FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Compte d’opérations monétaires pertes et
bénéfices de change
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I LES DIFFÉRENTES OPÉRATIONS DU COMPTE
..................................
11
I - LES OPÉRATIONS EN DEVISES RETRACÉES DANS LE COMPTE ONT UNE PORTÉE
FINANCIÈRE LIMITÉE
........................................................................................................................
11
II - UNE GARANTIE DE CHANGE A ÉTÉ ACTIVÉE A
U COURS DE L’ANNÉE 2
022
..............
12
III - LE FONDS DE STABILISATION DES CHANGES EST INACTIF DEPUIS 1999
.................
14
CHAPITRE II
L’EXÉCU
TION BUDGÉTAIRE 2022
.........................................................
15
I - UN DÉFICIT DU COMPTE POUR 2022
.........................................................................................
15
A -
Les prévisions et l’exécution des dépenses et des recettes
...................................................................
15
B - Un déficit significatif en 2022 au regard des trois dernières décennies
...............................................
16
II -
LE NIVEAU D’AUT
ORISATION DE DÉCOUVERT A ÉTÉ ABAISSÉ
...................................
18
ANNEXES
..................................................................................................................................
21
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..............................
22
ANNEXE N° 2.
LA ZONE FRANC ET LA GARANTIE DE CHANGE
............................................
23
ANNEXE N° 3.
LES CONSÉQUENCES POU
R LA BCEAO DE L’ACCO
RD DE COOPÉRATION
ENTRE LA FRANCE ET L
’UNION ÉCONOMIQUE ET
MONÉTAIRE ET MONÉTAIRE
OUEST-AFRICAINE (UEMOA)
...........................................................................................................
24
ANNEXE N° 4.
EFFETS DU RECOURS AUX TAUX DE CHANCELLERIE SUR LES PERTES
ET BÉNÉFICES DE CHANGE
..............................................................................................................
25
Synthèse
Le compte d’opérations monétaires 953
-
Pertes et bénéfices de change
retrace les
différences de change de trois catégories d’opérations
:
-
à titre principal, les opérations en devises au comptant effectuées par les comptables
principaux ;
-
à titre subsidiaire, l’activation des garanties de change accordées par l’État sur les réserves
de deux banques centrales africaines depuis mai 2021
1
en application de conventions ou
d’accords internationaux
;
-
sans incidence sur le compte depuis 1999, les opérations du fonds de stabilisation des
changes (FSC), qui est supprimé au 1
er
janvier 2023.
En application de l’article 23 de la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux lois de
finances (Lolf), les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ce compte spécial
ont un caractère indicatif
2
. Depuis 2012, le montant des opérations est toujours évalué en loi de
finances initiale à 25
M€ en recette
s et 30
M€ en dépenses, portant le solde prévisionnel
à -5
M€. Seul le découvert
voté en loi de finances a un caractère limitatif : il était fixé à 250
M€
depuis la loi de finances pour 2016
jusqu’à 2022 et a été abaissé à 175 M€
par la loi de finances
pour 2023
3
.
L’exécution du compte d’opérations monétaires au titre de l’année 2022
En 2022,
les recettes (bénéfices de change) sont d’un montant
de 27,91
M€
et les dépenses
(pertes de change) de 116,28
M€.
Il en résulte un solde significativement plus négatif que les
années précédentes, à -88,37
M€
, contre -14,08
M€ en 2021, qui constituait déjà le plus faible
résultat obtenu depuis le solde négatif de -26
M€ constaté fin 2010 hors garanties de change.
Ce déficit est avant tout dû
à l’appel de gar
antie de la
Banque des États de l’Afrique
centrale (BEAC)
de l’ordre de 72
,28
M€
et à la baisse continue de l’euro sur la première moitié
de l’année
, pour 10,52
M€
.
Le découvert maximal
s’élève à
98,06
M€ en 2022, en deçà de l’autorisation de découvert
(250
M€).
Pour les opérations libellées en devises étrangères, les bénéfices et pertes de change
reflètent les écarts entre les dépenses valorisées au taux de chancellerie (soit à la valeur
comptable en euro des devises concernées déterminée mensuellement) au moment de leur
1
La banque centrale des États d'Afrique centrale (BEAC) et la banque centrale des Comores (BCC). La garantie
de change pour la banque centrale des États de l'Afrique de l'ouest (BCEAO) a été supprimée par la
mise en œuvre
de l’accord entre la France et Union économique et monétaire ouest
-africaine (UEMOA) signé en décembre 2019.
2
Pour la direction du budget,
l’absence d’adoption de la loi de règlement pour 2021 n’a eu aucune incidence sur
les soldes constatés.
3
Pour tenir compte de la suppression de la garantie de change pour la BCEAO.
COUR DES COMPTES
6
comptabilisation et leur valeur réelle en euro obtenue au taux de change du marché au moment
de la réalisation de l’opération de change. Alors qu’une forte volatilité du taux de change,
caractérisée par des variations répétées à la hausse et à la baisse, tend à compenser les pertes et
bénéfices de change réalisées sur la période, une baisse continue de la valeur de l’euro
se traduit
par des taux de chancellerie qui surévaluent systématiquement l’euro par rapport aux autres
devises
(l’opérat
ion de change étant opérée peu après la comptabiliation au taux de
chancellerie) et
conduit à accumuler des soldes négatifs sur le compte d’opérations monétaires
953.
