FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Compte de commerce « Soutien financier au
commerce extérieur »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RECOMMANDATION UNIQUE
.............................................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I LES RÉSU
LTATS DE L’EXERCICE
..........................................................
11
I - DES RECETTES QUI SE MAINTIENNENT À UN NIVEAU ÉLEVÉ
........................................
12
II - DES DÉPENSES QUI PROGRESSENT MOINS RAPIDEMENT
..............................................
13
III - UN SOLDE DE TRÉSORERIE QUI EXCÈDE LARGEMENT LES BESOINS DU COMPTE
...................................................................................................................................................................
15
CHAPITRE II LES RECETTES ET LES DÉPENSES PAR SECTION
...........................
17
I - LA SECTION « ASSURANCE-CRÉDIT ET ASSURANCE-INVESTISSEMENT »
..................
17
A -
L’objet de la section
: l’assurance
-
crédit et l’assurance
-investissement
..............................................
17
B - Les recettes et les dépenses
..................................................................................................................
17
II - LES AUTRES SECTIONS
...............................................................................................................
19
A - La section « Assurance-prospection »
.................................................................................................
19
B - La section « Change »
..........................................................................................................................
20
C - La section « Risque économique »
.......................................................................................................
20
D - La section « Risque exportateur »
........................................................................................................
21
E - La section « Financement de la construction navale »
.........................................................................
21
F - La section « Cap Francexport et Cap Francexport + »
.........................................................................
21
CHAPITRE III LA GESTION DU COMPTE DE COMMERCE
......................................
23
I - LA SOUTENABILITÉ DU COMPTE DE COMMERCE
..............................................................
23
A -
L’encours des garanties publiques pour le commerce extérieur
..........................................................
23
B -
Le risque d’appel en garantie
...............................................................................................................
24
II -
L’ENREGISTREMEN
T DÉCALÉ DES FLUX DE TRÉSORERIE SUR LE COMPTE
..........
25
III - LE « VERDISSEMENT » DES GARANTIES PUBLIQUES POUR LE COMMERCE
EXTÉRIEUR
............................................................................................................................................
27
ANNEXES
..................................................................................................................................
29
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..............................
30
Synthèse
Le compte de commerce
Soutien financier au commerce extérieur
(programme 915)
retrace principalement les recettes et les dépenses auxquelles donne lieu la gestion des garanties
publiques pour le commerce extérieur.
Le compte comporte sept sections :
-
six sections
se rapportent aux garanties à l’export
proprement dites, détaillées comme suit :
« assurance-crédit et assurance investissement », « assurance prospection », « change »,
« risque économique », « risque exportateur », « Cap Francexport et Cap Francexport + » ;
-
une section concerne le régime de garanties à la construction navale.
Les résultats de l’exercice
L’analyse de l’exécution budgétaire en 2022 fa
it apparaître :
-
un niveau de recettes élevé et meilleur qu’attendu, l’activité de la
principale section du
compte, celle relative à l’a
ssurance-crédit,
ayant été plus soutenue qu’envisagé, de manière
prudente, lors de la programmation ;
-
des dépenses qui progressent, mais moins rapidement, et qui concernent essentiellement la
section précitée et celle relative à l’assurance
-prospection ;
-
des versements au profit du budget général nettement supérieurs à ceux reçus par le compte,
qui correspondent aux résultats positifs dégagés au cours de l’exercice précédent
;
-
un résultat
d’activité
positif, une fois et demie supérieur à celui de 2021, et un solde de
trésorerie cumulé qui représente neuf années de dépenses d’activité du compte au rythme
moyen des cinq dernières années.
L’importance de ce solde conduit la Cour à recommander de ne pas reporter sur le compte,
à l’occasion de la prochaine loi de r
èglement, les excédents de trésorerie disponibles au-delà
d’un montant
suffisant pour garantir la soutenabilité à court terme du compte de commerce.
La gestion du compte de commerce
L
’exécution en 2022 n’a pas conduit à s’écarter des règles du droit budgét
aire.
En termes de soutenabilité,
l’encours des garanties accordées par l’État, principalement
celles relatives
à l’assurance
-crédit,
progresse fortement entre fin 2021 (74 Md€) et fin 2022
(86
Md€), mais reste très en deçà du niveau autorisé par le Parlement (119 Md€). Le risque
pour l’État d’être appelé en garantie est maîtrisé et moins élevé en moyenne qu’il ne l’était à la
fin de l’exercice précédent.
Comme les années passées, le compte de commerce enregistre les recettes et les dépenses
liées à la gestion des garanties publiques pour le commerce extérieur avec un mois de décalage
par rapport au moment où elles sont réellement constatées. Il apparait nécessaire de mettre fin
COUR DES COMPTES
6
à ce décalage, et dans l’attente, d’en faire état dans les documents budgétaires
relatifs au compte
de commerce s’il ne peut y être remédié à brève échéance.
Enfin, le mouvement de « verdissement
» des garanties lancé en 2020 s’est poursuivi et a
conduit à mettre un terme, dès la fin de 2022, au soutien de l’État par leur biais à
tout projet
d’exportation dans le secteur des énergies fossiles, à l’exception de ceux visant à atténuer les
émissions existantes de gaz à effet de serre.
Recommandation unique
1.
Reverser, au profit du budget général de l’État, les excédents de trésorerie du compte de
commerce disponibles au-
delà d’un montant suffisant pour garantir sa soutenabilité à court
terme (
direction du budget)
.
