contribution au Haut-commissariat des Nations unies pour les
réfugiés (HCR) sur le programme 209.
D -
L’ar
ticulation entre AE et CP
En 2022, la DGT et le MEAE ont continué de traiter différemment les reconstitutions de
fonds multilatéraux.
En effet, pour le programme 110, ces reconstitutions font l’objet d’un engagement unique
en AE, avec un échéancier pluriannuel de versement des CP. Dans le respect du principe de
sincérité, cette budgétisation reflète le caractère irréversible des engagements pris par la France
et la prévisibilité des contributions qui en découlent.
A
contrario,
ces reconstitutions sont
budgétées annuellement en AE=CP sur le programme 209
11
.
Cette différence de traitement, sans justification, a été levée en LFI pour 2023 avec, pour
la première fois, une budgétisation en AE
≠
CP sur les grands fonds multilatéraux du programme
209.
9
Ce ne sont pas des opérateurs au sens de la LOLF.
10
Ce mécanisme de couverture n’a toutefois pas été mis en œuvre pour deux dispositifs du programme 110,
AFAWA (
Affirmative Finance Action for Women in Africa
) et « Initiatives en faveur des femmes ».
11
En 2022, seuls l’aide
-
projet AFD et le loyer de la Maison de la Francophonie ont fait l’objet d’une budgétisation
AE≠CP sur le programme 209.
COUR DES COMPTES
18
II -
La gestion des crédits et sa régularité
d
e la LFI à l’exécution (CP, en M€)
Source
: Cour des comptes, d’après données Chorus
Le taux d’exécution moyen, en CP, de la mission s’élève en 2022 à 99,5
%.
A -
Le respect des règles de mise en réserve
Le programme 110
était doté de 3,2 Md€ en AE et de 1,8 Md€ en CP en LFI pour 2022.
L’application d’une réserve
de précaution de 4 % sur les crédits ouverts en LFI, hors reports de
2021
12
, a conduit à geler 128,6
M€ en AE et 74,5 M€ en CP en début de gestion 2022. Un surgel
de 0,8 M€ a également été appliqué sur les AE.
D’une manière générale, les dépenses contraintes du programme
13
–
soit 94,3 % en AE et
89,7 % en CP
–
ne peuvent être gelées. La réserve a été fléchée sur les dépenses dites
« discrétionnaires
», de nature politique, dont les montants d’engagement sont fixés à l’avance,
12
Arrêté du 17 mars 2022 portant report de crédits : sur le P110, annulation pour 2021 et ouverture pour 2022 de
51,1
M€ en AE et 14,8 M€ en CP.
13
Engagements antérieurs pluriannuels, comme les contributions de la France aux grands fonds multilatéraux des
banques régionales de développement, et dépenses forcées (bonifications des prêts de l’AFD, par exemp
le).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
mais dont les décaissements interviennent en fin de gestion
14
. En gestion, ces dépenses ont été
couvertes par réallocation depuis d’a
utres dispositifs en sous-consommation
15
.
En fin de gestion, 49,8 M€ de la réserve de précaution ont été dégelés, soit 3,3
% des
crédits ouverts en LFI, pour faire face au besoin d’abondement du compte de réserve de l’AFD
16
(cf
.
infra 2.2
). Un montant de 82,6 M€ d’AE et 24,6 M€ de CP a ensuite été
annulé en loi de
finances rectificative (LFR) du 1
er
décembre 2022
17
.
Les crédits non consommés en fin de gestion 2022, et demandés en reports sur 2023,
s’élèvent
à 16,1
M€ en AE et à
34,4
M€ en CP.
Sur le programme 209, un taux de réserve de 4 % a été appliqué sur les crédits ouverts en
LFI, hors titre 2 et hors reports de 2021
18
, soit un montant correspondant de 122,4 M€ en AE
et 115,8 M€ en CP. En titre 2, un montant de 788
391 € a été mis en réserve en AE=CP,
correspondant au taux de 0,5 %.
Hors titre 2, le taux de 4
% a été appliqué homothétiquement sur l’ensemble des
enveloppes, y compris les contributions obligatoires. Le contrôleur budgétaire et comptable
ministériel (CBCM) avait émis un avis favorable avec réserves sur la programmation, en raison
de
l’application d’une réserve en début de gestion sur des dépenses obligatoires (19,5 M€ sur
le Fonds européen de développement et 8,5 M€ sur le FMSTP).
En fin de gestion, l’intégralité de la réserve a été dégelée, hors titre 2, et des crédits
additionnels ont été obtenus en LFR2 (31,5
M€ en AE et 22,7 M€ en CP) pour couvrir les
nouveaux engagements intervenus en cours d’année et qui ne devraient pas générer de report
de charge sur 2023.
Les crédits non consommés en fin de gestion 2022, et demandés en reports sur 2023,
s’élèvent à
de 1,9
M€ en AE et
4,8
M€ en CP par le MEAE.
Le programme 365
n’a pas fait l’objet de mise en réserve.
B -
Une exécution marquée par des mouvements budgétaires significatifs
Les deux programmes principaux de la mission ont été marqués par des mouvements
détaillés en annexe 3.
Sur le programme 110, les crédits exécutés ont été sous-consommés à hauteur de 3 % de
l’enveloppe des CP ouverts en LFI. Un montant total de 1,7 M€ a fait l’objet d’un transfert
sortant à destination d’autres prog
rammes (dont le 209). La réserve de précaution a été
partiellement dégelée (36 % en AE et 67 % en CP) pour les besoins du compte de réserve de
14
Dispositifs d’aides budgétaires globales,
Conservation international
, Fonds d’adaptation, FEXTE et FASEP.
15
Protocole de Montréal, bonifications Fonds vert pour le climat, etc.
16
Mécanisme d’indemnisation de l’AFD par l’
État, visant à compenser les pertes liées aux prêts souverains que
l’Agence octroie (cf.
infra
).
17
Décret du 8 décembre 2022 portant répartition des crédits ouverts et annulés par la LFR du 1er décembre 2022.
18
Arrêté du 1er février 2022 portant report de crédits : sur le P209, annulation pour 2021 et ouverture pour 2022
de 227 840 € en AE et 291 505 € en CP
; Arrêté du 16 mars 2022 portant report de crédits : sur le P209, annulation
pour 2021 et ouverture pour 2022 de 173 512 € en AE et 1 362 158 € en CP.
COUR DES COMPTES
20
l’AFD. Enfin, 3
% des AE et 1 % des CP ouverts (LFI et reports de 2021) ont été annulés en
fin de gestion.
Le solde des crédits disponibles en fin de gestion
–
hors reports éventuels sur 2023
–
est
sensiblement inférieur au montant des crédits ouverts par la LFI (96% en AE et 98% en CP).
Sur le programme 209, les crédits exécutés ont dépassé de 1
% l’enveloppe des CP
ouverts en LFI. Le solde des virements et transferts affectant le programme s’élève à
- 1,486
M€ en AE=CP. Par ailleurs, le programme a été abondé de 27,05 M€ en AE=CP en fonds de
concours. La réserve de précaution a été dégelée en totalité, mais ne suffisait pas à couvrir les
besoins. La LFR2 a donc ouvert des crédits supplémentaires en fin de gestion, à hauteur de
31,5
M€ en AE et 22,7 M€ en CP.
Le solde des crédits disponibles en fin de gestion
–
hors reports éventuels sur 2023
–
est
sensiblement supérieur au montant des crédits ouverts par la LFI (102% en AE=CP).
C -
Des dépenses imprévues de nature politique
Le programme 110
a dû couvrir l’abondement exceptionnel du compte de réserve de
l’AFD (50 M€). Il a bénéficié, à cette fin, d’un dégel de 46,7 M€ en AE et de 49,8 M€ en CP
de la réserve de précaution.
La participation de la France au Fonds d’intermédiation financière (FIF), annoncée lors
du G20, a entrainé un versement de 10 M€ en AE=CP en 2022. Ce versement a été honoré en
procédant à des réallocations en gestion, à la suite des sous-consommations constatées sur
d’autres dispositifs.
Sur le programme 209, les impasses rencontrées en gestion les années précédentes ont
conduit à programmer, pour la première fois en 2022, une provision pour crises en début de
gestion, sur les crédits disponibles après application du taux en réserve, à hauteur de 22,6
M€.
Malgré cette provision, le programme 209 a connu deux aléas de gestion, principalement liés à
l’invasion russe en Ukraine :
-
pour l’aide humanitaire en Ukraine (deux engagements présidentiels de 100 M€ chacun)
;
-
pour le soutien à la crise alimentaire mondiale, via le doublement des contributions au PAM
annoncé par le Président de la République lors de l’assemblée générale des Nations Unies
en septembre 2022 (75
M€ supplémentaires)
19
.
D -
Une régulation budgétaire active, mais des volumes importants de
crédits non consommés
Sur l’ensemble de la mission, les pratiques de régulation budgétaire n’ont pas eu d’effets
significatifs. En fin de gestion, les crédits non consommés s’élèvent à 98 M€ en AE et 64,4 M€
en CP.
19
Ce doublement s’inscrit dans le mécanisme de solidarité de l’initiative
Food & Agriculture Resilience Mission
(FARM).
ANALYSE DE L’EXÉC
UTION BUDGÉTAIRE
21
1 -
Une régulation budgétaire pour gérer les imprévus
La régulation n’a pas eu d’impact sur le programme 110. Elle s’est manifestée par des
opérations d’arbitrage
et de priorisation en gestion sur le programme 209.
En 2022, sur le programme 110, et comme depuis 2019, la régulation budgétaire en AE
n’a pas
eu d’impact sur le pilotage des crédits. Cela résulte des baisses des besoins de la XXème
reconstitution de l’AID et des compensations associées liées aux annulations de dette envers
l’AID.
Concernant les CP, 49,8 M€ de la réserve de précaution ont dû être dégelés pour faire
face au besoin d’abondement du compte de réserve de l’AFD. Les dispositifs ayant fait l’objet
d’une mise en réserve (aides budgétaires globales,
Conservation international
, Fonds
d’adaptation, FEXTE et FASEP) ont pu être compensés par réallocation depuis d’autres
dispositifs bénéficiant de sous-consommation de constatation (Protocole de Montréal,
bonifications Fonds vert pour le climat, etc.).
Sur le programme 209, la régulation a consisté à couvrir les dépenses imprévues et les
aléas constatés en cours de gestion (cf.
supra 1.2.3
), d’abord en priorisant les dépenses via des
redéploiements de crédits disponibles sur le programme, ensuite en recourant au dégel de la
réserve, enfin en sollicitant des crédits supplémentaires. Le programme a également été
confronté à la réserve de précaution appliquée aux contributions
obligatoires au FED (19,5 M€)
et au FMSTP (8,5 M€). Un cas de redéploiement a consisté à verser la dernière tra
nche du don-
projet à l’AFD en toute fin de gestion, après obtention du dégel de la réserve et des crédits
supplémentaires.
2 -
Plusieurs opérations non ou sous-budgétisées
Pour le programme 209, contrairement à 2021 où plusieurs cas de « non-budgétisation »
avaient été relevés
20
, en 2022, seules les dépenses supplémentaires liées à des engagements pris
en cours de gestion n’ont pas été budgétisées en amont : l’aide humanitaire en Ukraine et le
doublement des financements au PAM.
La seule opération sous-budgétisée en 2022, à hauteur de 70
M€, est la contribution pour
le FMSTP, au titre de l’engagement de 1,3 Md€ sur la totalité de la période 2020
-2022. Ce
montant a été inscrit en PLF 2023.
En gestion, les dépenses supplémentaires liées aux situations de « non-budgétisation » ou
« sous-budgétisation
», constatées à hauteur de 275 M€, ont été couvertes soit par
des
redéploiements, soit par des crédits nouveaux, sensiblement à parité.
20
100 M€ versés en 2021 sur les 160 M€ de dépenses nouvelles pour 2020
-
2022 dans le cadre de l’initiative ACT
-
A, 125 M€ versés en 2021 sur les 250 M€ prévus dans le
cadre du renforcement de contribution de la France à
ACT-
A, 10 M€ consacré à l’engagement humanitaire de la France envers la Syrie (40 M€ étaient budgétisés dans
le PLF 2021), 100 M€ dans le cadre de la réponse humanitaire en Afghanistan, 50 M€ supplément
aires en faveur
du FMSTP et une compensation de 59,7 M€ au FSD liée à la baisse des recettes de la TSBA.
COUR DES COMPTES
22
Les redéploiements,
à hauteur de 136,5 M€ en CP, ont notamment été prélevés sur :
-
la dotation Expertise France au titre de la commande publique, consacrée à la gestion des
experts techniques internationaux (ETI), à hauteur de 3,9 M€. Cette enveloppe avait généré
ces dernières années une trésorerie suffisante, ne nécessitant pas d’abondeme
nt en 2022 ;
-
les économies de constatation sur l’aide
-projet, notamment sur le don-
projet mis en œuvre
par l’AFD, qui rencontre des difficultés pour allouer certains versements en raison de la
situation politique dans certains territoires. Un reliquat de l
’ordre de 15 M€, notamment, a
été ainsi ponctionné ;
-
les économies de constatation depuis le C2D, de l’ordre de 1,1 M€, en raison d’accords
passés sur le rééchelonnement de dettes dans le cadre de l’Initiative de suspension du
service de la dette (ISSD) avec la Guinée, la République démocratique du Congo et le
Cameroun ;
-
la ponction sur la trésorerie du FSD à hauteur de 18,8 M€, après versement de 8,5 M€ sur
l’enveloppe du FMSTP à partir du FSD
21
;
-
la reprise de la totalité de la provision pour crises, à hauteur de 22,6
M€ en AE=CP.
Des crédits nouveaux
d’un montant de 138,5
M€ en CP ont été alloués via :
-
le dégel de l’intégralité de la réserve de précaution
22
(122,4 M€ en AE et 115,8 M€ en CP)
;
-
l’ouverture de crédits supplémentaires à hauteur de 31,5 M€ en AE et de 22,7 M€ en CP en
LFR2.
Concernant le programme 110, en 2022 deux cas de « non-budgétisation » ont concerné :
-
l’abondement exceptionnel du compte de réserve de l’AFD (50 M€), couvert en gestion par
le dégel de la réserve de précaution (voir
supra
) ;
-
la participation de la France au FIF annoncée lors du G20 a entrainé un versement de 10
M€ en AE=CP en 2022. Elle a été couverte par la réallocation en gestion des sous
-
consommations constatées sur d’autres dispositifs.
Par ailleurs, les « sous-budgétisations
» constatées sont importantes et s’élèvent à
113,1
M€ en AE et
61,6
M€ en
CP par rapport à la LFI. En dépit de leur poids, elles ont toutes
été compensées en gestion par des redéploiements à partir des nombreux programmes en
situation de « sous-consommation », sur lesquels des économies avaient été constatées en
gestion.
3 -
Un volume important de crédits non consommés en fin de gestion
Le taux d’exécution moyen de la mission en 2022 est de 99,5 % en CP et 91,7 % en AE.
Sur le programme 110, les crédits non consommés au 31 décembre 2022
23
s’élèvent à
368,8 M€ en AE (122,7 M€ en 2021) et 48,7 M€ en CP (26,6 M€ en 2021). Le taux d’exécution
du programme est plutôt satisfaisant en CP (97,4
%), mais il s’est nettement dégradé en AE par
21
Solde positif constaté de 18,8 M€ en fin d’exercice 2022 sur le FSD.
22
Le premier engagement sur l’Ukraine avait nécessité un dégel technique de 15 M€ en AE.
23
Hors blocage d’AE et retrait d’AE sur les exercices antérieurs.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
23
rapport à 2021, avec un taux de seulement 88,4%. En excluant les retraits d'engagements
juridiques basculés (REJB) signalés par la DGT, à hauteur de 289 M€ en AE, le taux
d’exécution en AE se trouve significativement amélioré (97,5
%).
détail des crédits non consommés sur le programme 110
En M€
110
AE
CP
Bonifications États-étrangers
46,70
14,10
Fonds pour le protocole de Montréal*
11,50
10,00
FASEP
7,00
Aide-projet AFD & Expertise France
5,70
ETI
5,40
4,70
Rémunération AFD
3,80
3,10
Commission d’évaluation
2,30
1,30
Alliance pour l’entreprenariat
0,70
0,70
Bonifications du prêt FRPC de l’AFD
0,60
0,60
Inclusion financière des femmes en Afrique
0,50
0,50
Autres
297,30
1,09
Total
268,80
48,79
Total hors REJB
79,80
48,79
*demandés en report sur 2023
Source
: Cour des comptes, d’après données
DGT et Chorus
Les REJB du programme 110
Le P110 a fait l’objet de trois retraits d’engagements juridiques basculés pour un total de 289 M€
constaté en 2022 :
-
les bonifications États-
étrangers : REJB de 226 M€ au titre de l’année 2021, consécutif à une moindre
c
onsommation des AE par l’AFD ;
-
la contribution à l’
International Finance Facility for Immunisation
(
IFFIm
) : REJB au titre de l’annuité
2022 à hauteur de 62,12 M€, à la suite du transfert de cette dépense sur le FSD depuis 2017. Les AE
sont ainsi couvertes chaque année par des paiements en provenance de ce fonds extrabudgétaire et ne
consomment pas de CP du programme ;
-
différents projets FASEP clôturés et pour lesquels des reliquats non dépensés par les entreprises étaient
constatés
: REJB de 0,89 M€.
