FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Prélèvements sur recettes au profit des
collectivités territoriales
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
.............................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
............................................................................
7
INTRODUCTION
..................................................................................................................................
9
CHAPITRE I ANALYSE
DE L’EX
ÉCUTION BUDGÉTAIRE
....................................................
13
I - LA PROGRAMMATION INITIALE : UNE LÉGÈRE BAIS
SE DUE À L’EXTINCTIO
N DES
MESURES DE SOUTIEN FACE À LA CRISE SANITAIRE
.........................................................................
13
A - Des mesures de périmètre très limitées relevant de la recentralisation du RSA
..............................................
13
B -
Une diminution globale des PSR en grande partie liée à l’extinction des filets de sécurité liés à la crise
sanitaire
..................................................................................................................................................................
14
C - Une légère hausse des prévisions du PSR instauré suite à la réforme des impôts de production
.....................
14
D - Une légère minoration des PSR au ti
tre de l’enveloppe normée
......................................................................
15
II - LA GESTION DES CRÉDITS ET SA RÉGULARITÉ - DES PRÉVISIONS AJUSTÉES EN
LOIS DE FINANCES RECTIFICATIVES
.......................................................................................................
15
A - Une augmentation nette des PSR par les lois de finances rectificatives du fait des mesures de soutien
face à l’inflation
.....................................................................................................................................................
16
B - Une exécution globale voisine des prévisions
..................................................................................................
17
III -
ANALYSE DE L’É
VOLUTION DE LA DÉPENSE ET DE SES COMPOSANTES
–
UN
TASSEMENT EN 2022
.......................................................................................................................................
17
IV - PERSPECTIVES ASSOCIÉES À LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE
...............................................
19
V - UNE ABSEN
CE D’ÉVALUATION DE L’INCIDENCE DES
PSR S
UR L’ENVIRONNEMENT
........
21
CHAPITRE II POINTS
D’ATTENTION PAR PSR
.......................................................................
23
I - UNE NOUVELLE AUGMENTATION DE LA PÉRÉQUATION VERTICALE DE LA
DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT
.......................................................................................
23
II - UNE FAIBLE CONSOMMATION DES DISPOSITIFS DE SOUTIEN AUX
COLLECTIVITÉS
...............................................................................................................................................
24
III - LE PLAN DE RELANCE : DES DÉPENSES PÉRENNES NE RELEVANT QUE
PARTIELLEMENT DES PSR
...........................................................................................................................
26
IV - UNE LÉGÈRE BAISSE DES DÉPENSES DE FCTVA, QUI SE MAINTIENT À UN NIVEAU
ÉLEVÉ
..................................................................................................................................................................
26
A - Une exécution très proche du niveau prévu par la loi de finances initiale
.......................................................
26
B -
Une automatisation qui s’est accélérée significativement en 2022
..................................................................
27
V - UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE INCOMPLÈTE
.....................................................................
28
CHAPITRE III LES MOYENS CONSACRÉ
S PAR L’
ÉTAT AU FINANCEMENT DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
.............................................................................................
30
I - UNE AUGMENTATION DES TRANSFERTS FINANCIERS DE
L’ÉTAT AUX
COLLECTIVITÉS EN 2022
...............................................................................................................................
30
A - D
es transferts de l’État aux collectivités territoriales qui ne se limitent pas aux prélèvements sur
recettes
...................................................................................................................................................................
30
B - Une hausse des transferts financiers en 2022
...................................................................................................
33
II - LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES : UN DISPOSITIF DÉROGATOIRE À LIMITER
..........
36
III - LA NÉCESSITÉ D
’UNE VISION GLOBALE
DES MODALITÉS DE FINANCEMENT DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
............................................................................................................
38
COUR DES COMPTES
4
ANNEXES
.............................................................................................................................................
41
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..........................................
42
ANNEXE N° 2.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION 2021
..........................................................................................................................................
43
Synthèse
Prévus à l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances, récemment modifié
par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances
publiques, les prélèvements sur recettes (PSR) sont une technique budgétaire dérogatoire
permettant de présenter certaines opérations comme de moindres recettes de l’État, et non
comme des dépenses.
Les PSR au profit des collectivités territoriales, au nombre de 33 en 2022 (dont quatre en
extinction), sont composés de contributions d
’objectifs, d
e nature et de montants très divers.
En 2022, le montant total des PSR s
’
est élevé à 43 034
M€, soit 335
M€
(- 0,8 %) de
moins qu’en 2021.
Certains de ces prélèvements financent les dépenses de fonctionnement courant des
collectivités (27,3
Md€ en 2022). Pour l’essentiel, ils sont constitués par
la dotation globale de
fonctionnement (DGF), dont le montant (26,6
Md€)
est stable depuis plusieurs exercices à
périmètre constant.
D’autres visent à favoriser l’investissement public local (7,
45
Md€
1
). C’est notamment le
cas du fonds de compensation pour la TVA (6,46
Md€), ainsi que des dotations pour
l’équipement des établissements scolaires (991
M€).
Enfin, plusieurs PSR ont pour objet de compenser des exonérations
d’impositions prévues
par la loi (4,65
Md€), résultant de réformes de la fiscalité locale ou de dispositions spécifiques
sédimentées au fil du temps, auxquelles il
convient d’
ajouter depuis 2021 les compensations de
réduction des impôts de production (3,64
Md€).
1
Ce montant est légèrement surévalué en raison de la comptabilisation dans le FCTVA de versements relatifs à
des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales. Ces versements, dont le montant est très
faible, n’ont
pu être distingués de la part de FCTVA relative aux dépenses d’investissement.
COUR DES COMPTES
6
Graphique n° 1 :
composition des prélèvements sur recettes au profit des collectivités
territoriales (montants en M€)
Source : Cour des comptes
La légère diminution du montant total des PSR en faveur des collectivités territoriales
entre 2021 et 2022 résulte principalement du tassement du FCTVA (- 248
M€)
et de la DGF
(- 144
M€)
et de l’extinction d
es dispositifs exceptionnels de soutien aux collectivités dans le
cadre de la crise sanitaire
2
, la faible consommation de crédits
s’accompagnant d’importantes
reprises de trop-perçus antérieurs (
d’où un
solde négatif de dépenses de 207
M€).
La portée de ces diminutions sur le montant total des PSR a été en grande partie atténuée
par des augmentations liées aux incidences de la réforme des impôts de production (125
M€)
et, plus encore, par la création de trois PSR exceptionnels au motif des conséquences de
l’inflation
sur la situation financière des collectivités territoriales (232
M€).
2
En 2020, la crise sanitaire et économique a conduit à la création de quatre PSR exceptionnels de soutien au
collectivités, destinés à compenser partiellement leurs pertes de recettes. Ces dispositifs, complétés en 2021, se
sont éteints en 2022.
33,3
30,9
27,0
26,9
26,8
26,8
26,6
5,2
5,0
5,5
5,9
6,4
6,7
6,5
46,5
43,8
40,3
40,9
42,0
43,4
43,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
50,0
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Autres PSR
DGF
FCTVA
Compensation
d'exonérations
Mesures de
soutien
PSR impôts de
production
Total PSR
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation réitérée) :
Saisir l’opportunité de l’automatisation de la gestion du
FCTVA pour mesurer l’impact de l’élargissement du périmètre de l’assiette du FCTVA à
certaines dépenses de fonctionnement (
DGCL
–
DB
).
2.
(
Recommandation réitérée)
:
Procéder à une revue des prélèvements sur recettes et
supprimer ceux pour lesquels le recours à ce dispositif dérogatoire ne serait pas justifié,
notamment parce qu’ils p
ortent sur des montants limitatifs, en inscrivant les crédits
correspondants dans une mission existante du budget de l’État
(DB
–
DGCL
).
3.
(
Recommandation reformulée
) :
Regrouper les transferts financiers de l’État aux
collectivités territoriales dans une mission budgétaire dédiée et améliorer la lisibilité ainsi
que l’exhaustivité de l’ensemble des flux financiers dans le cadre de l’élaboration de la loi
de finances (
DB-DBGL
).
Introduction
Prévus à l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances, récemment modifié
par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances
publiques, les prélèvements sur recettes (PSR) sont une technique budgétaire dérogatoire
permettant de présenter certaines opérations comme de moindres recettes de l’État, et non
comme des dépenses.
Les PSR au profit des collectivités territoriales, au nombre de 33 en 2022 (dont quatre en
extinction), sont composés de contributions d
’objectifs, d
e nature et de montants très divers.
En 2022, le montant total des PSR s
’
est élevé à 43 034
M€, soit 335
M€
(- 0,8 %) de
moins qu’en 2021.
Certains de ces prélèvements financent les dépenses de fonctionnement courant des
collectivités (27,3
Md€ en 2022). Pour l’essentiel, ils sont constitués par
la dotation globale de
fonctionnement (DGF), dont le montant (26,6
Md€)
est stable depuis plusieurs exercices à
périmètre constant.
D’autres visent à favoriser l’investissement public loc
al (7,45
Md€
3
). C’est notamment le
cas du fonds de compensation pour la TVA (6,46
Md€), ainsi que des dotations pour
l’équipement des établissements scolaires (991
M€).
Enfin, plusieurs PSR ont pour objet de compenser des exonérations
d’impositions prévues
par la loi (4,65
Md€), résultant de réformes de la fiscalité locale ou de dispositions spécifiques
sédimentées au fil du temps, auxquelles il
convient d’
ajouter depuis 2021 les compensations de
réduction des impôts de production (3,64
Md€).
3
Ce montant est légèrement surévalué en raison de la comptabilisation dans le FCTVA de versements relatifs à
des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales. Ces versements, dont le montant est très
faible, n’ont
pu être distingués de la part de FCTVA relative aux dépenses d’investissement.
COUR DES COMPTES
10
Graphique n° 2 :
composition des prélèvements sur recettes au profit des collectivités
territoriales (montants en M€)
Source : Cour des comptes
La légère diminution du montant total des PSR en faveur des collectivités territoriales
entre 2021 et 2022 résulte principalement du tassement du FCTVA (- 248
M€)
et de la DGF
(- 144
M€)
et de l’extinction d
es dispositifs exceptionnels de soutien aux collectivités dans le
cadre de la crise sanitaire
4
, la faible consommation de crédits
s’accompagnant d’importantes
reprises de trop-perçus antérieurs (
d’où un
solde négatif de dépenses de 207
M€).
La portée de ces diminutions sur le montant total des PSR a été en grande partie atténuée
par des augmentations liées aux incidences de la réforme des impôts de production (125
M€)
et, plus encore, par la création de trois PSR exceptionnels au motif des conséquences de
l’inflation
sur la situation financière des collectivités territoriales (232
M€).
4
En 2020, la crise sanitaire et économique a conduit à la création de quatre PSR exceptionnels de soutien au
collectivités, destinés à compenser partiellement leurs pertes de recettes. Ces dispositifs, complétés en 2021, se
sont éteints en 2022.
33,3
30,9
27,0
26,9
26,8
26,8
26,6
5,2
5,0
5,5
5,9
6,4
6,7
6,5
46,5
43,8
40,3
40,9
42,0
43,4
43,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
50,0
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Autres PSR
DGF
FCTVA
Compensation
d'exonérations
Mesures de
soutien
PSR impôts de
production
Total PSR
INTRODUCTION
11
Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales
Graphique n° 3 :
prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales -
exécution 2022 (AE=CP, en M€)
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la direction du budget
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
La programmation initiale : une légère baisse due à
l’extinction des mesures de soutien face à la crise sanitaire
Le montant prévisionnel des prélèvements sur recettes (PSR)
5
au profit des collectivités
territoriales s’élevait à 43
225
M€
en loi de finances initiale pour 2022, soit une baisse de 175
M€
(- 0,4
%) par rapport à l’exercice précédent.