Des progrès dans la couverture des risques de change
Le compte d’opérations monétaires 9
53 -
Pertes et bénéfices de change
ne retrace que les
opérations de change sans couverture effectuées par l’A
gence France Trésor (AFT) ; il ne
détaille pas les opérations pour lesquelles le risque de change est couvert. L’évaluation
budgétaire des opératio
ns de couverture réalisées par l’AFT est développée dans le compte de
commerce 910 -
Couverture des risques financiers de l’État
.
La note d’exécution budgétaire relative au compte d’opérations monétaires 953
-
Pertes
et bénéfices de change
reprenait
jusqu’
en 2021 pour information des développements relatifs
au compte 910 avec, en particulier, une recommandation de la Cour allant dans le sens d’un
renforcement de la maîtrise des risques liés aux aléas de change sur le budget de l’État.
Compte tenu des progrès constatés depuis 2021, qui sont détaillés dans la note
d’exécution budgétaire relative au compte de commerce 910, la Cour n’a pas
reconduit cette
recommandation.
Récapitulatif des recommandations
La Cour ne formule aucune recommandation.
Introduction
Le compte 953
Pertes et bénéfices de change
est un compte d’opérations monétaires pour
lequel l’artic
le 23 de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances (Lolf)
dispose que :
« les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses ont un caractère
indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux a un caractère limitatif
».
Créé par l'article 20 de la loi du 8 mars 1949 relative aux comptes spéciaux du Trésor, ce
compte retrace les différences de change constatées dans l’année
« en raison de fluctuations de
change et dont la prévision n’a pas été faite au budget de l’État
»
. Ces différences résultent de
trois types d’opérations
:
-
à titre principal, toutes les opérations en devises étrangères au comptant effectuées par les
comptables principaux. Les différences enregistrées par les comptables dépendent d’une
part du volume de
leurs encaisses et de leurs opérations en devises étrangères, d’autre part
de l’évolution de l’écart entre la valeur comptable des devises concernées, déterminée en
appliquant le taux de chancellerie, et leur cours de marché ;
-
à titre subsidiaire et en ap
plication de conventions ou d’accords internationaux, l’activation
des garanties de change accordées par l’État à
deux banques centrales africaines depuis mai
2021
4
pour maintenir la valeur des avoirs en euros déposés au Trésor par rapport au droit
de tira
ge spécial (DTS), l’unité de compte du fonds monétaire international (FMI)
;
-
les opérations du fonds de stabilisation des changes
(FSC) créé par l’article 3 de la loi
monétaire du 1
er
octobre 1936, inactif depuis 1999 et sans incidence sur le solde du compte
spécial. Ce fonds est supprimé à compter du 1
er
janvier 2023 en vertu de la loi de finances
pour 2023.
Les opérations de couverture réalisées par l’Agence France Trésor (AFT) sont retracées
dans le compte de commerce 910
Couverture des risques
financiers de l’État
.
4
La banque centrale des États d'Afrique centrale (BEAC) et la banque centrale des Comores (BCC). La garantie
de change pour la banque centrale des États de l'Afrique de l'ouest (BCEAO) a été supprimée par la
mise en œuvre
de l’accord entre la France et Union économique et monétaire ouest
-africaine (UEMOA) signé en décembre 2019.
Son
compte d’opérations auprès du Tréso
r a été fermé le 30 avril 2021.
COUR DES COMPTES
10
Compte d
’
opérations monétaires
Compte 953
–
Pertes et bénéfices de change
Graphique n° 1 :
recettes -
exécution 2022 (en M€)
Source : Agence France Trésor
Graphique n° 2 :
dépenses -
exécution 2022 (en M€)
Source : Agence France Trésor
20,6
9,6
22,9
15,0
27,9
0
5
10
15
20
25
30
2018
2019
2020
2021
2022
Evolution des recettes en M€
25,1
17,1
18,0
29,0
116,3
0
20
40
60
80
100
120
2018
2019
2020
2021
2022
Evolution des dépenses (CP) en M€
Chapitre I
Les différentes opérations du compte
I -
Les opérations en devises retracées dans le compte
ont une portée financière limitée
Les opérations en devises étrangères
5
retracées par ce compte spécial sont réalisées par
les comptables principaux des services du contrôle budgétaire et comptable ministériel
6
(SCBCM), de la direction spécialisée des finances publiques pour l’étranger
7
(DSFIPE) et de
l'agence comptable des services industriels de l'armement (ACSIA). Toute opération de change
en devise ne faisant pas l’objet d’une couverture est susceptible d’y être retracée.
