FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Recettes fiscales de l’État
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I DES ENCAISSEMENTS ENCORE DYNAMIQUES EN 2022
..................
11
I - UNE ÉVOLUTION SPONTANÉE ENCORE TRÈS DYNAMIQUE DE +12,2 % (+36,1
MD€)
14
II - DES MESURES NOUVELLES, DE PÉRIMÈTRE ET DE TRANSFERTS AYANT UN
IMPACT NÉGATIF DE -8,6
MD€
.........................................................................................................
17
A - La TVA affaiblie par les nombreux transferts votés en 2021 et 2022
..................................................
18
B -
Un impact du bouclier tarifaire sur l’énergie beaucoup plus massif que les autres mesures nouvelles
19
CHAPITRE II DES RECETTES FISCALES DE NOUVEAU SENSIBLEMENT
SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
......................................................................................
23
I - DES RECETTES FISCALES BIEN SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS, MALGRÉ DES
RÉVISIONS SUCCESSIVES
.................................................................................................................
25
A - Des révisions significatives à la baisse entre le PLF 2022 et la LFI 2022
...........................................
25
B - Des révisions en lois de finances rectificatives qui ont permis de prendre en compte le dynamisme des
encaissements
.............................................................................................................................................
26
II - UN ÉCART ENTRE
LES PRÉVISIONS ET L’
EXÉCUTION PRINCIPALEMENT
IMPUTABLE À UNE ÉVOLUTION SPONTANÉE MEILLEURE
QU’ANTICIPÉ
.......................
27
A -
Une exécution 2021 meilleure qu’anticipé au moment de la préparation de la LFI 2022
....................
28
B - Une évolution spontanée sous-estimée en LFI et revue en LFR
..........................................................
28
C -
Des mesures nouvelles votées en cours d’année qui dégradent les recettes
.........................................
30
CHAPITRE III LA CRI
SE ÉNERGÉTIQUE N’A P
AS EMPÊCHÉ UN NOUVEAU
REBOND DES RECETTES FISCALES EN 2022
.................................................................
33
I -
L’IMPACT CONTENU DE
LA CRISE ÉNERGÉTIQUE SUR LES RECETTES FISCALE
NETTES
....................................................................................................................................................
33
II - LE RENDEMENT DES AUTRES IMPÔTS EST DYNAMIQUE
................................................
34
A - Les encaissements des grands impôts en 2022 ne sont pas affectés par la crise énergétique
...............
34
B - Un rendement de la plupart des autres recettes fiscales en hausse
.......................................................
35
CONCLUSION GÉNÉRALE
..................................................................................................
37
ANNEXES
..................................................................................................................................
39
ANNEXE N° 1.
L
’IMPÔT SUR LE REVENU
......................................................................................
40
ANNEXE N° 2.
L’IMPÔT SUR LES SOCI
ÉTÉS
.................................................................................
45
ANNEXE N° 3.
LA TICPE
......................................................................................................................
49
ANNEXE N° 4.
LA TVA
..........................................................................................................................
51
ANNEXE N° 5.
LES AUTRES RECETTES FISCALES
.....................................................................
54
Synthèse
Des recettes de nouveau en forte croissance en 2022 après le rebond exceptionnel
de 2021
Malgré un contexte économique incertain, les recettes fiscales ont de nouveau crû en
2022, pour s’établir à 323,3
Md€. Elles ont progressé de +27,5
Md€ par rapport à 2021
(+9,3
%), après un rebond marqué l’année précédente (+39,8
Md€ s
oit +15,5 % entre 2020 et
2021), après la contraction de 2020 (-25,3
Md€).
À l’exception de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
(TICPE) dont le rendement pâtit de la hausse des prix des carburants, le produit de tous les
grands impôts augmente.
L’augmentation la plus forte concerne l’impôt sur les sociétés (IS) net (+15,8 Md€), qui
bénéficie du rebond du bénéfice fiscal entre 2020 et 2021, entraînant une hausse des acomptes
et du solde versés en 2022. L’impôt sur le revenu (IR
) augmente de plus de 10
Md€, porté par
des salaires dynamiques et un emploi en progression. Enfin, soutenues par l’inflation, les
recettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) augmentent, mais dans une moindre mesure
(+5,3
Md€), un transfert supplémentaire
de TVA de 3,6
Md€ ayant été voté en loi de finances
rectificative (LFR 1) dans le cadre de la réforme du financement de l’audiovisuel public.
L’impact de la hausse des prix de l’énergie et du bouclier tarifaire plus que
compensé par l’évolution spontanée
très dynamique de plusieurs impôts
La hausse des recettes fiscales par rapport à 2021 est la conséquence de leur évolution
spontanée, c’est
-à-dire à législation constante. Celle-
ci s’est élevée à +36,1
Md€, soit un taux
de croissance, élevé, de +12,2 %.
Cette progression est inférieure à ce qui avait été constaté en 2021 (+18,0 %) mais reste
nettement plus forte que la moyenne historique. L’élasticité des recettes fiscales nettes
budgétaires, qui est le rapport entre leur taux de croissance et celui du PIB
en valeur, s’établit
à 2,2, sur la base d’une croissance du PIB en valeur de +5,7
%. Ce niveau est bien supérieur à
sa tendance de long terme (proche de 1) et aux élasticités constatées en sortie de crise financière
(respectivement 1,2 et 1,6 en 2010 et 2011).
Des mesures nouvelles limitées hormis le bouclier tarifaire énergétique et la
suppression de la contribution à l’audiovisuel public
Les mesures touchant à la législation fiscale et les mesures de transfert ont réduit les
recettes fiscales de 8,6
Md€
par rapport à 2021 (après -5,7
Md€ l’an dernier).
L’essentiel est imputable au gel des tarifs de la taxe intérieure sur la consommation finale
d’électricité (TICFE) dans le cadre du bouclier tarifaire énergétique, qui induit une baisse des
recettes de 4,9
Md€. Par ailleurs, un nouveau transfert de TVA de 3,6
Md€ en 2022 est venu
COUR DES COMPTES
6
compenser la suppression de la contribution à l’audiovisuel public votée en LFR 1 au profit des
sociétés de l’audiovisuel public qui en bénéficiaient.
La plupart des autres mesure
s sont d’impact plus réduit et se compensent globalement.
Les recettes d’IR pâtissent de la transformation du crédit d’impôt services à la personne en
dispositif contemporain (-0,3
Md€), ainsi que de la revalorisation du barème kilométrique
(-0,4
Md€). Si les recettes d’IS sont encore affectées par la poursuite de la trajectoire de baisse
du taux d’imposition (
-2,9
Md€), elles bénéficient des effets positifs de la suppression du crédit
d’impôt compétitivité et emploi (CICE, impact de +1,7
Md€), de
la réforme des impôts de
production (+1,3
Md€) ainsi que du contrecoup des assouplissements de 2020 et 2021 des
dispositifs de reports en arrière de déficit (+0,5
Md€).
Des prévisions en lois de finances de nouveau sensiblement inférieures à
l’exécution
Le contexte économique et international très incertain a conduit le Gouvernement à
modifier à plusieurs reprises les évaluations de recettes, au moment de la présentation et de la
discussion de la loi de finances initiale pour 2022 et des deux lois de finances rectificatives de
l’exercice.
Les prévisions de recettes fiscales nettes ont une première fois été revues à la baisse
(-4,5
Md€) pendant les débats parlementaires sur le projet de loi de finances initiale pour 2022,
à l’automne 2021. Elles ont ensuite été fortement relevées en LFR 1 (+24,0
Md€), pour tenir
compte des données de solde d’IS, attestant d’un bénéfice fiscal e
n très forte croissance entre
2020 et 2021 (+41
%), avec un impact très positif sur les recettes de l’impôt en 2022. Les
estimations d’IS ont de nouveau été relevées quelques mois plus tard, en LFR 2 pour tenir
compte d’une conjoncture économique moins dégradée que prévu en 2022. Les recettes d’IR
ont également été relevées tout au long de l’année, pour tenir compte du dynamique des
encaissements.
L’évolution spontanée des recettes fiscales avait été estimée à +6,7
% en LFI, +10,2 %
en LFR 1 et +11,0 % en LFR 2. Elle a finalement atteint +12,2 %.
Les recettes effectives ont été très supérieures aux prévisions, avec des encaissements
plus élevés de +35,7
Md€ par rapport à la loi de finances initiale. L’écart avec les prévisions
inscrites en LFR de fin d’ann
ée (+7,5
Md€) est inférieur à ce qui avait été constaté en 2021
(+18,2
Md€) mais reste cependant sensiblement supérieur aux écarts enregistrés par le passé.
Cet écart n’est pas lié à l’effet d’un taux de croissance du PIB plus élevé mais est
concentré sur
quelques postes (cinquième acompte d’IS et paiements d’IS par les entreprises
clôturant en cours d’année, solde d’impôt sur le revenu, moindres contentieux, remboursements
de TICFE), ce qui justifie d’étudier les moyens d’améliorer la prévision des recette
s fiscales en
tenant compte des évolutions intervenues au cours des dernières années (pratique de
l’autolimitation des entreprises sur l’IS, prélèvement à la source sur l’IR, etc.). La Cour formule
plusieurs recommandations en ce sens.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation reformulée)
: Faire figurer le détail des mesures nouvelles de l’année
écoulée par impôt dans une annexe au projet de loi de règlement (
direction du budget)
2.
(Recommandation reformulée
) : fournir dans les documents budgétaires, à l’occasion des
lois de finances rectificatives, les estimations
d’emplois taxables
et d’élasticité de la TVA
à ces emplois taxables, de croissance de bénéfice fiscal d’IS et de niveau de cinquième
acompte associé ainsi que d’évolution des principaux revenus soumis à l’IR (
direction du
budget, direction générale du Trésor, direction générale des finances publique
).
3.
(Nouvelle recommandation) : revoir la nomenclature des recettes fiscales brutes pour faire
apparaître plus clairement les recettes liées aux différentes taxes sur l’énergie
(
direction du
budget, direction générale des finances publiques
).
Introduction
Les recettes fiscales, nettes des remboursements et dégrèvements, constituent, avec les
recettes non fiscales, les fonds de concours et les attributions de produits
, l’ensemble
des
recettes de l’État. En 2022
, ces dernières se sont élevées à 3
54,7 Md€, dont 323,3
Md€ pour les
recettes fiscales nettes, 23,9
Md€
pour les recettes non fiscales et 7,5 M
d€
pour les recettes de
fonds de concours
et d’attributions de produits
.
Cette note analyse les recettes fiscales comptabilisées en recettes du budget général de
l’État. En revanche, elle
ne porte pas sur la fraction des recettes fiscales qui est affectée à
d’autres administrations publiques
(sécurité sociale, collectivités locales). Les éventuelles
modifications apportées à la répartition des recettes fiscales entre les administrations publiques
sont mentionnées, lorsqu’elles concernent l’État, dans les mesures de transfert.
Elles concernent
principalement la TVA et la TICPE.
Les recettes fiscales nettes se calculent par différence entre les recettes fiscales brutes et
les remboursements et dégrèvements. En 2021, le montant des recettes fiscales brutes a été de
456,0
Md€ et celui des rembour
sements et dégrèvements de 132,8
Md€. Cette note analyse
uniquement la prévision et l’exécution des recettes fiscales nettes
: d’une part, elles ont plus de
sens du point de vue économique que les recettes brutes et, d’autre part, les remboursements et
dégrèvements, portés par la mission budgétaire éponyme,
font l’objet d’une note d’analyse
spécifique.
L’exercice 2022
a été marqué par la montée de tensions géopolitiques susceptibles
d’affecter à la baisse les recettes fiscales, mais aussi par une reprise de
l’inflation ayant au
contraire un impact positif sur leur rendement en valeur. Les impôts réagissent différemment à
ces chocs économiques et certains avec retard, compte-tenu de leurs assiettes et de leur
mécanique.
Ces éléments de contexte complexifient
l’exercice de prévision. L’exécution se révèle en
fin de compte supérieure de +35,7 Md
€ aux prévisions de la LFI 2022, soit un écart comparable
à celui de 2021 (+37,9
Md€ entre l’exécution et la LFI 2021). L’écart par rapport à la LFR de
fin d’année est en revanche beaucoup plus faible qu’en 2021 (+7,5
Md€ en 2022 contre
+18,2
Md€ en 2021), mais reste largement supérieur à ce qui a été observé par le passé.
Cette
nouvelle hausse des recettes fiscales nettes provient d’une évolution spontanée très
positive (+36,1
Md€ soit +12,2
%) quoiqu’en
-deçà du rebond exceptionnel de 2021
(+46,0
Md€ soit +18,0
%). Les mesures nouvelles, de périmètre et de transfert ont en revanche
un impact négatif de -8,6
Md€, dont plus de la moitié provient du volet fiscal du bouclie
r
tarifaire qui vient compenser une partie de la hausse des prix de l’énergie (partie 1).
Les écarts entre les prévisions et l’exécution (partie 2) sont particulièrement importants
sur l’impôt sur les sociétés et sur l’impôt sur le
revenu : ils sont détaillés, comme pour les autres
impôts, dans une partie spécifique d
’analyse par impôt
(partie 3).
COUR DES COMPTES
10
Recettes fiscales de l’état
Tableau n° 1 :
prévision et exécution des recettes fiscales nettes
de l’État en 2022
Md€
LFR
II
2021
Exéc.
2021
PLF
2022
LFI
2022
LFR I
2022
Révisé
2022
LFR
II
2022
Exéc.
2022
Impôt net sur le revenu
77,0
78,7
82,4
82,4
85.3
86.8
87,4
89,0
Impôt net sur les sociétés
36,4
46,3
39,5
40,0
56.8
59.0
59,0
62,1
TICPE
17,5
18,3
18,4
18,2
18.1
18.0
18,0
18,0
Taxe sur la valeur ajoutée
nette
92,0
95,5
97,5
98,4
101.2
102.1
100,6
100,8
Autres recettes fiscales
54,7
56,9
54,4
48,6
50.2
49.3
50,8
53,4
Recettes fiscales nettes
277,6
295,7
292,0
287,6
311.6
315.1
315,8
323,3
Source : direction du budget
Graphique n° 1 :
ventilation des recettes fiscales nettes en 2022
(Md€)
Source : direction du budget
Impôt sur le revenu (27 %)
Impôt sur les sociétés (16 %)
TICPE (6 %)
Taxe sur la valeur ajoutée (32 %)
Autres recettes fiscales nettes (19 %)
Chapitre I
Des encaissements encore dynamiques en 2022
Après un rebond très marqué en 2021 (+ 39,8
Md€ soit +15,5
%), la croissance des
recettes fiscales a légèrement ralenti en 2022 mais est encore dynamique : leur rendement a
atteint au total 323,3
Md€ (+27,5
Md€ soit +9,3
%).
