FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Recettes non fiscales, fonds de
concours et attributions de produits »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
............................................................................
7
INTRODUCTION
..................................................................................................................................
9
CHAPITRE I
L’ANALYSE DE L’EXÉCUTION BUD
GÉTAIRE
................................................
11
I - UNE EXÉCUTION SU
PÉRIEURE À L’ÉVALUAT
ION INITIALE
........................................................
11
A - Les recettes non fiscales
...................................................................................................................................
13
B -
Les recettes de fonds de concours et d’attributions de produits
.......................................................................
14
II - UNE PROGRESSION DES RECETTES NON FISCALES QUI SE POURSUIT
..................................
14
III - DES RECETTES DE FONDS DE CONCOURS
ET D’ATTR
IBUTIONS DE PRODUITS QUI
DIMINUENT PEU EN 2022
...............................................................................................................................
16
CHAPITRE II
L’EXAME
N DES RECETTES NON FISCALES
..................................................
17
I - LES DIVIDENDES ET LES RECETTES ASSIMILÉES
...........................................................................
18
A - Les versements de la Banque de France
..........................................................................................................
18
B - Les dividendes de la Caisse des dépôts et consignations (CDC)
.....................................................................
19
C - Les dividendes versés par les entreprises non financières
................................................................................
19
II - LES PRODUITS DU
DOMAINE DE L’ÉTAT
..........................................................................................
21
III - LES PRODUITS DE LA VENTE DE BIENS ET SERVICES
................................................................
21
IV - LES REMBOURSEMENTS ET INTÉRÊTS DES PRÊTS, AVANCES ET AUTRES
IMMOBILISATIONS FINANCIÈRES
.............................................................................................................
22
V - LES AMENDES, SANCTIONS, PÉNALITÉS ET FRAIS DE POURSUITES
.......................................
22
VI - LES RECETTES DIVERSES
.....................................................................................................................
22
A - Les reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur
...................................
22
B - La rémunération de la garantie accordée par l'État aux caisses d'épargne
.......................................................
23
C -
Les divers produits de la rémunération de la garantie de l’État
.......................................................................
23
D - Les versements de l'Union européenne
............................................................................................................
23
E - Les reversements prévus en loi de finances
......................................................................................................
24
CHAPITRE III LE SUIVI À AMÉLIORER DE CERTAINES RECETTES NON
FISCALES ET ASSIMILÉES
.............................................................................................................
25
I - LA TRAÇABILITÉ TOUJOURS INSUFFISANTE DES RECETTES BUDGÉTAIRES LIÉES
AUX INVESTISSEMENTS
D’AVENIR
...........................................................................................................
25
A -
Des recettes non fiscales significatives à terme pour l’État
.............................................................................
25
B - Une information qui reste peu satisfaisante sur les retours
..............................................................................
26
II - LE CONTRÔLE À RENFORCER DES FONDS DE CONCOURS
.........................................................
27
A -
Des risques d’irrégularité inhérents à la procédure
..........................................................................................
27
B - Un contrôle et un suivi à renforcer
...................................................................................................................
30
ANNEXES
.............................................................................................................................................
33
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..........................................
34
ANNEXE N° 2.
FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTION DE PRODUITS - ÉVOLUTION
DES RATTACHEMENTS D’AE (EN M€)
........................................................................................................
35
ANNEXE N° 3.
FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTION DE PRODUITS - ÉVOLUTION
DES RATTACHEMENTS DE
CP (EN M€)
.....................................................................................................
36
ANNEXE N° 4.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
...............................................................................................................
37
Synthèse
Des recettes non fiscales qui continuent de progresser
Après avoir connu une forte augmentation en 2021 (+43 %), les recettes non fiscales
progressent à nouveau en 2022 mais dans une moindre proportion (
+2,7 Md€, soit
+12,7 %)
pour atteindre 23,9 Md€.
Cette évolution
s’explique
en premier lieu par
le versement de l’Union Européenne au
titre de la Facilité pour la reprise et la résilience (+2,3
Md€).
Les autres recettes qui composent
les « recettes diverses
» (la rémunération de la garantie que l’État apporte au Fonds d’épargne,
les reversements au titre des procédures de soutien au commerce extérieur, les reliquats perçus
de la part du Fonds européen de développement régional, etc.) augmentent au total de +0,9
Md€. D’autres recettes de cette catégorie
sont revanche en diminution : les reversements prévus
en loi de finances (-
1,0 Md€) et les commissions des prêts garanties par l’État (
-
1,2 Md€).
La progression des dividendes (+0,9 Md€) et des ventes de biens
et services (+0,5 Md€),
et, dans une moindre mesure, les remboursements et les intérêts des prêts (+0,2
Md€)
complètent l’analyse de la variation des recettes non fiscales en 2022.
Des recettes non fiscales supérieures, en exécution, à la prévision initiale
Les recettes non fiscales ont dépassé la prévision initiale de +3,7 Md€.
Ce constat s’applique à toutes les catégories de recettes. Ainsi
:
-
les
dividendes présentent une exécution supérieure de 1,6 Md€ à l’évaluation en LFI. Celle
-
ci n’avait pas suffisamment tenu compte des effets de la reprise économique sur les résultats
distribuables et n’avait pas apprécié à sa juste valeur l’excédent du
fonds de réserves des
retraites des agents de la Banque de
France versé à l’État
;
-
la vente de biens et services est exécutée 0,4 Md€ au
-dessus de la prévision en LFI, laquelle
avait sous-évalué le prix des quotas carbone vendus aux enchères ;
-
les amendes, san
ctions et pénalités ont été supérieures de 0,5 Md€ à la LFI, du fait
notamment du dénouement d’un litige avec une grande entreprise de restauration rapide
;
-
le montant des recettes diverses prévu en LFI n’intégrait pas le reversement de l’excédent
du compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur »
, et n’avait pas évalué
correctement le prélèvement sur les fonds d’épargne gérés par la Caisse des dépôts et
consignations (CDC), ces deux éléments représentant + 0,6 Md€ en exécution.
Ces écarts avaient tous été pour partie corrigés dans la 2
ème
loi de finances rectificative,
laquelle proposait une évaluation plus proche du montant finalement constaté des recettes non
fiscales (+ 3 %).
Des recettes de fonds de concours et d’attribution
de produits qui diminuent
légèrement
En 2022
, les recettes de fonds de concours et d’attributions de produits s’élèvent à
7,5
Md€
(contre 8,0 M€ en 2021).
COUR DES COMPTES
6
Cette
baisse
s’explique
par
la
diminution
des
recettes
rattachées
aux
programmes 146 -
Équipement des forces
(-
0,3 Md€) et 178
-
Préparation et emploi des forces
(-
0,1 Md€), en raison d’un moindre produit des cessions de biens mobiliers, ainsi que des
programmes 161 -
Sécurité civile
(-
0,2 Md€) et 214
-
Soutien de la politique de l'éducation
nationale
(-
0,2 Md€)
du fait de la baisse de la participation de Santé publique France au
financement de la lutte contre le covid 19.
Elle est partiellement compensée par l’augmentation des recettes rattachées au
programme 203 -
Infrastructures et services de transports
(+ 0,
4 Md€), en raison notamment
des participations en hausse de l’Agence de financement des infrastructures de transport de
France (AFITF) au financement d’études et d’infrastructures dans le domaine des transports en
2022.
Les recettes de fonds de concours et
d’attributions de produits ont dépassé la prévision de
1,2 Md€.
Un suivi de certaines recettes non fiscales et assimilées à améliorer
Les recettes relatives aux retours financiers des investissements d’avenir ne sont toujours
pas correctement présentées dans les documents budgétaires concernés, de manière à pourvoir
isoler et suivre celles effectivement encaissées par l’État. Ces recettes continuent pourtant de
représenter des enjeux significatifs.
Par ailleurs, la gestion des fonds de concours et d’attribution de produits n’est toujours
pas optimisée dans Chorus. En conséquence, les procédures qui régissent les fonds et les
attributions doivent faire l’objet d’un contrôle interne renforcé, compte tenu des enjeux et des
risques qui s’y attachent.
Des études ont été lancées sur ces sujets. Elles doivent se poursuivre pour aboutir à la
mise en place de contrôles probants de la fiabilité des données comptabilisées.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation reformulée)
: poursuivre jusqu’à leur terme les travaux visant à rendre
compte, dans l’ensemble des documents budgétaires, des retours financiers des PIA, en
distinguant par catégorie (budget général et comptes spéciaux), les recettes encaissées par
les opérateurs p
our le compte de l’État de celles effectivement encaissées par l’État
(
direction du budget et secrétaire général pour l’investissement
)
.
2.
(Recommandation reformulée) : poursuivre les actions lancées pour renforcer le contrôle
interne financier sur les processus de gestion des fonds de concours et des attributions de
produits, et rendre compte des résultats des contrôles réalisés
(direction du budget)
.