Ces comptables enregistrent les opérations aux conditions d’achat et de vente de devises
obtenues auprès de la Banque de France. Un résultat de change apparaît pour chaque opération,
alors que
le taux de chancellerie s’applique pour l’imputation budgétaire. Le taux de
chancellerie permet de déterminer la contrevaleur en euros des dépenses et recettes libellées en
devises étrangères et de fixer les montants de décaissements et d’encaissements au sein du
budget général de l’État. Il permet à l’ensemble des ordonnateurs et des comptables de disposer
d’un même taux de référence. Il est révisé mensuellement
8
par le bureau Europe 1 de la
direction générale du Trésor. En 2022, 138 devises
donnent lieu à détermination d’un taux de
chancellerie.
Les pertes et bénéfices de change retracés dans ce compte spécial et liés aux opérations
en devises ne reflètent donc que les écarts entre le taux de chancellerie et le taux de change
bancaire pratiqué lors des opérations concrètes de change. Ils
ne dépendent pas de l’évolution
des devises sur le marché des changes entre le moment de la préparation budgétaire et son
5
Il s’agit d’opérations financières, de trésorerie, de fonctionnement ou d’investissement.
6
Pour les opérations réalisées par le réseau des payeurs et les trésoreries en France et à l’étranger.
7
À laquelle sont notamment
rattachées les opérations réalisées à l’étranger par les postes diplomatiques et
consulaires.
8
La révision de ce taux, auparavant bimensuelle est devenue mensuelle à partir de janvier 2021. Deux motifs sont
invoqués : en termes de méthode, les données mensuelles de la Commission européenne sont reprises dans le calcul
de ce taux ; en termes pratiques, une révision mensuelle simplifie la gestion des services de la DGFIP. Les révisions
moins fréquentes du taux lors des confinements de 2020 sont restées, selon la direction générale du Trésor, sans
effet sur la qualité de la gestion comptable des opérat
ions en devises. La mise en œuvre de l’application Crocus
devrait toutefois permettre de mettre à jour plus fréquemment les taux en cas de très fort mouvement.
COUR DES COMPTES
12
exécution
9
. Depuis 1990, la moyenne des soldes annuels de ces opérations est négative et
s’élève
à -4,0
M€ en euros courants, alors
que les volumes des écarts de changes (en perte ou
en gain) sont en moyenne de 56,9
M€.
La nature des écarts de change retracés sur le compte spécial
Les différences de change retracées par le compte ne sont représentatives que de l’écart existant
le jour de la transaction entre le cours comptable de référence de la devise étrangère (soit son taux de
chancellerie) et sa valeur de marché (soit le
cours pratiqué par l’établissement bancaire qui sert
d’intermédiaire). Les pertes ou gains résultant de cet écart sont retracés par le compte spécial alors que
les crédits budgétaires du programme concerné sont débités du montant correspondant, suivant le taux
de chancellerie en vigueur, à la contre-
valeur en euro de l’opération.
Les différences de change enregistrées par les comptables dépendent par conséquent du volume
de leurs encaisses en devises étrangères et de l’écart entre le taux de chancellerie et le taux de marché.
Lorsque le taux de chancellerie est supérieur au taux d
e change de marché, l’État enregistre un
gain de change et décaisse un montant en euro inférieur au montant enregistré au taux de chancellerie,
conduisant à une « recette » sur le compte spécial 953. Les « dépenses » constatées sur ce compte
correspondent inversement à des pertes de change lorsque le taux de chancellerie est inférieur au taux
de marché.
Le solde négatif du compte ne constitue pas une perte financière, mais une consommation de
crédits budgétaires des programmes effectuant des paiements en devises supérieure au montant
prévisionnel inscrit comptablement.
Les pertes et bénéfices de change les plus importants apparaissent lorsque l’euro s’apprécie
(donnant lieu à un gain) ou se déprécie (donnant lieu à une perte) durablement par rapport à d’autr
es
devises, car l’écart entre le taux chancellerie et le taux de marché reste de même signe durant toute la
période. En revanche, lorsque les taux de change fluctuent autour d’un
taux moyen, les écarts à la hausse
et à la baisse se neutralisent au cours de
l’exercice.
Les résultats de change sont imputés trimestriellement sur le compte d’opérations monétaires.
II -
Une garantie de change a
été activée au cours de l’année
2022
Les garanties de change accordées par la France aux banques centrales des Comores
(BCC),
des états de l’Afrique centrale (B
EAC)
et, jusqu’à la réforme de la coopération
monétaire avec l’union économique et monétaire ouest
-africaine, des États de l'Afrique de
l'ouest (BCEAO)
–
cf. annexe n° 3
–
en échange de leurs avoirs en euros déposés au Trésor,
s’inscrivent dans le cadre de la coopération monétaire entre la France et les pays africains de la
zone franc.
L’activation de la garantie est retracée, le cas échéant, dans le compte d’opérations
monétaires 953 -
Pertes et bénéfices de change
.
9
Notamment l’évolution entre la date où le montant des opérations concernées est connu et cell
e où le règlement
est effectué.
LES DIFFÉRENTES OPÉRATIONS DU COMPTE
13
Les pertes de change éventuellement constatées sont fonction, d’une part, de l’encours
des dépôts effectués par les banques centrales sur leur compte d’opérations et, d’autre part, des
variations journalières de la valeur de l'euro par rapport au DTS.