Sur le programme 209, les crédits non consommés hors titre 2
s’élèvent à 9,2 M€ en AE
et 6,7 M€ en CP, soit respectivement 0,31 % et 0,23% des crédits
disponibles. Hors fonds de
concours, les crédits non consommés sont de 6 M€ en AE et 3,5 M€ en CP.
COUR DES COMPTES
24
En fin d’
exercice, un reliquat de crédits de
titre 2
de 7,5 M€ s’explique notamment par
la non mise
en œuvre de la convergence de l’
indemnité de résidence à l'étranger entre les agents
titulaires et contractuels à l’étranger
,
du fait de la publication de l’arrêté l
e 28 décembre 2022.
En fin de gestion, le programme 209 affiche des taux d’exécution plutôt satisfaisants
(97,4% en AE et 99,5% en CP).
E -
Un pilotage contraint du fait de nombreuses dépenses programmées
dans le cadre d’accords internationaux ou bilatéraux
Les dépenses du programme 209 dépendent fortement des accords internationaux sur
lesquels la France s’est engagée. En exécution 2022, sur les 2
895,2 M€ ouverts en LFI en CP
et 3
060,1 M€ en AE (hors titre 2) les dépenses obligatoires et inéluctables représentent
726,2
M€ en AE (34
%) et 701,9 M€ en CP (soit 24
%, contre 39 % en 2021). Elles résultent
de la signature d’accords internationaux (537,3 M€ en AE et 543 M€ en CP), des subventions
et rémunérations versées aux opérateurs (188,9 M€ en AE et 114,4 M€ en CP, cf.
3.2
), des
engagements politiques pris dans le cadre du CICID
–
notamment dans le domaine de la santé
–, auxquels s’ajoutent, en 2022, les aides de la France à l’Ukraine (cf.
1.2.3
).
Si le poids des dépenses obligatoires est appelé à diminuer avec l’intégration du FED dans
le nouvel instrument de voisinage (cf.
1.2.6
), les décaissements sur le volet bilatéral
–
via le
don-projet, en forte hausse depuis 2019
–
et les engagements pris sur les contributions
multilatérales continueront à peser significativement sur les engagements du programme au-
delà de 2023 (cf.
1.4.1
).
Les dépenses inéluctables ou obligatoires représentent la majeure partie des dépenses du
programme 110. À titre principal, elles correspondent à des engagements juridiques
pluriannuels et internationaux souscrits par la France, dont le calendrier de versement est connu
à l’avance
24
. À
titre secondaire, il s’agit du versement à l’AFD de bonifications de prêts engagés
par le passé (CP) et d’AE correspondant à la trajectoire décidée par le CICID. En exécution
pour 2022, elles représentent 886,4 M€ en CP et 1
402,2 M€ en AE, soit 86 % des
AE et 89 %
des CP des dépenses d’intervention du programme 110. Entre 2020 et 2022, ces dépenses ont
augmenté de 89% en CP et elles ont quasiment triplé entre 2015 et 2022 (cf. annexe 4).
Le reste du programme 110 est essentiellement constitué de dépenses discrétionnaires,
programmées en début d’année. Elles portent notamment sur des fonds spécifiques, tels que le
FEXTE et le FASEP (55 M€ en AE et 51 M€ en CP en cumulé), ou encore sur des initiatives
telles que le Sommet Afrique France (14,35 M€ en AE et e
n CP).
L’annexe
n° 4 détaille les dépenses obligatoires de la mission en 2022.
24
Il est régi par des tableaux annexés aux instruments de souscription engageant l’État.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
25
F -
La volatilité de la contribution au Fonds européen pour le
développement
À la suite de la rénovation de l’APD européenne pour la programmation 2021
-2027,
matérialisée par le nouvel « Instrument de voisinage, de développement et de coopération
internationale
» (NDICI), le FED est désormais intégré au budget de l’Union européenne (UE).
Le mécanisme classique de contribution au budget de l’UE par prélèvement sur recettes
s’applique.
Par conséquent, les crédits du programme 209 devraient se voir réduits à due proportion
des besoins du FED couverts par le budget de l’UE. La contribution française au FED continue
de couvrir les engagements passés du Fonds, jusqu’à extinction. En 2022, la budgétisation s’est
élevée à
487,3 M€ (
-42
% en deux ans). L’exécution s’élève à 488,3
M€
25
.
Un suivi renforcé des contributions résiduelles du FED sur crédits budgétaires demeure
nécessaire. Outre l’intégration au NDICI, plusieurs incertitudes ont pesé
depuis 2020 sur les
prévisions de versement au FED, notamment des réorientations de crédits, en réponse aux
conséquences de la crise sanitaire puis de la guerre en Ukraine dans certains pays en
développement
26
. Dès 2021, la Cour a recommandé la production d
’un tableau prévisionnel par
année des contributions de la France aux FED successifs,
jusqu’à leur extinction. Ce tableau a
été produit par le MEAE sur un horizon de trois ans
, soit jusqu’en 2026. L’extinction de cette
contribution étant estimée à 2027 ou
2028, le tableau prévisionnel doit porter jusqu’à cette date.
25
La contribution française au FED a été revue à la hausse (+1
M€) en cours de gestion, du
fait de reliquats moins
importants sur les fonds désengagés des 8
e
et 9
e
FED.
26
La décision du Conseil de l’UE du 12 juillet 2022 relative à la mobilisation des fonds désengagés du 10
e
et 11
e
FED (600
M€) vise à soutenir les pays d’Afrique, des Caraïbes et
du Pacifique touchés par la crise alimentaire.
COUR DES COMPTES
26
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
évolution des dépenses 2018-
2022 (Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après données Chorus
LFI et exécution 2018-
2022 (AE, Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après données Chorus
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
27
LFI et exécution 2018-
2022 (CP, Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après données Chorus
L’exercice 2022 se situe dans le prolongement de la tendance constatée dans les années
antérieures à la crise sanitaire. En effet, les années 2020 et 2021 ont été exceptionnelles pour la
mission, compte tenu de la nature même des politiques publiques qu’elle soutient, avec toutefois
une nuance importante
: un niveau d’engagements significatifs en 2020, contrebalancé par u
n
volume moindre de dépenses ; un phénomène exactement inverse en 2021, avec un retour à un
niveau d’engagement plus «
normal », combiné à un volume substantiel de dépenses générées
par les engagements contractés en 2020.
Après neutralisation de ces deux a
nnées exceptionnelles, l’exercice 2022 est caractérisé
par une architecture de dépenses similaire à celle qui prévalait en 2019, à savoir une sous-
exécution d’un rapport de 0,92 en AE entre les crédits exécutés et ceux votés en LFI (contre
0,88 en 2019). Cette sous-exécution est beaucoup moins prégnante en CP, le rapport étant de
0,99 en 2022 (contre 0,97 en 2019). Toutefois, si l’architecture des dépenses est quasiment
inchangée entre ces deux années, le volume des dépenses a été multiplié par 1,7 en AE et 1,53
en CP. Cette tendance de hausse continue, constatée depuis 2018, interroge la soutenabilité à
moyen terme des engagements français en matière d’APD (cf
.
infra 1.4.2
).
COUR DES COMPTES
28
A -
Une trajectoire pluriannuelle rehaussée en 2020, respectée
évolution des dépenses exécutées depuis 2015
En M€
Programme 110
Programme 209
Programme 365
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
2015
789,5
989,0
1 663,0
1 666,2
-
-
2 452,4
2 655,2
2016
413,5
891,0
1 581,3
1 555,0
-
-
1 994,8
2 445,9
2017
2 154,0
932,0
1 529,1
1 560,2
-
-
3 683,1
2 492,2
2018
1 100,0
929,2
1 801,3
1 703,6
-
-
2 901,3
2 632,8
2019
998,7
994
3 148,7
1 998,3
-
-
4 147,4
2 992,3
2020
3 816,4
1 180,2
2 759,3
2 200
-
-
6 575,7
3 380,2
2021
1 217,5
1 453,2
2 982,6
2 694,6
1 420
1 420
5 620,1
5 567,8
2022
2 811,6
1 801,7
3 070,0
3 088, 5
190
190
6 071,6
5 080,2
Source
: Cour des comptes, d’après données Chorus
Note
: Aucune dépense n’a été programmée ni exécutée sur le programme 370, créé en 2022.
L’augmentation continue des crédits de la mission a permis d’atteindre en 2022 l’ob
jectif
de 0,55
% du RNB consacré à l’APD, réaffirmé dans la loi de programmation du 4 août 2021.
Pour le programme 110, l’augmentation exceptionnelle des AE –
près du double du
plafond fixé par la LPFP
–
est conjoncturelle et s’explique surtout par l’avan
cement de la
reconstitution du fonds concessionnel de l’AID (1,4
Md€ exécutés). La cible de crédits de
paiement fixée par la LPFP, qui avait été réhaussée en 2020 (1880,0
M€ contre 1813
M€
initialement prévus), est respectée en 2022.
S’agissant du program
me 209, les CP exécutés en 2022
–
3 088,5
M€ dont 5% de
dépenses de personnel
–
dépassent le montant voté en LFI, en raison notamment des
engagements politiques consécutifs à la guerre en Ukraine.
A
NALYSE DE L’EXÉCUTIO
N BUDGÉTAIRE
29
B -
Hors effet de périmètre, l’équilibre entre les
grandes composantes de
la dépense est préservé
dépenses 2018-
2022 de la mission par titre (CP, en Md€) *
Source
: Cour des comptes, d’après données Chorus
*cf. § 1.3.4 concernant les dépenses de T3 en 2021 et 2022.
En 2022, les dépenses de la mission sont très major
itairement des dépenses d’intervention
(78
%), suivies des dépenses d’opérations financières (15
%), des dépenses de fonctionnement
(4 %) et des dépenses de personnel (3 %). La création du programme 365 en 2021, puis du
programme 370 en 2022, a modifié le périmètre de la mission. Toutefois, le programme 370 a
eu un effet neutre en 2022,
en raison de l’absence de dépenses inscrites ou constatées.
Il résulte de ces changements de périmètre, en 2021 comme en 2022, une augmentation
optique des dépenses de fonctionnement. A périmètre constant
–
après neutralisation du
programme 365
–, l’équilibre entre les grandes composantes de la dépense est respecté sur la
période 2018 à 2022 (cf. graphique n°7)
: dépenses d’intervention (81
%), suivies des dépenses
d’opératio
ns financières (16 %), des dépenses de personnel (3 %) et des dépenses de
fonctionnement (1 %).
COUR DES COMPTES
30
dépenses 2018-2022 de la mission par titre à périmètre constant
(CP, en Md
€)
Source :
Cour des comptes, d’après données Chorus
C -
Une relative stabilité des emplois et des dépenses de personnel
Seul le programme 209 comporte une dépense en titre 2. Avec une masse salariale cible
en constante diminution depuis 2014, les dépenses de titre 2 augmentent sensiblement en 2022
pour s’élever à 150,3 M€. Elles représentent 4,9
% des dépenses du programme (3 % des
dépenses de la mission). En 2021, les crédits ouverts en LFI ont été consommés à hauteur de
95,3 %.
dépenses de titre 2 entre 2014 et 2022 (CP)
En M€
Programme 209
LFI
Exécution
Écart
2014
206,2
197,9
-4,01 %
2015
201,8
200,8
-0,48 %
2016
195,5
196,5
0,48 %
2017
184,5
177,3
-3,90 %
2018
165,2
163,8
-0,85 %
2019
153,2
155,9
1,76 %
2020
161,4
152,5
-5,51 %
2021
162,3
147,3
-9,24 %
2022
157,7
150,3
-4,71 %
Source
: Cour des comptes, d’après données MEAE et Chorus
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
31
Les crédits de titre 2 votés en LFI 2022 pour la mission étaient de 157,7 M€, dont 15,2
M€
de crédits CAS « Pensions ».
Le principal mouvement intervenu en gest
ion 2022 est l’arrêté du 25 octobre 2022 portant
répartition de 0,07 M€ de crédits de titre 2 hors CAS «
Pensions » en provenance du programme
551 à destination du programme 209. Il en résulte une légère hausse de la dotation prévue en
LFI, entraînant, en 2022 comme en 2021, une sous-consommation entre prévision et exécution.
Pour mémoire, la gestion de ces crédits est effectuée de manière globale au niveau du MEAE
et, de fait, déconnectée de la nomenclature par programme
27
. La surdotation sur le programme
209 permet au MEAE de pallier le déséquilibre récurrent des dotations du titre 2 par
programme, en effectuant des virements de crédits vers les autres programmes en fin de gestion,
tout en augmentant artificiellement les dépenses de la mission
APD
.
L’analy
se des crédits de titre 2 depuis 2012 montre une réduction de plus de 29 % en LFI
(222,4 M€ en 2012 contre 157,7 M€ en 2022) qui s’explique, en partie, par cette surdotation.
Une demande de fongibilité asymétrique des crédits du titre 2 vers le hors titre 2 a été
formulée, mais n’a pas reçu de suite favorable.
plafond
d’emplois et exécution (en ETPT
, pour la mission)
Source
: Cour des comptes, d’après données Chorus
L’arrêt
du programme
Action publique 2022
en 2021 a contraint le MEAE à stabiliser ses
effectifs en 2022.
Le plafond d’emploi de la mission en LFI s’établit, en 2022 comme en 2021,
à 1
458 ETPT, contre 1 446 en 2020 et 1 483 en 2019. En gestion, le plafond d’emploi a été
surexécuté de 28 ETPT en 2022.
27
Cf. la note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission
Action extérieure de l’État
, qui regroupe plus de
90 % des crédits de titre 2 gérés par le ministère.
COUR DES COMPTES
32
Le schéma d’emplois, qui était nul en 2021, n’a donc eu aucun impact sur celui de 2022.
En gestion 2022, hors transferts et toutes catégories d’emploi confondues, la fixation du schéma
d’emplois à 0 a été respectée en gestion 2022.
D -
Des dépenses de fonctionnement
qui n’en sont pas vraiment
dépenses de titre 3 entre 2014 et 2022 (CP)
En M€
Programme 110
Programme 209
Programme 365
Total mission
LFI
Exécution
LFI
Exécution
LFI
Exécution
LFI
Exécution
2014
7
6
37
39
0
0
44
45
2015
7
6
36
39
0
0
44
45
2016
7
6
33
11
0
0
40
16
2017
7
5
42
33
0
0
49
38
2018
4
5
8
7
0
0
12
12
2019
8
6
7
12
0
0
15
18
2020
11
7
7
14
0
0
19
21
2021
14
6
6
23
1 453
1 420
1 473
1 449
2022
14
6
3
22
190
190
208
218
Source
: Cour des comptes, d’après données MEAE, DGT,
données Chorus
Pour le programme 110, comme en 2021, on constate en 2022 un écart important entre
les crédits ouverts en LFI et les dépenses exécutées (- 57 %). Cette sous-consommation,
constatée également en AE, résulte de la consommation plus faible des crédits au titre des
évaluations préalables
28
et des missions d’appui aux projets finan
cés par des prêts du Trésor,
de la moindre rémunération de l’AFD en raison d’une activité inférieure aux objectifs assignés,
et au transfert de 1,2 M€ en AE et en CP au titre de la commission d’évaluation. La DGT indique
qu’aucune économie n’a été nécessai
re.
Le programme 209 comporte assez peu de dépenses de fonctionnement, qui sont
systématiquement surconsommées depuis 2019. Elles correspondent principalement aux frais
logistiques liés au fonds d’urgence humanitaire et de stabilisation (FUHS) et au loyer
de la
Maison de la Francophonie. Le MEAE indique qu’aucune économie n’a été possible sur les
frais de déplacements et d’acheminement du FUHS, soumis à l’augmentation généralisée de
coûts de transport aérien.
Le programme 365 est celui qui comporte le plus gros volume de dépenses de
fonctionnement. Ces crédits
–
des dotations en fonds propres
–
ont été formellement inscrits,
en LFI 2021 comme en LFI 2022, sur du titre 7, mais ont été ouverts et exécutés sur du titre 3
29
,
à un niveau sensiblement inférieur à celui des crédits inscrits en LFI.