Introduction
Les recettes non fiscales
de l’État comprennent
des ressources de natures variées et
d’importance inégale :
-
les produits de ses participations financières, de son domaine et de la vente de biens et
services ;
-
les remboursements et intérêts des prêts, des avances et des autres immobilisations
financières ;
-
le produit des amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite ;
-
les produits courants ou exceptionnels divers.
Des recettes qui se rapportent à l’une de ces catégories peuvent cependant ne pas figurer
dans le budget général en raison de leur affectation directe à certaines dépenses ou certains
organismes
, ainsi que l’autorise par dérogation l’article 16 de la loi o
rganique relative aux lois
de finances (LOLF).
Il s’agit, d’une part, des recettes qui, en application d’une disposition de
loi de finances, rentrent dans le champ de budgets annexes ou de comptes spéciaux, relatives
notamment :
-
aux opérations en capital sur les participations et leurs créances rattachées, et aux cessions
immobilières ;
-
aux remboursements des prêts, à ceux des avances octroyées au titre du préfinancement des
aides communautaires de la politique agricole commune et des avances aux collectivités
territoriales ;
-
aux redevances de route et à une part importante des amendes perçues par la voie du
système de contrôle-sanction automatisé ;
-
aux pensions et avantages accessoires.
Ce sont, d’autre part, les recettes de la rubrique du budget général in
titulée « Fonds de
concours et recettes assimilées », perçues dans le cadre des procédures particulières prévues à
l’article 17 de la
loi organique relative aux lois de finances (Lolf) :
-
la procédure des fonds de concours, qui désignent les versements à caractère non fiscal
réalisés par une personne morale ou physique pour concourir à des dépenses d’intérêt public
réalisées par l’État, à l’exception des fonds structurels européens, ainsi que les dons et legs
consentis à son profit ;
-
la procédure des attributions de produits, qui correspondent aux recettes tirées de la
rémunération des prestations régulièrement fournies par certains services de l’État.
COUR DES COMPTES
10
Mission recettes non fiscales, fonds de concours et attributions de produits
Graphique n° 1 :
exécution des recettes non fisc
ales (en Md€)
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus
Graphique n° 2 :
exécution des recettes de fonds de concours et d'attributions de
produits (en Md€)
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus
Note : les AE et les CP ouverts sont évalués net des annulations de crédits.
Dividendes
Dividendes
Produits du
domaine
Produits du
domaine
Ventes de biens
et services
Ventes de biens
et services
Amendes
Amendes
Autres recettes
Autres recettes
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
2021
2022
8,0
9,0
7,7
7,5
8,2
7,3
Recettes
AE ouvertes
CP ouverts
2021
2022
Chapitre I
L’analyse de l’exécution budgétaire
Le tableau suivant détaille la prévision en loi de finances initiale (LFI)
et l’exécution des
recettes non fiscales et de celles tirées des procédures de fonds de concours et d’attributions de
produits.
Tableau n° 1 :
prévision et exécution des recettes non fiscales et assimilées
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus et des documents budgétaires
I -
Une exécution supérieure à l’évaluation initiale
Contrairement aux recettes fiscales, qui se prêtent à la réalisation de modélisations afin
d’en
prévoir
l’évolution sur plusieurs exercices
en fonction d’hypothèses macroéconomiques
et de l’
estimation des effets des mesures nouvelles, les recettes non fiscales, en raison de leur
hétérogénéité et de la grande volatilité de certaines d’entre elles, ne font l’objet d’aucune
évaluation pluriannuelle publiée.
Les montants prévisionnels qui figurent en loi de finances initiale (LFI) sont évalués en
se fondant simplement, par grand type de recettes, sur les séries des années antérieures,
modulées des informations disponibles au moment de sa préparation.
En Md€
Exécution
2021
LFI
2022
Exécution
2022
Recettes non fiscales
21,2
20,2
23,9
Dividendes et recettes assimilées
4,4
3,7
5,3
Produits du domaine de l'État
1,3
1,1
1,3
Produits de la vente de biens et services
2,8
2,7
3,3
Remboursements et intérêts des prêts, avances et
autres immobilisations financières
0,4
0,4
0,6
Amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite
2,8
2,3
2,8
Divers
9,5
10,0
10,6
Recettes de fonds de concours et d'attributions
de produits
8,0
6,3
7,5
COUR DES COMPTES
12
Ces limites dans la prévision sont plus marquées s’agissant des recettes perçues dans le
cadre des procédures de crédits de fonds de concours (FDC) et d’attributions de produits (ADP).
Ainsi, le montant en exécution
des recettes de fonds de concours et d’attributions de
produits dépasse régulièrement la prévision. L
’écart, qui s’était déjà
réduit en 2021, retrouve en
2022 un niveau comparable à celui des années qui ont précédées la crise. En rev
anche, l’écart
mesuré au titre des recettes non fiscales, qui évoluait régulièrement avant 2020 dans une
fourchette resserrée de plus ou moins 5 % environ, se situe depuis lors dans une marge plus
élargie, comme l’illustre le graphique suivant.
Graphique n° 3 :
comparaison entre les prévisions de recettes et leur exécution depuis
2013
Source : Cour des comptes, à partir des lois de finances initiales et de règlement des exercices 2013 à 2021,
et de Chorus
pour l’exécution 20
22
Pour toutes les catégories de recettes non fiscales, les prévisions ont évolué pour
amenuiser ces écarts d’une loi de finances rectificative (LFR) à l’autre, ainsi que le détaille le
tableau suivant.
-40%
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Ecart entre exécution et prévision
(en % de la prévision)
Recettes non fiscales
FDC et ADP
L’ANALYSE DE L’EXÉCU
TION BUDGÉTAIRE
13
Tableau n° 2 :
comparaison des prévisions de recettes non fiscales des différentes lois de
finances et de l’exécution pour 202
2
Source : Cour des comptes, à partir des lois de finances et de Chorus
Excepté pour les remboursements et intérêts des prêts, la dernière LFR s’établit à un
niveau proche de celui de l’exécution 2022.
Les recettes de fonds de concours et d’attributions de produi
ts, quant à eux, ne font
traditionnellement pas l’objet d’une réévaluation en loi de finances rectificative.
A -
Les recettes non fiscales
L’
écart constaté entre l
es recettes non fiscales perçues par l’État
et la prévision initiale,
soit +3,7 Md€ (18
%), tient principalement à la prévision des dividendes et recettes assimilées.
La correction de leur évaluation en LRF1
(+1,2 Md€)
, puis en LFR2 (+0,6
Md€),
en lien avec
le dynamisme du dividende versé par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et le montant
de
l’excédent du fond
s de réserves des retraites des agents de la Banque de
France versé à l’État,
a permis de s’approcher du niveau d’exécution.
S’agissant de la vente de biens et services, l
e dynamisme des enchères carbone
(+0,4
Md€),
et la repri
se plus forte qu’anticipée du commerce international donnant lieu à des
remboursements plus important
par l’UE des frais d’assiette et de recouvrement relatifs aux
droits de douane (+0,2 Md€)
, expliquent les écarts (corrigés en LFR) de ces recettes par rapport
à la prévision initiale.
L’écart à la prévision des recettes diverses (+0,6 Md€) résulte quant à lui principalement
:
-
de la non prise en compte
de l’excédent du compte de commerce « Soutien financier au
commerce extérieur » (+0,3 Md€)
, du fait du changement de la règle de rattachement de
son versement au budget général (cf. 2.6.1), qui contribuent dès lors à la hausse des recettes
non fiscales ;
-
des
prélèvements sur les fonds d’épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations
sous-évalué en LFI
(+0,2 Md€)
.
Le produit des amendes et condamnations pécuniaires était aussi inférieur à celui estimé
en LFI (de 0,5 Md€). La prévision a été corrigée en LFR1 (+0,6 Md€) et en LFR2 (+0,1
Md€)
En Md€
LFI
2022
LFR 1
(août 2022)
LFR 2
(décembre 2022)
Exécution
2022
Recettes non fiscales
20,2
23,8
24,8
23,9
Dividendes et recettes
assimilées
3,7
4,9
5,5
5,3
Produits du domaine de l'État
1,1
1,2
1,4
1,3
Produits de la vente de biens et
services
2,7
3,0
3,3
3,3
Remboursements et intérêts des
prêts, avances et autres
immobilisations financières
0,4
0,4
0,8
0,6
Amendes, sanctions, pénalités et
frais de poursuite
2,3
2,9
3,0
2,8
Divers
10,0
11,4
10,8
10,6
Recettes de fonds de concours
et d'attributions de produits
6,3
6,3
6,3
6,3
COUR DES COMPTES
14
après l
a signature d’une convention judiciaire d’intérêt publ
ic avec une grande entreprise de
restauration rapide et du retraitement des amendes Covid
19 du compte d’affectation spéciale
« Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».
La prévision des recettes relatives aux remboursements et intérêts des prêts, avances et
autres immobilisations financières
a aussi été revue en LFR2 (+0,4 Md€) pour tenir compte du
remboursement anticipé des prêts donnant lieu à des intérêts
, et dès lors réduire l’écart à
l’évaluation initiale.