Ces variations sont enregistrées dans des comptes de réévaluation et sont soldées
annuellement à la date du 30 juin
10
: lorsque le solde du compte de réévaluation est négatif à la
suite d’une dépréciation de l’euro par rapport au DTS, la garantie de change est
appelée et les
comptes des banques centrales sont crédités du montant de la compensation correspondante ;
lorsque le solde du compte est positif, il est reporté dans une réserve de réévaluation.
De 1982 à 2002, la dépréciation, en franc puis en euro, des actifs de la BEAC, de la
BCEAO et de la BCC auprès du Trésor a conduit ce dernier à constater des pertes de change à
neuf reprises dans ses écritures. Pour réduire le volume des compensations financières
auxquelles les banques centrales pouvaient initialement prétendre, et les pertes de changes
pouvant en découler, les accords portant sur les garanties des changes ont été en conséqunce
progressivement révisés.
Ces révisions des accords ont eu deux effets :
d’une part,
elles ont lissé le montant annuel
des paiements, pour étaler dans le temps le risque budgétaire auquel la France était exposée en
cas de dépréciation significative et durable du franc puis d
e l’euro. Elles ont d’autre part
plafonné, à partir du 31 décembre 2014, les versements de compensation auxquels la France
devait
t procéder en cas d’activation de la garantie de change à 100
M€ pour la BEAC (jusqu’à
la suppression de la garantie de la BCEAO, celle-ci était plafonnée à 75
M€
). La garantie
accordée à la BCC
n’a pas été plafonnée, ses plus ou
moins-values restant contenues depuis
1981, date d’entrée en vigueur des premières conventions, notamment en raison des volumes
limités de son compte d’opérations
11
.
De 2002 à
2015, les garanties de change accordées par la France n’ont pas été appelées
,
en
raison du raffermissement de l’euro vis
-à-vis du DTS et des gains de change préalablement
accumulés sur les comptes de réévaluation. Ces conventions sont demeurées sans incidence sur
le compte d’opérations monétaires.
En 2015, la garantie de change au profit de la BEAC a été
activée à hauteur du plafond de 100
M€ (elle n’avait pas été activée depuis 2002)
, et un
complément
d’un montant de 48,27
M€
a été imputé sur le compte spécial en janvier 2017, car
les sommes disponibles sur sa réserve de réévaluation
n’
avaient pas suffi à neutraliser les pertes
brutes de change accumulées sur son compte d’opération.
De janvier 2017 à juin 2021, les
garanties de change aux banques centrales africaines sont de nouveau restées sans incidence sur
le résultat du compte spécial.
En raison de la baisse de 6,1 % de
la valeur de l’euro vis
-à-vis du DTS entre juin 2021 et
juin 2022, la garantie de change a été appelée au profit de la banque centrale des États de
l'Afrique centrale (BEAC) pour la période allant de juillet 2021 à juin 2022, pour un montant
de 72,286 M
€.
10
Le bureau Multifin 2 de la direction générale du Trésor, responsable de la coopération monétaire et financière
avec les pays de la zone franc, assure l’imputation sur le compte spécial des pertes de change éventuelles rés
ultant
de l’application des conventions précitées.
11
Une réforme de ses statuts est en cours de négociation afin de diminuer le nombre d’administrateurs français
siégeant au conseil d’administration, sans effet sur l’accord de coopération monétaire ou la c
onvention de compte
d’opérations.
COUR DES COMPTES
14
III -
Le fonds de stabilisation des changes est inactif depuis 1999
Depuis le transfert à la Banque de France de ses avoirs en or et en devises (convention du
10 juin 1993 et échange de lettres du 31 mai 1994), de ses avoirs et engagements liés aux
relations avec le FMI (convention du 31 mars 1999 et échange de lettres des 18 février et 7 avril
2000, puis convention du 2 février 2011) et de la modification du statut de la Banque de France
en vue de sa participation au système européen de banques centrales en 1999, le fonds de
stabilisation des changes (FSC), qui avait pour objectif la défense de la parité du franc, est resté
inactif et ne détenai
t plus d’actifs en devise étrangère. Il n’avait
donc aucune incidence sur le
solde du compte
jusqu’à sa suppression
.
La Cour a demandé sa suppression en 2015. D
epuis l’origine, l’ob
jectif premier de ce
fonds est de garder rigoureusement secrets
la nature et l’ampleur de ses différentes opérations
et interventions. À l’époque où le FSC était encore en activité, ses résultats étaient
communiqués au Parlement, mais son bilan, qui détaillait la nature et le montant de ses
différentes opérations, restait secret, seule la Banque de France et la direction générale du
Trésor en ayant connaissance.
Le FSC est supprimé depuis le 1
er
janvier 2023, en application de l’article 126 de la loi
de finances pour 2023. Le solde
d’environ 10 M€ a été reversé au budget général de l’État.