Introduction
De longue date, l’État a choisi d’accompagner le financement des exportations françaises
en accordant des garanties
1
lorsque le marché privé ne peut pas intervenir, faute d’une
rentabilité suffisante, ou si les risques sont trop élevés ou les volumes trop peu importants pour
permettre de les mutualiser.
Depuis 2017,
l’État confie
la gestion de ces garanties à une filiale de Bpifrance
–
Bpifrance Assurance Export
, agissant au nom de l’État, sous son contrôle et pour son compte
–
en remplacement de la
Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur (Coface)
,
afin de rassembler au sein d’un même groupe la gestion
de l’ensemble des dispositifs publics
financiers de soutien au développement des entreprises, en France et à l’étranger.
Concomitamment, la loi de finances pour 2017
2
a créé le compte de commerce
Soutien
financier au commerce extérieur
(programme 915) afin de retracer les recettes et les dépenses
auxquelles donne lieu la gestion des garanties, désormais accordées directement
3
par l’État.
Le compte
n’est pas doté de crédits en loi de finances. Dès lors, il fonctionne en trésorerie
(sans découvert autorisé pour 2022)
et ne fait pas l’objet d’indicateurs de performanc
e.
L’équilibre du compte de commerce est sa situation normale, puisque les excédents de
trésorerie des sections concernées sont versés, au début de l’année N+1, au budget général sous
forme de recettes non fiscales, tandis que les sections déficitaires sont abondées au même
moment par une dotation en provenance du programme 114 -
Appels en garantie de l’État
de
la mission
Engagements financiers de l’État
du budget général.
Le directeur général du Trésor est le responsable administratif et budgétaire du compte.
Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel du ministère chargé de l’économie est
l’assignataire et le centralisateur des opérations de recettes et de dépenses.
1
Prévues aux articles L. 432-1 à L. 432-5 du code des assurances.
2
Article 47, modifié par l’article 26 de la loi du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020
.
3
En application de l’article 103 de la loi du 29 décembre 2015 de finances rectifica
tive pour 2015. Le passage
d’un système de garantie dite « oblique », dans lequel l’État garantissait la Coface, qui garantissait elle
-même les
entreprises, à un système de garantie « directe » visait à renforcer la lisibilité de la garantie de l’État et à
améliorer
les conditions de financement des opérations d’exportations françaises.
COUR DES COMPTES
10
Compte de commerce 915 « soutien financier au commerce extérieur »
Graphique n° 1 :
r
ecettes et dépenses exécutées (en M€)
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus
Graphique n° 2 :
é
volution du solde de trésorerie (en M€)
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
Aucune modification du périmètre du compte ou de son architecture
interne n’est
intervenue en 2022.
Le tableau suivant présente l’évolution du compte de commerce au cours de l’exercice.
Tableau n° 1 :
évolution des résultats du compte de commerce en 2022
En M€
Exécutio
n 2021
LFI
2022
Exécutio
n 2022
1. Assurance-crédit et assurance-investissement
330,0
102,0
521,8
2. Assurance-prospection
-84,1
-109,0
-95,3
3. Change
-1,9
0,0
-2,2
4. Risque économique
0,0
0,0
0,0
5. Risque exportateur
-2,9
-2,0
-18,1
6. Financement de la construction navale
13,9
8,0
7,3
7. Cap Francexport et Cap Francexport +
3,9
0,0
4,2
Total des résultats d’activité par
section (a)
258,9
-1,0
417,7
Versements en provenance du budget général au titre
des déficits N-1 des sections (b)
74,2
128,0
88,8
Versements au profit du budget général des
excédents N-1 des sections (c)
0,0
-75,0
-347,8
Solde des opérations de l’exercice (a)+(b)+(c)
333,1
52,0
158,7
Solde du compte en fin
d’exercice
4 172,8
4 224,8
4 331,5
Solde reporté sur l’exercice suivant
4 172,8
s.o.
n.d.
Source : documents budgétaires et Chorus
La prévision en loi de finances initiale (LFI) repose sur une analyse des dépenses et des
recettes de l’exercice précédent ainsi que
sur l
es données disponibles en cours d’exécution lors
de l’élaboration des rapports annuels de perfor
mance. Cette prévision est fragile,
puisqu’elle
suppose d’anticiper,
près d’un an et demi avant
le terme
de l’exercice concerné
, les résultats
COUR DES COMPTES
12
d’une activité commerciale internationale soumise à des déterminants complexes (dates de
conclusion effective des contrats et partant, du versement des primes, réalisation de sinistres,
etc.) et dépendante de la conclusion ou de
l’évolution de quelques contrats à forts enjeux.
Ainsi, pour 2022, la prévision budgétaire traduisait
l’hypothèse, prudente, d’une poursuite
de la crise sanitaire continuant de faire peser des risques sur les acteurs du commerce extérieur.
Elle aboutissait à un résultat d’activité à l’équilibre (
-1
M€). En
exécution, cependant, le résultat
d’activité s’avère largement supérieur, puisqu’il s’établit à 417,7 M€, contre 258,9 M€ en 2021,
soit une progression de 61,3 % sur un an.
Comme c’est le cas habituellement, l’activité d’assurance
-crédit, qui est la plus
significative en termes d’encours (plus de 90
% de l’encours total, fin 2022), a dégagé e
n 2022
un résultat positif significatif. Elle rend possible la mise en œuvre des autres garanties,
notamment l’assurance
-prospection qui présente, par construction, une sinistralité forte.
