FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Compte de commerce n°904
« Lancement de certains matériels
de guerre et matériels assimiles »
Avril 2023
Sommaire
SOMMAIRE
................................................................................................................................
3
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I LES RÉSU
LTATS DE L’EXERCICE
..........................................................
13
I -
UN SOLDE DE L’EX
ERCICE NÉGATIF EN 2022
.......................................................................
13
II -
L’INCIDENCE DE
LA SITUATION INTERNATIONALE ET DE LA CRISE SANITAIRE . 14
III - DES RECETTES EN CHUTE DEPUIS 2020
...............................................................................
15
IV - LE TRAITEMENT DES CRÉANCES EN 2022
...........................................................................
16
V - DES DÉPENSES EN FORTE HAUSSE MARQUAN
T UNE REPRISE DE L’A
CTIVITÉ
......
16
VI - LA SOUTENABILITÉ DU COMPTE
...........................................................................................
17
A -
Une trésorerie du compte de commerce qui couvre très largement l’encours
......................................
17
B -
Une comptabilité de l’encours enfin formalisée et partagée
................................................................
18
C - Des mesures visant à mieux faire connaitre le dispositif et à renforcer son attractivité
.......................
18
CHAPITRE II LA CONFORMITÉ AUX PRINCIPES ET RÈGLES DU DROIT
BUDGÉTAIRE
..........................................................................................................................
21
I - BPIFRANCE ASSURANCE EXPORT NOUVEL OPÉRATEUR DU COMPTE DE
COMMERCE À COMPTER DU 1
ER
JANVIER 2023
.........................................................................
21
II - DES RÔLES À REPRÉCISER ENTRE LES ACTEURS DU COMPTE DE COMMERCE
....
22
III - UNE PERFORMANCE À AMÉLIORER
.....................................................................................
22
ANNEXES
..................................................................................................................................
25
ANNEXE N° 1.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES
AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2022
...................................................................................................
26
Synthèse
Le compte de commerce n°904 du Trésor est un outil financier qui vient en appui au
financement de projets
d’industrialisation
de matériels de guerre et assimilés, développés par
des entreprises françaises. La gouvernance du dispositif est assurée par la direction générale du
Trésor (DGT), ordonnateur du compte de commerce n°904, qui prend une décision
ministérielle, après avis d’une commission interministérielle présidée par
le secrétariat général
de la défense et de la sécurité nationale, en vue d’octroyer
une avance remboursable
à
l’entreprise concernée.
Un dispositif à la recherche d’un nouveau souffle
Suite à une étude conseil dont les conclusions rendues en janvier 2020 faisaient le constat
d’un manque d’attractivité du compte de commerce, la direction générale du Trésor a fait le
choix de recentrer son activité sur les très petites, petites et moyennes entreprises ainsi que sur
les entreprises de taille intermédiaire par une série de mesures renforçant son attractivité et
améliorant la connaissance du dispositif auprès des acteurs de l’industrie de défense.
Ces mesures semblent avoir donné leurs premiers effets en 2022 avec sept nouveaux
dossiers pour autant de nouvelles e
ntreprises et un montant d’avances remboursables accordé
de 17,2
M€ dont la première avance de 50
% a été versée en 2022 à hauteur de 8,59
M€
correspondant à l’intégralité des dépenses de l’année et à 13,7
% de l’encours total du compte
de commerce. Ce reb
ond sera à confirmer lors des années à venir et au regard de l’impact de la
situation internationale sur les projets des industriels.
Des incidences de la situation internationale et de la crise sanitaire encore
difficiles à évaluer dans leur globalité
Si
la situation internationale et la crise sanitaire ne semblent pas avoir d’impact sur le
nombre de dossiers déposés, l’inflation, liée à la hausse des prix de l’énergie et des matières
premières perturbe fortement les approvisionnements et les dépenses de fonctionnement des
industriels. La crise sanitaire avait déjà généré des retards dans l’industrialisation et la mise en
place des chaînes de production de certains industriels et plusieurs sociétés ont demandé des
reports de remboursement d’avances en 2021
et 2022. La DGT indique que ce phénomène
pourrait s’accentuer dans les années à venir sans toutefois pouvoir évaluer précisément son
volume.
En gestion 2022, le montant des recettes du compte de commerce est à son plus bas niveau
depuis 2017 à 5,05
M€
. Co
ntrairement à l’année 2021 marquée par
une forte diminution des
remboursements en capital, toutes les recettes sont en baisse au regard des prévisions. Cette
situation n’est pas seulement due à l’environnement international et aux reports accordés mais
éga
lement à la baisse du nombre d’entreprises versant des primes et intérêts et aux échecs
commerciaux régulièrement rencontrés.