Chapitre II
L’exécution budgétaire 20
22
I -
Un déficit du compte pour 2022
A -
Les
prévisions et l’exécution des dépenses et des recettes
Les montants prévisionnels des dépenses (30
M€),
des recettes (25
M€) et du solde
(-5
M€) portent uniquement sur l’évaluation des différences de change constatées par les
comptables publics lors de la
réalisation d’opérations en devises étrangères. Ces prévisions
s’appuient sur les montants constatés en moyenne depuis 1990
12
. Il est en effet difficile de
prévoir en loi de finances la probabilité d’appel de la garantie de change du Trésor accordées
aux d
eux banques centrales africaines et par conséquent d’estimer un montant
13
.
Tableau n° 1 :
l
es opérations du compte d’opérations monétaires 953
Pertes et bénéfices de change
En M€
Exécution
LFI
Exécution
2021
2022
2022
Recettes
14,963
25
27,908
Dépenses
29,044
30
116,280
dont pertes de change
29,044
30
43,994
dont garanties de change aux banques centrales africaines
0
0
72,286
Solde
-14,081
-5
-88,372
dont solde au titre des pertes et bénéfices de change
-14,081
-10,521
dont solde au titre des garanties aux banques centrales africaines
0
-77,851
Autorisation de découvert
250
250
250
Source : Cour des comptes, à partir de données de la direction générale du Trésor
12
Depuis 1990, le solde net moyen est de -4,0
M€ en euros courants.
13
La direction du Trésor indique que des prévisions sur l’évolution future du cours du DTS vis
-à-
vis de l’euro et
des encours des comptes d’opérations et
de réévaluation des banques centrales africaines qui bénéficient de
garanties du Trésor ne présenteraient que peu de fiabilité.
COUR DES COMPTES
16
Au 31 décembre 2022
, le solde d’exécution du compte spécial 953
Pertes et bénéfices de
change
est négatif (-88,372
M€)
après un solde négatif en 2021 (-14,08
M€).
Les bénéfices de change du compte, principalement liés aux écarts entre les taux de
chancellerie et les taux de change de marché, qui constituent les recettes du compte,
s’établissent à
27,91
M€
fin 2022 (contre 14,96
M€ en 202
1). Les pertes de change liées aux
opérations en devises
des comptables publics, qui composent ses dépenses, s’élèvent
à
43,994
M€
(contre 29,04
M€ en 202
1), en raison de
la baisse continue de l’euro sur la première
moitié de l’année
. Les pertes liées à
l’appel de garantie de la BEAC
sont
de l’ordre de 72
,29
M€.
Le solde négatif du compte hors appel de garantie se constitue à hauteur de 14,09 M€
d’opérations émanant du SCBCM des finances, de la DSFiPE, et d’ACSIA. Ainsi, les
opérations du SCBCM des finances enregistrent un solde négatif de 7,98 M€ ; celles de la
DSFiPE un déficit de 5,73
M€ et ACSIA présente un solde négatif de 0,38 M€, plus proche de
l’équilibre.
B -
Un déficit significatif en 2022 au regard des trois dernières décennies
L’exécution des opérations de change retracées dans ce compte spécial montre une
forte
dégradation du solde budgétaire en 2022, devenu déficitaire de 88 M
€, alors qu’il était déjà
déficitaire de 14,08
Md€ en 2021
.
Il s’agit, en euros courants, du plus fort déficit atteint depuis
1990, avant celui de 2010 (-26,03
M€).
Ce déficit est dû au cumul de deux effets :
l’appel de garantie de la BEAC de l’ordre de
72,29
M€, bien moindre qu’entre 2015 et 2017 (elle a été plafonnée à 100
M€ en 2015 et
complétée de 48
M€ en
2017) et la dépréciation de l’euro en 2022
. Ce sont les pertes de change
du troisième trimestre 2022 (-91,5
M€) qui ont durablement creusé le solde cumulé de 2022
.
Ces pertes s’expliquent, en période de dépréciation durable de l’euro
, par le mécanisme
de détermination des taux de chancellerie. Ceux-ci ont tendance à
surévaluer l’
euro par rapport
aux autres devises. Révisés mensuellement, ils sont déterminés en fonction du niveau des taux
de change observés le mois précédent, qui en période de baisse est plus défavorable que le
niveau moyen sur le mois courant. L’écart entre les dépenses en devises valorisées au taux de
chancellerie et leur valeur réelle en euro est donc systématiquement négatif, conduisant des
soldes cumulés négatifs
, au moins jusqu’en octobre 2022,
sur le compte 953 (cf. graphique
n° 3).
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2022
17
Graphique n° 3 :
écarts entre les valeurs comptables (taux de chancellerie) et les valeurs
de marché d'un euro en devise
Source : direction générale du Trésor
Cette tendance est structurelle : depuis 1990, le solde des opérations ordinaires (évoluant
entre +14,658
M€ en 2017 et
-88,372
M€ en 2022) a été
23 fois négatif et seulement 10 fois
positif.