Après versements croisés entre le compte et le budget général, le solde des opérations de
l’exercice s’établit à 158,7 M€, ce qui porte, fin 2022, la trésorerie disponible sur le compte à
4,3 Md€.
I -
Des recettes qui se maintiennent à un niveau élevé
Le tableau suivant détaille les recettes du compte par section. Ces dernières comprennent,
pour l’essentiel, des p
rimes, des récupérations ou des indemnisations (cf. § 2.
infra
).
Tableau n° 2 :
détail des recettes du compte de commerce
En M€
Exécution
2021
LFI
2022
Exécution
2022
1. Assurance-crédit et assurance-investissement
689,0
614,0
935,5
2. Assurance-prospection
47,0
34,0
44,2
3. Change
8,2
10,0
10,8
4. Risque économique
0,0
0,0
0,0
5. Risque exportateur
6,9
5,0
6,8
6. Financement de la construction navale
13,9
8,0
7,3
7. Cap Francexport et Cap Francexport +
4,8
22,0
5,6
Total
des recettes d’activité (a)
769,8
693,0
1 010,2
Versements en provenance du budget général au
titre des déficits N-1 des sections (b)
74,2
128,0
88,8
2. Assurance-prospection
74,2
109,0
84,1
3. Change
0,0
1,0
1,8
5. Risque exportateur
0,0
18,0
2,9
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
13
En M€
Exécution
2021
LFI
2022
Exécution
2022
Total des recettes (a)+(b)
844,0
821,0
1 099,0
Source : documents budgétaires et Chorus
Les recettes
d’activité s’établissent à un niveau nettement supérieur à celui de l’exercice
précédent (+31
,2 %) et s’écartent à la hausse de la prévision, prudente, re
tenue en loi de finances
initiale (inférieure de 10,0 % au niveau d
’exécution
des recettes en 2021).
De ce fait, le niveau des recettes constaté en 2022 est l’un des plus élevé
s depuis la
création du compte de commerce
, ainsi que l’illustre le graphique
suivant.
Graphique n° 3 :
évolution du montant des recettes du compte de commerce
Source : Cour des comptes, à partir des documents budgétaires et de Chorus
(hors reversement en 2017 par la Coface des disponibilités que l’État lui avait
confiées dans le cadre de son mandat de gestion, soit 4,1
Md€).
Cette progression est imputable pour l’essentiel à la section «
Assurance-crédit et
assurance investissement », du fait notamment
d’une augmentation attendue des primes,
compte tenu du rôle contracyclique de la section, et
d’un meilleur niveau de récupérations
encaissées (cf. § 2.1
infra
).
Pour l’essentiel, les versements en provenance du budget général concernent la section
« Assurance prospection », à hauteur de son résultat déficitaire de 2021 (-
84,1 M€).
II -
Des dépenses qui progressent moins rapidement
Le tableau suivant détaille les dépenses du compte par subdivision.
-100
100
300
500
700
900
1 100
1 300
2017
2018
2019
2020
2021
2022
En M€
Recettes d'activité
Versements en provenance du budget général
COUR DES COMPTES
14
Tableau n° 3 :
détail des dépenses du compte de commerce
En M€
Exécution
2021
LFI
2022
Exécution
2022
1. Assurance-crédit et assurance-investissement
359,0
512,0
413,7
2. Assurance-prospection
131,1
143,0
139,5
3. Change
10,1
10,0
13,0
4. Risque économique
0,0
0,0
0,0
5. Risque exportateur
9,8
7,0
24,9
6. Financement de la construction navale
0,0
0,0
0,0
7. Cap Francexport et Cap Francexport +
0,9
22,0
1,4
Total
des dépenses d’activité (a)
510,9
694,0
592,5
Versements au profit du budget général des
excédents N-1 des sections (b)
0,0
75,0
347,8
1. Assurance-crédit et assurance-investissement
0,0
70,0
330,0
6. Financement de la construction navale
0,0
5,0
13,9
7. Cap Francexport et Cap Francexport +
0,0
0,0
3,9
Total des dépenses (a)+(b)
510,9
769,0
940,3
Source : documents budgétaires et Chorus
Comme cela avait été le cas en 2021, les dépenses d’activité progressent en 2022 (+16
%
sur un an), notamment les
versements d’indemnisation en matière d’assurance
-crédit, après
deux années de crise sanitaire dont les conséquences sur l’économie et les acteurs de l’export
se prolongent.
Les dépenses d’activité atteignent
ainsi leur plus haut niveau depuis la création du
compte, comme le montre le graphique suivant.
Graphique n° 4 :
évolution du montant des dépenses du compte de commerce
Source : Cour des comptes, à partir des documents budgétaires et de Chorus
-100
100
300
500
700
900
1 100
1 300
2017
2018
2019
2020
2021
2022
En M€
Dépenses d'activité
Versements au bénéfice du budget général
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
15
Les versements au profit du budget général concernent principalement la section
« Assurance-crédit et assurance-investissement », à hauteur de son résultat excédentaire de
2021 (330,0
M€).
La direction générale du Trésor a, en effet, décidé en 2021,
ainsi que l’y avait invité la
Cour,
d’effectuer
désormais
au début de l’année N
+1 les versements au profit du budget général
(par les sections excédentaires) ou en provenance de celui-ci (au profit des sections déficitaires),
alors que jusqu’en 2020, dans le premier cas, ils intervenaient à la fin de l’année
N. De ce fait,
les versements au profit du budget général qui seraient habituellement intervenus en 2021 ont
été reportés sur 2022.