Si l’année 2022 n’a pas
connu de nouvelles réformes fiscales, elle est en revanche
marquée
par les conséquences de celles mises en œuvre à compt
er de 2021. Le PSR de
compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux
industriels créé par la loi de finances initiale pour 2021 a progressé en LFI 2022 de 125
M€
pour s’établir à 3,645
Md€. Contrairement à l’année p
récédente, la portée de cette augmentation
n’était pas atténuée par une nouvelle suppression de compensations d’exonérations.
Tableau n° 1 :
la budgétisation initiale des PSR à destination des collectivités
territoriales
(en M€)
LFI
2021
Mesures de
périmètre
Tendanciel
Mesures
nouvelles
Variables
d'ajustement
LFI
2022
Écart
(M€)
Écart
(%)
PSR CT
43 400
20,55
-141,35
-4,3
-50 43 225
-175,10 -0,4 %
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la direction du budget
A -
Des mesures de périmètre très limitées relevant de la recentralisation
du RSA
Plusieurs mesures de périmètre sont intervenues en 2022, conduisant à une augmentation
nette des PSR de 20,55
M€. Pour l’essentiel, elles sont liées à la
recentralisation du revenu de
solidarité active (RSA).
D’une part, l
a dotation globale de fonctionnement (DGF) a été majorée de 48
M€
au titre
de l’ajustement du montant de la dotation de compensation du département de La Réunion, afin
de tirer les conséquences du schéma de financement adopté par la loi de finances pour 2020
pour la recentralisation du financement du RSA
6
. Dans un sens opposé, la DGF diminue de
5
S’agissant des PESR, les montants d’autorisations d’engagement (AE) sont égaux à ceux des crédits de paiement
(CP).
6
Ce montant est le résultat du droit à compensation (DAC) définitif, calculé à partir de la moyenne des dépenses
de RSA entre 2017 et 2019.
COUR DES COMPTES
14
2
M€
en raison de
l’absence de nouvel abondement du fonds d’aide au relogement d’urgence
(FARU). La combinaison de ces deux évolutions de périmètre augmente de 46
M€ l
e montant
de la DGF.
D’autre part, le fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI)
a baissé de
25,5
M€
, à la suite à
la récupération par l’État de la part
liée à la Seine-Saint-Denis en
conséquence de
l’expérimentation de la recentralisation
du RSA prévue par la LFI 2022.
B -
Une diminution globale des PSR en grande partie liée à l
’extinction
des filets de sécurité liés à la crise sanitaire
L’estimation de l’
évolution tendancielle des dépenses entre la LFI 2021 et la LFI 2022
faisait apparaître une baisse de 141,35
M€
(- 0,3 %).
Cette diminution est imputable à plusieurs mouvements de sens opposé, notamment :
-
l
’extinction des filets de sécurité
relatifs aux pertes de recettes liées à la crise sanitaire pour
le bloc communal (- 410
M€), seuls 100
M€ de crédits ayant été inscrits en LFI 2022 contre
510
M€ en LFI 2021
;
-
la suppression par la LFI 2022 de deux PSR exceptionnels, l’un visant la compensation
du
fonds national de péréquation des DMTO (- 60
M€) et l’autre celle des
abandons de loyers
(- 10
M€) et la réduction par cette même loi du PSR Corse (
-5
M€)
;
-
une diminution de l’estimation des dépenses du
fonds de compensation de la TVA
(FCTVA) par rapport à la LFI 2021 (- 46
M€).
Cette estimation a été confirmée par les
dépenses exécutées
, ainsi qu’il sera développé ci
-après (cf. partie 2.4) ;
-
la hausse du PSR de compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB
et de CFE des locaux industriels (+ 352
M€) et celui de compensation d’exonération
s de
fiscalité locale (+ 41
M€).
La Direction du Budget fait observer qu’en retirant l’effet de l’extinction des mesures de
soutien liées à la crise économique et sanitaire, les PSR augmentai
ent de plus de 340 M€ en
LFI 2022 par rapport à celle de 2021. Cette évolution traduit cependant la compensation de la
réduction de la fiscalité économique locale.
C -
Une légère hausse des prévisions du PSR instauré suite à la réforme
des impôts de production
La loi de finances initiale pour 2021 a prévu une
réduction de 10 Md€ de fiscalité
économique locale, au profit des entreprises, portant sur les impôts dits de production (réduction
de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels). La compensation de la
perte des produits correspon
dants pour les collectivités locales s’était traduite principalement par
l’attribution d’une part de TVA en compensation de la suppression de la part régionale de CVAE
et un prélèvement sur recettes visant à compenser la diminution de 50 % des valeurs locatives des
établissements industriels
7
. Celui-ci, évalué à 3,29
Md€ en LFI 2021, a été reconduit en LFI
2022 à hauteur de 3,64
Md€ (+
352
M€).
7
Article 29 de la LFI 2021.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
15
Aucune mesure non pérenne n’était prévue en loi de finances initiale pour 2022,
contrairement à l’année précédente
.
Les dispositifs exceptionnels de soutien ont été instaurés par la première loi de finances
rectificative et sont présentés dans la partie 2.2.
D -
Une légère minoration des PSR
au titre de l’enveloppe normée
Les concours de l’État aux collectivités territoriales font l’objet d’un plafonnement
financier défini par
l’article 16 de la loi de programmation des finances publiques pour 2018
-
2022. Le montant total des prélèvements sur recettes (hors FCTVA) et des crédits de la missions
Relations avec les collectivités territoriales, ne peut dépasser, à périmètre constant, un montant
annuel déterminé.
Pour 2022, il était fixé à 38,1 Md€ à périmètre constant, soit un montant
identique à celui de 2021.
Afin de respecter cette enveloppe normée, certains prélèvements sur recettes, appelés
variables d’ajustement, font l’objet d’une minoration
8
en loi de finances initiale pour compenser
la hausse d’autres postes de l’enveloppe normée.
Dans la LFI
2022, les variables d’ajustement ont été mobilisées à hauteur de 50
M€, soit
un niveau comparable à celui de la LFI 2021 (51
M€), mais
moindre que ceux des années
antérieures (120
M€ en LFI 2020 et 159
M€ en LFI 2019).
Ces minorations ont exclusivement porté sur les régions à travers la dotation de
compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et la dotation de compensation
pour transferts des compensations d'exonération de fiscalité directe locale (DTCE, dite
« dotation carrée »).
Par ailleurs, une mesure nouvelle négative (
–
4,3
M€) correspondait à un gage sur la DGF
à due concurrence de la hausse de la dotation biodiversité décidée en première lecture de la LFI
2022.
II -
La gestion des crédits et sa régularité - des prévisions
ajustées en lois de finances rectificatives
La loi de finances pour 2022 prévoyait une exécutio
n des PSR de l’État à destination des
collectivités territoriales à hauteur de 43,2
Md€.
La poussée de l’inflation, perceptible dès le second semestre 2021 mais s’accélérant
à
partir de la guerre en Ukraine (février 2022), a conduit à créer de nouveaux dispositifs de soutien
dans la première loi de finances rectificative.
La seconde loi de finances rectificative a réduit le montant des PSR pour tenir compte de
la recentralisation du RSA en Seine-Saint-Denis et dans les Pyrénées-Orientales, et de
l’ajustement du filet de sécurité au titre de la crise sanitaire.
8
Les modalités d’établissement de cette minoration sont peu documentées. Le
jaune
budgétaire consacré aux
transferts de l’État aux collectivités territoriales présente le dispositif
,
mais n’apporte pas de justification du
montant proposé en loi de finances.
COUR DES COMPTES
16
En définitive, le montant des PSR s’est élevé à 43
034
M€ en exécution, soit –
335
M€
par rapport à 2021.
Graphique n° 4 :
de la LFI à
l’exécution 2022 (en M€)
Source : Cour des comptes
A -
Une augmentation nette des PSR par les lois de finances rectificatives
du fait des mesures de
soutien face à l’inflation
Afin de tenir compte des incidences de l’inflation sur les dépenses des
collectivités
territoriales, la première loi de finances rectificative (LFR 1) du 16 août 2022 a créé trois
nouveaux PSR d’un montant total de 568
M€
.
Les communes et leurs groupements
ont bénéficié d’un
PSR
, d’un montant prévisionnel
de 430
M€
9
portant so
utien exceptionnel face à la croissance des prix de l’énergie et de la
revalorisation du point d’indice de la fonction publique
. Les départements ont quant à eux
bénéficié d’un concours d’un montant estimatif de 120 M€ au titre d’un
PSR de compensation
de la revalorisation du RSA. Enfin, un PSR
d’un montant de 18 M€ a été créé
au titre de la
compensation exceptionnelle pour la revalorisation des rémunérations versées aux stagiaires de
la formation professionnelle.
En fin d’année, la seconde loi de finances
rectificative du 1
er
décembre 2022 (LFR 2) a
ajusté à la baisse le niveau des PSR (- 184
M€) afin d’approcher le niveau d’exécution estimé
pour 2022.
La principale mesure concerne la DGF (- 202
M€
) au titre là encore des conséquences de
la recentralisation du RSA dans certains départements. Le niveau des reprises sur la DGF pour la
Seine-Saint-Denis et les Pyrénées-
Orientales n’étant pas connu au moment de l’élaboration de la
LFI, le montant de la DGF n’a
pu être
ajusté qu’en LFR
.
Par ailleurs, la LFI avait prévu 100
M€ pour couvrir l’extinction
du filet de sécurité du bloc
communal
. Or, il s’est avéré, comme en 2021, que les crédits n’étaient que partiellement
consommés, d’où une
diminution (de 46
M€
, réduisant à 54
M€
le montant de la dotation).
9
L’article 14 de la LFR 1 fait bénéficier les communes et groupements connaissant une situ
ation de fragilité
financière (niveau d’épargne brute en 2021 représentant moins de 22
% de leurs recettes de fonctionnement), une
perte d’épargne brute en 2022 d’au moins 25
% (résultant principalement de l’inflation), et un potentiel financier
ou fiscal
par habitant inférieur au double du potentiel financier ou fiscal moyen, d’une dotation égale à la somme
de 50
% de la hausse des dépenses liées à la revalorisation du point d’indice et de 70
% de la hausse des dépenses
d’énergie et des produits alimentair
es.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
17
Dans un sens opposé, le PSR de compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives
de TFPB et de CFE des locaux industriels a dû être augmenté (+ 41
M€)
.
Enfin, le PSR au profit de la collectivité de Guyane a été ajusté à la hausse (+ 27
M€
), en
raison du versement en 2022 de ce PSR
relatif à l’année
2021.
En revanche, la LFR
2 n’a pas modifié l
es PSR créés par la LFR 1, alors même que le plus
important d’entre eux
10
n’a été que très peu consommé (
voir 1.2.2.
infra
).
B -
Une exécution globale voisine des prévisions
L’exécution des PSR à destination des collectivités territoriales atteint 43
034
M€ en
2022, soit 575
M€ de moins que l
a prévision résultant de la seconde loi de finances rectificative.
Ce niveau d’exécution atteste la fiabilité
globale de ces prévisions (98,68
% d’exécution).
Il est toutefois plus proche du niveau de la LFI (43,2
Md€) que de celui issu des LFR
(43,6
Md€).