B -
Les recettes de fonds de con
cours et d’attributions de produits
Les recettes de fonds de concours et d’attributions de produits se situent à un niveau plus
élevé qu’attendu en loi de finances initiale (+1,2
Md€), du fait notamment
:
-
des recettes rattachées au programme 203 -
Infrastructures et services de transports
(+0,4 Md
€
) en particulier au titre des participations
de l’agence de financement des
infrastructures de transport de France (AFITF) au financement d'études et d'infrastructures
dans le domaine des transports ;
-
des recettes rattachées au programme 146 -
Équipement des forces
(+0,2 Md
€
liées
notamment à
la vente d’avions) ;
-
des recettes rattachées au programme 204 -
Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins
(+0,2 Md
€
attribuables à la participation de Santé publique France au financement de la
lutte contre le covid 19) ;
-
des recettes rattachées au programme 175 -
Patrimoine
(+ 0,1 Md
€ du fait des dons pour la
restauration et la conservation de Notre-Dame de Paris).
II -
Une progression des recettes non fiscales qui se poursuit
Après s’être maintenues à un niveau relativement stable de 2013
à 2020, les recettes non
fiscales ont connu forte augmentation en 2021 (+43 %). Cette évolution se poursuit mais à un
niveau moindre en 2022 (+13%).
L’ANALYSE DE L’EXÉCU
TION BUDGÉTAIRE
15
Graphique n° 4 :
évolution des recettes non fiscales depuis 2013
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus
L’évolution des
recettes diverses (+1,1
Md€) résulte
de variations qui se compensent. Elle
s’explique par :
-
l’augmentation
du montant versé par l’UE au titre de la Facilité pour la reprise et la
résilience (+2,3 Md€)
;
-
la rémunération de la garantie que l'État apporte
au Fonds d’épargne (+ 0,3 Md€)
;
-
les reversements constatés dans le budget au titre des procédures de soutien financier au
commerce extérieur (+0,3 Md
€
) ;
-
des reliquats perçus de la part du Fonds européen de développement régional (Feder) au
titre d’anciennes programmations (+0,3 Md€)
;
-
l’absence de recette au titre de reversements prévus en loi de finances (
-1,0
Md€)
;
-
et la diminution des recettes encaissées
au titre des commissions des prêts garantis par l’État
(PGE) par l’État
(-
1,2 Md€).
Les dividendes, qui représentent habituellement la première catégorie de recettes,
progressent en 2022 (+0,9Md€). À l’exception de ceux de la Banque de France, qui ont connu
une baisse importante (-
1,3 Md€), partiellement compensée par un versement à l’État de
l’excédent de la c
aisse de réserve des employés de la Banque de France (CRE)
qui s’accroît en
2022 (+0,4 Md€), ceux de
la quasi-totalité des
autres entités ont augmenté du fait d’un retour à
une situation économique plus favorable.
L
’évolution des
recettes issues des ventes de biens et services (+
0,5 Md€
) résulte
principalement de
l’augmentation du remboursement par l’Union européenne (UE) des frais
d’assiette et de perception des impôts et taxes perçus au profit de son budget
(+0,2
Md€
) et des
recettes de quotas carbone
(+0,3 Md€).
Les intérêts encaissés au titre des prêts, des avances et des créances rattachées à des
participations ont progressé
(+0,2 Md€)
du fait de remboursements anticipés.
Produits domaniaux
Dividendes
Amendes
Ventes
Divers
0
5
10
15
20
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Données d'exécution (en Md€)
COUR DES COMPTES
16
III -
Des recettes de fonds de concours et d’attributions de
produits qui diminuent peu en 2022
En 2022, les recettes de fonds de concours et
d’attributions de produits s’élèvent,
respectivement, à 6,3 Md€ et 1,2 Md€
. Au total, ces recettes diminuent de 6 % (-
0,1 Md€ pour
les fonds de concours et -
0,5 Md€ pour les attributions de produits).
Cette baisse est le résultat des corrections portées en LFR 2 évoquées ci-dessus, qui se
sont retrouvées en exécution.
L’affectation de ces recettes aux programmes du budget général de l’État a entraîné
l’ouverture de crédits selon des règles de gestion identiques
1
entre les deux procédures.
Tableau n° 3 :
évolution des rattachements de crédits (en
Md€)
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus
Les tableaux des annexes 2 et 3 détaillent et commentent les principales variations
intervenues entre les deux exercices.
La variation globale des AE et des CP entre 2021 et 202
2 s’explique principalement par
:
-
les mouvements sur l’attribution de produits n° 2
-2-00553 « Produit des cessions de biens
mobiliers (programme 146 -
Équipement des forces
), avec -
325 M€ en AE et en CP ;
-
les mouvements sur le fonds n° 1-2-00144 « Participations au financement d'études et
d'infrastructures dans le domaine des transports (programme 203 -
Infrastructures et
services de transports
), avec -
273 M€ en AE ;
-
les mouvements sur le fonds n° 1-2-00220 « Participation de Santé publique France au
financement de la campagne de lutte contre le covid 19 menée par le ministère de
l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports (programme 214
-
Enseignement
scolaire
) avec -
225 M€ en AE et en CP.
Ces crédits avaient permis de financer l'acquisition
de matériel sanitaire (autotests, masques, gel hydroalcoolique, gants, etc.) et les capteurs
CO2 mis à la disposition des
établissements publics d’enseignement
.
1
À
l’exception de celles relatives aux reports et à l’ouverture d’autorisations d’engagements (AE)
dites
« préalables
», c’est
-à-dire
ouvertes dès la signature d’un contrat ou d’une convention
.
2021
2022
2021
2022
Total
9,0
8,2
7,7
7,3
Écologie, développement et mobilité durables
3,2
3,7
2,4
2,8
Travail et emploi
1,7
1,7
1,7
1,7
Défense
1,7
1,0
1,5
1,1
Cohésion des territoires
0,8
0,5
0,5
0,4
13 autres périmètres ministériels
1,6
1,3
1,6
1,3
CP ouverts
AE ouvertes
Chapitre II
L’examen des recettes non fiscales
Les recettes non fiscales de l’État recouvrent des ressources de nature variée et
d’importance inégale, retracées en 2022 à l’aide de 233
comptes (ou lignes) budgétaires. Vingt-
trois
d’entre eux concentrent 90
% des recettes de l’exercice et cent soixante
-six enregistrent
mois de 10 M€ de recettes par an.
Le graphique suivant récapitule les principales recettes constatées en 2022.
Graphique n° 5 :
principales recettes non fiscales en 2022
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus
COUR DES COMPTES
18
Sont examinées ci-après les lignes de recettes qui présentent un enjeu financier
significatif, qui connaissent une évolution importante d’un exercice à l’autre ou qui sont
concernées par des événements particuliers en 2022.
I -
Les dividendes et les recettes assimilées
Les dividendes représentaient,
jusqu’en 2021, la première catégorie de recettes
non
fiscales
. Du fait des versements de l’Union
européenne au titre de la Facilité pour la reprise et
la résilience (FRR) depuis
l’exercice précédent
, ces recettes sont passées au second rang. En
2022, leur
montant a progressé significativement (+0,9 Md€, soit +20 %). Toutefois, cette
évolution traduit des situations diverses selon la nature et la catégorie des entités distributrices.
A -
Les versements de la Banque de France
Les dividendes versés par la Banque de France s’élèvent à 0,6 Md€ en 2022, contre
1,9
Md€ en 2021. Cette variation résulte de la baisse significative du résultat net de la Banque
en 2021 à partir duquel ils sont déterminés, et comme le détaille le tableau ci-dessous.
Tableau n° 4 :
analyse du résultat de la Banque de France et de son affectation
Source : Cour des comptes, à partir du rapport annuel 2021 de la Banque de France et du compte rendu du CG du 14 mars
2022
Dans un contexte d’accroissement des risques portés à son bilan, la
Banque de France a
poursuivi en 2022 le renforcement de son fonds pour risques généraux (FRG) destiné à couvrir
les risques supportés par
l’établissement
, hors risques de change (la dotation du Fonds a été
portée à 2 789
M€ en 2022, contre 1
149 M€ en 2021).
Par ailleurs, un versement complémentaire
de 1,12 Md€
a été enregistré en 2022 (soit +0,4
Md€ par rapport à 2021)
au titre du mécanisme de financement des engagements de retraites
des agents de la Banque de France
2
.
Cette recette a été classée sur une ligne spécifique parmi les autres dividendes et recettes
assimilées.
2
La « Caisse de réserve des employés de la Banque de France » (CRE) tenue par la Banque, assure le service des
pensions de retraite des agents titulaires. La CRE n’a pas de personnalité juridique distincte et constitue un mode
de gestion par la Banque elle‑même d’un patrimoine voué à une affectation spéciale. Le mécan
isme de financement
prévoit que, lorsque le taux de couverture des engagements dépasse 100 %, l’excédent, constaté en réserve spéciale
dans les comptes de la Banque de France, peut être versé à l’État sur décision de son Conseil général. Cette situation
s’est à nouveau présentée fin 2021 et l’excédent de couvertur
e a été versé au budget général de
l’État conformément
à la délibération du Conseil général du 14 mars 2022.
