FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
C
ompte d’affectation spéciale
« Pensions »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I LES RÉSU
LTATS DE L’EXERCICE
2022
.................................................
13
I - LE SOLDE DU COMP
TE D’AFFECTATION SPÉ
CIALE
PENSIONS
......................................
13
A - Un exercice en déficit pour la première fois depuis 2013
....................................................................
13
B -
L’incidence des mesures de soutien au pouvoir d’achat
......................................................................
14
II - LA PROGRAMMATIO
N ET L’EXÉCUTION
DES RECETTES DU CAS
...............................
16
A - Les recettes du programme 741
–
Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires
d’invalidité
.................................................................................................................................................
16
B - Les recettes du programme 742
–
Ouvriers des établissements industriels de
l’État
...........................
19
C - Les recettes du programme 743
–
Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres
pensions
.....................................................................................................................................................
21
III - LA PROGRAMMATI
ON ET L’EXÉCUTION DE
S DÉPENSES
..............................................
22
A - Les dépenses du programme 741
–
Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires
d’activité
....................................................................................................................................................
22
B - Les dépenses du programme 742
–
Ouvriers des établissements industriels de
l’État
.........................
25
C - Les dépenses du programme 743
–
Pensions militaires d’invalidité et
des victimes de guerre et autres
pensions
.....................................................................................................................................................
26
CHAPITRE II LA SOUTENABILITÉ DU COMPTE
.........................................................
29
I - UN ÉQUILIBRE FINANCIER À COURT TERME
.......................................................................
29
II - UNE PRÉSENTATION RÉCENTE DE LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE TRIENNALE . 31
III - DES APPROCHES DE LONG TERME À RÉCONCILIER
......................................................
32
CHAPITRE III LA QUALITÉ DE LA GESTION ET LA DÉMARCHE
DE PERFORMANCE
...............................................................................................................
35
I - LA QUALITÉ DE LA GESTION
......................................................................................................
35
II - LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
........................................................................................
36
A - Les indicateurs du programme 741
......................................................................................................
37
B - Les indicateurs du programme 742
......................................................................................................
40
ANNEXES
..................................................................................................................................
43
ANNEXE N° 1.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
...................................................................................................
44
Synthèse
Un compte d’affectation spéciale qui retrace l’ensemble des rece
ttes et dépenses
de pensions de retraite et d’invalidité des fonctionnaires de l’État
Le compte d’affectation spéciale (CAS)
Pensions
a été créé en 2005 afin de retracer dans
un compte unique l’ensemble des recettes et dépenses des régimes de retraite et d’invalidité
dont l’État a la charge. Il est constitué de trois sections correspondant à autant de programmes,
dont le périmètre n’a pas été modifié en 2022.
Le programme 741
–
Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires
d’invalidi
té
retrace les opérations relatives au régime de retraite et d’invalidité des
fonctionnaires de l’État (les agents contractuels relèvent du régime général). En 2022, il
représentait à lui seul 95 % des dépenses totales du CAS. Ses recettes sont principalement
constituées par des contributions des employeurs et des cotisations salariales.
Le programme 742
–
Ouvriers des établissements industriels de l’État
regroupe les
dépenses et recettes du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels
de l’État
(FSPOEIE) et du fonds rentes
d’
accident du travail des ouvriers civils des
établissements militaires (RATOCEM). Le programme représentait 3 % des dépenses du CAS
en 2022, principalement financées par une subvention du budget général supportée par les
ministères employeurs d’ouvriers d’État
(en particulier le ministère des armées).
Le programme 743
–
Pensions militaires d’invali
dité et des victimes de guerre et autres
pensions
représentait 2 % des dépenses du CAS en 2022. Aucune cotisation ne correspond à
ces pensions et allocations, qui sont financées exclusivement par des versements du budget
général.
Une forte croissance des dépenses et des recettes liée aux mesures de soutien
au
pouvoir d’achat
En 2022, les dépenses du CAS
Pensions
ont été de 62 281
M€, supérieures de 1,9
%
(1 176
M€) aux crédits ouverts en loi de finances initiale
(LFI)
. L’écart était de 169
M€ (0,3
%)
l’anné
e précédente.
Les dépenses du CAS ont progressé de 3,1 % en 2022, contre 1,4 % en 2021. Cette forte
augmentation des dépenses s’explique principalement par la mise en œuvre de plusieurs
mesures de soutien au pouvoir d’achat, en particulier une aide de 100
€ pour certains ménages,
une revalorisation exceptionnelle de 4
% des pensions et l’augmentation de 3,5
% de la valeur
du point d’indice de la fonction publique. Ces mesures ont représenté des dépenses
supplémentaires à hauteur d’au moins 1
163
M€ en 2022.
Les recettes se sont élevées à 61 729
M€ contre 61
256
M€ prévus en loi de finances
initiale, soit une sur-exécution de 0,8 % (474
M€), alors que l’exercice précédent s’était terminé
sur une sous-exécution de 0,4 % des recettes (- 220
M€ par rapport à la
LFI).
COUR DES COMPTES
6
Les recettes progressent de 1,6 % par rapport à 2021 (après une baisse de 0,1 % en 2021
et une hausse de 0,8 % en 2020). Comme les dépenses, cette augmentation provient
principalement de la mise en œuvre des mesures de soutien au pouvoir d’achat, en particulier
l’augmentation de 3,5
% de la valeur du point
d’indice
de la fonction publique au
1
er
juillet 2022, qui a généré une recette supplémentaire de 966
M€ pour le
seul programme 741
du fait de l’augmentation de l’assiette des cotisations et contributions.
Les dépenses étant supérieures aux recettes
, le CAS présente un solde de l’exercice en
déficit de 551
M€, alors que la loi de finances initiale prévoyait un excédent de 151 M€.
Une soutenabilité budgétaire à moyen et long termes à mieux justifier
Le CAS
Pensions
présente un excédent cumulé au 31 décembre 2022 de 8 939
M€
et
respecte l’obligation d’équilib
re fixée par la loi organique relative aux lois de finances de 2001.
Cela représente 1,72 mois de dépenses contre 1,89 en 2021.
Cet excédent ne correspond pas à une immobilisation de trésorerie, les recettes du CAS
n’étant pas une ressource nette pour l’Ét
at mais un transfert budgétaire des employeurs vers le
compte. Ce mouvement prend la forme d’une écriture comptable mais ne donne pas lieu à un
transfert effectif de fonds, qui demeurent sur le compte unique du Trésor.
Pour la première fois depuis 2013,
l’exercice 2022 se solde par un déficit du fait d’une
augmentation des dépenses supérieure à celle des recettes. La trajectoire du CAS présentée au
PLF 2022 conduisait à anticiper un déficit à partir de 2023 mais les mesures de soutien au
pouvoir d’achat e
n ont précipité la survenance.
Le solde du CAS se dégradant rapidement, la Cour recommande de compléter la
trajectoire triennale présentée dans les documents budgétaires par une présentation plus
détaillée des principales hypothèses retenues et par des projections à plus long terme.
Une démarche de performance à renforcer
Les indicateurs de performance figurant dans les documents budgétaires ne rendent pas
compte de l’ensemble des coûts supportés par l’État pour la gestion du régime de retraite de ses
fonctionnaires (programme 741)
. D’une part, ils n’intègrent qu’une faible partie des effectifs
consacrés par les employeurs à la gestion des retraites et, d’autre part, les coûts de structure
supportés par la DGFiP n’y sont qu’incomplètement répercutés. La Cour
recommande par
conséquent de revoir les indicateurs afin d’intégrer l’ensemble des coûts de gestion supportés
tant par la DGFiP que par les autres employeurs.
Les indicateurs associés au programme 742 affichent une dégradation des performances,
tant en no
mbre et coût unitaire des contrôles qu’en dépenses de gestion et de récupération des
indus. C’est pourquoi la Cour recommande à la direction du budget d’engager avec la Caisse
des dépôts et consignations, gestionnaire des dispositifs, un processus permetta
nt d’améliorer
la performance du programme.
Récapitulatif des recommandations
1.
Préciser les hypothèses sous-jacentes à la prévision d
’évolution des dépenses, des recettes
et du solde du CAS Pensions fixée par le budget triennal et présenter une trajectoire
d’évolution à plus long terme
(direction du budget)
.
2.