En effet, le PSR créé par la LFR 1 au titre de
la croissance des prix de l’énergie et de la
revalorisation du point d’indice
a été nettement sous-exécuté (- 324
M€)
. Il en est allé de même
du PSR relatif à la garantie de recettes du bloc communal (- 261
M€)
.
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
–
un tassement en 2022
Après avoir augmenté de manière continue de 2019 à 2021, les prélèvements sur recettes
de l’État au profit des collectivités territoriales ont
enregistré un recul en 2022. Leur montant
s’est élevé
à 43 034
M€, soit 335
M€ de moins qu’en 2021.
10
PSR Exceptionnel de soutien aux communes et groupements face à la croissance des prix de l'énergie et de la
revalorisation du point d'indice de la fonction publique.
COUR DES COMPTES
18
Graphique n° 5 :
exécution 2016-
2022 (AE=CP, en M€)
Source : Cour de
s comptes, d’après des données de la direction du budget
Jusqu’en 2018
comprise, les PSR à destination des collectivités territoriales ont connu
une
importante diminution sous l’effet de la réduction du montant
de la DGF entre 2014 et 2017
dans le cadre de la « contribution au redressement des finances publiques », puis, en 2018, du
remplacement de la DGF des régions par le transfert d’une
fraction de TVA, concours financier
de l’
État extérieur au périmètre des PSR
11
.
La tendance s’était inversée en 2019
(+ 564
M€, soit +
1,4 %)
, du fait de l’arrêt de la
baisse de DGF et du dynamisme de l’investissement local en fin de cycle électoral
12
.
La hausse des PSR
s’était poursuivie en 2020
(+ 1 109
M€, soit +
2,7 %), en raison de la
poursuite de celle du FCTVA et à la création de quatre PSR exceptionnels en soutien aux
collectivités locales face à la crise sanitaire (668
M€
en 2020, dont 425
M€ à destination d’Ile
-
de-France Mobilités).
En 2021, la hausse des PSR (+ 1 369
M€
, soit + 3,2 %) recouvrait des mouvements de
sens opposé :
la mise en œuvre des réformes de la fiscalité locale et des impôts de production
(+3 520
M€)
,
la baisse des compensations d’exonérations, conséquence de la mesure de
périmètre résultant de la réforme de la TH (- 1 900
M€)
et la progression du FCTVA
(+ 298
M€).
Ce dernier élément explique en grande partie la diminution des PSR en 2022. En effet, le
FCTVA, inscrit dans la LFI 2022 à hauteur de l’exécution 2021, a baissé pour la première fois
depuis 2017 (- 248
M€ par
rapport à 2021).
11
Cour des comptes,
Note d’exécution budgétaire 2018 relatives aux PSR au profit des
collectivités territoriales
.
Disponible sur www.ccomptes.fr.
12
Cour des comptes,
Note d’exécution budgétaire 201
9 relatives aux PSR au profit des collectivités territoriales
.
Disponible sur www.ccomptes.fr.
33,3
30,9
27,0
26,9
26,8
26,8
26,6
5,2
5,0
5,5
5,9
6,4
6,7
6,5
46,5
43,8
40,3
40,9
42,0
43,4
43,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
50,0
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Autres PSR
DGF
FCTVA
Compensation
d'exonérations
Mesures de
soutien
PSR impôts de
production
Total PSR
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
19
Si la DGF diminue légèrement (- 144
M€), c’est en raison d’effets de périmètre liés à la
recentralisation du RSA (186
M€).
Quant à la baisse importante des PSR de soutien exceptionnel au bloc communal pour
couvrir ses pertes de recettes fiscales et domaniales du fait de la crise sanitaire (- 361
M€ par
rapport à 2021), elle traduit, outre la faible consommation évoquée plus haut démontrant
l’absence de besoin, la reprise de 274
M€ de trop versé à Ile
-de-France Mobilités et 10
M€ de
reprises sur les trop-perçus de bloc communal en 2020.
Au final, si l’exécution budgétaire fait apparaître une baisse des PSR de 335
M€ en 2022,
en retirant les effets de périmètre (477
M€
13
), une hausse de 142
M€
(+ 0,3 %) peut être
constatée. Après trois années de progression, les PSR connaissent en tout état de cause un
tassement autour de 43
Md€.
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
Un encadrement des concours financiers par la loi de programmation 2018-2022
Comme il a été souligné, l
’article 16
de la loi de programmation des finances publiques
2018-
2022 encadre l’évolution globale des concours de l’État aux collectivités territoriales,
constitués des prélèvements sur recettes hors FCTVA et des crédits de la mission
Relations avec
les collectivités territoriales
.
Afin de compenser la hausse des autres concours, la loi de finances applique ainsi une
minoration à certains prélèvements sur recettes (
appelés variables d’ajustement
). Celle-ci
s’est
élevée à 50
M€ en 202
2 (cf. partie 1.1.4), une baisse régulière depuis plusieurs années qui se
poursuit en 2023 (45
M€)
.
Par ailleurs, certains PSR, dont la DGF, sont répartis selon une enveloppe fermée fixée chaque
année en loi de finances. Alors que l’enveloppe globale de la DGF est stable à périmètre consta
nt
depuis 2018, la hausse de ses composantes de péréquation se traduit par une minoration à due
concurrence des autres composantes de l’enveloppe
(cf. partie 2.1).
En tenant compte des effets de périmètres, à la fois positifs (les 11 PSR exceptionnels créés
depuis 2020) et négatifs (la forte baisse de la compensation d'exonérations relative à la fiscalité
locale
dans le cadre de la suppression de la taxe d’habitation), on peut observer un dépassement
de l’enveloppe normée (environ 250 M€ en 2022, et 1 Md€ sur les trois dernières années).
Le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027, non adopté à ce jour,
prévoit d’intégrer désormais la TVA des régions à l’enveloppe normée, qui passerait en 2023 à
46,45 Md€ au lieu de 38,1 Md€, et re
sterait assez stable sur la période.
De nouvelles mesures exceptionnelles de soutien s’inscrivant dans un contexte
incertain
Il
était possible d’anticiper
pour 2022 un risque de soutenabilité limité concernant les
queues de crédits des mesures exceptionnelles de soutien relatives à la crise sanitaire, compte
tenu de leur extinction programmée en 2022 et de la situation financière des collectivités locales
13
Dont 193
M€ au titre de la recentralisation du RSA,
et les reprises des trop-perçus versés à Ile-de-France
Mobilités (274
M€) et au
bloc communal (10
M€).
COUR DES COMPTES
20
relativement favorable (au moins au regard de leurs pertes de recettes). Il devrait en aller
différemment en 2023 concernant les nouveaux PSR exceptionnels.
Comme indiqué plus haut, la consommation sur 2022 du principal PSR de soutien
exceptionnel face
à l’inflation n’a été que de
106
M€
(25 % environ du total de la dotation), ce
qui correspond à la fourchette basse de ce qui était attendu dans le versement des acomptes
14
,
les collectivités n’ayant pas encore subi toutes les conséquences de l’augmentation des prix de
l’énergie (renégociations de contrats par exemple). On doit donc s’attendre à ce que l
e reste de
la dotation soit versé courant 2023, une fois connus les comptes définitifs des collectivités
territoriales pour 2022.
Par ailleurs, contrairement aux mesures Covid, celles relatives à l’inflation ont été
reconduites dans la LFI 2023, et élargies à toutes les collectivités et leurs groupements, et non
plus seulement au bloc communal. La discussion du PLF a également conduit à diminuer de
25 % à 15
% le niveau de la baisse d’épargne brute conditionnant l’éligibilité à la dotation
15
,
pour un coût potentiel de 1,93
Md€ (+
1,5
Md€ par rapport au budget 2022).
La poursuite de la réforme des impôts de production n’aura pas d’impact
significatif
sur les PSR
Le PSR de compensation de la réduction des valeurs locatives des locaux industriels créé
en 2021 a un caractère pérenne. La LFI 2023 prévoit à ce titre un montant de 3 825
M€, soit
142
M€ de plus qu’
en LFR 2 2022,
sous l’effet
de la dynamique des bases.
La suppression sur deux ans de la CVAE affectée aux régions et aux collectivités du
« bloc communal » sera compensée par
l’attribution à ces collectivités d’
une fraction de TVA
16
,
extérieure au champ des PSR.
Un FCTVA attendu en légère hausse en 2023 malgré les incertitudes relatives à
l’investissement local
Après une diminution
d’un peu plus de 200
M€ en 202
2, la loi de finances 2023 prévoit
une hausse sensiblement équivalente du FCTVA
pour revenir au niveau d’exécution de 2021
(6,7
Md€). Ce
tte estimation est fondée sur une progression attendue des dépenses
d’investissement
en 2021 et
2022 sous l’effet des me
sures du plan de relance, sur le maintien à
un niveau significatif des dotations de soutien à l’investissement et
sur le positionnement dans
le cycle électoral pour les dépenses de 2023 (mi-mandat municipal).
Les derniers effets du rattrapage de
l’année
2020, marquée par une baisse de 12,4 % de
l’investissement local
, se feront sentir sur 2022 et 2023, et donc sur le FCTVA de 2023.
14
L’article 13 du décret pris en application de l’article 14 de la LFR 1 pour 2022
permettait le versement
d’acomptes
compris entre 30 % et 50 % du montant prévisionnel de la dotation.
15
Article 113 de la loi du 30 décembre 2022 de finances pour 2023, qui précise que « cette dotation est égale à
50 % de la différence entre l'augmentation des dépenses d'approvisionnement en énergie, électricité et chauffage
urbain entre 2023 et 2022 et 50 % de celle des recettes réelles de fonctionnement entre 2023 et 2022 ».
16
Article 55 de la loi du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
21
L’automatisation de la gestion du FCTVA
17
s’applique
aux dépenses payées à compter
du 1
er
janvier 2021 et conduira par conséquent à une généralisation en 2023 pour les trois
régimes de versement, sans modification majeure du périmètre d’éligibilité
18
.
V -
Une absence d’évaluation de l’incidence des
PSR sur
l’environnement
Les prélèvements sur recet
tes de l’État à destination des collectivités territoriales ne font
pas encore l’objet d’une démarche d’évaluation de leur impact environnemental.
Une telle démarche serait par nature complexe, puisqu’elle nécessiterait un recensement
et une analyse de la
destination de ces dépenses, alors que les collectivités disposent d’une
liberté d’emploi pour la majorité d’entre elles.
C’est tout particulièrement le cas de
la DGF, qui
n’est pas rattachée à des dépenses spécifiques.
Une cotation environnementale des PSR nécessiterait ainsi une évaluation préalable des
dépenses de l’ensemble des collectivités bénéficiaires, puis l’application de clés de répartition
ou toute autre extrapolation statistiquement pertinente.
Le FCTVA
19
fait figure d’exception
à cette difficulté, puisque les dépenses
correspondantes sont rattachées à des investissements précis,
dont la portée sur l’environnement
pourrait être évaluée. Les obstacles techniques sont toutefois très importants, alors que
l’évaluation environnementale des investisse
ments locaux est encore peu développée
20
.
17
Article 251 de la loi de finances pour 2021. La réforme
s’applique en 2021 aux bénéficiaires du régime N (année
de réalisation de la dépense), en 2022 aux bénéficiaires N-1 (année suivant la réalisation de la dépense) et en 2023
aux bénéficiaires N-2 (deuxième année suivant la réalisation de la dépense).
18
L’arrêté du 17 décembre 2021 modifie la liste des comptes éligibles à l’automatisation du FCTVA, en intégrant
le compte 202
(frais liés à la réalisation des documents d’urbanisme et à la numérisation du cadastre), tel que prévu
par l’article 6 de la LFR 1 pour 2021.