COUR DES COMPTES
6
Toutefois, aucun abandon de créances n’a été enregistré au titre de l’année 2022 contre
sept en 2021.
Une situation du compte de commerce qui reste saine
Avec une trésorerie de 109,14
M€ au 31 décembre 2022, le compte de commerce a
absorbé sans difficulté le résultat négatif de la gestion 2022 à -3,53
M€. Ce niveau très élevé de
la trésorerie, supérieur à l’encours de 62,8
M€ du
compte de commerce lui permet de tenir sa
stratégie de financement de nouveaux dossiers et d’assumer le risque des abandons de créances
qui s’élève à 13,5
M€ en 2021 et à 4,7
M€ en 2022 (au titre de la régularisation des abandons
des exercices précédents).
Le niveau atteint par la trésorerie a
conduit la Cour à s’interroger sur le montant
disponible
nécessaire au bon fonctionnement du dispositif dans l’hypothèse où le regain
d’attractivité observé en 2022 ne serait pas pérenne et le nombre de nouveaux dossi
ers déposés
chaque année serait inférieur aux prévisions. La direction du budget signale toutefois que, dès
lors qu’il n’est plus possible d’abonder le compte de commerce depuis le budget général depuis
la loi du 28 décembre 2018 de finances pour 2019
1
, il convient de procéder avec prudence à
tout réexamen de la trésorerie du compte de commerce, d’apprécier au préalable les effets des
mesures adoptées afin d’accroitre son attractivité et la connaissance du dispositif et de maîtriser
les conséquences de toute mesure de nature à remettre en question le modèle économique du
dispositif de soutien au lancement de certains matériels de guerre et matériels assimilés
Un nouvel opérateur au 1
er
janvier 2023 qui devrait redynamiser
la gestion des dossiers
Le choix de nommer Bpifrance Assurance Export, nouvel opérateur de la procédure
d’avances remboursables «
Article 90 » au 1
er
janvier 2023 en remplacement de Natixis répond
à la recommandation de la Cour
2
«
s’assurer de la conformité aux règles de la commande
publique des modalités du recours à un établissement bancaire ».
1
La loi n°2018-
1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 abroge l’alinéa II de l’article 5 de la loi de
finances rectificative pour 1963 n°63-1293 du 21 décembre 1963.
2
NEB du compte de commerce 904 « Lancement de certains matériels de guerre et matériels assimilés » pour les
années 2019, 2020 et 2021
Récapitulatif des recommandations
Aucune recommandation pour 2022.
Introduction
Le dispositif, créé en 1963
3
par une disposition en loi de finances, permet l’octroi
d’avances remboursables à des entreprises afin de soutenir le lancement de matériels de guerre
et assimilés
4
.
Le compte est débité du montant des avances consenties et crédité du montant du
rembourse
ment de ces dernières, telles qu’ils sont prévus contractuellement en fonction du
produit des ventes des matériels. Ce mécanisme de retour de l’ensemble des recettes au compte
de commerce est dérogatoire au principe de non affectation des ressources aux dépenses, mais
il est prévu et encadré par le chapitre III du titre I de la loi organique n°2001-692 du 1er août
2001 relative aux lois de finances (article 16, 19 et 22 en particulier).
Avant la LOLF, le législateur, par deux lois de finances successives
5
, a eu recours dans
un premier temps au mécanisme du « fonds de concours » en 1964 puis à celui de « compte
spécial du trésor » en 1968, selon la terminologie en vigueur sous l’ordonnance de 1959, sans
remettre en cause le mécanisme de réaffectation des ressources.
Le recours à un compte spécial pour financer le lancement par des entreprises de matériels
aéronautiques et d’armement complexe a permis de consolider le modèle économique de ce
dispositif, qui repose sur le mécanisme d’affectation de toutes les re
cettes dégagées (capital,
intérêt et prime d’intéressement, qui est une rémunération de l’État en fonction du produit des
ventes, initialement qualifiée de « redevance »).
La gestion financière de ce compte de commerce a pour caractéristique d’être confiée
à
une personne morale privée (Natixis) jusqu’au 31 décembre 2022
6
par une convention cadre
7
prise sous couvert d’une disposition législative de 1997
8
. Natixis assure ainsi le versement de
l’avance à l’entreprise bénéficiaire, le suivi du remboursement du
principal et de ses accessoires
3
Article 5 de la loi n° 63-1293 du 21 décembre 1963 de finances rectificative pour 1963.
4
Dénomination conférée par l’article 94 de la loi n°2018
-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.
5
Article 20 de la loi n°64-
1278 du 23 décembre 1964 de finances rectificative pour 1964 et l’article 90 de la loi
n°67-1114 du 21 décembre 1967 de la loi de finances pour 1968.