(Recommandation nouvelle)
: Revoir les indi
cateurs de performance en intégrant, d’une part,
l’ensemble des effectifs consacrés par les employeurs à la gestion des retraites et, d’autre
part, les coûts de structure supportés par la DGFiP
(SRE et direction du budget)
.
Introduction
Le compte d’affectation spéciale (CAS)
Pensions
a été créé par l’article 51 de la loi de
finances pour 2006
1
sur le fondement de l’article 21 de la loi organique relative aux lois de
finances (Lolf)
. Il retrace l’ensemble des recettes et des
dépenses des régimes de retraite et
d’invalidité dont l’État a la charge, au bénéfice des fonctionnaires civils de l’État, des ouvriers
de l’État, des militaires et de bénéficiaires de rémunérations spécifiques (
retraite du combattant,
traitements attaché
s à la Légion d’honneur et à la médaille militaire
, anciens supplétifs etc.).
La loi de finances initiale (LFI) pour 2022 avait ouvert des crédits à hauteur de 61 104
M€
en dépenses (autorisations d’engagement et crédits de paiement) et 61
256
M€ en recett
es,
aboutissant à un solde prévisionnel excédentaire de 151
M€.
L’exécution se solde
in fine
par un
déficit de 551 M€.
Le CAS
Pensions
est subdivisé en trois sections correspondant à trois programmes
budgétaires. Aucun changement de périmètre n’est interv
enu en 2022 concernant le compte et
ses trois sections.
La première section
,
correspondant au programme 741
–
Pensions civiles et militaires de
retraite et allocations temporaires d’invalidité,
comprend les opérations en recettes et en
dépenses relatives a
ux pensions servies par l’État à ses fonctionnaires
2
en application du code
des pensions civiles et militaires de retraite (CPCMR) et aux allocations temporaires
d’invalidité (ATI). Ce programme est placé sous la responsabilité du directeur du service des
retraites de l’État (SRE) de la direction générale d
es finances publiques (DGFiP). La LFI
pour 2022 prévoyait des dépenses à hauteur de 57 687
M€ (AE
= CP), soit 95
% de l’ensemble
des crédits ouverts pour le CAS.
La deuxième section, correspondant au programme 742
–
Ouvriers des établissements
industriels
de l’État
, comprend les opérations du fonds spécial des pensions des ouvriers des
établissements industriels de l’État (FSPOEIE) et du fonds rentes d’
accident du travail des
ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM). Ces fonds sont gérés par la Caisse
des dépôts et consignations (CDC). Le programme est placé sous la responsabilité de la sous-
directrice de la sixième sous-direction de la direction du budget. Les crédits ouverts pour ce
programme en LFI
pour 2022 s’élevaient à 1
936
M€ (AE
= CP), soit 3
% de l’ensemble des
crédits du CAS
Pensions
.
La troisième section, correspondant au programme 743
–
Pensions militaires d’invalidité
et des victimes de guerre et autres pensions,
comprend les opérations relatives aux pensions
militaires d’invalidi
té et des victimes de guerre, ainsi que diverses prestations au titre
d’engagements historiques et de la reconnaissance de la Nation en application du code des
1
Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
2
Ces pensions concernent les seuls fonctionnaires titulaires. Les agents contractuels relèvent pour leur retraite de
base du régime général de la sécurité sociale et de l’Ircantec pour leur retraite complémentaire.
COUR DES COMPTES
10
pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre. Les recettes proviennent pour leur
quasi-totalité
de
subventions
du
budget
général,
supportées
notamment
par
le
programme 169
–
Reconnaissance et réparations en faveur du monde combattant, mémoire et
liens avec la Nation
de la mission
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation
. Le
programme est placé sous la responsabilité du directeur du service des retraites de l’État. Les
crédits ouverts pour ce programme en LFI pour 2022 s’élevaient à 1
481
M€ (AE=CP), soit
2
% de l’ensemble.
Compte d’affectation spéciale
« pensions »
Programme
741
–
Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires
d’invalidité
Programme
742
–
Ouvriers des établissements industriels de l’État
Programme
743
–
Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions
Graphique n° 1 :
r
ecettes, en M€
59 963,0
60 319,7
60 811,6
60 763,9
61 729,4
59 000
59 500
60 000
60 500
61 000
61 500
62 000
2018
2019
2020
2021
2022
INTRODUCTION
11
Graphique n° 2 :
dépenses (AE =
CP, en M€)
Graphique n° 3 :
variation annuelle du solde
(en M€)
58 505,1
59 021,2
59 549,3
60 393,6
62 280,7
56 000
57 000
58 000
59 000
60 000
61 000
62 000
63 000
2018
2019
2020
2021
2022
COUR DES COMPTES
12
Graphique n° 4 :
s
olde cumulé (en M€)
6 559,4
7 857,8
9 120,2
9 490,5
8 939,2
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
9 000
10 000
2018
2019
2020
2021
2022
Chapitre I
Les résultats de l’exercice 2022
I -
Le solde du compte d’affectation spéciale
Pensions
A -
Un exercice en déficit pour la première fois depuis 2013
L’exécution 2022 du CAS
Pensions
s’est soldée par un déficit de 55
1
M€ alors que la loi
de finances initiale prévoyait un excédent de 151
M€, soit un écart négatif de
- 703
M€.
Tableau n° 1 :
exécution 2022 du CAS
Pensions
, en M€
Recettes
Dépenses
Solde
LFI
Exécution
LFI
Exécution
LFI
Exécution
P. 741
57 856
58 315
57 687
58 838
+ 169
- 524
P. 742
1 920
1 938
1 936
1 967
- 15
- 30
P. 743
1 479
1 477
1 481
1 475
- 2
+ 2
Total CAS
61 256
61 729
61 104
62 280
+ 151
- 551
Source : direction du budget
Les dépenses réalisées en 2022 ont été de 1 176
M€ supérieures à la prévision, l’écart
portant principalement sur le programme 741 (+ 1 151
M€). Au total, les dépenses ont
progressé de 3,1 % en 2022, contre + 1,4
% l’année précédente et
+ 1,1 % en moyenne
annuelle 2016-2021.
Cette augmentation des dépenses n’a été que partiellement compensée par une
augmentation des recettes, de 474
M€ supérieures à la prévision (dont 45
9
M€ pour le
programme 741). La croissance des recettes est de 1,6 % en 2022 contre
–
0,1
% l’année
précédente et + 0,5 % en moyenne annuelle 2016-2021.
COUR DES COMPTES
14
Graphique n° 5 :
dépenses et recettes du CAS
Pensions
2010-
2022 (en M€)
Source : direction du budget
La quasi-totalité des dépenses du CAS correspondent à des dépenses de « guichet » et ne
peuvent donc pas
faire l’objet d’un pilotage en cours d’année. Il en est de même pour les
recettes, en dehors d’éventuels ajustements en cours d’année du taux de contribution
employeurs, option
qui n’a pas été mise en œuvre
depuis décembre 2013.
B -
L’i
ncidence des mesures de
soutien au pouvoir d’achat
Trois mesures en faveur du pouvoir d’achat ont eu une incidence notable sur les dépenses
et les recettes du CAS en 2022. Au total, ces différentes mesures ont conduit à des dépenses
supplémentaires d’au moins
3
1 162,6
M€ et à une dégradation d’au moins 196,8
M€ du solde
du compte sur l’exercice.
Tableau n° 2 :
incidence financière des principales mesures de soutien
au pouvoir
d’achat
mises en œuvre en 2022, en M€
Nature de la mesure
Recettes
supplémentaires
Dépenses
supplémentaires
Solde
Aide exceptionnelle inflation
0
59,9
- 59,9
Revalorisation exceptionnelle de 4 % des pensions
0
1 092,2
- 1 092,2
Augmentation de 3,5 % de la valeur du point
d’indice de la fonction publique
965,8
10,6
+ 955,2
Total
965,8
1 162,6
- 196,8
Source : Direction du budget
3
L’incidence financière sur le programme 742
de la revalorisation des pensions et de l’augmentation de la valeur
du point d’indice de la fonction publique n’est pas connue.