28
Évaluations préalables à la réalisation
de projets et évaluations des opérations relevant de l’APD, qui ne
fonctionnent pas en AE=CP. La réalisation des évaluations prévues en programmation peut connaître des aléas
(caractère infructueux des appels d’offres, report de l’évaluation, retard dans sa réalisation…).
29
Compte 31 « dépenses de fonctionnement autres que de personnel ».
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
33
Pour rappel, les crédits du programme 365 sont destinés à apporter des capitaux en fonds
propres à l’AFD, pour couvrir les prêts de ressources à condition spéciale (RCS) octroyés par
l’
État
à l’Agence. L’entrée en vigueur
du règlement européen « CRR2 »
30
en juin 2021 impose
une limite d’exposition sur un
périmètre géographique donné à 25 % des fonds propres de
l’AFD
, pour le calcul du ratio grands risques auquel elle est soumise. En conséquence, les RCS
ne peuvent plus être considérés comme des fonds propres.
Bien que la DGT indique qu’il s’agit d’une «
erreur interne », il semblerait que le
mécanisme de conversion « T7 en programmation
–
T3 en gestion » devienne la norme pour
les exercices futurs, en raison de la raison évoquée
supra
. Les prévisions du PLF 2023 affichent
une tendance en diminution sensible (150 000
€ en 2023, 110
000
€ en 2024 et 100
000
€ pour
2025).
E -
Les dépenses d’intervention
soutenues par l’envolée des dépenses
obligatoires
dépenses de titre 6 en LFI et en exécution
En M€
2021
2022
LFI
Exécution
LFI
Exécution
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P110
1 287,4
730,6
1 126,2
728,4
1 528,9
1 088,7
1 272,0
1 033,7
P209
4 588,4
2 308
2 816,9
2 524,6
3 059,5
2 888,9
2 903,7
2 916,2
Total
0,0
730,6
0,0
728,4
4 588,4
3 977,6
4 175,7
3 949,9
Source :
Cour des comptes, d’après données MEAE,
DGT, PAP APD 2023 et données Chorus.
En 2022, les dépenses d’intervention représentent 68,8 % de la mission en AE et 82,2
%
en CP. Leur classification évolue selon qu’elles soient portées par l’un ou l’autre des deux
programmes principaux.
30
En 2018, le Parlement européen a adopté le « paquet bancaire » pour compléter la mise en œuvre de Bâle III
dans la zone Euro. Il amende et complète le cadre existant sur la gouvernance des établissements, la mesure de
leurs risques, le niveau de fonds propres exigés et la gestion des rétablissements et résolutions bancaires. Les
nouvelles exigences, dont le CRR2, s’appliquent à tous les établissements bancaires de la zon
e Euro.
COUR DES COMPTES
34
répartition
des dépenses d’interventio
n (en CP)
En M€
Programme 110
Programme 209
LFI
2021
Exéc.
2021
LFI
2022
Exéc.
2022
LFI
2021
Exéc.
2021
LFI
2022
Exéc.
2022
Dépenses de guichet
0,0
0,0
0,0
0,0
713,7
659,5
487,3
488,3
Dépenses
discrétionnaires
125,3
99,1
187,7
150,3
1 594,3
1 865,0
2 401,6
2 427,9
Dépenses
obligatoires et
inéluctables
605,3
629,3
901,0
886,4
0,0
0,0
0,0
0,0
Total des dépenses
d'intervention
730,6
728,4
1 088,7
1 036,7
2 308,0
2 524,5
2 888,9
2 916,2
Source :
Cour des comptes, d’après données MEAE,
DGT, PAP APD 2023 et données Chorus.
Sur le programme 209
, les dépenses d’intervention ont augmenté de 3
% en AE et de
16
% en CP entre 2021 et 2022. Elles correspondent pour l’essentiel à la contribution française
versée au FED (488,3 M€), à l’aide
-
projet mise en œuvre par l’AFD (898,7 M€ en AE et
943
M€ en CP)
et aux contributions multilatérales (990 M€ en AE et 962,3 M€ en CP). Les
dépenses d’aide humanitaire (activités « gestion et sortie de crise » et « contributions volontaires
aux Nations Unies ») ont poursuivi en 2022 la forte hausse amorcée en 2021, en raison des
engagements pris en cours d’année à la suite de l’invasion russe en Ukraine. Au total, 663 M€
en CP ont été consommés sur l’aide humanitaire, contre 419,9 M€ en 2021.
Sur la période 2015 à 2022, les dépenses d’intervention du programme 209 ont pl
us que
doublé (cf
.
annexe 4
).
Le programme 110
a vu ses dépenses d’intervention plus que doubler en AE et augmenter
de 42 % en CP entre 2021 et 2022. Cette tendance haussière depuis 2018, consécutive à un
sensible fléchissement entre 2015 et 2017, conduit
à constater que les dépenses d’intervention
du programme 110 ont plus que triplé, en CP, sur la période 2015 à 2022 (cf
.
annexe 4
). Depuis
2020, la hausse en CP s’explique par la conjugaison de trois phénomènes
:
-
l’accroissement des contributions obligato
ires (Fonds vert pour le climat, bonifications
États étrangers, inclusion financière des femmes en Afrique, etc.) ;
-
les nouveaux dispositifs portés par le programme (Fonds d’innovation pour le
développement, Fonds pour les pays les moins avancés (PMA), etc.) ;
-
les contributions ponctuelles liées aux crises (Liban, FIF, etc.).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
35
F -
Des dépenses d’opérations financières en sensible augmentation
Les dépenses d’opérations financières portées par la mission relèvent du seul
programme
110
31
, à hauteur de 1 526,4 M€ en AE et 758,5 M€ en CP. Elles sont du même ordre de grandeur
que les dépenses prévues en LFI. Leur poids est loin d’être négligeable, puisqu’elles
représentent en AE plus de la moitié du programme 110 et le quart de la mission. Par rapport à
2021, leur montant a sensiblement augmenté en CP (+6 %) et il a doublé en AE.
d
épenses d’opérations financières
En M€
Programme 110
–
Exécution
AE
CP
2017
1 813,20
562,10
2018
35,96
567,30
2019
0,00
566,70
2020
2 132,55
595,33
2021
85,60
718,60
2022
1 526,36
758,48
Source : données NEB APD 2021 et DGT
L’évolution à la hausse en AE s’explique par la reconstitution triennale de l’AID et la
reconstitution liée à la compensation des annulations de dette envers l’AID au titre de l’
initiative
d’allègement de la dette multilatérale (IADM) en 2022.
IV -
Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
La soutenabilité à court terme : des demandes de reports limitées
Pour le programme 209, 0,5
M€ en AE et 1,7
M€ en CP ont été demandés et obtenus en
report, dont 0,1
M€ correspondant aux fonds de concours non consommés en 2022. Au 31
décembre 2022,
les charges à payer s’élèvent à 0,9
M€ en CP.
Pour le programme 110, les
demandes de reports s’élèvent à 20
M€ en AE et 46
M€ en
CP. Le montant des charges à payer s’élève à 1,3
M€ en CP.
Dans les deux cas,
la programmation 2023 a intégré la nécessité d’honorer ces charges à
payer, dont le montant est stable d’une année à l’aut
re.
31
Pour mémoire, le programme 365 avait inscrit des dépenses de titre 7 en LFI mais qui ont été exécutées en titre
3 (cf
.
1.3.4
).
COUR DES COMPTES
36
B -
La soutenabilité à moyen terme : un respect incertain des engagements
français
1 -
Une trajectoire contrainte par la rigidité structurelle des crédits
Le pilotage de la mission
Aide publique au développement
est limité à la fois par la
pluriannualité des crédits engagés et par leur sensibilité politique. Ainsi, seuls 8 % des crédits
de paiement exécutés du programme 110 et 6 % de ceux du programme 209 sont considérés
comme discrétionnaires
32
.
Les dépenses pas ou peu pilotables déterminent largement le tendanciel de la mission à
moyen terme. Il s’agit principalement
:
-
d’engagements juridiques de la France, issus notamment d’accords internationaux, en
particulier les grands fonds multilatéraux relevant du programme 110, et la contribution
française versée au FED, sur le programme 209 ;
-
d’engagements politiques portés par le programme 209, dont une part croissante d’aide
humanitaire
33
, qui a atteint la cible de 500
M€ fixée par le CICID ;
-
de subventions et rémunérations destinées aux opérateurs, pour le programme 209, et, sur
le programme 110, au versement à l’AFD des bonification
s de prêts engagés par le passé.
Les restes à payer budgétaires sur le
programme 110, tant en volume qu’en composition,
illustrent cette rigidité à moyen terme. Structurellement élevés, ils ont continué de croître en
2022, atteignant 9,5
Md€ (+0,8
Md€ en un an). Surtout, ils résultent d’engagements
pluriannuels croissants et régulièrement reconduits :
-
plus de la moitié correspond aux bonifications de prêts aux États étrangers (5,0
Md€)
;
-
plus d’un quart procède d’engagements multilatéraux (2,5
Md€), notamment les «
grands
fonds », avec des décaissements souvent répartis sur trois ou quatre ans ;
-
13% relèvent du traitement de la dette des pays pauvres (1,2
Md€), dans le cadre d’accords
bilatéraux ou multilatéraux s’étalant sur plusieurs décennies.
Contrairement aux
bonifications de prêts et aux contributions multilatérales, qui
n’emportent pas de risque
particulier, ces annulations de dette présentent deux aléas financiers
: d’une part, seuls les
engagements sur une période décennale glissante sont couverts et, d’autre part, le risque de
change n’est pas couvert à long terme.
Dès lors, les dépenses discrétionnaires demeurent limitées. Sur le programme 110, elles
constituent l’essentiel de la réserve de précaution, et n’interviennent qu’en cours de gestion.
Pour autant, ces crédits réputés discrétionnaires recouvrent en réalité des dispositifs appuyés
politiquement, tels que les aides budgétaires globales ou des dispositifs de coopération
32
Les dépenses juridiquement obligatoires représentent, respectivement, 92% et 23% des CP des programmes 110
et 209 en 2022 ; en complément, 71% des CP du programme 209 sont considérées comme politiquement sensibles.
33
477
M€ en LFI 2022, répartis ainsi
: 297 M€ en crédits de gestion et sortie de crise
et 180 M€ de contributions
volontaires aux Nations Unies.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
37
technique (FEXTE, FASEP
34
dont les « lignes pays » sont portées à haut niveau). Comme le
souligne la DGT, l’engagement de ces crédits est certain
. Seul le rythme infra-annuel de leurs
décaissements est pilotable et la réserve cible des dépenses intervenant en fin de gestion. Aussi,
«
la marge de manœuvre pour le responsable de programme est de plus en plus réduite
».
2 -
Des engagements sans précédent, qui fragilisent la soutenabilité de la mission
La politique d’APD connaît une croissance sans équivalent, traduction de l’engagement
présidentiel, en 2017, de porter sa part à 0,55% du RNB à horizon 2022. Ainsi, la trajectoire
déclinée par la loi de programmation du 4 août 2021 prévoit une augmentation de 42 % des
crédits totaux entre 2018 et 2022, passant de 10,3
Md€ à 14,6
Md€. Pour la seule mission
Aide
publique au développement
, la hausse alors prévue était de 48 % entre 2020 et 2022 (3,25
Md€
de CP à 4,80
Md€, hors
charges de pensions et programme 365). Cette cible a été dépassée dès
la LFI pour 2022 (4,88
Md€
sur le même périmètre).
Surtout, la multiplication des engagements politiques pèse sur l’exécution et la
soutenabilité budgétaires de la mission. Durant la crise sanitaire, les annonces nouvelles en
matière d’APD santé –
+250
M€ pour l’initiative
Access to Covid-19 Tools
(ACT-A) en 2021
et 2022
–
ont fortement affecté la gestion du programme 209. En 2022, les annonces relatives
à l’aide humanitaire pour l’Ukraine et au doublement de la contribution au PAM ont également
dû être financées. Elles s’ajoutent à plusieurs engagements pluriannuels antérieurs, tels que les
annonces présidentielles, en 2018, d’une hausse des financements dédiés au climat à 5
Md€
d’ici 2020 (+2
Md€ par rapport à 2015) ou encore, en 2019, de l’augmentation de 20
% de la
contribution française au FMSTP (1,3
Md€ sur trois ans) et du doublement de celle au Fonds
vert pour le climat (1,6 Md€ en 2020
-2023)
35
.
L’autre source d’incerti
tude sur la soutenabilité de la mission procède des engagements
confiés à l’AFD. L’engagement présidentiel, en 2015, d’augmenter les capacités d’intervention
de l’Agence de 4
Md€ d’ici à 2020, a entraîné une forte progression de ses crédits alloués au
don
: le volume d’AE a presque quadruplé entre 2018 et 2019 (attribution d’1
Md€ dès 2019)
et l’enveloppe initiale de CP a plus que doublé entre 2020 et 2022 (394
M€ à 984
M€ en 2022
en LFI). Or, l’aide
-projet est décaissée suivant des échéanciers pluriannuels, ce qui contribue à
rigidifier la budgétisation du programme 209. En outre, l’activité de l’AFD d’octroi de prêts
engendre elle-même des dépenses pluriannuelles contraintes sur le programme 110, à travers
les demandes de crédits de bonification, soumis de
puis 2022 à la hausse des taux d’intérêt
mondiaux (cf.
infra
).
3 -
La soutenabilité des engagements pris repose sur la capacité des ministères à
absorber l’incertitude et les crises successives
Dans un contexte économique international dégradé et inflationniste
, l’objectif de 0,7
%
du RNB consacré à l’APD en 2025, fixé par la loi de programmation du 4 août 2021, a été
jugé
34
FEXTE (Fond
s d’expertise technique et d’échanges d’expériences)
: 30 M€ en AE et 18 M€ en CP ; FASEP
(Fonds d’études et d’aide au secteur privé)
: 25 M€ en AE et 33 M€ en CP.
35
La contribution française est portée par le programme 110 et par le FSD (s’agissant des b
onifications de prêt).
Dans ce cadre, 419 M€ de CP étaient prévus sur le programme 110 en programmation initiale 2022.
COUR DES COMPTES
38
intenable : il aurait nécessité
d’accroître de 42 % le volume d’APD totale en trois ans (de 15
Md€ en 2022 à 21,4 Md€ en 2025)
et engendré « des surcoûts non systématiquement
valorisables en APD par la France auprès de l’OCDE
», comme le souligne la direction du
budget.
En octobre 2022, le Gouvernement a fixé une nouvelle cible indicative de 0,6 % du
RNB en 2027, qui devrait être confirmée par le prochain CICID.
À moyen terme, la croissance significative des crédits de la mission est amenée à se
poursuivre : plus de 3,1
Md€ de CP supplémentaires, par rapport à 2022, devraient être budgétés
d’ici à 2027 (hors programme 365).
cible
d’APD totale (% du RNB) et trajectoire budgétaire (CP, en M€)
2023
2024
2025
2026
2027
Cible initiale (loi de
programmation du 4 août
2021)
0,61
0,66
0,7
Programmation révisée par
le Gouvernement en
octobre 2022
0,55
0,55
0,56
0,57
0,6
Volume supplémentaire
d’APD totale, écart à la
LFI 2022
829
1 470
2 345
3 228
4 822
Source :
Cour des comptes, d’après données Sénat
36
Face à la multiplication des engagements politiques, que la budgétisation ne peut que
constater, la réserve de précaution est le principal mécanisme utilisé pour répondre aux besoins
imprévus sans solliciter davantage de crédits en cours de gestion. La provision pour crises
majeures (22,6
M€), instituée en 2022, vise à pallier les insuffisances constatées de la gestion
infra-
annuelle sur le programme 209. Elle a notamment permis de couvrir une partie de l’effort
humanitaire déployé en Ukraine et a été portée à 270
M€ en LFI 2023
. Ce mécanisme vertueux
est de nature à responsabiliser le gestionnaire tout en améliorant la capacité du programme à
faire face aux imprévus, sans renoncer à des dépenses discrétionnaires.
Il doit s’inscrire dans
une réflexion plus large des deux ministères, visant à dégager davantage de marges de pilotage
grâce aux nouveaux moyens budgétaires.
De surcroît, et en l’absence de loi de programmation pour les finances publiques, il
demeure nécessaire d’engager une programmation pluriannuelle à cinq ans, en CP, en tenant
compte des différents instruments financiers mobilisés.
4 -
La forte croissance de la mission accroît l’impératif de contrôle de l’efficacité de la
dépense
La croissance rapide de la mission
Aide publique au développement
renforce la nécessité
d’évaluer l’usag
e des moyens qui lui sont dédiés. Si, en août 2018, le Premier ministre avait
36
Rapport de la Commission des affaires étrangères du Sénat sur le PLF 2023 (senat.fr/rap/a22-117-4/a22-117-
41.pdf).