6
A compter du 1
er
janvier 2023, Bpifrance Assurances Export devient opérateur du compte de commerce.
7
La dernière convention, actuellement en vigueur, date du 24 décembre 2019 ; elle est signée par la DG Trésor,
Natixis, la Caisse Française de Développement Industriel et le chef du service du contrôle budgétaire et comptable
ministériel.
8
Article 41-6° de la loi n°97-1239 du 29 décembre 1997 de finances rectificative pour
1997
: « - La société anonyme Natexis ou toute société qu'elle contrôle, au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce, est
chargée :
…
6° De la gestion d'avances remboursables consenties en application de l'article 5 de la loi de finances rectificative
pour 1963 (n° 63-1293 du 21 décembre 1963), modifié par l'article 90 de la loi n° 67-1114 du 21 décembre 1967 ;
…Une convention entre l'État et la société anonyme N
atexis fixe les modalités d'exercice de ces missions. Le ministre chargé
de l'économie peut mettre fin avant terme aux missions définies ci-dessus pour tout motif d'intérêt général ou en raison de
l'inexécution desdites missions. »
COUR DES COMPTES
10
mais ne gère pas la situation des créances devenues à risque
9
. Natixis dispose d’une avance de
2,5
M€ à cette fin (la provenance de cette avance –
imputation sur le compte de commerce ou
versement du budget général
–
n’est p
as connue), qui est qualifiée de « provision » dans la
comptabilité de l’État (compte n°54153).
Le rôle de la direction générale du Trésor est central, en assurant l’ordonnancement du
montant de l’avance consentie à l’entreprise dont la décision d’attribut
ion intervient après avis
d’une commission
ad hoc
présidée par le secrétariat général de la défense et de la sécurité
nationale, sur des dossiers préalablement instruits par la direction générale de l’armement. De
son côté, l’établissement bancaire Natixis
procède
au paiement de l’avance, à partir des fonds
qui lui ont été confiés, et demande le remboursement de ces sommes au contrôleur budgétaire
et comptable des ministères économiques et financiers, qui est l’agent comptable du compte de
commerce. Enfin, les directions départementales des finances publiques du lieu du siège de
l’entreprise interviennent comme comptable du recouvrement si la créance devient
« douteuse
». La multiplicité des acteurs rend ce dispositif complexe. Quant à l’avis de la
commissio
n, qui n’a pas le caractère d’avis conforme, il lie la DGT et constitue, dans les faits,
un ordre à engager l’avance octroyée à l’entreprise même si le SGDSN n’a aucune attribution
juridique formelle dans ce dispositif.
À compter du 1
er
janvier 2023, Bpifrance Assurance Export, reprendra en tant
qu’opérateur du compte de commerce les actes de gestion précédemment assurés par Natixis,
mais il verra ses responsabilités élargies à la gestion des créances « perfectibles » et à de
nouvelles règles quant à la dé
termination du calendrier de remboursement. L’expertise de
Bpifrance Assurance Export dans l’accompagnement des industriels sur des projets complexes
devrait permettre de réduire les délais d’instruction des dossiers et donner plus de visibilité à la
DGT s
ur l’évolution des projets.
Compte de commerce n°904
–
lancement de certains matériels de guerre
et matériels assimilés
9
Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel est le comptable du compte de compte de commerce ; il
prend en charge la dépense et la ressource à l’instar de l’établissement bancaire Natixis ; en revanche le
comptable public du département du siège social de l’entreprise bénéficiaire de l’avance est le comptable en
charge du recouvrement, conformément aux instructions de la DGFiP.
INTRODUCTION
11
Graphique n° 1 :
évolution des recettes annuelles 2018-2022
(en M€)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 2 :
évolution des dépenses annuelles 2018-2022
(en M€)
Source : Cour des comptes
9,79
9,53
10,01
5,73
4,84
0
2
4
6
8
10
12
2018
2019
2020
2021
2022
6,12
1,62
6,65
2,73
8,59
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
2018
2019
2020
2021
2022
COUR DES COMPTES
12
Graphique n° 3 :
passage du solde 2021 au solde 2022
(en M€)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 4 :
soldes cumulés du compte de commerce
sur 5 ans (en M€)
Source : Cour des comptes.
112,67
-3,74
108,93
-20
0
20
40
60
80
100
120
Solde au 31/12/2021
Variation annuelle
Solde au 31/12/2022
98,59
106,28
109,64
112,67
108,93
90
95
100
105
110
115
2018
2019
2020
2021
2022
Chapitre I
Les ré
sultats de l’exercice
I -
Un
solde de l’exercice négatif en 2022
Alors qu’un résultat déficitaire limité à 2,5
M€ était initialement envisagé par la loi de
finances
10
, le solde exécuté de l’exercice
2022 pour les opérations réalisées au cours de l’année
s’est finalement établi à
- 3,53
M€. Si les dépenses correspondent au montant prévu en LFI, les
recettes sont en deçà de 17 % à 5,05
M€.