-0,5%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
4,0%
-
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Dépenses
Recettes
Evolution des dépenses (éch. droite)
Evolution des recettes (éch. droite)
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE 2022
15
1 -
L’aide exceptionnelle pour lutter contre les effets de l’inflation
Une aide exceptionnelle de 100
€ a été mise en place par l’article 13 de la
dernière loi de
finances rectificative pour 2021
4
afin de
lutter contre les effets de l’inflation sur les personnes
particulièrement vulnérables. Ses modalités de versement ont été fixées par le décret du 11
décembre 2021.
Cette aide a bénéficié aux pensionnés dont le revenu était inférieur à 2 000
€. Une liste
des bénéficiaires a été établie par la Cnav et, à titre subsidiaire, par le SRE pour les pensions
dont il était le seul à avoir connaissance.
Le SRE a effectué en février 2022 la mise en paiement de 581 762 aides : 421 120 au titre
de la retraite et 160 642
au titre des pensions militaires d’invalidité.
L’intégralité des dépenses correspondant aux programmes 741 et 743 a été imputée sur
le programme 741 à hauteur de 58,2
M€. La dépense supplémentaire pour le programme 742
est évaluée à 1,7
M€.
2 -
La revalorisa
tion exceptionnelle des pensions de retraite et d’invalidité
La loi d’août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat
5
a
décidé d’une revalorisation exceptionnelle de 4
% des pensions de retraite et d’invalidité à
compter du 1
er
juillet 2022. Cette revalorisation est intervenue alors que, depuis la réforme des
retraites de 2003, les revalorisations des pensions intervenaient annuellement (en janvier pour
les pensions de retraites et en avril pour les pensions d’invalidité et autr
es allocations) et
suivaient l’évolution des prix à la consommation (hors tabac) déterminée par l’Insee.
Depuis 2016, le calcul du coefficient de revalorisation
6
repose en effet
sur l’inflation
passée, ce qui a conduit à des revalorisations de 1,1 % en janvier 2022 pour les pensions de
retraite et 1,8 % en avril 2022 pour les autres pensions et allocations.
La revalorisation exceptionnelle, appliquée de manière rétroactive à partir du
1
er
juillet 2022, a représenté un coût de 1 092,2
M€ sur le programme 741. L’incidence sur le
programme 742 n’est pas connue. Elle est nulle pour le programme 743.
Tableau n° 3 :
dépense supplémentaire du programme 741 liée à la revalorisation
des pensions de 4
% en juillet 2022, en M€
Public concerné
Dépense supplémentaire
Pensionnés civils (droits directs et dérivés)
911,8
Pensionnés militaires (droits directs et dérivés)
180,4
Total
1 092,2
Source : SRE / DGFiP
4
Loi n° 2021-1549 du 1
er
décembre 2021.
5
Loi n° 2022-1158 du 16 août 2022.
6
Défini à
l’article L. 161
-25 du code de la sécurité sociale.
COUR DES COMPTES
16
3 -
L’augmentation de la valeur du point d’indice de la fonction publique
La valeur du point d’indice de la fonction publique a été
augmenté de 3,5 % à compter
du 1
er
juillet 2022 par le décret n° 2022-994 du 7 juillet 2022, portant sa valeur annuelle à
58,2004
€ contre 56,2323
€ précédemment.
Cette revalorisation a augmenté à la fois les recettes et les dépenses du CAS :
-
en recettes,
elle accroît le volume de l’assiette des contributions de l’ensemble
des cotisants.
La revalorisation a ainsi eu pour effet d’augmenter de 966
M€ les recettes du CAS en
2022 ;
-
en dépenses, elle conduit à une hausse des pensions versées aux personnes qui liquident
leur droit à retraite à partir du 1
er
juillet 2022. L’augmentation correspondante des dépenses
en 2022 a été de 11
M€.
Au total, cette revalorisation a conduit à une amélioration de 955,2
M€ du solde du CAS
sur l’exercice. L’incidence sur le programme 742 n’est pas connue. Elle est nulle pour le
programme 743.
Tableau n° 4 :
i
ncidence financière de l’augmentation de 3,5
%
de la valeur du point d’indice en
juillet 2022, en M€
Dépense / Recette supplémentaire
Montant
Recettes
965,8
Dont cotisations salariales
120,4
Dont contributions employeurs
845,4
Dépenses
10,6
Solde
955,2
Source : SRE / DGFiP
II -
La programmation et l’exécution des recettes du CAS
A -
Les recettes du programme 741
–
Pensions civiles et militaires de
retraite et allocations temporaires
d’invalidité
1 -
La prévision de recettes du programme 741
La LFI pour 2022 prévoyait 57 856
M€ de recettes,
constituées des contributions des
employeurs (86 % du total), des cotisations salariales (12 %) et, de manière plus marginale, des
versements de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) et
d’autres recettes issues notamment de la validation des services auxiliaires et du rachat des
années d’études.
Les contributions employeurs sont acquittées par les différents organismes employant des
fonctionnaires relevant du régime des pensions civiles et militaires de retraite de l’État
(ministères, collectivités territoriales, établissements publics, sociétés commerciales employant
des fonctionnaires
7
comme Orange S.A., La Poste, etc.).
7
Dont les corps de fonctionnaires ont par ailleurs été mis en extinction.
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE 2022
17
Les taux de contribution des employeurs correspondant aux pensions civiles et militaires
de retraite et aux allocations temporaires d’invalidité peuvent évoluer en fonction de la prévision
de dépense du CAS, des autres recettes (en particulier des cotisations salariales) et de la prévision
d’évolution de l’assiette contributive
8
. Dans les faits, les taux appliqués au traitement indiciaire
sont inchangés depuis 2013 s’agissant des contributions pour la retraite des militaires (126,07
%)
et les ATI (0,32 %), et depuis 2014 pour la retraite des fonctionnaires civils
9
(74,28 %).
Le taux de la retenue salariale pour pensions (cotisation salariale) est stable depuis 2020,
à 11,10 %
10
. Il a augmenté jusqu’en 2020 conformément à la trajectoire issue de la
réforme des
retraites de 2010, qui visait à aligner progressivement ce taux sur l’effort contributif des salariés du
secteur privé. L’assiette est constituée des traitements et éléments de rémunération «
indiciés ».
Après cette période de convergence, le taux de cotisation salariale des fonctionnaires de
l’État est depuis 2020 de 0,21
point inférieur à celui des régimes de droit commun (sur la partie
des salaires inférieure au plafond annuel de la sécurité sociale) du fait de l’absence de
répercussion des hausses de taux de cotisation salariale du régime complémentaire Agirc-Arrco
décidées en mars 2013, octobre 2015 et novembre 2017.
Graphique n° 6 :
t
aux de cotisation salariale des fonctionnaires de l’État
et des régimes de droit commun
Source : Cour des comptes d’après des données du Service des retraites de l’État
La LFI pour 2022 prévoyait 7 132
M€ de recettes de cotisations salariales et 49
538
M€
de contributions des employeurs. Le produit attendu des cotisations salariales était en baisse de
117
M€ (
- 1,6 %) par rapport à la LFI pour 2021
, sur la base d’une
hypothèse de stabilité des
effectifs et d’un gel du point d’indice. Le produit attendu des contributions employeurs était en
relative stabilité (hausse de 38
M€ soit +
0,1 %) par rapport à la LFI précédente.
8
L’assiette contributive correspond à la partie de la masse salariale des agents publics dite «
indiciée ». Elle comprend
les traitements et soldes, les bonifications indiciaires, ainsi que certaines indemnités prises en compte pour le calcul
de la pension de retraite, telles que les indemnités de sujétion spéciale de police ou de gendarmerie etc.
9
Hors fonctionnaires employés par Orange et La Poste, pour lesquels un taux d’équité concurrentielle est calculé
chaque année. En 2022, il était respectivement de 51,25 % et 20,20 %.
10
Article 11 du décret n° 2014-1531 du 17 décembre 2014 relatif au taux d
es cotisations d’allocations familiales
et d’assurance vieillesse de divers régimes de sécurité sociale.
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Taux de cotisation salariale des fonctionnaires
Taux de cotisation salariale des régimes de droit commun
COUR DES COMPTES
18
Les autres recettes attendues (1 187
M€) étaient principalement constituées de
compensations inter-régimes (470
M€), de transferts de la CNRACL (450
M€) et des
contributions employeurs au titre des allocations temporaires d’inactivité (167
M€).