Graphique n° 2 :
recettes fiscales nettes de l
’État (Md€)
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
.
Nota bene
: le montant des recettes fiscales nettes de 2010 n’inclut pas le rendement de 16,6
Md€ des impôts locaux affectés
transitoirement à l’État cette année
-là.
Le produit de la quasi-
totalité des lignes de recettes augmente à l’exception des «
autres
taxes intérieures
» qui chutent sous l’effet de la mise en place du
bouclier tarifaire
1
, de la
1
Le dispositif du bouclier tarifaire pour l’électricité et le gaz naturel, adopté en LFI 2022, permettait au
Gouvernement de réduire les tarifs de la TICFE si les prix de l’électricité dépassaient un seuil de référence
: cette
possibilité a été utilisée dès le 1
er
février 2022, et les tarifs de TICFE ont été ramenés par décret aux seuils
minimaux prévus par la directive européenne sur l’énergie, engendrant une baisse du rendement de la taxe de
4,9
Md€.
243,6
269,9
276,9
272,9
272,3
265,1
214,3
237,0
255,0
268,8
284,0
274,3
280,1
284,1
295,6
295,4
281,3
256,0
295,7
323,3
190
210
230
250
270
290
310
330
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
COUR DES COMPTES
12
TICPE qui pâtit de la hausse des prix des carburants et de certains impôts patrimoniaux dont le
rendement en 2021 avait été exceptionnel.
Les grands impôts autres que la TICPE croissent fortement. L’IR augmente de plus de
10
Md€, porté par l’emploi en progression et des salaires dynamiques. La progression des
recettes d’IS s’explique d’une part par le rebond du bénéfice fiscal entre 2020 et 2021, qui
impacte à la hausse les versements d’acomptes et de solde en 2022, et d’autre part par un
cinquième acompte 2022 positif. Enfin, portées par un contexte inflationniste et le maintien de
l’investissement des entreprises et de la consommation des ménages, les recettes de TVA
augmentent mais dans une moindre mesure :
presque la moitié est en effet désormais affectée
à des tiers autres que l’État, avec, en 2022, une nouvelle mesure de transfert à l’audiovisuel
public.
Tableau n° 2 :
r
ecettes fiscales nettes de l’État (Md€)
Md€
Exécution 2021
Exécution 2022
Écart 2022-2021
Impôt net sur le revenu
78,7
89,0
+10,3
Impôt net sur les sociétés
46,3
62,1
+15,8
TICPE
18,3
18,0
-0,3
Taxe sur la valeur ajoutée
nette
95,5
100,8
+5,3
Autres recettes fiscales
(hors correction)
56,9
53,4
-3,6
Recettes fiscales nettes
295,7
323,3
+27,5
Source : direction du budget
DES ENCAISSEMENTS ENCORE DYNAMIQUES EN 2022
13
Graphique n° 3 :
p
art des différents impôts dans les recettes fiscales nettes de l’État
Les composantes de
l’évolution des recettes fiscales
L’évolution des recettes fiscales nettes au cours d’une année s’analyse selon
trois
composantes : (i)
l’évolution spontanée (à législation constante), qui dépend largement des évolutions
de l’activité économique
; (ii) les mesures de hausse ou de baisse des impôts, parmi lesquelles sont
distinguées les mesures antérieures à la LFI de l’année, les mesures nouvelles de la LFI et des LFR
de l’année
; (iii) les mesures de périmètre et de transfert de ressources entre administrations publiques.
L’augmentation de
27,5
Md€
des recettes fiscales entre 2021 et 2022 résulte de leur
évolution spontanée (à législation constante) qui a été de + 36,1
Md€
(après une évolution
spontanée exceptionnelle de +46,0
Md€ en 2021)
. Les différentes mesures ont eu un impact
négatif de -8,6
Md€ sur le montant des recettes fiscales nettes, qui se décompose comme
suit :
-
- les mesures liées à la législation fiscale ont eu un impact de -6,5
Md€
;
-
- les mesures de périmètre et de transfert ont diminué les recettes fiscales de
–
2,1
Md€ par
rapport à 2021.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
IR
IS
TICPE
TVA
Autres recettes
COUR DES COMPTES
14
Graphique n° 4 :
évolution des recettes fiscales entre 2021 et 2022
(Md€)
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
I -
Une évolution spontanée encore très dynamique de +12,2 %
(+36,1
Md€)
L
e taux d’évolution spontanée des recettes fiscales nettes de l’État s’établit à +12,2
%,
après une croissance exceptionnelle de +18,0 % en 2021. De tels taux de croissance, supérieurs
à +10
%, n’avaient jamais été atteints de
puis 2005, même en sortie de crise financière de 2008-
2009. L’évolution des recettes, qui repose notamment sur la croissance des salaires, de
l’investissement et de la consommation des ménages, a été tirée par l’inflation, davantage que
le PIB valeur, qui
dépend, en plus de l’investissement et de la consommation, des échanges
extérieurs : le prix très élevé des imports en 2022 a ainsi eu un effet négatif sur la croissance du
PIB valeur, par conséquent moins dynamique que celle des recettes fiscales nettes
.
L
’élasticité
DES ENCAISSEMENTS ENCORE DYNAMIQUES EN 2022
15
des recettes fiscales nettes au PIB valeur est de 2,2, supérieure à sa valeur de long terme proche
de 1 et similaire à l’élasticité constatée en 2021. Elle est bien supérieure à celle qui a prévalu
Note de lecture
: l’élasticité très élevée en 2009 et en 2020 ne traduit pas une croissance spontanée des recettes supérieure
à celle du PIB mais au contraire une chute de leur rendement plus marquée que la dégradation de la croissance au cours
de ces deux années de crise. L
e trait rouge représente l’élasticité moyenne sur 2001
-2021 (1,1).
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance, calculs Cour des comptes.
Près de la moitié de la croissance spontanée des recettes fiscales en 2022 résulte du
dynamisme des encaissements d’IS (+14,6
Md€ d’évolution spontanée). Un tiers provient de la
croissance des recettes d’IR (11,2
Md€ d’évolution spontanée). Le reste de l’
évolution est
essentiellement imputable à la TVA (+8,7
Md€), la croissance spontanée de la TICPE étant
nulle et celle des autres recettes fiscales, contenue (+1,8
Md€).
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Données
provisoires
COUR DES COMPTES
16
Tableau n° 3 :
croissance des principaux impôts en 2022
(en Md€ sauf indication
contraire)
2021
Évolution spontanée
Mesures
nouvelles
2022
Md€
%
IR
78,7
11,2
14,2%
-0,8
89,0
IS
46,3
14,6
31,5%
1,2
62,1
TICPE
18,3
0
0%
-0,3
18,0
TVA
95,5
8,7
9,1%
-3,4
100,8
Autres RFN
56,9
1,8
3,1%
-5,3
53,4
Total
295,7
36,1
12,2%
-8,6
323,3
Source
: ministère de l’économie,
des finances et de la relance
Graphique n° 6 :
croissance spontanée des principaux impôts et du PIB (en %)
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
S’agissant de la TVA, l
a croissance des emplois taxables est estimée à 9,4 % hors effets
de structure
2
pour 2022, après +9,1 % pour 2021. La consommation des ménages est restée bien
orientée, soutenue par les mesures en faveur du pouvoir d’achat et par la baisse du taux
2
Impact sur les recettes de la TVA de la déformation entre deux années de la consommation en faveur de produits
plus ou moins taxés (services immobiliers, notamment loyers, exonérés de TVA). Les effets de structure avaient
été particulièrement élevés en 2021, sous l’effet d’un contrecoup de la déformation de
la consommation en 2020
en faveur des dépenses incompressibles pendant les confinements.
-40%
-30%
-20%
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
IR
IS
TVA
TICPE
PIB
DES ENCAISSEMENTS ENCORE DYNAMIQUES EN 2022
17
d’épargne. L’investissement a continué de croître quoique sur un rythme ralenti par
rapport à
2021
3
.
Enfin, les effets de structure sont encore élevés en 2022 compte-tenu du dynamisme de
la TVA collectée sur les carburants (choc sur les prix importés), sur l’hébergement
-restauration
et, dans une moindre mesure sur les transports.
Après une croissance spontanée exceptionnelle entre 2020 et 2021 (+41
%), l’évolution
de l’assiette de l’IS est de nouveau très positive entre 2021 et 2022 (+31,5
%).
Cette hausse
s’explique par l’impact très positif sur les acomptes et sur le solde de la bonne
exécution 2021,
par des remboursements et dégrèvements en nette diminution, mais également par un 5
ème
acompte positif en 2022 malgré le contexte macroéconomique incertain. Le Gouvernement
estimait d’ailleurs que le bénéfice fiscal baisserait entre 2021 et
2022 (avec une prévision de -
3
% en LFR 2) mais son évolution définitive ne sera connue qu’à l’été 2023 lors de la liquidation
de l’IS 2022.
L’évolution spontanée de l’IR (+14,2
%) s’expliquerait d’abord par la progression
des
revenus en 2022, et notamme
nt des salaires sous l’effet de l’inflation
4
, qui soutient la croissance
des recettes de prélèvement à la source (+6,7 %). La revalorisation de 5,4
% du barème de l’IR
prévue par la LFI 2023 pourrait cependant conduire, lors de la liquidation du solde d’IR
sur les
revenus 2022 à l’été 2023, à des restitutions sur d’éventuels trop
-perçus de prélèvement à la
source en 2022. Par ailleurs, le solde 2022 sur les revenus 2021 est également dynamique, porté
par l’augmentation des salaires et des pensions en 2021.
Enfin, les recettes de prélèvement
forfaitaire unique se sont accrues, sous l’effet d’un rebond encore fort des dividendes (+20
%
après +34 % en 2021).
L’évolution spontanée nulle de la TICPE nette affectée à l’État s’explique par la
contraction du volume de carburant consommé sous l’effet de la hausse des prix.
Enfin, le rendement des autres recettes fiscales nettes décroît sous l’effet de la mise en
place du bouclier tarifaire
sur l’énergie
. Leur évolution spontanée est cependant globalement
positive, de +3,1 %, tirée notamment par la croissance des encaissements de prélèvement de
solidarité et des impôts sur les jeux.
II -
Des mesures nouvelles, de périmètre et de transferts ayant
un impact négatif de -8,6
Md€
Les différentes mesures législatives ont eu en 2022 un impact négatif sur les recettes
fiscales de -8,6
Md€. Cet effet se décompose en
-6,5
Md€ de mesures de périmètre et de
transfert et -2,1
Md€ d’au
tres mesures.
3
Le volume d’investissement des ménages progresse modérément car il pâtit de la hausse des taux d’intérêt et du
durcissement des conditions d’octroi de crédit immobil
ier.
De même, la formation brute de capital fixe des sociétés
non financières ralentit en volume face à des perspectives de demande peu dynamiques et à un accès moins facile
au financement bancaire mais reste très positive.
4
Revalorisation du SMIC et effets de diffusion sur les salaires plus élevés.
COUR DES COMPTES
18
A -
La TVA affaiblie par les nombreux transferts votés en 2021 et 2022
L’année 2021 a
vait été marquée par des transferts massifs aux collectivités territoriales
en compensation
de la suppression de la taxe d’habitation
sur les résidences principales et de la
baisse des impôts de production.
Ces transferts, de même que les transferts de TVA auprès des organismes de sécurité
sociale, correspondent à des fractions de la TVA totale, et non à des enveloppes fixées
forfaitairement en euros. En particu
lier, alors qu’en 2021, le montant de TVA transféré pour
compenser la suppression de la part régionale de CVAE avait été déterminé en euros, les
modalités d’affectation ont évolué en 2022 et le montant de TVA transféré correspond
désormais aussi à une fraction de la TVA totale
5
.
Collectivités territoriales et régimes de sécurité sociale ont donc largement bénéficié en
2022 de la dynamique de la taxe liée à l’inflation.
Surtout, un nouveau transfert de 3,6
Md€ de
TVA
aux entreprises de l’audiovisuel public
est venu
compenser la suppression de la contribution à l’audiovisuel public votée en
LFR 1,
réduisant encore davantage la part de la TVA revenant à l’État. Dans un rapport récent,
le Conseil des prélèvements obligatoires a estimé qu’il convenait «
d’éviter
les affectations de
TVA en dehors du champ des organismes de protection sociale et des collectivités
territoriales
»
6
.
La suppression de la contribution à l’audiovisuel public
Dans le cadre des mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages, la
contribution à
l’audiovisuel public (CAP) a été supprimée dès l’année 2022
7
. En contrepartie, les organismes de
l
’audiovisuel public ont bénéficié d’un transfert de TVA, adopté par amendement au cours des débats
à l’Assemblée Nationale. Ce transfert n’est pas pérenne puisque l’article 2 modifié de la loi organique
relative aux lois de finances
prévoit l’interdiction, à compter de 2025, des affectations de TVA en
dehors du champ des organismes de protection sociale et des collectivités territoriales. Sans revenir
sur les considérations qui ont conduit à privilégier ce transfert par rapport à d’autres modes de
financement, y compris budgétaires comme c’est le cas de la majorité des opérateurs publics, il peut
être regretté qu’une solution transitoire
, car proscrite par la LOLF révisée à compter de 2025, se soit
imposée en lieu et place d’un dispositif pérenne
.
5
Alors qu’en 2021, le montant transféré était égal au produit de la CVAE perçu par les régions en 2020, à compter
de 2022, la fraction transférée en année N est égal au produit de la TVA perçue en N et un taux correspondant au
rapport entre d’une part, le produit de la CVAE perçu par les régions en 2020 et d’autre part, les recettes nettes de
TVA de l’année 2021.
6
Conseil des prélèvements obligatoires,
La taxe sur la valeur ajoutée, un impôt à recentrer sur son objectif de
rendement pour les finances publiques,
février 2023.
