FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Dépenses fiscales
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I LE COÛT DES DÉPENSES FISCALES AUGMENTE À NOUVEAU EN
2022, APRÈS DEUX ANNÉES DE BAISSE
...........................................................................
11
I - DES DÉPENSES FISCALES DONT LE COÛT AUGMENTE EN 2022 DU FAIT DU RÉGIME
DE TAXATION AU TONNAGE DU FRET MARITIME
...................................................................
11
A - Une diminution du coût du CICE qui se poursuit en 2022
..................................................................
12
B - Des dépenses fiscales hors CICE qui augmentent nettement en 2022 dans un contexte de tensions
inflationnistes
.............................................................................................................................................
13
II - EN PLF POUR 2023, UNE RÉVISION À LA
HAUSSE POUR L’ANNÉE
2022 DE 2,8
MD€ DU
MONTANT PRÉVISIONNEL DES DÉPENSES FISCALES
.............................................................
16
A -
L’évaluation du coût des dépenses fiscales depuis le PLF pour 2018 subit de nombreuses révisions
d’une année sur l’autre
...............................................................................................................................
16
B - Un facteur de hausse des dépenses fiscales : les écarts de prévisions
..................................................
18
C - Deux facteurs de révision à la baisse avec les mesures nouvelles et les changements de méthode
.....
19
III - DES DÉPENSES FISCALES QUI RECOUVRENT DES DISPOSITIFS DIVERS ET MAL
APPRÉHENDÉS
......................................................................................................................................
19
A - Une quinzaine de mesures concentre la plus grande partie du coût des dépenses fiscales
..................
19
B - Un niveau élevé de dépenses fiscales qui réduit le rendement des impôts
...........................................
23
C -
De nombreuses dépenses fiscales d’un faible coût
...............................................................................
25
CHAPITRE II DES DÉPENSES FISCALES QUI NE SONT PAS PILOTÉES ET
INSUFFISAMMENT ÉVALUÉES
..........................................................................................
27
I - DES MESURES DE PLAFONNEMENT ET UN CHIFFRAGE DES DÉPENSES FISCALES
DÉFAILLANTS
.......................................................................................................................................
28
A - Un plafond de dépenses fiscales trop élevé et inopérant dans la LPFP 2018-2022
.............................
28
B - Des efforts pour améliorer la fiabilité du chiffrage des dépenses fiscales
...........................................
29
C - Une connaissance incomplète des bénéficiaires
...................................................................................
32
II - DES CONFÉRENCES FISCALES ET UN PROC
ESSUS D’ÉVA
LUATION À RELANCER . 33
A - Des conférences fiscales qui nécessitent une nouvelle impulsion pour une plus grande
responsabilisation des acteurs
....................................................................................................................
33
B - Des évaluations qui restent trop rares pour être utiles au pilotage des dispositifs
................................
36
C - Une articulation mal assurée entre les dépenses fiscales et les objectifs poursuivis
............................
41
ANNEXES
..................................................................................................................................
47
ANNEXE N° 1.
CHIFFRAGE DES CHANGEMENTS DE MÉTHODE PLF 2023 (COÛT 2022) .. 48
ANNEXE N° 2.
DES TAUX RÉDUITS DE TVA, NON CONSIDÉRÉS COMME DES DÉPENSES
FISCALES
52
COUR DES COMPTES
4
ANNEXE N° 3.
DÉPENSES FISCALES SU
PÉRIEURES À 1 MD€ NO
N RÉPERTORIÉES
PARMI LES 15 PRINCIPALES DÉPENSES FISCALES
...................................................................
55
ANNEXE N° 4.
EXTRAIT DU PROGRAMME
D’ÉVALUATION DES DÉ
PENSES FISCALES
(2020-2023) PRÉSENTÉ
LORS DE L’EXAMEN DU
PLF 2020
.........................................................
56
Synthèse
Le coût des dépenses fiscales en 2022 est évalué à 94,2
Md€, selon les
derniers chiffrages
figurant en annexe au projet de loi de finances pour 2023. Ce montant est supérieur de 2,8
Md€
à celui prévu pour la même année un an auparavant par le PLF pour 2022
, qui s’établissait à
91,4
Md€.
Cette révision du coût global des dépenses fiscales en 2022
résulte essentiellement de
trois facteurs :
-
les
écarts de prévision de l’évolution spontanée, à hauteur de
+4,8
Md€
;
-
des changements de méthode de chiffrage de certaines dépenses fiscales, pour un montant
de -0,5
Md€
;
-
des mesures nouvelles adoptées depuis 2021, à hauteur de -1,5
Md€.
Le coût des dépenses fiscales a augmenté de 4,6
Md€ entre 202
1 et 2022
Le coût des dépenses fiscales en 2022 serait supérieur de 4,6 Md€ à leur coût en 2021.
Cette augmentation est principalement due
à la très forte hausse (+3,4 Md€) du coût du régime
de taxation forfaitaire au tonnage des entreprises de transport maritime (dépense fiscale n°
320119) dans un contexte de hausse du chiffre d’affaires et des marges dans le secteur du fret
maritime.
Le mécanisme de plafonnement des dépenses fiscales instauré par la LPFP 2018-2022, moins
contraignant que les plafonds en nombre et montant des précédentes LPFP, s’est encore avéré
inopérant en 2022 : le plafond calculé en pourcentage des recettes fiscales nettes est fixé à un niveau
trop élevé pour jouer un rôle de pilotage.
De fait, il n’a pas empêché la croissance du coût de ces
dépenses depuis cinq ans. Le projet de LPFP 2023-
2027, qui n’a pas été adopté en 2022, abandonne
tout plafonnement des dépenses fiscales.
Des
efforts d’amélioration du chiffrage mais des
conférences fiscales à nouveau
décevantes en 2022
Les pouvoirs publics ont cherché, depuis 2013, à contenir le coût des dépenses fiscales.
Des efforts ont été réalisés afin d’améliorer la connaissance du coût et des bénéficiaires des
dispositifs. Ainsi, un bureau des chiffrages et études statistiques a été créé au sein de la direction
de la législation fiscale (DLF), en septembre 2019. Toutefois, sur la période de la LPFP 2018-2022,
le coût des dépenses fiscales (hors CICE) est passé de 79,6
Md€ en 2018 à
88,0
Md€ en
2022
(chiffrage prévisionnel) et leur nombre a évolué de 457 en 2018 à 465 en 2022 (PLF 2023).
L
’organisation de conférences fiscales devait également permettre de concourir à
cet
objectif : la discussion conjointe des crédits budgétaires et des dépenses fiscales devait assurer
une cohérence entre ces deux leviers d’intervention publique et, dans un souci de
rationalisation, conduire à la suppression d’un certain nombre de
dispositifs.
COUR DES COMPTES
6
L’implication des responsables de programme est réduite et les proposi
tions de modification
ou de suppression de dépenses fiscales sont pratiquement inexistantes, faute notamment d’une
évaluation préalable suffisante. Ainsi, sur les six propositions de suppressions de dépenses fiscales
issues des discussions des conférences fiscales, seules trois émanaient des responsables de
programme, deux d
’entre elles
n’ayant plus d’incidence budgétaire.
Un pilotage des dépenses fiscales défaillant, des
programmes d’évaluation
non respectés
Comme les années précédentes, la Cour fait le
constat d’une articulation insuffisante entre
les dépenses fiscales et les objectifs des politiques publiques auxquelles elles sont supposées
concourir. La complexité des dispositifs rend parfois leur appréhension délicate. Les règles et
les effets concrets des dispositifs sont souvent méconnus voire en contradiction avec les objectifs
des politiques publiques auxquels ils sont rattachés.
En dépit des ambitions affichées, peu de dépenses fiscales sont évaluées
–
les calendriers
des programmes d’évaluation
ne sont pas respectés et les outils de mesure et de suivi déployés
pour contrôler leur efficience sont défaillants. En particulier, l
es objectifs d’évaluation fixés en
LPFP et en loi de finances ne sont pas atteints : aucune évaluation sur les onze prévues dans le
programme de travail pour 2022
n’a
été réalisée. Si des travaux ont été engagés en 2022 au sein
de certaines missions (notamment sur le programme 134 de la mission
Économie
), il n’en
demeure pas moins que, pour
d’autres
missions, aucune évaluation
n’a été réalisée depuis 10
ans, y compris sur des dépenses fiscales à fort enjeu. L’action menée pour évaluer et réduire en
conséquence les dépenses fiscales doit être relancée.
La mise en œuvre de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modern
isation de
la gestion des finances publiques a permis
d’améliorer l’information relative aux dépenses
fiscales par la création d’un état nouveau pour chaque mission
(état F pour la loi de finances
initiale pour 2023)
. L’article 25 de cette loi prévo
yait également
l’élaboration d’un programme
annuel d’évaluation des dépenses fiscales, qui
figure désormais
dans le Tome II de l’annexe
d’évaluation des
Voies et Moyens
du PLF. Le projet de LPFP pour 2023-2027, non voté en
2022, prévoyait enfin des évaluations de la «
qualité de l’action publique
», portant notamment
sur les dépenses fiscales, transmises au Parlement au plus tard le 1
er
avril de chaque année. La
Cour recommande
que cette programmation annuelle s’accompagne d’une mise en œuvre
beaucoup plus rigoureuse des évaluations dans le calendrier prévu. Il est enfin regrettable que
le PLPFP n’ait pas retenu le principe d’un plafonnement des dépenses fiscales, qui devrait être
par ailleurs plus contraignant que celui inscrit dans la LPFP 2018-2022.
Récapitulatif des recommandations
La Cour reconduit trois de ses recommandations formulées au titre de la gestion 2021 qui
n’ont pas été mises en œuvre ou seulement partiellement, dont
deux en les reformulant.
La Cour formule ainsi quatre
recommandations au titre de l’année 202
2 :
1.
(Recommandation reformulée) : Assigner aux conférences fiscales un objectif explicite de
suppression des dépenses fiscales ne comptant que peu de bénéficiaires ou ayant un coût
marginal (
DLF et responsables de programme
).
2.
(Nouvelle recommandation) : Réintroduire dans la loi de programmation des finances
publiques un plafonnement des dépenses fiscales contraignant
(DLF, DB
).
3.
(Recommandation réitérée) :
À défaut d’autres sources d’information permettant de la
chiffrer, prévoir une obligation déclarative pour chaque dépense fiscale nouvelle concernant
l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés (
DGFiP
).
4.
(Recommandation reformulée) :
Élaborer un programme pluriannuel d’évaluation des
dépenses fiscales en vue d’en réduire le nombre et
l’impact sur les recettes publiques, et le
mettre en œuvre dans le calendrier prévu (
DB, DLF et responsables de programme
).
Introduction
Selon le tome II
de l’annexe
Voies et moyens
des projets de lois de finances, les dépenses
fiscales se définissent comme «
les dispositions fiscales dérogatoires induisant un coût pour le
budget de l'État
». Le montant élevé de ces dispositifs ainsi que leur multiplicité résultent en
partie du niveau élevé des prélèvements obligatoires.
Dans chaque PLF, le tome II de l’annexe
Voies et moyens
présente
l’ensemble des
dépenses fiscales, ainsi qu’
une évaluation de leur coût
1
pour l’année écoulée, l’année en cours
et l’année à venir. Le
coût de
dépenses fiscales au titre d’une année
est donc chiffré à trois
reprises, dans le PLF de l’année puis dans les deux PLF suivants.
Il ne fait en revanche pas
l’objet d’une réévaluation en cours de gestion.
Le coût des dépenses fiscales de l’année 202
2 a ainsi été chiffré à deux reprises, dans les
PLF pour 2022 et pour 2023
. L’exécution des dépenses fiscales en 202
2 est analysée dans cette
note à partir de ces deux estimations.
Les 465
dispositions fiscales dérogatoires recensées dans l’annexe au PLF pour 202
3
induisent une diminution des recettes fiscales de l’État dont le coût est chiffré à 9
4,2
Md€ en
2022.
Ce coût constitue encore une évaluation dans le PLF pour 2023 et fera l’objet d’un
chiffrage définitif dans l’annexe au PLF pour 2024.
Tableau n° 1 :
éva
luation du coût des dépenses fiscales pour l’année 2022 (Md€)
Évaluation du PLF
2022
Évaluation révisée du
PLF 2023 pour 2022
Écart
Coût total
91,4
94,2
+2,8
Source : annexes Voies et moyens (tome II) des PLF pour 2022 et 2023
1
À l’exception de celles jugées non chiffrables.
COUR DES COMPTES
10
Graphique n° 1 :
décomposition
du chiffrage du coût des dépenses fiscales pour l’année
2022
(Md€)
Source : PLF pour 2022 et 2023 et DLF, retraitement Cour des comptes
Chapitre I
Le coût des dépenses fiscales augmente à nouveau en
2022, après deux années de baisse
I -
Des dépenses fiscales dont le coût augmente en 2022 du fait
du régime de taxation au tonnage du fret maritime
Le coût des dépenses fiscales a augmenté de 4,6
Md€ entre 202
1 (89,6
Md€) et 202
2
(94,2
Md€ selon le PLF
pour 2023), soit une hausse de 5,2 % en un an à périmètre courant.
Cette hausse est imputable pour près des trois quarts à la très forte hausse du coût de la
détermination du résultat imposable des entreprises de transport maritime en fonction du
tonnage de leurs navires
(+3,4 Md€ en 2022
par rapport à 2021), dans le contexte de forte
augmentation du chiffre d’affaires et du résultat des entreprises de fret maritime en 2021.
Entre 2013 et 2022 (estimation PLF pour 2023), le montant des dépenses fiscales a ainsi
progressé de 30,7 % en valeur nominale et de 16,1 % en valeur réelle
2
.
Le coût estimé des dépenses fiscales s’établit à 3,
6 % du PIB en 2022, le montant des
dépenses fiscales en pourcentage des recettes fiscales nettes (RFN) s’établissant à
29,1 %, soit
le ratio le plus bas atteint depuis 2014. La baisse de plus de sept points de ce ratio entre 2020
et 2022
s’explique essentiellement par la forte hausse des recettes fiscales, les dépenses fiscales
augmentant sur un rythme moindre.
Tableau n° 2 :
coût des dépenses fiscales depuis 2013
Année
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022*
Coût (Md€)
72,1
78,3
85,1
87,6
93,4
99,0
99,9
92,7
89,6
94,2
Coût (% PIB)
3,4
3,6
3,9
3,9
4,1
4,2
4,1
4,0
3,6
3,6
Coût (% RFN)
25,4
28,6
30,4
30,8
31,6
33,5
35,5
36,2
30,3
29,1
Source : PIB courant, PLF pour 2014 à 2023
* estimation PLF pour 2023
–
RFN : Recettes fiscales nettes
2
Chiffrage sur la base de l’indice annuel des prix à la consommation publié par l’Insee en janvier 2023.
COUR DES COMPTES
12
A -
Une diminution du coût du CICE qui se poursuit en 2022
Les lois de finances pour 2018
3
et 2019 ont supprimé le dispositif du
crédit d’impôt pour
la compétitivité et l’emploi (
CICE) pour les rémunérations versées à compter du 1
er
janvier
2019, sauf dans le cas des entreprises exploitées à Mayotte. Ainsi, les salaires inférieurs à 2,5
SMIC versés à compter de 2019 par les entreprises ne donnent plus droit au CICE, mais à une
exonération de cotisations sociales au même taux de 6 % que celui du CICE portant sur les
salaires de 2018.
L’extinction du CICE a un impact plus modéré que l’an dernier
: alors qu’elle avait
contribué à réduire le coût des dépenses fiscales à hauteur de 1,7 Md€ en 2021, le coût du CICE
diminue de 0,7 Md€ en 2022 par rapport à 2021, passant de 6,9 Md€ à 6,2 Md€. L’essentiel des
créances non consommées de CICE serait remboursé en 2022. Le contrecoup devrait être ainsi
très important en 2023, avec un coût ramené à 1,0 Md€ selon le PLF pour 2023
4
.
