FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Prélèvement sur recettes en faveur de l’
Union
européenne
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
11
CHAPITRE I
L’EXÉCUT
ION BUDGÉTAIRE DU PSR-UE EN 2022
..............................
13
I - UN BUDGET 2022 EN AUGMENTATION PAR RAPPORT À 2021, PREMIER EXERCICE
DU CFP 2021-2027
...................................................................................................................................
13
A - Un budget encadré par le CFP
.............................................................................................................
13
B - La mobilisation possible de la « marge sous plafond de ressources », en plus des ressources propres 14
C - La construction du budget européen pour 2022
...................................................................................
15
II - UNE EXÉCUTION 2022 DU BUDGET EUROPÉEN INFÉRIEURE À LA PRÉVISION
........
17
A -
Les ajustements automatiques en cours d’année sur le budget européen
.............................................
19
B -
L’exécution 2022 des dépenses liées à la crise covid
...........................................................................
20
C - Une réallocation des dépenses pour faire face à la guerre en Ukraine
.................................................
21
III - LA CONTRIBUTION DE LA FRANCE AU BU
DGET DE L’UE
.............................................
23
A - Une stabilisation de la contribution française initialement prévue pour 2022
.....................................
23
B - Une exécution du PSR-UE finalement en forte baisse
.........................................................................
25
C - Un poids toujours prépondérant de la ressource RNB dans le PSR-UE
...............................................
26
CHAPITRE II LES POI
NTS D’ATTENTION POUR
LES PROCHAINES ANNÉES
....
29
I - DES INCERTITUDES FINANCIÈRES SIGNIFI
CATIVES POUR L’ÉQUIL
IBRE DU
BUDGET EUROPÉEN
............................................................................................................................
29
A - La mise en place de nouvelles ressources propres toujours en suspens
...............................................
29
B -
L’augmentation du niveau de risque porté par le budget européen
......................................................
31
II - LES EFFETS ATTENDUS DU BUDGET EUROPÉEN SUR LE BUDGET L
’ÉTAT
...............
33
A - Une hausse inévitable du PSR-UE dans les prochaines années
...........................................................
33
B - Une relative imprévisibilité des restes à liquider du budget européen
.................................................
34
C - Un taux de retour français en diminution régulière depuis 2017
.........................................................
36
Synthèse
Le prélèvement sur les recettes du budget général de l’État en faveur de l’Union
européenne (PSR-UE) est constitué de trois composantes : la ressource TVA, qui correspond à
un prélèvement de 0,30 % sur une assiette harmonisée pour tous les États-membres ; la
contribution calculée sur le revenu national brut (dite ressource RNB) ; et une nouvelle
ressource créée en 2021 sur les emballages plastiques non recyclés. En ajoutant au PSR-UE les
ressources propres traditionnelles que constituent les droits de douane, collectés directement au
profit de l’Union européenne, l’ensemble constitue
la contribution de la France au budget
européen.
Une baisse conjoncturelle du PSR-UE liée au dynamisme des autres recettes
européennes
En 2022, le prélèvement sur recettes en fa
veur de l’Union européenne (PSR
-
UE) s’est
élevé à 24,23
Md€, en baisse de
8% (-2,1
Md€) par rapport à l’exécution 2021. C’est la
première fois depuis 2017 que le PSR-
UE baisse d’une année sur l’autre après plusieurs années
de forte hausse, notamment en 202
1, lorsqu’il avait augmenté de 11% par rapport à 2020 pour
atteindre 26,37 Md€.
Cette diminution du PSR-
UE entre 2021 et 2022 est conjoncturelle. Les recettes de l’UE
constatées en fin d’année 2022 se sont révélées plus importantes que prévu au budget
prévisionnel (+ 32 % pour les droits de douane notamment, et + 25% pour les recettes diverses
dont les amendes), conduisant à alléger le PSR-UE par rapport aux prévisions initiales. De
surcroît, le Royaume-
Uni a continué de verser en 2022 une contribution à laquelle il s’est
engagé, mais à terme, le Brexit aura pour effet mécanique d’augm
enter le PSR dû par la France
de manière pérenne.
En exécution 2022, le PSR-UE est inférieur de -
2,2 Md€ à la prévision en LFI 2022. Cette
sous-
exécution est plus importante que la moyenne des écarts d’exécution de ces dernières
années (plus ou moins 1 Md
€ en moyenne depuis 2010).
En cours d’exécution, le budget 2022 de l’UE a été modifié par cinq budgets rectificatifs,
qui ont abouti à ouvrir un total de 182,3 Md€ en crédits d’engagement (CE) et 170 Md€ en
crédits de paiement (CP) sous plafond, soit un mo
ntant supérieur de 12,8 Md€ en CE et inférieur
de 0,6 Md€ en CP par rapport au budget initialement voté.
La Commission prévoit une consommation totale de 173,8 Md€ en CE et 162 Md€ en
CP, soit des écarts de -
8,5 Md€ en CE et
-
8 Md€ en CP par rapport aux cr
édits ouverts (les
chiffres définitifs seront connus courant 2023). La sous-exécution des crédits de paiement
s’explique par les retards dans l’exécution des engagements pris dans le cadre de la
programmation 2014-2020.
COUR DES COMPTES
6
Le redéploiement du budget européen provoqué par la crise ukrainienne
La guerre en Ukraine a par ailleurs entraîné des dépenses exceptionnelles qui n’étaient
pas intégrées dans le budget initial et qui ont été majoritairement financées par des
redéploiements
.
L’aide de l’UE en faveur de l’
Ukraine est estimée par la Commission européenne à 11,6
Md€ en crédits d’engagement et 10,4
Md€ de crédits de paiement en 2022
1
. S’agissant des
crédits de paiement, les dépenses sont réparties entre une assistance macrofinancière (prêts au
gouvernement ukrainien) de 7,2
Md€,
qui correspond à des redéploiements de prêts
initialement intégrés au programme de relance NextGenerationEU ; des garanties apportées à
des prêts BEI et BERD pour 1,8 Md€
; et un soutien direct via divers programmes européens
pour 1,48
Md€.
Ces dépenses ont principalement aidé les États membres pour l’accueil des réfugiés
ukrainiens. Ils ont été financés par un redéploiement de la programmation 2014-2020, par des
virements entre les rubriques du budget 2022 et pour 314,6 M€ seulement pa
r des crédits
additionnels au budget européen 2022. Ont également été mobilisés des instruments hors budget
UE (la Facilité européenne pour la paix a ainsi été utilisée pour un montant de 3,1
Md€).
Une progression du PSR-UE anticipée à moyen terme
La diminution du PSR-UE en 2022 ne modifie pas pour les années à venir sa trajectoire
prévisionnelle à la hausse, qui a été intégrée dans le projet de loi de programmation des finances
publiques pour 2023-2027. Une progression moyenne annuelle de 981
M€ est en eff
et prévue,
pour atteindre un niveau de PSR-
UE estimé à 28,5 Md€ en 2027.
Cette hausse de la contribution française est le résultat de l’augmentation de la part de la
France dans la contribution RNB suite à la sortie du Royaume-
Uni de l’UE et de la fin de l
a
contribution britannique résiduelle négociée dans le cadre des accords de sortie.
L’évolution du PSR
-UE dans les prochaines années dépendra également du rythme de
liquidation des dépenses engagées mais non payées : hors subventions versées au titre de la
facilité pour la relance et la résilience (FRR) dont le financement n’est pas à ce jour porté par
le PSR-
UE, les restes à liquider s’élèvent à 252 Md€ fin 2022, soit un niveau proche de celui
constaté fin 2021.
L’année 2022 voit se poursuivre la mise en
œuvre du plan de relance européen,
qui n’est retracée dans le PSR
-
UE qu’à hauteur des intérêts des emprunts émis
pour financer ce plan
Dans le cadre du plan de relance européen
NextGenerationEU
doté de 750
Md€, la France
devrait toucher au total 43 Md€ dont 37,5Md€ au titre de la « facilité pour la reprise et la
1
La Commission n’a pas encore communiqué le montant détaillé des effets de la crise ukrainienne sur les
différentes lignes du budget européen (par exemple, dépenses de la rubrique 4 pour la gestion des frontières). De
même, le montant effectif des dépenses
de cohésion réorientées pour l’accueil des réfugiés (« FAST CARE »)
dans les États membres n
’est
pas encore connu.
SYNTHÈSE
7
résilience » (FRR), 3,9 Md€
via
REACT-
EU, 580 M€
via
le fonds de transition juste, et 864
M€
via
le FEADER. En 2022, au titre de la FRR, le budget général de l’État a enregistré en recette
non fisc
ale un versement européen de 7,4 Md€. Un échéancier de versements est établi jusqu’en
2026, conditionné par le respect d’engagements dans la mise en œuvre nationale de la FRR
(cibles et jalons). Un redéploiement du volet prêts de
NextGenerationEU
est en cours de
discussion pour financer le plan
REPowerEU
.