III -
Un solde de trésorerie qui excède largement les besoins du
compte
L’évolution de la trésorerie disponible sur le compte
depuis 2017 est détaillée dans le
graphique suivant.
Graphique n° 5 :
évolution du solde de trésorerie du compte de commerce
Source : Cour des comptes, à partir des documents budgétaires et de Chorus
Fin 2022, le solde de trésorerie du compte s’établit à 4,3 Md€, en hausse de 3,8 % sur un
an
, dont l’essentiel provient du reversement
4
opéré par la Coface au moment de la création du
compte, dans le cadre du transfert de son mandat de gestion à Bpifrance Assurance Export.
Ce solde de trésorerie représente neuf
années de dépenses d’activité du c
ompte au rythme
moyen des cinq dernières années, ce qui est manifestement très supérieur à ses besoins. La
prochaine loi de règlement devrait donc être l’occasion de corriger cette situation en ne
4
Alinéa II de l’article 47 de la loi n° 2016
-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.
4 087 M€
4 331 M€
COUR DES COMPTES
16
reportant pas sur le compte la part la plus excédentaire de sa trésorerie, ainsi que le permet le I.
de l’article 20 de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances.
_______________________ RECOMMANDATION UNIQUE _______________________
La Cour recommande de reverser, au profit du budget général de l’État, les excédents de
trésorerie du compte de commerce disponibles au-
delà d’un montant suffisant pour garantir sa
soutenabilité à court terme (direction du budget).
Chapitre II
Les recettes et les dépenses par section
L’objet et l’exécution budgétaire en 2022 de chacune des sept subdivisions du compte
sont détaillés ci-après.
I -
La section « Assurance-crédit et assurance-investissement »
A -
L’objet de la section
: l’assurance
-crédit et
l’assurance
-
investissement
Activité historique et présente dans l’offre de toutes les agences nationales de crédit
-
export étrangères, l’assurance
-crédit est le produit phare des garanties publiques de soutien au
commerce extérieur. Elle représente environ 95 % du total des encours, tous types de garanties
confondus
, mais un nombre réduit d’entreprises
.
L’assurance
-crédit
concerne principalement de grands contrats de biens d’équipement
dans les secteurs militaire et de la construction aéronautique et de bateaux de croisière, qui
impliquent de lourds et complexes montages financiers.
À ce titre, elle vise à couvrir, à moyen ou long terme (plus de deux ans), deux types de
risques : d’une part, celui subi par l’exportateur en cas d’interruption de l’exécution d
u contrat
et, d’autre part, celui subi par le financeur en cas de non
-remboursement du crédit octroyé à
l’acheteur étranger (crédit acheteur accordé par une banque ou crédit fournisseur accordé par
l’exportateur lui
-même).
La garantie
attachée à l’assuranc
e-investissement
ne protège pas d’un risque lié à une
opération d’exportation, mais du
risque politique susceptible de peser sur un investissement à
l’étranger, support des exportations dans le pays concerné. Ce risque se matérialise par
l’impossibilité d’exercer les droits attachés à l’investissement, la destruction totale ou partielle
de l’actif, l’empêchement de le faire fonctionner normalement et le risque de non
-transfert des
sommes dues à l’investisseur français.
B -
Les recettes et les dépenses
Le tableau suivant détaille les recettes de la section en 2022.
COUR DES COMPTES
18
Tableau n° 4 :
détail des recettes de la section 1. « Assurance-crédit et assurance
investissement »
En M€
Exécution
2021
LFI
2022
Exécution
2022
Primes et commissions d’engagement
362,0
301,0
406,5
Récupérations
259,6
313,0
418,6
Recettes de réassurance
62,9
0,0
106,7
Recettes diverses et accidentelles et produits
financiers
4,5
0,0
3,7
Total des recettes d’activité de la section
689,0
614,0
935,5
Versements en provenance du budget général au
titre des déficits N-1 de la section
0,0
0,0
0,0
Total des recettes de la section
689,0
614,0
935,5
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus
Par rapport 2021, les recettes de la section progressent fortement (+36 %) en raison de la
bonne performance
commerciale de la procédure de l’assurance
-crédit (+12 % de primes
encaissées) qui, parce qu’elle intervient en substitution d’acteurs financiers privés qui
privilégient les projets les moins risqués, continue de jouer un rôle contracyclique. Ainsi, le
montant des garanties publiques accordées
s’est maintenu à un niveau élevé
en 2022
(15,8
Md€
5
, contre 17,4
Md€ en 2021,
mais
11,7 Md€ en 2019).
Cette progression est aussi attribuable à la croissance du montant des récupérations
6
(+61 % en 2022), après deux années marquées par des suspensions
et reports d’échéances de
remboursement accordés aux débiteurs concernés. De même, les recettes de réassurance
7
atteignent un niveau inédit en 2022 (+ 70 % par rapport à 2021 et +440 % par rapport à 2018),
qui s’explique par
le rétablissement progressif du secteur aéronautique.
En regard de ces recettes, les dépenses de la section en 2022 sont détaillées dans le tableau
suivant.
5
Nonobstant la prise en garantie d’un contrat d’exportation dans le secteur aéronautique militaire d’un montant de
14,5 Md€.
6
Lorsqu’une créance est réglée après qu’elle a donné lieu à une indemnisation, Bpifrance Assurance Export
récupère une partie du règlement, calculée au prorata de la fraction garantie de la créance.
7
Primes, récupérations ou indemnisations au titre de contrats cédés par des assureurs privés.