Entre 2013 et 2019, le déploiement de ce crédit
d’impôt destiné aux
entreprises a expliqué
environ 70 % de la hausse du coût total des dépenses fiscales. En 2022, pour la première fois
depuis sa création, le CICE
n’est plus le dispositif le plus coûteux
(
cf. infra
), s’ins
crivant à la
deuxième place derrière le crédit d’impôt recherche (CIR) (7,0 Md€ en 2022).
Le CICE a fait l’objet d’évaluations régulières, dont la dernière a été réalisée en 2020 par
France stratégie. Les résultats de ces études sont présentés dans la NEB
Dépenses fiscales
de
l’exercice 2020.
La transformation du CICE en exonérations de cotisations sociales a également
fait l’objet d’une évaluation par l’Institut des politiques publiques (IPP) en septembre 2022,
qui
conclut à une absence d’impact macroéco
nomique (emploi, valeur ajoutée, investissement) de
la bascule en 2019.
3
Article 86 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018
4
En comptabilité nationale, il est toutefois neutre sur le solde public, puisque c’est la créance acquise chaque
année qui est prise en compte et que cette dernière est quasi-nulle depuis la suppression du CICE en 2019.
LE COÛT DES DÉPENSES FISCALES AUGMENTE À NOUVEAU EN 2022, APRÈS DEUX ANNÉES DE BAISSE
13
Graphique n° 2 :
chiffrage du coût des dépenses fiscales 2013
–
2022
(Md€)
Source : PLF pour 2014 à 2023
, retraitement Cour des comptes, en Md€ courants
* estimations PLF pour 2023
B -
Des dépenses fiscales hors CICE qui augmentent nettement en 2022
dans un contexte de tensions inflationnistes
Après une relative stabilité en 2014 et 2015, le coût des dépenses fiscales hors CICE a eu
tendance à accélérer en 2016 et 2017, avant de ralentir en 2018 et en 2019 (+ 1,4 % entre 2018
et 2019)
et d’accélérer à nouveau en 2020 (+
4,2 %). Cette évolution par à-
coup s’accentue en
2021 (-1,7 %) et en 2022 (+6,5 %). Contrairement à 2021
, l’exercice 202
2 enregistre ainsi un
net rebond du montant des dépenses fiscales à périmètre courant
(+5,4 Md€ hors CICE)
.
Hors CICE, les dépenses fiscales ont progressé de 16,1
Md€ depuis 2014
5
, soit 22,5 % en
valeur nominale sur la période.
Tableau n° 3 :
progression des dépenses fiscales hors CICE
Année
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
*
Montant
hors CICE (Md€)
71,9
72,7
74,7
77,7
79,6
80,7
84,1
82,7
88,0
Variation (%)
-0,26
1,09
2,81
4,02
2,37
1,42
4,21
-1,69
6,51
Source : PLF 2015 à 2023, retraitement Cour des comptes
* estimation PLF pour 2023
5
Cette variation ne tient pas compte des absences de chiffrage ou des éventuels effets de périmètre.
72,1
71,9
72,7
74,7
77,7
79,6
80,7
84,1
82,7
88,0
6,44
12,41
12,9
15,72
19,41
19,20
8,65
6,92
6,18
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022*
Dépenses fiscales hors CICE
CICE
COUR DES COMPTES
14
La hausse globale de 5,4
Md€ du coût des dépenses fiscales hors CICE entre 2021 et 2022
s’explique par
un ensemble de mouvements à la baisse (pour 4,0
Md€) et à la hausse (pour
9,4
Md€)
6
.
Les évolutions à la baisse s’expliquent essentiellement par sept
dispositifs, qui ont
chacune un impact supérieur ou égal à - 200
M€
:
-
les tarifs réduits pour l’électricité consommée par les installations industrielles situées au
sein de sites industriels électro-intensifs ou d'entreprises industrielles électro-intensives (n°
820203) ou par les installations industrielles exploitées par des entreprises électro-
intensives relevant de secteurs fortement exposés à la concurrence internationale (n°
820201) voient leur coût baisser respectivement de 979 M€ et de 209 M€ en raiso
n des
mesures relative au bouclier tarifaire mises en place en 2022 ;
-
l’incidence budgétaire du dégrèvement en faveur des personnes de condition modeste
de la
contribution à l’audiovisuel public (n° 950101) a pris fin en 2022, du fait de la suppression
de cette dernière (-
620 M€ par rapport à 2021) ;
-
le coût de l’exonération de l’impôt sur le revenu, sous certaines conditions et limites, des
rémunérations versées à raison des heures supplémentaires et complémentaires réalisées à
compter du 1er janvier 2019
(n° 120146) a diminué de 384 M€ en 2022. En effet, le coût
pour 2022 (1,7 Md€) constitue le coût pérenne du dispositif, après un surcoût exceptionnel
en 2021 lié à la régularisation de l’impôt des revenus 2020 sur la base d’un taux de
prélèvement à la source actualisé tenant compte des exonérations des heures
supplémentaires ;
-
les crédits d’impôt «
Prêt à taux zéro » et « Prêt à taux zéro renforcé PTZ+ » (n° 210313)
ont vu leur coût reculer de 229 M€, sous l’effet de la baisse des taux d’intérêt des nouvel
les
générations de prêts ;
-
le coût de l’exonération d’impôt sur les sociétés des organismes d'HLM et des offices
publics d'aménagement et de construction (n° 300102) a baissé de 215 M€, lié à la
diminution du bénéfice exonéré en 2021 ;
-
le coût du crédit d
’impôt pour la transition énergétique (n° 110222) a diminué de 208 M€
:
il s’agit de la dernière année d’incidence budgétaire du dispositif, supprimé pour les
dépenses effectuées après le 31 décembre 2020.
À l’inverse,
le coût de 125 dispositifs a augmenté entre 2021 et 2022, pour un total estimé
à 9,4
Md€ dans le PLF pour 202
3. Huit mesures ont un impact individuel supérieur ou égal à
200
M€, pour un total cumulé de
7,0
Md€
:
-
la détermination du résultat imposable des entreprises de transport maritime en fonction du
tonnage de leurs navires (n° 320119) a vu son coût exploser de 3,41 Md
€, pour s’établir à
3,81 Md
€ en 2022 après 395 M€ en 2021, du fait de la très forte croissance d
u chiffre
d’affaires des entreprises du transport maritime et notamment du résultat comptable
afférent aux activités de tonnage en 2021. En effet, le coût du dispositif représente les
6
Les chiffres mentionnés ci-dessous ne tiennent pas compte des absences de chiffrage ou des éventuels effets de
périmètre.
LE COÛT DES DÉPENSES FISCALES AUGMENTE À NOUVEAU EN 2022, APRÈS DEUX ANNÉES DE BAISSE
15
recettes fiscales d’impôt sur les sociétés qui auraient été perçues en l’absence de ce régime
fiscal dérogatoire ;
-
le coût du crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile (n° 110246) a augmenté
de 996 M€ en 2022. Cette hausse résulte de l’évolution spontanée du dispositif, dans un
contexte de reprise de l’emplo
i à domicile en 2021, et de la mesure nouvelle relative à la
contemporéanisation du crédit d’impôt, dont l’impact est estimé à 300 M€ en 2022
;
-
le coût de l’exonération des aides versées par le fonds de solidarité (n° 220107) a progressé
de 740 M€, du fait
notamment de la prorogation du dispositif (du 31 août 2021 au 31
décembre 2021) ;
-
le crédit d'impôt en faveur de la recherche (CIR, n° 200302) a vu son coût augmenter de
648 M€ en 2022, en raison du rebond des dépenses de R&D en 2021, mais aussi d’une
consommation plus dynamique des créances CIR qui pourrait être soutenue par la
suppression du CICE ;
-
le coût du taux réduit de TVA de 10% pour la restauration commerciale (consommation
sur place et vente à emporter en vue d'une consommation immédiate, n° 730221) a
enregistré une hausse de 379 M€, dans un contexte de poursuite de la reprise de la
consommation de services de restauration en 2022 ;
-
le coût du taux réduit de TVA de 10
% pour les travaux d’amélioration, de transformation,
d’aménagement et d’entret
ien, autres que les travaux de rénovation énergétiques soumis au
taux de 5,5 %, portant sur les logements achevés depuis plus de deux ans (n° 730213) a
augmenté de 340 M€. Cette hausse résulte de la reprise économique et des tensions
inflationnistes ;
-
les réductions d'impôt sur le revenu en faveur de l'investissement locatif intermédiaire
(dispositifs Duflot et Pinel, n° 110261) ont vu leur coût progresser de 261 M€, soit une
progression comparable à celles des années précédentes ;
-
le coût des taux de TVA en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion (8,5 % pour le taux
normal et 2,1
% pour le taux réduit, n° 710103) a augmenté de 250 M€, dans le contexte de
fortes tensions inflationnistes en 2022.
COUR DES COMPTES
16
II -
En PLF pour 2023, une révision à la
hausse pour l’année
2022 de 2,8
Md€
du montant prévisionnel des dépenses fiscales
A -
L’évaluation du coût des dépenses fiscales depuis le PLF pour 2018
subit de nombreuses révisions d’une année sur l’autre
Le PLF pour 2022 estimait à 91,4
Md€ le coût total des dépenses fiscales en
2022. Dans
le PLF pour 2023, ces dépenses sont réévaluées à 94,2 Md
€, soit une hausse de 2,8
Md
€.
Tableau n° 4 :
évaluation du coût des dép
enses fiscales pour l’année 2022 (Md€)
Évaluation du PLF
2022
Évaluation révisée du
PLF 2023
Écart
Coût total
91,4
94,2
+2,8
Source : PLF pour 2022 et 2023
À l’exception de l’année 2020, depuis le début de la LPFP
2018-2022, le chiffrage du
coût des dépenses fiscales en année
n
s’est révélé inférieur, en moyenne de 2,
3 Md
€ à périmètre
courant, comparé au chiffrage en année
n + 1
. Par ailleurs, à l’exception de l’année 2018, le
chiffrage définitif en
n+2
s’est toujours révélé supérieur à l’estimation initiale.
Pour l’année 2020, le chiffrage du coût définitif en PLF pour
n
+ 2 a augmenté comparé
à celui du PLF pour
n +
1, conduisant à une estimation finale du coût des dépenses fiscales
pour 2020 de +2,7 Md€ par rapport au chiffrage du PLF pour 2020.
En revanche, pour l’année 2021, le chiffrage du coût définitif en PLF
2023 a diminué de
0,7 Md€ comparé à l’estimation
en PLF 2022.
L’
estimation finale demeure toutefois supérieure
de 3,7
Md€ au chiffrage du PLF pour 2021. La révision du coût des dépenses fiscales pour 2021
dans le PLF pour 2023 s’explique par des changements de méthode, à hauteur de 0,5
Md€
, et
par des écarts de prévision, à hauteur de +
0,2 Md€
7
.
7
L’écart de prévision résul
te de la révision à la baisse du coût de certaines dépenses fiscales (-
0,5 Md€ au titre de
l’exonération d’impôt sur le sociétés des produits retirés par les sociétés d’investissements immobiliers cotées,
-
0,3 Md€ au titre de l’exonération d’impôt sur les
sociétés des sociétés de placement à prépondérance immobilière
à capital variable (SPPICAV)) non entièrement compensées par la révision à la hausse du coût de certaines
dépenses fiscales (+0,5 Md€ au titre du taux de TVA de 10 % pour les travaux d’améliora
tion portant sur les
logements achevés depuis plus de deux ans, +0,4 Md€ au titre du taux réduit de TVA de 5,5 % pour les travaux
d’amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi que
sur les travaux induits qui leur sont indissociablement liés).
LE COÛT DES DÉPENSES FISCALES AUGMENTE À NOUVEAU EN 2022, APRÈS DEUX ANNÉES DE BAISSE
17
Tableau n° 5 :
l
e chiffrage du coût des dépenses fiscales d’un PLF à l’autre en 2018,
2019, 2020, 2021, 2022 et 2023
En Md€
2018
2019
2020
2021
2022
2023
chiffrage PLF N
99,8
98,2
90,0
85,9
91,4
89,1
révision PLF N+1
+0,4
+1,2
-0,9
+4,4
+2,8
n.c
chiffrage PLF N+1
100,2
99,4
89,1
90,3
94,2
n.c.
révision PLF N+2
par rapport à PLF
N+1
-1,2
+0,5
+ 3,6
-0,7
n.c.
n.c.
écart total
d’estimation par
rapport au PLF N
-0,8
+1,7
+2,7
+3,7
n.c.
n.c.
chiffrage final
99,0
99,9
92,7
89,6
n.c.
n.c.
Source : PLF pour 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 et 2023
Depuis l’exercice 2018, des modifications de périmètre liées à des classements ou
déclassements de taux réduits de TVA ont joué un rôle majeur dans l’évolution du coût des
dépenses fiscales (
cf
. annexe 2).
En PLF pour 2023, 43 dépenses fiscales concernent la TVA, dont 41 ont un coût 2022
compris entre 0,001 Md€ et
4,
3 Md€
8
, deux sont non chiffrées
9
et une autre a une valeur «
ɛ
»
10
.
La prévision de coût des dépenses fiscales en 2022, effectuée au titre du PLF 2022,
s’élève
à 91,4 Md
€. Après l’adoption
de la loi de finances rectificative pour 2021 du 1
er
décembre 2021,
cette prévision a augmenté de 3
M€ du fait de l’adoption de son article 14 modifiant la dépense
fiscale n° 990202
11
. La prévision de
coût pour 2022, après l’adoption de la loi de finances
initiale pour 2022
12
, a été estimée à 90,2 Md
€ soit une baisse de
1,3 Md
€ portée par l’impact
de la mise en œuvre du bouclier tarifaire sur les dépenses fiscales.
Enfin, le coût des dépenses
fiscales en 2022 par le PLF 2023 est estimé à 94,2 Md
€.
8
La dépense fiscale la plus élevée concerne le taux de 10
% pour les travaux d’amélioration, de transformation,
d’aménagement et d’entretien, autres que les travaux de rénovation énergétiques soumis au t
aux de 5,5 % en
application de l’article 278
-0 bis A, portant sur les logements achevés depuis plus de deux ans (n°730213).
9
Il s’agit des dépenses fiscales n°730227 (taux de 5,5
% dans le secteur social et médico-social) et n°730228 (Taux
de 5,5 % applic
able aux importations d’œuvres d’art, d’objets de collection, y compris en provenance d’autre État
-
membre de l’Union européenne
et pour les livraisons d’œuvres d’art effectuées par leur auteur ou ses ayants droits
–
taux de 10 % applicable aux livraisons d
’œuvres d’art effectuées à titre occasionnel par les personnes qui les ont
utilisées pour les besoins de leurs exploitations et chez qui elles ont ouvert droit à déduction de la TVA).
10
Il s’agit de la dépense fiscale n°710101 (exonération de transports ma
ritimes de personnes et de marchandises
en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion).
11
Tarifs réduits de la composante « déchets » pour les collectivités d'outre-mer relevant de l'article 73 de la
Constitution
12
Hors effet des changements méthodologiques
et des évolutions spontanées et avec l’application de la convention
de report du dernier coût connu.
COUR DES COMPTES
18
La DLF n’est pas en mesure d’isoler plusieurs facteurs qui concourent à l’évolution du
montant des dépenses fiscales en 2022 : conséquences de la fin de la crise sanitaire, effets de
l’
inflationniste ou encore évolutions spécifiques à chaque dispositif.