Tableau n° 1 :
s
oldes de l’exercice et de la trésorerie cumulée
Trésorerie du compte de commerce en M€
2018
2019
2020
2021
2022
Trésorerie au 1
er
janvier
95,04
98,59
106,28
109,64
112,67
Encaissements (A)
9,68
9,53
10,01
5,73
5,05
Décaissements (B)
6,12
1,84
6,65
2,73
8,59
Solde de l'exercice (A-B)
3,56
7,69
3,36
3,00
-3,53
Trésorerie au 31 décembre
98,60
106,28
109,64
112,67
109,14
Source : direction générale du Trésor.
La trésorerie s’élève à 10
9,14
M€ au 31 décembre 2022. Cette somme doit être considérée
comme un niveau d’engagement potentiel pour de futurs dossiers. Il n’y a pas eu de nouvelle
dotation depuis 1982, le compte de commerce s’autofinanc
e depuis cette date et un abondement
depuis le budget général n’est plus possible depuis 2019
11
.
10
Cf. Annexe au projet de loi de finances pour 2022
–
comptes de commerce.
11
La loi n°2018-
1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 abroge l’alinéa II de l’article 5 de la loi de
finances rectificative pour 1963 n°63-1293 du 21 décembre 1963.
COUR DES COMPTES
14
Graphique n° 5 :
évolution de 2018 à 2022 des recettes, dépenses
et du solde de trésorerie du compte de commerce n°904 (en M€)
Source : Direction générale du Trésor
II -
L’incidence de la
situation internationale
et de la crise sanitaire
La
guerre en Ukraine et les sanctions à l’encontre de la Russie n’ont jusqu’à aujourd’hui
pas eu d’impact sur l’activité du compte de commerce.
À ce jour, aucune demande de
modification d’assiette ni de suspension de contrat n’a été reçue. L’inflation, liée à la hausse
des prix de l’énergie et des matières premières perturbe toutefois fortement les
approvisionnements et les dépenses de fonctionnement des industriels.
Il n’est pas exclu que
de telles demandes soient formulées dans les prochaines années. Le
transfert d’opérateur de la procédure d’avances remboursable «
Article 90 » au 1
er
janvier 2023
de Natixis à Bpifrance Assurance Export devrait permettre selon la DGT d’identifier plus
facilement les industriels en difficulté au regard du maillage du territoire et de la connaissance
des acteurs industriels par BPI.
Par ailleurs, la cri
se sanitaire a généré des retards dans l’industrialisation et la mise en
place des chaînes de production de certains industriels notamment en raison des confinements
de 2020 et 2021 qui se répercutent encore en 2022.
Trois sociétés ont bénéficié en 2022 d
’un report de la date de fin des travaux de 7,5 à
21
mois (dont une avait déjà fait l’objet d’une telle mesure en 2021). Deux autres industriels
qui avaient bénéficié d’un report en 2021 en raison de la crise sanitaire ont bénéficié en 2022
d’un report supplémentaire de 6 mois en raison des difficultés d’approvisionnement de
composants électroniques auprès de leurs fournisseurs. Toutefois, la crise sanitaire ne semble
pas avoir eu d’impact sur le nombre de dossiers déposés en augmentation sensible en 2022.
9,79
9,53
10,01
5,73
4,84
6,12
1,62
6,65
2,73
8,59
98,59
106,28
109,64
112,67
108,93
90
95
100
105
110
115
0
2
4
6
8
10
12
2018
2019
2020
2021
2022
Recettes
Dépenses
Trésorerie cumulée
LES RÉS
ULTATS DE L’EXERCICE
15
III -
Des recettes en chute depuis 2020
Les prévisions de recettes des remboursements en capital et des redevances sont
notamment établies à partir des
résultats des projets à l’exportation et des
projections de chiffre
d’affaires déclarées par les industriels. Les intérêts sont calculés en fonction de l’assiette du
montant versé et du taux contractuellement retenu. Les recettes générées, sous réserve de
l’appréciation des risques encourus
12
, permettent
d’assurer l’autofinancement de ce dispositif.
Dans le cadre de la LFI 2022
, les prévisions de chiffre d’affaires fournies par les sociétés
lors de l’envoi des comptes rendus annuels de programme, laissaient espérer pour 202
2 des
recettes avoisinant 2,3
M€ en capital et
0,8
M€ en prime d’intéressement. À ces montant
s,
s’ajoutaient les intérêts
dus contractuellement pour 3
M€, soit un total prévisionnel de recettes
pour 2022 de 6,1
M€
, en baisse de 6 % par rapport à 2021 (6,5
M€).