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
39
annoncé un pilotage rénové des priorités fixées à l’APD, le CICID ne s’est pas réuni depuis
février 2018 et l’observatoire des coûts de l’AFD, annoncé, n’a pas été créé.
« Pour
mieux évaluer l’impact de l’action de la France et renforcer ainsi la transparence
sur l’utilisation des moyens engagés
»
37
, l’article 12 de la loi de programmation du 4 août 2021
institue une commission indépendante d’évaluation de l’APD, placée auprès de
la Cour des
comptes. Cette commission n’a à ce jour pas été créée, malgré la publication d’un décret
régissant ses modalités de fonctionnement
38
.
L’augmentation sans précédent de ses moyens appelle une attention renouvelée à la
priorisation
–
géographique et sectorielle
–
de l’APD, ainsi qu’à un réexamen systématique des
contributions, notamment en amont des reconstitutions des fonds multilatéraux. Alors que la
cible fixée en pourcentage du RNB peut se traduire par une fluctuation rapide du volume de
dépens
es, la mise en œuvre de mécanismes indépendants d’évaluation de l’efficacité de cette
politique publique est un enjeu significatif d’acceptabilité et de soutenabilité budgétaire.
V -
L’incidence des dépenses sur l’environnement
A -
Les « dépenses vertes » en progression sensible en volume
La loi de programmation du 4 août 2021 a inscrit l’environnement parmi les secteurs
prioritaires de l’aide française. Sa déclinaison au sein de la mission
APD
identifie les dépenses
suivantes comme étant favorables à l’environneme
nt :
-
les contributions françaises aux fonds multilatéraux spécifiquement dédiés aux
problématiques environnementales (Fonds vert pour le climat, Fonds pour l’environnement
mondial
39
ou encore Alliance pour les forêts tropicales) ;
-
la part des contributions françaises aux fonds généralistes (FED, fonds concessionnels des
banques multilatérales de développement, etc.) correspondant aux actions en faveur du
climat, y compris, depuis 2022, les crédits du programme 110 destinés à bonifier les prêts
consentis à ces fonds ;
-
les crédits confiés à l’AFD, qui peuvent être reversés sous forme de subventions
40
et/ou de
prêts concessionnels.
Au sein de la mission, en PLF 2022, les dépenses identifiées comme favorables à
l’environnement s’élèvent à 2,23 Md€ et représentent un peu moins de 7% de l’ensemble des
37
Extrait du communiqué de presse du Conseil des ministres du 16 décembre 2020 présentant le projet de loi de
programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.
38
Décret du 6 mai 2022, relatif aux modalités de fonctionnement de la
commission d'évaluation de l’APD.
39
Le FEM finance des projets dans le cadre de cinq conventions internationales majeures dans le domaine de
l'environnement : les trois conventions issues de la conférence de Rio de 1992 (changements climatiques, diversité
biologique, lutte contre la désertification) ainsi que les conventions sur les polluants organiques persistants et le
mercure.
40
Aide-projet, aide budgétaire, projets financés dans le cadre des contrats de désendettement et de développement,
Fonds français pour l
’
environnement mondial
(
instrument créé en 1994, dont l’objectif est de préserver
l
’
environnement dans les pays en développement), programme pour le renforcement des capacités commerciales.
COUR DES COMPTES
40
« dépenses vertes
41
» du budget de l’
État (hors mission « plan de relance » et impacts
exceptionnels sur le programme 345 « Service public de l’énergie »). En PLF 2023, leur poids
est légèrement inférieur à celui du PLF 2021 (respectivement, 5,55 % et 5,57 %).
Les dépenses vertes de la mission se composent à près de 90% de crédits budgétaires, le
reste étant des taxes affectées plafonnées.
s
ynthèse des crédits en faveur de l’environnement
Source : Jaune « budget vert » 2022
En programmation, les dépenses favorables à l’environnement de la mission ont progressé
de 28 % par rapport à 2021, la progression étant toutefois plus significative sur le programme
110 (+39 %) que sur le programme 209 (+18
%). Elle résulte à la fois d’un effet «
volume » des
crédits déjà fléchés en 2021, qui enregistrent une forte hausse en 2022 (versements en forte
hausse au bénéfice du Fonds vert pour le climat), et
d’
un effet « composition », avec
l’identification de nouvelles dépenses favorables (Fonds d’adaptation, Fonds
pour les PMA,
etc.). Néanmoins, les dépenses inscrites au PLF 2023 sont en sensible diminution par rapport
au PLF 2022, en raison notamment des moindres contributions du FSD et du Fonds vert pour
le climat.
41
Une dépense est dite « verte
» lorsqu’elle est favorable à l’environnement sur au moins un axe environnemental
sans être défavorable par ailleurs.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
41
évolution annuelle par typologie de dépenses vertes
En M€
PLF 2021
PLF 2022
PLF 2023
Programme 110
866,9
1 196,7
1 106,4
Dont crédits budgétaires
628,2
962,6
952,8
Dont taxes affectées
238,7
234,1
153,6
Programme 209
881,3
1 038,0
1 109,4
Dont crédits budgétaires
881,3
1 038
1 109,4
Dont taxes affectées
0,0
0,0
0,0
Total général
1 748,2
2 234,7
2 215,8
Source
: Cour des comptes, d’après
Jaune « budget vert » 2022 et réponse direction générale du Trésor
Sur le programme 110, les progressions les plus importantes en PLF 2022 portent sur le
Fonds international de développement agricole
42
(FIDA) (+138%) et Environnement Climat
(+118 %), tandi
s que l’aide de l’AFD
outre-mer diminue de 19%. Sur le programme 209, la
contribution de la coopération bilatérale augmente de 23%, au détriment de la coopération
communautaire, dont le poids en faveur de l’environnement diminue de 32%.
En exécution, sur les deux programmes, les dépenses prévues ont été exécutées au prorata
de l’exécution des dispositifs concernés.
B -
Un périmètre d’éligibilité restreint
La cotation sur le programme 209 est attribuée par action, en fonction de son impact sur
chacun des six axes environnementaux
43
: lutte contre le changement climatique ; adaptation au
changement climatique et prévention des risques naturels ; gestion des ressources en eau ;
transition vers une économie circulaire, gestion des déchets, prévention des risques
technologiques ; lutte contre les pollutions
de l’eau, de l’air et des sols ; pré
servation de la
biodiversité, protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.
La cotation de 3 est appliquée aux dépenses qui ont un objectif environnemental principal
o
u qui contribuent directement à la production d’un bien ou service environnemental. Elles
concernent la part de la contribution française aux FED affectée à l’adaptation et l’atténuation
face au changement climatique, qui représente 11 % de la contribution
globale, soit 53,6 M€ en
LFI 2022.
La cotation de 2 s’applique aux dépenses sans objet environnemental, mais qui ont un
impact indirect avéré. Elles concernent notamment les dons-
projets mis en œuvre par l’AFD
dont les montants sont significatifs (dépens
es de 668,6 M€ en AE et 714,2 M€ en CP
, cf.
3.2
),
sous réserve de l’engagement d’assurer une activité compatible à 100
% avec l’Accord de Paris,
soit 984,4 M€ en LFI 2022.
42
Le FIDA est une institution financière internationale placée sous l’égide de l’ONU. Depuis sa création en 1987
,
il a octroyé 23,2 Md$ sous la forme de prêts à faible taux d
’
intérêt et de dons.
43
Axes environnementaux inspirés de la taxonomie verte des activités au niveau européen.
COUR DES COMPTES
42
En l’état, le
niveau de cotation des dépenses recensées comme éligibles mériterait d
’être
plus ambitieux, une fraction du don-projet satisfaisant a priori aux critères de la cotation 3.
D’ailleurs, dans son rapport d’
activité et de responsabilité sociétale pour 2022, le groupe AFD
revendique le plein alignement de ses actions avec les Objectifs de développement durable
(ODD) des Nations Unies, et notamment le pilier « planète
» de l’Agenda 2030.
Rapport d’activité et de responsabilité sociétale de l’AFD (extraits)
6
Md€
ont été engagés par le groupe AFD dans la lutte contre le dérèglement climatique (ODD
n° 13), dont 2
Md€
pour l’adaptation et
2
Md€
en faveur de la biodiversité, en cohérence avec son
objectif stratégique d’être le premier bailleur objectif 100 % Acco
rd de Paris.
En lien avec les ODD 14 (« Vie aquatique ») et 15 (« Vie terrestre »), plus de 25 millions d’hectares
de milieux naturels (forestiers, marins…) ont été intégrés dans des programmes de conservation ou de
restauration de la biodiversité. Dans le
cadre de sa stratégie biodiversité, l’AFD a pour objectif de porter
ses financements biodiversité à
1 milliard d’euros d’ici 2025. Par ailleurs, pour encourager une meilleure
prise en compte de la biodiversité dans d’autres projets,
30 % des projets climat financés doivent générer
des effets positifs sur la biodiversité.
Le MEAE informe qu’une réflexion a été engagée, dans le cadre du PLF 2023, pour
affiner la cotation d’une partie des autres contributions volontaires sur le volet multilatéral
affectées aux dépenses environnementales. Dans sa réponse, il confirme envisager le passage
de la cotation 2 à 3 pour l
’ensemble d
es projets dont la thématique principale CICID porte sur
le climat
ou l’
environnement.
Les cotations relatives aux actions du programme 110 sont affectées en tenant compte des
critères établis par la direction du budget,
au regard de l’impact de la dépense en termes
d’atténuation et d’adaptation au changement climatique, et de son impact sur l’eau, les déchets,
la pollution et la biodiversité. Par principe, les contributions aux fonds ayant pour thématique
la protection de l’environnement
44 reçoivent la cotation la plus importante (3). Les autres fonds
sont cotés en appliquant une pondération,
si les projets qu’ils soutiennent tiennent compte
de
l’impact qu’ils ont sur l’environnement. C’est notamment le cas de l’AID, dont 30
% des projets
financés ont un impact positif sur l’environnement. Enfin les derniers dispositifs, pour lesquels
il n’est pas possible d’appliquer une pondération, sont cô
tés « neutres ».
La DGT ne prévoit pas de modifier les critères de cotation
, ni d’étendre l’assiette de
cotation qui « apparaît relativement contrainte ».
Les cotations « vertes
» des actions des programmes 110 et 209, bien qu’elles soient
établies avec sé
rieux, s’appliquent à un périmètre d’assiette trop restreint. Par ailleurs, elles ne
sont pas utilisées concrètement dans la gestion financière (préparation du budget, exécution,
dialogue de gestion), ni dans la gestion opérationnelle.
44
Fonds vert climat, Fonds d’adaptation, FEM, FMPM, FFEM
.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
43
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
compléter le tableau prévisionnel des contributions de la France aux FED successifs
jusqu’à leur extinction
(MEAE) ;
2.
réviser l’assiette et le niveau de cotation des dépenses favorables à l’environnement,
notamment sur la partie éligible des dons-
projets opérés par l’AFD (DGT, MEAE).
Chapitre II
Points d’attention
par programme
I -
Des objectifs de performance inégalement suivis ou exploités
Les objectifs et indicateurs de performance de la mission
Aide publique au développement
s’inscrivent dans un cadre stratégique défini par le CICID et par la loi de programmation du 4
août 2021.
Le dernier CICID avait mis l’accent sur cinq priorités sectorielles –
les zones en crise,
l’éduction, le climat, l’égalité femmes
-hommes, la santé
–
et confirmé la concentration
géographique à destination de 19 pays africains, très largement situés en Afrique subsaharienne.
La loi de programmation du 4 août 2021 a réaffirmé l’engagement de la France en faveur des
biens publics mondiaux et la liste des pays prioritaires, inchangée.
En 2022, sur les quatre programmes de la mission, seuls les programmes 110 et 209
affichent des objectifs et indicateurs de performance.
A -
Sur le programme 110, des indicateurs stables mais peu exploités en
gestion
1 -
Une maquette inchangée
Les priorités thématiques et géographiques fixées par le CICID sont déclinées à travers
les objectifs et indicateurs présentés dans le PAP 2022. Par rapport à 2021, les deux objectifs
et la méthode de calcul de leurs indicateurs n’ont pas
évolué.
L’atteinte de l’objectif 1 «
Contribuer à la mise en œuvre des ODD, en concentrant l’aide
sur les pays prioritaires et les priorités stratégiques françaises
» est mesurée au moyen de
quatre indicateurs. Deux d’entre eux mettent l’accent sur les zo
nes géographiques prioritaires
(Afrique subsaharienne, PMA et Moyen-Orient). Les deux autres intègrent les priorités
COUR DES COMPTES
46
thématiques du CICID : le climat, pour lequel est engagé prioritairement le programme 110, et
la santé
45
.
L’objectif 2 «
Assurer une gestion
efficace et rigoureuse des crédits octroyés à l’aide au
développement
» est suivi par trois indicateurs :
-
le premier vise à apprécier l
’effet de levier de l’AFD dans son activité de prêt aux pays en
développement. Il mesure l
’
impact en APD des bonificatio
ns apportées à l’AFD pour prêter
aux pays en développement. Cet indicateur est sensible à l’évolution des taux d’intérêt
;
-
le deuxième analyse la capacité des banques multilatérales et de développement et des
fonds multilatéraux à mener des projets de qualité. Il pâtit de l
’absence d’harmonisation de
la méthodologie d’évaluation et d’un défaut d’objectivité en raison des changements
supposés des évaluateurs sur la durée des projets (7 à 10 ans) ;
-
le troisième vise à quantifier les frais de gestion du canal multilatéral.
Ces indicateurs de performance s’appliquent donc à l’action multilatérale, d’une part, et
à l’action bilatérale, d’autre part. Ils seront maintenus en PLF 2024.
2 -
Des résultats peu exploités en gestion
Seules des prévisions actualisées pour les exercices 2021 et 2022 sont disponibles. La
présentation de la cible à 2023, mise à jour à l’occasion du PAP 2023, éclaire utilement les
dynamiques attendues. Contrairement à l’an dernier, la cible à 2024 (N+2) n’est pas affichée.
Les cibles des indicateurs fixées dans le PAP 2023 sont cohérentes avec les cibles et
réalisations des exercices précédents, à quelques nuances près :
-
pour l’objectif 1, le recentrage des financements de l’AFD (prêts et dons) sur l’Afrique
seule au lieu de l’Afrique, du Proche
-Orient et Moyen-Orient, comme le prévoit le contrat
d’objectifs et de moyens (COM) 2020
-
2022 entre l’AFD et l’État. La cible 2023 est revue
à la baisse en conséquence ;
-
pour l’objectif 1, des cibles 2023 d’indicateurs relatifs à la part climat de l’APD
significativement en deçà des niveaux attendus ;
-
pour l’objectif 2, un maintien de la cible de l’indicateur 1 en 2023 malgré une remontée
constatée des taux d’intérêt qui va mécaniquement dégrader l’indicateur probablement en
2024, étant donné le décalage entre les engagements et décaissements.
La DGT indique ne pas utiliser ces indicateurs en gestion. Néanmoins, elle tient compte
de l’indicateur 2 de l’objectif 2 (évaluations
a posteriori
des dispositifs), afin de déterminer si
une nouvelle contribution est pertinente.
45
Même si le programme 110 ne finance pas principalement de dispositifs « santé », comme
c’est le cas du
programme 209.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
47
B -
Sur le programme 209, une maquette évolutive et une
performance
exploitée
1 -
Une refonte salutaire, mais inaboutie, de la maquette et des indicateurs
L’architecture des objectifs et des indicateurs du programme 209 a connu, en 2019, une
refonte con
séquente afin de traduire les priorités de l’APD décidées lors du CICID de 2018 et
inscrites ensuite dans la loi de programmation du 4 août 2021.
Quatre objectifs sont assignés au programme en 2022.
L’objectif 1 «
contribuer à la mise en œuvre des ODD, en
renforçant la composante
bilatérale et en concentrant l’aide sur les pays prioritaires
»
est mesuré par trois indicateurs.
L’objectif 2 «
renforcer les partenariats
» a fait l’objet, dans le RAP 2021, d’un
ajustement méthodologique. Il a porté sur l’ajout
d’un sous
-indicateur «
Volume de l’activité de
l’opérateur Expertise France en gestion déléguée par l’Union européenne
», afin de mesurer
l’activité de cette agence publique française chargée de concevoir et de mettre en œuvre des
projets internationaux de coopération technique. Il est exclusivement mesuré par des indicateurs
d’efficience.
L’objectif 3 «
Faire valoir les priorités stratégiques françaises dans l’aide publique
acheminée par les canaux européens
» porte en totalité sur des indicateurs relatifs au FED
46
.
Enfin, l’objectif 4 «
Améliorer la redevabilité et l’efficacité de l’aide
», correspond à une
décision du CICID de 2018 qui appelle à un meilleur contrôle des coûts de l’aide, notamment
à travers la création d’un observatoire des coûts de l’APD
.