Ces prévisions o
nt fait l’objet de modifications en cours d’exercice à l’occasion
de la
première loi de finances rectificative (LFR 1) qui a conduit à une augmentation de 750
M€ des
recettes attendues. Ces hausses portaient principalement sur le produit des contributions des
employeurs (+ 747
M€) et visaient à tenir compte de l’incidence prévisible de la revalorisation
du point d’indice de la fonction publique.
2 -
L’exécution des recettes du programme 741
Les recettes du programme ont été de 58 315
M€ sur l’exercice, soit une
sur-réalisation
de 459
M€ (0,8
%) par rapport aux prévisions faites en LFI pour 2022, alors que les années
précédentes affichaient une sous-réalisation par rapport à la LFI.
Tableau n° 5 :
recettes
du programme 741, en M€
Exécution
2021
LFI
2022
LFR
2022
Exécution
2022
Écart LFI /
exécution
Cotisations salariales
7 089
7 132
0
7 180
48
dont civils
5 770
5 857
0
5 864
7
dont militaires
981
966
0
998
32
dont Orange S.A.
107
95
0
101
6
dont La Poste
195
176
0
179
2
dont budgets annexes
37
37
0
38
1
Contributions employeurs
49 320
49 538
747
49 901
363
dont civils
–
État
31 928
32 434
563
32 490
56
dont civils
–
établissements publics
et collectivités territoriales
6 121
6 026
0
6 166
141
dont militaires
–
État
10 218
10 260
180
10 411
152
dont militaires
–
établissements
publics et collectivités territoriales
28
7
0
31
24
dont Orange S.A.
410
358
0
353
- 5
dont La Poste
369
212
0
197
- 14
dont budgets annexes
246
242
4
252
10
ATI
160
167
3
163
- 4
Validations des services auxiliaires
49
53
0
27
- 27
Rachat années d'études
4
5
0
5
0
Compensations inter-régimes
153
470
0
542
72
Fonds de solidarité vieillesse
1
1
0
1
- 0
Indus
21
27
0
24
- 3
CNRACL
483
450
0
464
14
Autres
9
14
0
9
- 5
Total des recettes du P. 741
57 290
57 856
750
58 315
459
Source : Direction du budget
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE 2022
19
Cette évolution des recettes par rapport à la prévision initiale
s’explique principalement
par l’augmentation du produit des contributions employeurs (+
363
M€ soit +
0,7 %) :
-
160
M€ de contributions supplémentaires
des employeurs hors État (établissements publics
et collectivités territoriales) : 141
M€ au titre des fonctionnaires civils et 23
M€ au titre des
militaires ;
-
152
M€ de contributions supplémentaires des employeurs de l’État au titre des militaires
;
-
56 M
€ de contributions supplémentaires des employeurs de l’État au titre des
fonctionnaires civils.
Ces écarts entre la prévision initiale
et l’exécution des recettes de contributions
employeurs s’expliquent, d’une part, par la revalorisation de 3,5
% du point
d’indice de la
fonction publique intervenue en juillet 2022 (cf.
supra
) et, d’autre part, par la difficulté à prévoir
l’évolution des assiettes, qui dépend
notamment des choix de gestion des employeurs et des
modalités de réalisation de leurs schémas d’em
ploi (répartition entre titulaires et contractuels,
entre les différentes catégories statutaires etc.).
Le produit des cotisations salariales a été de 48
M€ (0,7
%) supérieur à la LFI du fait de
la revalorisation du point d’indice de la fonction publique.
Le CAS a par ailleurs bénéficié d’une compensation démographique reçue de l’Acoss au
titre des personnels civils de l’État de 542
M€ en 2022, soit 72
M€ (15,2
%) de plus que la
prévision de la LFI (470
M€) du fait d’un recul plus important que prévu des ef
fectifs cotisants
du régime de l’État.
Enfin, les recettes liées à la validation des services auxiliaires ont été inférieures de 27
M€
(- 50,0
%) à la prévision en raison de l’apurement des stocks de dossiers correspondants par les
ministères, tandis que l
es transferts de la CNRACL vers l’État ont été supérieurs de 14
M€
(+ 3,1 %) à la prévision de la LFI.
La revalorisation du point d’indice de la fonction publique a généré des recettes
supplémentaires évaluées à 965,8
M€ sur l’exercice (cf.
supra
). Les effets de cette mesure
neutralisés, les recettes du programme auraient été de 507
M€ inférieures à la LFI, soit une
sous-exécution équivalente à 0,9 % des recettes prévues contre 0,4
% en 2021 (216 M€).
B -
Les recettes du programme 742
–
Ouvriers des établissements
industriels de
l’État
1 -
La prévision de recettes du programme 742
Les recettes du programme 742
–
Ouvriers des établissements industriels de l’État
prévues en LFI étaient de 1 920
M€, constituées à 79
% (1 516
M€) par des subventions de
l’État et, de man
ière plus résiduelle, par des cotisations salariales et patronales (313
M€
soit 16 %) et des compensations inter-régimes (91
M€).
Le taux de cotisation salariale s’appliquant aux ouvriers d
e l
’État est
le même que celui
des fonctionnaires civils
de l’État,
soit 11,10 % depuis 2020. Le taux de la contribution
employeurs est quant à lui fixé à 35,01 % depuis 2019.
COUR DES COMPTES
20
Le régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l’État se caractérise par
un nombre de pensionnés très supérieur à celui des cotisants (95 372 pensionnés de droits directs
et dérivés pour 19 655
cotisants fin 2021). Ce déséquilibre est accentué par une baisse de l’effectif
des cotisants plus rapide que celle de l’effectif des pensionnés (–
7,3 % en moyenne annuelle
entre 2015 et
2021 pour l’effectif cotisant contre –
1,2
% pour l’effectif pensionné). Il en résulte
une nette dégradation du ratio démographique
11
, passé de 0,60 en 2011 à 0,30 en 2021.
Graphique n° 7 :
effectifs des cotisants et pensionnés et ratio démographique
du régime des ouvriers
des établissements industriels de l’État
Source : Jaune Pensions, PLF 2023
En raison de cette réduction des effectifs cotisants, la LFI pour 2022 prévoyait une baisse
de 27
M€ (8
%) des recettes de cotisations salariales et patronales par rapport à la LFI
précédente. Des recettes liées aux compensions inter-régimes étaient attendues à hauteur de
91
M€ en 2022, en relative stabilité (+2
M€ soit +
2,2 % par rapport à la LFI pour 2021).
Enfin, ces recettes ne couvrant que 21
% des dépenses du régime, l’État
verse des
subventions d’équilibre au FSPOEIE et au fonds RATOCEM. Le montant de subventions prévu
en 2022 (1 516
M€) était en hausse de 0,7
% (+ 10
M€) par rapport à la LFI 2021.
La contribution au FSPOEIE est financée par huit programmes du budget général et un
programme du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », au prorata des effectifs des
pensionnés de chaque programme. La contribution au RATOCEM est prise en charge par le
ministère des armées.
Ces prévisions de recettes n’ont pas été modifiées en cours d’année.
11
Ratio entre le nombre de cotisants et le nombre de pensionnés de droit direct uniquement.
0,60
0,57
0,54
0,50
0,45
0,41
0,37
0,36
0,34
0,32
0,30
-
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
0
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Nombre de cotisants (éch. gauche)
Nombre de pensionnés (éch. gauche)
Ratio démographique FSPOEIE (éch. droite)
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE 2022
21
2 -
L’exécution des recettes du programme 742
Les recettes réalisées sur le programme 742 ont été de 1 938, soit 17
M€ (0,9
%) de plus
que la prévision de la LFI.
Tableau n° 6 :
recettes
du programme 742, en M€
Exécution
2021
LFI
2022
Exécution
2022
Écart à la
LFI 2022
Cotisations salariales et patronales
342
313
330
17
Contribution de l'État au FSPOEIE et au RATOCEM
1 502
1 516
1 516
0
Compensation démographique
80
91
91
0
Recettes diverses
0,2
0,5
0,8
0,8
Autres financements (FSV, FSI, cotisations rétroactives)
0,1
0,3
0,1
- 0,2
Total des recettes du P 742
1 924
1 921
1 938
17
Source : direction du budget
L’écart porte quasi exclusivement sur les cotisations salariales et patronales et s’explique
principalement par la revalorisation du
point d’indice de la fonction publique intervenue au 1
er
juillet 2022, sur lequel sont indexés les salaires des ouvriers d’État. Celle
-
ci s’est donc traduite
par une hausse des recettes de cotisations salariales et des contributions employeurs,
respectivement supérieures de 2,9
M€ et 14,4
M€ aux prévisions de la LFI.