En gestion, les recettes se sont élevées à 5,05
M€ en 202
2, soit un niveau inférieur de
17 % à celui prévu en LFI.
Contrairement à l’année 2021 marquée par
une forte diminution des
remboursements en capital, en 2022 toutes les recettes sont en baisse au regard des prévisions :
le remboursement annuel du principal des avances -14 % à 1,98
M€,
les intérêts -22 % à
2,34
M€ et
les redevances -35 % à 0,52
M€.
Plusieurs raisons expliquent cette situation :
-
les reports accordés dans le cadre de la crise sanitaire et les difficultés
d’approvisionnement des entreprises
;
-
les échecs commerciaux et industriels (18 abandons de créances depuis 2019) ;
-
une baisse de 28 à 22 du nombre des entreprises versant des intérêts ;
-
la clôture de dossiers anciens dont les intérêts comportaient des taux élevés (taux de
6,9 % pour les prêts de 1999 contre moins de 2 % ces dernières années) ;
-
u
ne baisse de quatre à deux des entreprises versant des primes d’intéressement.
Au 1
er
janvier 2023, les modalités de remboursement changeront pour les nouveaux
contrats et potentiellement ceux qui n’étaient pas en cours de remboursement au 1
er
janvier
2023. L’échéancier n’est plus basé sur une déclaration de l’industriel mais démarre dès le 1
er
euro d
e chiffre d’affaires réalisé sur le projet bénéficiant de l’article 90. L’industriel soumet
alors son échéancier de remboursement basé sur une prévision de chiffre d’affaires.
L’échéancier est fixe et régularisé à la fin du contrat. Ce nouveau dispositif d
evrait permettre
une meilleure prévision des recettes en LFI.
Les modalités ne seront pas modifiées pour les contrats en cours de remboursement au 1
er
janvier 2023.
12
Il existe trois cas de non recouvrement de créance, à l’expiration du délai contractuel de 15
ans, en cas d’insuccès
d’un projet ou d’ouverture d’une procédure collective à l’encontre d’une entreprise bénéficiaire d’une avance
remboursable. Désormais, les nouveaux contrats ont une durée de 12 ans et exceptionnellement 15 ans en fonction
des perspectives de vente de l’industriel.
COUR DES COMPTES
16
IV -
Le traitement des créances en 2022
Si sept abandons de créances avaient été enregistrées en 2021 pour un montant total de
13,47
M€, aucune entreprise n’a déposé de demande en 2022. Une régularisation pour trois
abandons de créances (toujours inscrites dans les comptes du CBCM) a toutefois été réalisée
pour un montant de 4,77
M€ au cours de l’exe
rcice.
Une société liquidée en juin 2017 dont le risque d’irrécouvrabilité n’avait pas été inscrit
en comptabilité et dont le titre de perception émis par la direction régionale des finances
publiques des Hauts-de-France pour le recouvrement des intérêts a été cassé par le tribunal
administratif de Lille en mars 2021. Un abandon de créances a donc été enregistré au titre des
exercices antérieurs pour 4,55
M€.
Une régularisation a également été effectuée au titre des exercices antérieurs (2021) pour
une société à hauteur de 29 645 euros.
D’autre part, une décharge concernant l’avance remboursable d’une société a été
formulée auprès de Natixis suite à l’émission d’un titre de perception en raison d’un défaut de
paiement constaté en 2020. Le CBCM a recouvré 0,209
M€ (capital et intérêts) non
comptabilisé dans les recettes Natixis.
Depuis 2020, la Cour préconise de mettre en place un indicateur spécifique de suivi du
non recouvrement des créances en distinguant les différentes causes. La réflexion initiée entre
la DGT et Natixis n’a pas abouti
mais la reprise de la gestion de ce dispositif par Bpifrance
Assurance Export au 1
er
janvier 2023 devrait permettre de relancer les travaux.
De plus, la Cour demandait
une actualisation du suivi de ces créances ainsi qu’une
présentation systématique de ce suivi au comité de gestion de ce dispositif et dans le rapport
annuel de performance. La DGT a fait figurer dans le RAP
13
2021 un paragraphe d’explication
des abandons de créances pour 2021.
Enfin, alors que le mandat de Natixis prévoyait le transfert de la gestion des dossiers
litigieux à la DGT, Bpifrance Assurance Export en reprendra le suivi directement à travers son
service contentieux. Cela devrait permettre un traitement plus réactif du suivi des créances et
notamment des abandons de créances.