Le MEAE estime que la majorité des indicateurs des objectifs 1 et 2 s’avère pertinente.
Il souhaiterait cependant que la formulation de l’indicateur 2.3 «
Volume de l’activité de
l’opérateur AFD en gestion déléguée par l’Union européenne
» s’articule
davantage avec
l’actuel Contrat d’objectif et de moyens de l’AFD, en devenant par exemple «
Volume de
l’activité de l’opérateur AFD
-Proparco sur financement tiers
». En effet, bien qu’elle soit un
partenaire majeur de l’Agence, l’UE n’est toutefois pas le seul bailleur tiers de l’AFD.
Concernant l’objectif 4 et son indicateur intitulé «
part de rémunération sur les projets
gérés par l’AFD
», le MEAE réitère sa demande de l’an passé. Il estime
que l’indicateur associé
à la part de rémunération sur les projets
gérés par l’AFD paraît moins pertinent compte tenu de
la révision à la baisse de la grille tarifaire de l’AFD, qui a permis au ministère de faire des
économies sur la rémunération de l’activité de l’AFD. En effet, une grille adossée à la nouvelle
convention-cadre
établit précisément la rémunération de l’AFD
,
au prorata des crédits qu’elle
mobilise. La part de rémunération de l’Agence étant fixée par cette grille, l’indicateur pourrait
donc porter sur une certaine typologie de projets. Toutefois, au regard du volume de crédits
concernés, son éventuelle suppression devrait nécessairement être conditionnée à une
46
Le MEAE confirme la disparition programmée des indicateurs de l’objectif 3 d’ici 2026, date à
laquelle le FED sera remplacé par le NDICI.
COUR DES COMPTES
48
redevabilité renforcée, notamment au moyen d’audits annuels de certification des comptes de
l’AFD.
Par ailleurs, le MEAE fait savoir que la démarche de performance au sein de la direction
générale de la mondialisation (DGM) est complétée par un dispositif d’évaluation dont le travail
d’analyse est externalisé à des cabinets d’évaluation privés
47
, afin d’en garantir l’indépendance
et de permettre une approche plus qualitative et stratégique.
Le MEAE s’engage à apporter des précisions sur la prise en compte des données issues
des indicateurs au terme de l’exercice 2022, dans le cadre du RAP 2023.
2 -
Des résultats exploités en gestion
Les résultats des indicate
urs pour l’exercice 2022 sont indisponibles, mais le PAP 2023
fournit une prévision actualisée avec une cible en 2025.
Parmi les faits marquant la performance de l’exécution 2022, la part de l’APD bilatérale
française transitant par la société civile dans
l’APD bilatérale française totale, dont la projection
actualisée avait reculé de 2,6 points en 2021 (de 7,5 % à 4,9 % pour une cible à 8 %),
principalement en raison de la crise sanitaire, est estimée aujourd’hui à 7,3 %. Concernant
l’évolution de l’APD s
upport transitant par les collectivités territoriales françaises, le taux était
en croissance constante jusqu’en 2021 et en cible 2022, mais devrait décroître significativement
jusqu’en 2025.
Sur le volet « opérateur
», les cibles fixées en volume à l’opé
rateur Expertise France sont
particulièrement ambitieuses, avec un doublement entre 2022 et 2023. La prévision actualisée
de la rémunération de l’AFD
s’établit à 7,13
% en 2022, conformément à la baisse anticipée,
avec une cible à 6,89 % en 2023 à la suite de la renégociation de la grille tarifaire. Néanmoins,
l’année 2025 affiche une nouvelle hausse à 7,43
%, ce qui illustre la nécessité de maintenir cet
indicateur.
II -
L
’abondement
inédit
par l’
État du compte de réserve de
l’AFD
Institué en 2015 par le biais
d’une convention signée entre l’
État
et l’AFD
48
, le compte
de réserve de l’AFD est un mécanisme d’indemnisation de l’Agence, par l’
État, des pertes liées
aux prêts souverains qu’elle octroie pour son compte propre. «
Garantie implicite de l’
État »
selon l’AFD, il est destiné à (i) alimenter les provisions que l’Agence aurait à constituer en cas
47
Le MEAE cite une évaluation menée en 2021-2022 par le cabinet Technopolis
sur l’aide alimentaire
programmée, pour rendre compte des moyens mobilisés et éclairer la réflexion sur son évolution opérationnelle
dans le contexte d’augmentation budgétaire. Cet objet d’étude participe aux objectifs de la France rappelés dans
la Stratégie i
nternationale de la France pour la sécurité alimentaire, la nutrition et l’agriculture durable 2019
-2024,
et notamment son objectif 5
: « renforcer les actions d’assistance alimentaire aux populations vulnérables et
améliorer leur résilience ».
48
Conve
ntion relative au compte de réserve, signée le 8 juin 2015 entre l’AFD et l’
État, pour une durée
indéterminée.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
49
de défaillance d’un emprunteur souverain, (ii) servir les intérêts normaux impayés et (iii) à
contribuer à indemniser l’Agence en cas d’annulation par l’
État de créances souveraines. Son
plancher est déterminé par la réglementation bancaire.
En premier ressort, ce compte est alimenté par les crédits de bonification portés sur le
programme 110
49
, à hauteur de 1
% de l’encours de prêts souverains bonifiés de l’AFD. Le
compte de réserve est également approvisionné par la rémunération des fonds qui y sont placés
et par l’instauration d’une marge pour risque sur les prêts souverains aux «
très grands
émergents »
50
. En pratique, l’AFD débite le compte de réserve pour constitue
r des provisions
individuelles, dont le taux augmente avec le niveau de risque associé au prêt souverain
51
.
Doté
de 547
M€ à sa création en juin 2015, le compte de réserve a doublé de taille en moins de huit
ans (1,1
Md€ fin 2022).
encours
du compte de réserve de l’AFD depuis 2015
En M€
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Montant du compte de
réserve (au 31/12)
565
622
681
741
805
910
985
1 106
Source : DGT
En 2022, pour la première fois depuis sa création, l’approvisionnement du compte par les
trois canaux susmentionnés s’est révélé insuffisant. Plusieurs facteurs expliquent ce besoin
d’abondement
e
xceptionnel du compte de réserve de l’AFD, à hauteur de 50
M€, non budgétés
initialement
52
:
-
la détérioration du risque souverain moyen (dégradation de la situation économique en
Tunisie, au Liban, au Mali ; défauts du Sri Lanka et de la Zambie) ;
-
indirecte
ment, l’expansion de l’activité de prêts de l’Agence (+4
Md€ entre 2015 et 2022,
soit une hausse de 50%), qui accroît son exposition et le besoin de vigilance ;
-
la prise de risques, par dérogation, via l’octroi de prêts dans des pays théoriquement fermés
aux prêts souverains au titre de la « doctrine Lagarde »
53
.
Fondé sur des prévisions par nature volatiles
54
, le besoin du calibrage du compte de
réserve apparaît désormais comme un nouvel aléa financier sur le programme 110. À court
49
Pour chaque prêt bonifié accordé par l’
État, la bonification comprend une « prime de risque », qui alimente le
compte de réserve de l’AFD.
50
Brésil, Chine, Inde, Indonésie, Mexique, Turquie et
–
hors prêts bonifiés
–
Afrique du sud.
51
Par exemple, le taux de provision atteint 100
% dans le cas d’un «
douteux compromis
» (impayés d’une durée
supérieure à 15 mois).
52
Cet abondement a été couvert pa
r le dégel d’une partie de la réserve de précaution du programme 110, cf.
supra
.
53
La doctrine Lagarde limite l’allocation des prêts souverains aux pays considérés par le FMI comme à risque
élevé ou modéré de surendettement (en pratique, une vingtaine de p
ays d’Afrique subsaharienne –
dont la Zambie
et le Mali
–, ainsi qu’Haïti). De tels prêts ont pu être octroyés par dérogation, parfois contre l’avis du ministère
chargé
de l’économie et des finances, après arbitrage interministériel.
54
Les prévisions de calibrage du compte de réserve
–
issues notamment des estimations de pertes attendues par
l’AFD sur l’ensemble de son portefeuille de prêts souverains –
sont basées sur des hypothèses mouvantes, dont
certaines échappent à tout contrôle de l’État ou de l’AFD.
COUR DES COMPTES
50
terme, selon la DGT, les besoins sur le compte de réserve devraient continuer à croître, dans un
contexte de dégradation générale des notations souveraines et de hausse du risque moyen du
portefeuille souverain. Hors retournement brutal des marchés, un besoin supplémentaire
d’abond
ement exceptionnel semble inévitable en 2023, qui pourrait être largement supérieur à
celui de 2022
55
. Or ces besoins, postérieurs à la programmation budgétaire, n’ont pas été
budgétés dans les crédits 2023. Si la DGT a engagé une réflexion sur les moyens de répondre
au besoin de calibrage à court terme, il convient d’expertiser des solutions de plus long terme
visant à modifier les modalités d’abondement du compte de réserve
–
par exemple, via d’autres
canaux d’approvisionnement ou une hausse des primes de
risque
–
pour en assurer la
soutenabilité budgétaire.
L’opportunité d’une telle réflexion est partagée par la DGT comme
par la direction du budget, qui souligne la nécessité de « davantage prendre en compte,
notamment, les risques liés aux prêts dans des géographies à risque de défaut ».
Il s’agit, en
outre, de responsabiliser l’AFD sur la gestion du risque souverain et de réduire ainsi l’aléa
induit par le compte de réserve.
III -
Le renchérissement pour l’État de l’activité de prêts de
l’AFD
Les prêts constituent 80
% des fonds engagés par l’AFD, soit 9,7
Md€ en 2021 (contre
7,8
Md€ en 2016, soit +24
%). Le programme 110 porte des crédits de bonification pour les
prêts octroyés par l’Agence aux pays étrangers, c’est
-à-
dire que l’
État français finance la
différen
ce entre le coût de financement de l’AFD et le taux concessionnel auquel elle prête.
En gestion, la DGT détermine le montant d’AE nécessaire, à partir des besoins calculés
par l’AFD sur la base de son plan d’affaires, des perspectives d’évolution des taux
et de la
structure de son portefeuille. La consommation des AE est suivie au fil de l’année par la DGT
et pilotée en fonction des besoins de l’Agence. Le besoin de CP dépend, lui, du rythme de
décaissement des prêts tout au long de leur durée de vie
56
. Du fait des durées élevées des prêts
concédés, ce dispositif engendre des restes à payer significatifs à long terme (5,0
Md€
en 2022,
cf.
1.4.2.1
).
En 2022, la remontée des taux d’intérêt a entraîné une forte augmentation des besoins de
crédits de bonificatio
n pour soutenir l’activité en prêt de l’AFD : ils ont atteint 1
000 M€ en AE
en LFI 2022, quasi intégralement exécutés. Cette conjoncture marque la fin de l’environnement
de taux bas, qui avait prévalu ces dernières années et avait parfois permis
d’octroye
r des prêts
sans coût direct pour l’
État
, c’est
-à-
dire sans crédit de bonification. Elle s’inscrit dans une
trajectoire globalement haussière des CP, avec un effet retard lié au déboursement progressif
des prêts (de 165
M€ à 260
M€ de CP entre 2018 et 2022
en programmation initiale, soit
+58 %).
55
La DGT relève des dégradations pouvant être déjà anticipées début 2023 : Cuba et Ghana, et surtout Sri Lanka
qui atteindra les 18 mois d’impayés, ce qui suppose une provision à 100
% de l’encours.
56
Les crédits sont versés au rythme des remboursements par le bénéficiaire, pour couvrir le différentiel avec un
remboursement aux taux de marché. Le montant de CP pour l’année N+1 est déterminé à partir des prévisions
pluriannuelles de décaissement élaborées par l’AFD sur la base de la consommation des AE noti
fiées en année N
et les années précédentes et de l’estimation des AE qui seront allouées en N+1.
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
51
La hausse « mécanique
» des crédits de bonification, alors même que l’activité de prêt de
l’AFD est relativement stable, s’explique par la méthode de comptabilisation des prêts en aide
publique au développement. En
effet, le taux proposé par l’Agence doit rester inférieur à un
seuil fixé par l’OCDE pour être considéré comme concessionnel, et donc éligible en APD (cf.
encadré
infra
). Ce seuil étant fixe, la hausse des taux d’intérêt sur les marchés financiers –
donc
l
e relèvement du coût de financement de l’AFD –
induit un effort de bonification plus important,
toutes choses égales par ailleurs
57
.
La sensibilité des crédits de bonification à l’environnement de taux interroge sur le risque
d’insoutenabilité de la programmation et de l’exécution du programme 110. La DGT l’écarte,
dans un contexte de stabilisation des taux au début de l’année 2023, de forte hausse des crédits
de bonification ouverts en loi de finances initiale 2023 (+400
M€) et du rôle de l’
État dans la
go
uvernance de l’AFD
58
. Alors que le besoin de crédits de bonification s’accroît avec les taux
d’intérêt à activité constante, le risque serait d’autant plus important si le prochain CICID
entérinait une augmentation du plan d’affaires de l’AFD.
Coût des prêt
s bonifiés et montant d’APD généré
Le montant d’aide publique au développement généré par un prêt de l’AFD est calculé sur la base
de
l’«
élément-don » (ou « part offerte ») du prêt
59
. Afin d’atteindre l’élément
-don minimum fixé par
l’OCDE, le prêt est «
bonifié » : des crédits budgétaires sont mobilisés pour réduire son équivalent taux
fixe
60
.
Pour la première fois en fin d’année 2022, sous l’effet de la hausse des taux d’intérêt, certains prêts
octroyés par l’AFD ont pu afficher une consommation d’AE de bonifications de l’
État supérieure au
volume d’aide publique au développement qu’ils génèrent.
À
titre d’exemple, un prêt non souverain de 100 M€ a été octroyé à une municipalité d’Afrique du
Sud fin 2022, générant 10 M€ d’APD (élément
-don cible de 10%). Pour réduire le taux à hauteur
suffisante, l’AFD a dû mobiliser 20,8 M€ d’AE de bonifications, soit un coût pour l’
État français sur la
durée du prêt,
supérieur de 10,8 M€ au montant d’APD généré.
Surtout, l’exposition de la budgétisation du programme 110 à l’évolution des taux
d’intérêt reflète le modèle d’APD
choisi par la France, caractérisé par l
e recours à l’octroi de
prêts concessionnels. Si une réorientation progressive des instruments de l’aide publique au
57
À
titre d’exemple, selon la DGT, entre décembre 2020 et juin 2022, le coût de bonification d’un prêt accordé à
un pays moins avancé de 100 M€ a plus que quadruplé (de 7 M€ à 31 M€), à la suite d’une hausse du taux d’intérêt
de -0,1 % à 2,3 %.
58
Pour la DGT, l’
État veille au bon emploi des crédits de bonification « (i) par le calibrage de ces crédits sur
chaque opération au niveau nécessaire pour générer de l’
APD (sans sur marge) ; (ii) par une doctrine interdisant
la bonification dans les géographies où elle n’est pas nécessaire (grands émergents) ; (iii) par une position constante
de refus de principe des opérations bonifiées ne générant pas d’APD
».
59
L’équi
valent-
don mesure le degré de concessionnalité d’un prêt. Il est évalué selon plusieurs paramètres, dont
l’équivalent taux fixe du prêt (qui est octroyé avec un taux variable) et la catégorie de revenu du pays bénéficiaire.
60
Le seuil minimum d’équivalent
-don est de 10% pour les pays à revenu intermédiaire tranche supérieure (PRITS),
15% pour les pays à revenu intermédiaire tranche inférieur (PRITI) et 45% pour les PMA.
COUR DES COMPTES
52
développement française au profit des dons semble engagée
61
, une réflexion est en cours sur la
composition de l’activité de l’AFD, à l’aune
de la hausse des taux et des capacités
d’endettement de certains porteurs de projets financés par l’Agence
.
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
3.
a
fin d’éviter des versements budgétaires exceptionnels et non prévus, examiner des
solutions alternatives pour abonder le compte de réserve de l’AFD (autres sources de
financements, majoration des primes de risque, etc.) (DGT).
61
L’article 2 de la loi du 4 août 2021 dispose que «
Les dons devront représenter au moins 70 % du montant de
l’aide publique française au développement, hors allègement de dette et hors prêts aux institutions financières
internationales, mesurée en équivalent-don, en moyenne sur la période 2022-2025 ».
Chapitre III
Moyens consacrés par l’
É
tat a la politique d’aide
publique au développement
I -
Des dépenses fiscales minimes, mais en augmentation
dépenses
fiscales et budgétaires de la mission (en M€)
Source
: Cour des comptes, d’après données Chorus
COUR DES COMPTES
54
dépenses
budgétaires et fiscales par programme (en M€)
Source :
Cour des comptes, d’après données Chorus
La mission comporte une seule dépense fiscale
62
, associée au programme 110, dont
l’objectif est d’encourager l’investissement dans l’épargne solidaire et notamment d’orienter
l’épargne vers les pays en développement. Son coût est estimé à 2 M€ en 2022 (il était estimé
à 0,169 M€ en LFI 2021, mais exécuté à hauteur de 2 M€). Ce montant a été reconduit en 2023
(tome II des Voies et moyens, annexé au PLF 2023).