19
La DB indique que d
’autres
PSR pourraient
faire l’objet d’une cotation selon leur impact sur l’environnement.
Il s’agit en particulier des trois PSR portant sur les dépenses d’investissement des collectivités relatives à leurs
établissements scolaire (DDEC, DRES, DGCES) pour près d’1 Md€.
20
Seule la destination des dotations de soutien à l’investissement est connu
e. C
’est pourquoi la dotation de soutien
à l’investissement local (DSIL) fera l’objet, pour la première fois en 2023, d’une cotation au titre du budget vert.
Voir NEB RCT.
Chapitre II
Points d’attention par PSR
I -
Une nouvelle augmentation de la péréquation verticale de la
dotation globale de fonctionnement
La dotation globale de fonctionnement (DGF) est le principal prélèvement sur recettes à
destination des collectivités territoriales. Elle représente près de 62 % de ceux-ci.
En 2022,
son montant s’est élevé à
26 612
M€, soit 144
M€ de moins qu’en 2021
. À
périmètre constant (après neutralisation de l’incidence
de la recentralisation du RSA en Seine-
Saint-Denis et dans les Pyrénées-Orientales, cf. partie 1.2.1), il est stable par rapport à 2021.
Au sein de cette enveloppe globale, les composantes de péréquation ont de nouveau
progressé en 2022 (+230
M€)
. Les hausses dépassent légèrement celles de 2021 pour la dotation
de solidarité rurale et la dotation de solidarité urbaine (+ 95
M€ chacune au lieu de 90) et
sont
identiques à l’an passé pour
la dotation d’intercommunalité (+
30
M€) et pour la péréquation
départementale (+ 10
M€)
.
L’enveloppe globale
de la DGF étant stable, cette progression a été financée par une
diminution équivalente des composantes historiques ou figées de la DGF, à savoir la dotation
forfaitaire des communes et la dotation de compensation des EPCI.
La péréquation a ainsi représenté 43,5 % du total de la DGF des communes en 2022, après
42,2 % en 2021 et 40,9 % en 2020, ce qui atteste une progression continue.
Conformément aux annonces de « rattrapage » des dotations de péréquation versées aux
communes ultra-marines faites par le Président de la République lors du grand débat national de
2019, la répartition de la DGF en 2022 a également été marquée par l’accélération de la
progression de la péréquation versée aux communes des départements et régions
d’outre
-mer
21
.
La moitié du rattrapage restant à réaliser a ainsi été effectuée en 2022.
Alors que la loi de finances pour 2023 prévoit, pour la première fois depuis 10 ans, une
a
ugmentation de l’enveloppe globale
de DGF (+ 320
M€)
22
, le principal enjeu à venir porte sur
ses modalités de répartition entre collectivités. Les réformes de la fiscalité locale et des impôts
21
Celles-
ci bénéficient d’une quote
-part de la DGF
, la dotation d’aménagement des communes d’outre
-mer
(DACOM), dont le taux de majoration démographique qui permet d’en fixer le montant a de nouveau été augmenté,
à 56,5 % (contre 48,9 % en 2021, 40,7 % en 2020 et 35 % en 2019).
22
Cette hausse n’était pas prévue dans le PLF et résulte des
débats parlementaires, durant lesquels la demande de
réindexation de la DGF sur l’inflation avait été portée par les associations d’élus locaux.
COUR DES COMPTES
24
de production ont rendu nécessaire une modification des modalités de calcul des indicateurs
financiers utilisés pour répartir les dotations et les fonds de péréquation
23
.
La DGCL précise que ces modalités ont en effet été réformées en lois de finances pour
2021 et 2022 de façon à, d’une part, les ajuster pour intégrer
dans leur calcul les nouvelles
ressources locales (TVA, TFPB communale), et d’autre part, en renforcer la pertinence en
intégrant dans le calcul des potentiels fiscal et financier communaux plusieurs recettes libres
d’emploi perçues par les communes (DMTO,
taxe locale sur la publicité extérieure etc.).
Ces ajustements produiront progressivement leurs effets à partir de la répartition de la
DGF 2023. La fraction de correction dans le calcul des indicateurs, instaurée par la loi de
finances pour 2022 afin d’éviter que l’évolution des modalités de ce calcul ne déstabilise de
manière brutale la répartition des dotations, corrige intégralement les effets de la réforme en
2022, et diminuera chaque année à partir de 2023 avant de s’éteindre en 2028.
Néanmoins, la r
éforme des indicateurs financiers doit encore être poursuivie s’agissant
du potentiel fiscal et financier des départements.
La question de la réforme des indicateurs reste toutefois ouverte, dans un contexte de
progression de la péréquation et de modification de la nature et de la répartition des ressources
des collectivités locales.
II -
Une faible consommation des dispositifs de soutien aux
collectivités
La montée de l’inflation a conduit l’État à mettre en place plusieurs dispositifs de soutien
aux collectivi
tés territoriales. Une partie d’entre eux prend la forme de prélèvements sur
recettes, créés en LFR 1 2022.
Les dispositifs de soutien au titre de l’inflation
prennent en quelque sorte le relai des PSR
de soutien du fait de la crise sanitaire, en voie
d’extinction en 2022.
Ces derniers
reposaient sur un principe de garantie du niveau d’un panier de recettes
et
comportaient
le versement d’un acompte la première année
,
puis d’un ajustement
au début de
l
’année suivante, une fois les comptes arrêtés et les
pertes définitives connues. Les montants
budgétés et consommés en 2022 ne concernaient plus que
l’ajustement au titre des pertes de
recettes subies en 2021
24
.
Ainsi, le
dernier versement s’est élevé à 77
M€
(contre 154
M€ en 2021
), auxquels il faut
retirer 10
M€
de reprises sur les trop-perçus du bloc communal en 2020, et 274
M€ également
imputés sur ce PSR au titre de la reprise du trop-
perçu d’
Ile-de-France-Mobilités (IDFM). La
consommation du PSR «
Soutien exceptionnel de l’État au profit des collectivité
s du bloc
communal confrontées à des pertes de recettes fiscales et domaniales du fait de la crise
sanitaire » est donc négative (- 207
M€), alors que 100
M€ étaient prévus dans la loi de finances
initiale 2022. Par rapport à 2021, les crédits consommés ont ainsi baissé de 383
M€ au total.
23
Les potentiels fiscaux et financiers sont fondés sur la capacité des collectivités à lever l’impôt. Celle
-ci a été
largement réduite par la suppression de la taxe professionnelle (remplacée pour partie par la CFE) et surtout de la
taxe d’habitation.
24
Les montants trop perçus en N donnent également lieu à des reprises en N+1. Celles-ci, comptabilisées comme
de moindres dépenses, minorent donc les consommations constatées sur les PSR.
POINTS D’ATTENTION P
AR PSR
25
La mobilisation des dispositifs de filet de sécurité étant, par définition, proportionnelle
aux pertes de recettes subies, cette sous-consommation observée confirme la bonne tenue des
recettes des collectivités locales en 2021, comme déjà en 2020.
Tableau n° 2 :
mobilisation des dispositifs de soutien en 2022
en M€
Exécution
2021
LFI 2022
LFR 1
LFR 2
Exécution
2022
Écart
Soutien exceptionnel de l’État
au profit des collectivités du
bloc communal
154
100
0
54
-207
-261
Soutien
exceptionnel de l’État
au profit des régions d’outre
-
mer
22
0
0
0
0
0
Soutien exceptionnel de l’État
au profit de la collectivité de
Corse
0
0
0
0
0
0
Soutien exceptionnel de l’État
au profit de St-Pierre-et-
Miquelon, Saint-Martin, Saint-
Barthélemy et Wallis-et-Futuna
0
0
0
0
0
0
PSR au profit des collectivités
territoriales et des groupements
de communes qui procèdent à
l’abandon ou à la renonciation
définitive de loyers
-
0
0
0
1
1
PSR Exceptionnel de soutien
aux communes et groupements
face à la croissance des prix de
l'énergie et de la revalorisation
du point d'indice de la fonction
publique
-
0
430
430
106
-324
Prélèvement sur les recettes de
l’État au titre du soutien
exceptionnel de compensation
aux départements de la
revalorisation du revenu de
solidarité active
-
0
120
120
120
0
Prélèvement sur les recettes de
l’État au titre de la
compensation exceptionnelle
pour la revalorisation des
rémunérations versées aux
stagiaires de la formation
professionnelle
-
0
18
18
6
-12
Total
176
100
568
622
26
-596
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la direction du budget
L’année 2022 est quant à elle marquée par la création
par la LFR 1 pour 2022 des trois
PSR
visant à atténuer l’incidence de l’inflation pour les collectivités locales. S
i 568
M€ ont été
prévus, seuls 232
M€ (soit 40,8
%) ont été versés. Le PSR visant à couvrir la revalorisation du
RSA a été intégralement versé aux départements (120
M€). Le
PSR visant à soutenir les
collectivités
face à la croissance des prix de l’énergie
et à
la revalorisation du point d’indice de
la fonction publique a été versé à hauteur de 106
M€
, soit 24,6 % du montant total de la dotation,
ce qui correspond au niveau des acomptes comme indiqué plus haut (cf. partie 1.4.
supra
) ; le
solde de la dotation sera versé courant 2023, une fois connus les comptes définitifs des
COUR DES COMPTES
26
collectivités territoriales. Enfin, le PSR de compensation de revalorisation des rémunérations
versées aux stagiaires de la formation professionnelle, d’un montant de 18
M€, a
été exécuté à
hauteur de 6
M€ en 2022 en raison de retard
s
d’exécution dans les préfectures
; il sera procédé
au versement du reliquat début 2023.
Au final, tous dispositifs confondus, l’exécution des PSR de soutien a été très faible en
2022 (26
M€ avec les reprises). Il faut s’attendre à une situation toute autre en 2023.
III -
Le plan de relance : des dépenses pérennes ne relevant que
partiellement des PSR
Doté d’une enveloppe globale de 100
Md€, le plan «
France relance » prévoyait
l’attribution de 10,5
Md€ aux
collectivités (compensation des pertes de recettes, soutien à
l’investissement, mesures sectorielles).
Les dépenses de l’État –
ou les moindres recettes - relevant du plan de relance et destinées
aux collectivités locales sont de nature très diverse (mesu
res d’urgences, soutien à
l’investissement
25
, compensation de pertes de recettes). Seule une petite
partie d’entre elles
prend la forme de prélèvements sur recettes.
Le plan de relance inclut également la réduction de 10
Md€ de fiscalité économique
locale, au profit des entreprises, portant sur les impôts dits de production, prévue par la
LFI 2021
. Comme nous l’avons vu,
la compensation de la réduction de 50 % des valeurs
locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels est assurée par un PSR pérenne dans la
LFI 2022
, d’un montant
de 3 642
M€
.
Bien qu’ils ne portent pas directement sur l’investissement, les PSR exceptionnels de
soutien aux collectivités étaient compris dans le plan de relance (filets de sécurité à destination
du bloc communal, PSR au profit des collectivités territoriales et des groupements de
communes qui procèdent à l’abandon ou à la renonciation définitive de loyers
). Ils sont en
extinction, contrairement au PSR de compensation de la réduction des impôts de production,
qui est en progression (+ 41
M€ en LFR 2 de 2022 et +
142
M€ dans la LFI 2023 par rapport à
la LFI 2022).