7
Cette suppression a tenu compte des montants déjà payés par les contribuables mensualisés (pour lesquels les
prélèvements de taxe d’habitation incluaient la CAP) ou exonérés de TH.
DES ENCAISSEMENTS ENCORE DYNAMIQUES EN 2022
19
Tableau n° 4 :
mesures de périmètre et de transfert en 2022
(Md€)
Impôt
Mesure nouvelle
Montant
Mesures de
périmètre et de
transfert
TVA
Transfert de TVA pour
financer l’audiovisuel public
-
3,6
R&D
Suppression du versement de subvention pour service
public aux opérateurs de l’audiovisuel
+0,6
TVA
Ajustement des transferts de TVA à la Sécurité Sociale
+0,8
TVA
Ajustement des transferts aux collectivités locales
+0,4
TICPE
Recentralisation du RSA
+0,3
TICPE
Transferts aux collectivités
-0,6
Total
-
2,1
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
B -
Un impact du bouclier tarifaire sur l’énergie beaucoup plus
massif
que les autres mesures nouvelles
En plus de ces mesures de transfert et de périmètre, d’autres mesures nouvelles ont
également réduit de -6,5
Md€
le rendement des impôts en 2022.
La principale correspond au gel des tarifs de TICFE, dont le principe
a été posé à l’article
29 de la LFI 2022 via le vote du « bouclier tarifaire » énergétique et dont les modalités ont été
précisées dans le cadre du décret n°2022-84 du 28 janvier 2022 : le coût de cette mesure est
estimé à 4,9 Md€ en 2022. L’extinction pr
ogressive de la TH sur les résidences principales a
par ailleurs diminué les recettes du budget général de 2,8
Md€.
COUR DES COMPTES
20
Le bouclier tarifaire sur l’énergie
Le dispositif du bouclier tarifaire pour l’électricité et le gaz naturel, inscrit à l’article 29 de la
loi de
finances pour 2022, vise à minorer de manière uniforme les tarifs de taxe intérieure sur la consommation
finale d'électricité (TICFE), et à ouvrir la possibilité pour le Gouvernement de réduire la taxe sur la
consommation finale de gaz naturel (TICGN) par décret. Ces deux taxes sont désormais dénommées
accises sur les énergies depuis l’entrée en vigueur du Code des impositions sur les biens et services, le 1
er
janvier 2022.
a) Accise sur l’électricité (ex TICFE)
L’accise sur l’électricité est due par les fournisseurs d’électricité. La LFI pour 2022 prévoyait que le
dispositif de minoration serait déclenché si le tarif de l'électricité pour les usages résidentiels toutes taxes
comprises excédait au 1er janvier 2022 de plus de 4 % celui applicable au 1er août 2021. Dans ce contexte,
les tarifs d’accise sur l’électricité ont été ramenés depuis le 1er février 2022 et pour le reste de l’année
2022 aux seuils minimaux prévus par la directive européenne sur l'énergie, soit 0,5 €/MWh pour les
entreprises et 1
€/MWh pour les particuliers et assimilés.
b) Accise sur le gaz naturel (ex TICGN)
Le gaz naturel est soumis à une accise due chaque trimestre par les fournisseurs de gaz naturel sur les
livraisons qu’ils effectuent ou par le consommateur final lorsqu’il a
lui-même importé ou utilisé le gaz.
Le bouclier tarifaire permettait au Gouvernement de minorer au cours de l’année 2022 les tarifs de l’accise
afin d’obtenir un tarif réduit égal à 1,08 € par mégawattheure lorsqu’il est constaté, pour un mois donné,
un coût des approvisionnements en gaz naturel supérieur à celui constaté en octobre 2021. Cependant, ce
dispositif n’a pas été activé car la maîtrise de la hausse des tarifs de gaz s’est faite par compensation aux
fournisseurs (mesures en dépenses).
Ce mécanisme complète le dispositif, prévu par un décret du 23 octobre 2021, de gel des tarifs réglementés
de vente de gaz naturel pour usage combustible, en vigueur depuis novembre 2021.
Le coût des contentieux de série, également pris en compte au titre des mesures nouvelles,
atteint 1,2
Md€ en 2022,
en réduction de 1,0
Md€
par rapport à 2021. Le coût du contentieux
OPCVM a diminué de 1,0
Md€
par rapport à 2021 (1,1
Md€ y compris intérêts moratoires en
2022 contre 2,1 Md€ en 2021) car les enjeux unitaires des
dossiers traités en 2022 sont plus
faibles que les années passées. Alors que des décaissements étaient prévus en 2022 au titre du
volet indemnitaire du contentieux précompte, des procédures juridictionnelles ont ralenti le
traitement des dossiers.
Par ail
leurs, plusieurs mesures nouvelles ont impacté l’IS, en sens variés. La dernière
étape de baisse du taux d’IS à 25 % réduit les recettes de l’impôt de 2,9
Md€ tandis que la
suppression du CICE se traduit par 1,7 Md€ de moindres imputations et remboursement
s, et
que les assouplissements votés en 2020 et 2021 au titre des reports en arrière de déficits ont un
contrecoup positif de +0,5
Md€. La réforme des impôts de production a eu un impact positif
sur l’assiette de l’IS au titre de 2021, dont les paiements s
ont répartis entre 2021 via le
cinquième acompte, et 2022 via le solde et les acomptes (impact positif de +1,3
Md€ en 2022).
Enfin, la mise en place du bouclier tarifaire accroît l’assiette taxable des entreprises, ce qui
entraîne des gains d’IS supplément
aires estimés à +0,7
Md€.
A contrario
, la baisse de la TICFE joue négativement sur les recettes de TVA, pour -
0,9
Md€.
DES ENCAISSEMENTS ENCORE DYNAMIQUES EN 2022
21
Enfin, s’agissant de l’IR, la transformation du crédit d’impôt services à la personne en
dispositif contemporain, qui devait initialement peser à hauteur de 1,1
Md€ sur les recettes d’IR,
n’a finalement coûté que de 0,3
Md€
: contrairement à ce qui était envisagé au moment du
premier chiffrage, l’adhésion au dispositif n’est pas automatique pour les bénéficiaires du
CESU+ et nécessite une démarche de la part du contribuable. En contrepartie, la revalorisation
du barème kilométrique dans le cadre du Plan Résilience (cf. encadré ci-dessous) diminue les
recettes de -0,4
Md€.
Tableau n° 5 :
mesures nouvelles dans le champ des recettes fiscales nettes en 2022
(Md€)
Impôt
Mesure nouvelle
Montant
Recettes
supplémentaires
IR/IS
Suppression du CICE
1,7
IR/IS
Effet retour IS de la baisse des impôts
de production
1,3
IS
Effet retour du bouclier tarifaire sur la
TICFE
0,7
IS
Assouplissements des reports en arrière
des déficits ("carry back")
0,5
Autres
Baisse du coût des contentieux
1,0
Autres
Baisse des impôts de production :
baisse du plafonnement de la CET
0,4
Moindres recettes
IS
Baisse du taux d'IS de 33 % à 25 %
-2,9
Autres
Suppression de la TH
-2,8
IR
Transformation du crédit d’impôt
services à la personne en dispositif
contemporain
-0,3
IR
Revalorisation du barème kilométrique
-0,4
Autres
Bouclier tarifaire
-4,9
TVA
Effet sur la TVA du bouclier tarifaire
-0,9
Total
-6,5
Source :
ministère de l’économie, des finances et de la relance
COUR DES COMPTES
22
Le volet fiscal du Plan de résilience
Dans le cadre du soutien au secteur de l’agriculture (0,4
Md€) et au côté de plusieurs dispositifs
de subventions, les agriculteurs ont pu bénéficier d’un rembou
rsement anticipé de TICPE pour 2021
et pouvaient demander un acompte de 25 % du remboursement de la TICPE 2022 sur le gasoil non
routier. Par ailleurs, tous les secteurs touchés par la crise peuvent bénéficier de remboursements de
TICPE mensuels et non plus trimestriels. Les reports de charges fiscales et sociales, accordés sur
demande auprès de la DGFiP et des Urssaf, sont aussi facilités pour les entreprises mises en difficulté
à cause de l’augmentation des prix de l’énergie ou de perte de débouchés à l’e
xportation. En pratique,
l’impact de ces mesures sur les recettes fiscales en 2022 est limité à quelques dizaines de millions
d’euros.
Le nombre élevé de mesures, leur complexité et les interactions qu’elles impliquent entre
les différentes entités publiqu
es témoignent de l’enjeu que représente un suivi étroit de la part
de l’administration et de la nécessité de disposer, en exécution, d’un bilan détaillé de leur
impact.
La Cour a déjà recommandé l’année passée, de faire figurer le détail des mesures
légis
latives de l’année écoulée dans une annexe au projet de loi de règlement. Cette
recommandation avait déjà été partiellement mise en œuvre en 2019, en faisant figurer dans
l’exposé général des motifs du projet de loi de règlement pour 2019, un tableau décom
posant
pour chaque grand impôt la croissance des recettes entre évolution spontanée, mesures
nouvelles et mesures de périmètre et de transfert. Ce tableau a été de nouveau introduit dans
l’exposé général des motifs du projet de loi de règlement pour 2021 mais mériterait d’être
assorti d’une liste plus détaillée, par impôt, des principales mesures nouvelles
afin de mettre en
relief les grands motifs de révision entre l’exécution d’une part et d’autre part le PLF
: en
l’absence de cette liste détaillée,
le coût ou le gain en exécution des mesures nouvelles
n’est
présenté dans aucun document budgétaire et seules les mesures en comptabilité nationale et
sans décomposition par impôt sont recensées dans le RESF un an plus tard.
Cet exercice permettrait également de renforcer le pilotage du suivi des mesures nouvelles
et de se préparer à répondre aux attentes de la Commission européenne, qui propose, dans sa
communication sur
les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique
européenne
8
, d’utiliser un indicateur de dépenses net des mesures fiscales nouvelles pour fixer
et suivre la trajectoire d’ajustement budgétaire. La
recommandation de la Cour est dès lors
reconduite en la reformulant.
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
1.
(Recommandation reformulée)
: Faire figurer le détail des mesures nouvelles de l’année
écoulée par impôt dans une annexe au projet de loi de règlement (direction du budget)
8
https://economy-finance.ec.europa.eu/system/files/2022-11/com_2022_583_1_en.pdf; novembre 2022.
DES RECETTES FISCALES DE NOUVEAU SENSIBLEMENT SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
23
Chapitre II
Des recettes fiscales de nouveau sensiblement
supérieures aux prévisions
Selon la loi de finances initiale pour 2022, les recettes fiscales de
l’État devaient atteindre
287,6
Md€. En exécution, elles s’élèvent à 323,3
Md€, soit +
35,7
Md€ par rapport à la
prévision initiale.
L’écart avec la loi de finances rectificative de fin d’année, de +7,5
Md€, est
inférieur à celui, historique, qui avait été constaté en 2021 (18,2
Md€) mais reste très au
-delà
des écarts constatés par le passé.
Graphique n° 7 :
révisions successives en 2022
de l’évaluation du produit des recettes
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la rela
nce
L’écart entre la LFI et l’exécution s’explique principalement par une exécution 2021 bien
meilleure qu’anticipée au moment de la confection de la LFI, en particulier sur le cinquième
acompte d’IS
: cet écart en prévision a un impact démultiplié en 2022 via le solde et les
acomptes versés tout au long de l’année.
292,0
287,6
311,6
315,8
323,3
260,0
270,0
280,0
290,0
300,0
310,0
320,0
330,0
PLF
LFI
LFR 1
LFR 2
Exécution
COUR DES COMPTES
24
Tableau n° 6 :
prévision et exécution des recettes fiscales nettes en 2022
(Md€)
PLF
LFI
LFR 1
LFR 2
Exécution
Impôt sur le revenu
82,4
82,4
85,3
87,4
89,0
Impôt sur les sociétés
39,5
40,0
56,8
59,0
62,1
TICPE
18,4
18,2
18,1
18,0
18,0
Taxe sur la valeur ajoutée
97,5
98,4
101,2
100,6
100,8
Autres recettes fiscales
54,4
48,6
50,2
50,9
53,4
Total
292,0
287,6
311,6
315,8
323,3
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
Le contexte économique et géopolitique incertain a conduit le Gouvernement à modifier
plusieurs fois ses prévisions pour 2022, et ce dès les débats du PLF, à l’automne 2021.
Bien que très inférieur à ce qui avait été constaté en 2021, l’écart entre l’exéc
ution et la
LFR 2
, promulguée un mois avant la fin de l’année, reste élevé
en dépit de ces ajustements de
la prévision initiale
. Il résulte en partie d’un cinquième acompte d’IS élevé, difficile à anticiper,
mais aussi d’autres facteurs qui mériteraient d’
être davantage expertisés
:
solde net d’IS des
entreprises clôturant en cours d’année
meilleur qu’anticipé, ou encore recettes d’IR bien plus
hautes que prévues.
DES RECETTES FISCALES DE NOUVEAU SENSIBLEMENT SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
25
Graphique n° 8 :
r
évisions des recettes fiscales nettes entre l’exécution et la LFI (en %)
Source : ministèr
e de l’économie, des finances et de la relance
I -
Des recettes fiscales bien supérieures aux prévisions, malgré
des révisions successives
A -
Des révisions significatives à la baisse entre le PLF 2022 et la LFI
2022
Le vote de la LFI 2022 a été marqué par
l’adoption par voie d’amendement du bouclier
tarifaire pour limiter l’impact sur les ménages de la hausse des prix de l’énergie
: en
comptabilité budgétaire, le coût du volet fiscal de ce bouclier était alors estimé à 5,1
Md€ (à
travers l’impact sur les «
autres taxes intérieures » qui comprennent notamment la TICFE et la
TICGN).
Par ailleurs, les modifications apportées aux prévisions macroéconomiques 2021 au cours
des débats parlementaires ont conduit à réviser les prévisions de recettes pour 2022 (« effet
base
»). En effet, la prévision du PIB 2021 a été révisée en hausse d’un quart de point en fin
d’année (+6,25
% contre +6,0 %), au vu des résultats des comptes trimestriels nettement
meilleurs qu’attendu.