V -
Des dépenses en forte hausse marquant une reprise
de l’activité
La programmation des dépenses en
LFI, telle qu’elle a été établie par la direction générale
de l’armement, la direction générale du Trésor et leur prestataire bancai
re, retenait un montant
de 8,6
M€ pour 202
2 contre 11,90
M€ en 2021.
Contrairement à 2020 et 2021 où le taux d’exécution était respectivement de 51
% et
23
%, l’exécution 2022 correspond au niveau prévu en LFI à 99,9
%.
13
Annexe au projet de loi
de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2021 «
Comptes de
commerce », page 35
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
17
Cette hausse s’explique non pas par des versements complémentaires d’avances sur des
contrats en cours
14
mais par le versement d’avances sur 7 nouveaux contrats pour un montant
de 8,59
M€ dont deux pour un montant de 6,87
M€ par des entreprises qui n’avaient jamais été
bénéficiaires du dispositif des avances remboursables. Ce montant représente la première
avance de 50
% du montant de l’avance totale accordée qui s’élève à
17,2
M€.
Ce résultat traduit (même si cela reste à confirmer dans la durée) les efforts entrepris par
les services ministériels pour faire connaitre ce dispositif.
D’autres candidatures n’ont pu aboutir dans les délais de la gestion mais devrait porter
leurs fruits en 2023. 2 dossiers sont en cours d’instruction.
VI -
La soutenabilité du compte
A -
Une trésorerie du compte de commerce qui couvre
très largement l’encours
La situation du compte de commerce apparaît très favorable même avec un résultat
déficitaire de 3,53
M€, au titre de l’exercice sous revue. La
trésorerie de 109,14
M€
(contre
112,7
M€ en 2021) couvre très largement l’encours de 62,8
M€ au 31 décembre 2022. Ainsi, si
l’ensemble des 47 dossiers en portefeuille représentant
43 entreprises venait à se révéler
infructueux, la trésorerie suffirait à la fois à couvrir les abandons de créances et à financer de
nouveaux dossiers pendant plusieurs années.
Cette situation financière relevée lors de l’analyse de l’exécution budgétaire
des années
précédentes avait déjà
conduit la Cour à s’interroger sur le montant de trésorerie disponible
nécessaire au bon fonctionnement du dispositif
en l’absence de perspective d’activité soutenue,
en vue éventuellement de le diminuer.
La direction du budget signale toutefois que, dès lors qu’il n’est plus possible d’abonder
le compte de commerce depuis le budget général depuis la loi du 28 décembre 2018 de finances
pour 2019
15
, il convient de procéder avec prudence à tout réexamen de la trésorerie du compte
de commerce, d’apprécier au préalable les effets des mesures adoptées afin d’accroître son
attractivité et la connaissance du dispositif et de maîtriser les conséquences de toute mesure de
nature à remettre en question le modèle économique du dispositif de soutien au lancement de
certains matériels de guerre et matériels assimilés.
14
Les entreprises bénéficiaires touchent 50
% du montant de l’avance accordée. C’est seulement après avoir
consommé 80
% de cette avance qu’elles peuvent percevo
ir la seconde moitié du montant accordé.
15
La loi n°2018-
1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 abroge l’alinéa II de l’article 5 de la loi de
finances rectificative pour 1963 n°63-1293 du 21 décembre 1963.
COUR DES COMPTES
18
B -
Une comptabilité de l’encours
enfin formalisée et partagée
L’encours
16
, solde entre les avances allouées et les remboursements de capital perçus sur
l’année
, ainsi que des expirations du délai de 15 ans et des abandons de créances, a augmenté
en 2022 pour la première fois depuis 2018 pour atteindre près de 62,8
M€
. Il est encore très
éloigné de son niveau de 2018 à près de 90
M€ et les mesures visant à renforcer l’attractivité et
la connaissance du dispositif devront se confirmer dans les prochaines années pour confirmer
cette tendance.
L’écart de comptabilisation
17
entre le suivi de l’opérateur bancaire et les comptes du
comptable public
est ramené à zéro en 2022 en raison de l’absence de nouvel abandon de
créance et de la prise en compte dans la comptabilité du CBCM des abandons de créances des
sociétés SAMP et DALIC, validés en 2021 et régularisés sur l’exercice 2022 à hauteur de
4,58
M€.
La Cour avait recommandé de formaliser ce rapprochement et de le présenter dans le
rapport annuel de performance. Ce rapprochement qui constitue un outil très utile pour la
gestion interne, es
t désormais formalisé par l’ordonnateur.