Graphique n° 3 :
décomposition du chiffrage du coût des dépenses fiscales
pour l’exercice
2022
(Md€)
Source : PLF pour 2022 et 2023 et DLF, retraitement Cour des comptes
B -
Un facteur de hausse des dépenses fiscales : les écarts de prévisions
Pour 2022, la révision à la hausse de 2,8
Md€ du coût global des dépenses fiscales entre
l’estimation en PLF pour 202
2 et celle réalisée en PLF pour 2023 résulte
d’écarts de
prévisions
à hauteur de 4,8 Md€. Trois sources principales on
t été identifiées :
-
+3,8 Md€ au titre du régime de taxation au tonnage
(cf.
supra
) ;
-
+0,6 Md€ au titre du crédit d’impôt
pour
l’emploi d’un salarié à domicile
(la hausse résulte
de l’évolution spontanée du dispositif)
;
-
+0,6 Md€ au titre du taux de TVA de 10% pour les travaux d’amélioration portant sur les
logements achevés depuis plus de deux ans
(l’augmentation résulte de plusieurs facteurs
dont la reprise économique, qui majore, de facto, l’assiette incluse dans ce taux réduit, mais
également l’augmentat
ion du nombre de bénéficiaires (environ 9000 bénéficiaires
supplémentaires).
LE COÛT DES DÉPENSES FISCALES AUGMENTE À NOUVEAU EN 2022, APRÈS DEUX ANNÉES DE BAISSE
19
C -
Deux facteurs de révision à la baisse avec les mesures nouvelles et les
changements de méthode
Les mesures nouvelles et les changements de méthode sont à l’origine de la baisse de
s
dépenses fiscales à hauteur de 2,0 Md€ au total.
Les mesures nouvelles adoptées depuis 2021 ont fait baisser la prévision de 1,5 Md€, avec
des mouvements opposés :
-
-
0,6 Md€ au titre de l’incidence de la suppression de la contribution à l’audiovisuel pub
lic ;
-
-
1,5 Md€ au titre de la diminution du tarif normal de l’accise sur l’électricité sur les
dépenses fiscales associées à cette accise ;
-
+0,3 Md€ au titre de la mise en œuvre de l’avance immédiate du crédit d’impôt au titre de
l’emploi d’un salarié à do
micile ;
-
+0,2 Md€ au titre de la prorogation de l’exonération des aides versées
par le fonds de
solidarité.
Les changements de méthode
sont à l’origine de 0,5 Md€ de baisse des prévisions.
Ils
résultent d’un processus récurrent de fiabilisation du co
ût de certaines dépenses fiscales grâce
notamment à l’exploitation de nouvelles données déclaratives fiscales et sociales. 18 dépenses
fiscales sont ainsi concernées en 2022 (voir Annexe n°1). La DLF procède, dans la mesure du
possible, à l’ensemble de la revue
des dépenses fiscales. L’objectif est de réévaluer au plus juste
chaque dépense fiscale au vu des évolutions législatives et des dernières données disponibles.
La fiabilité des méthodes de chiffrage est par ailleurs limitée comme les développements
précé
dents l’ont montré et comme l’illustre ci
-après le point 2.1.2.
III -
Des dépenses fiscales qui recouvrent des dispositifs divers
et mal appréhendés
A -
Une quinzaine de mesures concentre la plus grande partie du coût
des dépenses fiscales
Le nombre de dépenses fiscales ayant eu un impact budgétaire
13
en exécution 2021 est
estimé à 423
par l’administration, sur 4
65 dispositifs au total (contre respectivement 418 et 471
en PLF pour 2022).
13
Sont considérées comme n’ayant pas d’impact budgétaire les dépenses fiscales dont le coût est nul (notées «
0 »)
ou n’ayant pas d’incidence (notées «
- »).
COUR DES COMPTES
20
Tableau n° 6 :
évolution du nombre de dépenses fiscales recensées en PLF
PLF
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Nombre de dépenses fiscales
449
451
457
474
468
475
471
465
dont ayant un impact
budgétaire (N-2)
438
449
450
441
433
428
418
423
Source : DLF
Le coût des dépenses fiscales est particulièrement concentré : les 15 premiers dispositifs
représentent 56,3 % du total estimé pour 2022, soit 53,1
Md€ selon le chiffrage du PLF pour
2023. Le poids des 15 premières dépenses fiscales est
supérieur de 4,9 Md€
à son niveau de
2021.
LE COÛT DES DÉPENSES FISCALES AUGMENTE À NOUVEAU EN 2022, APRÈS DEUX ANNÉES DE BAISSE
21
Tableau n° 7 :
l
es 15 principales dépenses fiscales en 2022 (M€)
Source : PLF pour 2023
En 2022, 24 dépenses fiscales
14
sur les 465
recensées étaient d’un montant supérieur
ou
égal à 1
Md€ (ce chiffre était de 2
7 en 2021 et 26 en 2020). Le coût global de ces mesures est
chiffré à 64,5
Md€
en 2022 dans le PLF pour 2023.
14
Les 15 principaux dispositifs sont recensés dans le tableau n°6. Les 9 dispositifs suivants en montant sont recensés en annexe
3.
N° DF
Impôt
Dispositif
PLF 2022
PLF 2023
Écart
200302
IR/IS
CIR
7 430
7 031
-399
210324
IR/IS
CICE
6 423
6 183
-240
110246
IR
Crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à
domicile […]
4 850
5 730
880
120401
IR
Abattement de 10 % sur les pensions et retraites
4 187
4 420
233
730213
TVA
Taux de 10 % pour les travaux d’amélioration, de
transformation, d’aménagement et d’entretien
[…]
3 720
4 330
610
730221
TVA
Taux de 10 % pour la restauration commerciale
3 424
3 984
560
320119
IS
Détermination du résultat imposable des
entreprises de transport maritime en fonction du
tonnage de leurs navires
52
3 810
3 758
710103
TVA
Niveau des taux en Guadeloupe, en Martinique
et à la Réunion
3 150
3 350
200
220107
IR et IS
Exonération des aides versées par le fonds de
solidarité d’impôt sur le revenu, d’impôt sur les
sociétés et de toutes les contributions et
cotisations sociales
2 600
3 300
700
120108
IR
Exonération des sommes versées au titre de la
participation, de l'intéressement […] aux plans
d'épargne salariale et aux PERCO
2 350
2 060
-290
730223
TVA
Taux de 5,5% pour les travaux d'amélioration de
la qualité énergétique des locaux à usage
d'habitation achevés depuis plus de deux ans
1 460
1 910
450
120202
IR
Exonération des prestations familiales et de
l'allocation aux adultes handicapés
2 045
1 820
-225
110201
IR
Réduction d'impôt au titre des dons
1600
1745
145
120146
IR
Exonération […] des heures supplémentaires et
complémentaires
1667
1 707
40
130201
IR
Déduction des revenus fonciers des dépenses de
réparations et d'amélioration
1 700
1 700
0
46 658
53 080
6 422
Total (en M€)
COUR DES COMPTES
22
Graphique n° 4 :
répartition des dépenses fiscales par coût et nombre
Source : PLF pour 2023, retraitement Cour des comptes
Lecture : les 24
dépenses fiscales de plus d’1 Md€ représentent un coût global de
64,5
Md€.
De même, l’essentiel des dépenses fiscales se concen
tre sur quelques missions
budgétaires à forts enjeux financiers
15
.
Quatre missions représentent près de 60 % du montant total des dépenses fiscales (soit
environ 56
Md€).
Le coût des dépenses fiscales
de chacune d’entre elles
excède 10
Md€.
La mission
Économie
compte 69 dispositifs. Leur montant prévisionnel pour 2022
(18,5
Md€) est en
baisse par rapport à 2021 (19,6
Md€), notamment du fait
de la diminution du
coût du CICE et de celui des réductions de TICPE pour les secteurs électro-intensifs en raison
du bouclier tarifaire. Suite aux différentes lois de finances rectificatives pour 2022, le montant
de CP sur cette mission en 2022 s’est élevé à 18,7 Md€. Ainsi, les dépenses fiscales représentent
la quasi-totalité du montant des crédits de paiement engagés pour 2022. La mission
Cohésion
des territoires
comporte pour sa part 88 dépenses fiscales à titre principal pour un montant de
15,8
Md€ (1
5,6
Md€ en 202
1), soit 16,8 % du montant total des dépenses fiscales. La mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
compte 29 dispositifs, pour un coût total de 11,5
Md€.
Les dépenses fiscales représentent 38 % des crédits budgétaires de cette mission (après prise en
compte des LFR pour 2022). Enfin, la mission
Travail et emploi
regroupe 19 dépenses fiscales
don
t le coût total s’élève à 10,2 Md€ en 2022, soit près de 53 % des crédits de paiement de la
mission (après prise en compte des LFR pour 2022).
Certaines missions comptent peu de dépenses fiscales, mais leur coût est très concentré sur
quelques dispositifs. Ainsi, la mission
Recherche et enseignement supérieur
ne compte que
12 dépenses fiscales, mais leur coût est estimé à
8,0
Md€ pour 202
2
, du fait de l’importance du
15
A l’inverse, certaines missions ne comportent aucune mesure. D’autres un nombre réduit, au coût
faible. Ainsi,
la seule dépense fiscale de la mission
Aide publique au développement
est celle du programme 110, qui prévoit un
prélèvement libératoire à taux réduit sur les produits de placement à revenus fixes abandonnés dans le cadre d'un
mécanisme d'épargne solidaire (n° 140308). Elle est estimée à 2
M€ en 202
2.
64,5
9,2
15,8
4,3
0,4
0,0
24
14
73
108
105
141
0
20
40
60
80
100
120
140
160
Plus de 1 Md€
500 M€ à 999 M€
100 M€ à 499 M€
10 M€ à 99 M€
1M€ à 9 M€
Ɛ, 0, sans impact, nc
Nombre de dispositifs
Coût (Md€)
LE COÛT DES DÉPENSES FISCALES AUGMENTE À NOUVEAU EN 2022, APRÈS DEUX ANNÉES DE BAISSE
23
crédit impôt recherche (CIR) rattaché au programme budgétaire 172-
Recherches scientifiques
et technologiques pluridisciplinaires
. Ce dispositif, chiffré à 7,0
Md€, représente à lui seul
88 % du montant total des dépenses fiscales affectées à titre principal à la mission.
À l’inverse, d’autres missions comptent un nombre élevé de dépenses fiscal
es, mais pour
un coût plus limité. La mission
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
compte ainsi
32 dépenses fiscales en 2022 (selon le PLF 2023), pour un coût chiffré à 2,4
Md€.
Plusieurs missions connaissent sur longue période une augmentation continue. Ainsi, pour
la mission
Sport, jeunesse et vie associative,
le coût total des dépenses fiscales s’élevait à 1,
5
Md€
en 2009 et est estimé à 3,4
Md€ en 202
2, soit une hausse de 134 %.
Tableau n° 8 :
coût total des dépenses fiscales pour les principales missions en 2022
(PLF pour 2023)
Mission budgétaire
Coût (Md€)
Nombre
% Total
Économie
18,5
69
19,6%
Cohésion des territoires
15,8
88
16,8%
Solidarité, insertion et égalité des chances
11,5
29
12,2%
Travail et emploi
10,2
19
10,8%
Recherche et enseignement supérieur
8,0
12
8,5%
Écologie, développement et mobilité durables
7,9
68
8,4%
Outre-mer
6,9
30
7,3%
Engagements financiers de l'État
5,4
26
5,8%
Sport, jeunesse et vie associative
3,4
17
3,7%
Agriculture, alimentation, forêt et affaires
rurales
2,4
32
2,6%
Santé
1,1
9
1,1%
Total des dépenses fiscales
94,2
Source : PLF pour 2023, DLF
B -
Un niveau élevé de dépenses fiscales qui réduit le rendement
des impôts
Trois impositions concentrent l’essentiel des mesures. Dans le PLF pour 202
3, les
dispositifs associés à la TVA, à l’IR et à l’IS représentent
90,5
% du montant de l’ensemble des
dépenses fiscales pour 2022, tandis que les dépenses associées à tous les autres impôts (TICPE,
impôts locaux et autres) représentent pour leur part moins de 10 % du total.
L’IR et l’IS
concentrent à eux seuls 68,8
% du montant de l’ensemble des dépenses fiscales.
COUR DES COMPTES
24
Graphique n° 5 :
dépenses par impôt en 2022
(Md€)
Source : PLF pour 2023, retraitement Cour des comptes
La concentration des dépenses fiscales sur certains impôts affecte fortement le rendement
de ces derniers. Ainsi, le montant des dispositifs associés au seul impôt sur le revenu est
équivalent à plus de 40 % du rendement net de cet impôt. De même, en l’absence de dépenses
fiscales, le rendement de la TICPE
pour l’État serait supérieur de plus d’un tiers à son niveau
actuel.
Tableau n° 9 :
poids des dépenses fiscales par rapport au rendement net des différents
impôts (2022)
Impôt net
(Md€)
Dépenses fiscales
(Md€)
En % du
rendement de
l'impôt
IR et IS*
145,8
64,8
44,5%
Dont IR
seul
86,8
36,2
41,7%
Dont IS seul
59,0
7,3
12,5%
TVA
102,1
20,5
16
20,1%
TICPE
18,0
6,6
36,8%
Autres
49,3
2,3
4,7%
Source : PLF pour 2023
* Il existe de nombreuses dépenses affectant conjointement les recettes d’IR et d’IS. Le
coût de l’ensemble des dépenses fiscales associées à l’IR et à l’IS excède par conséquent
la somme des coûts des dépenses pesant sur l’IR seul et sur l’IS seul.
16
Le rapport du CPO publié en février 2023 estime que l’ensemble des taux réduits de TVA, qui ne sont pas tous
comptabilisés comme des dépenses fiscales, ampute les recettes fiscales à hauteur d
e 47 Md€.
38,5%
22,5%
7,8%
21,8%
7,0%
1,2%
1,3%
IR
IR et IS
IS
TVA
TICPE
Local
Autres
LE COÛT DES DÉPENSES FISCALES AUGMENTE À NOUVEAU EN 2022, APRÈS DEUX ANNÉES DE BAISSE
25
C -
De no
mbreuses dépenses fiscales d’un faible coût
Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire des dépenses fiscales de 202
1, la Cour
invitait l’administration à évaluer l’opportunité du maintien de dépenses fiscales de faible
montant et concernant peu de bénéficiaires.
Un nombre important de dispositifs à faible coût restent toutefois recensés parmi les
dépenses fiscales (
cf
. graphique n° 3). En 2022, 184 dispositifs représentent chacun entre 1
M€
et 50
M€, pour un coût cumulé de 2,5
Md€ en PLF pour 202
3. Ces chiffres sont quasiment
stables par rapport aux années précédentes (
156 dispositifs à moins de 50 M€ pour un coût de
total de 2,1 Md€
en 2019, 161
dispositifs à moins de 50 M€
en 2020
pour un coût de 2,2Md€
et 175 dispositifs à moins de 50 M€ en 2021 pour un coût de total de 2,3 Md€
). À ces dispositifs
s’ajoutent
60 dépenses fiscales dont le coût est nul ou inférieur à 0,5
M€.
Les dispositifs chiffrés à moins de 50
M€ peuvent en effet concerner un nombre très réduit
de bénéficiaires, du fait notamment d
e leur ciblage, restreint à un secteur d’activité, une
profession ou un territoire spécifique. À l’inverse, certains dispositifs inférieurs à 50
M€
peuvent s’appliquer à un nombre élevé de ménages ou d’entreprises, pour une réduction
moyenne d’impôt par conséquent limitée (par exemple, l’exonération des intérêts des livrets
d’épargne populaire concerne 7,3 million
s de ménages en 2020, pour un coût de 19
M€
en
exécution 2021, soit 2,6
€
en moyenne par bénéficiaire).