En M€
2022
2021
Résultat net de l'exercice N-1
763
2 190
Dotation à la réserve générale (5%)
-38
-110
Dotation à la provision pour investissement
-4
-3
Dotation à la caisse de réserve des employés au titre des droits acquis en N
-152
-164
Dividendes versés à l'Etat en N
569
1 913
L’EXAMEN DES RECETTE
S NON FISCALES
19
B -
Les dividendes de la Caisse des dépôts et consignations (CDC)
Le montant total des versements de la CDC s’établit en
2022 à un niveau très supérieur à
celui de 2021, comme le détail le tableau ci-dessous.
Tableau n° 5 :
d
étail des dividendes versés par la CDC (en M€)
Source : Cour des comptes, à partir des documents budgétaires et des comptes individuels et consolidés de la CDC
Le versement total de la CDC en 2022 se compose :
-
du solde des dividendes (1 196
M€
) versés en juin 2022 et calculés sur les résultats
3
de
2021. Un premier acompte au titre du résultat de 2021 avait été versé en décembre 2021
pour un montant de 621
M€
;
-
le premier acompte au titre du résultat de 2022 versé en décembre 2022 pour un montant
de 990
M€, selon la règle de 50 % du résultat net consolidé dans la limite de 75 % du
résultat social et plafonné à 2/3 du versement prévisionnel N.
L’évolution des dividendes s’explique par la forte progression des
résultats de la Caisse,
qui
reflète la reprise de l’activité et le rebond des marchés
observés fin 2021.
C -
Les dividendes versés par les entreprises non financières
La progression du montant des versements de dividendes des entreprises non financières,
observée au titre de l’exercice précédent,
se poursuit en 2022. Un plus grand nombre
d’entreprises sont concernées et les dividendes payés à l’État sont en majorité plus élevés en
2022. Au total, ils représentent 1,4 M
d€ en 2022, contre 0,9 Md€ en
2021.
3
Le montant du résultat net social de la CDC de 2021 a été fixé pour le calcul de l’aco
mpte à 2
422 Md€ pour
tenir compte des dividendes que la Poste aurait dû verser au titre de ses résultats de 2020.
Année de versement
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Résultat net consolidé N-1
1 793
1 371
1 783
1 906
1 768
2 056
566
3 861
Résultat net social N-1
850
925
1 170
1 254
1 271
1 975
481
1 941
Versement prévisionnel N
931
1 485
Versement au titre des résultats N-1 (a ou b) + (c)
638
463
585
441
372
655
285
1 196
(a) Règle permanente : 50 % du résultat N-1
consolidé dans la limite de 75%
du résultat social
638
s.o.
s.o.
753
914
1 058
256
1 832
(b) Règle temporaire : 50 % du résultat N-1
consolidé dans la limite de 50 % du résultat social
N-1
s.o.
463
585
s.o.
s.o.
s.o.
s.o.
s.o
(c) Acompte versé en N-1
0
0
0
-312
-542
-403
0
-621
Acompte versé au titre des résultats N : 50 % du
résultat N-1 consolidé dans la limite de 75%
du
résultat social et plafonné à 2/3 du versement
prévisionnel N
0
0
312
542
403
0
621
990
Versement total
638
463
897
983
775
655
906
2 186
COUR DES COMPTES
20
Tableau n° 6 :
dividendes versés par les entreprises non financières
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus
Dans le cas particulier d’EDF, l’État a choisi, à compter de 2015, de
se faire payer en
actions une partie de ses dividendes, puis la totalité
4
à
partir de 2016 et jusqu’en 2022
5
. En
2022, la valeur des titres ainsi reçus a représenté un montant de 0,787
Md€
, correspondant au
solde des dividendes versés en actions au titre de l’exercice 2021.
Cette modalité de règleme
nt n’est pas neutre
pour
l’analyse des recettes non fiscales au
cours des dernières années, dans la mesure où l’entreprise a été, pendant longtemps, la plus
importante en termes de dividendes distribués et payés en numéraire, ainsi que l’illustre le
graphique suivant.
4
À l’exception d’un acompte de 0,3 Md€ sur les dividendes au titre des résultats de
2018, payé en numéraire en
décembre 2018.
5
EDF,
Communiqué de presse sur les résultats financiers annuels de 2020
, 18 février 2021.
En M€
2021
2022
RECETTES DE DIVIDENDES
936
1 421
CDR
60
Engie
306
490
Epic BPI France
215
217
FDJ
35
48
Giat
20
30
INPI
14
39
La poste
139
Naval Group
68
Orange
285
249
Safran
21
24
Technicatome
20
Ugap
12
Autres
40
25
DIVIDENDES VERSES EN ACTIONS
476
787
EDF
476
787
L’EXAMEN DES RECETTE
S NON FISCALES
21
Graphique n° 6 :
évolution des dividendes versés par les entreprises non financières
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus
II -
Les produits du domaine de l’État
Les produits du domaine de l’État sont restés stables à 1,3 Md€ en 2022.
Les redevances
d'usage des fréquences radioélectriques représentent plus de 60 % de cette catégorie de recettes.
III -
Les produits de la vente de biens et services
Les recettes des ventes de biens et services se sont élevées à 3,3 Md€ en 2022, soit une
progression de 0,5 Md€ par
rapport à 2021.
Deux principales évolutions expliquent cette variation.
D’une part, le montant du remboursement par l’Union européenne (UE) des frais
d’assiette et de perception des impôts et taxes perçus au profit de son budget, soit 0,8 Md€,
a
augmenté
de 0,2 Md€
, en raison de la reprise du commerce international.
D’autre part, les recettes de quotas carbone affectées
6
au budget général de l’État
, qui
s’élèvent à 1,3 Md€
en 2022,
ont progressé de 0,3 Md€, du fait notamment de l’augmentation
du prix des enchères carbone (82
€/t de CO2 en 2022 contre 53€/t en 2021). Ces recettes
devraient connaître un grand dynamisme au cours des prochaines années du fait de
l’augmentation programmée du prix des quotas carbone
.
6
Le rendement global des quotas carbone a atteint 1,9 Md€ en 2022. De ce rendement est retirée la fraction affectée
à l’ANAH, soit 0,5 Md€, pour obtenir le montant total d
es recettes de quotas carbone affecté au budget général de
l’État de 2022.
Autres
entreprises non
financières
Engie
EDF
(numéraire)
EDF
(titres)
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Dividendes versés (en Md€)
COUR DES COMPTES
22
IV -
Les remboursements et intérêts des prêts, avances et autres
immobilisations financières
Ces
recettes s’élève
nt
à 0,6 Md€ en
2021, contre 0,4 Md€ en 2021.
Cette légère progression (+0,2 Md€) s’explique par l’augmentation des intérêts encaissés
au titre des prêts, des avances et des créances rattachées à des participations, du fait notamment
de remboursements anticipés.
V -
Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuites
Les recettes liées aux amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuites ne varient pas
en 2022 (2,8 M€), mais leur analyse par
sous-catégories met en évidence des évolutions qui se
neutralisent :
-
le versement du programme 755 -
Désendettement de l'État
du compte d'affectation spéciale
« Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » au budget général
atteint 0,6 Md€
en
2022 (soit une augmentation de 0,2 Md€)
;
-
le produit des amendes prononcées par les autorités nationale et communautaire de la
concurrence s’établit en 202
2 à 0,5
Md€, contre 1,
2
Md€ en 202
1 (soit une variation
de -0,7
Md€)
. Il concerne principalement EDF
7
(pour un montant de 0,3 Md€) ainsi que le
recouvrement d’amendes issues de condamnations antérieurs à 2022
;
-
l
e produit des autres amendes et condamnations pécuniaires s’établit à
1,3
Md€. Il a connu
une hausse significative en 2022 (+0,5
Md€) du fait d’
une
convention judiciaire d’intérêt
public signée avec une grande entreprise de restauration rapide.
VI -
Les recettes diverses
Les recettes diverses s’établissent en 2022 à 10,6 Md€ contre 9,5 Md en 2022 (soit une
progression de 1,1 Md€).
A -
Les reversements au titre des procédures de soutien financier au
commerce extérieur
Les reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur se
sont élevés à 0,3 Md
€
fin 2022.
Ce montant correspond à l’excédent dégagé par les différentes
sections du compte de commerce
« Soutien financier au commerce extérieur »
en 2021, reversé
en 2022 au budget général.
Pour rappel, la direction générale du Trésor (DGT) a
décidé, à partir de l’
exercice 2021
et conformément à une recommandation
8
de la Cour d’effectuer au début de l’année
N+1 les
7
Décision n° 22-D-06 du 22 Février 2022
relative à des pratiques mises en œuvre par la société EDF dans le
secteur de l’électricité
8
Note d’analyse de l’exécution budgétaire
2021 - Compte de commerce Soutien financier au commerce extérieur
(pages 23 et 24)
L’
EXAMEN DES RECETTES NON FISCALES
23
versements liés à chacune des procédures excédentaires et déficitaires au titre de l’année
précédente.