Dans sa réponse, la direction générale du Trésor indique ne pas avoir connaissance d’une
évaluation de cette dépense fiscale.
II -
Des « opérateurs » qui pèsent significativement sur la
mission
Historiquement, le
s opérateurs de l’État étaient identifiés dès lors qu’ils
bénéficiaient
d’une subvention pour charges de service public, ce qui permettait de transmettre au Parlement
des informations consolidées. Ils ont été introduits dans la LOLF par la loi organique du 28
décembre 2021
63
qui l’a modifiée, en prévoyant un enrichissement d’information
en loi de
finances relatif aux
opérateurs de l’État.
62
Prélèvement libératoire à taux réduit sur les produits de placements à revenus fixes (revenus de capitaux
mobiliers) dans le cadre d’un mécanisme d’épargne solidaire (n° 140308), au bénéfice des ménages
, issu de
l’article 12 de la loi n°2007
-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008. Le taux est de 5 % au lieu de
12,8 %
, auquel s’ajoutent les prélèvements sociaux
.
63
Loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT A LA POLITIQUE D’AIDE PUBLIQUE A
U DÉVELOPPEMENT
55
Les critères de qualification des opérateurs en 2022
64
La qualification est obligatoire
si l’entité remplit les conditions cumulatives suivantes :
-
une activité de service public qui puisse explicitement se rattacher à la mise en œuvre d’une politique
définie par l’État et identifiée dans la nomenclature budgétaire par
destination selon la répartition en
mission-programme-action ;
-
un financement assuré majoritairement par l’État directement sous forme de subventions ou
indirectement via des ressources affectées, notamment fiscales. Ceci n’exclut pas la possibilité pour
l’opérateur d’exercer des activités marchandes à titre subsidiaire ;
-
un contrôle direct par l’État qui ne se limite pas à un contrôle budgétaire ou économique et financier
mais doit relever de l’exercice d’une tutelle ayant capacité à orienter les décision
s stratégiques, que
cette faculté s’accompagne ou non de la participation au conseil d’administration.
La qualification est possible
dès lors qu’un risque est avéré sur (non cumulatif) :
-
le poids de l’organisme dans les crédits ou la réalisation des object
ifs du ou des programmes qui le
financent ;
-
l’exploitation ou l’occupation de biens patrimoniaux remis en dotation ou mis à disposition par l’État
;
-
l’appartenance au périmètre des organismes divers d’administration centrale (ODAC)
;
-
la présence de la dire
ction du budget au sein de l’organe délibérant prévue par les statuts de l’organisme.
La loi organique du 28 décembre 2021
n’a pas modifié les critères de qualification.
En
PLF 2022, comme c’était déjà le cas en PLF 2021, le jaune budgétaire «
opérateurs » ne recense
aucun opérateur ayant l’un des programmes de la mission
APD
comme « programme chef de
file
», au motif qu’aucun de ces programmes ne verse
de subvention pour charge de service
public à des opérateurs.
S’agissant de l’AFD et d’Expertise France
, qui ne sont pas considérés juridiquement
comme des opérateurs de l’État dans la mesure où celui
-
ci n’assure pas leur financement en
majorité, la Cour renvoie à son rapport public annuel publié en février 2019
65
. En sus, s’agissant
de l’ensemble des opérat
eurs évoqués
infra
, la Cour renvoie à son rapport demandé par le
comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale, publié en
janvier 2021
66
.
Par ailleurs, aucun organisme de la mission
APD
n’est directement financé par de
s taxes
affectées.
Au sein de la mission, des organismes (parfois opérateurs)
interviennent sur l’ensemble
des programmes.
Les crédits des actions du programme 209 destinés à la coopération bilatérale sont mis en
œuvre, soit par le MEAE, soit transférés à
des opérateurs (Campus France, Expertise France,
64
Source : Jaune « opérateurs » 2022.
65
Rapport annuel sur le groupe AFD et la société de promotion et de participation pour la coopération économique
(PROPARCO).
66
Rapport sur les relations entre l’
État et ses opérateurs.
COUR DES COMPTES
56
l’AFD, Canal France International (CFI), l’Institut
Pasteur et le Centre de coopération
internationale
en
recherche
agronomique
pour
le
développement
(CIRAD)).
En
programmation, l’opération budgétaire « Moy
ens attribués aux établissements partenaires »
identifie clairement certains d’entre eux en tant qu’«
établissements partenaires » auxquels des
crédits d’intervention sont transférés. Le programme 209 verse également des crédits de
fonctionnement à l’AFD, Expertise France, CFI, l’Institut Pasteur, le CIRAD) et France
Volontaires (FV). Ces crédits de fonctionnement correspondent, soit à des subventions
–
autres
que celles pour charges de service public
–
soit à des rémunérations
67
(frais de gestion pour
prise
en charge de la mission transférée par l’
État). En 2022, le programme 209 a versé 114,39
M€ de CP de fonctionnement et 873,00 M€ de CP d’intervention. Néanmoins, l’examen du
tableau récapitulant les crédits versés (annexe 6) laisse à penser que, dans certains cas, les
crédits d’intervention transféré
s sont en réalité des subventions.
Cette dernière constatation vaut également pour le programme 110, qui
délègue à l’AFD
et à
Expertise France la mise en œuvre des crédits d’aide bilatérale, en particulier des crédits de
bonification. En 2022, le programme 110 a versé en crédits de paiement
26,85 M€
pour le
fonctionnement et 419,19
M€
pour les dépenses
d’intervention
68
.
Enfin, le programme 165
a versé 190 M€ de dotation en fonds propres à l’AFD. Ces
crédits, inscrits initialement en dépenses de titre 7, ont été exécutés en dépenses de titre 3 (cf.
1.3.6
).
Les actions financées par les deux programmes sont détaillées en annexe 5.
Alors qu’aucun organisme intervenant sur la mission
APD
n’est considéré comme
opérateur, le total des crédits qu’elle alloue à ceux
-
ci s’élève à 1
605,27 M€ CP en 20
22, soit
près d’un tiers des crédits de la mission exécutés en 2022.
En neutralisant le programme 365
–
en raison de sa particularité
–
, la part des crédits alloués aux organismes par les seuls
programmes 110 et 209 est de 29 %. Il est étonnant que le mont
ant cumulé d’allocation en
crédits de fonctionnement aux organismes
(141,24 M€) dépasse le montant total de crédits de
fonctionnement de la mission
69
(31,69 M€).
La sous-
exécution des transferts de crédits à l’AFD, notamment en AE, a conduit à
engager des t
ravaux de conciliation des comptabilités de l’AFD et de l’
État sur les restes à
verser, après l’identification d’écarts.
Pour le programme 209, les
travaux d’audit menés par le
contrôle général économique et financier (CGefi) sur la réconciliation des restes à verser entre
l’
État
et l’AFD se sont conclus par une diminution de 189,4 M€ de ces derniers au titre de
l’exercice 2022.
Pour le programme 110, et à compter de 2023, en sus du travail de conciliation sur le
stock d’AE et de CP déjà versés, il sera établi chaque année un bil
an des AE abandonnées suite
à des annulations de prêts, afin d’éviter la divergence observée entre la comptabilité de l’AFD
et de l’État.
67
Les seules catégories de crédits à destination des opérateurs autorisées par la LOLF depuis 2022 sont : les
subventions pour charge de service public (fonctionnement), les subventions d’investissement (investissement),
les transferts (intervention) et les dotations en fonds propres (opérations financières).
68
Il subsiste un écart d’appréciation entre la Cour et la DG Trésor au sujet de la nature des crédits délégués.
69
Il s’agit des crédits corrigés, une fois les 190 M€ du programme 165 soustraits.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT A LA POLITIQUE D’AIDE PUBLIQUE A
U DÉVELOPPEMENT
57
Les travaux importants engagés pour concilier les comptabilités de l’État et de l’AFD
devront être capitalisés. Pour garantir la traçabilité de ces travaux et renforcer le devoir de
redevabilité sur de tels volumes de dépense, des audits réguliers de certification des comptes de
l’AFD mériteraient d’être rapidement engagés.
En dépit du fait qu’ils échappent à la qualification d’opérateurs, au sens d
es critères de la
LOLF, plusieurs organismes perçoivent des financements substantiels de la mission, en
contrepartie d’une contractualisation avec l’État. La voie ouverte par la loi organique du 28
décembre 2021 mériterait que les ministères concernés, en lien avec la direction du budget,
réinterrogent
les critères qui ont prévalu jusqu’ici, notamment celui portant sur «
le poids de
l’organisme dans les crédits ou la réalisation des objectifs du programme
». Désormais, la
percep
tion d’une subvention pour charge de service public n’est plus une condition nécessaire
pour caractériser un opérateur « lolfien ».
III -
La rebudgétisation nécessaire du Fonds de solidarité pour le
développement
Le FSD est un fonds sans personnalité juridique,
géré par l’AFD, dont les recettes
financent principalement des actions multilatérales dans les domaines de la santé, du climat et
de l’environnement. Il est financé par l’affectation du produit de deux taxes
: la taxe sur les
transactions financières (TTF)
et la taxe sur les billets d’avion (TSBA).
Entre 2017 et 2019, le FSD a perçu 738
M€ de taxes affectées (528
M€ de TTF et 210
M€
de TSBA)
70
. Selon le MEAE, ce mode de financement, issu de prélèvements sur des activités
bénéficiant de la mondialisation économique, répondrait à une demande des acteurs de la
société civile et en légitimerait l’existence pour leurs redevables. Néanmoins, la Cour déplore,
depuis plusieurs années, le maintien de telles ressources extrabudgétaires, qui portent atteinte
aux princip
es d’unité et de transparence budgétaires.
70
S’y sont ajoutés 270
M€ directement
affectés à l’AFD –
rebudgétisés à partir de 2019
–
portant à plus d’1
Md€
le montant des ressources employées hors du budget de l’
État
pour l’aide publique au développement.
COUR DES COMPTES
58
Le Fonds de solidarité pour le développement (FSD)
Créé en 2005
71
, le FSD est géré par un comité de pilotage interministériel composé du MEAE et
du ministère chargé de l’économie et des finances. L’AFD assure le
suivi de caisse du fonds pour le
compte de l’État.
La gestion du fonds a été modifiée par décret en décembre 2016, dans un contexte de
diversification des sources de financement et des secteurs d’intervention et de croissance des volumes
mobilisés. Le cad
re réglementaire précise désormais l’emploi des recettes affectées au FSD à titre
principal pour la Facilité internationale de financement pour la vaccination (
IFFIM
) et pour des dépenses
multilatérales dans les domaines de la santé, du climat et de l’envi
ronnement. Il intègre une liste des
organismes et dispositifs bénéficiaires
72
.
En 2022, les trois-quarts des dépenses du FSD ont été consacrés au Fonds mondial de lutte contre
le Sida, la tuberculose et le paludisme (FMSTP,
335 M€) et au Fonds vert pour le climat (234 M€), contre
64 % en 2021. Le détail des recettes et dépenses du FSD depuis 2018 figure en annexe n°6.
En 2020 et 2021, la chute des recettes de la
taxe de solidarité sur les billets d’avion liée à
la pandémie de Covid-19 (inférieures au plafond de -118,2
M€ en 2020 et
-59,7
M€ en 2021) a
mis en évidence la fragilité du mécanisme de financement du FSD, dont l’évolution est
imprévisible. En effet, si les moindres recettes auraient dû se traduire par une diminution
équivalente des dépenses, la multiplication des engagements politiques
–
peu pilotables
–
sur
les dispositifs financés par le FSD a entraîné la mobilisation de crédits budgétaires des
programmes 110 et 209
73
.
Si la reprise du trafic aérien a permis d’atteindre à nouveau le plafond de l
a TSBA en
2022
74
, l’expérience des années antérieures a confirmé que l’affectation de taxes ne garantit pas
la stabilité des ressources mobilisables pour l’APD, et peut contraindre l’État à couvrir des
dépenses supplémentaires en fin d’exercice. En outre, l
a prise en charge récurrente des dépenses
du FSD par des crédits budgétaires montre que la nature de celles-ci ne justifie par leur
exécution en dehors du budget de l’
État. En 2022, le redéploiement de 19
M€ de trésorerie du
FSD vers des dépenses éligibles du programme 209
–
aide-
projet pour l’Ukraine et contribution
au FMSTP
–
en atteste à nouveau.
Dès lors, la réintégration au budget général de l’État de l’intégralité des crédits restants
du FSD doit être achevée. Si le MEAE reste attaché au dispositif actuel, au motif que la société
civile réclame une ressource affectée au financement de l’aide publique au développement, cet
argument n’est pas recevable du point de vue des finances publiques. Seuls 30
% de la TTF
étaient affectés à l’APD en 2021 (contre
55 % en 2017), ce qui plaide également en faveur
71
Création par la LFR du 30 décembre 2005 pour recevoir le produit de la TSBA, afin de contribuer au financement
des pays en développement et de tendre à réaliser les objectifs de développement durable. Une part du produit de
la TTF est également affectée au FSD depuis la LFR du 14 mars 2012.
72
Il s’agit du décret du 5 décembre 2016, q
ui inclut, en annexe, la liste des bénéficiaires des dépenses du FSD. Il
a permis notamment de transférer l’intégralité du paiement de l’IFFIm au FSD à partir de 2017.
73
La couverture des dépenses du FSD a nécessité des virements entre programmes et l’ouve
rture de crédits à
hauteur de 41,4
M€ en LFR 4 pour 2020 et 59,7
M€ en LFR 2 pour 2021.
74
En 2022, le FSD a perçu 760
M€, dont 738
M€ correspondant au plafond annuel affecté de la TSBA et de la
TTF et 22
M€ versés par la DGAC au titre de 2021, auxquels s’a
joute un reliquat de 19
M€ de l’année 2021.
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT A LA POLITIQUE D’AIDE PUBLIQUE A
U DÉVELOPPEMENT
59
d’une rebudgétisation. Celle
-ci
est d’autant plus nécessaire que l’existence même du
FSD est
remise en cause par la loi organique du 28 décembre 2021 qui interdit, à compter de 2025,
l’affectation d’une taxe
à un tiers non doté de la personnalité morale
75
.
L’affectation éventuelle
de la TSBA et de la TTF à l’Agence française de développement, dotée de la personnalité
morale, ne remet pas en cause la nécessité d’une rebudgétisation
.
IV -
L’évolution de la dépense to
tale sur moyenne période
Priorité présidentielle depuis 2017, la politique d’aide publique au développement connaît
une croissance sans équivalent :
depuis cinq ans, l’APD française –
telle que définie par le
comité d’aide au développement de l’OCDE –
s’es
t accrue de 58 %, passant de 9,5
Md€ en
2017 à 15,0
Md€ en 2022. Sur cette période, les crédits budgétaires de la mission dédiée ont
quasiment doublé (de 2,5
Md€ à 4,9
Md€).
L’analyse de la dépense totale en faveur de l’aide publique au développement sur
la
décennie passée confirme cette évolution notable sous le dernier quinquennat
: si l’APD
française totale n’a cessé de croître depuis 2013, 85% de l’augmentation est concentrée sur la
période 2017-2022.
évolution de la dépense totale depuis 2013
2013-2017
2017-2022
2013-2022
Dépenses mission APD
(hors P365)
-16 %
+96 %
+65 %
Dépense extra-budgétaire
+311 %
-25 %
+209 %
Dépense budgétaire DPT
0 %
+65 %
+65 %
Montant total d’APD
+11 %
+58 %
+75 %
Sources :
Cour des comptes, d’après données Chorus,
MEAE, DGT
Note : Nouvelle méthode utilisée à partir des chiffres 2017, conduisant à réduire le volume de prêts comptabilisés.
La hausse de la dépense totale est principalement portée par les crédits budgétaires, qu’ils
relèvent de la mission
APD
au sens strict ou, plus largement, des programmes inclus dans le
document de politique transversale (DPT)
Politique française en faveur du développement
. En
forte augmentation entre 2013 et 2017 (+311 %), la dépense extra-budgétaire a été réduite en
2018 et s’est
stabilisée en tendanciel depuis
76
, sans que de nouvelles rebudgétisations aient été
entreprises. Enfin, les dépenses fiscales restent faibles, bien qu’en hausse récente (0,68
M€ en
2017, 0,17
M€ entre 2019 et 2021, 2
M€ en 2022).