Ce plan est aujourd’hui quasiment sans conséquence sur le PSR
-UE, car il est couvert par
des emprunts contractés directement par l’Union, qui seront remboursés à partir de 2028. Il est
également comptabili
sé hors budget européen, à l’exception des intérêts, qui ont fortement
augmenté et qui devraient continuer à croître en 2023.
Des risques à moyen terme
d’augmentation du
PSR-UE
Plusieurs incertitudes pèsent actuellement sur le budget européen, qui pourraient avoir
des effets à la hausse sur le PSR-UE via la contribution RNB.
En vertu des décisions du Conseil européen de juin et décembre 2020, l’Union doit en
principe se doter de ressources propres nouvelles pour financer l’amortissement des emprunts
de NextGenerationEU, dont les remboursements commenceront en 2028, et pour financer le
fonds social pour le climat. La somme de ces deux fonds représente un total de 425 Md€. Un
premier paquet de recettes a été présenté par la Commission au Conseil en 2022, mais son
montant est insuffisant pour couvrir les annuités d’emprunt, si bien qu’un nouveau paquet de
nouvelles ressources propres doit faire l’objet de propositions d’ici la fin 2023. Si les États
membres ne parviennent pas à adopter à l’unanimité des nouvell
es ressources propres, les
contributions nationales devront être mobilisées pour le remboursement de la dette souscrite
par l’Union. Dans cette hypothèse, la France aurait à supporter un surcoût annuel d’au moins
2,5
Md€ pendant 30 ans
2
selon la clef assise sur le revenu national brut (RNB) pour le
remboursement de NextGenerationEU, et à un surcoût total de 11 Md€ pour le fonds social
climat.
La prise en compte de ces engagements figure déjà pour information dans une note
annexée au compte général de l’État
(CGE) pour 2021.
L’autre facteur de risque à moyen terme pour la France est lié à la capacité de l’Ukraine
à rembourser l’assistance macrofinancière dont elle a bénéficié
en 2022 et dont les montants
vont fortement croître en 2023. Ces prêts consentis au gouvernement ukrainien sont en effet
garantis en partie par les États membres. L
’exposition du budget de l’
É
tat est estimée à 5,4 Md€
au titre de
ces instruments et des prêts de la BEI à l’Ukraine, également garantis par le budget
européen.
2
Le coût annuel de 2,5 Md€ pour la France du remboursement de la partie subvention de
NExtGenEU
est une
estimation qui date d’avant la remo
ntée des taux et va être fortement revu à la hausse pour tenir compte de
l’évolution des taux d’intérêt depuis 2020.
Récapitulatif des recommandations
Aucune recommandation
Introduction
Le prélèvement sur les recettes du budget général de l’État en faveur de l’Union
européenne (PSR-UE) est constitué de trois ressources distinctes : la ressource TVA, qui
correspond à un prélèvement de 0,30 % sur une assiette harmonisée pour tous les États-
membres ; la contribution calculée sur le revenu national brut (dite ressource RNB) ; une
nouvelle ressource créée en 2021 sur les emballages plastiques non recyclés. Avec la ressource
propre traditionnelle que constituent les droits de douane, collectés directement au profit de
l’Union européenne, l’ensemble de ces recettes constitue la contribution totale de la France au
financement de l’Union européenne, estimée pour 2022 à 26,7 Md€, dont 24,23 Md€ pour le
PSR-UE
3
.
La gestion du PSR-UE est réalisée par la direction du budget, qui en assure la prévision
au moment de la préparation de la loi de finances et donne les ordres de versements en réponse
aux appels de fonds de la Commission européenne. C’est le montant
des crédits de paiement
nécessaires à la couverture des engagements de l’année qui détermine le niveau de ces appels
de fonds.
Le PSR-UE est voté en loi de finances initiale, à titre évaluatif. Il est ajusté en cours
d’année
via
une ou plusieurs lois de finances rectificatives pour tenir compte
de l’évolution en
cours d’année des dépenses de l’UE (reports de dépenses de l’année N
-1 ; évolution en cours
d’exercice budgétaire des dépenses de l’UE de l’année N) et du rendement réel des ressources
propres de l
’UE. La répartition des contributions des États membres, notamment celle fondée
sur leur revenu national brut, est également susceptible d’évoluer en cours d’année en fonction
de l’évolution du poids de chaque État
-membre dans le RNB européen total.
En 202
2, le prélèvement sur recettes avait fait l’objet d’une prévision à 26,36 Md€ en loi
de finances initiale. Il s’est finalement élevé à 24,23 Md€ soit
:
-
une baisse de 2,1 Md€ (soit
-
8 %) par rapport à l’exécution 2021 qui s’élevait à 26,37 Md€
;
-
une baisse
de 2,2 Md€ par rapport à la prévision initiale. À titre de comparaison, l’écart
entre exécution et prévision en 2021 s’était élevé à 832 M€.
L’évolution constatée entre 2021 et 2022 marque une baisse conjoncturelle du PSR
-UE,
principalement liée au rebond des recettes européennes en 2022 et notamment des ressources
propres traditionnelles que constituent les droits de douane, et dans une moindre mesure à la
sous-exécution du budget européen en 2021, qui a entrainé un report du solde plus important
que prévu sur 2022. Cette baisse ne remet pas en cause la trajectoire à la hausse qui est intégrée
dans le projet de loi de programmation pluriannuel des finances publiques pour 2023-2027
(lequel prévoit 981 M€ de hausse annuelle moyenne du PSR
-UE sur la période).
3
Le montant définitif sera connu courant 2022, une fois le montant des droits de douanes connu.
COUR DES COMPTES
12
La mobilisation croissante des garanties accordées par les Etats membres à des prêts
accordés par l’Union, et le volume des restes à liquider, viennent par ailleurs accroitre les
facteurs d’incertitude qui entourent le montant annuel du PSR
-UE pour les années à venir.
Les chiffres définitifs de l’exécution 2022 du budget européen seront transmis par la
Commission au cours du premier trimestre 2023. C’est la raison pour laquelle les chiffres et
tableaux contenus dans la présente note d’exécution font état d’une «
exécution
prévisionnelle ».
Prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne
Graphique n° 1 :
p
rélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne en 2021 et
2022 (M€)
Source : direction du Budget
26 368
26 400
24 230
20 000
21 000
22 000
23 000
24 000
25 000
26 000
27 000
Exécution 2021
LFI 2022
Exécution 2022
Chapitre I
L’exécution
budgétaire du PSR-UE en 2022
L’année 2022 est le deuxième exercice s’inscrivant dans le cadre financier pluriannuel
(CFP) 2021-
2027, qui a été approuvé par l’accord interinstitutionnel du 16 décembre 2020 entre
le Parlement européen, le Conseil et la Commission et traduit dans le règlement du Conseil du
17 décembre 2020. Le CFP porte sur un total de 1,04 % du RNB européen (soit 1
074,3 Md€
2018
en crédits d’engagement et 1
061,1
Md€
2018
en crédits de paiement sur la période 2021-2027).
Par comparaison, le budget 2014-2020 représentait 1,02
% du RNB de l’UE (soit 960 Md€
2011
en crédits d’engagements
).
Pour le budget 2022, 170 Md€ de CP ont été ouverts, et au 31 décembre 2022 la
Commission estimait que l’exécution
du
budget s’élèverait à 162 Md€. La part de la
contribution française sous la forme du PSR-
UE s’est élevée à 24,23 Md€ (soit
-
2,1 Md€ par
rapport à l’exécution 2021 et
-
2,2 Md€ par rapport à l’estimation figurant en LFI 2022).
I -
Un budget 2022 en augmentation par rapport à 2021,
premier exercice du CFP 2021-2027
A -
Un budget encadré par le CFP
Actualisé aux prix de 2020, le CFP 2021-2027 prévoit un plafond de 1
212 Md€
2020
en
crédits d’engagement et 1
196 Md€
2020
en crédits de paiement sur la période, hors plan de
relance
4
.
Conformément à l’article 312
du TFUE, le CFP fixe :
-
un plafond global et des plafonds annuels de crédits d’engagements et de crédits de
paiement (CP) pour l’ensemble du budget européen.
4
S’agissant des effets de l’inflation sur
le CFP il faut distinguer :
- le passage du CFP négocié aux prix 2018 aux prix 2020 qui marquent le début de la programmation
: c’est
l’inflation réelle qui est prise
en compte ;
- ensuite, chaque année du CFP augmente mécaniquement de 2% : ce déflateur a
git indépendamment de l’inflation
réelle, et n’est jamais revu
;
-
enfin seules quelques dépenses du budget européen sont réellement indexées sur l’inflation, mais elles sont
proportionnellement faibles.