Les départs en retraite ont été moins nombreux qu’anticipé (1
812 liquidations réalisées
en 2022 contre 1 940 prévues en LFI), ce qui a un effet marginal et positif sur les recettes de
cotisations.
C -
Les recettes du programme 743
–
Pensions militaires d'invalidité
et des victimes de guerre et autres pensions
1 -
La prévision de recettes du programme 743
Le programme 743 est intégralement financé par des subventions d’équilibre du budget
général, dont le montant est ajusté en fonction des dépenses réalisées. Les prévisions de recettes
sont donc directement liées aux prévisions de dépenses du programme.
Les recettes attendues en LFI pour 2022 s’élevaient à 1
479
M€, soit une baisse de 4,2
%
par rapport à la LFI 2021, équivalente à la baisse des dépenses du programme, justifiée par la
diminution tendancielle du nombre de bénéficiaire des diverses prestations servies.
Ces prévisions n’ont pas été modifiées en cours d’exercice.
2 -
L’exécution des recet
tes du programme 743
Les recettes réalisées sur le programme 743 ont été de 1 477
M€, soit
2
M€ (0,3
%) de
moins que la prévision de la LFI, alors que les exercices précédents affichaient des sur-
réalisations des recettes (+ 0,4 % en 2021 et + 2,3 % en 2020).
COUR DES COMPTES
22
Tableau n° 7 :
recettes du programme 743,
en M€
Exécution
2021
LFI
2022
Exécution
2022
Écart
à la LFI
Retraite du combattant et pensions militaires d'invalidité
1 502
1 413
1 408
- 5
Légion d'honneur et médaille militaire
0,7
1
1
0
Pensions d'Alsace-Moselle
16
16
16
0
Allocations anciens supplétifs
19
38
42
4
Chemins de fer franco-éthiopiens
0
0
0
0
Sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive
12
12
11
- 1
ORTF
0,1
0
0
0
Total des recettes du P. 743
1 550
1 479
1 477
- 2
Source : direction du budget
Les recettes couvrant exactement les
dépenses réalisées, l’écart entre la prévision et la
réalisation provient de l’actualisation des dépenses en cours d’année.
III -
La programmation et l’exécution des dépenses
A -
Les dépenses du programme 741
–
Pensions civiles et militaires de
retraite et allocations temporaires d’activité
1 -
La prévision des dépenses du programme 741
La LFI pour 2022 prévoyait 57 687
M€ de dépenses. Cette
prévision repose sur deux
paramètres principaux à savoir, d’une part, le niveau de revalorisation des pensions et, d’autre
part, les entrées en paiement et sorties.
Les pensions de retraite du programme 741
–
Pensions civiles et militaires de retraite et
allocations temporaires d’activité
sont normalement revalorisées au 1
er
janvier de chaque
année. Comme les pensions du régime général, la revalorisation correspond à l’évolution de
l’indice des prix à la consommation
(hors tabac) calculée sur les douze derniers mois
12
. Les
pensions d’invalidité sont quant à elles revalorisées le 1
er
avril, suivant le même mécanisme
13
.
Les revalorisations appliquées en 2022 ont été de 1,10 % pour les pensions de retraite (1
er
janvier) et de 1,80
% pour les pensions d’invalidité (1
er
avril).
Cependant, une revalorisation exceptionnelle de 4 % est intervenue en 2022, avec effet
au 1
er
juillet et portant sur les pensions de retraite et d’invalidité (cf.
supra
).
S’agissant de la démographie du régime des pensions civiles et militaires, la LFI pour
2022
prévoyait 66 500 entrées en paiement pour les pensions de droit direct (55 000 pour les
fonctionnaires civils et 11 500 pour les militaires), un flux sensiblement équivalent à celui prévu en
2021 (66 800) mais inférieur de 3 % au nombre de départs en retraite effectivement constaté en
12
Article L. 16 du CPCMR et articles L. 161-23-1 et L. 161-25 du code de la sécurité sociale.
13
Articles L. 27 à L. 30 ter, L. 34 et L. 50 du CPCMR.
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE 2022
23
2021 (68 500). La LFI pour 2022 prévoyait par ailleurs 28 000 nouvelles pensions de droit dérivé
(20 300 pour les fonctionnaires civils et 7 700 pour les militaires), en diminution par rapport à la
LFI pour 2021 (29 600) mais en légère hausse par rapport au flux constaté en 2021 (27 600).
En regard de ces 94 500 entrées en pension, la LFI prévoyait 80 400 sorties, aboutissant
à une augmentation de 14 100 du nombre de pensionnés, proche du solde observé en 2021
(+ 15 400).
Ces différentes hypothèses aboutissaient à une prévision de dépense 57 687
M€, en
hausse de 1,7 % par rapport à la LFI précédente.
Les crédits ouverts en LFI ont été abo
ndés en cours d’exercice, d’une part, par le report
de 1 044
M€ de crédits non consommés en 2021 et, d’autre part, par l’ouverture de crédits
supplémentaires en loi de finances rectificative à hauteur de 1 234
M€ pour tenir compte de la
revalorisation exceptionnelle des pensions au 1
er
juillet 2022.
Au total, les crédits disponibles sur l’exercice étaient de 59
965
M€.
2 -
L’exécution des dépenses du programme 741
Les dépenses exécutées au cours de l’exercice ont
été de 58 838
M€, soit un dépassement
de 1 151 M
€ par rapport crédits prévus en LFI mais une sous
-exécution de 1 126
M€ par rapport
au total des crédits disponibles.
Tableau n° 8 :
l
es dépenses du programme 741, crédits de paiement, en M€
Exécution
2021
LFI
2022
Crédits ouverts
(LFI + reports* + LFR)
2022
Exécution
2022
Action 1
–
civils
46 697
47 443
48 459
48 436
Dont dépenses de pensions
45 924
46 807
47 823
47 846
Dont transferts de compensation
démographique (civils)
258
0
0
0
Dont versement à la CNRACL
493
512
512
510
Dont affiliations rétroactives
17
14
14
16
Dont autres dépenses
6
110
110
64
Action 2
–
militaires
10 102
10 109
10 324
10 266
Dont dépenses de pensions
9 774
9 869
10 083
10 072
Dont transferts de compensation
démographique (militaires)
215
106
106
100
Dont affiliations rétroactives
113
134
134
94
Dont autres dépenses
0
1
1
0
Total action 3
–
ATI
134
135
138
136
Total des dépenses du P.741
56 933
57 687
59 965
58 838
* L’affectation des reports n’est pas précisée
Source : direction du budget
COUR DES COMPTES
24
Les dépenses du programme ont augmenté de 3,3 % (+ 1 905
M€) par rapport à 2021,
une progression deux fois plus importante que celle observée précédemment (+ 966
M€ entre
2020 et 2021, soit + 1,7 %) en raison principalement de la revalorisation des pensions
intervenue le 1
er
juillet 2022, dont
l’incidence sur les dépenses est estimée à 1
092
M€.
La croissance des dépenses constatée en 2022 s’explique par ailleurs par un nombre
d’entrées de pensions plus élevé que prévu et par la revalorisation de 3,5
% du point d’indice
intervenue au 1
er
juillet 2022.
Cette progression est partiellement compensée par un nombre de sorties de pensions
supérieur à la fois aux années précédentes et à la prévision.
La surmortalité constatée en 2022
14
En 2020, début de la crise sanitaire liée au Covid-19, le régime de
retraite de l’État avait
enregistré 55 479 décès, soit une surmortalité de 9,8
% par rapport à l’année précédente. Ce nombre
avait faiblement diminué en 2021 (- 1,1 %), tout en restant de 5,2 % supérieur à la tendance observée
sur les années 2016-2019, soit environ 2 700 décès supplémentaires imputés à la crise sanitaire.
Les données disponibles pour 2022, limitées aux dix premiers mois de l’année, montrent une
surmortalité estimée à 5,7 % par rapport à la tendance précédant la crise sanitaire. De plus, le nombre
de décès enregistrés entre janvier et octobre 2022 (46 216) est supérieur de 2,7 % à celui observé sur
la même période en 2021 (44 982).