Par ailleurs, pour 185 dépenses fiscales,
l’administration ne dispose d’aucune estimation
du nombre de bénéficiaires (
cf. infra
).
La concentration du coût des dépenses fiscales ne doit donc pas occulter la multitude de
petits dispositifs, dont l’efficacité, la pertinence ou l’impact ne sont pas
toujours établis.
Des efforts de rationalisation des dépenses fiscales sont néanmoins conduits depuis
plusieurs années. Ainsi, le PLF pour 2023 prévoyait la suppression de six dépenses fiscales,
dont cinq sans incidence budgétaire et deux dépenses supplémentaires ont été supprimées au
cours de l’examen parlementaire
(après six suppressions en PLF pour 2022, deux postérieures
au PLF pour 2022, deux suppressions en PLF pour 2021, deux postérieures au PLF pour 2021
et cinq en PLF pour 2020, en plus de la limitation de certains dispositifs dans le temps). Ces
efforts de rationalisation doivent être poursuivis, en examinant plus systématiquement
l’opportunité de supprimer les petites dépenses fiscales
.
Ainsi, lorsque que la mesure fiscale dérogatoire n’a entraîné aucun coût budgétaire sur
l’ensemble d’une LPFP, il conviendrait d’engager
la suppression de ces dispositifs.
COUR DES COMPTES
26
En témoigne l’exemple de deux dépenses fiscales du programme 145
Épargne
qui sont
évaluées à moins de 0,5
M€ depuis plus de dix ans et que l’administration
17
n’envisage pas de
supprimer ou de déclasser pour des raisons d’affichage.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, la DLF considère ainsi que les
travaux
des conférences fiscales permettent déjà d’examiner l’opportunité de ces suppressions
et donc que cette recommandation est déjà mise en œuvre.
En pratique, et au vu des résultats, il n’est pas possible de considérer que les conférences
fiscales se sont activement et efficacement saisies de ce sujet. La Cour recommande en
conséquence de renforcer le mandat des conférences fiscales afin qu’elles conduisent à des
suppressions effectives de dépenses fiscales à très faible montant.
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
1.
(Recommandation reformulée) assigner aux conférences fiscales un objectif explicite de
suppression des dépenses fiscales ne comptant que peu de bénéficiaires ou ayant un coût
marginal (DLF et responsables de programme).
17
La Direction générale du T
résor n’envisage pas leur suppression au motif que l’exonération des plus
-values
réalisées à l'occasion de la cession ou du rachat de parts de fonds communs de placement à risques sous certaines
conditions (DF n° 150706) «
permet de renforcer la compétitivité des fonds de capital investissement
» et
l’application d'un abattement
d'assiette proportionnel de 20 % aux contrats d'assurance-vie en unités de compte
dénommés "vie-génération" dont les actifs sont investis en partie dans le logement social ou intermédiaire,
l'économie sociale et solidaire, le capital-risque ou dans des entreprises de taille intermédiaire (DF n° 580103)
«
contribuerait à l'objectif de mobilisation d'une épargne privée vers certains investissements
».
Chapitre II
Des dépenses fiscales qui ne sont pas pilotées et
insuffisamment évaluées
La maîtrise des dépenses fiscales est un objectif affiché par les pouvoirs publics, réitéré
dans les lois de programmation des finances publiques successives et matérialisé par un plafond
fixé depuis 2013.
Les conférences fiscales, conduites depuis 2013, avaient également pour objet de les
rationaliser. Les dépenses fiscales avaient par ailleurs été intégrées dans le champ des revues
de dépenses en 2014.
Dans la pratique, ces différentes démarches ont eu peu
d’effets
. Depuis leur création, elles
n’ont
pas su installer une dynamique de réduction ni de stabilisation du nombre et du coût des
différents dispositifs. Au contraire, les dispositions de la LPFP 2018-2022 (relèvement du
plafond de dépenses fiscales, disparition du plafond pour les crédits d’impôt) ont sensiblement
assoupli les contraintes établies par les deux lois de programmation précédentes. Le fait que le
PLPFP 2023-
2027 n’ait pas été adopté
en 2022 et donc l’absence possible de cadre contraignant
pour les prochaines années crée un risque d’invisibilisation des enjeux budgétaires liés à ces
dépenses.
Les dépenses fiscales souffrent d’un défaut de pilotage et d’appropriation. Par ailleurs, la
Cour relève un constant
défaut d’évaluation et l’insuffisante articulation des dispositifs avec les
objectifs des politiques publiques auxquelles ils sont rattachés, même si elle note que des
travaux d’évaluation confiés à l’IGF permettent d’envisager pour l’avenir une meilleure prise
en compte de ces impératifs. À ce jour, les condition
s permettant de s’assurer de leur efficience
ne sont donc pas réunies.
COUR DES COMPTES
28
I -
Des mesures de plafonnement et un chiffrage des dépenses
fiscales défaillants
A -
Un plafond de dépenses fiscales trop élevé et inopérant dans la LPFP
2018-2022
La LPFP pour 2014-2019 prévoyait un double plafonnement indicatif, en montants, du
coût total des dépenses
fiscales et des crédits d’impôt
18
. Au cours des trois exercices couverts,
il a été systématiquement dépassé, sans qu’aucune mesure correctrice n’ait été adoptée.
La LPFP 2018-2022 rompait avec cette logique : son article 20 fixait aussi un plafond
annuel, mais exprimé en pourcentage, défini comme le rapport entre le coût annuel des dépenses
fiscales et la somme des recettes fiscales du budget général nettes des remboursements et
dégrèvements et des dépenses fiscales
19
. Ce rapport ne pouvait excéder 28 % pour les années
2018 et 2019, 27 % pour 2020, 26 % pour 2021 et 25 % pour 2022.
Les recettes fiscales nettes s’élevant à 296
Md€, le rapport au titre de 2021 s’établit ainsi
à 23 %, ce qui respecte le plafond fixé dans la LPFP.
Au titre de l’année 2022, le coût des dépenses fiscales étant évalué à 94,2 Md€ et celui
des recettes nettes fiscales nettes à 323,3 Md€, le rapport entre le coût de dépense fiscales et la
somme des recettes fiscales nettes et des dépenses fiscales serait également de 22,6 %, ce qui
respecte le plafond fixé dans la LPFP comme les années précédentes depuis 2018.
Tableau n° 10 :
évolution des dépenses fiscales au regard des plafonds inscrits dans la
LPFP 2018-2022 (en %)
Année
2018
2019
2020
2021
2022
Plafond
(%)
28%
28%
27%
26%
25%
Coût (%)
25,1%
26,2%
26,6%
23,2%
22,6%
Coût
(Md€)
99
99,9
92,7
89,6
94,2
Source : PLF 2018 à 2023, retraitement Cour des comptes
18
Article 19 : I. Le montant annuel des dépenses fiscales ne peut excéder 80,6 milliards d'euros en 2015, 81,8
milliards d'euros en 2016 et 86 milliards d'euros en 2017. En vue de l'appréciation du respect de cette orientation
pluriannuelle, le calcul de la variation de ce montant d'une année sur l'autre comprend exclusivement l'incidence
de la croissance spontanée et des créations, modifications et suppressions des dépenses mentionnées au premier
alinéa du présent I.
19
Le tome I du Voies et Moyens annexé au PLF définit ainsi la prévision des recettes fiscales nettes : elle « consiste
à définir le comportement de l’assiette de l’impôt au regard des indicateurs macroéconomiques pertinents, à
calculer les droits qui en découlent (barèmes, taux) en tenant compte de la législation fiscale et enfin à reproduire
la mécanique du recouvrement (taux de recouvrement courant, éventuels effets de bord entre exercices, etc.) ».
Les recettes fiscales nettes comprennent
: l’impôt net sur le revenu, l’impôt net sur les
sociétés, la taxe intérieure
de consommation sur les produits énergétiques nette, la taxe sur la valeur ajoutée nette, les autres recettes fiscales
nettes.
DES DÉPENSES FISCALES QUI NE SONT PAS PILOTÉES ET INSUFFISAMMENT ÉVALUÉES
29
Cet indicateur est quasi inopérant pour un pilotage des dépenses fiscales. En effet, le
plafond, fixé à un pourcentage trop élevé, n’est pas
contraignant
20
.
En l’absence de nouvelle LPFP adoptée, dont le projet actuel ne prévoit d’ailleurs aucun
plafonnement ni en taux ni en montant, plus aucune contrainte ne pèse aujourd’hui sur
l’adoption des prochaines mesures de dépenses fiscales. La présen
tation prévue par programme
des dépenses fiscales en même temps que les dépenses budgétaires (État F de la LFI pour 2023)
ne peut permettre à elle seule de réguler ce périmètre de dépenses. Cela est d’autant plus
dommageable qu’un dispositif de plafonnemen
t existe quant à lui pour les « niches sociales »
dans les lois de financement de la sécurité sociale. Ainsi, la Cour recommande de réintroduire
un plafonnement des dépenses fiscales, selon des modalités qui le rende réellement
contraignant. S’il est exact, comme l’a fait observer la DLF en réponse à la Cour, qu’il n’est
pas possible de contraindre le droit d’amendement des parlementaires, à l’origine d’une partie
significative des dépenses fiscales, un tel plafonnement pourrait au moins avoir valeur de cible
et jouer le rôle d’un «
compteur
» pendant la période de mise en œuvre de la LFP, à charge pour
le Gouvernement d’en tirer les conséquences par ses propositions au législateur.
B -
Des efforts pour améliorer la fiabilité du chiffrage des dépenses
fiscales
Le chiffrage des dépenses fiscales est tout à la fois complexe et approximatif, ce qui nuit
à la connaissance comme au pilotage de ces mesures. Les prévisions du coût des dépenses
fiscales sont fragiles et elles ont souvent sous-estimé leur dynamisme.
Un bureau des chiffrages et études statistiques a été créé au sein de la direction de la
législation fiscale (DLF), en septembre 2019, afin de renforcer la fonction de chiffrage. En PLF
pour 2023, le nombre de dépenses fiscales ayant une fiabilité « très bonne » est en augmentation
de 15% (de 158 à 181) par rapport au PLF 2022 et le poids de ces dernières par rapport au
nombre de dispositifs actifs en 2021 est d’environ 42% en PLF 2023 contre 37% environ en
PLF 2022.
20
Pour rappel, en valeur absolue, le montant annuel des dépenses fiscales prévu en LPFP 2014-2019 ne pouvait
excéder 80,6
Md€ en 2015, 81,8
Md€ en 2016 et 86
Md€ en 2017. Les montants des dépenses fiscales ont été,
dans le cadre de l’actuelle LPFP, bien supérieurs
: 99 Md€ en 2018, 99,9
Md€ en 2019, 92,7
Md€ en 2020 et
89,6
Md€ en 2021, la baisse étant principalement due à l’extinction du CICE.
COUR DES COMPTES
30
Une méthode de chiffrage complexe
Les méthodes de chiffrage utilisées par la DLF sont différentes selon les impôts. Ces méthodes
ne sont pas réservées à un type d’impôt en particulier mais leur emploi obéit à la nature des données
dont dispose l’administration fiscale pour chiffrer le coût
(définitif ou prévisionnel) des différentes
dépenses fiscales.
Elles consistent soit à simuler les coûts quand des données sont disponibles (c’est
-à-dire la
première année ou les deux premières années sur les trois années renseignées), soit à reconduire les
dynamiques et les montants observés les années précédentes (pour la dernière année renseignée).
Ainsi, sur 465 dépenses fiscales, 82 sont chiffrées à partir de simulation (et, parmi elles, 61 ont
une fiabilité d’estimation considérée comme «
très bonne »), 128 à partir de la reconstitution de base
taxable à partir de données autres que fiscales (et, parmi elles, 17 « très bonne ») et 170 à partir de la
reconstitution de base taxable à partir de données déclaratives fiscales (et, parmi elles, 103 « très
bonne »).
Le chiffrage des dépenses fiscales se heurte de plus à des enjeux d’assiette et de disponibilité des
données, ce qui peut conduire à des chiffrages conventionnels. Ainsi, par convention, les chiffrages sont
réalisés en considérant que les comportements des contribuables ne changent pas en réponse à la mesure.
La DLF détermine la qualité du chiffrage au moyen de l’indicateur de fiabilité portant pour chaque
dépense fiscale sur la première année chiffrée. Ainsi, la fiabilité de l’estimation est pré
cisée depuis le
PLF pour 2006. Cette indication de fiabilité permet de traduire de manière graduée les limites
méthodologiques rencontrées lors du chiffrage, liée notamment à la nature et la qualité des données
disponibles.
Malgré ces précisions méthodologiques, le caractère approximatif du chiffrage de
certaine
s dépenses fiscales nuit à la qualité de l’information délivrée
21
. En outre, le coût total
des dépenses fiscales recensées dans les annexes des projets de loi de finances ne tient pas
compte des dispositifs qui, notés «
ε
», sont supposés ne pas excéder 0,5
M€ par an
- pour un
coût pour les finances publiques non déterminé. Le PLF pour 2023 en identifie 46 pour 2021
(chiffres définitifs après que le PLF pour 2022 en avait identifié 49 pour 2021), 52 pour 2022
et 45 pour 2023. C
omme l’illustre le graphique suivant, entre
le PLF 2013 et le PLF 2023, la
proportion de dépenses fiscales non chiffrées est passé de 8,8 % à 12,0 % du total des dispositifs
recensés.
21
Dans son rapport d’août 2019 sur les
méthodes de chiffrage des dépenses fiscales,
l’IGF
note que «
peu
maîtrisées dans leur dynamisme, les dépenses fiscales font, dans tous les pays, l’objet d’un chiffrage indiv
iduel et
agrégé de moins bonne qualité que les dépenses budgétaires, et reposent sur des techniques d’estimation plus ou
moins sophistiquées. Ainsi le chiffrage individuel est-il généralement restreint à la mesure du coût fiscal immédiat
de la mesure, indépendamment des ajustements comportementaux des bénéficiaires ou des interactions entre
dispositifs. Le chiffrage agrégé est quant à lui délicat à déterminer, compte tenu des effets de substitution entre
dispositifs, ce qui conduit certains pays, comme les États-Unis, à ne pas présenter de coût agrégé des dépenses
fiscales. S'ajoute à cela l’hétérogénéité des données utilisées en appui des exercices de chiffrage, qui peut en
moduler la fiabilité selon qu’il s'agit de données fiscales, professionnelles, assoc
iatives ou encore d'enquêtes
statistiques
».
DES DÉPENSES FISCALES QUI NE SONT PAS PILOTÉES ET INSUFFISAMMENT ÉVALUÉES
31
Graphique n° 6 :
évolution du pourcentage des dépenses fiscales non chiffrées
depuis le PLF 2013
Source
: Cour des comptes d’après PLF Tome
II, Voies et moyens depuis 2013
* Évaluation PLF pour 2023. En 2022, le PLF pour 2023, le Voies et moyens, tome II prévoit
56 dépenses fiscales non chiffrées.
Les méthodologies de chiffrages ont été réconciliées dans les différents documents
budgétaires (PAP et
Voies et moyens
). En effet, l’instruction
de la Cour avait mis au jour des
divergences concernant le coût total des dépenses par programme et mission, concernant la
prise en compte des dépenses non chiffrées. Ce sujet a été pris en compte par les directions
concernées et les chiffrages ont été harmonisés à compter du PLF pour 2023 dans les différents
documents budgétaires.