COUR DES COMPTES
14
-
les montants des plafonds annuels des crédits d’engagement (CE) pour les sept
rubriques du budget
Le CFP est assorti d’un déflateur pour tenir compte de l’inflation prévisionnelle sur la
période couverte : dans le CFP 2021-2027, ce déflateur a été fixé à 2%. Ce mécanisme est
appliqué automatiquement chaque année, indépendamment de la réalité de l’infla
tion constatée.
Pour 2022, le CFP ajusté aux prix de 2020 prévoyait un plafond de 167,5 Md€ en CE et
169,2 Md€ en CP.
Tableau n° 1 :
cadre financier pluriannuel 2021-
2027 (en millions d’euros, aux prix de
2020)
Source : Règlement (UE, Euratom) 2020/2093
B -
La mobilisation possible de la « marge sous plafond de ressources »,
en plus des ressources propres
Le CFP prévoit un niveau maximal des dépenses chaque année, mais le budget de l’Union
européenne est également déterminé par les recettes disponibles, qui sont plafonnées.
Le système de ressources de l’Union européenne comprend cinq types de ressources :
-
les ressources propres traditionnelles (RPT), constituées des droits de douane, dont les
administrations nationales assurent la perception (la direction générale des douanes et droits
indirects pour la France) ;
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE DU PSR-UE EN 2022
15
-
la ressource TVA, calculée par l’application d’un taux d’appel uniforme de 0,30 % à une
assiette harmonisée pour l’ensemble des États membres (quelques dérogations existent au
sein de l’UE) ;
-
une nouvelle ressource dite « Plastique » instaurée en 2021 ;
-
la ressource dite « RNB » pour revenu national brut, versée par les États membres au
prorata de leur part dans le RNB total de l’UE. Il s’agit de la principale ressource de l’UE
(aux alentours de 70 %), mais
aussi de sa ressource d’équilibre, car elle s’ajuste au niveau
requis pour maintenir l’équilibre du budget de l’UE. Son niveau varie en cours d’année en
fonction des besoins de couverture des paiements et de l’évolution des autres ressources.
Le montant d
éfinitif de la contribution RNB est connu en fin d’année, en fonction de la
différence entre les recettes mentionnées ci-
dessus et les dépenses totales de l’Union
européenne ;
-
les recettes diverses (solde de l’exercice antérieur, produit des amendes, contr
ibutions et
remboursements des États, etc.)
Seules les quatre premières sont considérées comme des ressources propres au sens de la
directive ressources propres (article 2(1)).
La décision ressources propres du 14 décembre 2020 (DRP) fixe le montant maximal des
ressources propres destinées à couvrir les crédits de paiement chaque année : il ne peut dépasser
1,46 % de la somme des RNB de tous les États membres pour la période 2021-2027 pour les
crédits d’engagements et 1,4
% pour les crédits de paiement.
La «
headroom
», ou « marge sous plafond des ressources propres » est la différence entre
les montants maximaux de ressources propres pouvant être appelés chaque année soit 1,46 %
en CE et 1,4
% en CP d’une part, et les ressources propres nécessaires pour f
inancer le budget
européen chaque année. La marge disponible est donc calculée chaque année en fonction des
crédits de paiement réellement inscrits au budget européen et de l’évolution du RNB de l’UE.
Cette marge peut être utilisée pour financer des garanties non provisionnées et les prêts
contractés par l’Union. Elle constitue une réserve d’intervention garantie par les
États membres.
C -
La construction du budget européen pour 2022
En 2022, le Conseil et le Parlement ont adopté un budget initial de 169,5 Md€
en CE et
170,6 Md€ en CP en dépenses, à comparer à un budget initial 2021 de 164,2 Md€ en CE et
166,1 Md€ en CP, soit + 5,3 Md€ en CE (+ 3,2%) et + 4,5 Md€ en CP (+
2,7%). Ce budget
représentait 1,14% du RNB de l’UE en 2022. Par rapport au montant maximal d’engagement
prévu dans la décision relative aux ressources propres du 14 décembre 2020 (DRP), une
headroom
ou marge sous ressources propres de 0,32% était disponible, soit 48 Md€.
COUR DES COMPTES
16
Tableau n° 2 :
évolution du crédits initiaux du budget européen entre 2021 et 2022
(Md
€)
Budget initial UE
2021
Budget initial UE
2022
Écart (Md€)
Variation
CE
164,2
169,5
+ 5,3
+3,2%
CP
166,1
170,6
+ 4,5
+ 2,7%
Source : Commission européenne
Les dépenses prévoyaient pour leur part une baisse significative des crédits de paiements
affectés à la réserve d’ajustement Brexit
5
(-
400 M€ soit
-23,5% par rapport au budget 2021),
au fonds social européen (-
3,6 Md€ soit
-15%) et une augmentation significative des crédits
consacrés à Horizon Europe
6
(+2,7 Md€ soit +27%), à la Défense (+
511M
€ soit + 357%), aux
fonds de cohésion (+ 1,2 Md€ soit + 9,9%), au mécanisme pour l’interconnexion en Europe
transports (+460 M€ soit + 32,4%), à Erasmus (+ 900 M€ soit +37,1%), au Programme pour
une Europe numérique (+690 M€ soit + 434%), au Programme spat
ial européen (+ 430 Me soit
+26,4%), au programme UE4Health (+ 226 M€ soit + 176,3%), au Fonds pour la gestion
intégrée des frontières (FGIF). Les intérêts du plan
NextGenEU
devaient s’élever à 145 M€
(contre 40 M€ en 2021).
Pour financer ce budget, les recettes étaient composées à 92,46 % de ressources propres,
déclinées dans le tableau ci-dessous. Ces ressources propres représentaient 1,06 % du total du
RNB de l’UE au moment du vote du budget. En dehors des recettes diverses, les montants
estimés étaient proches des montants constatés en 2021.
5
Doté d'une enveloppe de 5
Md€
2018
, ce fonds a pour objectif de soutenir les régions, les secteurs et les
communautés affectés par le Brexit et de leur permettre de pallier les effets économiques et sociaux défavorables
résultant directement du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne. Prévu pour une durée déterminée, son
usage a été moins important qu’initialement anticipé.
6
Il s’agit du pr
ogramme européen pour la recherche et l'innovation
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE DU PSR-UE EN 2022
17
Tableau n° 3 :
p
révision initiale de recettes pour 2022 comparée à l’exécution 2021
Recettes
Budget initial
2022 (Md€)
Répartition
2022
Exécution
2021 (Md€)
Répartition
2021
Ressources propres
traditionnelles
18
10,5%
19
11,1%
TVA
19,1
11,2%
18
10,5%
Contributions RNB
Dont contribution
britannique
114,7
10,8
67,2%
115,8
67,9%
Ressource plastique
6
3,5%
6
3 ,4%
Recettes diverses
12,9
7,6%
12
6,54%
Total
170,7
100%
170,5
100%
Source : Commission européenne
Graphique n° 2 :
répartition
des ressources de l’Union européenne prévues dans le
budget 2022
Source : Commission européenne
II -
Une exécution 2022 du budget européen inférieure à la
prévision
En cours d’exécution, le budget 2022 de l’UE a été modifié par cinq budgets rectificatifs,
qu
i ont abouti à ouvrir un total de 182,3 Md€ en CE et 170 Md€ en CP sous plafond, soit un
10,50%
11,20%
67,20%
3,50%
7,60%
Ressources propres traditionnelles
TVA
Contributions RNB
Ressource plastique
Recettes diverses
COUR DES COMPTES
18
montant supérieur de 12,8 Md€ en CE et inférieur de 0,6 Md€ en CP par rapport au budget
initialement voté.
L’ouverture en cours d’année de crédits d’engagement supplémentaires s’explique
essentiellement par le retard pris dans la programmation 2021-2027 et par les dépenses liées à
la guerre en Ukraine.
Au 31 décembre 2022, la Commission prévoyait une consommation totale de 173,8 Md€
en CE et 162 Md€ en CP, soit des écar
ts de -
8,5 Md€ en CE et
-
8 Md€ en CP par rapport aux
crédits ouverts. Les chiffres définitifs seront connus courant 2023 et pourraient être inférieurs.
La sous-
exécution des crédits de paiement s’explique par les retards pris dans l’exécution des
engagements de la programmation 2014-2020.
Tableau n° 4 :
écarts entre prévision et exécution prévisionnelle des crédits européens
en 2022
Md€
Budget initial
Crédits ouverts
après budgets
rectificatifs
Exécution
prévisionnelle
Écarts exécution
prévisionnelle
/crédits ouverts
CE
169,5
182,3
173,8
-
8,5 Md€
CP
170,6
170
162
-
8 Md€
Source : Commission européenne
Le montant prévisionnel des recettes (y compris les recettes diverses) attendu pour 2022
est proche de la prévision initiale (-
1,4 Md€),
moyennant des écarts significatifs sur plusieurs
ressources.