En 2022, les entrées de pensions ont été de 4,1 % supérieures à la prévision
(3 900 personnes) tandis que les sorties ont dépassé la prévision de 5,3 % (4 300 personnes), ce
qui aboutit à un solde positif (13 700 personnes) inférieur à la prévision et, par conséquent, à
une moindre dépense.
Tableau n° 9 :
entrées et sorties de pensions en 2022
Civils
Militaires
Total
LFI
Réalisation
LFI
Réalisation
LFI
Réalisation
Entrées de pensions
75 300
78 000
19 200
20 400
94 500
98 400
Dont droits directs
55 000
56 800
11 500
13 700
66 500
70 500
Dont droits dérivés
20 300
21 200
7 700
6 700
28 000
27 900
Sorties de pensions
60 900
64 700
19 500
20 000
80 400
84 700
Dont droits directs
41 700
43 900
9 400
9 400
51 100
53 300
Dont droits dérivés
19 200
20 800
10 100
10 600
29 300
31 400
Solde
14 400
13 300
-300
400
14 100
13 700
Chiffres provisoires sur la base des données arrêtées au 3 janvier 2023.
Source : DGFiP-SRE
Ces écarts sont supérieurs à ceux constatés sur la période récente. En effet, en
moyenne 2018-2021
, le nombre d’entrées en paiement s’
est écarté de 1,6 % de la prévision (soit
1 525 personnes par an) tandis qu
e celui des sorties s’écart
ait en moyenne de 3,9 % de la
prévision (3 025 personnes).
14
D’après une analyse réalisée par le SRE.
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE 2022
25
Graphique n° 8 :
prévisions et réalisations des entrées et sorties en paiement
Source : direction du budget
Les dépenses relatives aux allocations temporaires d’invalidité sont très pro
ches de la
prévision : 136
M€ exécutés pour 135
M€ prévus.
Les dépenses hors pensions représentent 1,3 % du total, soit 784
M€ en 2022. Elles portent
principalement sur les transferts entre régimes de retraites, d’un montant de 720
M€ contre
1 095
M€ l’ann
ée précédente. Cette réduction de 375
M€ des dépenses de transferts est à mettre en
regard de l’augmentation de 370
M€ des recettes correspondantes et témoigne de la dégradation de
la situation démographique du régime de l’État par rapport aux autres régim
es de retraite.
Les dépenses d’affiliation rétroactives ont été de 38
M€ inférieures à celles votées en LFI
en raison notamment du renouvellement moins dynamique qu’anticipé des effectifs militaires.
Cette dépense baisse de manière tendancielle en raison de la réduction de la durée minimale
pour bénéficier d’une pension de l’État.
Enfin, les autres dépenses du programme 741 ont augmenté de 58
M€ en 2022, ce qui
correspond au paiement par le SRE en février 2022 de l’aide exceptionnelle pour lutter contre
les
effets de l’inflation (cf.
supra
). La difficulté du service à prévoir le nombre de bénéficiaires
a cependant conduit à une nette sous-consommation de la dotation de 103
M€ prévue pour le
financement de cette aide.
B -
Les dépenses du programme 742
–
Ouvriers des établissements
industriels de
l’État
1 -
La prévision des dépenses du programme 742
La LFI pour 2023 prévoyait des dépenses à hauteur de 1 936
M€, dont 97
%
correspondant aux
pensions de retraite et d’invalidité attribuées aux ouvriers de l’État au titre
du FSPOEIE (1 875
M€)
. Celles-ci obéissent globalement aux mêmes règles de revalorisation
que les pensions du programme 741.
-
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
2018
2019
2020
2021
2022
Entrées - prévision
Entrées - réalisation
Sorties - prévision
Sorties - réalisation
COUR DES COMPTES
26
Les autres dépenses du programme sont principalement constituées :
-
des frais de gestion administrative du FSPOEIE par la CDC, sur la base des données
prévisionnelles d’activité (6,1
M€ prévus en 2022)
;
-
des rentes d’accident du travail des ouvriers civils des établissements militaires et des frais
de gestion administrative facturés par la CDC au titre de ce régime : 53,7
M€
prévus en 2022.
Les crédits ouverts en LFI ont été abondés en cours d’exercice par, d’une part, un report
de crédits non consommés l’année précédente à hauteur de 83
M€ et, d’autre part, des crédits
supplémentaires à hauteur de 44
M€ ouverts en loi de finances recti
ficative afin de financer la
revalorisation des pensions intervenue en juillet 2022.
Au total, les crédits disponibles sur le programme étaient de 2 063
M€ en 2022.
2 -
L’exécution des dépenses du programme 742
L’exécution 2022 affiche une réalisation de 1
967
M€ de dépenses soit, 32
M€ (1,6
%)
de plus que la prévision initiale. Elles sont toutefois en retrait de 95
M€ (4,8
%) par rapport au
total des crédits disponibles (LFI + reports + LFR).
Tableau n° 10 :
les dépenses du programme 742
, crédits de paiement, en M€
Exécution
2021
LFI
2022
Crédits ouverts
(LFI + reports* + LFR) 2022
Exécution
2022
Pensions retraite et invalidité
1 861
1 875
1 919
1 905
Autres dépenses
1
2
2
2
Gestion du régime
7
6
6
7
Ratocem
53
54
54
53
Total des dépenses du P. 742
1 922
1 936
2 063
1 967
* L’affectation des reports n’est pas précisée
Source : direction du budget
L’écart entre la prévision et l’exécution s’explique par plusieurs facteurs. D’une part, les
dépenses liées à l’aide exceptionnelle pour faire face à l’inflation avaient été s
urestimées
(1,7
M€ réalisés contre 5
M€ prévus en LFI). D’autre part, l’effectif total des pensionnés est
inférieur à la prévision initiale (- 218
personnes par rapport à la prévision). Enfin, l’incidence
financière de la revalorisation exceptionnelle des pensions au 1
er
juillet 2022 avait été surévalué
dans le cadre de la loi de finances rectificative.
C -
Les dépenses du programme 743
–
Pensions militaires d’invalidité
et des victimes de guerre et autres pensions
1 -
La prévision des crédits du programme 743
Le
programme couvre principalement les pensions militaires d’invalidité et des victimes
de guerre et la retraite du combattant (96 % du total des dépenses prévues). Plus marginalement,
il comporte les traitement attachés à la Légion d’honneur et à la Médaille
militaire ainsi que
divers dispositifs spécifiques (pensions des ministres des cultes d’Alsace
-Moselle,
reconnaissance des anciens supplétifs, invalidité des sapeurs-pompiers etc.).
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE 2022
27
Les principaux déterminants des dépenses du programme 743 sont, d’une par
t, le nombre
de bénéficiaires des différents dispositifs et, d’autre part, les modalités de calcul des pensions
:
nombre et valeur du point PMI (pensions militaires d’invalidité), taux d’invalidité des
bénéficiaires etc. Ces différentes dépenses sont tendanciellement en baisse du fait de la
diminution des effectifs de pensionnés, en dépit de la revalorisation régulière des pensions.
Les crédits ouverts en LFI au titre des allocations de reconnaissance des anciens supplétifs
avaient doublé par rapport à l’année précédente afin d’anticiper la mise en œuvre de mesures
législatives à venir
15
. La LFI prévoyait un montant total de dépenses de 1 481
M€ en 2022,
contre 1 545
M€ en LFI pour 2021.
Les crédits non consommés l’année précédente ont été reportés sur l’exer
cice 2022 à
hauteur de 81
M€, portant le total des crédits
disponibles à 1 562
M€.
2 -
L’exécution des dépenses du programme 743
En exécution, les dépenses du programme (1 475
M€)
ont été de 6
M€ (0,4
%) inférieures
à la prévision de la LFI et de 87
M€ (6
%) au total des crédits disponibles.