Il reste un nombre important de dé
penses fiscales non chiffrées parfois en l’absence de
données fiables, ce qui a conduit la Cour à recommander la mise en place d’obligations
déclaratives à la création de nouvelles dépenses fiscales en cas d’absence d’autre source
d’information. Des progrè
s en ce sens peuvent être constatés
: l’article 18 de la LFI pour 2023
prévoit ainsi de faire figurer sur le formulaire déclaratif 2042 le détail des cases permettant de
renseigner la nature de l’activité pour laquelle le bénéfice du crédit d’impôt sur le
revenu pour
l’emploi d’un salarié à domicile (dépense n°110246) est demandé.
8,8
10,4
12,4
11,4
12,6
11,2
11,6
12,0
13,7
12,5
12,0
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
PLF
2013
PLF
2014
PLF
2015
PLF
2016
PLF
2017
PLF
2018
PLF
2019
PLF
2020
PLF
2021
PLF
2022
PLF
2023*
COUR DES COMPTES
32
La Cour prend note des avancées de l’administration fiscale en la matière mais souligne
la nécessité d’une disposition générale. Afin d’approfondir cette démarche, la Cour
réitère sa
recommandation :
C -
Une connaissance incomplète des bénéficiaires
Outre les difficultés liées au chiffrage, le nombre de bénéficiaires n’est disponible que
pour 60 % des
dépenses fiscales recensées dans le tome II de l’annexe
Voies et moyens
pour
2023 (soit 280 dispositifs sur 465), et ce, que les dispositifs ciblent les entreprises ou les
ménages. Ces résultats sont en progrès sur les trois derniers exercices, le nombre de dépenses
fiscales pour lesquelles le nombre de bénéficiaires n’est pas déterminé passant de 222
en PLF
pour 2021 à 194 en PLF pour 2022 et à 185 en PLF pour 2023.
Graphique n° 7 :
nombre de bénéficiaires par dépense fiscale
Source : PLF pour 2023, retraitement Cour des comptes. Données en exécution 2020.
Note de lecture : 5 dispositifs concernent 10 millions de bénéficiaires ou plus
NB : ne sont pas comptabilisés dans ce graphique 14 dispositifs pour lesquels ces bénéficiaires sont soit des « locaux » soit
des « parcelles ».
Les dépenses fiscales dont le coût est le plus élevé ne sont pas systématiquement les
mi
eux connues. À titre d’exemple, comme l’a déjà souligné la Cour,
le nombre de bénéficiaires
de l’exonération de l’impôt sur le revenu des rémunérations versées à raison des heures
supplémentaires et complémentaires (n°
120146) n’est pas renseigné, alors qu
e son coût atteint
1,7
Md€ en 2022 (contre 2,1 Md€ en 2021)
. Il en est de même pour le taux de TVA de 10 %
pour la restauration commerciale (n° 730221), qui représente près de 4
Md€ en 202
2 (contre
3,6 Md€ en 2021)
.
Outre les 42 dépenses fiscales ne comptant aucun bénéficiaire, un nombre significatif de
dispositifs ne concernent qu’un nombre très réduit de bénéficiaires pour un coût très faible, ce
qui pose la question de la pertinence de la mesure. Par exemple, l’exonération de cotisation
foncière des entreprises en faveur des établissements créés dans une zone de développement
prioritaire (n° 090113)
n’a bénéficié qu’à
2 entreprises, pour un coût considéré comme «
ε
».
182
41
29
44
58
50
21
22
5
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
Non
déterminé
0
1 à 99
100 à 999
1000 à 9999
10000 à
99999
100000 à
999999
1000000 à
9999999
10 millions et
plus
Ménages
Entreprises
Ménages et entreprises
DES DÉPENSES FISCALES QUI NE SONT PAS PILOTÉES ET INSUFFISAMMENT ÉVALUÉES
33
Ainsi, lorsque la dépense fiscale ne concerne aucun bénéficiaire, voire un nombre très
limité de ceux-
ci, sur l’ensemble de la période couverte par la LPFP, une suppression du
dispositif en question pourrait être engagée.
II -
Des conférences fiscales et un processus
d’évaluation à
relancer
A -
Des conférences fiscales qui nécessitent une nouvelle impulsion pour
une plus grande responsabilisation des acteurs
Douze conférences fiscales se sont tenues en 2022 (soit une de plus qu’en 2021 mais une
de moins qu’en 2020)
, réunissant notamment la direction générale du Trésor, la direction de la
législation fiscale, la direction du budget et les représentants des ministères de
l’économie, des
finances et de la souveraineté industrielle et numérique,
l’agriculture et de la souveraineté
alimentaire, du secrétariat d’état de la mer, de la transition écologiqu
e et de la cohésion des
territoires, des outre-mer, de l'intérieur, de la culture, des sports et des jeux olympiques et
paralympiques, du travail, du plein emploi et de l’insertion, de l’éducation nationale et de la
jeunesse et des armées. Les ministères de l'Europe et des affaires étrangères, de la justice, de
l’enseignement supérieur et de la recherche
, des solidarités et de la santé n'ayant aucune
nouvelle mesure fiscale en préparation dans le cadre du PLF 2022, les conférences fiscales avec
ces ministères ne se sont pas tenues.
COUR DES COMPTES
34
Les conférences fiscales
Créées en 2013, les conférences fiscales ont pour objet de mener un examen des dispositifs
fiscaux d’une politique publique. Par circulaire du directeur de la législation fiscale, en date du 27
avril 2022 (un mois plus tard qu’en 2021), quatre objectifs ont été fixés à l’ensemble des ministères
(identiques à ceux de 2021) :
-
Identifier les mesures fiscales qui ont vocation à figurer dans la loi de finances de l’année
;
-
Renforcer l’évaluation des
dépenses fiscales existantes et réduire leur nombre ou recentrer leur
champ ;
-
Identifier les taxes à faible rendement qui pourraient être supprimées ou regroupées ;
-
Contribuer à la mise à jour du budget vert.
Pour préparer les conférences fiscales, la DLF adresse ainsi à chaque ministère un dossier
comprenant la liste des dépenses fiscales le concernant, leur montant sur les trois dernières années
ainsi qu’un tableau des taxes affectées et/ou à faible rendement
pour lesquelles la suppression, la
fusion, la rebudgétisation ou la transformation pourrait être étudiée. Les ministères complètent le
dossier et proposent des mesures, classées par ordre de priorité décroissant. Ils sont également invités
à renseigner un
e fiche d’évaluation simplifiée pour chaque proposition.
Les conférences fiscales et les conférences budgétaires constituent traditionnellement
deux exercices séparés mais coordonnés. Dans la perspective d’un renforcement de la capacité
de suivi et de pil
otage de la dépense publique, un effort accru d’articulation entre ces
conférences a été réalisé depuis 2021.
Les cycles de conférences budgétaires et fiscales ont fait l’objet d’une préparation
commune entre la DLF et la direction du budget, au niveau des bureaux de synthèse.
La méthode initiée en 2021 a été reconduite. A
fin d’enrichir la réflexion sur les dépenses
fiscales, la direction du budget et la direction générale du Trésor ont ainsi été sollicitées début
avril par la DLF sur une large sélection
de dépenses fiscales, afin de faciliter d’éventuelles
propositions de suppression. Les deux directions précitées ont également été informées de la
sélection des dispositifs proposés à la suppression par la DLF et les ministères concernés. Enfin,
après analyse par la DLF, certaines propositions émanant de ces directions ont également été
examinées pendant la tenue des conférences fiscales. Une attention particulière a été portée sur
les dépenses fiscales qui pourraient être transformées en dépenses budgétaires, comme cela fut
par exemple proposé concernant le crédit d’impôt sur le revenu en faveur de l’aide au titre de
certaines dépenses d’équipement de l’habitation principale de personnes âgées ou handicapées
(dispositif «
MaPrimeAdapt’
» qui entrera en vigueur le 1
er
janvier 2024).
Par ailleurs, les conférences de performance
22
ont été l’occasion d’analyser les éléments
de diagnostic produits par les ministères porteurs de programme et le résultat des évaluations
récentes de dépenses fiscales, de définir les besoins en la matière et, le cas échéant, de fixer des
objectifs plus précis et des indicateurs enrichis.
22
Conformément à l’article 7 de la LOLF, le dialogue de performance vise à déterminer, pour chaque programme, «
des
objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une
évaluation ».
DES DÉPENSES FISCALES QUI NE SONT PAS PILOTÉES ET INSUFFISAMMENT ÉVALUÉES
35
En amont de ces conférences, la DLF et la direction du budget ont passé en revue les
indicateurs de performance fixés pour chaque programme en prenant en compte de façon plus
systématique la contribution de l’outil fiscal aux moyens mis en œuvre en vue des objectifs
visés, afin d’enrichir le recensement des dépenses fiscales dont l’objectif recoupe celui d’une
mission ou d’un programme et est mesuré par
un indicateur de performance, et de proposer de
nouveaux indicateurs.
Ainsi, l’ensemble du cycle de ces conférences a permis d'examiner les modalités de
poursuite du programme de suppression des taxes à faible rendement (point systématiquement
abordé depuis 2018) ainsi que la suppression des dépenses fiscales inefficientes.
L
es résultats des conférences de l’exercice 2022 sont
cependant modestes : les dépenses
fiscales proposées à la suppression étaient
pour l’essentiel des mesures n’ayant plus d’inciden
ce
budgétaire ou reprises par d’autres dispositifs.
Seulement quatre propositions de suppression
ont fait consensus à l’issue des conférences fiscales.
L’article
72 de la LFI pour 2023 a supprimé les six dépenses fiscales suivantes, sans
incidences budgétaires :
-
la réduction d’impôt pour les tuteurs de chômeurs qui créent ou reprennent une entreprise
(dépense n° 110233) ;
-
la réduction d’impôt au titre des souscriptions en numéraire au capital d’une société agréée
de financement de la pêche artisanale (SOFIPECHE
–
dépense n° 110255) ;
-
le dispositif d’étalement des plus
-values à court-terme réalisées par les entreprises de pêche
maritime lors de la cession de navires de pêche ou de parts de copropriété de tels navires
avant le 31 décembre 2010 (dépense n° 230509) ;
-
l’exonération temporaire de l’impôt sur les sociétés en faveur des entreprises créées en
Corse dans les secteurs de l’artisanat, de l’industrie, de l’hôtellerie, du bâtiment et des
travaux publics (dépense n° 300305) ;
-
le dispositif de taxation au taux de 10 % des revenus issus des inventions brevetables non
brevetées (partie de la dépense n° 210326) ;
-
le crédit d’impôt en faveur des maîtres
-restaurateurs (dépense n° 230203).
En outre, au cours des débats parlementaires sur le projet de loi de finances pour 2023,
deux dépenses fiscales supplémentaires ont été supprimées :
-
la n° 090201 relative au crédit d’impôt pour les micro
-entreprises implantées en zones de
restructuration de défense (ZRD), est évaluée à 0 € de 2021 à 2023
;
-
la n° 110267 re
lative au crédit d’impôt sur le revenu au titre du premier abonnement à un
journal, à une publication périodique ou à un service de presse en ligne d’information
politique et générale, estimée pour 2022 et 2023 à 3 M€ par an.
Indépendamment de ces mesures, le PLF pour 2023, contrairement à ce qui avait été fait
les précédentes années, ne contenait aucun article proposant de poursuivre l’effort de réduction
du nombre de taxes à faible rendement. Lors des conférences fiscales, aucun consensus n’a pu
être trouvé sur ce sujet.
Malgré les efforts de concertation entre les différentes directions du ministère de
l’économie, des finances
et de la souveraineté industrielle et numérique , le pilotage des
COUR DES COMPTES
36
dépenses fiscales souffre d’un défaut récurrent d’appropriation
, entre des ministères
responsables de programmes qui affirment ne pas détenir la compétence et les informations
nécessaires pour en évaluer l’impact, et le ministère
en charge du budget qui voit son action
limitée à
un rôle d’observateur et de conseil juridique sur les risques d’invalidation
constitutionnelle ou communautaire de telle ou telle nouvelle mesure envisagée. S’ensuit une
dilution des responsabilités en ce qui concerne le pilotage des dépenses fiscales.
Au-delà du sujet de la tenue des conférences fiscales, la question des évaluations et de
leur suivi doit être approfondie :
-
les évaluations réalisées sont peu nombreuses et ne permettent pas, à de rares exceptions
près, de nourrir utilement des discussions entre ministres ;
-
elles ne concernent p
as l’ensemble des ministères.
B -
Des évaluations qui restent trop rares pour être utiles au pilotage
des dispositifs
Au-delà des seuls chiffrages, qui demeurent imparfaits, les dépenses fiscales doivent faire
l’objet d’évaluations afin de s’assurer de leur
efficacité et de leur efficience. Or, aucune
évaluation exhaustive des dépenses fiscales n’a été réalisée depuis près de 10 ans. La LPFP
2009-2012 avait conduit à la mise en place d'un « comité d'évaluation » en vue d'évaluer le
stock existant avant le 30 juin 2011 (soit 470 dépenses fiscales et de 68 niches sociales). 72 %
des mesures avaient ainsi été évaluées.
Depuis, les objectifs d’évaluation ont été revus à la baisse par les LPFP successives et se
concentrent sur les « nouvelles » dépenses fiscales. L
es évaluations mises en œuvre au cours
des derniers exercices sont par conséquent peu nombreuses ou incomplètes, et les données
disponibles (notamment s’agissant du chiffrage ou du nombre de bénéficiaires) demeurent
parcellaires.
Or, les travaux d’évaluat
ion des dépenses fiscales constituent l'un des premiers outils de
maîtrise des coûts.
1 -
Une révision à la baisse de
l’objectif
d’évaluation
dans les LPFP successives
En matière d’évaluation des dépenses fiscales, les trois dernières lois de programmation
des finances publiques ont systématiquement revu leurs objectifs à la baisse.
Alors que la LPFP 2012-2017 prévoyait une évaluation par cinquième chaque année des
dépenses fiscales (article 18), cette disposition a été abrogée par la LPFP 2014-2019 (article 35).
Toutefois, cette dernière limitait à trois années les nouvelles dépenses fiscales instaurées à
compter du 1
er
janvier 2015 (article 21) et, d'autre part, prévoyait une évaluation systématique
à l'issue de cette période, couplée, en cas de maintien de celles-ci, à une obligation de
justification (article 23). En outre, l’article 22 de la LPFP 2014 –
2019 prévoyait la réalisation
de revues de dépenses, mais sans fixer d’objectif chiffré.
La LPFP 2018
–
2022 a abrogé l’ensemble de ces dispositions (articl
e 36) et ne prévoit
plus aucun objectif relatif aux revues de dépenses. Une limitation dans le temps des nouvelles
DES DÉPENSES FISCALES QUI NE SONT PAS PILOTÉES ET INSUFFISAMMENT ÉVALUÉES
37
dépenses fiscales a toutefois été fixée, mais plus souple qu’auparavant. L’article 20 de la LPFP
pour les années 2018 à 2022 prévoit ainsi que les créations ou extensions de dépenses fiscales
instaurées par un texte promulgué à compter du 1
er
janvier 2018 ne soient applicables que pour
une durée maximale de quatre ans (contre trois ans auparavant). Comme le précise le rapport
annexé à la LPFP 2018-2022, «
une telle disposition permet de fixer une échéance d’évaluation,
à l’approche de la date d’extinction du dispositif, afin de
justifier sa
pertinence avant d’en
proposer la reconduction au Parlement
».
L'application de cette disposition est examinée à
l'occasion des conférences fiscales. Or, sur les 82 dépenses fiscales créées depuis 2018, 44 ne
sont pas bornées, ce qui contrevient à l’article 20 de la LPFP 2018
-2022.
S’agissant des
« anciennes » dépenses fiscales, leur contrôle est très limité
23
.
Des LPFP successives, il résulte clairement que l’exigence législative d’évaluation des
dépenses fiscales, déjà peu respectée, est désormais très limitée.