Tableau n° 2 :
s
uivi de l’encours
du compte de commerce
Encours au 31 décembre
2018
2019
2020
2021
2022
Comptabilité de Natixis
82,10 M€
70,25 M€
68,48 M€
56,36 M€
62,78 M€
Comptabilité CBCM
(CHORUS)
89,49 M€
83,20 M€
75,89 M€
60,94 M€
62,78 M€
Écart
7,39 M€
12,95 M€
7,41 M€
4,58 M€
0 M€
Source : direction générale du Trésor.
C -
Des mesures visant à mieux faire connaitre le dispositif
et à renforcer son attractivité
Sur la base de l’audit conseil sur l’attractivité du dispositif de l’article 90 rendu par le
contrôle général économique et financier en janvier 2020, la direction générale du Trésor a fait
le choix de maintenir le dispositif en recentrant son activité sur les très petites, petites et
moyennes entreprises ainsi que sur les entreprises de taille intermédiaire et en renforçant son
attractivité notamment par une clarification et une extension des dépenses éligibles dont le
16
L’encours ne comprend ni le produit des
intérêts ni les recettes issues des redevances car ce sont des accessoires
au montant de l’avance versée.
17
Il s’agit notamment des abandons de créances qui sont immédiatement sortis du suivi bancaire alors qu’ils ne sont
constatés en comptabilité publiqu
e que lorsque l’admission en non
-valeur est prononcée. Il concerne également le
traitement différencié des créances d’entreprises entrées en procédure collective, retirées immédiatement de l’encours
bancaire dès l’ouverture mais uniquement au terme de la p
rocédure en comptabilité publique.
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
19
détail est présenté dans la NEB 2021
18
. Ces mesures ont été m
ises en œuvre en 2022 (le
guide
de mise en œuvre de la procédure a été approuvée le 16 décembre 2021
).
Des actions de communication et de promotion de l’article 90 ont été réalisées par les
services ministériels en complément des réformes citées précédemment. Elles ont ciblé plus
spécifiquement les PME et ETI de la BTID notamment lors des forums, salons et évènements
organisés au profit des groupements industriels, clusters et pôles de compétitivité. Des actions
ont également été menées via les réseaux sociaux et sous forme de webinaires.
18
Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 –
référence S2022-0623 page 22-23
Chapitre II
La conformité aux principes
et règles du droit budgétaire
I -
Bpifrance Assurance Export nouvel opérateur du compte
de commerce à compter du 1
er
janvier 2023
Depuis 2018, d
ans les notes d’analyse de l’exécution budgétaire, la Cour relevait un
risque de non-conformité aux règles de la commande publique du recours à un établissement
bancaire sans mise en concurrence en faisant notamment référence à un avis de la direction des
affaires juridiques de 2015
19
. Ce risque a été réaffirmé à
l’occasion de la reconduction en 2019
de la convention avec Natixis
, sans démonstration de l’existence d’une relation de q
uasi-régie.
Dans un courrier adressé à la Cour le 14 mars 2022 en réponse à une communication de
la procureure générale, la directrice générale adjointe du Trésor a indiqué sa volonté de
s’engager dans le transfert des missions de service public assurées p
ar Natixis pour les confier
à un opérateur public, sous couvert d’une quasi
-régie.
À
l’expiration de la convention liant l’
État et Natixis le 31 décembre 2022, il a été fait le
choix de recourir à Bpifrance Assurance Export en tant que nouvel opérateur de la procédure
d’avances remboursables «
Article 90 » au 1
er
janvier 2023.
Ce transfert s’inscrit dans le
prolongement de la reprise des activités de garanties publiques à l’export par Bpifrance en
janvier 2017. Il est encadré par
l’article 151 de la Loi de
finance pour 2023 qui stipule que
«
l'organisme mentionné au premier alinéa de l'article L. 432-2 du code des assurances se
substitue à la société Natixis ou à toute société que celle-ci contrôle au sens de l'article L. 233-
3 du code de commerce pour la gestion des contrats signés par ces sociétés au nom et pour le
compte de l'État au titre des missions mentionnées
», entérinant ainsi le transfert de la gestion
des opérations du compte de commerce de Natixis vers un autre prestataire. C’est en application
d
e cette disposition, que l’
É
tat a confié ces opérations à BPI France dans le cadre d’une
convention, signée avec celle-ci le 20 décembre 2022 qui confie la «
gestion des opérations
effectuées par celle-
ci au nom, pour le compte et sous le contrôle de l’Éta
t
».
19
Note n°2015-04604-COJU du 15 juin 2015 mentionnant que «
l’attribution par la loi, de missions de gestion
de procédures financières à Natixis doit être justifiée au regard du droit de la commande publique »
COUR DES COMPTES
22
Ce choix est conforme à la recommandation de la Cour qui demandait de «
s’assurer de
la conformité aux règles de la commande publique des modalités du recours à un établissement
bancaire »
et aux engagements pris par la DGT l’année dernière à ce sujet
. La recommandation
est considérée comme totalement mise en œuvre.