La prévision de croissance pour 2022 avait été maintenue inchangée, à
+4,0 % (et +5,5 % en valeur), mais la révision du scénario macroéconomique 2021 avait un
impact direct d’effet base sur les recettes 2022, alors estimé à +1,0
Md€. Cet impact se
décompose en +0,5
Md€ sur les recettes d’IS, soit une év
olution spontanée de +7,2 % (contre
+5,5 % en PLF 2022) ; +1,1
Md€ sur les recettes de TVA, soit une évolution spontanée de
-20%
-15%
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
COUR DES COMPTES
26
+7,2 % (contre +2,0 % en PLF 2022) et -0,4
Md€ sur les autres taxes intérieures de
consommation car le volume de consommation d’éner
gie pâtit de la hausse des prix.
Au total, la révision des recettes fiscales nettes entre le PLF 2022 et la
LFI 2022 s’établit
donc à -4,5
Md€. La prévision d’évolution spontanée, estimée à +6,0
% en PLF 2022 (soit une
élasticité au PIB valeur de 1,1), a été relevée à +6,7 % en LFI 2022, soit une élasticité sous-
jacente de 1,2. Ces élasticités étaient conformes à la moyenne observée des élasticités entre
2000 et 2019.
B -
Des révisions en lois de finances rectificatives qui ont permis de
prendre en compte le dynamisme des encaissements
Après ces révisions à la baisse pendant
l’examen
parlementaire du PLF 2022, les
prévisions de recettes fiscales nettes ont été relevées par les deux lois de finances rectificatives
9
votées en 2022.
La première loi de finances rectificative avait pour objectif premier de financer les
mesures adoptées ensuite dans le cadre de la loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgence
pour la protection du pouvoir d’achat
: un transfert de TVA de 3,6
Md€ est venu notamment
compenser la supp
ression de la contribution à l’audiovisuel public.
À cette occasion, le
Gouvernement a aussi
fortement révisé en hausse ses prévisions de recettes afin d’intégrer les
nouvelles données disponibles.
L’IS a ainsi été relevé de +16,8
Md€, afin de tenir comp
te de la révision de la profitabilité
des entreprises suite aux remontées comptables constatées dans les paiements du solde 2021
encaissé en mai 2022 : ces informations traduisent une croissance très forte du bénéfice fiscal
entre 2020 et 2021 (+41 % contre une prévision à +11,5 % en LFI 2022), ce qui explique un
solde 2021 et des acomptes 2022 très dynamiques. En contrepartie et au regard du contexte
économique et géopolitique, l’hypothèse de croissance du bénéfice fiscal 2022 a été
sensiblement abaissée (-5,0 % contre +13,5 % en LFI 2022), affectant négativement les
prévisions de 5
ème
acompte versé en 2022.
La prévision de TVA a également été relevée, de +2,9
Md€
: le transfert à l’audiovisuel
public diminue les recettes de l’État de
-3,6
Md€ mais les don
nées macroéconomiques sur la
consommation des ménages et l’investissement suggéraient une croissance de son assiette bien
plus forte que prévu en LFI 2022 (+6,5
Md€ soit une croissance des emplois taxables de +9,0
%
contre +7,1 % en LFI 2022).
L’IR a été
révisé de +2,9
Md€ afin de tenir compte de la bonne exécution en 2021 et d’une
révision en hausse des estimations de croissance de masse salariale 2022 qui explique les bons
encaissements de prélèvement à la source (pour le secteur marchand non agricole, hypothèse
de +8,5 % en LFR I contre +4,7
% en LFI 2022). Enfin, les prévisions d’autres recettes fiscales
nettes ont été relevées de +1,5
Md€ suite à une exécution 2021 («
effet base ») meilleure que
prévue en 2021 notamment sur les impôts patrimoniaux (droits de mutation, prélèvement sur le
capital).
9
Loi n°2021-953 du 19 juillet 2021 et loi n°2021-1549 du 1
er
décembre 2021.
DES RECETTES FISCALES DE NOUVEAU SENSIBLEMENT SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
27
Les évaluations des grands impôts ont toutes ensuite
de nouveau été relevées à l’automne
en seconde loi de finances rectificative, mais dans une moindre ampleur (+3,6
Md€ au total).
Ces révisions concernent pr
incipalement l’IS (+2,2
Md€) compte
-
tenu d’une prévision de
croissance du bénéfice fiscal entre 2021 et 2022 moins dégradée qu’en LFR 1 (
-3,0 % en LFR
2 contre +13,5% en LFI et -5,0 % en LFR 1)
,
et l’IR (+2,1
Md€). La révision en hausse de l’IR
résulte de
la prise en compte d’encaissements dynamiques, alors que l’hypothèse de croissance
de la masse salariale est restée quasiment inchangée entre la LFR 1 (+8,5 %) et la LFR 2
(+8,6 %).
Au total, les encaissements sont pourtant supérieurs aux dernières prévisions de LFR 2 :
le produit
des recettes fiscales nettes s’élève en 202
2 à 323,3
Md€, soit respectivement
+7,5
Md€ (+2,4
%) et +35,7
Md€ (+
9,3 %) de plus que ce qui était anticipé en LFR 2 et en LFI.
Graphique n° 9 :
r
évisions des recettes fiscales nettes entre l’exécution
et la LFR de fin
d’année
(en %)
Source
: Cour des comptes, ministère de l’économie
, des finances et de la relance
II -
Un écart entre les prévisions et l’exécution principalement
imputable à une évolution spontanée meilleure qu’anticipé
La plus-value de +7,5
Md€ par rapport à la prévision de la LFR 2 n’est pas liée à un
contexte macro-
économique meilleur qu’anticipé
: la croissance du PIB en valeur s’est révélée
très proche des prévisions retenues par le Gouvernement dans la dernière loi de finances
-3%
-2%
-1%
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
COUR DES COMPTES
28
rectificative.
L’évolution des recettes fiscales par rapport à l’exercice précédent peut être
décomposée en trois composantes : (i) l’évolution de la base de l’année précédente c’est
-à-dire
le montant des recettes finalement perçu qui n’est connue définitivem
ent que dans le courant
de l’année suivante, (ii) l’évolution spontanée à législation constante et (iii) l’impact des
mesures antérieures, nouvelles et de périmètre et transferts.
A -
Une exécution 2021 meilleure qu’anticipé au moment de la
préparation de la LFI 2022
Les recettes fiscales en 2021 se sont élevées à 295,7
Md€, en
hausse de 39,8
Md€ par
rapport à 2020 et de +18,2
Md€ par rapport
à la prévision
de la dernière LFR de l’année
qui
avait servi de base à la construction de la prévision des recettes fiscales en 2022. Cet écart était
inédit et historique.
Les principaux écarts ent
re l’évaluation de LFR pour 2021
e
t l’exécution définitive de
2021 concern
aient l’impôt sur les sociétés (+9,9
Md€) qui avait bénéficié de versements
exceptionnels de 5
ème
acompte, et la taxe sur la valeur ajoutée (3,5
Md€)
.
L’impact de cette sur
-
exécution a été intégré dès la première LFR de 2022.
Tableau n° 7 :
é
valuation révisée en LFR et exécution définitive pour 2021 (Md€)
Évaluation de LFR 2
pour 2021
Exécution 2021
Écart
Recettes fiscales nettes
277,6
295,7
18,2
Impôt sur le revenu net
77,0
78,7
1,6
Impôt sur les sociétés net
36,4
46,3
9,9
TICPE
17,5
18,3
0,9
Taxe sur la valeur ajoutée
nette
92,0
95,5
3,5
Autres recettes fiscales
nettes
54,7
56,9
2,2
Source : direction du budget
B -
Une évolution spontanée sous-estimée en LFI et revue en LFR
Lors de la confection du PLF 2022, la prévision de recettes fiscales pour 2022 reposait
sur une hypothèse d’évol
ution spontanée dynamique (+ 6,0 % soit +16,7
Md€), et en
ralentissement par rapport à 2021 (+11,3 % prévue en LFR 2 2021). Compte-tenu de
l’hypothèse de croissance du PIB en valeur
alors retenue, de + 5,5
%, l’élasticité des re
cettes
fiscales ressortait à 1,1, soit un niveau en ligne avec sa valeur de long terme.
Ces prévisions ont été revues au cours des débats du PLF puis des votes des lois de
finances rectificatives, conduisant à un rehaussement progressif de l’évolution spontanée et de
l’élasticité des recettes fiscales au PIB.
L’évolution spontanée de l’IS a été particulièrement
relevée à compter de la LFR I pour 2022 (évolutions spontanées supérieures à +20 %), une fois
DES RECETTES FISCALES DE NOUVEAU SENSIBLEMENT SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
29
la croissance du bénéfice fiscal en 2021 connue (+41
%). De même, l’évolution spontanée de
la TVA perçue par l’État, de +7,2
% en LFI 2022, a été relevée à plus de 10 % au cours de
l’année, au regard des données macroéconomiques de consommation et d’investissement. En
LFR 1 et LFR 2, l’élasticité des recettes fiscales au PIB valeur est donc forte, de 2,1 et 2,0, un
peu plus faible que l’élasticité de 2,3 constatée en 2021 mais bi
en supérieure à sa valeur de long
terme. Cette bonne élasticité en 2022 s’explique par la mécanique particulière du paiement de
l’IS, dont la majeure partie des recouvrements en 2022 dépend d’agrégats macroéconomiques
2021.
Tableau n° 8 :
estimation par la Cour des rév
isions en 2022 des hypothèses d’évolution
spontanée et d’élasticité des recettes fiscales
évolution spontanée
PIB
vol.
PIB
val.
Total
RFN
IR net
IS net
TVA
nette
TICPE
Autres
RFN
Élas-
ticité
Exec 2021
7,0%
7,9%
18,0%
5,9%
36,5%
37,5%
14,6%
37,5%
2,3
PLF 2022
4,0%
5,5%
6,0%
8,5%
5,8%
2,0%
5,5%
4,8%
1,1
LFI 2022
4,0%
5,5%
6,7%
8,5%
7,2%
2,0%
7,2%
4,5%
1,2
LFR 1 2022
2,5%
4,9%
10,2%
10,5%
22,1%
-3,6%
10,0%
4,9%
2,1
Révisé 2022
2,7%
5,6%
10,8%
11,4%
24,7%
-1,2%
10,2%
3,2%
1,9
LFR 2 2022
2,7%
5,6%
11,0%
12,2%
24,7%
-1,2%
8,6%
6,1%
2,0
Exéc. 2022
2,6%
5,7%
12,2%
14,2%
31,5%
-0,2%
9,1%
3,1%
2,2
Source : direction du budget, direction générale du Trésor et direction générale des finances publiques, Cour des comptes
(notamment pour la LFR I), à partir des données des documents budgétaires
Jusqu’en 2016, l’élasticité des recettes fiscales nettes au PIB était inférieure à la prévision
retenue en PLF. Depuis, l’élasticité a souvent été plus haute que les estimations ini
tiales, avec
un écart particulièrement marqué en 2017, 2021 et 2022. 2017 et 2021 sont deux années durant
lesquelles la croissance a redémarré. L’écart entre prévision du PLF et exécution en 2022
s’explique surtout par l’IS
: la confection du PLF a été réalisée avant le versement du 5
ème
acompte 2021, bien supérieur aux prévisions et qui implique mécaniquement des versements
d’acomptes et de soldes très importants en 2022.
COUR DES COMPTES
30
Tableau n° 9 :
croissance du PIB en valeur et élasticité des recettes fiscales, en
prévision et en exécution, de 2013 à 2022
PLF
Exécution
PIB en valeur
Élasticité
PIB en valeur
Élasticité
2013
2,6 %
1,0
1,1 %
-1,6
2014
2,3 %
1,3
0,8 %
-0,4
2015
1,9 %
0,9
1,9 %
0,9
2016
2,5 %
1,3
1,6 %
1,1
2017
2,4 %
1,4
2,8 %
2,0
2018
2,9 %
1,2
2,9 %
1,3
2019
3,0 %
1,2
3,1 %
1,1
2020
2,6 %
1,3
-5,5 %
1,5
2021
8,3 %
1,5
7,9 %
2,3
2022
5,5%
1,1
5,7%
2,2
Source : Cour des comptes (données : projets de lois de finances n+2 pour les années 2013-2016
; ministère de l’économie et
des finances et Insee à partir de 2017)
C -
Des mesures nouvelles votées en cours d’année qui dégradent les
recettes
Les différentes mesures intervenues en 2022 (mesures antérieures, nouvelles, de
périmètre et de transfert) ont eu un impact sur le rendement des recettes fiscales de -8,6
Md€,
au lieu des -3,3
Md€ prévus
en PLF 2022.
Cet écart important s’explique principalement par le vote du bouclier tarifaire sur
l’énergie lors des débats sur le PLF 2022, dont le
coût initialement chiffré à -5,1
Md€, a été
revu à -6,4
Md€ en cours d’année pour tenir compte de la baisse de la taxe jusqu’à son niveau
plancher.
In fine
, l’impact budgétaire est plus faible qu’escompté, de
-4,9
Md€. Cette mesure a
un effet positif sur l
’IS de +0,7
Md€ car elle diminue les charges fiscales des entreprises mais
négatif sur les recettes de TVA sur l’accise, de
-0,9
Md€. La revalorisation du barème
kilométrique dégrade en parallèle les recettes d’IR de
-0,4
Md€.
Enfin, la suppression de la c
ontribution à l’audiovisuel public (CAP) n’était pas connue
non plus au moment de la confection du PLF 2022. Elle implique la disparition des
remboursements de CAP (effet positif de +0,6
Md€ sur les recettes fiscales nettes) et
l’affectation de 3,6
Md€ de TVA à l’audiovisuel public en LFR 1.
Les autres mesures nouvelles ont été peu revues en cours d’année.
DES RECETTES FISCALES DE NOUVEAU SENSIBLEMENT SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
31
La transformation du crédit d’impôt services à la personne, qui devait peser sur les
recettes d’IR à hauteur de
-1,1
Md€, a finalement eu un coût limit
é, de -
0,3 Md€
: contrairement
à ce qui était initialement prévu, l’adhésion au dispositif n’est pas automatique pour les
bénéficiaires du CESU+ mais nécessite une démarche de la part du contribuable. S’agissant de
l’IS, le contrecoup des assouplissements
de reports en arrière de déficit votés en 2020 et 2021
est moins positif qu’anticipé (+0,5
Md€ contre +1,0
Md€ prévu au moment du PLF).