En période de dépréciation de l’euro, les dépenses en devises converties au taux
interbancaire du jour sont plus fortes que les dépenses comptables enregistrées en utilisant un
taux de chancellerie : cet écart constitue alors une perte de change. Toutefois, un solde global
négatif ne constitue pas une perte financière à strictement parler pour l’État
dans la mesure où
il n’
a pas subi de pertes par rapport aux conditions de marché. Il traduit une consommation de
crédits budgétaires des programmes effectuant des paiements en devises supérieure au montant
prévisionnel inscrit comptablement.
Par ailleurs, une dépréciation de l’euro par rapport à une devise étrangère peut n’avoir
aucune incidence sur le compte spécial si, le jour du paiement, le taux de chancellerie et le cours
bancaire coïncident. À l’inverse, un cours bancaire stable peut se traduire par une différence de
change
notable si le taux de chancellerie n’est pas représentatif des conditions du marché et si
la transaction est de fort montant. Ce paradoxe est illustré en annexe n° 4.
Le graphique ci-dessous montre que le solde déficitaire est plus accentué en 2022
(-16,086
M€) qu’en 2015 (
-9,987
M€) bien que les volumes aient été plus conséquents en 2015,
qu’il s’agisse de pertes (43,99 en 2022 contre 55,89 en 2015) ou de gains (27,91 en 2022 contre
45,90 en 2015).
COUR DES COMPTES
18
Graphique n° 4 :
évolution des pertes, bénéfices de change et soldes budgétaires
en euros courants (en
M€,
hors garantie de change)
Source : direction générale du Trésor
L’appréciation de l’euro au cours de l’année 2020 en raison de la crise sanitaire de la
Covid-19, puis par sa dépréciation continue en
2021 et au début de l’année 2022 n’
ont pas eu
d’impact réel sur le solde
du compte 953, en raison du gel des taux de chancellerie en exécution
2020, et du fait que les principales mesures budgétaires ont été libellées en euro de 2020 à 2022.
Un impact réduit du contexte géopolitique et des variations de change sur le compte 953
En 2022, la dépréciation de l’euro face aux autres devises se concentre principalement sur le
premier semestre (baisse de 5,0 % entre janvier et août 2022), en raison de la plus grande exposition de
la zone euro aux conséquences économiques de la guerre en Ukraine, du statut de valeur refuge du dollar
et du différentiel de resserrement monétaire entre la BCE avec les autres banques centrales, en particulier
la Réserve fédérale américaine.
Pour autant, à partir de septembre, le taux de change effectif nominal s’est redressé, ce qui peut
refléter des anticipations de taux de la BCE revues à la hausse et la meilleure résilience des économies
de la zone euro. En décembre 2022, le taux de
change effectif nominal de l’euro est devenu légèrement
supérieur (de 0,9 %) à son niveau de janvier 2022.
II -
Le niveau d’autorisation de découvert a été abaissé
Le montant de l’autorisation de découvert est révisable chaque année lors de l’élaboration
du pro
jet de loi de finances, au regard des encours des comptes d’opérations et des montants
cumulés des gains ou pertes de change constatés à cette date. Il prend en compte, non seulement
les pertes de change correspondant aux opérations ordinaires des comptables publics, mais aussi
celles résultant de l’activation des garanties dont
sont bénéficiaires la BEAC et la BCC.
À la suite de précédentes recommandations de la Cour, la direction générale du Trésor a
estimé qu’une autorisation de
découvert de 250
M€ étai
t appropriée, en
raison de l’existence
depuis 2015
14
du plafonnement à hauteur de 100
M€ et de 75
M€ des versements auxquels la
14
Cette autorisation de découvert était fixée à 400
M€ entre 2006 et 2015.
-60
-40
-20
0
20
40
60
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Bénéfices
Pertes
Solde
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2022
19
France devrait procéder au titre des garanties de change respectivement accordées à la BEAC
et à la BCEAO (les garanties de la BCC n’étant pas plafonnées).
Le plafond de découvert autorisé du compte spécial
a été abaissé de 250 M€ à 175 M€
dans la loi de finances pour 2023 pour tenir compte de la suppression de la garantie de change
pour la BCEAO, qui
réduit l’expositi
on du Trésor au risque de change.
L’
autorisation de découver
t n’a pas été dépassée en 2022. A
u jour le jour, le déficit du
compte était au maximum de 98,06
M€ le 12 octobre, dont 72,29 M€ d’appel en garantie et
25,77
M€ de hausse du cours de l’euro. En 202
1, ce solde avait eu pour maximum de 19,05
M€
le 17 décembre, en raison de la seule hausse
du cours de l’euro. Au cours des dix dernières
années, le découvert maximal a été de 115,3
M€ en 2015 (dont 100
M€ au titre de l’activation
des garanties de change).