B -
La rémunération de la garantie accordée par l'État aux caisses
d'épargne
La rémunération de la garantie que l'État apporte au Livret A
s’est élevée à 0,3 Md€ en
2022.
Ce montant prélevé chaque année sur le passif du fonds d'épargne
correspond à l’excédent
des fonds propres dans la limite des exigences pru
dentielles qui s’imposent à lui.
La crise
sanitaire et économique avait conduit à un déficit du Fonds d’épargne en 2020, et dès lors,
à
l’absence
du versement en 2021.
En 2022, la situation du fonds s’est améliorée et le montant
de la rémunération de la garantie a été régulièrement été fixé par décret
9
, après avis de la
commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations.
C -
Les divers produits de la rémunération de la garantie de l’État
Les recettes encaissées au titre des commissions des prêt
s garantis par l’État (PGE)
représentent près de 80 % des produits de la
rémunération de la garantie de l’État
en 2022. Elles
s’élèvent à
0,6
Md€
contre 1,8
Md€ en 202
1.
Cette baisse
s’explique
par la fin des souscriptions le 30 juin 2022 ainsi que des règles
appliquées pour l’encaissement des commissions
:
« Les commissions de garantie, supportées par l'emprunteur, sont perçues pour la quotité
garantie […]
: une première fois à l'octroi de la garantie, et une seconde fois, le cas échéant,
lors de l'exercice par l'emprunteur de la clause permettant d'amortir le prêt sur une période
additionnelle ».
Pour rappel, le dispositif avait évolué en 2021 pour donner la possibilité aux emprunteurs
de prolonger d’une année la durée de non
-remboursement.
D -
Les versements de l'Union européenne
Les versements de l’Union européenne se sont élevés à 7,7
Md€ en 2022. Cette recette
correspond
pour l’essentiel au deuxième versement par l’UE au titre de la Facilité pour la reprise
et la résilience (FRR)
à hauteur de 7,4 Md€
. Cette contribution constitue une aide directe à la
relance dans les États-membres pour financer les réformes structurelles, les transitions
écologique et numérique et l’accélération de la croissance potentielle.
Pour en bénéficier, la France a présenté le 28 avril 2021 un Plan national de relance et de
résilience (PNRR) pour la période 2021-2026. Le périmètre des mesures présentées dans ce
PNRR a constitué une sélection des mesures présentées dans le plan de relance français
« France Relance » susceptibles
de répondre à l’ensemble des critères d’éligibilité requis,
auquel le PIA participe également à hauteur de 11 Md€.
La formation « Affaires économiques et financières » (Ecofin) du Conseil de l’Union
européenne a approuvé le PNRR le 13 juillet 2021 et décidé
d’attribuer
à la France une aide
prévisionnelle de 39,4
Md€ d’ici fin 2026.
9
Décret n° 2022-
1301 du 10 octobre 2022 fixant pour l’année 2022 le montant des crédits nécessaires à la
rémunération de la garantie de l’État
COUR DES COMPTES
24
Après le premier montant reçu en 2021, le versement du solde de ces subventions
européennes est échelonné et conditionné à la bonne atteinte des cibles et jalons prévus dans le
PNRR français.
L’échéancier prévisionnel des versements est présenté ci
-dessous pour rappel.
Tableau n° 7 :
PNRR français
–
Échéancier prévisionnel initial des versements
Source : Cour des comptes à partir de la décision d'exécution du Conseil n° 10162/21du 6 juillet 2021 relative à
l’approbation de l’évaluation du
PNRR pour la France.
Selon la mise à jour publiée par la Commission européenne le 30 juin 2022, la France
devrait finalement
bénéficier de 37,5 Md€, au lieu des 39,4 Md€ initialement attendus
du fait
d’une situation macroéconomique de la France meilleure que celle de ses voisins européens
.
Cette diminution des fonds attendus par la France ne devrait néanmoins pas remettre en
cause des projets financés dans le cadre du plan de relance. En tout état de cause, la position de
la Commission sur la façon dont seront ajustés les versements aux États membres n'est pas
connue.
Par ailleurs, la demande initialement prévue fin 2022, et préalable au versement de la
tranche fixée à 12,7 Md€ pour 2023, a été retardée
à la suite
d’une
demande du Gouvernement.
Son envoi aux services de la Commission devrait intervenir au cours premier trimestre 2023.
S’agissant des autres recettes relatives aux versements de l’Union européenne, un reliquat
d’anciennes programmations du
Fonds européen de développement régional (Feder) a été
reversé au budget général pour un montant de 0,3 Md€.
E -
Les reversements prévus en loi de finances
L’État n’a pas enregistré en
2022 de reversement significatif sur ce poste.
Pour rappel, deux recettes exceptionnelles avaient été constatées en 2021 pour un montant
total de 1 Md€
: l’une relative à
la rebudgétisation du Fonds de prévention des risques naturels
majeurs, dit « Fonds Barnier
10
», et l’autre résultant d’un virement par EDF
consécutif à la
suppression des dispositions de l’ancien mécanisme de recouvrement de la contribution au
service public de l’électricité (CSPE).
10
Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM dit « fonds Barnier ») a été créé par la loi n° 95-
101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, pour financer les indemnités
d'expropriation de biens exposés à un risque naturel majeur. Il est alimenté par un prélèvement de 12 % sur la
prime « catastrophes naturelles » des contrats d'assurance habitation et automobile.
Avec la budgétisation du fonds, le prélèvement affecté directement au FPRNM a été supprimé et remplacé par
un prélèvement annuel d'un taux identique au profit du budget général de l'État. Le fonds est désormais intégré
sous la forme d'une action spécifique au programme 181 « Prévention des risques ».
En M€
Versement
2021
Première
tranche
(demande
fin 2021)
Deuxième
tranche
(demande
fin 2022)
Troisième
tranche
(demande
fin 2023)
Quatrième
tranche
(demande
fin 2024)
Cinquième
tranche
(demande
mi-2026)
TOTAL
Versements attendus avant
préfinancement
5,1
7,4
12,7
6,9
3,3
4
39,4
Cibles et jalons du PNRR
associés
Cibles et
jalons 2021
Cibles et
jalons 2022
Cibles et
jalons 2023
Cibles et
jalons 2024
Cibles et
jalons 2025-
2026
Chapitre III
Le suivi à améliorer de certaines recettes non fiscales
et assimilées
I -
La traçabilité toujours insuffisante des recettes budgétaires
liées aux investissements d’avenir
Les quatre programmes d’investissements d’avenir (PIA) font l’objet d’un mode de
gestion extrabudgétaire :
-
les crédits sont versés par l’État à des opérateurs désignés par la loi
11
, qui agissent pour son
compte dans le cadre de conventions conclues avec le secrétariat général pour
l’investissement
(SGPI)
12
;
-
le versement de ces fonds aux bénéficiaires finaux intervient, dès lors, postérieurement et
en dehors
13
du cadre budgétaire de l’État.
A -
Des recettes non fiscales significatives à terme pour l’État
La mise en œuvre des PIA doit conduire à des
retombées socio-économiques dans le
domaine de l’enseignement supérieur et de la recherche ainsi qu’à des retours financiers pour
l’État qui, pour certains, entrent dans le champ de ses recettes non fiscales
:
-
le remboursement du financement
14
apporté par lui sous la forme de prêts
15
, d’avances et
d’autres créances immobilisées
;
-
le produit de certains actifs : dividendes des participations, intérêts des prêts et avances ;
-
la rémunération de droits concédés
: redevances sur chiffre d’affaires et royalties.
11
Article 8 de la LFR du 9 mars 2010 et décret n° 2010-442 du 3 mai 2010.
12
Structure interministérielle qui relève du Premier ministre, créée pour piloter la mise en œuvre des PIA.
13
Tant que
les opérateurs n’ont pas versé les
fonds, ces derniers viennent abonder la trésorerie de l’
État.
14
Les cessions de titres de participation, et les plus ou moins-values constatées à cette occasion, sont retracées par
le compte d’affectation spéciale (CAS) «
Participations financières de l’État
».
15
Uniquement pour ceux d’entre eux qui n’entrent pas dans le champ d’un compte de concours fina
ncier ou du
CAS précité.
COUR DES COMPTES
26
Dans le « jaune
» relatif aux investissements d’avenir annexé au PLF pour 2023, le
montant total
16
des retours financiers pour la période couvrant toute la durée des programmes
est évalué à 6,7 Md€.
Le cadre des retours financiers est fixé par les conventions
liant l’État et les opérateurs
chargés de mettre en œuvre les actions des PIA. Ces derniers négocient avec les bénéficiaires
finaux les conditions techniques et commerciales de déclenchement des retours et en suivent
seuls la réalisation. Une fois les recettes correspondantes encaissées par eux, puis reversées à
l’État, leur imputation comptable définitive est réalisée par l’ordonnateur compétent.