Enfin, les transferts de TVA à la Sécurité Sociale et aux collectivités locales, calculés en
appliquant un taux à la TVA nette totale, sont supérieurs aux prévisions (+1,2
Md€) tandis que
les montants de TICPE sont plus faibles que prévu initialement.
*
En définitive, le rendement des recettes fiscales en 2022 a été supérieur de 35,7
Md€ à la
prévision initiale. Cette hausse résulte de plusieurs éléments :
-
- une base 2021 bien supérieure à la prévision,
-
- une évolution spontanée forte, de 12,2 % au lieu des 6,7 % prévus en LFI, cet écart étant
observé pour tous les grands impôts
à l’exception de la TICPE qui pâtit de la
hausse des
prix de l’énergie
,
-
-
l’effet des mesures nouvelles est cependant proche de celui qui était prévu en LFI, l’impact
négatif du transfert de TVA en compensation de la suppression de la CAP ayant été
compensé en exécution par de moindres coûts sur le bouclier tarifaire et sur les contentieux.
Par rapport à la LFR 2 de 2022
, l’écart
est de +7,5
Md€, bien inférieur aux +18,2
Md€
historiques constatés en 2021, mais supérieur aux écarts enregistrés par le passé. Les plus-
values sont concentrées sur quelques impôts
: celles sur l’IS et l’IR s’expliquent par une
évolution spontanée et une élasticité plus forte que prévues, tandis que les autres recettes
fiscales nettes sont moins affectées qu’anticipé par le coût des mesures nouvelles.
-
l
es recettes d’I
S sont supérieures de +3,6
Md€
aux prévisions de la LFR 2. Le 5
ème
acompte
net, plus dynamique que prévu, n’explique que la moitié de la plus
-value. Le reste est
imputable à un solde meilleur qu’anticipé versé par les entreprises clôturant en cours
d’année et par un coût des crédits d’impôts plus faible que prévu, malgré
leur révision à la
baisse tout au long de l’année.
-
l
e rendement de l’IR est meilleur qu’anticipé, de +1,6
Md€, soit une ampleur similaire à la
plus-
value constatée en 2021. L’essentiel de cette plus
-
value est localisé sur l’IR brut et est
lié à un taux de recouvrement sur le solde meilleur que les années passées.
-
le coût des contentieux est inférieur de 1,0
Md€ aux prévisions.
-
enfin, entre la LFI 2022 et la LFR 1 2022, les prévisions de dégrèvements de TICFE avaient
été relevées de +1,5
Md€ suite à la mise
en place du bouclier tarifaire, mais aucun surcoût
n’a finalement été constaté, les fournisseurs n’ayant formulé
que très peu de demandes de
remboursement à fin 2022.
Chapitre III
La crise énergétique n’a pas empêché un nouveau
rebond des recettes fiscales en 2022
I -
L’impact contenu de la crise énergétique sur les recettes
fiscale nettes
La hausse des prix de l’énergie a conduit à une baisse des recettes de TICFE et dans une
moindre mesure de TICPE.
Le rendement de la TICFE a tout d’abor
d été affecté par la mise en place du bouclier
tarifaire sur l’énergie
: les recettes de la taxe ont baissé de 4,9
Md€, pour n’atteindre que
2,3
Md€ contre 7,2
Md€ en 2021
10
.
En parallèle, les recettes de TICPE se sont contractées, sous l’effet des transfer
ts aux
collectivités territoriales mais aussi d’un net ralentissement de la consommation de carburants
induit par la hausse des prix.
L
’
évolution spontanée de la TICPE perçue
par l’État s’élève ainsi à
-0,2 %
11
, alors que
tous les autres impôts croissent spontanément. Cette baisse spontanée de -0,2 % de la TICPE
État est cependant plus contenue que ce que suggèrent les études économiques
12
: ceci
s’explique d’une part par les mesures du Plan Résilience (effet de la «
remise carburant » de 18
centimes par lit
re), d’autre part par la progression globale de l’activité en 2022 qui a permis de
compenser l’effet négatif de l’élasticité
-prix.
10
2,5
Md€ de recettes brutes et 0,3
Md€ de remboursements et dégrèvements en 2022 après 7,4
Md€ de recettes
brutes et 0,2
Md€ de remboursements et dégrèvements en 2021.
11
À noter qu’une recette relative à 2021 (+0,2
Md€) a été rattachée à 2022 tandis qu’une recette relative à 2022
(0,15
Md€) a été rattachée budgétairement à 2023.
12
À court terme, les études disponibles suggèrent une élasticité prix de la consommation de carburant comprise
entre -0,25 et -0,35 : elle est assez faible car les ménages ont du mal à adapter leur consommation pour encaisser
le choc, leurs possibilités (adaptation de la vitesse, moindres déplacements pour les loisirs…) étant limitées. Sur
longue période, les effets de hausse des prix sur les comportements sont beauc
oup plus importants, de l’ordre de
-
0,6% à -0,7 % car les automobilistes peuvent changer de mode de transport ou de véhicule.
COUR DES COMPTES
34
II -
Le rendement des autres impôts est dynamique
A -
Les encaissements des grands impôts en 2022 ne sont pas affectés par
la crise énergétique
Si les grands impôts n’ont pas été directement affectés par la crise énergétique, la hausse
générale des prix a pu au contraire avoir une incidence positive sur leur rendement en 2022.
Ainsi, la croissance spontanée de la TVA est encore dynami
que en 2022, alors qu’elle
avait connu un rebond en 2021 (+9,4 % après +14,4 % en 2021). Le rendement de la taxe repose
en effet sur la consommation des ménages et sur l’investissement des entreprises, dont les prix
ont été tirés en 2022 par le renchérissement des importations. Dans une moindre mesure, les
recettes de TVA ont également été portées par des effets de structure importants. Enfin,
contrairement à 2021, les recettes nettes de TVA budgétaires n’ont pas été affectées en 2022
par des modifications dans le rythme de traitement des dossiers de demandes de
remboursements de crédits de TVA ou par des modifications des comportements des entreprises
(propension des entreprises à demander le report de leurs crédits de TVA notamment).
La croissance spontané
e de l’IR, qui traditionnellement réagit avec retard aux chocs
macroéconomiques, a bénéficié de l’effet de la hausse de l’inflation dès 2022
: l’évolution
spontanée de l’impôt s’établit ainsi à +14,2
% (+11,2
Md€), elle est supérieure à
celle du PIB
(5,7 %) et bien plus élevée que les années passées.
La croissance des revenus prélevés à la source est la principale explication à la hausse
spontanée de l’IR
: l’effet de l’inflation sur les salaires est classiquement retardé mais dans le
contexte de tensions
sur le marché du travail, les salaires sont dynamiques. Comme l’emploi a
également augmenté, au total, la masse salariale du secteur privé a crû de 6,5 % en 2022
13
.
D’autres facteurs sont aussi à l’origine du dynamisme de l’évolution spontanée de l’IR.
Cette dernière a ainsi été tirée par la forte progression en 2022 des dividendes (+20 %) et des
plus-values immobilières (+23 %). Le
solde d’IR
a par ailleurs été soutenu par un taux de
recouvrement en hausse, mais également par des traitements et salaires ainsi que par des
pensions 2021 en progression (respectivement +3,9 % et +2,0
%).
À l’inverse de 2021,
l’évolution des salaires 2021 déclarés à l’IR est moins forte que l’évolution de la masse salariale
telle que recensée par l’ACOSS. Ces écarts sont en pa
rtie liés à des différences de champs,
l’assiette de l’IR
recouvrant également les salaires des branches agricoles et surtout des
branches non marchandes qui n’ont pas fait l’objet d’activité partielle. Au
-delà des différences
de champ, des écarts supplémentaires semblent structurels et doivent encore être expertisés.
Enfin, la croissance spontanée de l’impôt net sur les sociétés est encore plus forte, de
+ 31,5 %, grâce de la hausse du bénéfice fiscal entre 2020 et 2021 (+41 %), qui, du fait de la
mécaniq
ue de l’impôt, joue très positivement sur le cinquième acompte net d’autolimitation
14
2021, sur le solde 2021 versé en 2022 et sur les acomptes 2022.
13
« Principaux indicateurs mensuels Urssaf à fin décembre 2022 »
14
Les entreprises qui anticipent une baisse de leurs résultats pe
uvent réduire leurs versements d’IS en fin d’année.
LA CRISE ÉNERG
ÉTIQUE N’A PAS EMPÊC
HÉ UN NOUVEAU REBOND DES RECETTES FISCALES EN 2022
35
Cette hausse massive du bénéfice fiscal 2021 a eu un impact à peu près similaire sur le
5
ème
acompte 2021 et sur le solde 2021 versé en 2022
15
.
Par ailleurs, alors que les incertitudes pesant sur le contexte économique auraient pu
justifier des versements de cinquième acompte très inférieurs à
l’autolimitation
16
,
ce n’est pas
le cas, ce qui suggère un bénéfice fiscal en croissance ou faiblement négatif en 2022. Ceci peut
aussi expliquer pourquoi les restitutions d’excédents d’acomptes des entreprises clôturant en
cours d’année sont inférieures aux prévisions
17
.
Il n’existe pas d’indicateur macroéconomique direct
ement lié à la croissance du bénéfice
fiscal et
il est difficile d’anticiper le comportement des entreprises
dans le versement de leurs
acomptes :
les prévisions d’IS
sont très sensibles à ces hypothèses.
B -
Un rendement de la plupart des autres recettes fiscales en hausse
En dehors de la TICFE, les autres recettes fiscales nettes sont globalement dynamiques.
Leur évolution spontanée est positive et s’établit à +1,8 Md€, soit +3,1
%, portée par la
progression du prélèvement de solidarité (+13,4 % en spontané) ainsi que par le dynamisme
des droits de succession (croissance spontanée de +4,8
%) et de l’impôt sur la fortune
immobilière (+11,9 %) qui bénéficient de la croissance du prix du patrimoine immobilier.
Les produits sur les jeux sont également en hausse, notamment le produit des jeux dans
les casinos, dont l’activité revient à la normale après avoir été affectée par la crise sanitaire.
En revanche, les retenues à la source sur les revenus distribués ainsi que les droits de
donation diminuent fortement (respectivement -22,3 % et -13,4 %), après une année 2021
exceptionnelle au cours de laquelle un phénomène de rattrapage avait été observé après la
pandémie.
15
Cette répartition pour moitié entre 5
ème
acompte et solde est observée en moyenne sur le long terme, même si
les comportements des entreprises sont très volatils d’une année à l’autre et qu’il est parti
culièrement délicat de
les anticiper.
16
Réduction des acomptes versés par les entreprises anticipant une baisse de leur résultat fiscal en 2022
17
Coût plus faible de 1,2
Md€ entre l’exécution et les prévisions de la LFR II, alors que les estimations sont en
général stabilisées à mi-année.
COUR DES COMPTES
36
Tableau n° 10 :
produit des principales autres recettes fiscales nettes
2021
2022
Évolution spontanée
Md€
%
Impôt sur la fortune immobilière
2,1
2,4
0,3
11,9 %
Prélèvement de solidarité
11,8
13,2
1,6
13,3 %
Droits de donation
3,9
3,4
-0,5
-13,4 %
Droits de succession
14,8
15,3
+0,7
+4,8 %
Retenues à la source sur certains bénéfices non
commerciaux et de l'impôt sur le revenu
1,0
1,0
0
0 %
Retenues à la source et prélèvements sur les
revenus de capitaux mobiliers et le prélèvement
sur les bons anonymes
5,2
4,0
-1,2
-22,3 %
Taxe intérieure sur les consommations de gaz
naturel (TICGN)
2,3
2,3
0
0 %
Taxe intérieure sur la consommation finale
d’
électricité TICFE)
7,4
2,5
0
0 %
Produits des jeux exploités par La Française
des jeux (hors paris sportifs)
2,7
2,8
0,2
6,0 %
Prélèvements sur le produit des jeux dans les
casinos
0,4
0,9
+0,5
+121,7 %
Total
56,9
53,4
1,8
+3,1 %
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
Par ailleurs, le coût des contentieux diminue en 2022 par rapport à 2021, compte-tenu de
paiements moindres qu’anticipés au titre du contentieux OPCVM et de multiples saisines
concernant le contentieux précompte, qui ont ralenti le traitement des dossiers (+1,0
Md€). La
suppression de la contribution à l’audiovisuel public a entraîné la disparition du versement,
depuis la mission « Remboursements et dégrèvements
», de la subvention d’équilibre accordée
aux organismes audiovisuels (+0,6
Md€).
Conclusion générale
Après un exercice de prévision de recettes en 2021 rendu extrêmement difficile par le
contexte de crise, des écarts importants sont à nouveau constatés entre l’exécution et les
prévisions, en particulier celles de la dernière loi de finances rectificative, pour lesquelles une
large partie des encaissements est connue. Les écarts constatés en 2021 et 2022 entre prévisions
de fin d’année et exécution sont nettement plus importants que précédemment.
La Cour des comptes avait publié en 2013 un référé portant sur les prévisions de recettes
fiscales qui recommandait de renforcer la crédibilité des prévisions de recettes par une action
dans deux directions :
-
les services du ministère devraient procéder régulièrement à une analyse approfondie des
écarts entre prévisions et réalisations ;
-
le ministère devrait établir et rendre public un recueil méthodologique
sur l’organisation,
les sources et les méthodes utilisées pour prévoir les recettes fiscales.
Depuis 2013, ces recommandations se sont traduites par une augmentation des
informations fournies dans l
’évaluation des
Voies et moyens
annexée au projet de loi de
finances.
Un tableau indiquant l’élasticité globale des PO en exécution pour les deux derniè
res
années et en prévision pour l’année du PLF est présenté au début du document. L’annexe des
Voies et moyens
synthétise aussi en une page les motifs de révisions de l’évaluation des recettes
fiscales et non fiscales pour l’année en cours et à venir. Elle
fournit les données d’emplois
taxables à la TVA sur les deux exercices passés et présente les prévisions de croissance de
bénéfice fiscal soumis à l’IS pour les années N
-1, N et N+1. Elle ne fournit pas les hypothèses
de croissance des revenus catégoriels
soumis à l’IR, mais ces informations sont publiées, pour
les exercices passés, sur le site internet de la DGFiP. Enfin, des encadrés méthodologiques sur
l’IS, l’IR, la TVA et la TICPE ont été détaillés.