75
Le MEAE avance que les critères de la loi organique pour l’affectation d’une taxe –
l’existence d’une
personnalité juridique pour le tiers à qui elle est affectée (l’AFD) et l’exercice par celui
-
ci d’une missio
n de service
public (la TTF s’appuie sur des activités mondialisées qui provoqueraient des externalités négatives sur les biens
publics mondiaux)
–
sont remplis. Néanmoins, ni le lien entre transactions financières et externalités négatives, ni
le lien ent
re financement de l’AFD et impact bénéfique sur le climat, ne sont établis de manière systématique.
76
Si l’impact de la crise sanitaire a fortement réduit les ressources affectées au FSD en 2020 et 2021, le plafond
de taxes affectées au FSD n’a pas évolué
depuis 2018.
COUR DES COMPTES
60
évolution de la dépense to
tale depuis 2017 (en M€)
Source :
Cour des comptes, d’après Chorus, MEAE, DGT
MOYENS CONSACRÉS PAR
L’ÉTAT A LA POLITIQ
U
E D’AIDE PUBLIQUE AU
DÉVELOPPEMENT
61
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
4.
passer en revue l’ensemble des organismes financés au titre de la mission en interrogeant
les nouveaux critères de qualification des opérateurs prévus par la LOLF, particulièrement
celui relatif au « po
ids de l’organisme dans les crédits ou la réalisation des objectifs du
programme » (DGM, DGT, DB) ;
5.
r
ebudgétiser l’intégralité des ressources extrabudgéta
ires du Fonds de solidarité pour
développement (FSD) (DGM, DGT).
Annexes
COUR DES COMPTES
64
Annexe n° 1.
publications de la Cour des comptes en lien avec la NEB
-
Les contributions internationales de la France 2007-2014
, communication à la commission
des finances de l’Assemblée nat
ionale, octobre 2015.
-
Référé au Premier ministre sur
la contribution de la France au Fonds européen de
développement (FED)
, 18 janvier 2018, exercices 2008-2016.
-
Rapport public annuel (RPA) de 2019, chapitre sur
le groupe AFD
.
-
Référé au Premier ministre sur
la contribution de la France au Fonds vert pour le climat,
n° 2019 - 1866 du 19 juillet 2019.
-
Communication au Parlement,
L
e
pilotage stratégique par le ministère de l’Europe et des
affaires étrangères des opérateurs de l’action extérieure de l’État
. Février 2020.
-
Rapport demandé par le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de
l’Assemblée nationale,
Les relations entre l’
État et ses opérateurs
. Janvier 2021.
-
Référé à la Première ministre sur
l’aide publique au développement dans le
domaine de la
santé et la présence de la France dans les organisations internationales en santé,
n° S2022
- 2114 du 16 décembre 2022.
ANNEXES
65
Annexe n° 2.
exécution 2022 de la mission
exécution générale de la mission
En M€
Programme 110
Programme 209
Programme 365
Programme 370
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI (a)
3 213,71
1 862,04
3 217,81
3 052,92
190,00
190,00
0,00
0,00
6 621,52
5 104,95
LFR (b)
-82,65
-24,64
31,49
22,72
0,00
0,00
0,00
0,00
-51,16
-1,92
dont ouvertures
0,00
0,00
31,49
22,72
0,00
0,00
0,00
0,00
31,49
22,72
dont annulations
-82,65
-24,64
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
-82,65
-24,64
Reports de crédits
de 2021 (c)
51,07
14,82
0,45
1,65
0,00
0,00
0,00
0,00
51,52
16,47
dont hors FDC et
ADP
51,07
14,82
0,17
1,36
0,00
0,00
0,00
0,00
51,24
16,18
dont FDC et ADP
0,00
0,00
0,28
0,29
0,00
0,00
0,00
0,00
0,28
0,29
FDC & ADP (hors
reports) (d)
0,00
0,00
27,05
27,05
0,00
0,00
0,00
0,00
27,05
27,05
Autres
mouvements (e)
-1,71
-1,71
-0,80
-1,47
0,00
0,00
0,00
0,00
-2,51
-3,18
Décrets de
virements
0,00
0,00
-0,49
-0,49
0,00
0,00
0,00
0,00
-0,49
-0,49
Décrets de
transferts
-1,71
-1,71
-0,38
-1,05
0,00
0,00
0,00
0,00
-2,09
-2,76
Décret d'avance
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Annulations
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Répartitions (art.
11 de la LOLF)
0,00
0,00
0,07
0,07
0,00
0,00
0,00
0,00
0,07
0,07
art. 21 de la LOLF
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Solde des crédits
ouverts et annulés
(hors reports vers
2023)
(a)+(b)+(c)+(d)+(e
)
3 180,43
1 850,51
3 276,00
3 102,88
190,00
190,00
0,00
0,00
6 646,42
5 143,38
Exécution (crédits
consommés)
2 811,62
1 801,72
3 069,97
3 088,48
190,00
190,00
0,00
0,00
6 071,59
5 080,20
dont
rétablissements de
crédits
0,00
0,00
-1,82
-1,82
0,00
0,00
0,00
0,00
-1,82
-1,82
Taux de
consommation
88,4%
97,4%
93,7%
99,5%
100,0%
100,0%
91,4%
98,8%
Source
: Cour des comptes, d’après données Chorus
COUR DES COMPTES
66
exécution par titre
En M€
Programme 110
Programme 209
Programme 365
Programme 370
Total Mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Titre 2
-
-
150,3
150,3
-
-
-
-
150,3
150,3
Titre 3
13,2
9,6
16,0
22,1
190,0
190,0
-
-
219,3
221,7
Titre 6
1 272,0
1 033,7
2 903,7
2 916,1
-
-
-
-
4 175,7
3 949,8
Titre 7
1 526,4
758,5
-
-
-
-
-
-
1 526,4
758,5
Total
2 811,6
1 801,7
3 070,0
3 088,5
190,0
190,0
0,0
0,0
6 071,6
5 080,2
Source
: Cour des comptes, d’après données Chorus
exécution par action
Programme 110 :
Action
Consommation AE
Consommation CP
01
–
Aide économique et financière
multilatérale
1 815,5
1 244,0
02
–
Aide économique et financière
bilatérale
1 204,4
448,4
03
–
Traitement de la dette des pays pauvres
80,8
109,4
Total général
3 100,6*
1 801,7
Source : DGT
Note : Les données de la DGT incluent les R
EJB, qui s’élèvent à 289
M€ en AE.
Programme 209
(en M€)
Action
Consommation AE
Consommation CP
02
–
Coopération bilatérale
1 438,1
1 478,9
05
–
Coopération multilatérale
993,4
971,0
07
–
Coopération communautaire
488,3
488,3
08
–
Dépenses de personnel
150,3
150,3
Total général
3 070,1
3 088,5
Source : MEAE
ANNEXES
67
t
aux d’exécution des crédits disponibles
En M€
Gestion 2021
Gestion 2022
Crédits
disponibles
Crédits
consommés
Taux de
conso.
Crédits
disponibles
Crédits
consommés
Taux de
conso.
P110
AE
1 340,2
1 217,5
90,8%
3180,4
2811,6
88,4%
CP
1 479,7
1 453,2
98,2%
1850,5
1801,7
97,4%
P209
AE
2 988,0
2 982,6
99,8%
3276,1
3070,0
93,7%
CP
2 701,7
2 694,6
99,7%
3103,0
3088,5
99,5%
P365
AE
1 420,0
1 420,0
100,0%
190,0
190,0
100,0%
CP
1 420,0
1 420,0
100,0%
190,0
190,0
100,0%
P370
AE
-
-
-
-
-
-
CP
-
-
-
-
-
-
Total
mission
AE
5 748,2
5 620,1
97,8%
6 646,5
6 071,6
91,3%
CP
5 601,4
5 567,8
99,4%
5 143,5
5 080,2
98,8%
Source
: Cour des comptes, d’après données Chorus
COUR DES COMPTES
68
Annexe n° 3.
les mouvements en cours de gestion
Le programme 110 a connu les mouvements suivants en gestion :
-
décret de transfert de 0,48 M€ en AE=CP à destination du programme 185, au profit de
l’Alliance internationale pour la protection du patrimoine dans les zones en conflit
(ALIPH). Ce montant correspond à la quote-part du MEFSIN. Un redéploiement de crédit
a été opéré pour honorer ce virement ;
-
décret de transfert de 0,03 M€ en AE=CP à destination du programme 209 pour financer la
mission de préfiguration de la Maison des mondes africains et des diasporas, dans le cadre
du suivi du sommet Afrique-France ;
-
décret de transfert de 1,2 M€ en AE=CP à destination du programme 164, au titre de la
mise en place de la c
ommission d’évaluation de l’APD
;
-
en fin de gestion, dégel de 46,7 M€ en AE et de
49,8 M€ en CP de la réserve de précaution
est intervenu. Il a permis de couvrir l’abondement exceptionnel du compte de réserve de
l’AFD (50 M€)
;
-
annulation de crédits en LFR2 (82,6 M€ en AE et 24,6 M€ en CP).
les mouvements sur le programme 110
En €
AE
CP
Ouverture de crédits en LFI
3 213 710 000
1 862 040 000
Reports de 2021
51 069 493
14 817 071
Réserve de précaution
-128 600 000
-74 500 000
Décret de transfert HT2 à destination du
programme 185
-476 850
-476 850
Décret de transfert HT2 à destination du
programme 209
-30 000
-30 000
Décret de transfert HT2 à destination du
programme 164
-1 200 000
-1 200 000
Dégel partiel de la réserve
46 700 000
49 800 000
Annulation de crédits LFR2
-82 648 689
-24 637 717
Solde de crédits disponibles
3 098 523 954
1 825 812 504
Source
: Cour des comptes, d’après données Chorus, textes règlementaires et DGT
Le programme 209 a connu des mouvements suivants en gestion :
-
décret de virement cumulé de 435 232 € en AE=CP à destination du programme 105, dont
115 232 €
au titre de l’organisation du Forum des mondes méditerranéens et 320 000 € pour
le compte de projets mis en œuvre dans le cadre de cet évènement ; décret de virement de
57 600 € à destination du programme 185 pour l’exploitation et le financement de la
ma
intenance du site « Mon Volontaire International », mis en œuvre par Business France
;
-
décret de transfert de 30 000 € en AE=CP en provenance du programme 110 pour le
financement de la mission de préfiguration de la Maison des mondes africains et des
diasporas, dans le cadre du suivi du sommet Afrique-France ;
ANNEXES
69
-
décrets de transfert de 666 667 € en CP à destination du programme 204, au titre du
financement de l’installation de l’Académie de Santé de l’OMS à Lyon, et de 414 336 € en
AE=CP à destination du pro
gramme 104 pour le financement de l’Initiative Marianne
-
Défenseurs des libertés ;
-
arrêté de fonds de concours à hauteur de 27,05 M€ en AE=CP, correspondant aux
contributions des collectivités territoriales et d’autres tiers, aux participations de la
Commission européenne aux dépenses du centre de crise et de soutien, aux participations
de gouvernements étrangers aux projets de coopération ;
-
sur les crédits de titre 2, l’arrêté du 25 octobre 2022 portant répartition de crédits de titre 2
à hauteur de 73 K€,
hors CAS « Pensions » en provenance du programme 551, a modifié
les ouvertures de crédits de la LFI sur le programme 209 ;
-
en fin de gestion, dégel (hors titre 2) de l’intégralité de la réserve de précaution du
programme 209
: 122,4 M€ en AE et 116 M€ en C
P ;
-
ouverture de crédits en LFR2 : 31,5 M€ en AE et 22,7 M€ en CP.
les mouvements sur le programme 209
En €
AE
CP
Ouverture de crédits en LFI
3 217 810 000
3 052 920 000
Reports de 2021
401 352
1 653 663
Réserve de précaution (T2 & HT2)
-123 193 705
-116 597 955
Décret de virement HT2 à destination
du programme 105
-115 232
-115 232
Décret de virement HT2 à destination
du programme 185
-57 600
-57 600
Décret de transfert HT2 en provenance
du programme 209
30 000
30 000
Décret de transfert HT2 à destination
du programme 204
-666 667
Décret de transfert HT2 à destination
du programme 104
-293 100
-293 100
Décret de transfert HT2 à destination
du programme 105
-121 236
-121 236
Décret de virement HT2 à destination
du programme 105
-320 000
-320 000
Arrêté fonds de concours entrant
27 054 672
27 054 672
Arrêté répartition T2 hors CAS
pensions en provenance du programme
551 (art.11 LOLF)
73 000
73 000
Dégel de la totalité de la réserve
122 400 000
115 800 000
Ouverture de crédits supp. LFR2
31 485 455
22 719 919
Solde de crédits disponibles
3 275 153 606
3 102 079 464
Source
: Cour des comptes, d’après données
Chorus, textes règlementaires et MEAE
COUR DES COMPTES
70
Annexe n° 4.
les
dépenses d’intervention
évolution
des dépenses d’intervention du programme 110
En M€ (CP)
Exéc.
2015
Exéc.
2016
Exéc.
2017
Exéc.
2018
Exéc.
2019
Exéc.
2020
LFI
2021
Exéc.
2021
LFI
2022
Exéc.
2022
Dépenses de
guichet
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Dépenses
discrétionnaires
55,3
28,1
17,5
13,1
81,5
108,8
125,3
99,1
187,7
150,3
Dépenses
obligatoires et
inéluctables
356,6
286,9
347,1
344,2
339,8
468,9
605,3
629,3
901,0
886,4
Total des
dépenses
d'intervention
411,8
315,0
364,6
357,3
421,2
577,7
730,6
728,4
1 088,7
1 036,7
évolution des dépen
ses d’intervention du programme 209
En CP, en M€ –
hors réserve
Exéc.
2015
Exéc.
2016
Exéc.
2017
Exéc.
2018
Exéc.
2019
Exéc.
2020
LFI
2021
Exéc.
2021
LFI
2022
Exéc.
2022
Dépenses de
guichet
598,1
703,8
742,4
796,4
842,4
842,4
713,7
659,5
487,3
488,3
Dépenses
discrétionnaires
828,4
644,2
607,7
728,9
988,1
1 191,6
1 594,3
1 865,0
2 401,6
2 427,9
Total des
dépenses
d'intervention
1 426,4
1 348,0
1 350,1
1 525,3
1 831,0
2 033,9
2 308,0
2 524,5
2 888,9
2 916,2
Source : NEB 2021, données Chorus et PAP NEB 2023
Source : NEB 2021, données Chorus et PAP NEB 2023
ANNEXES
71
Annexe n° 5.
d
étail des dépenses d’intervention en 2022
Pour le programme 209,
les dépenses obligatoires et inéluctables représentent 726,2 M€ en AE
et 701,9 M€ en CP :
-
les dépenses résultant de la signature d’accords internationaux (537,3 M€ en AE et 543
M€
en CP)
o
la contribution française versée au FED (487,3 M€)
;
o
les engagements liés aux C2D (34 M€) ;
o
la contribution obligatoire versée à l’OIF (15,
6
M€) ;
o
le loyer de la Maison de la Francophonie (0,4 M€ en AE et
6,1
M€ en CP).
-
les subventions et rémuné
rations destinées aux opérateurs (188,9 M€ en AE et 158,9 M€
en CP) : subvention à Expertise France (77,3 M€ en AE et 47,3 M€ en CP), Canal France
International (7,6 M€), France Volontaires (10,6 M€) et la rémunération de l’AFD (93,4
M€).
Les autres dépenses, dites « discrétionnaires » en raison de leur caractère politique,
permettent de répondre aux engagements du CICID (2 334 M€ en AE et 2 193 M€ en CP) ou
post-CICID (notamment dans le domaine de la santé) et sont donc peu pilotables :
-
les contributions
volontaires aux Nations Unies (352,8 M€ en AE=CP), notamment la part
humanitaire de celles-
ci qui contribue à la trajectoire haussière de l’aide humanitaire ;
-
les autres contributions volontaires pour abonder des fonds verticaux tels que le PME,
GAVI, ou l
e FMSTP (429,6 M€)
;
-
le soutien au programme des Jeunes Experts Associés (3,95 M€) ;
-
les contributions volontaires à la Francophonie, hors part obligatoire versée à l’OIF (42,1
M€ en AE=CP)
;
-
Gestion et sortie de crise, notamment pour poursuivre la dynamiq
ue de l’objectif tenu en
2022 de consacrer un montant de 500 M€ à l’aide humanitaire (297 M€)
;
-
Coopération décentralisée, pour poursuivre l’objectif CICID atteint en 2022 de doubler les
fonds transitant par la coopération décentralisée (14,2 M€)
;
-
Volonta
riat (15 M€) ;
-
Aide-
projet (1,055 Md€ en AE et 914,45 M€ en CP), pour concrétiser l’objectif de
privilégier la composante en don de l’APD française
;
-
FSPI (70 M€)
;
-
Moyens attribués aux établissements partenaires
: CIRAD et Institut Pasteur (3 M€)
;
-
Parten
ariat en matière d’objectifs du développement durable (48,2 M€)
;
-
Fonds Pacifique (3 M€).