II -
Des rôles à repréciser entre les acteurs
du compte de commerce
Lors des exercices 2020 et 2021, la Cour s’était interrogée sur la distinction effective des
fonctions de la commission consultative, présidée par le secrétariat général de la défense et de
la sécurité nationale, et décisionnelle impartie à la direction générale du Trésor, ordonnateur du
compte de commerce et membre de ladite commission. La DGT a indiqué aux rapporteurs que
la décision finale reste prise directement
par le ministre chargé de l’économie sur la base de
l’avis de la Commission et la convergence en règle générale entre cet avis et la décision finale
reflète surtout un consensus exprimé en interministériel au moment de
l’instruction. Pour
autant, sur ce sujet, la Cour ne dispose pas d’élément pour confirmer les modalités du processus
décisionnels ainsi présenté par la DGT.
La convention entre Bpifrance Assurance Export et l’
État ne remet pas en question le
processus d’attribution de l’avance remboursable. L’annexe 7
-2 de la convention précise que
«
les décisions d’octroi de l’Article 90 sont notifiées à Bpifrance Assurance Export par la
Direction générale du Trésor sur accord du ministre chargé de l’économie
».
Toutefois
, l’
É
tat donne à Bpifrance assurance export mandat pour procéder à l’étude
financière des entreprises sollicitant des demandes d’avances remboursables au titre de l’article
90 et de présenter ces études à la commission. Pour établir ces études, Bpifrance Assurance
Export est habilitée à réclamer directement à l’entreprise intéressée tous renseignements
complémentaires qu’elle jugerait nécessaires.
La DGT a tenu à souligner que le rôle d’instruction de la direction générale pour
l’armement (DGA) n’a pas voca
tion à être amoindri à la suite de la reprise de la gestion du
dispositif par Bpifrance Assurance Export.
III -
Une performance à améliorer
Les délais de traitement des dossiers se sont significativement dégradés depuis 2018 pour
dépasser un an pour les dossiers déposés en 2021. Deux raisons sont avancées par la DGT :
l’approche de la date d’expiration de la convention avec Natixis et l’extension de périmètre des
avances remboursables qui a donné lieu à plus de débat sur l’étude des risques lors des
commissions d
’attribution.
LA CONFORMITÉ AUX PRINCIPES
ET RÈGLES DU DROIT BUDGÉTAIRE
23
Tableau n° 3 :
d
élais de traitement des dossiers selon l’année de dépôt
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Nombre de dossiers
1***
3
1
1
7
6
6
Délais d’instruction et
validation*
418 j
123 j
43 j
96 j
120 j
104 j
163 j
Délais totaux de
traitement**
490 j
192 j
121 j
245 j
271 j
291 j
367 j
* nombre de jours moyen par an entre la date de recevabilité du dossier par la DGA et la date de diffusion de
l’avis définitif de la Commission
** nombre de jours moyen par an entre la date de recevabilité du dossier par la DGA et la signature du contrat
*** 1 seul dossier qui a fait l’objet de 3 passages en Commission
Source
: Cour des comptes d’après données DGT
Un indicateur des délais de traitement des dossiers mériterait de figurer dans les rapports
annuels de performance à compter de la gestion 2023 pour évaluer la performance de BPI en
tant qu’opérateur du compte de commerce et prendre éventuellement des mesures visant à
raccourcir les délais de signature des contrats qui aujourd’hui ne concourent pas à l’attract
ivité
du dispositif.
À
ce jour, trois dossiers ont été déposés en 2022 dont deux sont en cours d’instruction.
Les signatures ont été retardées dans la mesure où cela ne mettait pas en péril le projet de
l’industriel afin d’assurer leur traitement par Bpifr
ance.
Annexes
COUR DES COMPTES
26
Annexe n° 1.
suivi des recommandations formulées
au titre de l’exécution budgétaire 2022
N°
Recommandation
formulée au sein de
la note d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de l’administra
tion
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
(Destinataires
:
direction générale du
Trésor) s’assurer de la
conformité aux règles
de
la
commande
publique des modalités
du
recours
à
un
établissement
bancaire. (réitérée)
Réponse de la DGT en date du
14 mars 2022 confirmant sa
volonté
de
transférer
les
missions
de
service
public
assurées
par
Natixis
à
un
opérateur public sous couvert
d’une quasi régie.
Le choix de Bpifrance
Assurances
Export
comme
nouvel
opérateur de l’arti
cle 90
au 1
er
janvier 2023 est
conforme
à
la
recommandation de la
Cour
et
aux
engagements
de
la
DGT.
Totalement
mise en
œuvre
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre,
refus, devenue sans objet