Il n’en demeure pas moins que, pour qu’un audit sys
tématique et de qualité puisse être
mené, l’information budgétaire gagnerait à être encore enrichie, surtout lors des révisions en
cours d’année. Les hypothèses justifiant les révisions gagneraient à être détaillées et les liens
entre les indicateurs macroéconomiques et le rendement des recettes devraient être davantage
explicités
: il s’agit d’éléments importants dans les prévisions des plus grands impôts et qui sont
susceptibles de se reproduire d’année en année.
Par ailleurs, la multiplication des mesures sur les taxes énergétiques ainsi que les
difficultés à prévoir leur rendement démontrent l’importance d’un suivi fin de ces lignes de
recettes au fur et à mesure de l’exécution budgétaire. À ce jour, TICFE et TICGN sont
notamment regroupées dans une ligne globale « Autres taxes intérieures » (ligne 1753), qui
englobe d’autres recettes fiscales.
COUR DES COMPTES
38
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
2.
(Recommandation reformul
ée) : fournir dans les documents budgétaires, à l’occasion des
lois de finances rectificatives, les estimations d’emplois taxables
et d’élasticité de la TVA à
ces emplois taxables, de croissance de bénéfice fiscal d’IS et de niveau de cinquième
acompte ass
ocié ainsi que d’évolution des principaux revenus soumis à l’IR (direction du
budget, direction générale du Trésor, direction générale des finances publiques).
3.
(Nouvelle recommandation) : revoir la nomenclature des recettes fiscales brutes pour faire
appar
aître plus clairement les recettes liées aux différentes taxes sur l’énergie (direction
du budget, direction générale des finances publiques).
Annexes
COUR DES COMPTES
40
Annexe n° 1.
l
’impôt sur le revenu
Tableau n° 11 :
prévision et exécution
de l’impôt sur le revenu en 2021
(Md€)
Exéc.
2021
PLF
2022
LFI
2022
Exéc.
2022
Écart
à la
LFI
En %
Écart
à la
LFR2
En %
Écart
2022/202
1
En
%
LFR
I
LFR
II
78,7
82,4
82,4
85,3
87,4
89,0
6,6
8,0%
1,6
1,9%
10,3
13,1%
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Tableau n° 12 :
d
écomposition de l’évolution de l’impôt sur le revenu en 2021
en
prévision et en exécution (Md€)
IR
2021
Évolution
spontanée
Total
mesures
Dont mesures
nouvelles
Dont mesures
de périmètre
et de transfert
2022
LFI 2021
77,0*
6,5
-1,2
-1,2
0
82,4
Exécution
78,7
11,2
-0,8
-0,8
0
89,0
Écart
1,6
4,7
+0,4
+0,4
0
6,6
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
*évaluation de LFR II pour 2021
Tel que prévu en LFI 2022, l
e rendement de l’impôt sur le
revenu devait
s’accroître entre
2021 et 2022. Cette évolution reposait sur une
croissance spontanée de l’IR net en forte hausse,
de +6,5
Md€ soit +8,5
%, supérieure à l’évolution de la masse salariale en 2022 (+6,1
% prévue
en RESF 2022, page 77). Le Gouve
rnement anticipait en effet un solde d’IR versé en 2022 au
titre des revenus 2021 particulièrement dynamique car la retenue à la source et les acomptes
n’ont crû que de +2,6
% entre 2020 et 2021, une évolution ainsi inférieure à la hausse anticipée
de +6,1
% de la masse salariale 2021. Les prévisions d’IR tenaient compte également de
l’impact négatif des mesures nouvelles, alors estimé à
-1,2
Md€, en particulier de la
transformation du crédit d’impôt services à la personne en dispositif contemporain (
-1,1 M
d€
en 2022), qui devait induire un doublement temporaire des dépenses. La prévision de la LFI
intégrait aussi l’impact l’amortissement fiscal des fonds de commerce nouvellement acquis
dans le Plan Indépendants (-0,1
Md€). Enfin, l’IR sur les revenus de cap
itaux devait se
stabiliser.
L
es prévisions d’impôt sur le revenu ont ensuite été revues en hausse en LFR 1
(85,3
Md€) et en LFR 2 (87,4
Md€) pour intégrer les données d’encaissement de prélèvement
à la source et de solde et tenir compte de la revalorisation du barème kilométrique de 10 % pour
l’imposition des revenus de l’année 2021 (
-0,4
Md€), annoncée en mars 2022 dans le cadre du
Plan Résilience.
L’IR net s’établit au final à 89,0
Md€, soit respectivement 6,6
Md€ et 1,6 Md€ de plus
que les prévisions de LFI et de LFR 2.
ANNEXES
41
L’essentiel de l’écart par rapport à la LFR 2 s’explique par un taux de recouvrement du
solde d’IR meilleur que les hypothèses retenues, qui s’appuyaient sur les taux de recouvrement
constatés les années passées.
Par rapport à la LFI, le solde versé en 2022 au tit
re des revenus 2021 s’est en effet révélé
plus dynamique qu’anticipé car la croissance des traitements et salaires (+3,9
% constatée
contre +3,6 % prévu en LFI 2022) ainsi que celle des pensions (+2,0 % constatée contre +1,8 %
prévu en LFI 2022) est supéri
eure à celle qui était anticipée en LFI 2021. Alors qu’en 2020,
l’évolution de la masse salariale privée soumise à cotisations sociales (
-5,7 %) était bien plus
dégradée que celle des traitements et salaires (+2,2
% hors chômage), c’est l’inverse en 2021
:
la croissance de la masse salariale 2021 s’est finalement établie à +9,0
%
18
, contre des
traitements et salaires (hors chômage) de +3,9 %.
Au-delà des différences de champ, ces écarts
semblent structurels et doivent encore être expertisés.
S’agissant de
s revenus 2022 sous-
jacents au prélèvement à la source, l’effet de la crise
Ukrainienne sur la masse salariale a été contenu, grâce à l’indexation du SMIC, aux
négociations salariales dans plusieurs branches, et à la bonne tenue du marché du travail en
202
1 qui a permis aux salaires de progresser début 2022. L’emploi a ralenti mais la prolongation
de l’activité partielle de longue durée dans le cadre du Plan Résilience
19
a permis de limiter
l’impact du choc de la guerre sur les licenciements. Ainsi, au total
, les recettes de prélèvement
à la source en 2022 ont augmenté de +6,7 % (61,7
Md€ en 2022 contre 57,3
Md€ en 2021), en
ligne avec les données des Urssaf (+6,5 % de progression de la masse salariale privée sur un
an
20
). Les acomptes contemporains évoluent de +3,3
% (18,6 Md€ en 2022 après 18,0
Md€ en
2021), portés par le dynamisme des acomptes versés par les indépendants.
Enfin, les recettes d’IR sur plus
-values immobilières ont crû de +23 % (+0,3
Md€) et
celles du prélèvement forfaitaire unique de +18,4 % (+0,9
Md€) sous l’effet du dynamisme des
dividendes (+20 %).
En exécution, l’effet des mesures nouvelles sur les recettes d’IR net n’est plus que de
-
0,8
Md€ car le coût du crédit d’impôt services à la personne au titre des revenus 2020 (et donc
versé en 2
021) s’est révélé moins élevé qu’anticipé au moment de la confection du PLF 2022
:
contrairement à ce qui était initialement prévu, l’adhésion au dispositif contemporain n’est pas
automatique pour les bénéficiaires du CESU+ mais nécessite une démarche de la part du
contribuable.
Globalement cependant, l
e coût des crédits d’impôt a beaucoup augmenté entre 2021 et
2022 (+1,9
Md€, essentiellement imputés sur l’IR brut), sous l’effet principalement de la hausse
des remboursements de prélèvement forfaitaire obligatoire dont le rendement avait été élevé en
2021, porté par des dividendes très dynamiques.
L’IR a finalement été peu affecté par la
transformation du crédit d’impôt pour l’emploi de salariés à domicile en dispositif
contemporain, qui, contrairement à c
e qui était initialement prévu, n’est exercé que sur option
18
« Les effectifs salariés et la masse salariale du secteur privé rebondissent fortement en 2021 », Ursaff, décembre
2022.
19
Jusqu’à 12 mois supplémentaires pour les accords déjà signés, et possibilité de négocier des accords jusqu’au
31 décembre 2022 au lieu du 30 juin 2022.
20
En novembre 2022, la masse salariale soumise à cotisations sociales du secteur privé augmente de 6,5 % sur un
an d’après le communiqué de presse du 20 janvier 2023 des Ursaff.
COUR DES COMPTES
42
du contribuable
: l’impact de cette transformation n’est que de
-0,3
Md€ contre
-1,1
Md€ prévus
en LFI 2022. La disparition du CITE, suite à son remplacement en 2021 par la prime de
transition éne
rgétique MaPrimeRénov, joue positivement sur les recettes d’IR net à hauteur de
+0,2
Md€.
Au total, les principales mesures nouvelles sont donc les suivantes :
Tableau n° 13 :
mesures nouvelles relatives
à l’IR net en 2020 (Md€)
Mesures
Montant
Transformation du crédit d
’
impôt services à la personne en
dispositif contemporain
-0,3
Amortissement fiscal des fonds de commerce nouvellement
acquis dans le cadre du Plan Indépendant
-0,1
Revalorisation du barème kilométrique dans le cadre du Plan
Résilience
-0,4
Total
-0,8
Source
: ministère de l’économie
, des finances et de la relance
Les effets potentiels de l’inflation sur l’impôt sur le revenu
1/ Effet sur le prélèvement à la source :
Le prélèvement à la source en 2022 est calculé en utilisant pour les huit premiers moi
s de l’année le taux
calculé à partir du barème de l’IR au titre des revenus 2020 et, pour les quatre derniers mois de l’année, le
taux calculé à partir du barème de l’IR au titre des revenus 2021.
Si la croissance des revenus soumis au PAS est très dynamique, alors asseoir le PAS sur des taux N-1 et
N-2 conduit à un bon rendement des recettes de PAS car certains contribuables « passent » dans des
tranches supérieures du barème IR.
Ce phénomène joue sans doute sur les recettes de PAS 2022 : elles progressent de +6,7 % contre une
masse salariale privée de +6,5 % et surtout contre des pensions et allocations chômage bien moins
dynamiques. La revalorisation de +5,4
% du barème de l’IR prévue par la LFI 2023 permettra de rendre
cohérent le barème avec la dynamique des salaires en 2022, et pourrait conduire, lors de la liquidation du
solde d’IR sur revenus 2022 à l’été 2023, à des restitutions sur d’éventuels trop
-perçus de prélèvement à
la source en 2022.
À contrario, dans une période de ralentissement des revenus, asseoir le PAS sur des taux N-1 et N-2
conduit à un rendement plus réduit : des contribuables « repassent » dans des tranches inférieures du
barème IR.
2/ Effet sur le solde
Le solde versé en 2022 au titre des salaires 2021 est calculé sur la base des taux 2020 (connus au moment
de la confection du PLF 2022), revalorisés de l’inflation prévue au moment du PLF 2022, soit +1,4
%.
Cette indexation permet, dans l’hypothèse où les revenus des contribuables croîtraient selon l’inflation,
d’appliquer un taux moyen identique à la situation de l’année précédente
: les revenus croissent, mais les
tranches du barème également, si bien que peu de contribuables « passent » dans des tranches supérieures
ANNEXES
43
du barème. Dans ce cas, l’IR à payer est inférieur au PAS versé l’année précédente, ce qui se traduit par
un solde négatif d’impôt sur le revenu.
Si les revenus progressent plus vite que l’inflation, alors la simple indexation du barème ne suffit pas à
éviter le passage vers des tranches supérieures et le solde peut être dynamique malgré un bon rendement
du PAS l’année précédente.
En pratique, historiquement, la dynamique des revenus est systématiquement supérieure à celle du barème
et l’écart en 2022 (évolution des revenus 2021 déclarés au solde 2021 vs revalorisatio
n du barème 2020
de 1,4
%) n’est pas sensiblement supérieur à celui des années passées.
Source : direction du budget
COUR DES COMPTES
44
Graphique n° 10 :
recettes budgétaires d’IR depuis 2007 (Md€)
Source : documents budgétaires, synthèse Cour des comptes
49,1
51,7
46,7
47,4
51,5
59,8
67,0
69,2
69,3
71,8
73,0 73,0
71,7
74,0
78,7
89,0
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
100,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
ANNEXES
45
Annexe n° 2.
l
’impôt sur les sociétés
Tableau n° 14 :
p
révision et exécution de l’impôt sur les sociétés
en 2021
(Md€)
Exéc.
2021
PLF
2022
LFI
2022
Exéc.
2022
Écart
à la
LFI
En %
Écart à
la LFR2
En %
Écart
2022/2021
En
%
LFR
I
LFR
II
46,3
39,5
40,0
56,8
59,0
62,1
22,1
55,3%
3,2
5,4%
15,8
34,1%
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Tableau n° 15 :
d
écomposition de l’évolution de l’impôt sur les sociétés en 2022
en
prévision et en exécution (Md€)
IS
2021
Évolution
spontanée
Total
mesures
Dont mesures
nouvelles
Dont mesures de
périmètre et de
transfert
2021
LFI 2022
36,4*
2,6
1,0
1,0
0
40,0
Exécution
46,3
14,6
1,2
1,2
0
62,1
Écart
9,9
12
0,2
0,2
0
22,1
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
*évaluation de LFR II pour 2021
La LFI pour 2022 anticipait une hausse de 3,1
Md€ des recettes de l’impôt sur les sociétés
par rapport à
l’évaluation de LFR 2
pour
2021. L’évolution du bénéfice fiscal, en PLF 2022,
était prévue à +11,5 % en 2021 et +11,0 % en 2022. Les prévisions ont été légèrement
réhaussées en cours de débat parlementaire (+0,5
Md€) pour tenir compte d’un scénario
macroéconomique un peu meilleur qu’anticipé, avec des hypothèses de croissance de bénéfice
fiscal sous-jacentes e +11,5 % pour 2021 et de +13 % pour 2022.
La prévision d’IS 2022 tenait compte également de l’impact positif (+1,0
Md€) des
mesures nouvelles. Elle intégrait notamment l’effet sur le bénéfice fiscal 2021 (et donc sur le
solde 2022 et sur les acomptes 2022) de la baisse des impôts de production (+1,3
Md€) ainsi
que la mesure d’amortissement des fonds commerciaux du plan indépendant (
-0,04
Md€).