Un tel circuit n’est pas exempt de tout risque, notamment celui que les recettes
correspondantes n’aient pas é
té recouvrées par les opérateurs ou que ceux-ci ne les aient pas
reversées en tout ou partie à l’État. À ce constat s’ajoute le fait que, en ce qui concerne ce
dernier, le processus de recouvrement et de comptabilisation est complexe et implique de
nombreux intervenants
17
à un titre ou un autre.
La Cour relève depuis plusieurs années que cette situation justifierait de fournir une
information adaptée, propre à améliorer le suivi de l’exécution des recettes, ce qui n’est toujours
pas le cas fin 2022.
B -
Une information qui reste peu satisfaisante sur les retours
Les informations sur les retours financiers figurant dans le rapport (« jaune » budgétaire)
relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d’avenir, annexé au projet de loi de
finances avait é
volué l’année dernière. La nouvelle convention de présentation proposée depuis
lors distingue les données d’exécution déclarées par opérateurs, des données prévisionnelles
:
-
s’agissant des premières, les montants sont exprimés en données cumulées depuis le
lancement du PIA jusqu’à la fin de l’exercice 2021 inclus ;
-
pour les secondes, le montant est exprimé selon une approche différenciée en fonction du
niveau de certitude de ces retours, assortie de la description de la méthodologie associée.
Par ailleurs, les recettes relatives aux retours financiers sont retracées selon trois
catégories :
-
les retours attendus des prêts qui distinguent la rémunération des actifs et le remboursement
du principal ;
-
les retours liés aux aides d’État qui agrègent le rembourseme
nt des avances, les intérêts, les
redevances et les autres recettes) ;
-
les retours issus des investissements en fonds propres, c’est
-à-dire les dividendes et les
produits assimilés (cessions, liquidation).
16
Incluant les retours se rapportant au budget général, au
compte d’affectation spéciale des participations
financières, et au compte de concours financier.
17
Direction générale des finances publiques (DGFiP), ministères concernés par les PIA, agence des participations
de l’État, direction générale du Trésor, direction du budget (DB), SGPI.
LE SUIVI À AMÉLIORER DE CERTAINES RECETTES NON FISCALES ET ASSIMILÉES
27
Tableau n° 8 :
r
etours financiers des PIA (en M€)
Source : Cour des comptes, à partir du « jaune » budgétaire annexé au PLF pour 2023
Depuis l’origine, les données d’exécution qui figurent dans le «
jaune » ne correspondent
pas à
celles de l’État, mais
à
celles des opérateurs concernés qui, en tant qu’intermédiaires,
encaissent dans un premier temps les retours financiers, avant de les reverser à l’État.
Dès lors, leur présentation, dans un document qui a d’abord trait au budget de l’État, ne
donne pas une image fidèle de la réalité du montant des recettes non fiscales effectivement
encaissées par lui au titre des PIA.
Par ailleurs, le tableau ne distingue pas parmi ces retours, les recettes qui relèvent du
budget général, des recettes enregistrées sur les autres supports (compte d’affectation spéciale
des participations financières, comptes de concours financier). La cohérence des informations
présentées dans ce document avec celles figurant dans les autres documents budgétaires (voies
et moyens, projets et rapports annuels de performances), ne peut dès lors pas être vérifiée.
Tous les retours financiers des PIA n’ayant pas
encore
été constatés (environ 3,6 Md€
supplémentaires attendus d’ici 2028), cette situation peut encore être corrigée.
Des travaux ont été engagés avec les parties prenantes (notamment le SGPI). Les
difficultés mises en évidences par la Cour pour rapprocher les données d’exécution avec les
informations présentées dans le jaune budgétaire sont partagées. L’objectif de la
meilleure
lisibilité et de la stabilisation des données présentées est fixé
pour l’année procha
ine.
II -
Le contrôle à renforcer des fonds de concours
La procédure comptable des fonds de concours ne fait pas l’objet d’un contrôle interne
suffisamment formalisé, en dépit des enjeux et des risques qui s’y attachent.
A -
Des risques d’irrégu
larité inhérents à la procédure
Deux facteurs significatifs de risque persistent.
Le premier a trait au morcellement des crédits liés au très grand nombre de fonds.
Le nombre de fonds de concours et d’attributions de produits a diminué depuis l’année,
mais il reste est encore élevé (488 fonds de concours et attributions de produits), tout comme
leur taux d’inactivité, c’est
-à-
dire la part d’entre eux qui n’a donné lieu à aucune recette.
Réalisé
2011-2021
ROI
prévisionnel
2022
ROI
prévisionnel
à partir de
2023
Total
Prêts - Remboursement du principal
858,7
142,4
792,4
1 793,5
Prêts - Rémunération des actifs et
Reversement des intérêts
427,3
5,2
14,5
447,0
Aides d'Etat - Remboursement des
avances et intérêts, redevances, autres
recettes)
555,7
273,9
2 746,8
3 576,4
Dividendes et produits assimilés
600,7
193,1
-
793,8
TOTAL
2 442,40
614,60
3 553,70
6 610,70
COUR DES COMPTES
28
Tableau n° 9 :
évolution du nombre de fonds de concours et
d’attributions de produit
s
du budget général
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus
Pour ce qui concerne 2022, et comme les années précédentes, il apparaît notamment que :
-
sur les 371 fonds et attributions de produits sur lesquels des mouvements ont été constatées
en 2022
, seuls 12 dépassent 100 M€ (9 fonds et 3 attributions de produits), pour un montant
cumulé de 5,9 M€, soit
79 % des recettes totales ;
-
319 fonds et attributions de produits ont enregistrés mois de 10 M€ en 2022, pour un total
de 374 M€ (soit une moyenne de 1,2 M€ par fon
ds).
Sur l’ensemble des fonds et attributions de produits ouverts à la saisie dans Chorus en
2022 (au nombre de 488), 74 n’ont reçu aucune recette au cours des deux derniers exercices.
Ces derniers n’ont pas été supprimés en raison parfois
de contraintes techniques
18
liées à
l’utilisation de Chorus, et de la complexité du processus de réactivation en cas de besoin.
Le second risque tient à ce que le suivi des crédits rattachés à ces fonds de concours ne
fait pas l’objet d’une identification s
pécifique dans Chorus.
La création dans Chorus d’un fonds de concours est
en effet opérée à la demande des
ministères par la direction du budget, qui lui attribue un numéro et un libellé. Les AE et CP
correspondant aux recettes encaissées
19
sont rattachés aux programmes des ministères
concernés par un arrêté hebdomadaire et rendus disponibles dans Chorus. À cette occasion,
l’identité des parties versantes n’est pas systématiquement renseignée dans le progiciel.
Par la suite, il n’est plus
toujours possible de distinguer, en cours de gestion, les crédits
ouverts ou consommés sur fonds de concours des autres crédits :
-
d’une part, la nomenclature budgétaire ne prévoit pas une telle distinction ;
-
d’autre
part, lors de la consommation des crédits, la saisie dans Chorus du numéro de fonds
de concours auquel ils se rattachent est possible, mais facultative et, là encore, non
systématique. En effet, les cas où le code
« fonds »
n’est pas saisi
relèvent parfois d'un
choix de gestion de l'ordonnateur. Ils correspondent aussi souvent à une impossibilité
technique
liée à l’utilisation de Chorus (comme par exemple pour gérer le
remboursement
18
Référencement impossible en cas de date d’expiration échue, restes à recouvrer non soldés qui empêche la
désactivation des fonds concernés, etc.
19
Ou à encaisser, dans le cas particulier des AE dites « préalables ».
Exercice
1er janvier
Créations
Désactivations
31 décembre
Taux d'inactivité
2013
501
23
-42
482
24,9 %
2014
482
26
-44
464
24,6 %
2015
464
51
-14
501
25,1 %
2016
501
29
-17
513
25,0 %
2017
513
15
-21
507
30,0 %
2018
507
22
-24
505
30,5 %
2019
505
32
-26
511
27,6 %
2020
511
22
-31
502
29,1 %
2021
502
20
-23
499
28,1 %
2022
499
26
-37
488
23,8 %
Dont FdC
337
23
34
326
29,4 %
LE SUIVI À AMÉLIORER DE CERTAINES RECETTES NON FISCALES ET ASSIMILÉES
29
de titre 2, ou encore un financement composé à la fois de crédits budgétaires et de crédits
de fonds de concours).
Dans les faits, les dépenses sur crédits de fonds de concours sont dès lors suivies de
manière extra-
comptable par une multiplicité d’acteurs au sein des ministères, selon des
modalités propres à chac
un d’eux, à qui il appartient notamment
:
-
de justifier que l’emploi des fonds perçus a été conforme à l’intention de la partie versante,
conformément au II. de l’article 17 de L
olf et aux décrets
20
pris en application de ce dernier,
en lui adressant un compte-
rendu d’exécution établi annuellement
;
-
de déterminer et de déclarer, à l’occasion des opérations de fin de gestion, le montant non
consommé des crédits de fonds de concours, reportables de droit en application du III de
l’article 15 de la L
olf, contrairement aux crédits ordinaires soumis aux règles de
plafonnement des reports prévues au II de ce même article.