Le rebond de l’économie post
-
crise covid s’est traduit par des recettes propres
traditionnelles très dynamiques
en 2022 (+5,1 Md€ par rapport à la prévision initiale 2022,
passant de 17,9 Md€ au budget initial adopté à 23 Md€), ce qui n’avait pas été anticipé au
moment de la construction du budget 2022 ; la sous-exécution des dépenses européennes en
2021 a égalemen
t contribué à un report de solde plus important qu’attendu. Les contributions
RNB des États membres, qui servent de variable d’ajustement en recettes, ont donc été revues
sensiblement à la baisse (-
10,7 Md€).
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE DU PSR-UE EN 2022
19
Tableau n° 5 :
écart entre les prévision et exécution prévisionnelle des recettes
européennes en 2022
Recettes (Md€)
Budget initial 2022
Exécution prévisionnelle
2022
Écart
Ressources propres
traditionnelles
17,9
23
+5,1
TVA
19
19,7
+0,7
Contribution RNB
114,7
104
-10,7
Ressource plastique
6
6,3
+0,3
Recettes diverses
12,9
16,1
+3,2
Total
170,5
169,1
-1,4
Source : Commission européenne
Les principales sources d’écarts à la prévision sont détaillées dans les développements ci
-
dessous.
A -
Les ajustements automatiques en cours d’année sur le budget
européen
Il est procédé chaque année à des ajustements automatiques sur le budget de l’Union
visant à tirer
les conséquences de l’exécution constatée en n
-1. Parmi ces ajustements figure
notamment le report du
solde de l’année précédente
: en 2022 le budget rectificatif n° 2 a reporté
le solde excédentaire de l’exercice 2021 à hauteur de 3,2 Md€ soit un montant supérieur de
+2,2
Md€ à la prévision initiale de la Commission européenne. L’essentiel de ce report
correspond à un surplus de recettes constatées en 2021 (et notamment à des amendes dans le
cadre des affaires de concurrence et d’intérêts de retard) pour 1,1 Md€ et à un surplus de
ressources propres traditionnelles (droits de douane) collectées en 2021 pour 1,4 Md€.
En dépenses, le report correspondant à une sous-exécution des dépenses 2021 est de
0,6
Md€ (notamment des dépenses administratives pour
-
117 M€ ; une annulation de crédits
reportés à hauteur de -
327 M€ pour l’ensemble des institutions ; des variations de taux de
change en dépense de -126 M
€,).
L’inflation constatée en 2022 n’a eu qu’un effet modéré sur les dépenses européennes.
COUR DES COMPTES
20
Un effet mesuré de l’inflation et de la hausse des taux d’intérêt en 2022
Le cadre financier pluriannuel 2021-
2027 prévoit l’application d’un déflateur de 2% pour
l’actualisation des plafonds du cadre financier, applicable indépendamment du niveau réel de
l’inflation. Le budget européen est donc relativement peu sensible à l’inflation, à deux exceptions
près :
1. Le mécanisme d’ajustement salarial des fonctionnaires
européens
En application du statut des fonctionnaires européens, la rémunération de ces derniers est
réévaluée automatiquement en fonction de l’évolution du pouvoir d’achat des fonctionnaires des Etats
membres et l’évolution du coût de la vie en Belgique
et au Luxembourg. Pour 2022, le niveau de la
révision atteint 6,9 % (selon les dernières données des services de la Commission transmis en
novembre), ce qui a entraîné une majoration de 163 M€ des dépenses administratives des institutions
via
le budget rectificatif n°5 pour 2022.
2. La hausse du coût de financement de
NextGenerationEU
sur les marchés
Pour financer
NextGenerationEU
, la Commission émet des obligations sur les marchés
financiers internationaux au nom de l’UE. Le coût du financement pour la pér
iode allant de janvier
2022 à fin juin 2022 est estimé par la Commission à environ 1,24 %. Cela représente une
augmentation de plus de 100 points de base par rapport au coût de financement de 0,14 % enregistré
pour la période allant de juin à décembre 2021
. Le montant prévu pour le financement de l’emprunt
par le règlement 2020/2093
7
s’élève à 15 Md€ (en euros 2018) sur le CFP 2021
-2027.
La hausse des taux d’intérêt n’a pas eu d’impact sur le budget 2022. Le budget adopté prévoyait
un montant de 140 M€ pour le paiement des intérêts. Le montant de l’exécution connu à date s’élève
à 73,7 M€. La Commission a en effet émis moins d’obligations que prévu initialement, en raison des
délais de déploiement de la facilité pour la relance et la résilience.
Les conséq
uences de la hausse des taux d’intérêt se feront ressentir en 2023. Alors que la
proposition de budget 2023 présentée en juin 2022 par la Commission prévoyait 1,035 Md€ de crédits
d’engagement et de paiement, la Commission a relevé de 451 M€ (1,486 Md€) sa
proposition dans le
cadre de sa lettre rectificative n°1 en prévision de la hausse des intérêts, pour un montant finalement
adopté de 1,316 Md€ en crédits d’engagement et de paiement.
B -
L’exécution 2022 des dépenses liées à la crise covid
Sur le plan des d
épenses, aucun nouvel instrument n’a été mis en place en 2022 dans le
cadre de la gestion des suites de la crise covid. Ont continué à se déployer en 2022 :
-
le dispositif REACT EU : ces crédits sont financés
via
l’emprunt
NextGenerationEU
. Les
dépenses éligibles sont des opérations favorisant la réparation des dommages causés par la
pandémie ou préparant une reprise écologique, numérique et résiliente de l’économie au
moyen d’investissements en faveur d’une économie verte et numérique. Toutefois, la mise
en
œuvre de cette enveloppe accuse des retards. La France bénéficie de près de
4 Md€ de crédits pouvant couvrir des dépenses éligibles jusqu’au 31 décembre 2023
;
7
Règlement
établissant un instrument de l’Union européenne pour la relance en vue de soutenir la reprise suite à
la crise liée à la covid-19.
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE DU PSR-UE EN 2022
21
-
l
es prêts SURE : fondé sur l’article 122 du Traité sur le fonctionnement de l’Union
européenne
, l’instrument SURE (
Support to mitigate Unemployment Risks in an
Emergency
) proposé par la Commission européenne le 2 avril 2020 est un dispositif qui
permet à la Commission de lever jusqu’à 100 Md€ sur les marchés financiers. Il est garanti
par le budget
de l’UE,
via
la «
headroom
», ainsi que par des contre-garanties apportées par
les États membres qui le souhaitent. La Commission peut ensuite prêter ces fonds aux États
membres qui en feront la demande afin de financer les systèmes nationaux de chômage
partiel ou des mesures équivalentes (y compris certaines mesures sanitaires permettant
prioritairement le retour au travail en phase de déconfinement). Ces prêts sont consentis
aux conditions des emprunts initiaux, majorés des coûts administratifs de gestion supportés
par la Commission. La totalité des prêts avait été déboursée en 2022 au bénéfice de 19 États
membres. L’instrument ne sera plus disponible en 2023
;
-
le programme
EU4Health
: adopté en réaction à la pandémie afin de renforcer la préparation
aux
crises dans l’UE et doté d’un budget de 5,3 Md€ pour la période 2021
-2027, ce
programme vise à apporter une contribution significative à la relance en améliorant la santé
de la population de l'UE, en renforçant la résilience des systèmes de santé et en promouvant
l'innovation dans le secteur de la santé. Il constitue un soutien financier européen sans
précédent dans le domaine de la santé ;
-
le financement de dons de vaccins
via
l’instrument de voisinage, de coopération au
développement et de coopération internationale (NDICI) : la rubrique 6 du budget européen
est venue en soutien des États partenaires dans leurs efforts de vaccination en en faisant
une priorité du budget 2022, comme cela avait été le cas en 2021.
C -
Une réallocation des dépenses pour faire face à la guerre en Ukraine
En 2022, plusieurs mesures ont été prises par l’Union européenne en réponse à la crise
ukrainienne pour un total estimé à 11,6 Md€ en CE et 10,4 Md€ en CP
8
. Ces mesures ont eu
pour objet de venir en soutien des populations et du g
ouvernement ukrainiens et d’atténuer les
effets économiques de ce conflit au sein de l’Union.
1 -
Le soutien direct à l’Ukraine
Au plan économique, l’UE a versé 7,2 Md€ de prêts
via
un instrument d’assistance macro
-
financière (AMF) pour couvrir les besoins de
liquidité de court terme de l’Ukraine en 2022. À
ce titre, une
AMF d’urgence
9
de 1,2 Md€ a été décaissée juste après le déclenchement de
8
Le montant des dépenses en faveur de l’Ukraine pour l’année 2022 reste difficile à estimer avec précision dans
la mesure notamment où le montant effectif des dépenses de cohésion réorientées pour l’accueil des réfugiés dans
les États membres n
’est
pas connu. Le montant de 11,6 Md€ en CE mentionné correspond à des données transmises
par la Commission pour la seule rubrique 6 (« Voisinage et monde ») du budget européen et inclut des prêts
(assistance macro-
financière). Il n’a pas été communiqué par la Commission de données relatives à l’impact
détaillé de la crise ukrainienne sur les autres lignes du budget européen (par exemple, dépenses de la rubrique 4
pour la gestion des frontières).