En exécution, l’IS 2022 bénéficie tout d’abord d’un «
effet base » très positif
: l’IS 2021
s’est en effet révélé supérieur de 9,9
Md€ à la prévision de la
LFR 2 pour 2021, essentiellement
sous l’effet d’un cinquième acompte net d’autolimitation bien meilleur qu’anticipé (+10,1
Md€
contre +2,5
Md€). La croissance du bénéfice fiscal 2021 s’est avérée bien plus dynamique que
prévue, de +41 % (contre +11,5 % en
PLF 2022) ce qui a un effet positif d’environ 20
Md€ sur
les acomptes et le solde versés en 2022. Cette révision de la croissance du bénéfice fiscal tient
compte d’un effet retour positif sur l’IS de +0,7
Md€ du bouclier tarifaire. En contrepartie, le
cont
recoup positif des mesures d’assouplissement des reports en arrière de déficit est moins
élevé (+0,3
Md€ contre une prévision de +1,1
Md€). Au total, les mesures nouvelles sont donc
révisées de +0,2
Md€.
COUR DES COMPTES
46
Par ailleurs, alors que les incertitudes pesant sur le contexte économique auraient pu
justifier des versements de cinquième acompte très inférieurs à l’autolimitation, ce n’est pas le
cas, ce qui suggère un bénéfice fiscal en croissance ou faiblement négatif en 2022. Les
restitutions d’excédents d’IS sont beaucoup plus faibles qu’anticipé, y compris par rapport à la
LFR 2, notamment du fait d’une meilleure croissance que prévu du bénéfice fiscal des
entreprises clôturant en cours d’année.
Enfin, le
coût des crédits d’impôt sur les sociétés diminue en 2022
de -0,3
Md€, sous deux
effets contraires. Les dépenses relatives au CICE diminuent fortement (-
1,4 Md€ dont
-1,3
Md€
de restitutions) suite à sa suppression en 2019.
A l’inverse, le coût du crédit d’impôt recherche
augmente de +0,7
Md€, compte tenu de la h
ausse du bénéfice fiscal entre 2020 et 2021 (+41 %).
Au total, l’IS 2022 s’établit ainsi à environ 62,1
Md€, soit plus de 22
Md€ que la prévision
de la LFI 2022.
Tableau n° 16 :
mesures
nouvelles à l’impôt sur les sociétés (Md€)
Mesure nouvelle
PLF 2022
Proposition
Baisse du taux d
’
IS de 33 % à 25 %
-2,9
-2,9
Suppression du CICE
1,7
1,7
Effet retour IS de la baisse des impôts de
production
1,3
1,3
Assouplissement des reports en arrière des déficits
(« carry back »)
1,0
+0,5
Autres
-0,1
-0,1
Total
+1,0
+1,2
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
ANNEXES
47
L’impôt sur les sociétés
L’impôt sur les sociétés s’applique principalement aux sociétés de capitaux. Le bénéfice
imposable, qui en constitue l’assiette, est le bénéfice net déterminé d’après les résultats d’ensemble
de l’entreprise.
Ce bénéfice était imposé en 2017 au taux de 33,33 % (hors PME dont le taux est de 15 % ou
de 28
% selon le montant du chiffre d’affaires). La loi de finances pour 2017 a instauré un mécanisme
de baisse progressive de l’IS
: en 2017, certaines PME ont pu bénéficier d’un taux d’imposition à
28 % au lieu de 33,33
%. Le nombre d’entreprises bénéficiaires du taux à 28
% a été progressivement
élargi jusqu’en 2020 où il couvre toutes les entreprises, (sauf les plus petites qui demeurent imposées
au taux de 15 %).
Une contribution exceptionnelle, instaurée en 2011 à un taux de 5 % relevé en 2014 à 10,7 %,
a été acquittée jusqu’en 2016 par les sociétés dont le chiffre d’affaires est supérieur à 250
M€.
En 2017, à la suite de l’annulation de la contribution additionnelle à l’IS sur les dividendes
distribués, le Gouvernement a introduit une contribution exceptionnelle sur l'IS pour les entreprises
dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1
Md€ et une contribution additionnelle à la contribution
exceptionnelle à l’IS sur les entreprises dont le chiffre d’affaires
et supérieur de 3
Md€.
S’agissant des modalités de versement, l’impôt est payé selon un système d’acomptes et de
solde. L’impôt dû au titre de l’année n est liquidé le 15 mai de l’année
n+1
. Le montant des quatre
acomptes payés au cours de l’année n est déterminé d’après le bénéfice fiscal de l’année
n-1
. En
revanche, pour les grandes entreprises, le 5
ème
et dernier acompte payé en fin d’année
n
doit s’appuyer
sur l’estimation du bénéfice fiscal de l’année en cours (en vertu du principe d’autolimitation, c
et
acompte peut être modulé à la baisse si le bénéfice de l’entreprise est en diminution). Des pénalités
sont appliquées si le 5
ème
acompte est sous-
estimé ou si l’autolimitation est surestimée.
L’administration a communiqué par le passé sur un cinquième acompte net d’autolimitation en
décembre (versements de décembre et autolimitation de décembre)
: il s’avère que sur l’ensemble de
l’année, l’autolimitation est bien plus importante que ce que sug
géraient ces données, avec une
modulation significative de l’ensemble des acomptes versés en N par les entreprises au regard de leurs
estimations de croissance de bénéfice fiscal pour N (cf graphique n°11).
Sur longue période, l’exécution budgétaire de l’
IS fait apparaître son caractère très volatil.
COUR DES COMPTES
48
Graphique n° 11 :
recettes budgétaires d’IS depuis 2007 (Md€)
Source : documents budgétaires, synthèse Cour des comptes
51,0
49,3
20,9
32,9
39,1
40,8
47,2
35,3
33,5
30,0
35,7
27,4
33,5
36,3
46,3
62,1
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
ANNEXES
49
Annexe n° 3.
la TICPE
Tableau n° 17 :
prévision et exécution de la TICPE en 2021
(Md€)
Exéc.
2021
PLF
2022
LFI
2022
Exéc.
2022
Écart à
la LFI
En %
Écart à
la LFR2
En
%
Écart
2022/202
1
En
%
LFR
I
LFR
II
18,3
18,4
18,2
18,1
18,0
18,0
-0,2
-1,2%
0
0%
-0,3
-1,8 %
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Tableau n° 18 :
d
écomposition de l’évolution d
e la TICPE en 2021 en prévision et en
exécution (Md€)
TICPE
2021
Évolution
spontanée
Total
mesures
Dont mesures
nouvelles
Dont mesures de
périmètre et de
transfert
2022
LFI 2022
17,5*
0,3
0,4
0,3
0,1
18,2
Exécution
18,3
0
- 0,3
0
- 0,3
18,0
Écart
0,8
-0,3
-0,7
-0,3
-0,4
-0,2
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
*évaluation de LFR II pour 2021
Selon la LFI 2022, la TICPE devait augmenter de 0,7
Md€ pour la part État et de
+1,3
Md€ pour la TICPE brute au sens de la comptabilité nationale pour toutes les
administrations publiques, sous l’effet cumulé
:
-
-
d’une évolution spontanée
de +4,2 % au sens de la comptabilité nationale (+5 % pour la
TICPE brute État et + 2,0 % pour la TICPE nette État en budgétaire), en cohérence avec la
hausse de +4,5 % des consommations de carburant (essence et gazole).
-
- des mesures de pér
imètre et de transfert d’amp
leur limitée (+ 0,4
Md€) dont +0,2
Md€
résultant de la recentralisation du RSA en Seine Saint Denis et +0,2
Md€ d’autres mesures
de transfert.
Le Plan de Résilience présenté par le Gouvernement en mars 2022 prévoit plusieurs
mesures d’accélération des rem
boursements de TICPE, pour les entreprises agricoles
21
d’une
part et pour les entreprises de transport d’autre part, avec une mensualisation des
remboursements auparavant trimestriels. L’effet de ces mesures est limité et s’établit à quelques
dizaines de mi
llions d’euros.
Les recettes de TICPE pâtissent toutefois d’un fort ralentissement des consommations
sous l’effet de la hausse des prix des carburants d’environ +20
% par rapport à 2021, malgré la
« remise carburant » de 15 centimes par litre annoncée dans le Plan de Résilience et permettant
de contenir la hausse des prix. Le volume de gazole consommé diminue légèrement, celui des
supercarburants chute de plus de -8
%, mais la consommation d’essence E10, plus propre,
21
Les professionnels agricoles peuvent demander un remboursement partiel de la TICPE sur le GNR.
COUR DES COMPTES
50
connaît un rebond. L’effet négatif induit par l’élasticité de la consommation des ménages au
prix, comprise entre -0,15 et -0,35 à court terme
22
, a donc été compensée par la progression de
l’activité en 2022.
Ainsi, bien que la LFI 2022 prévoyait une croissance spontanée de l’ordre de 2,0 %,
l’évolution spontanée in fine constatée est juste légèrement négative, de
-0,2
% pour l’ensemble
des administrations publiques, comme pour l’État.
Tableau n° 19 :
mesures nouvelles et de transfert de TICPE en 2022
(Md€)
Mesure
Montant
Transferts
Recentralisation du RSA en Seine Saint Denis
0,2
Recentralisation du RSA dans les Pyrénées Orientales
0,1
Impact du Plan de résilience
0
Transferts aux collectivités territoriales
-0,6
Total
-0,3
Note de lecture : les mesures nouvelles entre sous-secteurs sont calculées conventionnellement de façon à égaliser les
évolutions spontanées de TICPE brute en comptabilité nationale entre sous-
secteurs. L’écart entre le spontané 2022 de
TICPE
brute en comptabilité nationale tel que prévu par le PLF 2022 et l’estimation brute en comptabilité nationale 2022
explique ainsi les correctifs constatés.
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
Graphique n° 12 :
part État de la TICPE
–
Recettes bud
gétaires depuis 2008 (Md€)
Source : documents budgétaires
–
synthèse Cour des comptes
22
« Consommation de carburant : effets des prix à court ter à long terme par type de population (F.Marical et
L.Calvet, Insee) ; élasticités prix de la consommation de carburants (JC Blain et F. Jiang, OEST).
15,0
14,9
14,2
14,3
13,5
13,8
13,2
13,7
15,9
11,1
13,7
13,4
6,9
18,3
18,0
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
20,0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
ANNEXES
51
Annexe n° 4.
la TVA
Tableau n° 20 :
prévision et exécution de la TVA en 2021
(Md€)
Exéc.
2021
PLF
2022
LFI
2022
Exéc.
2022
Écart
à la
LFI
En %
Écart à
la LFR2
En %
Écart
2022/2021
En
%
LFR
I
LFR
II
95,5
97,5
98,4
101,2
100,6
100,8
2,5
2,5%
0,2
0,2%
5,3
5,5 %
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Tableau n° 21 :
d
écomposition de l’évolution d
e la TVA en 2021 en prévision et en
exécution (Md€)
TVA
2021
Évolution
spontanée
Total
mesures
Dont mesures
nouvelles
Dont mesures
de périmètre
et de transfert
2022
LFI 2022
92,0*
6,7
-
0,3
-
0,2
-0,1
98,4
Exécution
95,5
8,7
-
3,4
-
0,9
-2,5
100,8
Écart
3,5
2,6
-3,2
-0,7
-2,5
2,9
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
*évaluation de LFR II pour 2021
La LFI 2022 prévoyait une hausse des recettes de TVA nette affectée à l’État de +6,4
Md€
par rapport à la prévision de LFR II pour 2021, principalement liée :
-
à une évolution spontanée de 6,7
Md€ (+7,2
%) : cette évolution spontanée a été revue en
hausse pendant les débats parlementaires du PLF 2021 pour tenir compte d’une légère
amélioration du scénario macroéconomique.
En PLF, la prévision d’évolution spontanée
s’é
tablissait à +5,5 % (+6,4
% en comptabilité nationale pour l’ensemble des
administrations publiques), en cohérence avec l’évolution de l’assiette de la TVA (emplois
taxables) sous-jacente, qui reposait sur une inflation de +1,5 %, identique à celle de 2021.
La prévision d’emplois taxables liée à la LFI 2022 s’établissait à +7,1
%.
-
aux mesures nouvelles et de transfert (-0,3
Md€ prévues en LFI 2022 correspondant
essentiellement à des ajustements de transferts à la Sécurité sociale et aux collectivités
locales).
Les recettes totales de TVA sont
in fine
supérieures aux prévisions de LFI (+2,9
Md€ de
TVA État), malgré l’affectation d’une fraction de TVA au compte de concours financier
«
avances à l’audiovisuel public
» en compensation de la suppression de la contribution à
l’audiovisuel public (
-3,6
Md€) et l’impact à la baisse (
-0,9
Md€) du bouclier tarifaire de TICFE
sur les recettes de TVA sur l’accise.
COUR DES COMPTES
52
L’inflation serait en effet bien supérieure à ce qui était prévu en LFI 2022
: les prix de
consommation (+5,3%
23
) ainsi que les prix d’investissement (+6,0
%
24
) dynamiques auraient
ainsi un impact positif sur les recettes de TVA de plus de 10
Md€ pour l’ensemble des
administrations publiques (et de plus de 5
Md€ sur la TVA État).
L’indice des prix à la
consommat
ion est bien plus dynamique que le déflateur du PIB, qui pâtit d’un coût des matières
premières élevé qui renchérit les importations.
La contribution négative du prix des imports au déflateur du PIB explique donc pourquoi
au total, l’élasticité de la TVA au PIB est élevée, de 1,6, tandis que l’élasticité de la taxe aux
emplois taxables est de 1,0, conforme à sa moyenne de long terme.
Par ailleurs, l’évolution en volume des emplois taxables est restée positive malgré les
incertitudes au plan économique et le
s tensions géopolitiques. L’investissement ralentit mais
continue de croître (+2,4 % en 2022 après le rebond de +11,4% en 2021), porté par une
formation brute de capital fixe des sociétés non financière solide. L’investissement des ménages
est stable (+0,6
%) car il pâtit de la hausse des taux d’intérêt et du durcissement des conditions
d’octroi de crédit immobilier. La consommation des ménages est restée bien orientée en
volume, soutenue par les mesures en faveur du pouvoir d’achat et par la baisse du taux
d’épargne. Elle a cependant ralenti par rapport à 2021.