IV -
Une légère baisse des dépenses de FCTVA, qui se maintient
à un niveau élevé
A -
Une exécution très proche du niveau prévu par la loi de finances
initiale
Contrairement aux trois années précédentes, qui avaient été marquées par des dépenses
relatives au FCTVA sensiblement supérieures aux prévisions des lois de finances, l’exécution
de 2022 est très légèrement en baisse par rapport à la prévision initiale.
25
Les
crédits accordés en soutien aux investissements des collectivités n’apparaissent pas dans les
PSR, mais dans
la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (DSIL exceptionnelle).
POINTS
D’ATTENTION PAR PSR
27
Le FCTVA a atteint 6 456
M€, montant inférieur de seulement 44
M€ à la prévision
initiale
26
de la loi de finances (6,5
Md€)
, mais de 248
M€ à l’exécution 2021 (6
704
M€).
À
l’exception de l’année 2021, il s’agit toutefois du montant le plus élevé des dix dernières années.
S’il
avait suivi le cycle électoral habituel, le FCTVA aurait dû baisser en 2021 et en
2022
27
.
Cela n’a cependant pas été le cas, bien au contraire, compte tenu de l’effet de rattrapage
qui a suivi l’année 2020, au cours de laquelle l’investissement local avait
baissé de 12,4 %.
L’exécution 2022 est
par ailleurs
marquée par les effets de l’extension en 2020 du
périmètre d’éligibilité aux dépenses d’entretien de réseaux pour les N+2,
ceux du plan de
relance qui soutient
l’investissement local à travers les dotations d’investissement, et enfin les
effets progressifs de l’automatisation qui conduisent à homogénéiser le rythme de traitement
des attributions de FCTVA, en supprimant la quasi intégralité des obligations déclaratives pour
les collectivités (voir ci-après).
B -
Une automatisation qui s’est accélérée significativement
en 2022
Dans son référé du 11 juin 2015 sur les concours financiers de l'État aux collectivités
territoriales, la Cour avait recommandé de rationaliser la gestion du FCTVA, son automatisation
devant permettre la simplification et l’harmonisation des règles de gestion du FCTVA tout en
améliorant la sécurité juridique et comptable de son exécution.
À l’issue des travaux
de la
mission interministérielle mandatée en
janvier 2017, l’article 156 de la loi de finances 2018
prévoyait une mise en œuvre au 1
er
janvier 2019. Cependant, des difficultés techniques ont
conduit à reporter la réforme à deux reprises, avant que celle-ci ne soit actée par la loi de
finances pour 2021.
L’automatisation consiste à substituer à une procédure déclarative, dans laquelle les
collectivités doivent procéder à la déclaration manuelle de leurs dépenses d'investissement
éligibles, une procédure automatisée dans laquelle l’éligibilité d’une dépense au FCTVA
dépend du compte de comptabilité budgétaire à laquelle elle est imputée.
L’automatisation
suit un calendrier progressif. Elle a pris effet au 1
er
janvier 2021
28
pour
les collectivités relevant du régime de liquidation en année N, c’est
-à-dire pour lesquelles
l’attribution de FCTVA intervient l’année de réalisation des dépenses éligibles
, a été étendue
en 2022 aux bénéficiaires en régime de versement N-1 (année suivant la réalisation de la
dépense)
et s’achèvera en 2023 avec ceux relevan
t du régime N-2.
Le Gouvernement n
’a
modifié qu’à la marge le périmètre des dépenses éligibles
. Pour
autant, la DGCL note que des ajustements ont dû être opérés dans un objectif de neutralité
financière de la réforme. Ainsi, les dépenses de logiciels ou c
elles d’acquisition,
d’aménagement et d’agencement de terrains
ont par exemple été retirées
29
, contrairement aux
dépenses relatives aux documents d’urbanisme
30
.
Pour les collectivités concernées, les attributions de FCTVA sont désormais gérées de
manière automatisée par
l’application ALiCE (Automatisation de la Liquidation des Concours
26
Il s’agit du
deuxième plus faible écart de prévision depuis 2007 (
après l’
exercice 2012) selon la DGCL.
27
L
’année de l’élection municipale
et celle qui la suit sont généralement moins propices aux investissements.
28
Conformément à l’art
icle 251 de la loi de finances pour 2021.
29
Arrêté du 30 décembre 2020.
30
Article 6 de la loi du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.
COUR DES COMPTES
28
de l’État). Le
montant pris en charge par le FCTVA est calculé à partir des mandats pris en
charge par le comptable public local et régulièrement enregistrés par les collectivités sur des
comptes éligibles, sans TVA déductible.
L’automatisation substitue une logique comptable,
fondée
sur une assiette de comptes éligibles préalablement arrêtés, à une logique d’éligibilité
sous condition de respect de critères juridiques.
La Direction du budget (DB) et la DGCL
relèvent que l’automatisation s’accompagne
d’une accélération significative des versements du FCTVA aux collectivités
31
. Ainsi, au 31
octobre 2022, le montant total attribué s’élevait à 5,7
Md€
, soit 88
% de l’attribut
ion annuelle,
contre 4,6
Mds€ à la même date en 2021 soit 69
% du total de l’attribution.
La DGCL indique enfin que
les services préfectoraux font preuve d’une appréhension de
l’outil globalement satisfaisante
dans
la mise en œuvre des contrôles.
Pour 2022, le taux de rejet
moyen est d’environ 7
%, correspondant à moins de 300
M€ (régime N et N+1 compris).
Un
contrôle de cohérence est réalisé au niveau national afin de garantir la fiabilité du paramétrage,
notamment le référentiel des régimes de versement.
Par ailleurs, l’automatisation ayant nécessité de réviser l’assiette des comptes éligibles,
celle-
ci pourrait impliquer un surcoût durable une fois l’automatisation intégralement déployée
que les simulations de la DGFiP ont évalué entre 0 et 400 M€.
Dans
ses dernières notes d’exécution budgétaire, la Cour recommandait de saisir
l’opportunité de l’automatisation de la gestion du FCTVA pour mesurer l’impact de
l’élargissement du périmètre de l’assiette du FCTVA à certaines dépenses de fonctionnement.
En effe
t, l’automatisation devrait permettre de disposer d’une restitution
précise des montants
respectifs des différentes dépenses éligibles au FCTVA et de la portée des élargissements
d’assiette
successifs.
V -
Une démarche de performance incomplète
Bien que ne relevant pas de missions budgétaires au sens de la LOLF, les prélèvements
sur recettes à destination des collectivités territoriales sont assortis d’objectifs et d’indicateurs
de performance, décrits en annexe du projet annuel de performance relatif à la mission
Relations
avec les collectivités territoriales
32
.
En 2021, un indicateur a été ajouté pour évaluer la contribution de la péréquation verticale
à la réduction des écarts de richesse
33
. Cette modification, utile pour apprécier l’incidence des
composantes péréquatrices de la DGF, ne remet pas en cause les observations formulées dans
la précédente note d’exécution budgétaire de la Cour.
31
Selon la direction du budget, le calendrier des attributions prévoyait, pour les 18 000 bénéficiaires N+1, un
versement de mai à juin et un versement complémentaire en septembre, soit en amont des versements effectués
avant l’automatisation
, dont la majorité était attribuée de septembre à décembre et en grande partie au cours du
dernier mois de l’exécution
.
32
La loi organique relative aux lois de finances ne prévoit pas l’obligation de fixer aux prélèvements sur recettes
au profit des collectivités territoriales des objectifs et des indicateurs dans des conditions identiques à celles qui
s’appliquent aux crédits budgétaires. Ils ne font pas l’objet d’un projet annuel de performance.
33
Il mesure le pourcentage de communes dont le potentiel financier par habitant cesse d’être inférieur à 75% de la
moyenne de la strate après intervention de la péréquation verticale.
POINTS D’ATTENTION P
AR PSR
29
Par ailleurs, une partie des objectifs et indicateurs liés aux prélèvements sur recettes dans
le projet annuel de performance sont relatifs à la péréquation horizontale et au coefficient
d’intégration fiscale.
Bien que fournissant une information pertinente, ces indicateurs ne
concernent pas les PSR.
La DGF est le seul prélèvement sur recettes à destination des collectivités territoriales à faire
l’objet d’un objectif de performance. Celui
-ci vise à garantir une gestion des dotations adaptée aux
contraintes des collectivités locales, l’atteinte de cet objectif étant mesurée d’une part par le nombre,
le montant moyen et le volume des rectifications opérées, d’autre part par les dates de
communication de la DGF.
Si l’objectif et les indicateurs associés à la DGF sont pertinents, les autres prélèvements
sur rece
ttes ne sont pas suivis. C’est en particulier le cas du FCTVA, qui représent
ait pourtant
près de 6,5 Md
€ de dépenses en 2022, soit 15
% des prélèvements sur recettes.
La direction du b
udget n’a pour l’heure pas mené de nouvelle réflexion sur les
indicateurs
de performance relatifs aux PSR. La prochaine conférence de performance, dans le cadre de
l’élaboration du PLF 2024, permettra à nouveau d’interroger leur pertinence.
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour reconduit la recommandation suivante (avec une mise
en œuvre en 2023 lorsque
l’automatisation sera complète).
1.
saisir l’opportunité de l’automatisation de la gestion du FCTVA pour mesurer l’impact de
l’élargissement du périmètre de l’assiette du FCTVA à certaines dépenses de
fonctionnement ((DGCL
–
DB).
Chapitre III
Les moyens consacré
s par l’
État au financement des
collectivités territoriales
I -
Une augmentation des transferts financiers de
l’État aux
collectivités en 2022
Précisions méthodologiques
Le présent rapport a été établi sur la base de données provisoires ou incomplètes à la date de
dépôt.
En particulier, en l’absence de valeurs pour 2022, les montants retenus pour les subventions
des ministères sont ceux de 2021, soit 5 252
M€, et la fiscalité transférée estimée à 41,5
Md€ com
pte
tenu du dynamisme des DMTO. Les données provisoires correspondantes figurent en rouge dans la
présente note.
A -
Des transferts de l’État aux collectivités territoriales qui ne se
limitent pas aux prélèvements sur recettes
Chaque année, le projet de loi de finances consacre
aux transferts de l’
État aux collectivités
territoriales une annexe spécifique, ayant ce même intitulé, qui inclut également une présentation
des dispositifs de péréquation horizontale et une annexe dédiée au compte d’avances aux
collectivités territoriales.
Ce document classe les transferts de l’État aux collectivités territoriales
en trois
ensembles.
Les « concours financiers
» de l’État aux collectivités (
48,8 % des transferts financiers en
2022) regroupement les prélèvements sur recettes (83 % des concours et 30 % du total des
transferts), la mission
Relations avec les collectivités territoriales,
la part de TVA versée aux
régions depuis 2018 en remplacement de la DGF et la part supplémentaire de TVA versée aux
départements depuis 2021 (250 M
€). Les concours rassemblent les contributions financières
spécifiquement destinées aux collectivités et leurs groupements. Ils abondent leurs budgets de
façon globale et sont libres d’emploi.
Les transferts comprennent également les subventions des ministères autres que celles de
la mission
Relations avec les collectivités territoriales
, les contreparties de dégrèvements
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT AU FINAN
CEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
31
législatifs, le produit des amendes de police de la circulation et des radars, les subventions pour
travaux divers d’intérê
t général.
Enfin, le total des transferts financiers de l’État aux collectivités inclut la fiscalité
transférée (
41,5
Md€ en 2022
) et le financement budgétaire de la formation professionnelle et
de l’apprentissage (
0,9
Md€
).