LES RECETTES ET LES DÉPENSES PAR SECTION
19
Tableau n° 5 :
détail des dépenses de la section 1. « Assurance-crédit et assurance
investissement »
En M€
Exécution
2021
LFI
2022
Exécution
2022
Indemnisations, frais accessoires sur sinistres, frais
juridiques et autres frais directement liés
222,7
512,0
316,1
Dépenses de réassurance
126,5
0,0
86,7
Restitutions de primes aux assurés
5,9
0,0
8,7
Dépenses diverses et accidentelles et charges
financières
3,9
0,0
2,3
Total des dépenses d’activité de la section
359,0
512,0
413,8
Versements au profit du budget général des
excédents N-1 de la section
0,0
70,0
330,0
Total des dépenses de la section
359,0
582,0
743,8
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus
En 2022, les dépenses d’activité de la section progressent (+15,2 %), mais moins
rapidement que les recettes d’activité, en raison d’un niveau d’indemnisation de sinistres plus
important, du fait notamment que certains moratoires mis en place au bénéfice d
’entreprises du
secteur aéronautique ont pris fin.
II -
Les autres sections
En comparaison avec la
section relative à l’assurance
-crédit examinée
supra
, les six
autres sections du compte de commerce portent des enjeux financiers beaucoup plus modestes.
A -
La section « Assurance-prospection »
L’assurance prospection permet de couvrir les entreprises dont le chiffre d’affaires annuel
est inférieur à 500 M€ contre le risque d’échec des activités de prospection
8
de marchés à
l’étranger et de leur offrir un relais de tr
ésorerie.
Considérée comme indispensable pour inciter les entreprises, petites, moyennes et de
taille intermédiaire, à se tourner vers des marchés étrangers, cette famille de garanties fait
l’objet d’une attention particulière de la part de l’État, qui che
rche régulièrement à en améliorer
le fonctionnement et l’efficacité :
8
Les dépenses couvertes sont de natures variées : participation à des salons, création ou renforcement d’un service
export, création d’une filiale commerciale, prestatio
ns de conseil, etc.
COUR DES COMPTES
20
-
en 2012, une « assurance prospection premiers pas » (A3P), destinée aux entreprises primo
exportatrices, avait été créé par la Coface pour répondre à leurs besoins de simplification
et d
’accompagnement dans leurs démarches de prospection ;
-
en 2018, les modalités du dispositif ont été révisées pour en faire un produit d’avance en
trésorerie, dénommé AP208, et non plus seulement de remboursement
a posteriori
sur
présentation de factures ;
-
e
n 2021, l’assurance prospection
-accompagnement (APA) est lancée dans le cadre du plan
de relance
; l’octroi de la garantie est conditionné à une prestation d’accompagnement
obligatoire pour les TPE et les primo-
arrivants sur les activités d’export.
Les recettes de la section recouvrent notamment
les primes d’assurance prospection
et les
reversements. Les dépenses sont principalement constituées des indemnités versées aux
entreprises exportatrices.
L’assurance
-
prospection génère une dépense immédiate (l’inde
mnisation des frais de
prospection), mais une recette incertaine à terme (le remboursement des indemnités si les
recettes d’exportation le permettent), de sorte qu’il s’agit d’une activité toujours déficitaire pour
l’État, alors même que ce dernier cherche
à la rendre attractive auprès des entreprises.
Ainsi, en 2022, les recettes d’activité diminuent légèrement (
-5,9 % par rapport à
2021) tandis que les dépenses progressent dans des proportions comparables (+6,4 %) pour
s’établir, respectivement à 44,2 M€
et 139,5 M€, soit un résultat déficitaire (
-
95,3 M€) plus
important que celui de 2021 (-
84,1 M€).
B -
La section « Change »
La garantie de change permet à l’entreprise exportatrice
qui a remis une offre
commerciale en devise étrangère de se couvrir contre le risque de réduction du produit de la
vente en cas de dépréciation de la devise concernée par rapport à l’euro.
La mutualisation des achats d’instruments sur le marché et des risques à couvrir –
au
moyen d’un modèle statistique de taux de conclusion de cont
rats observés historiquement sur
l’ensemble de ses assurés –
limite le risque budgétaire auquel l’État est exposé.
De fait, en 2022, les recettes
d’activité
de la section
(10,8 M€)
ont été inférieures à ses
dépenses (12,9
M€), d’où un résultat faiblement
déficitaire (-
2,1 M€).
C -
La section « Risque économique »
La garantie du risque économique visait, en période de forte inflation, à protéger les
exportateurs français contre le risque d’accroissement de leurs coûts pendant l’exécution de
leurs contrats.
La section « risque économique » ne comptabilise plus de dépenses ni de recettes depuis
plusieurs années et n’est maintenue qu’en raison du fait que la garantie la plus récemment
octroyée court jusqu’en 2023.
LES RECETTES ET LES DÉPENSES PAR SECTION
21
D -
La section « Risque exportateur »
La garantie du ri
sque exportateur assure la banque de l’exportateur contre le risque de
défaut de remboursement des crédits de préfinancement ou des cautions qu’elle a octroyés à
son client.