Tableau n° 11 :
l
es dépenses du programme 743, crédits de paiement, en M€
Exécution
2021
LFI
2022
Crédits ouverts
(LFI + reports* + LFR) 2022
Exécution
2022
Reconnaissance de la Nation
640
605
605
603
Réparation
852
809
809
803
Pensions d'Alsace-Moselle
16
16
16
16
Allocations de reconnaissance
des anciens supplétifs
19
40
40
41
Pensions des anciens agents
des chemins de fer franco-éthiopiens
0,04
0,04
0,04
0,04
Pensions des sapeurs-pompiers
et des anciens agents de la défense
passive victimes d'accidents
12
12
12
12
Pensions de l'ORTF
0,1
0,1
0,1
0,1
Total des dépenses du P. 743
1 538
1 481
1 562
1 475
* L’affectation des reports n’est pas précisée
Source : direction du budget
Les écarts par rapport à la prévision initiale sont relativement faibles et portent
principalement sur les pensions militaires d’invalidité et de retraite du combattant, dont la
démographie est difficile à anticiper.
La sous-consommation par rapport aux crédits disponibles correspond
pour l’essentiel
au
montant des
crédits reportés de l’exercice précédent, non dépensés en 2022.
Ces reports
n’étaient donc pas nécessaires.
15
Loi n° 2022-229 du 23 février 2022 portant reconnaissance de la Nation envers les harkis et les autres personnes
rapatriées d'Algérie anciennement de statut civil de droit local et réparation des préjudices subis par ceux-ci et leurs
familles du fait de l'indignité de leurs conditions d'accueil et de vie dans certaines structures sur le territoire français.
Chapitre II
La soutenabilité du compte
I -
Un équilibre financier à court terme
L’exécution 2022 satisfait l’obligation prévue par l’article 21 de la LOLF, qui prévoit
que,
«
en cours d’année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte
d’affectati
on spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées, sauf pendant les trois
mois suivant sa création »
. Pour que la condition d’équilibre au niveau du compte soit satisfaite,
la somme de ce solde budgétaire et du solde cumulé au 31 décembre
de l’a
nnée précédente doit
rester positive, ce qui a été le cas tout au long de l’année 2022 grâce aux excédents cumulés les
exercices précédents.
Graphique n° 9 :
solde cumulé et mensuel en 2022,
en M€
Source : direction du budget
Au 31 décembre 2022, le CAS affichait un solde cumulé de 8 939
M€, en diminution
de
551
M€ (5,
8
%) par rapport à l’année précédente. Ce solde cumulé représentait 1,72
mois de
dépenses fin 2022, contre 1,89 en 2021.
- 321
946
90
- 118
- 110
- 120
38
54
- 185
- 551
- 58
- 217
-2 000
-
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
janv févr mars avr
mai
juin
juil
août sept
oct
nov
déc
Solde cumulé début de mois
solde mensuel
COUR DES COMPTES
30
Graphique n° 10 :
é
volution du solde cumulé au 31 décembre, en Md€
Source : Cour des comptes, données direction du budget
Pour la première fois depuis 2013, l’exercice 2022 se termine sur un solde annuel
déficitaire à hauteur de 551
M€.
Ce déficit du CAS, que la direction du budget anticipait à partir
de 2023, est intervenu dès 2022 du fait de la forte progression des dépenses observées et
évoquées précédemment.
Graphique n° 11 :
évolution des recettes, des dépenses et du solde annuel du CAS, en
M€
Source : direction du budget
0,31
0,23
0,18
0,22
0,34
0,51
0,67
1,06
1,35
1,61
1,83 1,89
1,72
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
1,6
1,8
2
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Solde cumulé en Md€ (éch. gauche)
Solde cumulé en mois (éch. droite)
-1 000
- 500
-
500
1 000
1 500
2 000
2 500
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
-
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
Solde annuel (éch. droite)
Dépenses (éch. gauche)
Recettes (éch. gauche)
LA SOUTENABILITÉ DU COMPTE
31
II -
Une présentation récente de la trajectoire
budgétaire triennale
Les informations contenues dans les documents budgétaires du CAS
Pensions
pour
l’exercice 2022 ne portaient que sur les recettes et dépenses de l’exercice et ne renseignaient
pas sur ses perspectives et sur les conditions de son équilibre à moyen et long termes.
En 2022, la Cour a réitéré sa recommandation à la direction du budget visant à
« faire figurer
dans les documents budgétaires les projections d’évolution du solde annuel et cumulé du CAS
Pensions à un horizon d’au moins trois ans et détailler les hy
pothèses sous-
jacentes, s’agissant des
dépenses, des recettes et des facteurs explicatifs »
16
.
Conformément à la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la
gestion des finances publiques, le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances
pour 2023 présente une trajectoire triennale (2023-2025) pour les recettes et les dépenses du CAS.
Dans ses réponses à la Cour, la direction du budget souligne toutefois la forte dépendance de cette
trajectoire à des facteurs comme la démographie du régime (recrutements, départs en retraite,
mortalité…), la revalorisation des pensions, la politique salariale de l’État et les taux de cotisations.
La projection de recettes repose notamment sur une hypothèse de stabilité des taux des
co
ntributions employeurs et de la politique salariale de l’État. De plus, elle n’intègre pas les effets
de la réforme des régimes de retraite
examinée par le Parlement au début de l’année 2023
. De
manière plus générale, les documents budgétaires ne détaillent aucune des hypothèses retenues et
relatives aux facteurs cités par la direction du budget, comme la démographie des régimes (en
particulier les effectifs cotisants) et les taux de cotisations salariales.
La projection de dépenses fait quant à elle appel aux prévisions démographiques issues du
modèle de simulation « Pablo
» utilisé par le service des retraites de l’État.
Il en résulte une trajectoire pluriannuelle affichant une croissance des dépenses de 9 % entre
2023 et 2025, qui ne serait que partiellem
ent compensée par l’augmentation des recettes de 2
% sur
la période. Cela conduirait à une nette détérioration du solde annuel, dont le déficit passerait de
820
M€ en 2023 à 5
229
M€ en 2025.
Dans ce scénario, l’excédent cumulé du compte serait
intégralement consommé en 2025, obligeant à prendre des mesures pour que le CAS respecte
l’obligation d’équilibre imposée par la Lolf
.
Graphique n° 12 :
p
révisions de soldes annuels et cumulés du compte, en M€
Source : direction du budget
16
Cour des comptes,
Compte d’affectation spéciale Pensions, Note d’analyse de l’exécution budgétaire
2021,
juillet 2022.
8 939
8 119
4 733
- 496
-10 000
-5 000
0
5 000
10 000
2022 (réalisé)
2023
2024
2025
Solde cumulé 31/12
Solde annuel
COUR DES COMPTES
32
III -
Des approches de long terme à réconcilier
Des projections à plus long terme sont réalisées dans le cadre des travaux sur les
engagements et sur le
besoin de financement actualisé jusqu’en 2070
, qui figurent dans le
compte général de l’État
et dans le rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique
(« jaune Pensions ») annexé chaque année au projet de loi de finances.
En effet, les pensions de retraite des fonctionnaires de l’État et des militaires constituent
des engagements au sens de la comptabilité générale, qui font l’objet d’une pub
lication annuelle
dans la partie hors-
bilan du compte général de l’État
17
. Ces engagements visent à évaluer, à
cadre législatif constant, la valeur actualisée des pensions qui seront versées aux agents retraités
et actifs à date, c’est
-à-dire sans préjuger des recrutements futurs.
Au 31
décembre 2021, le montant total des engagements directs de l’État en matière de
retraite s’élevait à 2
534
Md€
18
, en diminution de 235 Md€ par rapport à l’année précédente en
raison de la correction par le SRE d’une erreur rép
étée chaque année depuis 2016.
La moitié environ (51 %) des engagements concernent les agents déjà à la retraite au
31
décembre 2021. Les réformes passées (notamment 2010, 2012 et 2014) et futures n’auront
donc d’incidence que sur l’autre moitié, correspon
dant aux agents actifs fin 2021.
Ces engagements ne représentent qu’un ordre de grandeur étant donné les incertitudes et
hypothèses concernant les données macro-économiques, le comportement des actifs au moment
de partir à la retraite ou encore les choix de gestion et de politique salariale des employeurs de
fonctionnaires de
l’État.
La présentation des engagements de retraite est complétée dans les documents
budgétaires par celle du besoin de financement actualisé, qui permet d’appréhender les besoins
de financement futurs du régime compte tenu des charges et produits anticipés. Ce calcul de la
somme actualisée des soldes futurs du régime à un horizon temporel défini repose toutefois sur
des hypothèses conventionnelles, comme le maintien sur toute la période considérée des taux
de contributions employeurs alors même que l’assiette (les rémunérations) augmente
sensiblement, ce qui alourdirait
de facto
et de manière importante le coût total pour l’État.