Le projet de LPFP 2023-2027,
qui n’a pas été adopté à ce jour
, ne reprend pas le principe
de plafonnement des dépenses fiscales (conservé pour les niches sociales) et circonscrit la
limitation au maximum à quatre ans aux seules dépenses fiscales qui «
ont un caractère incitatif
ou constituent une aide sectorielle
». Il prévoit aussi que toute prorogation est limitée à quatre
ans, mais sans subordonner une nouvelle prorogation à une évaluation. D’autre part,
il prévoit
la réalisation d
’«
évaluations de la qualité de l’action publique dont les conclusions sont
transmises au Parlement au plus tard le 1er avril de chaque année
». Ces évaluations
porteraient notamment sur les dépenses fiscales et devraient identifier des mesures
d’amélioration de l’efficacité, de l’efficience et des coûts des politiques et des structures
évaluées.
2 -
Des évaluations prévues qui ne sont que très partiellement réalisées
Si la LPFP 2018-
2022 ne prévoit aucune obligation d’évaluation des dépenses fiscales
antérieures à 2018, des progrès ont toutefois été réalisés dans ce domaine.
a)
Des évaluations menées suite
à l’effort de programmation du
Gouvernement mais dont
le nombre reste bien en deçà des objectifs affichés
Les articles 29 et 136 de la loi de finances pour 2020 ont contribué à accentuer l’effort de
rationalisation des dépenses fiscales, notamment en établissant le bornage dans le temps de
certaines d’entre elles afin d'en favoriser l'évaluation. Lors de l’examen du PLF pour 2020, le
Gouvernement a ainsi présenté un programme d’évaluation de près de 70 dépenses fiscales
entre 2020 et 2023 (
cf.
a
nnexe 4), l’objectif étant
que ces évaluations interviennent en temps
utile afin de permettre au Parlement de se prononcer sur l’opportunité de proroger les dispositifs
arrivant à échéance.
23
L’article 34 de la LPFP prévoit que
chaque année, le Gouvernement transmet au Parlement, avant le dépôt du
projet de loi de finances de l'année, la liste des huit dépenses fiscales les plus coûteuses parmi celles relatives à
l'impôt sur le revenu et qui ne sont pas communes avec celles relatives à l'impôt sur les sociétés. Cette liste précise,
pour chacune de ces dépenses, la distribution par décile de revenu du nombre de contribuables concernés pour
les trois années précédentes. Cette liste est rendue publique dans un format permettant sa réutilisation.
COUR DES COMPTES
38
Pour l’exercice 2022, 11 évaluations étaient prévues, couvrant 24
dispositifs rattachés à
des missions variées (contre respectivement 13 et 7 évaluations en 2020 et 2021).
Le programme d’évaluation 2020 –
2023 est peu suivi à ce stade : une seule évaluation a
effectivement été réalisée en 2020 (sur les dispositifs zonés de soutien du développement
économique et de l'emploi dans les territoires) et
une seule en 2021 (sur le crédit d’impôt
famille).
En 2022, une seule a été réalisée, initialement programmée pour 2021. Il s’agit d’
un
travail
de l’Inspection générale des finances évaluant la réduction d’impôt sur le revenu au titre
des investissements locatifs réalisés dans le secteur de la location meublée non professionnelle
(dépense n° 110250 dite « RI Censi-Bouvard ») publié en juin 2022 et remis au Parlement fin
octobre 2022 (rapport prévu au II de l'article 74 de la LFI pour 2022), qui concluait à un manque
d’efficience du dispositif et recommandait de ne pas le reconduire au
-delà du 31 décembre
2022.
Cette recommandation est satisfaite, le dispositif n’ayant pas ét
é prorogé.
Par ailleurs, un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) publié en février
2022 intitulé
« redistribution, innovation, lutte contre le changement climatique : trois enjeux
fiscaux majeurs en sortie de crise sanitaire »
a émis certaines recommandations sur les
dépenses fiscales de soutien à l’innovation
: réduction du plafond du CIR, rationalisation des
dispositifs « Jeunes entreprises innovantes » (JEI
–
dépense n° 230604) et
crédit d’impôt
innovation (CII
–
dépense n° 200310), systématisation des évaluations des soutiens fiscaux à
l’innovation. L’article 33 de la loi de finances initiale pour 2023 prorogeant le dispositif fiscal
bénéficiant aux JEI jusqu’au 31 décembre 2025 tout en ramenant à huit ans la condition d’âge
pour ce volet fiscal du dispositif, dans un souci de ciblage vers les entreprises les plus
innovantes, répond à une
recommandation du rapport. Les autres recommandations n’ont pas
été jugées opportunes, le Gouvernement privilégiant la stabilité des paramètres du CIR.
Le CPO a également publié, en février 2023, un rapport sur la TVA, qui évalue le coût
des taux réduits (qui comprennent des dispositifs qui ne sont pas considérés comme des
dépenses fiscales) à 47 Md€. Il estime que la TVA est un instrument peu adapté à
la poursuite
de divers objectifs de politique publique (relance, soutien au pouvoir d’achat, environnement,
santé) et qu’elle devrait se recentrer sur son rôle d’impôt de rendement destinée à financer les
services publics. Le CPO recommande de davantage évaluer les dispositifs de taux réduits et
de supprimer ceux qui seraient jugés inefficients ou d’en relever le taux.
En outre,
aux termes de l’article 29 de la loi de finances pour 2020, un rapport évaluant
l'efficience des exonérations des impatriés, en indiquant notamment l'impact de ces dispositifs
en termes d'attractivité du territoire français dans le contexte du Brexit, devait être remis avant
le 30 septembre 2022
mais qui n’a toujours pas été remis à ce stade.
Enfin,
l’Inspection générale des financ
es
(IGF) a remis au ministre de l’économie
en juin
2022 un rapport
24
proposant un suivi et une évaluation des dépenses fiscales du programme 134
intitulé « Développement des entreprises et régulation ». Ce rapport a étudié 32 mesures du
programme 134 représentant 93,2 % du coût total des dépenses fiscales rattachées à ce
programme, en indiquant la qualité des informations disponibles et en proposant des évolutions
lorsque les évaluations existantes le permettent. L’IGF identifie ainsi 13 mesures qui devraien
t
24
Inspection générale des finances,
Suivi et mesure de la performance des dépenses fiscales du programme 134
,
juin 2022.
DES DÉPENSES FISCALES QUI NE SONT PAS PILOTÉES ET INSUFFISAMMENT ÉVALUÉES
39
faire l’objet d’une évaluation approfondie et sept mesures qui devraient faire l’objet d’une
réforme.
Par ailleurs, des évaluations antérieures ont déjà été réalisées sur certaines mesures
inscrites aux programmes de travail pour 2021 et 2022. Ainsi, le dispositif « Pinel » en faveur
du logement locatif intermédiaire (n° 110261), qui représente 1,19
Md€ en 2021, a fait l’objet
de plusieurs évaluations de l’IGF et du CGEDD en 2019 et 2020. Dans la continuité de ces
travaux, un rapport de ces mêmes organism
es paru en avril 2021 s’est penché sur le
développement
de
l’offre
de
logement
locatif intermédiaire
par
les investisseurs
institutionnels
25
, dans un contexte de réduction progressive des dispositifs fiscaux en faveur de
l’investissement des particuliers. D
e même, les crédits d'impôt « Prêt à taux zéro » et « Prêt à
taux zéro renforcé PTZ+ » (n° 210313), estimés à 878
M€ en 202
2, avaient déjà été évalués par
l’IGF et du CGEDD en 2019.
Les crédits d’impôt gérés par le ministère de la culture
(notamment n° 320
142 et 320128) ont par ailleurs fait l’objet d’un rapport de l’IGF et de
l’Inspection générale des affaires culturelles en 2018. Enfin, un rapport annexé au PLF 2020 a
évalué les taux de TVA réduits en faveur du logement social (n° 730210).
b)
Un dispositif d
’évaluation qui reste très incomplet
En dépit des évaluations réalisées au cours des dernières années, de nombreuses dépenses
fiscales restent en dehors du dispositif
d’évaluation
, y compris pour des sujets à fort enjeu
financier. Une proportion significative de dépenses fiscales estimées à plus de 1
Md€ n’
a ainsi
jamais été évaluée. Les dépenses fiscales en question se concentrent notamment sur les missions
Outre-mer
,
Cohésion des territoires, Économie
et
Solidarité, insertion et égalité des chances
.
Quelques exemples sont répertoriés ci-dessous :
-
l’exclusion des départements d'outre
-mer du champ d'application de la taxe intérieure de
consommation applicable aux carburants (n° 800401), estimée à 1,51 Md
€ en 202
2. Une
évaluation de cette mesure était prévue en 2022
mais n’a pas été réalisée
;
-
le taux réduit de TVA de 10 % pour la restauration commerciale (consommation sur place
et vente à emporter en vue d'une consommation immédiate
–
n° 730221), dont le coût est
estimé à 3,98 Md
€ en 202
2 ;
-
le tarif réduit (remboursement) pour le gazole, le fioul lourd et les gaz de pétrole liquéfiés
utilisés pour les travaux agricoles et forestiers (n° 800229), qui représente 1,35 Md
€ en
2022 ;
-
l’abattement
de 10 % sur les montants des pensions (y compris les pensions alimentaires)
et des retraites (n° 120401), estimé à 4,42 Md
€
en 2022 ;
-
l’exonération des prestations familiales, de l’allocation aux adultes handicapés ou des
pensions d’orphelins, de l’aide à
la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle
agréée, de l’allocation de garde d’enfant à domicile et, depuis le 1er janvier 2004, de la
prestation d’accueil du jeune enfant, pour l’impôt sur le revenu (n°
120202), chiffrée en
2022 à 1,82 Md
€ et dont le nombre de bénéficiaires n’est pas connu.
25
Développement de l’offre de logement locatif intermédiaire par les investisseurs
institutionnels
, IDG et CGDD,
avril 2021.
COUR DES COMPTES
40
L
’absence d’évaluation peut parfois résulter d’un classement récent parmi les dépenses
fiscales, ainsi du taux de TVA de 5,5 % applicable aux théâtres, cirques, concerts, spectacles
de variété, sur les droits
d’entrée dans les salles de cinéma et des parcs zoologiques, inscrit en
tant que dépense fiscale depuis le PLF pour 2020 (n° 730231), qui est chiffré à 300
M€ en 202
2.
Certaines missions ou politiques n’ont été concernées par aucun travail d’évaluation en
2021. C’est notamment le cas de la mission
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales,
pour laquelle la dernière évaluation de dépense fiscale remonte à 2017 (il s’agissait du crédit
d'impôt en faveur des entreprises agricoles utilisant le mode de production biologique,
n° 210316).
S’agissant des dépenses fiscales de la mission
Défense,
la Cour demande depuis
2014 à ce qu’elles fassent l’objet d’une évaluation, mais cette recommandation n’a jamais été
suivie d’effets.
Les dépenses fiscales en faveur de la Corse (mesures n° 730306, taux particuliers de TVA
applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse et n° 210305, crédit
d'impôt pour investissement en Corse), qui représentent à elles deux 352
M€ en 202
2 (contre
337
M€ en
2021
), n’ont jamais fait l’objet d’une évaluation par le ministère de la Cohésion des
territoires. Ces dépenses fiscales ne fon
t toujours pas l’objet d’évaluation malgré les
recommandations réitérées de la Cour
26
. La dernière évaluation remonte au rapport du comité
d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de juin 2011
qui avait pourtant mis en
doute leur efficacité.
Si deux tiers des dépenses fiscales évaluées en 2011 avaient obtenu des résultats
insuffisants (soit un score de 0 ou 1), moins de 27 % de ces mesures ont disparu en 2019. Ainsi,
si les dépenses fiscales inefficaces ou peu efficaces représentaient 40
Md€ en 2011, leur total
s’élevait encore à 35
Md€ en 2019, pour 169 dispositifs. Des dépenses fiscales en faveur des
entreprises évaluées à « zéro
» en 2011 n’ont en effet jamais fait l’objet d’une évaluation par
les ministères responsables. C’est par exemple le cas de la mesure n°
800222 (TICPE : Tarif
réduit de taxe intérieure de consommation pour le gazole utilisé comme carburant des véhicules
de transport public collectif de voyageurs) dont le coût est évalué à 153
M€ en 202
2, et qui était
décrit par la Cour comme un dispositif à revoir
27
.
Les résultats du programme d’évaluation mis en place depuis le PLF pour 2020 restent
ainsi assez faibles. Sur les 31 évaluations prévues dans le programme pluriannuel pour les
années 2020-2022, seules trois ont été réalisées (1 en 2020, 1 en 2021 et 1 en 2022). Aussi, bien
que la démarche d’évaluation ait semblé enregistrer des progrès depuis
trois ans, il convient de
veiller à la mise en œuvre effective des évaluations prévues et à leur ciblage. L’inscription dans
le Tome II de l’annexe
Voies et moyens
d’un programme annuel d’évaluation des dépenses
fiscales, prévue à l’article 25 de la loi organiq
ue du 28 décembre 2021 relative à la
modernisation de la gestion des finances publiques, constitue une avancée. Ainsi, un
programme de six évaluations est prévu pour 2023 :
-
les dispositifs fiscaux en Outre-
mer. L’efficience de tout ou partie de ces dispos
itifs, leur
adéquation avec les objectifs poursuivis, leur correct ciblage et leur lisibilité seront ainsi
analysés ;
26
Cour des comptes, NEB 2018, mission
Cohésion des territoires
27
Cour des comptes
, L
’efficience des dépens
es fiscales relatives au développement durable,
septembre 2016.
DES DÉPENSES FISCALES QUI NE SONT PAS PILOTÉES ET INSUFFISAMMENT ÉVALUÉES
41
-
le crédit d’impôt pour le financement de travaux d’amélioration de la performance
énergétique des logements anciens (dit dispositif « éco-PTZ
–
Dépense n° 210321), dont
l’échéance est fixée au 31 décembre 2023. L’évaluation pourra, le cas échéant, être élargie
à l’ensemble des dispositifs fiscaux de soutien à la rénovation énergétique;
-
les dépenses fiscales constitutives d’aides d’État au sens de l’article 107 du Traité sur le
fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), autorisées par la Commission européenne
sous réserve de la remise d’un rapport d’évaluation de leur efficience . Tel est le cas de la
réduction d’impôt sur le revenu au titre
des souscriptions au capital des PME
–
dépense n°
110216) ;
-
les dispositifs fiscaux relatifs au soutien au logement ;
-
les dispositifs fiscaux relatifs à la rénovation des centres-villes, notamment ceux mis en
place dans le cadre du plan « Action Cœur de V
ille ».
La Cour recommande que cette démarche annuelle s’inscrive dans une programmation
pluriannuelle des évaluations et surtout que ces évaluations soient effectivement réalisées dans
le calendrier imparti.
C -
Une articulation mal assurée entre les dépenses fiscales et les objectifs
poursuivis
Aucun texte ne prévoit explicitement de classer les dépenses fiscales en fonction des
objectifs du programme auquel elles se rattachent. L’article 51 de la LOLF dispose en effet
seulement que «
sont joints au projet de
loi de finances de l'année […] des annexes explicatives
[…] accompagnées du projet annuel de performances de chaque programme précisant […]
l'évaluation des dépenses fiscales
». L’information concernant les objectifs poursuivis par les
dépenses fiscales est donc très limitée.
Dans l’ensemble des documents de politique transversale annexés aux PLF successifs, le
chapitre consacré à la «
présentation des principales dépenses fiscales concourant à la politique
transversale
» se limite à une simple liste des dispositifs, qui ne détaille ni leur objectif, ni leur
impact. Le Tome II du
Voies et moyens
annexé au PLF comporte, en plus de l'estimation du
montant des dépenses fiscales, certains éléments complémentaires tels que la méthode et la
fiabilité du chiffrage, les dates de début et de fin d'applicabilité, le texte de référence au CGI
(ces informations étant transmises à titre indicatif) ainsi que le nombre de bénéficiaires. Depuis
le PLF pour 2021, est également indiquée la finalité visée par chaque dépense fiscale. Ces
éléments restent toutefois insuffisants.