Cette catégorie de garantie comprend :
-
la « garantie des cautions » : dans la très
grande majorité des contrats d’exportation,
l’acheteur étranger exige dès la remise des offres la mise en place de diverses cautions
(bancaires ou non) au cas où l’exportateur n’exécuterait pas correctement le contrat
envisagé
; le cas échéant, l’acheteur
étranger peut alors appeler la caution auprès du
financeur de l’exportateur français ;
-
la « garantie des préfinancements »
: l’exportateur peut avoir besoin de contracter un
emprunt pour financer le démarrage de sa production. La banque qui le finance court alors
le risque qu’il ne la rembourse pas. En contractant une garantie de préfinancement, le risque
encouru par la banque est couvert, ce qui facilite l’octroi du prêt
;
En 2022, les recettes
d’activité (6
,8
M€
)
n’ont pas permis de couvrir les dépenses
d’indemnisation (24,9 M€), alourdies par plusieurs sinistres importants en fin d’année,
ce qui
conduit à constater un résultat déficitaire de 18,1
M€.
E -
La section « Financement de la construction navale »
Dans le cadre du dispositif prévu par la loi du 30 décembre 2005 de finances rectificative
pour 2005
9
, l’État peut octroyer directement sa garantie à des établissements accordant des
cautionnements, garanties ou préfinancements aux entreprises du secteur de la construction
navale pour la réalisation d’opér
ations de construction de navires civils dont le prix de vente
est supérieur à 40 M€.
L’encours de cette garantie, gérée par la Caisse française de développement industriel
(CFDI) au nom et pour le compte de l’État, est plafonné à 3 Md€.
En 2022, les recet
tes de la section se sont élevées à 7,3 M€, tandis que ses dépenses ont
uniquement consisté en un versement au budget général de son résultat excédentaire de 2021
(13,9 M€).
F -
La section « Cap Francexport et Cap Francexport + »
À la suite de la crise de 2008, un dispositif public de réassurance à court terme avait été
instauré, reposant sur un mécanisme de partage des risques entre l’État et les assureurs
-crédits
privés. D’abord mis en place pour le marché domestique, le dispositif a été étendu en 2009 aux
op
érations d’exportation.
Finalement tombé en désuétude après la crise, le produit a été relancé fin 2018 dans le but
de réassurer les assureurs privés sur des couvertures court-
terme d’opérations réalisées dans des
9
Article 119
, modifié par l’article 108 de la loi du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.
COUR DES COMPTES
22
pays particulièrement risqués. Très peu utilisé par les entreprises lors de sa réactivation, le
dispositif a été révisé
10
dans le cadre du plan d’urgence de mars 2020 en vue d’éviter un
désengagement
massif des assureurs privés susceptible de provoquer l’arrêt brutal des
opérations d’exportation. Le dispositif, qui devait initialement prendre fin au 31 décembre
2021, puis au 31 mars 2022, a finalement été pérennisé, mais est désormais à nouveau limité
aux opérations d’exportation vers les pays les plus risqués.
Deux types de garanties sont possibles : Cap Francexport
permet de réassurer jusqu’à
deux tiers de la part assurée du crédit, tandis que
Cap Francexport+ permet de réassurer jusqu’à
95 % de cette dernière. Ces garanties
s’adresse
nt aux entreprises exportatrices françaises dont
le chiffre d’affaires est inférieur à 1,5 Md€.
La normalisation du dispositif en 2022 a conduit à une forte baisse de l’encours et à un
niveau de recettes (5,6 M€ de primes
encaissées) supérieur
à celui des dépenses d’activité
(1,4
M€), d’où un résultat nettement excédentaire (4,2 M€).
10
La liste des pays éligibles a été élargie et l
e plafond global de réassurance par l’État est passé de 1 Md€ à 5 Md€.
Chapitre III
La gestion du compte de commerce
Si l’exécution en 2022 n’a pas conduit à s’écarter des règles du droit budgét
aire, trois faits
caractéristiques de la gestion du compte de commerce méritent d’être relevés.
I -
La soutenabilité du compte de commerce
La soutenabilité budgétaire du compte de commerce s’apprécie en examinant le niveau
,
fin 2022,
de l’encours des
garanties accordées
par l’État
, principalement celles relatives au
soutien du commerce extérieur, et le risque
qu’elles
débouchent sur des appels en garanties.
A -
L’encours des garanties
publiques pour le commerce extérieur
Entre fin 2010 et fin 2015,
l’encours des garanties d’assurance
-crédit a connu une forte
progression, passant de 59 Md€ à 75 Md€
(hors promesses). Cette situation a conduit le
législateur à prévoir
11
que le montant des nouveaux risques couverts à partir du 1
er
janvier 2016,
diminué du montant des engagements éteints, ne peut, sauf autorisation expresse du Parlement,
excéder de plus de 35 Md€ le montant des encours d’assurance
-crédit (y compris promesses) et
d’assurance
-
prospection fin 2015, qui était de 84 Md€,
soit une limite de 119 Md€
.
Cette autorisation n’a
pas été nécessaire depuis, ainsi qu
e l’
illustre le graphique suivant.
11
Article 104 de la LFR pour 2015.
COUR DES COMPTES
24
Graphique n° 6 :
encours commercial
des garanties publiques pour le commerce extérieur
Source : Cour des comptes, à partir des données fournies par la
direction générale du Trésor
Au 31 décembre 2022, l’encours
des garanties d’assurance
-
crédit et d’assurance
-
prospection s’établit à 82 Md€, soit 68 % du seuil d’autorisation parlementaire précité.
B -
Le risque d’appel en garantie
Le programme 114 « Appels en garantie de l’État » de la
mission « Engagements
financiers de l’État » du budget général porte les dépenses budgétaires qui découlent de la mise
en jeu des garanties octroyées par l’État
pour soutenir le commerce extérieur.