Tableau n° 2 :
historique des découverts maximum annuels du compte
Pertes et
bénéfices de change
Année
Date
Découvert
maximum (en
M€)
Dont garantie
de change (en
M€)
Dont opérations
ordinaires (en M€)
2011
03-juin
-13,189
-
-13,189
2012
09-juil
-1,703
-
-1,703
2013
30-déc
-11,107
-
-11,107
2014
20-nov
-2,740
-
-2,740
2015
21-déc
-115,281
-100,00
-15,281
2016
09-sept
-3,954
-
-3,954
2017
14-mars
-48,205
-48,268
-0,063
2018
28-déc
-4,515
-
-4,515
2019
30-déc
-7,487
-
-7,487
2020
24-juin
-0,417
-
-0,417
2021
17-déc
-19,055
-
-19,055
2022
12-oct
-98 056
-72 286
- 25 770
Source : direction générale du Trésor
Annexes
COUR DES COMPTES
22
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec
les politiques publiques concernées par la NEB
Cour des comptes,
Les contributions internationales de la France
2007-2014
,
Communication à la commission des finances, de l’économie générale et
du contrôle budgétaire
de l’Assemblée nationale
, octobre 2015
ANNEXES
23
Annexe n° 2.
la zone franc et la garantie de change
La zone franc, créée en 1939 répond à : «
la volonté commune de ces pays d'entretenir et
développer un cadre institutionnel contribuant à la stabilité financière, […]et constitue
aujourd'hui un instrument de solidarité et de développement [..]
»
15
.
La zone franc regroupe, avec la France, 15 pays d'Afrique sub-saharienne : le Bénin, le
Burkina Faso, la Côte-d'Ivoire, la Guinée-Bissau, le Mali, le Niger, le Sénégal et le Togo (qui
correspondent à l’Afrique de l'Ouest), le Cameroun, la Centrafrique, le Congo, le Gabon, la
Guinée Équatoriale et le Tchad (en Afrique centrale) et les Comores.
Elle comprend trois zones monétaires, disposant chacune d’une institution pour élaborer
sa politique monétaire :
-
la Banque centrale des États de l'Afrique de l'ouest (BCEAO) dont le siège est à Dakar pour
les États mem
bres de l’union économique et monétaire ouest
-africaine (UEMOA) ;
-
la Banque des États de l'Afrique centrale (BEAC) dont le siège est à Yaoundé pour les États
membres de la communauté économique et monétaire d’Afrique centrale (CEMAC) ;
-
la Banque centrale des Comores (BCC) pour les Comores.
La coopération monétaire avec la France, formalisée par des accords de coopération
monétaire signés dans les années 1970
16
, est régie par quatre principes fondamentaux : garantie
de convertibilité illimitée apportée par le Trésor aux monnaies émises par les banques centrales
de la zone franc, parité fixe avec le franc puis l’euro, libre circulation des capitaux au sein de
chaque zone et centralisation des réserves de change.
En contrepartie de la garantie du Trésor, la BEAC et la BCC sont tenues de déposer une
partie de leurs réserves de change sur un compte dit « d'opérations », ouvert dans les livres du
Trésor, qui fonctionne comme un compte à vue rémunéré. Il en était de même pour la BCEAO
jusqu’au 30 avril 2021, date de fermeture de son compte d’opérations.
Ces comptes d’opérations bénéficient d’une garantie de change en cas de dépréciation de
l’euro par rapport aux principales devises. Depuis 1975, ces avoirs bénéficient d’une garantie
de change asymé
trique vis‑à‑vis du DTS, l’unité de compte du FMI. L’État compense ainsi les
pertes de change quand l’euro se déprécie vis‑à‑vis du DTS.
L’activation de la garantie est retracée, le cas échéant, dans le compte d’opérations
monétaires 953
Pertes et bénéfices de change
.
15
16
1972 pour la zone UMOA ; 1973 pour la zone UMAC et 1979 pour les Comores.
COUR DES COMPTES
24
Annexe n° 3.
les conséquences
pour la BCEAO de l’accord de coopération entre
la France et l’Union économique et monétaire et monétaire ouest
-africaine
(UEMOA)
Depuis l’entrée en vigueur de l’accord de coopération avec l’UEMOA signé le
21 décembre 2019
17
et la convention de garantie entre la BCEAO et la France signée
le 10
décembre 2020, quatre volets de l’accord sont mis en œuvre :
-
le maintien de la parité fixe à l’euro et de la garantie de convertibilité par la France
: la
BCEAO dispose d’un accès illimité en euros auprès de la France en cas d’épuisement des
réserves officielles de change de l’UEMOA
;
-
la suppression de l’obligation de centralisation de la moitié des réserves de change auprès
du Trésor ainsi que de la garantie de change. Le compte d’opérat
ions de la BCEAO auprès
du Trésor a été fermé le 30 avril
2021. La BCEAO bénéficie actuellement d’un compte de
dépôt transitoire qui offre des conditions de rémunérations attractives ;
-
le retrait de la France des instances de gouvernance de la zone est effectif depuis le début
de l’année 2020
;
-
le mécanismes de suivi des risques, dit «
reporting
» de la BCEAO est effectif depuis avril
2020 (la direction générale du Trésor peut ainsi suivre les engagements de la banque) et
aujourd’hui retraité par la Banque
de France qui fournit des notes de synthèse régulières
sur la situation de la BCEAO, le niveau des réserves de change de l’UEMOA et la situation
du système bancaire de la zone. Il permet à la direction générale du Trésor de bénéficier
d’informations suffis
antes sur la situation monétaire de la zone UEMOA et notamment le
niveau des réserves de change, et à la
France de participer à l’organe de décision de
l’UEMOA en situation de crise.