Pour le programme 110, les dépenses obligatoires correspondent (i) à des engagements
internationaux souscrits par la France et dont le calendrier de versement est con
nu à l’avance et
(ii) au versement à l’AFD des crédits de bonifications de prêts engagés par le passé (CP) et
d’AE. Ces dépenses obligatoires représentent 94,7
% des AE et 91,7 % des CP en exécution
2022.
COUR DES COMPTES
72
Les dépenses discrétionnaires sont programmées en d
ébut d’année. Ces dépenses sont
constituées essentiellement :
-
des aides budgétaires globales (60 M€ en AE
=CP) ;
-
du FEXTE (30 M€ en AE et 18 M€ en CP) ;
-
du FASEP (25 M€ en AE et 33 M€ en CP) ;
-
les initiatives concernant la mobilisation des ressources intér
ieures (6 M€ en AE et
19
M€ en CP) ;
-
du Fonds d’innovation pour le développement (10 M€ en AE et en CP)
;
-
des experts techniques internationaux (10 M€ en AE et en CP)
;
-
du Fonds d’adaptation (5 M€)
;
-
du Fonds pour les PMA (20 M€ en AE et 10 M€ en CP)
;
-
des initiatives à la suite du Sommet Afrique-France (14,35
M€ en AE et en CP).
ANNEXES
73
Annexe n° 6.
les crédits à destination des opérateurs
crédits versés aux opérateurs par la mission
En M€, CP
Objet
Subventions
autres que SCSP
et rémunérations
(fonctionnement)
Transferts
(intervention)
Dotations en
fonds propres
(opérations
financières)
TOTAL
PROGRAMME 110
Expertise
France (EF)
Subvention
3,85
EF
Fond de
compensation
2,83
EF
Dispositif ETI
2,47
EF
DRM
8,00
Agence
française de
développement
Bonifications
d’in
térêts des
prêts
293,93
AFD
Aide bilatérale
125,26
DRM
5,31
AFD
Rémunération
3,38
Total P110
445,04
PROGRAMME 209
Campus
France
Bourses et
expertises
6,89
EF
Programme
Initiative
11,15
EF
Fond de
compensation
5,26
CFI
Subvention
7,32
Institut Pasteur
Subvention
2,00
CIRAD
Subvention
0,96
FV
Subvention pour
mission IG
6,59
FV
Aide
exceptionnelle
0,22
FV
Subvention
d’intervention
4,07
AFD
Don-projet
714,23
AFD
Don-ONG
136,66
AFD
Rémunération
92,04
Total P209
987,39
PROGRAMME 365
AFD
190,00
Total P365
190,00
*Le montant correspondant est formellement du titre 7 mais il est exécuté en titre 3 (cf. 1.3.4).
Source
: Cour des comptes, d’après
les ministères, données Chorus et documents budgétaires
COUR DES COMPTES
74
Campus France et le CIRAD sont des opérateurs « lolfiens », rattachés respectivement
aux programmes 158 et 172. Le programme 209 prévoyait en LFI le transfert à Campus France
du financement à titre principal des bourses de stage (6,3 M€) et des
frais de mission pour des
échanges d'expertise (2,4 M€). Il était également prévu en LFI une dotation de 1 M€ en AE=CP
au CIRAD pour contribuer au financement du projet
Coopération et « monde d’après »
77
. Dans
les deux cas, les versements opérés par le programme ont été sensiblement inférieurs.
Conformément aux projections du nouveau contrat d’objectifs 2021
-2023 signé le 8
octobre 2021, la subvention allouée à Canal France International par le programme 209, est
restée stable en 2022 (7,6 M€, soit 7,3 M€ après mise en réserve, selon le même schéma qu’en
2021).
Outre le maintien de la subvention à hauteur de 7,6 M€, il est prévu, en 2023, le
versement d’une dotation additionnelle de 3 M€ dans le cadre du soutien à la lutte contre la
désinformation, soit 10,6
M€. Sous l’hypothèse d’un taux de mise en réserve de 5%, la
subvention nette de réserve devrait s’élever à 10 M€ en 2023.
En réalité, sur la période 2021-2023, la subvention annuelle nette, hors dotation
additionnelle, devrait être ramenée de 7,3 M€ à 7,2 M€, en raison de l’augmentation du calcul
de la réserve légale qui a été portée de 4% en 2021 et 2022 à 5% en 2023.
Conformément au contrat d’objectifs et de performance (COP) 2022
-2024, France
Volontaires
78
perçoit deux subventions du programme 209 : une subvention pour mission
d’intérêt général, couvrant notamment les frais de fonctionnement de la structure, et une
subvention d’intervention, correspondant à la mission de mobilisation et d’envoi de volontaires
à l’international.
La subvention pour mission
d’intérêt général versée est conforme à celle prévue en LFI
2022, à 6,59 M€ en CP. En sus, l’opérateur
79
a perçu une aide exceptionnelle
de 0,22 M€ en
soutien aux négociations salariales dans le cadre d’un plan de départs en retraite, incluant une
dotation
exceptionnelle de 0,068 M€ pour se faire accompagner par un cabinet dans son
processus de transformation en GIP.
Parallèlement, la subvention d’intervention 2022 s’est établie à 4,07 M€. Elle correspond
à un volume d’envoi de 1 310 mois par volontaire (e
n baisse par rapport à 2021
80
,
conformément à la demande du ministère de réduire l’activité de portage en propre de
volontaires) et au lancement de deux programmes ciblés de relance post-Covid du volontariat,
en Amérique du Sud et au Sahel.
77
Co-
production sous forme de partenariat, d’analyses, d’outils et de recommandations, issus des enseignements
tirés de la crise sanitaire.
78
France Volontaires est une association de loi 1901.
79
Un arrêté paru le 7 décembre 2022 transforme France Volontaires en GIP au 1
er
janvier 2023.
80
En 2021, la dynamique d’envoi de volontaires avait été affectée par la crise sanitaire avec une prévision du
nombre de mois-volontaires réalisés à 1 650, contre 1 874 au budget initial (- 7,5 %).
ANNEXES
75
Expertise France
devait, à travers le contrat d’objectifs et de moyens (COM) 2020
-2022,
achever sa structuration et définir un modèle économique soutenable
81
, afin de garantir son
intégration au sein de l’AFD. Le COM distingue
:
-
les opérations bilatérales financées par commande publique (MEAE, MEFSIN, AFD),
encadrées par des conventions-
cadres dans l’objectif de permettre à l’opérateur de couvrir
ses coûts ;
-
les opérations financées par un bailleur tiers, dont certaines bénéficient d’un soutien
économique de l’État car ju
gées stratégiques tout en étant structurellement déficitaires, via
un fonds de compensation (qui s’est substitué à la subvention d’équilibre)
;
-
le déploiement d’experts techniques internationaux (ETI), pour soutenir les intérêts
économiques de la France à
l’international, tout en aidant les pays bénéficiaires, avec une
cible de 300 postes d’ETI d’ici à fin 2023.
La dotation au titre de la commande publique vise à prendre en charge les frais
administratifs de la coopération technique bilatérale. Stable sur l
e triennal (25,7 M€), elle est
portée à 85 % par le programme 209 et à 15 % par le programme 110. Elle représentait en 2021
21
% du chiffre d’affaires de l’opérateur. S’ajoutent les fonds issus du programme Initiative
(P209) pour 38,8 M€ en AE et 11,1 M€ e
n CP sur le programme 110 en 2022.
Concernant les opérations financées par les bailleurs étrangers tout en étant soutenu par
l’
État
français, elles ont bénéficié sur la durée du COM d’un «
fond de compensation »,
mécanisme de soutien
82
alimenté à 35 % par le programme 110 et à 65 % par le programme
209. En 2022, le fonds de soutien, conformément à la trajectoire du COM, a été provisionné à
hauteur de 6,4 M€ d’AE et de 5,3 M€ de CP depuis le programme 209, et de 2,99 M€ AE et 2,3
M€ de CP depuis le
programme 110
83
.
Le dispositif relatif aux ETI, qui prend la suite en 2022 de la subvention de
transformation, est financé à hauteur de 10 M€ par an sur le programme 110. Il vise à déployer
une vingtaine d’ETI chaque année. Expertise France en assure le portage en t
ant que recruteur
et employeur des ETI.
En 2022, malgré les crises qui ont impacté l’activité de l’opérateur (Mali, Ukraine,
programmation tardive de l’UE, commande ETI, etc.), le résultat devrait approcher 0,9 M€ pour
un chiffre d’affaire de 326 M€, en d
eçà des anticipations du budget initial et du budget
rectificatif.
Un projet de COM 2023-
2025 a été présenté lors du conseil d’administration du 14
décembre 2022, pour être soumis à la validation du CICID en 2023.
La programmation pluriannuelle des resso
urces budgétaires allouées à l’
AFD
(programmes 209 et 110) s’effectue à intervalles de trois ans dans le cadre des COM noués
entre l’État et l’opérateur. Le processus d’élaboration des COM est formalisé dans la
81
Le COM appelle un équilibre économique soutenable fondé sur une claire distinction entre les activités
bilatérales régies par un principe de juste rémunération et celles réalisées sur financement de bailleurs étrangers
(en particulier européens).
82
Ce mécanisme sembl
e bénéficier d’un important effet de levier
: pour 1€ français dépensé 23 € sont récupérés
et mis en œuvre par l’opérateur sur financements européens.
83
Source : PAP de la mission
APD
pour 2023.
COUR DES COMPTES
76
convention-cadre État-AFD du 20 juillet 2021.
La programmation pluriannuelle de l’activité
globale de l’opérateur est discutée annuellement lors des derniers mois de l’année N, dans le
cadre de l’approbation du budget N+1 de l’AFD, auquel est annexé un plan de moyen
-terme
couvrant les années N+1 à N+3.
La convention-cadre acte une programmation annuelle pour les subventions (don-projet)
sur le programme 209, qui inclut notamment une ventilation par pays et la vérification du
respect des grands équilibres sectoriels définis dans le COM.
En 2022, les résultats de la seule aide-
projet confiée à l’opérateur sont mesurés par 27
indicateurs figurant dans le COM 2020-2022, dont quatre sont liés à différents secteurs
prioritaires de la politique française de développement
84
. Le prochain CICID pourrait être
amené à modifier les cibles du COM 2023-2025.
La convention-cadre prévoit une clause de revoyure tous les 3 ans, et une annexe qui
précise le volet financier et budgétaire pour les dispositifs gérés au titre du programme 110.
Elle intègre dans le calcul de l
a rémunération de l’opérateur un barème dégressif en fonction
du volume d’octrois géré sur le programme 209 qui porte l’ensemble des crédits d’intervention
de l’AFD relatifs aux dons, et la rémunération de l’AFD.
r
émunération de l’AFD
Source : DGT
Pour l
’année 2022, un montant total de 806,67 M€ en AE et 850,9 M€ en CP a été exécuté
sur le programme 209 :
-
don-
projet : 668,6 M€ en AE et 714,2 M€ en CP ;
-
don-
ONG : 138 M€ en AE et 136,7 M€ en CP.
La rémunération de l’AFD
sur le programme 209 a augmenté en 20
22 et s’élève à 92,04
M€ (elle s’était stabilisée en 2021 à 83,7
M€, contre 81 M€ en 2020 et 91,5
M€ en 2019), alors
que le volume de don-
projet mis en œuvre est en nette diminution, en AE notamment, par
84
Amélioration des versements cumulés en année N+1 des projets Minka (crises et fragilité), tonnes de CO2
équivalent évitées (climat) ; superficies bénéficiant de programmes de conservation/restauration (biodiversité) ;
nombre de filles scolarisées au primaire et au premier niveau du secondaire (éducation et égalité femmes-hommes).
ANNEXES
77
rapport à 2021. Néanmoins, la DGT souligne que le niveau de rémunération est parfois inférieur
au coût réel supporté par l’AFD, ce qui l’interroge sur la pertinence de cette méthode de calcul
pour les dons-projets.
Les crédits alloués par le programme 110 à
l’AFD sont destinés à mettre en œuvre des
opératio
ns pour le compte de l’État
85
et des opérations « pour compte propre »
86
, instruites à
l’initiative de l’AFD.
Il s’agit de :
-
l’action 1 (aide multilatérale) pour les bonifications d’intérêts des prêts accordés par l’AFD
aux fonds multilatéraux de développement (AID, FIDA, Fonds vert, Fonds pour les
technologies propres) dans le cadre de leurs reconstitutions et aux institutions multilatérales
tels que le FMI dans le cadre de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la
croissance (FRPC), à hauteur
de 24,4 M€ exécutés en 2022 ;
-
l’action 2 (aide bilatérale), à hauteur de 406,55 M€ exécutés en 2022, y compris la
rémunération de l’AFD pour 3,3 M€ de CP.
85
Pour chaque opération, des conventions sont signées entre l’État et l’AFD afin d’en définir le cadre juridique et
leur mise en œuvre. Les consommations de CP sont réalisées à réception des factures de l’AFD.
86
Les opérations « pour compte propre » sont instruites selon les orientations fixées par le CICID, le COM, le co-
secrétariat du CICID et les stratégies de l’Agence élaborées en lien et approuvée par les tutelles. L’AFD octroie
des prêts bonifiés dans la limite des AE disponibles et appelle les CP correspondant à chaque prêt trimestriellement
sur toute la durée de vie des prêts.
COUR DES COMPTES
78
Annexe n° 7.
recettes et dépenses du Fonds de solidarité pour le développement
Source : DGT
Recettes
2018
2019
2020
2021
2022
TSBA affecté au FSD
210,0
210,0
91,8
150,4
232,0
TTF affectée au FSD
528,0
528,0
528,0
528,0
528,0
Total Recettes
738,0
738,0
619,8
678,4
760,0
Dépenses
2018
2019
2020
2021
2022
Facilité internationale d’achats de médicaments UnitAid
90,0
85,0
85,0
85,0
85,0
Fonds mondial de lutte contre le SIDA, la tuberculose et le
pa-ludisme (FMSTP)
385,0
390,0
305,3
233,8
335,2
Fonds vert pour le climat
160,0
153,7
191,5
234,1
Facilité internationale de finan-cement pour la vaccination
(IFFIm)
71,6
76,2
81,0
87,2
92,1
Partenariat Mondial pour l’Education (PME)
14,0
24,4
61,8
45,3
Alliance mondiale pour les vaccins et l’immunisation
(GAVI)
20,6
Fonds pour les pays les moins avancés (Least Developed
Countries Fund)
0,8
BIRD dans le cadre de l’Initiative CREWS (Climat Risk
Warning System)
5,0
Autres ( dont aide-projet AFD)
10,5
7,6
85,5
10,3
Rémunération AFD
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Total Dépenses
737,0
736,9
618,6
663,3
756,9
Recettes et Dépenses FSD - en M€
ANNEXES
79
Annexe n° 8.
suivi des recommandations 2021
Cham
bre
NEB
N° de
reco.
Libellé de la
recommandation
Observation de
l’administration
Observation de la
Cour
Appréciatio
n du degré
de mise en
œuvre
4
Aide
publique
au
dévelop
pement
1
Lors
de
reconstitutions
de
fonds multilatéraux
portées
par
le
programme
209,
procéder
à
l
’
engagement
total
des
AE
correspondantes, à l
’
instar
des
pratiques en vigueur
pour le programme
110.
MEAE : La recommandation
est mise en
œ
uvre à partir du
PLF 2023.
Totalement
mise
en
œ
uvre
2
Compléter pour la
période
2024-2027
le
tableau
prévisionnel
des
contributions de la
France
aux
FED
successifs jusqu
’
à
leur extinction.
MEAE : La direction métier en
charge du suivi du FED établit
chaque
année
un
tableau
prévisionnel des contributions
françaises aux FED successifs,
notamment
lors
de
l
’
élaboration du projet annuel de
performances.
Le tableau annexé au
PAP ne présente pas
la
profondeur
temporelle adéquate.
Mise
en
œ
uvre
partielle
3
Rebudgétiser
l
’
intégralité
des
ressources
extrabudgétaires du
Fonds de solidarité
et de développement
(FSD).
DGT : L
’
existence du FSD,
fonds
sans
personnalité
juridique, pourrait être remise
en question à partir de 2025 (art.
3 de la LO du 28/12/2021).
MEAE : Le MEAE est attaché
au principe des financements
innovants, ce qui le conduit à
défendre l
’
existence du FSD,
tout en reconnaissant qu
’
un
aménagement du dispositif sera
nécessaire pour le mettre en
conformité avec la LO du
28/12/2021.
Les
arguments
avancés par le MEAE
ne
sont
pas
recevables.
Non mise en
œ
uvre