9
AMF dite «
d’urgence
» en raison de la s
pécificité des conditions politiques associées à l’octroi de cette
assistance. Sur le plan budgétaire, cette AMF d’urgence à l’Ukraine répond aux standards habituels, avec
notamment un taux de provisionnement à 9%
via
le budget européen (fonds commun de provisionnement)
COUR DES COMPTES
22
l’invasion (en mars et mai). Par la suite, une AMF
exceptionnelle a été versée sous la forme
d’un prêt de 1 Md€ en août 2022, suivi d’un second volet de 5 Md€ intégralement décaissé
avant la fin de l’année 2022
10
.
Par ailleurs,
le soutien financier de l’UE est également passé par les garanties apportées
à l’action de la BEI (la quasi
-
totalité de l’action hors UE de la BEI
est couverte par des garanties
du budget de l’UE). À ce titre, la BEI a approuvé en 2022 la réaffectation en faveur de l’Ukraine
de 2,3
Md€ de prêts adossés à des garanties de l’Union européenne. Ces financements ont été
consacrés à des projets d’infrastructure urgents et au redressement de l’économie ukrainienne.
Concernant la BERD
11
, trois opérations d’un montant de 120
M€ ont été adossées à des
garanties de l’Union.
Au plan militaire, le Conseil a adopté six mesures d'assistance au titre de la facilité
européenne pour la paix (FEP), pour un montant total de 3,1 Md€. Ces mesures financent la
fourniture d'équipements et de matériel aux forces armées ukrainiennes. Cette mobilisation de
la FEP est financée par des contributions directes des États membres, supportées en France par
le budget du ministère des armées et celui des affaires étrangères, sans impact sur le PSR-UE.
2 -
Le soutien aux États membres affectés par la guerre en Ukraine
En parallèle, pour soutenir les économies des États membres affectées par la guerre en
Ukraine plusieurs mesures ont été adoptées en 2022 :
-
l
a Commission a renforcé l’aide humanitaire attribuée
via
le fonds FAMI (aide,
immigration) à destination des États membres qui accueillent les réfugiés, l’instrument pour
la gestion intégrées des frontières et des visas (IGFV) et le mécanisme européen de
protection civile ;
-
des mesures de soutien aux secteurs agricoles et de la pêche ont été financées par
redéploiement de crédits du budget de l’UE et du plan
NextGenerationEU
: la Commission
a proposé une aide de 500 M€ pour les agriculteurs de l'UE (dont environ 89 M€ pour la
France mobilisés
via
le plan de résilience) grâce à la mobilisation de la réserve de crise. La
Commission a proposé le 13 avril 2022, une modification du Fonds Européen pour les
Affaires Maritimes et la Pêche (FEAMP) 2014-2020, adoptée au mois de juillet, qui permet
aux États membres de compenser les surcoûts et les pertes économiques découlant de la
crise dans les secteurs de la pêche et de l'aquaculture et de prendre en charge les arrêts
temporaires d’activité liés à l’impossibilité de naviguer en mer Noire. La Commission a
enfin proposé l
e 20 mai 2022 de mobiliser à hauteur de 1,4 Md€ le Fonds européen agricole
pour le développement rural (FEADER) afin de permettre aux États membres de verser un
montant forfaitaire unique aux agriculteurs et aux entreprises agroalimentaires touchés par
des augmentations significatives des coûts des intrants. Pour faire usage de cette possibilité,
les États membres devront présenter une modification de leur programme de
développement rural ;
10
Décaissement en trois temps : 2 Md€ en octobre ; 2,5 Md€ en novembre et 500 M€
en décembre.
11
Dont le montant total des prêts à l’Ukraine est de 1,894 Md€
.
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE DU PSR-UE EN 2022
23
-
des facilités de gestion ont été accordées de manière à accélérer les décaissements de la
politique de cohésion. Ces crédits ont en effet pu être mobilisés par les É
tats de l’Est pour
financer l’accueil des réfugiés ukrainiens, bien que la part précise de ces dépenses dans la
politique de cohésion ne puisse pas être établie avec précision Ces mesures ont entrainé un
ressaut de dépenses sur la politique de cohésion de +1,2Md€, financés grâce à des virements
opérés depuis les autres rubriques du budget européen.
Au total, la plupart des mesures ont été financées en 2022 par des redéploiements, de
crédits inscrits dans la programmation 2014-
2020 et non encore exécutés. L’ensemble de ces
redéploiements devraient contribuer à diminuer le montant des dégagements d’office
12
de la
programmation 2014-2020.
Budgétairement, des crédits supplémentaires ont été mobilisés par la Commission dans le
cadre des budgets rectificatifs suivants :
Tableau n° 6 :
me
sures en faveur de l’Ukraine financées par ouvertures de crédits sur le
budget européen 2022
Budgets
rectificatifs
Objet de la mesure
Montant
N° 3
Renforcement de l’IGFV
100
M€
N° 3
Renforcement du FAMI
76
M€
N° 5
Renforcement de mécanisme européen de
protection civile
138,6 M€
TOTAL
314,6 M€
Source : direction du budget sur données Commission européenne
III -
La contribution de la France au budget
de l’UE
A -
Une stabilisation de la contribution française initialement prévue
pour 2022
L’année 2021 avait marqué un ressaut du montant du PSR
-
UE d’environ + 2,7 Md€ par
rapport à l’exécution 2020. Le montant du PSR
-
UE qui s’était établi à 26,37 Md€ était le
plus
élevé jamais atteint, tout comme la contribution RNB de la France (21,6 Md€ contre 19
,0
Md€
en 2020 et 16,36 Md€ en 2019).
La prévision de PSR-
UE retenue en LFI 2022 s’élevait à 26,36 Md€. Elle reposait sur les
dernières données transmises par la Commission, en l’occurrence :
12
Le dégagement d'office est la perte des crédits européens engagés faute d'avoir été consommés dans les délais
impartis.
COUR DES COMPTES
24
-
en dépenses, sur le niveau de crédits de paiement prévu par le budget de l’Union pour 2022,
adopté par le Conseil le 23 novembre 2021 et par le Parlement le 24 novembre 2021 ;
-
en recettes, sur l’application de la décision des ressources propres (DRP) du 14 décembre
2020, les prévisions macroéconomiques et prévisions d’agrégats présentées par la
Commission lors du comité consultatif des ressources propres (CCRP) de mai 2021 ainsi
que sur une hypothèse de solde excédentaire de 2021 reporté sur 2022 identique aux
exercices antérieurs.
La stabilité prévue entre 2021 et 2022 recouvrait en réalité des effets de nature distincte :
-
une augmentation structurelle du PSR-
UE de de + 0,8 Md€ en 2022, liée d’une part à la
montée en charge des politiques de recherche et d’action extérieure de l’UE (+ 4,6 Md€ de
crédits de paiement au niveau UE) et d’autre part à la sortie du Royaume Uni de l’UE, qui
a augmenté la clef de contribution RNB de la France à 17,45%
13
;
-
une diminution conjoncturelle du PSR-
UE liée à l’augmentation également conjoncturelle
des ressources propres de l’UE, tenant notamment
à une progression de la contribution
britannique au titre de ses engagements passés en raison d’un décalage calendaire de
paiement. Cette hausse des ressources permettait de diminuer les contributions RNB des
États membres, la France étant impactée à hauteur de
–
0,8 Md€.
La direction du budget a par ailleurs procédé à des ajustements supplémentaires afin de
tenir compte du report du solde de l’année N
-
1 du budget européen, de l’actualisation des bases
RNB et TVA en cours d’exercice, des corrections sur exercices antérieurs, des bu
dgets
rectificatifs à prévoir en dépense, et enfin du de financement de la non-participation (
opt-out
)
de l’Irlande, du Royaume
-
Uni et du Danemark à certaines politiques de l’Union
14
.
Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2022 à l’Assemblée nat
ionale, le
Gouvernement a déposé, en seconde lecture, un amendement visant à actualiser le PSR-UE en
tenant compte des dernières informations disponibles
: la contribution au budget de l’UE a été
minorée de 41 M€ pour tenir compte de la différence entre le
budget présenté par la Commission
en juin 2022, à partir duquel avait été calculé le montant inscrit dans le PLF, et le budget 2022
de l’Union adopté en novembre 2021
.
Cette actualisation répercutée dans la LFI a porté le PSR-UE à 26,359
Md€ soit une quas
i-
stabilité par rapport à l’exécution 2021.