En comptabilité nationale et pour l’ensemble des administrations publiques, la croissance
spontanée (+10 % environ) et l’élasticité de la TVA à son assiette (1,1) et au PIB (1,8) est un
peu supérieure.
Tableau n° 22 :
mesures nouvelles et de transfert relatives à la TVA en 2022
(Md€)
Mesure
Montant
Ajustement des transferts de TVA à la Sécurité Sociale
+0,8
Ajustement des transferts de TVA aux collectivités
locales
+0,4
Recentralisation- impact TVA
0
Affectation d
’
une fraction de TVA au CCF « avances
à l
’
audiovisuel public » en compensation de la
suppression de la CAP
-3,6
Effet sur la TVA du bouclier tarifaire
-0,9
Total
-3,4
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
23
Comptes trimestriels de l’Insee du quatrième trimestre 2022.
24
Comptes trimestriels de l’Insee du quatrième trimestr
e 2022 : les hausses de prix de nombreuses matières
premières, les contraintes d’approvisionnement, les perturbations dans les chaînes de valeur, pour partie déjà
présentes début 2022 et renforcées par la guerre en Ukraine, sont autant de facteurs inflationnistes pour les prix de
l’investissement, dont, d’après l’Insee, plus de 30
% est importé.
ANNEXES
53
Tableau n° 23 :
sous-jacents à la TVA
LFI 2021
Exécution 2021
Croissance spontanée des recettes de TVA au
sens de la comptabilité nationale (toutes APU)
+ 6,4 %
+10 %
dont croissance des emplois taxables hors effets
de structure
+7,1 %
+9,4 %
Effets de structure
0 %
0,6 %
dont « inexpliqué » par le modèle utilisé
+0,6 %
+0 %
Source : direction générale du Trésor
Graphique n° 13 :
recettes budgétaires de TVA (Md€)
Source : documents budgétaires, synthèse Cour des comptes
131,5
129,9
118,4
127,3
131,9
133,4
136,3
138,4
141,8
144,4
152,4
156,7
129,0
113,8
95,5
100,8
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
160,0
180,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
COUR DES COMPTES
54
Annexe n° 5.
les autres recettes fiscales
Tableau n° 24 :
prévision et exécution des autres recettes fiscales en 2021
Exéc.
2021
PLF
2022
LFI
2022
Exéc.
2021
Écart à
la LFI
En %
Écart
à la
LFR2
En %
Écart
2021
/2020
En
%
LFR
I
LFR
II
56,9
54,4
48,6
50,2
50,8
53,4
4,7
9,7%
2,5
4,9 %
-3,6
-6,2%
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
Tableau n° 25 :
d
écomposition de l’évolution des autres recettes fiscales nettes en 2021
en prévision et en exécution (Md€)
Autres RFN
2021
Évolution
spontanée
Total
mesures
Dont mesures
nouvelles
Dont mesures
de périmètre
et de transfert
2022
LFI 2022
54,7*
2,4
-8,9
-9,1
0,15
48,6
Exécution
56,9
1,8
-5,3
-6,0
0,7
53,4
Écart
2,2
-0,4
+3,6
+3,1
-0,55
+4,8
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
*évaluation de LFR II pour 2021
Les autres recettes fiscales
devaient s’élever en 2022
à 48,6
Md€ s
elon la prévision de la
LFI 2022. En effet, elles devaient
augmenter sous l’effet d’une évolution spontanée modérée
(+4,3 %) mais pâtir de mesures nouvelles dégradant leur rendement de 8,9
Md€. La
budgétisation temporaire en 2021 de la TH sur les résidences principales a un contrecoup
négatif de -
2,8 Md€. Le volet fiscal du «
bouclier tarifaire » adopté par amendement en débats
parlementaires sur le PLF 2022 (article 29 de la LFI 2022) en réponse à la hausse des prix de
l’énergie réduit les recettes de taxe intérieure de consommation finale d’électricité (TICFE) de
-5,1
Md€ (sur un rendement total de 7,4
Md€ en 2021). Enfin, le coût des contentieux et
notamment du contentieux précompte devait accroître les remboursements et dégrèvements de
1,4
Md€.
Au cours de l’année 2022, le coût du volet fiscal du bouclier tarifaire a été révisé en hausse
pour finalement s’établir en
-deça des prévisions en budgétaire. Le coût de -5,1
Md€ de baisse
de TICFE estimé pendant les débats parlementaires a été revu en hausse à -6,4
Md€ compte
-
tenu finalement de l’abaissement de la taxe à son niveau plancher.
Au final, le coût budgétaire
de la mesure est plus faible qu’anticipé, de
-4,9
Md€ sur la TICFE nette, l’écart avec les
prévisions s’exp
liquant notamment par les contrats souscrits à échéances fixes, pour lesquels la
TICFE ne peut être minorée qu’à l’échéance
: les fournisseurs pouvaient demander des
remboursements mais ils ne l’ont fait que marginalement, Par ailleurs, l’article 29 de la
LFI
2022 autorisait en effet le Gouvernement à minorer le tarif de la taxe intérieure sur la
consommation de gaz naturel (TICGN) lorsqu’il est constaté, pour un mois donné en 2022, un
ANNEXES
55
coût des approvisionnements en gaz naturel supérieur à celui constaté en octobre 2021 : cette
hausse du taux de la TICGN peut être déclenchée ponctuellement par décret, sans consultation
préalable. Le Gouvernement n’a pas usé de cette prérogative dans le cadre du Plan Résilience,
préférant des mesures budgétaires ciblées en faveur des ménages les plus modestes.
Par ailleurs, la suppression de la contribution à l’audiovisuel public a entraîné la
disparition du versement, depuis le programme 200 « Remboursements et dégrèvements
d’impôts d’État
», de la subvention d’équilibre acc
ordée aux organismes audiovisuels
(+0,6
Md€).
Enfin, les décaissements liés aux contentieux se sont également avérés moindres
qu’anticipés
: alors qu’ils devaient peser pour 1,5
Md€ de plus qu’en 2021, ils sont finalement
moins coûteux d’1
Md€.
La LFI 2022
prévoyait que le contentieux OPCVM fasse l’objet de 1,6
Md€ de
décaissements (après 1,7
Md€ en 2021). L’enjeu unitaire des dossiers traités en 2022 est
cependant plus faible que les années passées et les décaissements n’ont atteint que 0,9
Md€.
Le contentieux précompte comporte deux volets. Le volet indemnitaire résulte de la
responsabilité pour faute de l’État et devait donner lieu à des décaissements (1,1
Md€) pour la
première fois en 2022
: au cours de l’année, une question de conformité a été renvoyée
au
Conseil constitutionnel, qui n’a statué qu’à l’automne 2022, si bien que les dossiers n’ont pas
été traités et que l’impact de ce contentieux indemnitaire ne sera visible sur le budget de l’État
qu’à compter de 2023. Le volet fiscal correspond à la con
testation par les entreprises du
dispositif en lui-même. Après des décaissements quasiment nuls en 2021, 1,3
Md€ étaient
provisionnés à ce titre en provisions pour risque à fin 2021 mais aucun décaissement n’était
prévu et n’a eu lieu en 2022, compte
-tenu des saisines en cours
25
.
Enfin, deux nouveaux contentieux de série ont été identifiés en 2022, sans qu’ils
n’induisent des dépenses massives au cours de l’année
26
et pour lesquels les provisions dans le
compte général de l’État sont contenues (0,1
Md€ au to
tal pour les deux contentieux). Ces
provisions s’ajoutent aux provisions constituées au titre de nouveaux contentieux identifiés en
25
En 2019, la Cour administrative d’appel de Versailles arendu une décision conduisant à 1,4
Md€ de
décaissements en 2020. L’État a contesté cette décision en cassation devant le Conseil d’État qui a saisi la CJUE
d’une question préjudicielle.
La CJUE a confirmé le traitement de la CAA de Versailles en mai 2022, si bien que
les restitutions de 1,4
Md€ sont définitives et ne seront pas remboursées. Aucun décaissement
n’a en outre eu lieu
en 2022 car l’arrêt de la CJUE a permis aux sociétés requérantes de poursuivre la contestation du précompte par
voie de question prioritaire de constitutionnalité. La décision du Conseil constitutionnel rendue en 2022, n’a pas
entraîn
é de décaissement supplémentaire et le Conseil d’État doit désormais se prononcer sur les pourvois dont il
a été saisi.
26
Il s’agit du contentieux «
CICE/forfait jour
» qui conduit l’administration à rejeter les demandes de prise en
compte des rémunérations des salariés au forfait jour dans le calcul du CICE dans la mesure où elles ne respectent
pas le plafond fixé par la loi et fonction du SMIC ; du contentieux «
crédits d’impôts étrangers
», qui porte sur la
qualification des quotes-parts de frais et char
ges à retenir pour le calcul du plafond d’imputation du crédit d’impôt
correspondant à l’impôt prélevé à l’étranger.
COUR DES COMPTES
56
2021, et tout particulièrement le contentieux TEOM
27
(provision de 0,2
Md€ à fin 2022) et le
contentieux IFER (provision de 0,2
Md€ à fin 2022)
28
.
Tableau n° 26 :
m
esures nouvelles autres RFN (Md€)
Mesure nouvelle
PLF 2022
Proposition
Taxation au fil de l’eau des PEL
-0,2
-0,2
Rebudgétisation temporaire de la TH RP
-2,8
-2,8
Plafonnement taxes affectées
0
+0,2
Bouclier tarifaire TICPE
0
-4,9
Recentralisation du RSA
+0,1
+0,1
Hausse de la TGAP
+0,1
+0,1
Réforme des paiements fractionnés
-0,3
-0,3
Refonte des taxes sur les véhicules à moteur
+0,2
+0,2
Suppression de la CAP (moindres R&D)
0
+0,6
Contentieux
-1,5
+1,0
Baisse des impôts de production : effet dégrèvement
barémique
+0,1
+0,1
Baisse des impôts de production : abaissement du taux de
plafonnement de la CET
+0,6
+0,4
Total
-3,6
-5,3
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
Au total en exécution, les autres recettes fiscales nettes diminuent de 3,6
Md€ entre 2020
et 2021. Cette baisse résulte des mesures nouvelles et de transfert qui pèsent pour 5,3
Md€ sur
ces autres impôts, tandis que leur croissance spontanée est globalement positive (+1,8
Md€, soit
+3,1
%). Elle résulte d’évolutions en sens diverses.
Ainsi, les retenues à la source sur les revenus distribués enregistrent une forte baisse en
2022 par rapport à 2021 (-22,3 %). De même, les droits de donation diminuent (-13,4 %), sous
l’effet de la nor
malisation des recettes après une année 2021 marquée par des recettes
exceptionnellement élevées du fait d’un rattrapage post 2020.
A contrario
, les droits de succession augmentent spontanément (+4,8 %), tirés par la
croissance du patrimoine immobilier entre 2021 et 2022 dans un contexte de hausse des prix.
L’impôt sur la fortune immobilière croît spontanément de près de +12 % pour les mêmes
raisons. L’évolution spontanée du prélèvement de solidarité est de +13,4
%, cette hausse
s’expliquant par un très
fort dynamisme des plus-values mobilières, des dividendes et des plus-
27
De nombreux recours individuels et collectifs ont été formulés ces dernières années pour dénoncer les taux
« disproportionnés » de TEOM par rapport aux montants des dépenses exposés par les collectivités territoriales
pour assurer l’enlèvement et le traitement des déchets
: pour les impositions antérieures à 2018, les dégrèvements
résultant de décisions de justice favorables aux contribuabl
es sont à la charge de l’État. Après 2019, ils sont à la
charge des collectivités locales.
28
Ce contentieux conteste la conformité de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) appliquée
aux stations radioélectriques, au regard de directives européennes.
ANNEXES
57
values immobilières. Enfin, les produits sur les jeux sont dynamiques, en particulier ceux sur
les casinos qui ont bénéficié d’un retour à la normal après avoir été fortement affectés pa
r la
crise sanitaire.
Tableau n° 27 :
p
rincipales autres recettes fiscales (en Md€ sauf indication contraire)
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
Enfin, les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État diminuent sous l’effet de la
baisse des remboursements opérés dans le cadre du contentieux de série Précompte et OPCVM.
Libellé
2021
2022
Évolution spontanée
En
Md€
En %
Retenues à la source sur certains bénéfices non
commerciaux et de l'impôt sur le revenu
1,0
1,0
0
0 %
Retenues à la source et prélèvements sur les revenus de
capitaux mobiliers et le prélèvement sur les bons
anonymes
5,2
4,0
-1,2
-22,3 %
Impôt sur la fortune immobilière
2,1
2,4
0,3
11,9 %
Prélèvement de solidarité
11,8
13,2
1,6
13,3 %
Droits de donation
3,9
3,4
-0,5
-13,4 %
Droits de succession
14,8
15,3
+0,7
+4,8 %
Taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel
(TICGN)
2,3
2,3
0
0 %
Taxe intérieure sur la consommation finale d
’
électricité TICFE)
7,4
2,5
0
0 %
Produits des jeux exploités par La Française des jeux
(hors paris sportifs)
2,7
2,8
0,2
6,0 %
Prélèvements sur le produit des jeux dans les casinos
0,4
0,9
+0,5
+121,7 %
Total
56,9
53,4
1,8
+3,1 %
COUR DES COMPTES
58
Tableau n° 28 :
a
utres recettes fiscales nettes (en Md€ sauf indication contraire)
2021
2022
Évolution
Md€
%
Autres recettes fiscales brutes (1)
73,1
67,8
-5,3
-7,2 %
Remboursements et dégrèvement des autres
impôts d'État (2)
8,1
7,5
-0,6
-7,3 %
Remboursements et dégrèvement d'impôts
locaux (3)
8,1
7,0
-1,1
-13,8 %
Autres recettes fiscales nettes = (1) - (2) - (3)
56,9
53,4
-3,6
-6,2 %
Source
: ministère de l’économie, des finances et de la relance
Note bene
: les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État excluent les remboursements et dégrèvements sur
la TVA,
l’IR, l’IS et la TICPE.
Graphique n° 14 :
recettes budgétaires tirées des « autres recettes fiscales
» (Md€)
Source : documents budgétaires
–
synthèse Cour des comptes
40,6
19,2
13,3
15,2
18,3
21,2
19,9
18,2
21,7
22,0
23,4
24,6
33,7
25,0
56,9
53,4
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022