Schéma n° 1 :
t
ransferts financiers de l’Ét
at aux collectivités territoriales (montants
2022 en CP)
Source :
Cour des comptes, d’après des données de la direction du budget
En suivant
la nomenclature du budget de l’État,
les transferts aux collectivités relèvent
conjointement de prélèvements sur recettes, de crédits de missions budgétaires dont la mission
Relations avec les collectivités locales
, des crédits de comptes spéciaux et de transferts de
fiscalité.
COUR DES COMPTES
32
Graphique n° 6 :
transferts de l’État aux collectivités territor
iales - cadre budgétaire
Source : Cour des comptes
Le périmètre des transferts de l’
État aux collectivités
n’intègre pas
deux fractions de TVA
attribuées aux collectivités depuis 2021, soit 35,6
Md€ en 2022, après 32,8
Md€ en 2021
:
compensation de
l’incidence de la suppression progressive de la taxe d’habitation sur les
résidences principales pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
et les départements, dont la taxe sur le foncier bâti a été réaffectée aux communes ;
compensation de la suppression de la part régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) dans le cadre de la réforme des impôts de production.
Cette présentation des transferts
de l’
État aux collectivités soulève plusieurs difficultés.
Selon la modalité qu’ils empruntent, les concours de l’
É
tat qui visent à compenser l’incidence
de réformes fiscales ou à soutenir financièrement des collectivités sont retracés ou non parmi
les transferts de l’
État aux collectivités. En outre, les transferts intègrent la compensation de
dégrèvements accordés à une partie des redevables de la taxe d’habitation, dont le montant
chute en 2021 sous l’effet du début de la suppression de cet impôt local, mais pas la TVA
affectée à la compensation de cette suppression.
Afin de remédier à ces biais de présentation, le graphique ci-
après présente l’évolution de
la totalité des transferts financiers de l’
État aux collectivités territoriales, y compris les fractions
de TVA qui leur sont nouvellement affectées depuis 2021.
LES MOYENS CONSA
CRÉS PAR L’ÉTAT AU F
INANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
33
Graphique n° 7 :
ensemble des t
ransferts de l’État aux collectivités territoriales entre
2016 et 2022
(CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
Cette présentation fait apparaître une sensible progression des concours de l’
État en 2021
(+ 22,1 %) et dans une moindre mesure en 2022 (+ 2,4 %). Il convient de souligner que cette
forte progression n’a pas pour corollaire une progression de même niveau des recettes des
collectivités territoriales, la TVA transférée depuis 2021 ayant pour objet de compenser des
suppressions
d’impôts locaux.
B -
Une hausse des transferts financiers en 2022
Une hausse des transferts, hors TVA nouvellement affectée en 2021, due à au dynamisme
des DMTO
La DGF et le FCVTA ayant baissé en 2022 (cf. partie 1.3), et les filets de sécurité liés à
la crise sanitaire ayant disparu (cf. partie 1.1.2), les PSR ont subi une légère diminution qui est
nettement compensé par la hausse de la fiscalité transférée. Ainsi, au global, les transferts de
l’État progressent.
Contrairement à 2021, marquée par la suppressio
n de la taxe d’habitation et des
dégrèvements correspondants ayant entrainé une baisse de 8
% des transferts de l’État,
2022
n’a pas vu l’application d’une réforme susceptible de modifier les équilibres
.
Les effets de la réforme de la taxe d’habitation sur les transferts de l’État aux collectivités
territoriales
La réforme a entraîné une diminution des transferts en 2021, mais elle représentait bien
une dépense supplémentaire pour l’État, puisque celui
-ci compense les pertes de produits
correspondantes pour les collectivités. Entre 2018 et 2020, cette dépense supplémentaire a pris
la forme de dégrèvements progressifs, qui ont contribué à la hausse des transferts pendant cette
période.
36,2
38,5
39,2
40,7
37,9
40,9
42,4
12,0
11,9
15,7
18,9
22,9
8,1
7,0
46,5
43,8
40,3
40,9
42,0
43,4
43,0
32,8
35,6
101,3
101,0
106,8
105,2
107,7
112,4
114,4
139,7
143,1
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
160,0
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
TVA transférée depuis 2021
(RFDL & réforme impôts de
production)
TVA des régions
Subventions d'autres ministères
Mission RCT
PSR
Contreparties de dégrèvements
Fiscalité transférée
Transferts hors TVA
Ensemble des transferts
COUR DES COMPTES
34
Depuis 2021, l’incidence de la réforme sur le budget de l’État prend principalement la
forme d’un moindre produit de TVA, qui se substitue aux dégrèvements et aux compensations
d’exonérations de taxe d’habitation.
Si, en vertu du principe de neutralité retenu, cette charge es
t équivalente pour l’État à
celle de l’année passée, deux nouvelles dépenses
liées
à la réforme apparaissent en 2021. D’une
part, l’État a pris en charge
l
a différence entre le montant global de l’ancienne taxe d’habitation
des communes et celui de la taxe foncière départementale réaffectée aux communes en
substitution. D’autre part, l’article 16 de la LFI pour 2020 a affecté une fraction complémentaire
de 250
M€ de TVA en faveur des départements, dont l
a dynamique alimente un fonds de
sauvegarde des départements qui se substitue au fonds de stabilisation.
Comme cela a été souligné, c
es charges supplémentaires pour l’État ne figurent que
partiellement dans les transferts. Les versements correspondants sont effectués à travers le
compte d’avance
s aux collectivités. En 2022, les compensations relatives à la réforme de la
fiscalité directe locale (fractions de TVA et effet du coefficient correcteur) s’élèvent à 26
Md€
,
soit 2
Md€ de plus qu’en 2021
.
La réforme a également entraîné la création, en 2021, au sein de la mission
Relations avec
les collectivités territoriales
, d’une dotation pérenne de compensation versée aux régions en
substitution de la suppression des frais de gestion de la taxe d’habitation que celles
-ci
percevaient depuis 2014 (293
M€).
En 2022, les crédits de la mission RCT ont été abondés en
LFR
1, à la suite de d’une décision du Conseil constitutionnel
34
, dans le cadre de la
compensation de la suppression de la taxe d’habitation. Il a été jugé contraire à la Constitution
le fait que le taux syndi
cal de la contribution fiscalisée d’une commune membre d’un syndicat
ne soit pas pris en compte dans le mécanisme correcteur de compensation de la suppression de
la taxe d’habitation. Une dotation exceptionnelle de 97
M€
(91,3
M€ consommés),
correspondant
au produit syndical de taxe d’habitation,
est mise en place pour compenser la
perte de recettes liée à la réforme de la taxe d’habitation, pour les communes membres en 20
17
d’un syndicat à contributions fiscalisées. Une dotation pérenne de compensation de la taxe
d’habitation, de 10
M€
(9,7
M€ consommés)
, en faveur des établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre ou des communes ayant institué la taxe pour la
gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI). Cette dotation
correspond au produit 2017 de la taxe GEMAPI assis sur la taxe d’habitation
.
L’impact de la réforme des impôts de production
En 2021, la réforme des impôts
de production s’est traduite par une hausse des transferts
aux collectivités.
C’est le cas de la diminution de 50
% des valeurs locatives des établissements industriels,
qui est désormais compensée par un prélèvement sur recettes, pour un montant de 3,6 M
d€ en
2022, en progression de 3,5 % par rapport à 2021.
La suppression de la part de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)
perçue par les régions a donné lieu à l’attribution d’une part supplémentaire de TVA (10,7
Md€
en 2022). Elle est r
etracée dans le compte d’avances aux collectivités locales
. Comme cela a
34
Majoration tirant les conséquences de la décision n° 2021-982 QPC du 17 mars 2022, « Commune de la
Trinite », du Conseil constitutionnel.
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT AU
FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
35
été indiqué, elle n’est pas intégrée à la présentation habituelle des transferts de l’État aux
collectivités territoriales.
En 2022, deux nouvelles dotations sont créées, dans le cadr
e de la mission RCT. L’impact
de la réforme des impôts de production sur le DCP conduit à la création d’une dotation
spécifique pour les départements de 51,6
M€, majorant les crédits de la DGD des départements.
La DGD des régions est abondée de 107
M€ pour
compenser la baisse des frais de gestion de
CVAE et de CFE, à la suite de la réforme des impôts de production décidée en LFI 2021. Seule
la dotation pour les régions a été reconduite pour 2023.
Des mesures de soutien, de relance et de résilience réparties sur plusieurs lignes
budgétaires
La crise sanitaire avait conduit à l’adoption de plusieurs dispositifs de soutien et de
relance en faveur des collectivités territoriales. Outre ceux relevant de prélèvements sur
recettes, en diminution de 383
M€ par rappo
rt à 2021 (cf. partie 2.2), les transferts comprennent
les dispositifs de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
. Ainsi que décrit dans
la note d’exécution budgétaire correspondante, les montants associés diminuent de 158
M€ en
2022, en
raison de l’extinction de deux dispositifs (contribution à l’achat de masques et fonds
de stabilisation des départements).
L’incidence nette des mesures de soutien et de relance des prélèvements sur recette et de
la mission RCT se traduit donc par une diminution des transferts de 541
M€ en 2022.
Il ne s’agit toutefois pas des seules mesures de soutien mises en œuvre au profit des
collectivités territoriales.
Au titre de la relance, la loi de finances initiale pour 2021 a notamment institué une
dotation de rénovation thermique au bénéfice des collectivités du bloc communal et des
départements (205
M€ de CP consommés en 2022, contre 92
M€ en 2021), ainsi qu’une
dotation régionale d’investissement (153
M€ de CP consommés en 2022, contre 148
M€ en
2021). Ces dotations sont rattachées à la mission
Plan de relance
et décrites dans la note
d’exécution budgétaire correspondante.
La LFR
1 pour 2021 a également institué un dispositif exceptionnel d’aide aux régies,
rattaché à la mission
Plan d’urgence
, pour un montant consommé de 200
M€ en AE=CP en
2021. Le dispositif a été prorogé en 2022
35
, au titre des pertes recettes subies en 2021 (51
M€
36
,
positionnés sur le programme 134).
À ces dotations, comptabilisées dans les transferts en tant que dotations ministérielles
autres que celles relevant de la mission Relations avec les collectivités territoriales, se sont
ajoutés plusieurs dispositifs d’avances remboursables à destination des départements et des
autorités organisatrices de la mobilité, respectivement aux comptes de concours financiers
d’
avances aux collectivités territoriales
et d’
avances à divers services de l'État ou organismes
gérant des services publics
.
Par ailleurs, en 2022, plusieurs mesures ont été adoptées, à destination des collectivités
locales, pour limit
er les effets de l’inflation.
35
Article 113 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
36
Arrêtés du 5 juillet 2022 pris en application de l'article 12 du décret n° 2022-948 du 29 juin 2022 relatif aux
dotations instituées en 2022 en vue de compenser certaines pertes de recettes subies en 2021 par les services publics
locaux.
COUR DES COMPTES
36
Au sein de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
, il s’agit d’une dotation
exceptionnelle de 33
M€ au profit de la collectivité territoriale de Corse, afin de contribuer au
financement des délégations de s
ervice public maritime et aérien, dans le contexte d’inflation.
Mais l’essentiel des dispositifs anti
-inflation se sont matérialisés par des prélèvements sur
recettes comme décrit plus haut (cf. parties 1.2.1 et 2.2). La LFR 1 de 2022 a créé un PSR de
soutien au bloc communal à hauteur de 430
M€ (106
M€ consommés), un PSR à destination
des départements de 120
M€ (entièrement consommé), ainsi qu’un troisième pour compenser
la revalorisation des rémunérations versées aux stagiaires de la formation professionnelle
(18
M€, dont 6
M€ consommés).