Une nouvelle actualisation a été réalisée dans le cadre de la loi de finances rectificative
pour 2022 du 1er décembre 2022, afin de refléter au mieux la prévision d’exécution finale du
PSR-UE pour 2022.
13
Sur la période 2014-
2020, la clef RNB moyenne de la France s’est élevée à 15,2 % hors rabais et à 16,9
% y
compris rabais.
14
La somme de ces mesures de précaution s’élève à 309 M€ en LFI 2022, qui constituent une réserve d’ajustement
en cours d’année
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE DU PSR-UE EN 2022
25
B -
Une exécution du PSR-UE finalement en forte baisse
Le PSR-
UE s’est finalement élevé à 24,23 Md€ en 2022, soit
-
2,1 Md€ par rapport à la
LFI 2022. Cette révision du PSR-
UE a pu être effectuée en cours d’année à l’occasion de la loi
de finances rectificative pour 2022 du 1
er
décembre 2022 (LFR 2), afin de tenir compte des
éléments suivants :
-
une baisse des dépenses du budget de l’UE actée en budget rectificatif n°5 qui reflète le
démarrage plus lent qu’anticipé des paiements au titre de la politique de cohésion dan
s le
cadre du nouveau CFP 2021-
2027. Une partie a été redéployée au titre de l’accueil et de
l’enregistrement des réfugiés ukrainiens
mais l’effet global sur le PSR
-
UE s’est élevé à –
565 M€
;
-
une hausse des recettes 2022 du budget européen et notamment une augmentation des
recettes diverses (amendes et contribution britannique au titre de l’accord de retrait) et du
solde 2021, soit un impact sur le PSR-UE estimé à -
471 M€
;
-
l’actualisation des bases et clefs de contributions RNB, TVA et plastique a eu un
impact
sur le PSR-UE de
–
907 M€ (actualisation des prévisions de recettes de la Commission lors
du comité consultatif des ressources propres -CCRP- de mai 2022) ;
-
la suppression des corrections sur les exercices antérieurs en cours d’exercice (a conduit
à
ne pas mobiliser la réserve de précaution de 74 M€ inscrite dans la LFI, soit un impact sur
le PSR-UE de -
74 M€.
Tableau n° 7 :
tableau récapitulatif des évolutions du PSR-
UE sur l’année 2022
PSR-
UE (M€)
PLF 2022
26 400
LFI 2022
26 359
LFR II 2022
24 290
Exécution finale
24 230
Écart Exécution/LFI
- 2 139
Source : direction du budget
La sous-exécution des dépenses européennes explique environ un tiers de la sous
exécution du PSR-UE, tandis que la hausse des ressources européennes en représente les deux
tiers.
Au regard des écarts constatés sur les dernières années, la différence entre la révision
initiale est la réalisation est relativement élevée (moyenne constatée par le passé de +/-
1Md€).
COUR DES COMPTES
26
Graphique n° 3 :
écarts constatés entre prévision initiale et exécution finale depuis
2011(en M€)
Source : direction du budget
C -
Un poids toujours prépondérant de la ressource RNB dans le PSR-
UE
En termes de ressources, le PSR-
UE prévu en LFI 2022 (soit 26,359 Md€) se rép
artissait
entre la contribution RNB (21,6 Md€), la ressource TVA (3,58 Md€) et la nouvelle ressource
«
plastique » (1,26 Md€). L’exécution 2022 aboutit à un montant total de PSR
-UE de
24,23
Md€, dont 19,3 Md€ de contribution RNB, 3,6 Md€ de TVA et 1,3 Md€
de ressource
« Plastique ». Elle voit se confirmer le poids prépondérant de la contribution RNB, qui constitue
plus de 79,6% du PSR-UE en 2022 (légèrement inférieur au pourcentage de 82 % caractérisant
la LFI 2022). Cette répartition du poids des différentes ressources dans le PSR-UE est
globalement stable par rapport à l’exécution 2021.
-2500
-2000
-1500
-1000
-500
0
500
1000
1500
2000
2500
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE DU PSR-UE EN 2022
27
Tableau n° 8 :
répartition de la contribution française en prévision et exécution
Recettes
LFI 2022
(Md€)
Répartition
Exécution
prévisionnelle
2022 (Md€)
Répartition
Rappel
exécution
2021 (Md€)
répartition
Contribution
RNB
21,6
82%
19,3
79,6%
21,7
82%
Ressource
TVA
3,58
13,6%
3,6
14,85%
3,46
13,12%
Ressources
plastique
1,26
4,77%
1,3
5,36%
1,25
4,7%
Total PSR-
UE
26,36
100%
24,23
100%
26,37
100%
RPT
1,7
2,4
1,6
Source : direction du budget
L’importance de la contribution RNB dans le PSR
-
UE s’explique par la part que
représente la France dans le RNB européen et par une série de rabais accordés à d’autres États
membres, financés au premier chef par la France. En 2022, la clef de contribution de la France
a été révisée pour passer de 17,45% à 17,24%. Avant le Brexit, la clef RNB moyenne de la
France s’est élevée
en moyenne à 15,2 % hors rabais et à 16,9 % y compris rabais sur la période
2014-2020.
Enfin, et même s’ils constituent une ressource propre traditionnelle de l’UE et ne
sont pas, à ce titre, intégrés dans le PSR-UE, les droits de douane collectés sur le sol français et
versés par la France sont comptabilisés dans les documents annexés au PLF comme un élément
de la co
ntribution française au budget de l’UE. Ces droits de douane devraient s’élever à
2,4
Md€ en 2022 selon le dernier budget rectificatif de 2022 (BR n°5). Le niveau d’exécution
final 2022 sera connu en mars 2023.
Chapitre II
Les points d’attention pour les prochaines années
Plusieurs incertitudes pèsent pour les prochaines années sur les ressources et les dépenses
du budget de l’UE, qui se répercutent sur le bud
get
de l’État
à travers la contribution RNB.
Une hausse du PSR-
UE est prévue pour les années à venir. L’importance des restes à
liquider et la révision à mi-parcours du CFP annoncée pour 2023 pourraient entraîner une
modulation importante des progressions annuelles actuellement inscrites dans le cadre financier
pluriannuel. Par ailleurs, à partir de 2028, les emprunts souscrits au titre de
NextGenerationEU
devront commencer à être remboursés : u
ne inscription pour information a d’ores et déjà été
faite dans une note annexée au compte
général de l’État
(CGE) pour tenir compte des
incertitudes
quant aux ressources affectées à ces remboursements, qui s’étaleront au moins sur
30 ans
.
Au regard du poids croissant du PSR-UE dans le budget général, la question du taux de
retour pour la France, qui s’établit autour de 10,6 % sur la période, mais avec une tendance à la
baisse depuis plusieurs années, se pose avec une acuité accrue.
I -
Des incertitudes
financières significatives pour l’équilibre du
budget européen
A -
La mise en place de nouvelles ressources propres toujours en suspens
En réponse à la crise du covid-19, un plan exceptionnel de relance intitulé
NextGenerationEU
a été proposé en juillet 2020 et doté, après accord du Conseil du 17
décembre 2020, de 750
Md€
2018
.
Pour sécuriser le remboursement de ce plan (de l’ordre de 15 Md€ par an sur 30 ans à
compter de 2028, soit un total de 450 Md€), un relèvement extraordinaire et temporaire de 0,6
point du plafond des ressources propres a été inscrit dans la décision du Conseil du 14 décembre
2020 relative au système des ressources propres de l'Union européenne. Ce relèvement avait
pour objectif de garantir aux créanciers que les États membres financeront le remboursement
de cette dette si nécessaire, en attendant l’identification de nouvelles ressources propres de
l’Union européenne.
S’agissant
d
e ces nouvelles ressources propres, l’accord interinstitutionnel du
16 décembre 2020 prévoit l’introduction, av
ant la fin du cadre 2021-2027, de nouvelles
COUR DES COMPTES
30
ressources
destinées
au
remboursement
de
l’emprunt
commun
contracté
pour
NextGenerationEU
et de l’emprunt destiné au Fonds social climat (72 Md€ sur 2025
-2032,
ramenés finalement à 65 Md€ sur 2026
-2032
15
). La Commission recherche donc un ensemble
de mesures capables de générer 515 Md€ sur la période 2026
-2058.
Un premier paquet, proposé par la Commission en décembre 2021, comprend trois
nouvelles ressources fondées respectivement sur le marché carbone européen (le système
d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE-UE ou EU-ETS en anglais), le mécanisme
d’ajustement carbone aux frontières (MACF) et le « pilier 1 » de l’accord sur la fiscalité
internationale conclu au sein du G20 puis de l’OCDE en octobre 2021
16
. Ce paquet générerait
en moyenne 17 Md€ par an sur 2026
-2030 répartis comme suit :
-
s
’agissant de l’ETS, 25 % des recettes générées par le système d’échange de quotas
d’émission de l’UE
-
y compris celles tirées du projet d’extension aux secteurs du bâtiment
et du transport routier - seraient affectées comme ressources propres au budget européen.