Les projets et rapports annuels de performances du programme présentent les résultats de
la mesure de l’indice moyen pondéré du portefeuille des risques
pays
12
de l’assurance
-crédit,
qui recouvre l’essentiel des enjeux financiers pour l’État
.
L’
indice vise à refléter les risques pris
par l’État dans son rôle de g
arant et sa capacité à maintenir une dispersion suffisante des
catégories de risques garantis.
Le graphique suivant présente l’évolution de l’indice depuis 2013 selon qu’il porte sur les
prises en garantie en cours d’année ou sur l’encours total de garanties en fin d’année. Le
graphique comporte l’indication des valeurs basse (2,0) et haute (4,5) entre lesquelles la valeur
de l’indice doit évoluer dans les deux cas, conformément à l’objectif fixé par la direction
générale du Trésor.
12
Le risque des différents pays est évalué par l’
Organisation de coopération et de développement économique
(OCDE) sur une échelle de 0 à 7 : plus le risque financier lié au pays est important, plus la catégorie à laquelle
appartient ce pays est élevée.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
En Md€
Assurance-crédit
Promesses d'assurance-crédit
Assurance-prospection
Autres garanties
LA GESTION DU COMPTE DE COMMERCE
25
Graphique n° 7 :
indice moyen pondéré du portefeuille de risque
pays de l’assurance
-
crédit
Source : Cour des comptes, à partir des données fournies par la direction
générale du Trésor
Sur la période considérée,
la valeur de l’indice
appliqué au flux annuel des prises en
garanties varie un peu
plus fortement que lorsqu’il est calculé pour l’encours en fin d’année.
Dans ce dernier cas, il est relativement stable depuis plusieurs années et toujours compris dans
l’intervalle précité.
Pour 2022, la valeur de l’indice s’élève à 2,75 pour le flux de l’année et 2,32 pour
l’encours au 31 décembre, en nette baisse dans les deux cas par rapport aux valeurs de 2021.
La direction générale du Trésor attribue cette baisse au caractère contracycli
que de l’assurance
-
crédit, qui a conduit Bpifrance Assurance Export à se positionner sur des entreprises moins
risquées.
Quoique maîtrisé, le risque d’appel en garantie doit néanmoins continuer de faire l’objet
d’une vigilance particulière dans le contexte
de la crise sanitaire récente, ainsi que la Cour l’a
rappelé dans un rapport
13
récent.
II -
L’enregistrement décalé des flux de trésorerie sur le compte
Dans le cadre de son mandat de gestion, Bpifrance Assurance Export doit notamment
transmettre à la direction générale du Trésor un état mensuel des encaissements et des
décaissements intervenus au cours du mois écoulé.
Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) du ministère de l’économie,
des finances et de la souveraineté industrielle et économique est ensuite chargé de procéder aux
enregistrements comptables nécessaires.
13
Cour des comptes,
Les dispositifs de soutien à l’exportation
, rapport public thématique, octobre 2022.
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Appliqué au stock en fin d'année
Appliqué au flux de l'année
COUR DES COMPTES
26
La conséquence de ce processus est que l’exécution budgétaire du compte de commerce
pour l’année N retrace
les encaissements et décaissements intervenus du 1
er
décembre N-1 au
30 novembre N, ce qui ne donne pas une image fidèle à la réalité des flux de trésorerie liés à la
gestion des garanties publiques.
Au surplus, les prévisions réalisées à l’automne dans le cadre du projet de loi de finances
initiale sont d’autant plus difficil
es à commenter
a posteriori
qu’elles portent sur la totalité de
l’exercice N+1, alors que seuls ses onze premiers mois sont effectivement pris en compte en
exécution et que décembre est un mois atypique, qui enregistre notamment les annulations liées
au Club de Paris.
Le tableau
suivant permet d’apprécier la différence, parfois significative, entre
les flux de
trésorerie nets enregistrés sur le compte de commerce (avant versements en provenance du
budget général ou au profit de celui-ci) et ceux réellement
constatés au cours de l’année civile
par Bpifrance Assurance Export.
Tableau n° 6 :
comparaison entre les flux de trésorerie enregistrés sur le compte de
commerce (hors construction navale) et ceux constatés par Bpifrance Assurance Export
En M€
2018
2019
2020
2021
2022
Résultats d’activité du compte
402,1
634,9
237,4
245,0
410,4
(-) Recettes nettes des dépenses
constatées en décembre N-1 par
Bpifrance Assurance Export, mais
enregistrées en N sur le compte
-83,8
-259,9
-89,5
-118,2
-119,8
(+) Recettes nettes des dépenses
constatées en décembre N par Bpifrance
Assurance Export, mais enregistrées en
N+1 sur le compte
259,9
89,5
118,2
119,8
161,6
(=) Résultats d’activité retraités
578,2
464,5
266,1
246,6
452,2
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus
Il apparaît ainsi que, en l’absence du décalage d’un mois dans la comptabilisation des
recettes et des dépenses, l’État aurait été amené, en 2018, à prélever significativement
davantage de trésorerie qu’il ne l’a fait et, en 2019, à en prélever moins, tand
is que, à partir de
2020, les écarts sont moins importants.
Plus de six ans après avoir repris la gestion des garanties publiques pour le commerce
extérieur, il serait souhaitable que Bpifrance Assurance Export soit en mesure, à terme, de
transmettre l’éta
t de trésorerie du mois de décembre (N) dans des délais compatibles avec les
opérations de fin d’exercice budgétaire (achevées le 20 janvier N+1 à l’issue de la période
complémentaire).