La Cour relève ainsi depuis plusieurs années que la cohérence entre les dépenses fiscales
et les objectifs des programmes
auxquels elles se rattachent n’est pas toujours assurée.
Le choix des indicateurs de performance peut se révéler mal adapté aux dépenses fiscales.
En effet, certaines dépenses fiscales, en particulier lorsque leur montant est élevé ou le nombre
de leurs bénéficiaires important, peuvent contribuer à des objectifs dont la portée est plus large
que ceux figurant dans le volet performance des PAP, voire différente de ces derniers.
Un tel décalage entre les objectifs affichés et le contenu réel du dispositif est notamment
observé s’agissant de la mission
Économie
.
COUR DES COMPTES
42
Ainsi, un grand nombre de dépenses fiscales associées au programme 134
Développement
des entreprises et régulation
n’ont aucun lien avec les trois objectifs
de ce programme :
«
renforcer l’efficacité des aides aux entreprises
», qui porte sur le soutien offert par Bpifrance,
« amél
iorer l’efficacité du soutien public à l’internationalisation des entreprises
», et « assurer
le fonctionnement loyal et sécurisé des marchés
», destiné notamment à évaluer l’action de la
DGCCRF. Il s’agit entre autres du taux de TVA de 10
% pour la restauration commerciale
(n° 730221), estimé à 4,0
Md€ en 202
2, de la taxation au taux de 10% des revenus issus de
certains actifs de propriété industrielle
(n° 210326), estimée à 0,4 Md€ en 2022,
ou encore de
la pratique des amortissements dérogatoires,
via
la déduction exceptionnelle de 40 % du prix
de revient de certains biens limitativement énumérés, pratiquée sur la durée normale
d'utilisation du bien (n° 200401), estimée à 0,5
Md€ en 202
2.
Des constats similaires se retrouvent dans la mission
Écologie, développement et mobilité
durables.
Cette dernière recense 68 dépenses fiscales en 2022, relatives essentiellement à
l’énergie, au climat, aux transports mais également au logement ou à la préservation des
ressources naturelles. Or, faute de vision d’ensem
ble quant à leur impact, une part significative
de ces dispositifs s’avère inefficace voire génère des effets contraires aux objectifs de la
mission.
DES DÉPENSES FISCALES QUI NE SONT PAS PILOTÉES ET INSUFFISAMMENT ÉVALUÉES
43
Les dépenses fiscales défavorables à l’environnement
En 2016, la Cour des comptes avait dressé un panorama des dépenses fiscales relatives au
développement durable
28
, en proposant une typologie de classement entre dépenses favorables et
défavorables. Elle y notait que 14 des dépenses fiscales relevant de la mission Écologie, développement
et mobilité durables généraient des effets défavorables au développement durable.
Le rapport sur le Green Budgeting publié le 25 septembre 2019 par la mission IGF
–
CGEDD se
penche sur les enjeux environnementaux des dépenses fiscales
29
. Il recense 2,9
Md€ de dépenses fis
cales
ayant un impact défavorable, essentiellement dans le domaine de la lutte contre le changement
climatique. Il s’agit principalement d’exonérations de taxes intérieures sur la consommation (TIC) des
produits énergétiques bénéficiant aux secteurs indust
riels et de la production d’énergie. En particulier,
la mission a classé comme défavorables les exonérations sur l’électricité consommée par les installations
électro-
intensives considérant qu’il s’agissait d’une baisse des prix de l’énergie qui désincitai
t la
transition vers une économie sobre en énergie.
Dans le même ordre d’idée, dans son rapport de septembre 2019 sur la fiscalité
environnementale
30
, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) considère que la majorité des
dépenses fiscales attachées à la TICPE «
sont défavorables à l’environnement et peuvent être
considérées comme des soutiens à la consommation d’énergies fossiles
». Il suggère qu’une réforme des
dépenses fiscales les réoriente vers des objectifs favorables à l’environnement et propos
e la suppression
des tarifs de remboursement de TICPE en faveur du transport routier de marchandises en vue d’élargir
l’assiette de la fiscalité carbone.
Ces constats sont réitérés dans le Jaune budgétaire annexé au PLF 2023 Rapport sur l’impact
environnem
ental du budget de l’État. Ce dernier recense 120 dépenses fiscales ayant un impact sur
l’environnement, représentant 11,35
Md€ en PLF 2023. Plus de 60 % (en montant) de ces dépenses
fiscales sont cotées comme défavorables à l’environnement. S’agissant plu
s spécifiquement de la
mission Écologie, développement et mobilité durables, un peu moins de 40 % (en montant) des dépenses
fiscales relatives à cette mission sont considérées comme ayant un impact défavorable sur
l’environnement, et presque 50% sont consi
dérées comme neutre
31
.
L’empilement des dépenses fiscales relatives au développement durable et à l’environnement,
opéré sans cohérence, pourrait ainsi conduire à multiplier les coûts sans garantir l’efficience des
dispositifs. Les effets des différentes dé
penses fiscales pourraient même s’avérer contradictoires entre
eux. Des efforts d’évaluation et de coordination pourraient être effectués dans ce domaine.
Par ailleurs, pour encore près
de la moitié des missions, le Tome II de l’annexe
Voies et
moyens
in
dique qu’aucune dépense fiscale n’est rattachée à un indicateur de performance. C’est
notamment le cas pour plusieurs missions comportant pourtant un nombre élevé de dépenses
fiscales, comme la mission
Outre-mer
ou la mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
.
Par ailleurs, certaines missions ont des indicateurs de performances en nombre limité et peu en
rapport avec le programme associé. Par exemple, la mission
Économie
n’a qu’un seul indicateur
de performance, le suivi du prix de l’électricité
pour les industries électro-intensives, qui
concerne quatre dispositifs de tarif réduit d’accise sur l’énergie, peu en rapport avec leur
28
Cour des comptes
, L
’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable
,
septembre 2016.
29
IGF-CGEDD,
Green Budgeting : proposition de méthode pour une budgétisation environnementale,
septembre
2019.
30
Conseil des prélèvements obligatoires,
La fiscalité environnementale au service de l’urgence climatique
,
septembre 2019.
31
Pour mémoire, en 2022, près de trois quarts (en montant) des dépenses fiscales relatives à cette mission étaient
considérées comme ayant un impact défavorable sur l’environnement, contre un peu plus de la moitié en 2021, en
raison de l’extinction du crédit d’impôt transition énergétique.
COUR DES COMPTES
44
programme de rattachement (134,
Développement des entreprises et régulation
). Les progrès
sur ce point sont inexistants en 2022, aucune modification de programme de rattachement
n’ayant été enregistrée.
Par ailleurs, un certain nombre de dépenses fiscales relèvent de politiques plus larges que
celles soutenues par leur programme de rattachement. Par exemple, l’abattement d
e 10
% d’IR
sur le montant des pensions, y compris les pensions alimentaires, et des retraites (n° 120401),
chiffré à 4,4
Md€ en 2022
et rattaché au programme 157 -
Handicap et dépendance
ne concerne
pas seulement les personnes âgées dépendantes ou handica
pées, mais l’ensemble des retraités,
ainsi que les bénéficiaires d’une pension
alimentaire non retraités. Une même dépense fiscale
peut ainsi concourir en réalité à plusieurs politiques ou programmes. Pour chaque programme
concerné, la dépense fiscale est inscrite pour la totalité de son montant, ce qui fausse
l’évaluation du
total des moyens consacrés à une politique donnée. Il est ainsi nécessaire
d’améliorer la connaissance des bénéficiaires de chaque dispositif, afin de mieux répartir le coût
des dépenses fiscales par programme.
Ces décalages traduisent l’absence d’intégration des mesures fiscales dans une politique
globale et cohérente. Les analyses conduites par ailleurs par la Cour ont pu remettre en cause
l’efficacité même de certaines dépenses fisca
les, au regard des objectifs poursuivis.
*
Depuis leur création, les outils de pilotage n’ont pas permis de réduire le coût des
différents dispositifs
ni d’en réduire significativement le nombre
. Le plafond prévu par la loi de
programmation des finances publiques 2018
–
2022 est inopérant, car non contraignant, et le
projet de LPFP pour 2023-2027 a abandonné tout plafonnement. Les évaluations menées sont
en outre peu nombreuses (les calendriers d’évaluation ne sont pas respectés),
incomplètes et
peu suivi
es d’effets
et les résultats des conférences fiscales demeurent faibles voire inexistants.
Par ailleurs, l’articulation entre les dépenses fiscales et les objectifs des politiques publiques
montre parfois des incohérences.
Malgré l’accent mis sur l’évaluation dans le PLF pour 2020, la mise en œuvre du
programme d’évaluation demeure
très partielle. Il conviendra donc de veiller à la réalisation
effective des contrôles prévus dans le calendrier imparti et de
s’assurer que les résultats des
évaluations donnent bien lieu, le cas échéant, à une rationalisation des dispositifs.
Les nouvelles mesures introduites par la loi organique du 28 décembre 2021 réformant la
LOLF, et en particulier, le renforcement des informations relatives aux dépenses fiscales dans
la documentation budgétaire, en créant un état nouveau pour chaque mission (montant exécuté,
nombre de bénéficiaires, écart entre la prévision et l’exécution pour chaque mission, liste des
évaluations envisagées pour l’année) devraient conduire à une m
eilleure appropriation de ces
mesures et donc à une consolidation de leur pilotage, permettant par là-même un renforcement
de l’information du Parlement.
DES DÉPENSES FISCALES QUI NE SONT PAS PILOTÉES ET INSUFFISAMMENT ÉVALUÉES
45
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
2.
(
Nouvelle recommandation) réintroduire dans la loi de programmation des finances
publiques un plafonnement des dépenses fiscales contraignant (DLF, DB) ;
3.
(Recommandation réitérée) à
défaut d’autres sources d’information permettant de la
chiffrer, prévoir une obligation déclarative pour chaque dépense fiscale nouvelle
concernant l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés (
DGFiP) ;
4.
(Recommandation reformulée) élaborer un progra
mme pluriannuel d’évaluation des
dépenses fiscales en vue d’en réduire le nombre et l’impact sur les recettes publiques, et le
mettre en œuvre dans le calendrier prévu (
DB, DLF et responsables de programme).
Annexes
COUR DES COMPTES
48
Annexe n° 1.
chiffrage des changements de méthode PLF 2023 (coût 2022)
Liste dépenses fiscales -
PLF 2023 (M€)
Dépense fiscale
Coût 2022
Numéro Impôt
Libellé législatif
PLF 2022
(prévision
initiale)
PLF 2023
(Prévision
actualisée)
Écart
Changement
s de méthode
090114
Impôts
locaux
Exonération en faveur des
établissements exerçant une
activité commerciale dans
une zone de revitalisation
des commerces en milieu
rural (ZoRCoMiR)
nc
ε
0
ε
110267
Impôt
sur
le revenu
Crédit d'impôt sur le revenu
au
titre
du
premier
abonnement à un journal, à
une publication périodique
ou à un service de presse en
ligne d'information politique
et générale
nc
3
3
3
120109
Impôt
sur
le revenu
Exonération du salaire des
apprentis
et
des
gratifications versées aux
stagiaires versées à compter
du 12 juillet 2014
540
322
-218
-218
120113
Impôt
sur
le revenu
Exonération partielle de la
prise
en
charge
par
l'employeur, une collectivité
territoriale ou Pôle emploi,
des frais de transport entre le
domicile et le lieu de travail
660
120
-40
-40
120144
Impôt
sur
le revenu
Exonération de l’impôt sur
le revenu des indemnités
versées aux militaires au
titre de leur participation aux
opérations
visant
à
la
défense de la souveraineté
de
la
France
et
à
la
préservation de l'intégrité de
son territoire, engagées ou
renforcées à la suite des
32
8
-24
-24
ANNEXES
49
Liste dépenses fiscales -
PLF 2023 (M€)
attentats
commis
sur
le
territoire national en 2015
120206
Impôt
sur
le revenu
Exonération de la prestation
de compensation servie aux
personnes handicapées en
application de l'article L.
245-1 du code de l'action
sociale et des familles
85
70
-15
-15
160205
Impôt
sur
le revenu
Exonération, dans la limite
de 14,5 % d'un plafond
révisable chaque année, des
sommes
perçues
par
les
arbitres et juges sportifs
24
7
-17
-17
160207
Impôt
sur
le revenu
Exonération
des
sommes
perçues
à
titre
de
dédommagement
par
les
aidants familiaux dans le
cadre de la prestation de
compensation handicap
60
40
-20
-20
320105
Impôt
sur
les sociétés
Taxation à taux réduit de
certains revenus mobiliers
perçus par des organismes
sans but lucratif
10
39
29
29
320144
Impôt
sur
les sociétés
Crédit
d'impôt
pour
dépenses
de
création
audiovisuelle
et
cinématographique,
redevances
versées
aux
organismes
de
gestion
collective et rémunérations
versées
directement
aux
auteurs
nc
4
4
4
530207
Droits
d'enregistre
ment et de
timbre
Application
du
droit
d’enregistrement de 3 % (0,1
% à compter du 1er août
2012) pour les actes et
conventions
conclues
à
compter du 6 août 2008 sur
les cessions d’actions de
sociétés d’économie mixte
exerçant
une
activité
de
construction ou de gestion
de
logements
sociaux,
7
6
-1
-1
COUR DES COMPTES
50
Liste dépenses fiscales -
PLF 2023 (M€)
d’organismes d’HLM ou de
certaines sociétés foncières
720108
Taxe sur la
valeur
ajoutée
Exonération des prestations
de services et des livraisons
de
biens
qui
leur
sont
étroitement liées, effectuées
dans le cadre de la garde
d'enfants
par
les
établissements
visés
aux
deux premiers alinéas de
l'article L. 2324-1 du code de
la santé publique et assurant
l'accueil
des
enfants
de
moins de trois ans
50
80
30
30
730205
Taxe sur la
valeur
ajoutée
Taux
de
10%
pour
la
fourniture
de
logements
dans les hôtels
800
520
-280
-280
820207
Accise sur
les énergies
Tarif réduit pour l’électricité
directement fournie, lors de
leur stationnement à quai
dans les ports, aux navires
utilisés
à
des
fins
commerciales ou pour les
besoins
des
autorités
publiques
nc
ε
0
ε
920301
Autres
droits
Exclusion de l’assiette de la
TOCE des dotations aux
amortissements
afférents
aux
matériels
et
équipements acquis pour les
besoins des infrastructures et
des
réseaux
de
communications
électroniques
nc
15
15
15
990101
Autres
droits
Déductibilité
de
la
composante "émissions dans
l'air" des contributions ou
dons de toute nature versés
aux associations agréées de
surveillance de la qualité de
l’air
nc
25
25
25
990201
Autres
droits
Tarif
réduit
de
la
composante "déchets" pour
la réception de résidus à haut
nc
3
3
3
ANNEXES
51
Liste dépenses fiscales -
PLF 2023 (M€)
pouvoir calorifique issus des
opérations
de
tri
performantes
dans
une
installation de valorisation
énergétique
dont
le
rendement excède 0,7
990301
Autres
droits
Exonération des réceptions
de déchets non dangereux
par les installations de co-
incinération
nc
6
6
6
Total
1768
1268
-500
-500
COUR DES COMPTES
52
Annexe n° 2.