Dernier volet, le changement de nom de la devise demeure à la discrétion des autorités de
l’UEMOA.
Il n’y a à ce stade pas d’évolution similaire envisagée pour la C
ommunauté économique
et monétaire de l’Afrque centrale (C
EMAC). Les modalités de coopération avec la BEAC et la
BCC restent inchangées.
17
Le 3 février 2021, le Parlement a adopté la loi n°2021-
108 autorisant l’approbation de l’accord de coopération
entre la France et les États membres
de l’UEMOA. Par ailleurs, la mise en œuvre de la réforme nécessitant la
modification d’une décision 98/683/CE du Conseil de l’Union européenne datant de 1998, une nouvelle décision
modificative du Conseil 2021/357 autorisant formellement la France à conclu
re l’accord de coopération monétaire
de décembre 2019 a été adoptée le 25 février 2021.
ANNEXES
25
Annexe n° 4.
effets du recours aux taux de chancellerie sur les pertes et bénéfices
de change
Le tableau ci-
dessous illustre les différences qu’occasionne le
recours à un taux de
chancellerie par rapport aux variations de changes dues au marché. Il compare, pour trois
hypothèses de marché (appréciation de l’euro, stabilité des changes et dépréciation de l’euro),
en partie gauche, le coût budgétaire de l’opération de change (soit la différence entre le taux
budgétisé
18
et le taux de marché) et en partie droite, les différences de change imputées sur le
compte spécial (soit l’écart constaté le jour de la transaction entre le cours bancaire et le taux
de chancellerie), selon que le taux de chancellerie coïncide ou « rattrape » plus ou moins la
tendance à
la hausse ou à la baisse de l’euro.
18
Les conférences budgétaires fixent le montant des contributions en dollars selon l’hypothèse de ce taux de
change qui, s’il est indicatif, sert néanmoins de référence
pour l’exercice de budgétisation.
COUR DES COMPTES
26
Tableau n° 3 :
c
omparaison sur un trimestre de l’évolution du coût budgétaire
et des différences de change
Contrevaleur
en euro au
31/12/N de
100 000 000
dollars
Contrevaleur
en euro au
31/03/N+1 de
100 000 000
dollars
Évolution du
coût
budgétaire
Taux de
chancellerie
au 31/03/N+1
Contrevale
ur en euro
au
31/03/N+1
de
100 000 000
dollars
Solde en euro
pour le
compte
spécial
Hypothèse d’un taux de marché évoluant à la
hausse (appréciation de l’euro)
Le taux de chancellerie peut sous-évaluer le taux
du marché (gains de change surévalués)
86 956 522
80 000 000
+6 956 522
« Gain de
change
budgétaire »
1
€ = 1,25
USD
80 000 000
0
Taux
budgétisé
Taux de
marché
1
€ = 1,15
USD
86 956 522
+6 956 522
1
€ =
1,15 USD
1
€ = 1,25
USD
1
€
= 1,05 USD
95 238 095
+15 238 095
Hypothèse d’un taux de marché stable
Le taux de chancellerie peut s’écarter du taux de
marché et du taux « budgétisé »
86 956 522
86 956 522
0
1
€ = 1,25
USD
80 000 000
+6 956 522
Taux
budgétisé
Taux de
marché
1
€ =
1,15 USD
86 956 522
0
1
€ =
1,15 USD
1
€ = 1,15
USD
1
€ = 1,05
USD
95 238 095
-8 281 573
Hypothèse d’un taux de marché évoluant à la
baisse (dépréciation de l’euro)
Le taux de chancellerie peut surestimer le taux
du marché (pertes de change surévaluées)
86 956 522
95 238 095
-8 281 573
« Perte de
change
budgétaire »
1
€ = 1,25
USD
80 000 000
-15 238 095
Taux
budgétisé
Taux de
marché
1
€ = 1,15
USD
86 956 522
-8 281 573
1
€ =
1,15 USD
1
€ =
1,05 USD
1
€ = 1,05
USD
95 238 095
0
Source : Cour des
comptes d’après la direction générale du Trésor
Note de lecture
: en cas d’appréciation continue de l’euro (taux EUR/USD passant de 1,15 à 1,25), la valeur «
budgétisée »
de 100 000 000 dollars, fixée à 86 956 52
€ lors de la confection du budget sera de 8
0 000 000
€ en exécution le 31 mars
(gain par rapport à la valeur « budgétaire ») Pour autant, le taux de chancellerie peut sous-estimer cette appréciation (i.e.
la hausse du taux du marché)
: s’il coïncide avec le taux du marché, le gain retracé sur le co
mpte est nul
; s’il sous
-évalue
le taux du marché mais correspond au taux budgétisé (s’il est fixé à 1,15), alors le compte spécial fait apparaître le gain
de change « budgétaire
» et s’il sous
-évalue davantage le taux du marché, alors le gain retracé sur le compte spécial est
supérieur au gain « budgétaire ».