Cette situation rend difficilement praticable le chemin de révision des opérations
effectuées en comptabilité budgétaire. Elle entraîne, par ailleurs, un risque de contournement
des procédures de report de crédits, dont l’incidence potentielle doit être appréciée à l’aune des
reports de crédits opérés au cours des derniers exercices.
Tableau n° 10 :
reports de crédits de fonds de concours sur le périmètre du budget
général
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus
Le niveau des reports de crédits entre 2022 et 2023 résulte, pour l’essentiel, de l’opération
de recapitalisation, intervenue en décembre 2020, du groupe SNCF, dont les effets se sont
poursuivis en 2022 et en 2023.
Pour mémoire, cette opération s’était traduite par l’encaissement en décembre 2020 d’une
recette de 4 Md€ sur le fonds de concours du programme 203 « Infrastructures et services de
transports » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
Les crédits ouverts à cette occasion sont depuis lors consommés au fur et à mesure des
transferts à SNCF Réseau, soit 1,6 Md€ en 2022.
Le niveau des reports de crédits s’explique aussi par la mise en œuvre du «
Plan
d’investissement dans
les compétences
» cofinancé par l’État et le fonds de concours de France
compétences du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et
développement de l’emploi
»
20
Articles 6 et 10 du décret n° 2007-44 du 11 janvier 2007, modifié par le décret 2013-680 du 24 juillet 2013.
En M€
2015
vers 2016
2016
vers 2017
2017
vers 2018
2018
vers 2019
2019
vers 2020
2020
vers 2021
2021
vers 2022
2022
vers 2023
AE
11
10
7
104
20
123
416
482
CP
16
16
12
253
338
696
1 180
1 843
AE
220
388
23
33
85
106
226
164
CP
153
128
109
156
247
378
565
626
AE
387
268
205
231
182
4 473
3 211
1 323
CP
271
368
338
163
54
4 321
2 721
1 097
AE
160
186
235
280
352
302
520
501
CP
199
293
356
367
420
450
755
910
AE
778
852
471
647
639
5 003
4 373
2 470
CP
639
804
814
938
1 058
5 844
5 221
4 476
Total
Travail et emploi
Écologie, développement et mobilité durables
Autres périmètres ministériels
Cohésion
des territoires
COUR DES COMPTES
30
Les enjeux représentés ne rendent que plus nécessaire de renforcer le suivi des crédits
engagés sur fonds de concours préalablement à leur éventuel report.
B -
Un contrôle et un suivi à renforcer
Depuis les opérations de fin de gestion de l’exercice 2015, les reports de fonds de
concours font l’objet d’une circulaire annuelle de la direction du budget à l’intention,
notamment, des responsables de la fonction financière ministérielle (RFFiM).
La circulaire annuelle relative aux reports de crédits de l’année en cours sur l’année
suivant rappelle ainsi que ces derniers doivent renseigner dan
s l’application
Tango
la
consommation des crédits de fonds de concours, la part non consommée étant intégralement
reportée, et être en mesure de la justifier à l’aide des comptes
-
rendus d’exécution envoyés aux
parties versantes ou de toute autre pièce justificative.
Il appartient ensuite aux services de contrôle budgétaire et comptable ministériel
(SCBCM) de vérifier, fonds par fonds, le montant des crédits déclarés comme non consommés
et d’exprimer un avis sur le bien
-fondé des reports demandés. À cette occasion, ces derniers
s’efforcent aussi de procéder aux réimputations nécessaires dans Chorus.
Depuis plusieurs exercices, la Cour formule les observations à l’égard de cette procédure
:
-
en l’absence d’un suivi formalisé et global, il n’est pas possible d’a
pprécier la réalité de son
application d’un ministère à l’autre, ni les résultats obtenus, et, partant, de se prononcer sur
son efficacité ;
-
si, dans son principe, elle constitue une réponse au risque de contournement identifié
précédemment, d’autres risqu
es ne sont pas couverts par elle : par exemple, celui que des
crédits excédentaires ne soient pas reversés ou que des consommations de crédits soient
imputées à un fonds au-delà de la recette réellement encaissée ;
-
sa mise en œuvre, en fin de gestion, n’ex
onère pas les ministères de réaliser des contrôles
en cours d’année, y compris sur des aspects autres que budgétaires, tels que le respect de
l’intention de la partie versante et le correct suivi des conventions signées
;
-
en se reposant elle-même sur le suivi extra-comptable des ministères, elle pérennise des
modalités de gestion dérogatoires et n’incite pas ces derniers à modifier leurs pratiques en
renseignant dans Chorus les numéros de fonds de concours, ce qui devrait être la règle
plutôt que l’exception, en l’absence, par ailleurs, de toute directive ou contrainte.
Sur les périmètres ministériels où les enjeux budgétaires le justifient, le contrôle interne
financier mériterait d’être renforcé s’agissant des fonds de concours, notamment en complétant
les
plans d’action de contrôle interne des ministères les plus concernés pour y faire apparaître
les risques d’irrégularités budgétaires et les contrôles prévus en réponse.
À ce sujet, la direction du budget a conduit en 2021
, avec l’appui des contrôleurs
budgétaires en région, une analyse des dispositifs mis en place pour le suivi des crédits de fonds
de concours dont l’exécution est effectuée en service déconcentré. Elle a permis d’identifier les
étapes clés et les risques associés des processus de gestion d
es fonds de concours, qu’il s’agisse
de la programmation des crédits ou de l’exécution budgétaire des recettes et des dépenses.
Des mesures de maîtrise des risques ont été décidées
, portant notamment sur l’utilisation
de Chorus, l’identification des fonds de concours dans le dialogue de gestion pour chaque
programme et budget opérationnel concerné (BOP), le recours à des systèmes d’information
auditables.
LE SUIVI À AMÉLIORER DE CERTAINES RECETTES NON FISCALES ET ASSIMILÉES
31
Ces orientations devaient être traduites dans des fiches de contrôle interne financier pour
diffuser les bonnes pratiques et formaliser une méthode de mesure de la maîtrise des risques.
De surcroît, la direction du budget indique qu’en 2022,
les risques identifiés sur le
périmètre
plus large des recettes non fiscales ont été cotés et ont fait l’objet d’un partage
d’information et d’une communication sur les actions de maîtrise des risques à mettre en place
avec les ministères gestionnaires.
Des travaux ont aussi été lancés dans le cadre de
Chorus 2025
pour prendre en compte
les besoins relatifs à la traçabilité des dépenses de fonds de concours enregistrées.
Ces informations nouvelles permettent de constater que les constats sont partagés et que
les solutions envisagées pour y répondre sont appropriées.
La mise en œuvre effective des contrôles et la mesure de leur efficacité permettront, le
moment venu, de se prononcer sur la fiabilité des données comptabilisées.
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
1.
(Recommandation de 2021)
: poursuivre jusqu’à leur terme les travaux visant à rendre
compte, dans l’ensemble des documents budgétaires, des retours financiers des PIA, en
distinguant par catégorie (budget général et comptes spéciaux), les recettes encaissées par
les opérateurs pour le compte de l’État de celles effectivement encaissées par l’État
(direction du budget et secrétaire général pour l’investissement)
;
2.
(Recommandation de 2021 reformulée) : poursuivre les actions lancées pour renforcer le
contrôle interne financier sur les processus de gestion des fonds de concours et des
attributions de produits, et rendre compte des résultats des contrôles réalisés (direction du
budget).
Annexes
COUR DES COMPTES
34
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec
les politiques publiques concernées par la NEB
La vaccination contre la Covid 19 (décembre 2022)
Le chantier de la cathédrale Notre-Dame de Paris, deuxième bilan (octobre 2022)
L’épargne réglementé
(septembre 2022)
Les prêts garantis par l’État, une réponse efficace à la crise, un suivi nécessaire
(juillet 2022)
La préparation et la mise en œuvre du plan de relance
(mars 2022)
La gestion des participations financières de l’État durant la crise sanitaire
(février 2022)
La mise en œuvre du programme d’investissement d’avenir
(octobre 2021)
Les dépenses publiques pendant la crise sanitaire et le bilan opérationnel de leur utilisation
(Juillet 2021)
La conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris (septembre 2020)
La Banque de France, exercices 2011-2017 (décembre 2018)
Les outils du PIA consacrés à la valorisation de la recherche publique (mars 2018)
L’État actionnaire
(janvier 2017)
Le fonds d’épargne
(décembre 2016)
ANNEXES
35
Annexe n° 2.
fonds de concours et attribution de produits - Évolution des
rattachements d’AE (en M€)
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus
AE ouvertes
en 2021
AE ouvertes
en 2022
Var.
Commentaires
274
0
-274
Variations individuelles inférieures à 15 M€, sauf :
- 1-1-00345 " Participation de l'UE au financement de la
Garantie jeunes " (-43 M€) ;
- 1-1-00122 " Contribution du Fonds de solidarité de
l’Union européenne (FSUE) au financement d'actions
d’urgence de première nécessité et de remise en état
(programme 122) " (-59M€) ;
- 1-2-00218 " Participation de Santé publique France au
financement de la campagne de lutte contre la covid-19
menée par la sécurité civile (programme161) " (-160 M€).