Une hausse tendancielle des transferts hors réformes et mesures de soutien
Hors réformes fiscales et mesures de soutien, les transferts de l’État aux collectivités
territoriales augmentent de 2 391
M€ en 2022.
Plusieurs facteurs contribuent à cette progression tendancielle. Au titre des transferts de
fiscalité, les droits de mutation augmentent de 1,7
Md€, principalement au bénéfice des
départements, qui ont également vu renouveler leur fraction supplémentaire de TVA de
250
M€. Les régions ont bénéficié d’une augmentation substantielle du montant de TVA leur
étant affecté depuis 2018 en remplacement de la DGF (+ 393
M€). Les produits des amendes
de police ont également augmenté en 2022 (+
142 M€ soit + 34
%, mais après une baisse de
38 % en 2021). Ces hausses ont été atténuées par la diminution des versements de FCTVA
(- 248
M€).
II -
Les prélèvements sur recettes : un dispositif dérogatoire à
limiter
Prévus à l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances, modif
ié par la loi
organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques,
les prélèvements sur recettes (PSR) constituent une technique budgétaire dérogatoire
37
permettant
de présenter certaines opérations comme des moind
res recettes de l’État, et non comme des
dépenses. Ils ne font donc pas l’objet de crédits budgétaires.
Les règles juridiques et les procédures qui encadrent les prélèvements sur recettes ne sont
pas précisées, ce qui fragilise leur comptabilisation. À tit
re d’exemple, le décret sur la gestion
budgétaire et publique de 2012 ne précise pas quelles règles leur sont applicables. Ils échappent
ainsi aux règles relatives à la mesure de la performance, à la justification au premier euro, à la
régulation budgétaire et à la norme de dépenses pilotables.
Ce dispositif contribue par ailleurs à la fragmentation des flux financiers entre
administrations publiques, accentuée par la diversité des montants et des règles de calcul des
différents PSR, qui pose des questions de lisibilité au sein même de la catégorie des
prélèvements sur recettes de l’État, chacune de ces dotations ayant un objet bien spécifique.
Dans ses précédentes notes d’exécution budgétaire, la Cour recommandait
de supprimer
les prélèvements sur recettes qui ne correspondraient pas à une application stricte des critères
37
« Un montant déterminé de recettes de l'État
peut
être rétrocédé directement au profit des collectivités
territoriales » (article 6 de la loi organique relative aux lois de finances).
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT AU FINAN
CEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
37
de l’article 6 de la LOLF
(avant sa modification), en inscrivant les crédits correspondants dans
une mission existante du budget de l’État.
La loi organique du 28 décembre 2021 relative à modernisation de la gestion des finances
publiques a modifié cet article 6
38
. D’une part, les critères de création ont été retirés, les PSR
n’ayant plus pour seule vocation de couvrir des charges incombant aux collectivités
bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts
locaux. D’autre part, la nouvelle loi organique
attribue aux lois de finances un monopole pour
évaluer le montant des PSR et en créer
, la loi de finances devant alors préciser l’objet du
prélèvement ainsi que les collectivités territoriales destinataires
39
.
La Direction du Budget souscrit à la recommandation de la Cour tendant à circonscrire le
recours aux PSR.
Elle indique partager la position récurrente de la Cour sur l’absence de clarté
quant aux règles de démarcation entre PSR et dotations budgétaires et la nécessité de rebudgétiser
progressivement certains de ces prélèvements. Elle souhaite élaborer une doctrine d’emploi
interministérielle des PSR permettant de déterminer la nécessité ou non de recourir à un PSR lors
de la création d’un nouveau dispositif bénéficiant aux collectivités, et qui pourrait conduire à ne
pérenniser que les PSR dont le montant ne peut être précisément être évalué par une loi de
finances.
La DGCL rappelle que les collectivités sont attachées à ce que le financement des
compétences que la loi leur a confiées soit assuré par des dotations ayant un caractère global,
automatique et non fléché. Elle doute même que le fait d
’assurer le financement des
compétences des
collectivités par des dépenses à la charge de l’État, et sur lesquelles celui
-ci
pourrait décider des mesures de gestion, soit conforme au principe de libre administration. Elle
souligne aussi que le mécanisme des PSR répond aussi à des nécessités pratiques, qui tiennent
à la simplicité des circuits de gestion par les services de l’État
40
.
La DGCL se dit néanmoins ouverte à une revue concours par concours du périmètre des
PSR au profit des collectivités territoriales, qui inclurait aussi l'examen de l'opportunité de
transformer en PSR des dotations budgétaires qui correspondent à la couverture de charges
incombant aux collectivités ou à la compensation d'exonérations, de réductions ou de
plafonnements d'impôts locaux.
Les nouvelles dispositions
de l’article
6 de la LOLF ont été appliquées pour la première
fois à l’élaboration du PLF
2023. Celui-
ci n’a proposé la suppression d’aucun
PSR.
38
Article 7 de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des
finances publiques.
39
L’article 6 de la LOLF prévoit
dorénavant que les «
prélèvements sur les recettes de l'État sont, dans leur
montant, évalués de façon précise et distincte dans la loi de finances. Ils sont institués par une loi de finances, qui
précise l'objet du prélèvement ainsi que les catégories de collectivités territoriales qui en sont bénéficiaires
. »
40
Par exemple, la DGF est notifiée dans un arrêté unique, qui contient environ 130 000 décisions individuelles
d’attribution, puis versée par les services déconcentrés sur la base d’états financiers simplifiés. Les services comme
les collectivités sont satisfaits de cette gestion rapide et efficace, qui permet d’ailleurs d’aménager des souplesses
avec des systèmes d’acompte
(réponse DGCL).
COUR DES COMPTES
38
III -
La nécessité d’une vision globale des
modalités de
financement des collectivités territoriales
Dans son rapport sur la gouvernance des finances publiques publié en 2020
41
, la Cour
soulignait la fragmentation des flux financiers entre administrations publiques. Afin de rétablir
une vision globale des finances publiques, elle préconisait notamment de rassembler dans une
nouvelle m
ission du budget de l’État l’ensemble des concours de toute nature de ce dernier aux
collectivités territoriales et de faire de procéder à l’examen de cette mission le cadre de
discussion des finances locales devant le Parlement.
La loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des
finances publiques a pour partie répondu à cette recommandation, en prévoyant qu’est joint au
projet de loi de finances un rapport sur la situation des finances publiques locales, portant
notamment s
ur les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales
, et que ce rapport
peut faire l’objet d’un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat.
Ce nouveau document budgétaire a été annexé pour la première fois au projet de loi de
finances pour
2023. Son contenu est strictement identique à l’annexe
au PLF 2023 (jaune
budgétaire), intitulée
Transferts de l’État aux collectivités territoriales
. Ces deux documents
n’ont toutefois pas la même portée. Si le jaune budgétaire constitue une annexe d’inf
ormation
générale, le rapport sur la situation des finances publiques locales, joint au projet de loi de
finances,
peut faire l’objet d’un débat à l’Assemblée nationale et au Séna
t. Dans le cadre du
PLF 2023, un débat sur les finances publiques locales s’est tenu à l’Assemblée nationale le
14 octobre 2022 et au Sénat le 18 octobre 2022.
La DGCL avance que le contenu de ce rapport traduit une amélioration par rapport à celui
du jaune, notamment en évaluant l'efficacité des transferts financiers entre l'État et les
collectivités et entre les collectivités elles-mêmes.
Elle indique partager
le constat de la Cour quant à la nécessité d’une vision consolidée
des enjeux financiers relatifs aux collectivités locales, mais exclut la transformation des
transferts financiers en des dépenses budgétaires, principalement en raison des complexités de
gestion qu’une telle transformation impliquerait.
Elle se dit
réservée sur la possibilité d’intégrer les dotations dans une mission de l’État
car elle considère qu’il est difficile d’envisager comment les collectivités pourraient être
soumises à l’ensemble des règles de gestion propres aux crédits budgétaires de l’État
, étant
donné que les concours sont dus aux collectivités en vertu du principe de libre administration
posé par la Constitution.
La Direction du budget indique souscrire pleinement à l'objectif de disposer d'une vision
consolidée des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales. Mais le cadre
organique applicable ne permet l'inscription au sein des missions que de crédits budgétaires. En
outre, l'exécution de certains PSR est par nature complexe à anticiper, ce qui rendrait le recours
à des crédits budgétaires limitatifs peu opérationnel.
Pour autant, la Direction du budget avance que les transferts financiers font l'objet d'une
présentation consolidée dans le cadre du rapport sur la situation des finances publiques locales
41
Cour des comptes,
Les finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance
. La
Documentation française, novembre 2020, 159 p., disponible sur www.ccomptes.fr.
LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTAT AU FINAN
CEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
39
précité. En outre, ils sont présentés exhaustivement chaque année devant le comité des finances
locales (CFL), lors de la présentation du PLF.
Toutefois, comme il a été souligné (voir 3.1.
supra
), les fractions de TVA attribuées aux
collectivités depuis 2021, dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale et des impôts de
production, n’ont pas été intégrées au périmètre des
transferts, ce qui conduit à minorer
l’évaluation globale des flux financiers de l’État vers les collectivités territoriales.
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
2.
(Recommandation réitérée) : procéder à une revue des prélèvements sur recettes et
supprimer ceux pour lesquels le recours à ce dispositif dérogatoire ne serait pas justifié,
notamment parce qu’ils portent sur des montants limitatifs, en inscrivant les crédits
correspondants dans une mission existante du budget de l’Ét
at (DB
–
DGCL) ;
3.
(Recommandation reformulée)
: regrouper les transferts financiers de l’État aux
collectivités territoriales dans une mission budgétaire dédiée et améliorer la lisibilité ainsi
que l’exhaustivité de l’ensemble des flux financiers dans le cadre de l’élaboration de la loi
de finances (DB-DBGL).
Annexes
COUR DES COMPTES
42
Annexe n° 1.
l
iste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec
les politiques publiques concernées par la NEB
Cour des comptes,
Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques locales et
de leurs établissements publics, fascicule 1
. La Documentation française, juillet 2022, 188 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr.
Cour des comptes,
Les scénarios de financement des collectivités territoriales
La
Documentation française, octobre 2022, 159 p., disponible sur www.ccomptes.fr.
Cour des comptes,
Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques locales et
de leurs établissements publics, fascicule 2
. La Documentation française, octobre 2022, 279 p.,
disponible sur www.ccomptes.fr.
ANNEXES
43
Annexe n° 2.
suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution 2021
N°
Recommandation
formulée au sein
de la note
d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
Saisir
l’opportunité de
l’automatisation
de la gestion du
FCTVA pour
mesurer l’impact
de l’élargissement
du périmètre de
l’assiette du
FCTVA à
certaines dépenses
de
fonctionnement.
Réponse de la DB
: La DB soutient
la recommandation de la Cour sur la
mesure de l'impact de l'élargissement
du FCTVA aux dépenses de
fonctionnement. Elle sollicite en ce
sens la DGFiP chaque année depuis
2018, soit l'année de montée en
charge intégrale des dépenses de
fonctionnement éligibles au FCTVA
- à savoir les dépenses de bâtiments
publics et de voirie depuis le 1er
janvier 2016. Toutefois, la LFI 2020
avait déjà élargi le FCTVA aux
dépenses de fonctionnement
d'entretien des réseaux qui devraient
monter en charge jusqu'en 2022
compte tenu des régimes de
versement. De plus en 2020, la LFR
3 a également élargi l'assiette du
FCTVA aux dépenses de
fonctionnement des services
informatiques en nuage ("cloud")
avec un taux spécifique de 5,6 % à
compter du 1er janvier 2021 avec une
montée en charge intégrale en 2023.