des taux réduits de TVA, non considérés comme des dépenses fiscales
Taux réduits de TVA non considérés comme des dépenses fiscales
Coût 2022
(M€)
Taux de 2,1 % applicable aux médicaments remboursables ou soumis à autorisation
temporaire d'utilisation et aux produits sanguins
3 219
Taux de 2,1 % applicable à l'audiovisuel public (préalable à la suppression de la
contribution à l’audiovisuel public par la LFR
n° 2022-1157 du 16 août 2022)
761
Taux de 5,5 % sur l'eau, les boissons non alcooliques, les produits destinés à
l'alimentation humaine
28 717
Taux de 5,5 % pour la fourniture de logement et de nourriture dans les
établissements d'accueil des personnes âgées et handicapées, les logements-foyers
mentionnées à l'article L.633-1 du code de la construction et de l'habitation et les
établissements mentionnés au b du 5° et aux 8° et 10° du I de l'article L. 312-1 du
code de l'action sociale et des familles, les résidences hôtelières à vocation très
sociale
993
Taux de 10 % pour les prestations de déneigement des voies publiques rattachées à
un service public de voirie communale ou départementale
nc
Taux de 10 % pour les travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit
d'exploitants agricoles
nc
Taux de 10 % sur les produits d'origine agricole, de la pêche, de la pisciculture et de
l'aviculture n'ayant subi aucune transformation
752
Taux de 10 % sur les préparations magistrales, produits officinaux et médicaments
ou produits pharmaceutiques non visés par l'article 281 octies (Taux de 2,1 %)
511
Taux de 5,5 % pour les ventes portant sur certains appareillages, ascenseurs et
équipements spéciaux pour les handicapés
1 116
Taux de 10 % sur les remboursements et les rémunérations versés par les communes
ou leurs groupements aux exploitants des services de distribution d'eau et
d'assainissement
nc
Taux de 10 % sur les taxes, surtaxes et redevances perçues sur les usagers des
réseaux d'assainissement
nc
Taux de 10 % pour le transport de voyageurs
2 258
Taux réduit à 10 % sur les cessions de droits patrimoniaux reconnus par la loi aux
auteurs des œuvres de l'esprit et aux artistes
-interprètes ainsi que de tous droits
portant sur les œuvres cinématographiques et sur les livres
nc
Taux de 10 % sur les prestations de collecte, de tri et de traitement des déchets
145
Taux réduit de 10 % sur les rémunérations versées par les communes ou leurs
groupements pour la mise en œuvre d'un contrat d'objectifs et de moyen
correspondant à l'édition d'un service de télévision locale
nc
Taux réduit de 10 % sur les remboursements et les rémunérations versés par les
communes ou leurs groupements aux exploitants assurant les prestations de balayage
nc
ANNEXES
53
Taux réduits de TVA non considérés comme des dépenses fiscales
Coût 2022
(M€)
des caniveaux et voies publiques lorsqu'elles se rattachent au service public de voirie
communale
Taux réduit dans les DOM (2,1 %) sur les travaux de construction de logements
évolutifs sociaux, financés dans les conditions prévues par arrêté interministériel en
application des articles L. 301-1 et L. 301-2 du code de la construction et de
l'habitation et facturés aux personnes physiques accédant directement à la propriété à
titre de résidence principale et qui concourent à la production ou à la livraison
d'immeubles au sens du I de l'article 257 du CGI.
nc
Taux réduit dans les DOM (2,1%) sur les ventes de logements évolutifs sociaux
mentionnés au a du 296 ter et qui entrent dans le champ d'application du I de l'article
257, lorsque l'acquéreur bénéficie pour cette acquisition des aides de l'État dans les
conditions prévues par l'arrêté
nc
Taux réduit à 5,5 % sur les livres
713
Taux réduit à 5,5 % pour la fourniture de repas par des prestataires dans les
établissements publics ou privé d'enseignement du premier et du second degré ainsi
que pour les repas livrés par des fournisseurs extérieurs aux cantines, scolaires et
universitaires notamment, qui restent exonérées de TVA
544
Taux réduit de 5,5 % pour les prestations de services exclusivement liées aux gestes
essentiels de la vie quotidienne des personnes handicapées et des personnes âgées
dépendantes qui sont dans l'incapacité de les accomplir, fournies par des
associations, des entreprises ou des organismes déclarés en application de l'article L.
7232-1 du même code, dont la liste est fixée par décret, à titre exclusif, ou à titre non
exclusif pour celles qui bénéficient d'une dérogation à la condition d'activité
exclusive selon l'article L. 7232-1-2 du même code
181
Taux réduit de 5,5 % pour les masques et les tenues de protection adaptés à la lutte
contre la propagation du covid-19
nc
Taux réduit de 5,5 % pour les produits destinés à l'hygiène corporelle et adaptés à la
lutte contre la propagation du covid-19
nc
Source : DLF, modèle DG Trésor, compte semi-définitif 2020
Dès lors que l’application de taux réduits ne résulte pas d’une obliga
tion communautaire,
c’est le caractère incitatif du taux réduit qui détermine si la mesure est classée en dépenses
fiscale, selon les critères définis en 2003 par le Conseil des impôts (actuellement Conseil des
prélèvements obligatoires) : sont traitées comme des règles générales, les dispositions qui, pour
l’ensemble des contribuables visés, «
contribue à rendre supportable cet impôt sur la
consommation ou qui ont pour effet de préserver l’accès de tous à certains produits ou
services
». Lorsque les taux réduits de TVA ont pour objet «
de soutenir économiquement un
secteur
», ils sont alors classés en dépenses fiscales. Selon la DLF, dans le prolongement de
recommandations de la Cour visant à améliorer les critères de classement des dépenses fiscales,
ont été opérés dans le PLF 2019 un classement dans les dépenses fiscales de quatre dispositifs
COUR DES COMPTES
54
de la mission Outre-Mer relatifs à la TVA et, dans le PLF 2020, le remplacement de six
dispositifs de TVA à taux réduit par six autres
32
.
Pour mémoire, en PLF 2021, le périmètre de deux dépenses fiscales relatives à des taux
réduits de TVA a été revu, pour un montant de - 0,63
Md€
:
-
n° 730207 anciennement relative aux taux de 10 % pour les recettes provenant de la
fourniture des repas par les cantines d'entreprises ou d'administrations, et de 5,5 % pour la
fourniture de repas par des prestataires dans les établissements publics ou privés
d'enseignement du premier et du second degré ainsi que pour les repas livrés par des
fournisseurs extérieurs aux cantines, scolaires et universitaires notamment, qui restent
exonérées de TVA ;
-
n° 730214 anciennement relative aux taux de 10 % pour les services d'aide à la personne
fournis à titre exclusif, ou à titre non exclusif pour celles qui bénéficient d'une dérogation
à la condition d'activité exclusive selon l'article L. 7232-1-2 du code du travail, par des
associations, des entreprises ou des organismes déclarés en application de l'article L. 7232-
1-1 du même code, et dont la liste est fixée par décret et de 5,5 % pour les prestations de
services exclusivement liées aux gestes essentiels de la vie quotidienne des personnes
handicapées et des personnes âgées dépendantes qui sont dans l'incapacité de les accomplir,
fournies par des associations, des entreprises ou des organismes déclarés en application de
l'article L.7232-1-1 du même code, dont la liste est fixée par décret, à titre exclusif, ou à
titre non exclusif pour celles qui bénéficient d'une dérogation à la condition d’activité
exclusive selon l'article L.7232-1-2 du même code.
L’examen du caractère incitatif de ces deux dispositifs, lequel constitue le critère dégagé
par le Conseil des prélèvements obligatoires pour considérer ou non ces mesures comme des
dépenses fiscales, a conduit la DLF à modifier leurs périmètres.
Pour ces deux dépenses fiscales, seule la partie relative au taux de TVA de 10 % a été
conservée. En effet, selon la DLF, le taux de 5,5 % ne correspond pas à une dépense fiscale car
il n'est pas incitatif et a pour seul objet d'abaisser le coût de services de première nécessité.
32
Six dépenses classées (730228, 730229, 730230, 730231, 730232 et 730233), une dépense supprimée par le
législateur (710104) et une dépense créée (730226).
ANNEXES
55
Annexe n° 3.
dé
penses fiscales supérieures à 1 Md€ non répertoriées parmi les
15 principales dépenses fiscales
Numéro
Impôt
Intitulé du dispositif
Montant
2022 (M€)
800401
TICPE
Réduction du champ de l'accise sur les produits
énergétiques à usage carburants, dans les collectivités
régies par l'article 73 de la Constitution, aux seuls
essences et gazoles et faculté pour ces collectivités de
minorer les tarifs
1 511
110261
IR
Réductions d'impôt sur le revenu en faveur de
l'investissement locatif intermédiaire (dispositifs Duflot
et Pinel)
1 378
800229
TICPE
Tarif réduit (remboursement) pour les gazoles, les fiouls
lourds et les gaz de pétrole liquéfiés utilisés pour les
travaux agricoles et forestiers
1 351
140119
IR
Exonération ou imposition réduite des produits attachés
aux bons ou contrats de capitalisation et d'assurance-vie
1 348
110203
IR
Crédit d'impôt pour frais de garde des enfants âgés de
moins de 6 ans
1 264
800221
TICPE
Tarif réduit (remboursement) pour les gazoles utilisés
comme carburant par les véhicules routiers de transport
de marchandises d'au moins 7,5 tonnes
1 247
730216
TVA
Taux de 5,5 % dans le secteur de l’accession sociale à la
propriété et dans le secteur du logement locatif social
pour les logements financés par un prêt locatif aidé
d’intégration (PLAI), pour les logements financés par un
prêt locatif à usage social (PLUS) lorsqu’ils relèvent de
la politique de renouvellement urbain, ainsi que pour
certains travaux portant sur ces logements ou participant
au renouvellement urbain
1 135
800201
TICPE
Tarif réduit des gazoles non routiers autre que celui
utilisé pour les usages agricoles
1 115
210309
IS
Réduction d'impôt au titre des dons faits par les
entreprises à des oeuvres ou organismes d'intérêt général
1 072
COUR DES COMPTES
56
Annexe n° 4.
e
xtrait du programme d’évaluation des dépenses fiscales
(2020-
2023) présenté lors de l’examen du PLF 2020
Année
d'évaluation
Évaluations à conduire
Dépenses fiscales
concernées
2020
Dépenses fiscales actuellement bornées dans le temps
Régimes zonés fiscaux : zones de revitalisation rurale (ZRR),
zones franches urbaines de troisième génération (ZFU), zones
d'aide à finalité régionale (ZAFR), bassins d'emploi à
redynamiser (BER), bassins urbains à dynamiser (BUD), zones
de développement prioritaire (ZDP), quartiers prioritaires de la
politique de la ville (QPV)
220102 ; 220104 ;
230602 ; 230606 ;
230608 ; 230609 ;
040101 ; 040111 ;
040112 ; 050106 ;
050111 ; 050112 ;
090101 ; 090111 ;
090113
Crédit d'impôt pour l'investissement en Corse
210305
Crédit d'impôt en faveur des entreprises utilisant le mode de
production biologique
210316
Réduction d'impôt sur le revenu au titre des Sociétés anonymes
de financement d'œuvres cinématographiques ou audiovisuelles
(SOFICA)
110244
Crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation
principale en faveur de l'aide aux personnes
110236
Aides fiscales en faveur de la forêt : réduction d'impôt sur le
revenu pour les investissements et cotisations d'assurance de
bois et forêts ; crédit d'impôt sur le revenu pour les travaux
forestiers et les rémunérations versées pour la réalisation de
contrats de gestion de bois et forêts
110226 ; 110262
Dispositifs en faveur du logement à usage d'habitation :
exonération des plus-values immobilières en vue de leur cession
à des organismes chargés du logement social ; exonération
temporaire des plus-values de cession d'un droit de surélévation
; imposition au taux réduit de 19% des plus-values de cession
sous réserve de transformation en locaux d'habitation
150119 ; 150406 ;
320141
Déduction fiscale en faveur des entreprises de presse
230403
Aides en faveur des entreprises : exonération temporaire des
bénéfices réalisés par les sociétés créées pour reprendre une
entreprise en difficulté ; déduction exceptionnelle en faveur de
l'investissement des PME dans la robotique et la digitalisation
industrielle
230102 ; 300111
Réduction d'impôt au titre des travaux de réhabilitation (ou de
confortation contre le risque cyclonique) réalisés par une
entreprise dans les DOM et les COM
110210
Dégrèvement de la cotisation de taxe foncière sur les propriétés
non bâties en faveur des associations foncières pastorales
60202
Exonération des syndicats professionnels et de leurs unions pour
leurs activités portant sur l'étude et la défense des droits et des
intérêts collectifs matériels ou moraux de leurs membres
300109
Taux réduit d'imposition de certains revenus de capitaux
mobiliers perçus par les caisses de retraite et de prévoyance
320108
ANNEXES
57
2021
Dépenses fiscales actuellement bornées dans le temps
Dispositifs d'incitation à l'investissement locatif : Pinel,
denormandie et Censi-Bouvard
110250 ; 110261 ;
110265
Évaluation du PTZ et PTZ+
210313 ; 210321
Déduction exceptionnelle de 40% en faveur des acquisitions de
poids lourds fonctionnant au gaz naturel, au biométhane ou à
l'ED95
200402
Réduction d'impôt pour mise à disposition d'une flotte de vélos
320143
Réduction d'impôt accordée au titre des souscriptions en
numéraire au capital d'entreprises de presse
110263
Abattement en faveur des immeubles anti-sismiques des DOM
50107
Dépenses fiscales actuellement non bornées dans le temps
Crédit d'impôt famille
210308
2022
Dépenses fiscales actuellement bornées dans le temps
Aides au secteur agricole : déduction pour épargne de
précaution, crédit d'impôt au titre des dépenses engagées par les
exploitants agricoles pour assurer leur remplacement
110240 ; 170106
Régimes fiscaux zonés : exonérations d'impôts locaux dans les
QPV
040109 ; 050110 ;
090109
Crédits d'impôt en faveur du secteur culturel : CI pour la
production phonographique, CI pour dépenses de production
d'œuvres cinématographiques ou audiovisuelles engagées par
des entreprises de production exécutive, CI pour dépenses de
production de spectacles vivants
320142 ; 320140 ;
320128
Déduction exceptionnelle (suramortissement) en faveur des
entreprises investissant dans des équipements de réfrigération et
de traitement de l'aide utilisant des fluides autre que les
hydrofluorocarbures
200403
Crédit d'impôt pour le rachat des entreprises par les salariés
320134
Abattement exceptionnel applicable aux plus-values de cession
en vue de la construction de logements en zones A et A bis
150209
Dépenses fiscales actuellement non bornées dans le temps
Crédit d'impôt au titre des dépenses engagées pour la formation
du chef d'entreprise
210315
Crédit d'impôt en faveur de l'innovation et crédit d'impôt
collection
200310
Tarifs réduits de TICPE en faveur des biocarburants
800212 ; 800215 ;
800216 ; 800217
Dépenses fiscales visant à soutenir la générosité des Français
210309 ; 400203 ;
520121 ; 110201
Taux réduits de TVA (5,5% et 10%) pour le logement social
(construction et livraison) et les logements en accession sociale à
la propriété dans les zones faisant l'objet de la politique de la
ville
730210 ; 730222 ;
730216
COUR DES COMPTES
58
2023
Dépenses fiscales actuellement bornées dans le temps
Exonération du bénéfice réalisé par les entreprises créées en
zone de restructuration de la défense
230605
Dépenses fiscales actuellement non bornées dans le temps
Crédit d'impôt pour dépenses de production de spectacles
vivants
320142
Exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit lors de
la transmission d'entreprises exploitées sous forme individuelle
ou détenues sous forme sociale (Dutreil DMTG)
520110
Taux de TVA à 5,5% sur les travaux de rénovation énergétique
730223