En avançant de quelques jours en janvier la production des états mensuels de trésorerie et
en réduisant la durée des contrôles du CBCM, une suppression du décalage actuel est
atteignable.
LA GESTION DU COMPTE DE COMMERCE
27
Dans l’intervalle, les documents relatifs au compte de commerce qui accompagnent les
projets de loi de finances et de règlement du budget
et d’approbation des comptes devraient
faire état de ce décalage, pour la correcte information de leurs destinataires.
III -
Le « verdissement » des garanties publiques pour le
commerce extérieur
Les garanties publiques sont un axe important de l’action de l’Ét
at en faveur du commerce
extérieur, que ce dernier oriente en fonction de ses priorités économiques et politiques, et des
risques pays. L’objectif premier que constitue l’amélioration de la compétitivité des
exportations française n’est cependant pas exclusif d’autres préoccupations, notamment dans le
domaine de la responsabilité sociale et environnementale.
À cet égard, l’OCDE a émis une série de recommandations non contraignantes à
l’intention de ses États membres, notamment celle dite des « Approches co
mmunes »
14
. Cette
dernière reconnaît
« la responsabilité qu’ont les Adhérents de mettre en œuvre les engagements
pris par les Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements
climatiques »
.
La recommandation prévoit donc un devoir de diligence environnementale et sociale,
notamment la réalisation d’un examen approfondi des risques que font courir, dans ces deux
domaines, les opérations d’exportation, dès lors qu’elles sont susceptibles de bénéficier de
crédits et garanties de crédits publics.
S’agissant des garanties publiques pour le commerce extérieur, cette volonté s’est traduite
par une restriction de leur champ d’éligibilité. En effet, la loi de finances n° 2019
-1479 pour
2020 a modifié le code des assurances (article L. 432-1) de telle manière que la garantie de
l’État ne puisse plus être accordée pour des opérations
15
dans le domaine du charbon, des
hydrocarbures gazeux ou liquides recourant à la fracturation hydraulique, et aux autres
méthodes « non-conventionnelles », ou nécessitant un torchage de routine
16
.
La loi de finances pour 2020
a aussi significativement renforcé l’obligation du
gouvernement d’informer le Parlement en prévoyant, notamment, l’établissement d’un rapport
qui détaille les moyens (méthodologiques, techniques, économiques, etc.) de mieux prendre en
compte la dimension environnementale dans l’octroi des garanties publiques pour le commerce
extérieur et propose différents scénarios à cette fin.
À l’occasion de la remise en octobre 2020
de ce rapport
17
le ministre cha
rgé de l’économie
annonçait que
« Dès le 1
er
janvier 2021, l’État n’octroiera plus de garanties export pour des
projets d’exploitation de pétroles extralourds, et d’hydrocarbures dits non conventionnels. À
partir de 2025, cette exclusion est étendue aux projets d’exploitation de nouveaux gisements
14
Recommandation sur des approc
hes communes pour les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public
et le devoir de diligence environnementale et sociale, adoptée le 28 juin 2012 et révisée le 6 avril 2016.
15
De recherche, d’exploitation et de production de minerai ou d’énergie
, de prêts à des acheteurs étrangers en vue
d’exporter des biens et des services dans le cadre de telles activités.
16
F
ait de brûler en continu le gaz émis lors de l’exploitation d’un gisement d’hydrocarbures liquides.
17
Rapport du Gouvernement au Parlement,
Plan climat pour les financements export
, octobre 2020.
COUR DES COMPTES
28
pétroliers. Enfin, les exportateurs français se positionnant sur de nouveaux projets
d’exploitation gazière cesseront d’être éligibles au soutien export public d’ici
2035 »
.
En avril 2021, la coalition
Export Finance for Future
a été lancée par la France et d’autres
pays dans le but de promouvoir l’arrêt des financements exports aux hydrocarbures au niveau
international et de faire évoluer le cadre multilatéral en ce sens.
En novembre 2021, à l’occasion de la
26
e
Conférence des parties (COP 26) sur les
changements climatiques, la France a signé la déclaration sur le financement public
international pour la transition vers les énergies propres.
L’engagement qui en a résulté s’est
traduit
18
par l’avancement, au 1
er
janvier 2023, de la cessation du soutien de l’État par le jeu de
sa garantie à tout projet d’exportation dans le secteur des énergies fossiles, à l’exception de
ceux visant à atténuer les émissions existantes de gaz à effet de serre. Enfin, un mécanisme
incitatif, dit « bonus climatique », a été mis en place, consistant à augmenter l’assiette de
l’assurance
-crédit dont peuvent bénéficier les projets ayant un impact positif sur la transition
écologique.
Le « verdissement » des garanties publiques pour le commerce extérieur progresse donc
sur une trajectoire de long terme, mais nécessite désormais de
« développer au niveau européen
des mesures harmonisées de l’empre
inte carbone des financements export »
, ainsi que
l’anticipait
le rapport précité
18
Article 152 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.
Annexes
COUR DES COMPTES
30
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien
avec les politiques publiques concernées par la NEB
Les soutiens publics nationaux aux exportations agricoles et agroalimentaires
, référé du
Premier président, mars 2019.
SFIL (ex-Société de financement local)
,
rapport d’observations définitives,
septembre 2021.
Business France
–
Exercices 2015 à 2019
, rapport d’observations définitives, octobre 2021.
Les dispositifs de soutien à l’exportation
, rapport public thématique, octobre 2022.
Le soutien aux exportations de matériel militaire
, rapport public thématique, janvier 2023.