Le FCTVA 2021 en fonctionnement
s'est élevé à 287
M€ (chiffres DGFiP
-
CL2a). La réforme de
l'automatisation entrant en vigueur de
manière progressive de 2021 à 2023,
la totalité de ces dépenses de
fonctionnement seront incluses dans
le dispositif automatisé et disponibles
dans l'application ALICE qui calcule
et gère le FCTVA à compter de
l'année 2023 compte tenu des
régimes de versements. La DGCL, en
tant qu'ordonnateur, est donc en
capacité d'obtenir, via les données
ALICE, auxquelles la DB ne dispose
pas d'un accès direct, de manière
précise l'impact de l'élargissement de
l'assiette du dispositif à certaines
dépenses de fonctionnement.
Réponse de la DGCL
: Il n
’est pas
envisagé à ce stade d’élargir
l’éligibilité au FCTVA à certaines
dépenses de fonctionnement. En
effet, le FCTVA est un soutien de
l’État à l’investissement public local.
Conformément à l’article L.1615
-1
du code général des collectivités
Les éléments fournis ne
répondent pas totalement
à
l’objet
de
la
recommandation. Il est
donc
proposé
de
la
reconduire pour 2023,
année d’achèvement de
l’automatisation
du
FCTVA.
Mise en
œuvre
partielle
COUR DES COMPTES
44
territoriales, le fonds vise à
compenser la TVA payée par les
collectivités pour leurs dépenses
d’investissement. À titre dérogatoire,
certaines dépenses d’entretien ont été
inclues dans l’assiette d’éligibilité,
ainsi que les dépenses relevant de
l’informatique en
nuage. Les
dépenses d’entretien des bâtiments
publics (compte 615221), de la voirie
(615231) et des réseaux (615232)
sont alors éligibles au fonds.
Par ailleurs, conformément à l’article
251 de la loi n°2020-1721 du 29
décembre 2020 de finances pour
2021,
l’automatisation de la gestion
du FCTVA s’applique sur les
dépenses exécutées à compter du 1er
janvier 2021. Cette réforme s’avère
globalement favorable aux
collectivités, notamment en
supprimant le non-recours au fonds.
Elle permet aussi de simplifier la
gestion du FCTVA en supprimant la
quasi-totalité des obligations
déclaratives. La modification de
l’assiette d’éligibilité conduirait à
augmenter le montant global du
FCTVA, tout en fragilisant le bon
déploiement de la réforme. Il n’est
donc pas envisagé de modifier le
périmètre des dépenses éligibles.
2
Procéder à une
revue des
prélèvements sur
recettes et
supprimer ceux
pour lesquels le
recours à ce
dispositif
dérogatoire ne
serait pas justifié,
en inscrivant les
crédits
correspondants
dans une mission
existante du
budget de l’État.
Réponse de la DB
: La DB souscrit à
la recommandation de la Cour tendant
à circonscrire le recours aux PSR.
Cependant,
les
modifications
apportées par la loi organique de
modernisation des finances publiques
du 28 décembre 2021 à l'article 6 de la
LOLF
imposent
de
réenvisager
l'appréhension des PSR. Le législateur
organique a en effet fait le choix de
supprimer l'objet des PSR et leurs
conditions institutives, hormis leur
création par loi de finances.
Réponse de la DGCL
: Les PSR sont,
depuis leur création en 1969, une des
pierres angulaires des relations entre
l'État et les collectivités territoriales,
celles-ci étant attachées à ce que le
financement des compétences que la
loi leur a confiées soit assuré par des
dotations ayant un caractère global,
automatique
et
non
fléché.
Au
demeurant,
il
n’est
pas
certain
qu’assurer
le
financement
des
compétences des collectivités par des
Cette
recommandation
n’a pas été mise en
œuvre.
Il est proposé de réitérer
la
proposition
d’une
revue des prélèvements
sur recettes dans le but de
supprimer
ceux
pour
lesquels le recours à ce
dispositif dérogatoire ne
serait pas justifié par des
gains d’efficience ou des
règles
d’attribution
spécifiques, en inscrivant
les
crédits
correspondants dans une
mission
existante
du
budget de l’État.
Non mise en
œuvre
ANNEXES
45
dépenses à la charge de l’État, et sur
lesquelles celui-ci pourrait décider des
mesures de gestion, soit conforme au
principe de libre administration.
Le mécanisme des PSR répond aussi à
des nécessités pratiques, qui tiennent à
la simplicité des circuits de gestion par
les services de l’État. Par exemple, la
DGF est notifiée dans un arrêté
unique, qui contient environ 130 000
décisions individuelles d’att
ribution,
puis
versée
par
les
services
déconcentrés
sur
la
base
d’états
financiers simplifiés. Les services
comme les collectivités sont satisfaits
de cette gestion rapide et efficace, qui
permet d’ailleurs d’aménager des
souplesses
avec
des
systèmes
d’aco
mpte. Le passage à une gestion
budgétaire
classique
obligerait
à
déléguer les crédits aux préfectures et
nécessiterait de mettre en œuvre des
procédures
administratives
et
comptables
complexes
sans
en
attendre aucun gain d’efficience.
La DGCL est néanmoins ouverte à
une revue concours par concours du
périmètre des PSR au profit des
collectivités territoriales, si celle-ci ne
se limite pas à la rebudgétisation de
certains PSR existants mais inclut
aussi l'examen de l'opportunité de
transformer en PSR des dotations
budgétaires qui correspondent aux
critères de l'article 6 de la LOLF
(couverture de charges incombant aux
collectivités
ou
compensation
d'exonérations, de réductions ou de
plafonnements
d'impôts
locaux).
Plusieurs
dotations
budgétaires
correspondent
actuellement
à
ces
critères : notamment, la dotation
forfaitaire titres sécurisés, diverses
dotations créées en LFI 2021, en LFI
2022 et en LFR 2022 de compensation
de
la
réforme
de
la
fiscalité
économique dans le cadre du "pacte
productif" ou encore les dotations
générales
de
décentralisation
des
communes, des départements et des
régions. La couverture de charges
incombant
aux
collectivités
peut
également passer par le transfert de
fraction
d'impôts
nationaux,
par
exemple
dans
le
cadre
de
la
compensation
des
transferts
de
compétence (TICPE, TSCA...).
Enfin, l'article 7 de la loi organique n°
2021-1836 du 28 décembre 2021
COUR DES COMPTES
46
relative à la modernisation de la
gestion des finances publiques a retiré
de l'article 6 de la LOLF les critères de
création des PSR. Il suffit désormais
que les PSR soient institués par une loi
de finances qui en précise l'objet ainsi
que les catégories de collectivités
bénéficiaires, sans que ces PSR n'aient
nécessairement pour seule vocation de
couvrir des charges incombant à ces
collectivités ou à compenser des
exonérations, des réductions ou des
plafonnements d'impôts locaux.
3
Regrouper les
transferts
financiers de
l’État aux
collectivités
territoriales dans
une mission
budgétaire dédiée
et proposer a
minima une
présentation
consolidée
exhaustive de ces
transferts dans le
cadre de
l’élaboration de la
loi de finances.
Réponse de la DGCL
Les concours financiers de l’État aux
collectivités ont, schématiquement,
trois fins :
- Certains concours couvrent des
charges que la loi a confiées aux
collectivités, et qui ne sont donc plus
des charges de l’État ;
-
D’autres concours compensent
des
exonérations, des réductions ou des
plafonnements d’impôts établis au
profit des collectivités, et diffèrent
donc largement des dépenses inscrites
au budget général de l’État ;
- Certains concours, enfin, ne font pas
l’objet d’une attribution automati
que
mais répondent davantage à une
vocation incitative à orienter l’action
des collectivités dans un sens donné
ou à accompagner volontairement
certaines de leurs actions.
À l’inverse de la troisième catégorie,
les
deux
premières
catégories
correspondent
à
des
concours
mobilisés
«
pour
transférer
aux
collectivités
territoriales
des
ressources en vue du financement
général de leurs dépenses », au
caractère « global et automatique », ne
pouvant
être
le
«
support
de
contributions allouées par l’État dans
un but déterminé et dans le cadre
d’une politique qu’il conduit » (avis
du 3 juillet 2008 du Conseil d’État).
Autrement dit, ces concours sont dus
aux collectivités en vertu de la loi
(voire de la Constitution) dans le cadre
du principe de libre administration et
leurs
montants
sont
alloués
de
manière automatique à l’ensemble des
collectivités
qui
remplissent
les
conditions fixées par les textes. Il est
difficile d’envisager comm
ent elles
pourraient
pertinemment
être
Un rapport sur la
situation des finances
locales a été joint pour
la première fois au PLF
2023, en application de
la loi organique du 28
décembre 2021 relative
à la modernisation de la
gestion des finances
publiques
. Il n’a pas la
même portée que le
jaune budgétaire.
Des
améliorations
doivent
encore
être
apportées
pour
une
meilleure lisibilité et une
réelle exhaustivité des
flux
financiers
concernés.
Mise en
œuvre
partielle
ANNEXES
47
soumises à l’ensemble des règles de
gestion
propres
aux
crédits
budgétaires de l’État : les marges de
manœuvre du gestionnaire sont, dans
un tel cas, logiquement réduites dès
lors qu’il s’agit de crédits revenant de
droit aux collectivités et non affectés.
Néanmoins,
les
prélèvements
sur
recettes de l’État font bien l’objet
d’une mesure de la performance
adaptée à leurs spécificités et cette
démarche a été approfondie, de même
qu'a été recherchée une organisation
de la discussion du PLF permettant
une vision plus large de la situation
financière
des
collectivités,
indépendamment d’un regroupement
de l’ensemble des concours financiers
de l’État sur la mission RCT, qui
engendrerait d’importantes difficultés
de gestion sans valeur ajoutée pour les
parlementaires ou les collectivités. La
loi organique n° 2021-1836 du 28
décembre
2021
relative
à
la
modernisation
de
la
gestion
des
finances publiques a ainsi institué un
rapport sur la situation des finances
publiques locales, joint au projet de loi
de finances de l'année et se substituant
au "jaune budgétaire" sur les transferts
financiers de l'État aux collectivités.
Le contenu de ce rapport, élaboré pour
la première fois dans le cadre de la
préparation du PLF 2023, dépasse
celui de l'ancien jaune (notamment en
évaluant l'efficacité des transferts
financiers
entre
l'État
et
les
collectivités et entre les collectivités
elles-mêmes) afin de proposer une
présentation consolidée exhaustive de
ces transferts.
Réponse d la DB
Si la DB souscrit pleinement à
l'objectif de pouvoir disposer d'une
vision
consolidée
des
transferts
financiers de l'État aux collectivités
territoriales,
le
cadre
organique
applicable ne permet l'inscription au
sein des missions que des crédits
budgétaires. Il convient par ailleurs de
relever que l'exécution de certains
PSR est par nature complexe à
anticiper, ce qui rendrait le recours à
des crédits budgétaires limitatifs peu
opérationnel.
En revanche, les transferts financiers
font
l'objet
d'une
présentation
COUR DES COMPTES
48
consolidée dans le cadre du rapport
sur la situation des finances publiques
locales. En outre, ils sont présentés
exhaustivement chaque année devant
le comité des finances locales (CFL)
lors de la présentation du PLF.
* Totalement mise en œuvre, mise en œuvre partielle, non mise en œuvre, devenue sans
objet