0
165
165
Dont :
- 1-1-00986 " Contribution de l'Union européenne aux
dépenses engagées en réponse aux effets du Brexit
(programme 149) " (+29 M€) ;
- 1-2-00817 "Participations contractuelles au financement
de divers travaux d'équipement (programme 176) " (+72
M€).
Variations à la
hausse supérieures
à 50 M€
(6 fonds)
2 594
3 520
926
Variation qui concerne principalement :
- 1-2-00143 " Participations au développement du réseau
routier national " (+296 M€) ;
- 1-2-00484 " Versement de la subvention SNCF Réseau"
(+254 M€) ;
- 1-2-00154 " Participation de l'AFITF à la construction, à
l'équipement et à l'exploitation du réseau routier national "
(+186 M€) ;
- 1-2-00339 " Financement des plans Nano 2017 et
Nano 2022 par le PIA et le fonds pour l’innovation et
l’industrie (EPIC BPI) " (84 M€) ;
- 1-2-00579 " Notre-Dame de Paris - dons nationaux
(restauration et conservation) " (56 M€).
Variations à la
baisse supérieures
à 50 M€
(9 fonds)
4 232
2 617
-1 615 Variation qui concerne principalement :
- 2-2-00553 " Produit des cessions de biens mobiliers
(programme 146) " (-325 M€) ;
- 1-2-00144 " Participations au financement d'études et
d'infrastructures dans le domaine des transports " (-273
M€) ;
-
1-3-00621 " Contribution allemande à la coopération
franco-allemande dans le domaine du transport tactique
aérien (programme 146) " (-229 M€) ;
- 1-2-00220 " Participation de Santé publique France au
financement de la campagne de lutte contre la covid-19
menée par le ministère de l’éducation nationale, de la
jeunesse et des sports (programme 214) " (- 225 M€) ;
- 1-2-00479 " Contribution du FNAP à la mise en œuvre de
la politique du logement - Opérations nouvelles " (-196
M€) ;
- 1-2-00640 " Participations diverses aux politiques de
prévention, de sécurité sanitaire et d’offre de soins
(programme 204) " (-124 M€).
Autres
rattachements
(293 fonds)
1 990
1 837
-153 Variations individuelles à la hausse ou à la baisse
inférieures à 41 M€
9 090
8 139
-951
47 fonds actifs en 2021
mais pas en 2022
54 fonds actifs en 2022
mais pas en 2021
301 fonds actifs
en 2019 et en 2020
Total
COUR DES COMPTES
36
Annexe n° 3.
fonds de concours et attribution de produits - Évolution des
rattachements de CP (en M€)
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus
CP ouvertes
en 2021
CP ouvertes
en 2022
Var.
Commentaires
287
0
-287
Variations individuelles inférieures à 15 M€, sauf :
- 1-1-00345 " Participation de l'UE au financement de la
Garantie jeunes " (-43 M€) ;
- 1-1-00122
" Contribution du Fonds de solidarité de
l’Union européenne (FSUE) au financement d'actions
d’urgence de première nécessité et de remise en état
(programme 122) " (-59 M€) ;
- 1-2-00218 " Participation de Santé publique France au
financement de la campagne de lutte contre la covid-19
menée par la sécurité civile (programme161) " (-160 M€).
0
96
96
Variations individuelles inférieures à 15 M€, sauf :
- 1-1-00986 " Contribution de l'Union européenne aux
dépenses engagées en réponse aux effets du Brexit
(programme 149) " (+29 M€)) ;
Variations à la
hausse supérieures
à 50 M€
(5 fonds)
2 709
3 405
696
Variation qui concerne principalement :
- 1-2-00484 " Versement de la subvention SNCF Réseau "
(+254 M€) ;
- 1-2-00144 " Participations au financement d'études et
d'infrastructures dans le domaine des transports " (+252
M€) ;
- 1-2-00339 " Financement des plans Nano 2017 et
Nano 2022 par le PIA et le fonds pour l’innovation et
l’industrie (EPIC BPI) " (+84 M€) ;
- 1-2-00579 " Notre-Dame de Paris - dons nationaux
(restauration et conservation) " (+56 M€).
Variations à la
baisse supérieures
à 50 M€
(7 fonds)
2 424
1 378
-1 046 Variation qui concerne principalement :
- 2-2-00553 " Produit des cessions de biens mobiliers
(programme 146) " (-325 M€) ;
- 1-2-00220 " Participation de Santé publique France au
financement de la campagne de lutte contre la covid-19
menée par le ministère de l’éducation nationale, de la
jeunesse et des sports (programme 214) " (-225 M€) ;
- 1-2-00640 " Participations diverses aux politiques de
prévention, de sécurité sanitaire et d’offre de soins
(programme 204) " (-124 M€) ;
- 1-2-00479 " Contribution du FNAP à la mise en œuvre de
la politique du logement - Opérations nouvelles " (-121
M€) ;
- 1-2-00143 " Participations au développement du réseau
routier national " (-105 M€).
Autres
rattachements
(308 fonds)
2 442
2 438
-4 Variations individuelles à la hausse ou à la baisse
inférieures à 50 M€
7 862
7 317
-545
Total
42 fonds actifs en 2021
mais pas en 2022
54 fonds actifs en 2022
mais pas en 2021
304 fonds actifs en 2019 et en 2020
ANNEXES
37
Annexe n° 4.
s
uivi des recommandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2021
N°
Recommandation
formulée au sein
de la note
d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
Poursuivre jusqu’à
leur
terme
les
travaux visant à
rendre
compte,
dans
l’ensemble
des
documents
budgétaires,
des
retours financiers
des
PIA,
en
distinguant
par
catégorie (budget
général et comptes
spéciaux),
les
recettes encaissées
par les opérateurs
pour le compte de
l’État
de
celles
effectivement
encaissées
par
l’État
(recommandation
reformulée).
Les
prévisions
globales
de
retours
financiers par action sont complexes à
établir
et
dépendent
des
conditions
particulières propres à chaque projet ainsi
que
du niveau de risque assumé par l’État
en fonction du type de financement
octroyé.
Pour autant, la méthode de calcul des
retours financiers prévisionnels proposée
dans le jaune «
Investir pour la France de
2030
» a déjà évolué pour prendre en
compte la recommandation de la Cour. Ces
méthodes de calcul ont été reconduites
dans le jaune 2023.
Enfin, le chantier de fiabilisation du niveau
d’exécution des retours financiers se
poursuivra en 2023 afin de compléter la
méthode
de
suivi
de
ces
retours
effectivement constatés.
Le jaune budgétaire
n’a
pas
connu
de
modification
pour
2023.
Les
recettes
présentées
restent
celles encaissées par
les opérateurs.
Les agrégats retenus
dans les tableaux ne
permettent
toujours
pas de distinguer les
recettes
du
budget
général, de celles du
compte d’affectation
spéciale
des
participations
financières,
ou
des
comptes de concours
financier.
Mise en
œuvre
partielle
2
Renforcer
le
contrôle
interne
financier
pour
fiabiliser la gestion
des
fonds
de
concours
et
des
attributions
de
produits (DB)
Au-delà des seuls fonds de concours et
attributions de produits, en 2022, dans le
cadre du plan d’action de renforcement du
contrôle interne financier des ordonnateurs
mis en œuvre dans le cadre de la réforme
de la responsabilité des gestionnaires
publics, des actions concrètes ont été
conduites pour renforcer le contrôle interne
financier, notamment sur le processus des
recettes
non
fiscales.
Les
échanges,
conduits par la direction du budget et la
direction générale des finances publiques,
ont réuni les ministères, les contrôleurs
budgétaires et les comptables publics. Ils
ont porté notamment sur quatre risques en
adhérence avec les fonds de concours : non
constat d’une créance ; non recouvrement
d’une créance ; utilisation de crédits à des
fins autres que celles prévues (principe de
spécialité) ; versements indus sur fonds
européens. Ces quatre risques ont été cotés
dans une démarche partenariale et ont fait
l’objet d’un partage d’information et d’une
communication sur les actions de maîtrise
des
risques
à
mettre
en
place. Par
conséquent, la recommandation n° 2 peut
être considérée comme mise en œuvre.
La
réponse
de
l’administration traite
du
contrôle
interne
financier
des
RNF
dans leur ensemble, et
non
pas
spécifiquement de la
gestion des fonds de
concours
et
des
attributions
de
produits.
Par
ailleurs,
ces
premiers éléments de
réponse
constituent
une première étape du
renforcement
du
contrôle interne. Ces
actions
devront
se
prolonger par la mise
en place des contrôles
appropriés
et
l’analyse
de
leurs
résultats,
pour
garantir,
in fine,
la
fiabilité de toutes les
Mise en
œuvre
partielle
COUR DES COMPTES
38
informations
comptabilisées.
* Totalement mise en œuvre, mise en œuvre
partielle
, non mise en œuvre