Les recettes pour le budget de l'UE sont estimées par la Commission 12 Md€/an sur
2026-2030, dont une part majoritaire avait initialement vocation à couvrir les coûts associés
à la création du futur Fonds social climat ;
-
s
’agissant du MACF, la Commission propose d’affecter 75% des recettes générées par le
mécanisme au budget européen (soit 0,8 Md€/an à partir de 2026) et de reverser les 25%
restants aux États membres ;
-
s
’agissant du pilier 1, la Commission propose une ressource propre équivalente à 15 % des
bénéfices résiduels
17
d’entreprises multinationales réaffectés aux États membres de l'UE en
vertu de l'accord sur le pilier 1 OCDE. Les recettes pour le budget de l'UE sont estimées
entre 2,5 et 4 Md€/an.
L’introduction de ces nouvelles ressources propres nécessite d’une part l’obtention
préalable d’un accord sur la législation propre à chacune des ressources envisagées et d’autre
part la révision de la décision « ress
ources propres », qui doit être approuvée à l’unanimité et
ratifiée dans tous les États membres selon leur procédure nationale. Seules deux propositions
législatives (respectivement pour le MACF et le système ETS-EU) ont été proposées par la
Commission à ce jour et ont donné lieu à un accord entre le Conseil et le Parlement au mois de
décembre 2022. La proposition de directive relative au pilier 1 est attendue une fois que les
travaux techniques sur l’imposition des multinationales seront achevés dans le ca
dre de
l’OCDE.
Les discussions sur la proposition de révision de la décision ressources propres et de ses
règlements d’application ont débuté au premier semestre 2022 sous la Présidence française. Un
accord du Conseil sur le paquet «
Fit for 55
» a pu être obtenu en juin 2022. La Présidence
15
La proposition de la Commission de décembre 2021 consistait à relever les plafonds de la rubrique 3 « ressources
naturelles et environnement », afin d’intégrer le
fonds social climat
au budget général de l’UE. La Conse
il souhaite
pour le moment financer le FSC par recettes affectées externes, ce qui aurait pour effet de sortir le Fonds du budget
général de l’UE.
16
La publication des propositions de la Commission, attendues initialement pour mi-2021, a été reportée au 22
décembre 2021 en raison de la négociation menée en parallèle à l’OCDE entre 130 Etats sur la fiscalité des
entreprises et la taxation des surprofits des multinationales.
17
Il s’agit du ratio bénéfice/chiffre d’affaire, réalisé par une entreprise multinationale, supérieur au seuil de 10 %
LES POINTS D’ATTENTI
ON POUR LES PROCHAINES ANNÉES
31
tchèque a poursuivi les travaux sur les textes sectoriels et est parvenue en fin d’année à un
accord avec le Parlement européen. L’adoption formelle par les co
-législateurs (Parlement et
Conseil), attendue pour le début
d’année 2023, permettra d’entamer le travail technique sur la
révision de la décision ressources propres.
Ce premier volet de ressources ne couvrant pas la totalité des dépenses de
NextGenerationEU
et du fonds social, de nouvelles propositions sont par ailleurs attendues de
la part de la Commission européenne d’ici le troisième semestre 2023.
La feuille de route sur les nouvelles ressources propres annexée à l’accord
interinstitutionnel du 16 décembre 2020, prévoyait une mise en œuvre du premier paquet au
1
er
janvier 2023, ce qui n’a pas été le cas.
Malgré les progrès de la discussion sur les ressources propres, un échec ne peut être exclu.
Ce risque a donc été intégré dans le compte général de l’État 2021 et couvre le cas où la prise
en charge du remboursement du capital de
NextGenerationEU
à partir de 2028 se ferait par une
hausse des contributions nationales. Pour la France, le montant s’élèverait à 75 Md€ sur la
période totale et le remboursement passerait par une hausse de la contribution RNB de l’ordr
e
d’au moins 2,5 Md€ à compter de 2028
18
.
B -
L’augmentation du niveau de risque porté par le budget européen
La Cour des comptes européenne avait relevé dans son rapport annuel sur la gestion 2020
que l'exposition totale du budget de l'UE à des passifs éventue
ls était passée de 90,5 Md€ à la
fin de 2019 à 131,9 Md€ à la fin de 2020, soit une augmentation de 46 %. La Cour des comptes
européenne considère que cette exposition s’élève désormais à 277,9 Md€ à fin 2021 (+110 %
par rapport à 2020), du fait de la mise en place de
NextGenerationEU
.
18
Le coût annuel de 2,5 Md€ pour la France du remboursement de la partie subvention de
NExtGenEU
est une
estimation
qui date d’avant la remontée des taux et va être fortement revu à la hausse pour tenir compte de
l’évolution des taux d’intérêt depuis 2020.
COUR DES COMPTES
32
Graphique n° 4 :
exposition totale du budget de l'UE à la fin de 2021, ventilée par
catégorie
Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données provenant des comptes annuels consolidés
de l'UE relatifs à l'exercice 2021
S’agissant plus particulièrement de l’assistance macro financière (AMF) à l’Ukraine,
celle-ci a continué de se déployer en 2022 et 2023. Il est prévu une « période de grâce » de 10
ans pour l’AMF qui sera versée tout au long de l’année 2023, puis un rembou
rsement progressif
par les autorités ukrainiennes selon la maturité des titres levés sur les marchés (la Commission
visait une durée moyenne de remboursement de 35 ans). Le calendrier prévisionnel de
remboursement n’est pas encore connu. Le remboursement des AMF fait l’objet de garanties
de l’UE ou des États
membres :
-
l
es opérations antérieures à 2021 (4,4Mds€) et la 1ère tranche de 2021 sont garanties à
hauteur de 9% par le budget de l’UE
via
le fonds commun de provisionnement (FCP). Il
s’agit du régime de
droit commun des AMF ;
-
l
’AMF 2 versée à l’Ukraine en 2022 (6Md€) est garantie à 9% par le FCP et à 61% par des
garanties bilatérales des États membres ;
-
l
’AMF+ (18Md€, versés en 2023) est garantie à 100% par le budget de l’UE, sans
provisionnement sur le FCP, sur le modèle de NGEU.
Au total, l’exposition du budget de l’État est estimée à 5,4
Md€ à date au titre de ces
instruments et des prêts de la BEI à l’Ukraine, également garantis par le budget européen. La
clé de contribution de la France appliquée ser
a celle en vigueur de l’année du défaut éventuel.
Dans ces conditions, la Cour des comptes européenne a projeté, à l’occasion de son
rapport annuel sur l’exécution du budget 2021 de l’UE, l’exposition globale du budget de l’UE
sur 2022-2023 et appelé la Commission européenne à «
suivre de près le risque croissant qu'en
LES POINTS D’ATTENTI
ON POUR LES PROCHAINES ANNÉES
33
raison de la guerre d'agression menée par Russie contre l'Ukraine, des passifs éventuels au
titre du budget de l'UE déclenchent des obligations de payer. Elle devrait aussi prendre les
mesures nécessaires pour garantir que les outils d'atténuation des risques offrent toujours une
capacité suffisante
».
Graphique n° 5 :
exposition globale projetée du budget européen pour 2022-2023
Par parallélisme avec le remboursement de
NextGeneration EU
, l’hypothèse selon
laquelle la France serait amenée à contribuer à une partie du remboursement des prêts consentis
à l’Ukraine devrait également être intégrée dans le compte général de l’
État en 2022.
II -
Les effets attendus du budget européen sur le budget
l’État
A -
Une hausse inévitable du PSR-UE dans les prochaines années
Le projet de LPFP prévoit une augmentation continue du PSR-UE dans les années à venir,
pour un montant de + 0,98 Md€ par an, soit 3,9 Md€ cumulés sur la période.
Tableau n° 9 :
la trajectoire du PSR-UE présentée dans le PLPFP 2023-2027
(Md
€
)
Rappel
execution 2022
2023
2024
2025
2026
2027
Total 23-
27
PLPFP 23-27
24,23
25
26,3
27,2
27,8
28,5
+ 3,9 Md
€
Source : direction du budget
Cette trajectoire repose sur les hypothèses suivantes :
COUR DES COMPTES
34
-
en
dépenses, sur les prévisions de paiement du projet de budget de l’Union européenne pour
2023 tel que présenté par la Commission le 1er juin 2022 et, pour les autres exercices, sur
les plafonds en paiement prévus par le règlement CFP 2021-2027 ;
-
en recettes (droits de douane et montants des ressources assises sur la TVA, le RNB et les
déchets plastiques), sur l’application de la décision Ressources propres du 14 décembre
2020, sur les prévisions macro-économiques de la Commission, sur des hypothèses de solde
reporté
19
et, pour 2023, sur les données prévisionnelles de la Commission européenne
issues du comité consultatif des ressources propres de mai 2022. L’évaluation repose sur
l’hypothèse que le Royaume
-
Uni honorera ses engagements financiers envers l’Union
,
ainsi que le prévoit l’accord de retrait entré en vigueur le 31 janvier 2020.
Le nouveau cadre financier 2021-2027 adopté fin 2020 se traduit par une augmentation
structurelle du PSR-
UE (+6,4 Md€ de cadre à cadre) sous l’effet principalement
:
-
du départ du Royaume-Uni, second pays contributeur net ;
-
des termes de la nouvelle décision ressources propres et, notamment, du maintien de rabais
accordés à divers pays, dont la France est le premier pays financeur ;
-
de la hausse du budget européen (actualisation annuelle liée au déflateur de 2%, création
de nouveaux programmes, sécurisation de la PAC).
La prévision réalisée à l’occasion du PLPFP fait ressortir un besoin accru en crédits de
paiement en fin de cadre financier, justifiant une hausse régulière du PSR-UE.
Cette prévision n’intègre pas
une possible hausse des dépenses qu’entrainerait une
révision «
ambitieuse
» du CFP », que la Commission souhaite proposer au cours du deuxième
trimestre 2023. Dans un communiqué de presse daté du 18 mai 2022, la Commission indiquait
à cet égard que «
les besoins imprévus engendrés par la guerre en Europe surpassent largement
les ressources disponibles au titre de l'actuel cadre budgétaire pluriannuel. Il faudra donc
trouver d'autres sources de financement
».
A contrario
, pour l’année 2023, cette prévision
n’intègre pas
non plus
l’hypothèse d’un ressaut du solde 2022 reporté sur 2023, qui viendrait
minorer les contributions attendues des États membres.
B -
Une relative imprévisibilité des restes à liquider du budget européen
Le deuxième risque qui pèse sur le budget français découle des incertitudes entourant le
rythme d’exécution des dépenses européennes.
En additionnant les engagements restant à liquider (RAL) liés à
NextGenerationEU
, la
Commission européenne estime que le montant total des RAL devrait atteindre un niveau de
352 Md€ à fin 2022, soit + 11 Md€ par rapport au RAL.
Dans son rapport annuel, la Cour des comptes européenne relevait en octobre 2022 que
les engagements restant à liquider (RAL) fin 2021 s'élevaie
nt à 341 Md€, dont 251,7 Md€
relevant du budget de l'UE et 89,9 Md€ de l'instrument
NextGenerationEU
, et que les RAL
19
Dans le budget de l’UE le solde reporté correspond à la différence entre les recettes ouvertes et appelées et le
s
crédits consommés. Il est reporté sur l’année suivante et constitue une recette. Par convention, ce solde est estimé
chaque année à 1 Md€.
LES PO
INTS D’ATTENTION POU
R LES PROCHAINES ANNÉES
35
relevant du seul budget européen était en diminution par rapport à 2020 (-
52 Md€). La
ventilation des RAL en fonction de l’année où ils ont
été pris illustrent que la progression des
RAL liés au seul budget européen est en diminution en 2021 pour la première fois, mais que
l’ensemble des RAL augmente très fortement du fait du plan
NextGenerationEU
.
Graphique n° 6 :
engagements restant à liquider à la fin de
2021, par année d’origine
Source : Cour des comptes européenne
La Cour des comptes européenne rappelle que la hausse continue des RAL pendant la
période 2014-2020 était due au fait que chaque année, les engagements étaient nettement
supérieurs aux paieme
nts. Par conséquent, dans son rapport annuel sur l’exécution du budget
européen elle recommande à la Commission «
d’informer l'autorité budgétaire concernant les
facteurs qui font évoluer les engagements restant à liquider, et prendre des mesures
appropriées afin de réduire progressivement ces derniers à long terme
. »
Cette recommandation découle de l’exercice de projection des RAL réalisé par la Cour
des comptes européennes, qui montre que les restes à liquider pourraient atteindre un niveau
total de 460 M
d€ en 2023, avant de redescendre par la suite. S’agissant des RAL liés au seul
budget européen, la Cour des comptes européennes anticipe néanmoins une hausse continue
jusqu’en 2027.
COUR DES COMPTES
36
Graphique n° 7 :
évolution des engagements restant à liquider projetée au-delà de 2021
Source : Cour des comptes européenne
Toute prévision de l’évolution des RAL est entourée de fortes incertitudes, ceux
-ci
dépendant tout à la fois de la procédure budgétaire annuelle et de l’exécution des fonds
européens. Le nouveau cadre financier pluriannuel se déployant avec retard, ce montant pourrait
être revu à la hausse.
D
es flexibilités supplémentaires pour faciliter l’exécution de la
programmation 2014-2020 pourraient néanmoins accélérer les paiements en 2023 mais leur
effet précis sur le RAL reste difficile à déterminer.
C -
Un taux de retour français en diminution régulière depuis 2017
La différence entre ce que chaque État membre verse au budget européen et les dépenses
de l’UE réalisées sur son sol détermine sa contribution nette, également appelée «
solde net »
par la Commission européenne. Cette contribution nette peut être déterminée selon plusieurs
méthodes de calcul, selon notamment le périmètre des dépenses retenues (avec ou sans dépenses
administratives) ou des recettes (avec ou sans les ressources propres traditionnelles).
La méthode retenue par la Commission repose sur la différence entre la contribution des
États membres hors ressources propres traditionnelles et les dépenses réparties en faveur de
chaque État membre, calculées hors dépenses administratives. En 2021, la France était le
deuxième contributeur net
20
derrière l’Allemagne.
Le taux de retour permet quant à lui de mesurer la part des dépenses européennes
bénéficiant à la France. Selon les données de la Commission européenne, les crédits du budget
20
Ainsi que le 2
ème
contributeur en valeur absolue
LES POINTS D’ATTENTI
ON POUR LES PROCHAINES ANNÉES
37
européen dépensés en France en 2021 s’élèvent à un montant total de 15,73 Md€. Le montant
dépensé dans l’ensemble des 27
É
tats membres est de 147, 95 Md€
via
le CFP. La France a
donc perçu 10,63 % des crédits européens consommés en 2021 hors
NextGenerationEU
. Le
taux de retour de l’année 2021 ne reflète que partiellement le nouveau CFP qui se met
progressivement en place. Aucune information n’est disponible à date sur le retour 2022, même
si l’on peut s’attendre à un retour comparable en pource
ntage à celui constaté sur les années
2014-
2020, l’essentiel des paiements se faisant encore
via
la programmation 2014-2020.
La prise en compte des financements
NextGenerationEU
et REPowerEU, non
comptabilisés dans le taux retour, ne modifierait pas substantiellement celui-ci : la France a
touché 5,57 Md€ au titre de ces deux instruments, ce qui porte son taux de retour total à 10,57%.
Le taux de retour de la France est stable sur la période, autour de 10,6 % par an en
moyenne, mais affiche une diminution régulière depuis 2017
. La démarche des plans d’action
ministériels visant à améliorer la mobilisation des fonds européens a été relancée en lien avec
le SGAE, auprès duquel a été créée une cellule dédiée à cet objectif.
Graphique n° 8 :
part du budget européen réalisé en France entre 2014 et 2021 hors
NextGenerationEU
(en%)
Source : données Commission européenne, calculs Cour des comptes
6
7
8
9
10
11
12
13
14
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
COUR DES COMPTES
38
Les recettes exceptionnelles liées à
NextGenerationEU
et REPowerEU EU pour le budget
général
Dans le cadre de son plan national de relance et de résilience (PNRR) la France a commencé à
bénéficier de mesures de soutien financées par l’Union européenne. Suite à l’évaluation positive par la
Commission européenne de l’atteinte des 38 cibles et jalons de cett
e première demande, un versement
de 7,4 Md€ en 2022.
Dans les prochaines années, la France devrait également bénéficier du plan
REPowerEU
: les
montants alloués à la France s’élèvent à 2,32 Md€ (soit une clé d’allocation de 11,6%), hors transfert
éventuel
de crédits non consommés de la Réserve d’Ajustement Brexit à déterminer (BAR).
Ces plans n’ont pas de lien direct avec le PSR
-
UE, puisqu’ils ont été financés par endettement
européen et par la vente de quotas ETS C’est uniquement en cas d’impossibilité pour l’UE de se doter
de nouvelles ressources propres, qu’ils nécessiteront un financement
via
la contribution RNB, incluse
dans le PSR-
UE, pour un montant aujourd’hui estimé de 75 Md€ pour le plan
NextGenerationEU
. Sans
pouvoir être comptabilisé comme un re
tour, ils constituent une composante importante de l’équilibre des
flux financiers entre la France et l’Union européenne.