Dans le scénario principal, les charges seraient supérie
ures aux produits jusqu’en 2048,
avant une inversion de la tendance à partir de 2049, toutes choses égales par ailleurs.
17
Chapitre 25.1.2 du compte général de l’État 2021.
18
Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au PLF pour 2023.
LA SOUTENABILITÉ DU COMPTE
33
Graphique n° 13 :
besoin de financement actualisé du régime des fonctionnaires civils
et
militaires de l’État (dont Orange et La Poste)
Source : Paragr
aphe 25.1.2 de l’annexe au Compte général de l’État 2021, cité dans le rapport sur les pensions de retraite de
la fonction publique annexé au PLF 2023
Note de lecture : le besoin de financement actualisé cumule les soldes actualisés du régime. Un besoin de financement positif correspond
à une situation où les cotisations et contributions actualisées cumulées ne couvrent pas les prestations actualisées cumulées.
Cette projection du besoin de financement n’est pas cohérente avec la trajectoire
budgétaire triennale affichée dans les documents budgétaires, qui prévoit notamment un solde
déficitaire de 5,2
Md€ en 2025. Elle ne tient par ailleurs pas compte de l’obligation d’équilibre
du CAS, qui lui impose de maintenir un solde cumulé positif à tout instant.
Enfin, le
Conseil d’orientation des retraites exploite des projections d’effectifs et de
rémunérations établies par la direction du budget pour calculer la contribution du régime des
retraites de l’État aux équilibres financiers globaux
dans le cadre de son rapport annuel sur les
évolutions et perspectives des retraites
jusqu’en 2070.
L’affichage d’une trajectoire budgétaire
triennale dans les annexes du projet de loi de
finances constitue un progrès par rapport à la situation précédente. Compte-tenu de la rapide
dégradation du solde du CAS Pensions anticipée pour les années à venir, ces projections doivent
toutefois aller au-
delà d’un horizon triennal afin d’éclairer les perspectives à plus long terme
dans les documents budgétaires (PAP ou Jaune Pensions). Cette présentation doit par ailleurs
être complétée par une explicitation des principales hypothèses sous-jacentes (démographie,
taux des contributions et cotisations, assiette des contributions etc.) et de la sensibilité des
résultats aux paramètres retenus. Ces différents exercices de projection doivent enfin être
réconciliés en vue de la cohérence des choix financiers à moyen et long termes.
COUR DES COMPTES
34
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
1.
préciser les hypothèses sous-
jacentes à la prévision d’évolution des dépenses, des
recettes et du solde du CAS Pensions fixée par le budget triennal et présenter une
trajectoire d’é
volution à plus long terme (direction du budget).
Chapitre III
La qualité de la gestion et la démarche
de performance
I -
La qualité de la gestion
Aucune irrégularité n’a été constatée à l’occasion de l’examen de l’exécution de
l’exercice 2022. La seule mesure intervenue en gestion a été l’arrêté de report de crédits issus
de l’exercice 2021
19
.
Les dépenses exécutées en 2022 ont été inférieures aux crédits disponibles. La dépense
totale au titre de l’exercice 2022 est de 62
280
M€, soit une s
ous-consommation de 1 309
M€ par
rapport au total des crédits disponibles (63 590
M€), supérieure de 102
M€ à 2021 (1
207
M€ non
-
consommés).
Tableau n° 12 :
e
xécution des dépenses du CAS en 2022, crédits de paiement, en M€
P. 741
P. 742
P. 743
Total CAS
LFI
57 687
1 936
1 481
61 104
Reports
1 044
83
81
1 208
LFR
1 234
44
0
1 278
Total disponible
59 965
2 063
1 562
63 590
Exécution
58 838
1 967
1 475
62 280
Écart à la LFI
1 151
32
- 6
1 176
Écart aux crédits disponibles
- 1 127
- 95
- 87
- 1 309
Source : direction du budget
Chaque année, les crédits non-
consommés sont intégralement reportés sur l’exercice
suivant alors même que la sous-consommation des crédits ouverts est récurrente.
Depuis 2019, les crédits reportés sur les programmes 742 et 743 ne sont pas consommés,
ce qui se traduit par une augmentation des reports d’une année sur l’autre, en particulier pour
le programme 742.
19
Arrêté du 17 mars 2022 portant report de crédits.
COUR DES COMPTES
36
Tableau n° 13 :
crédits non-
consommés et reportés sur l’exercice suivant, en M€
P741
P742
P743
2017
1 244
47
90
2018
1 128
45
108
2019
1 141
59
76
2020
1 233
68
76
2021
1 044
83
81
2022
1 126
95
87
Source
: Cour des comptes d’après des données direction du budget
Le taux de sous-consommation du programme 741 est relativement stable sur la période
2018-2022, proche de 2 % des crédits disponibles. Il progresse depuis 2019 pour le
programme 743 et a presque doublé pour le programme 742, passant de 2,4 % des crédits
disponibles en 2017 à 4,7 % en 2022.
Graphique n° 14 :
taux de sous-consommation des crédits disponibles
Source
: Cour des comptes d’après des données
direction du budget
Le report systématique des crédits non consommés devrait par conséquent être évité afin
d’améliorer la qualité de la prévision budgétaire, en particulier s’agissant du P. 742.
II -
La démarche de performance
Le CAS est assorti de plusieurs objectifs et indicateurs de performance figurant dans les
documents budgétaires.
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
2017
2018
2019
2020
2021
2022
P741
P742
P743
LA QUALITÉ DE LA GESTION ET LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
37
A -
Les indicateurs du programme 741
1 -
Le coût de gestion du régime
Deux indicateurs portent sur le coût de gestion du régime des pensions civiles et militaires
de retraite de l’État
.
Le premier vise à calculer le coût de gestion d’un ressortissant du régime (retraité ou actif
affilié). Le second mesure le coût de gestion pour 100
€ de pensions versés. Depuis le
PLF
2015, ces indicateurs sont décomposés entre, d’une part, le coût impu
table aux seuls
services de la DGFiP (service des retraites de l’État, centres de gestion des retraites) et, d’autre
part, le coût global intégrant les dépenses des employeurs.
À l’occasion du PLF pour 2022, le deuxième indicateur a été enrichi d’informati
ons sur
la décomposition du coût de gestion (DGFiP et employeurs) et sur le montant total des
prestations servies par le régime des pensions civiles et militaire de retraite.
Ces deux indicateurs visent notamment à mesurer les effets du transfert de la gestion des
retraites initié en 2007 des employeurs vers le service des retraites de l’État, qui avait notamment
pour objectif de réduire les coûts de gestion du régime. Ce transfert a été achevé fin 2020.
L’achèvement du transfert au SRE de la gestion des retraites de l’État
L’État a engagé en 2007 une réforme de la gestion des pensions de retraite de ses fonctionnaires
visant principalement à améliorer le service rendu aux usagers et à faire progresser la productivité afin
de réduire les moyens mobilisés. Le
service des retraites de l’État a été créé en 2009 sous la forme d’un
service à compétence nationale rattaché à la direction générale des finances publiques (DGFiP) afin,
d’une part, de piloter la réforme et, d’autre part, de centraliser la gestion de cer
taines tâches auparavant
exercées par les différents employeurs de fonctionnaires de l’État, notamment les ministères.
La mise en œuvre de la réforme a fait l’objet de nombreux décalages de calendrier. La première
étape, qui consistait à déployer le compte
individuel retraite (CIR) dans l’ensemble des employeurs,
a été achevée en
2015, trois ans après la date initialement prévue. Le transfert progressif d’une partie
des missions des employeurs vers le SRE est officiellement terminé depuis décembre 2020 et le
service assure désormais le conseil, l’information l’accompagnement des usagers en amont et durant
leur départ en retraite tandis que les employeurs ont un rôle essentiel dans l’alimentation et la
correction de la base carrière constituée par les CIR.
À
l’issue de la réforme d’organisation, les effectifs consacrés à la gestion des retraites ont
diminué de 623 ETP par rapport à 2011 : ils ont baissé de 525 ETP chez les employeurs et de 130
ETP dans les centres de gestion des retraites (CGR) tandis qu’ils o
nt progressé de 32 ETP au SRE
pour accompagner sa montée en charge. L’effectif total consacré aux pensions est ainsi passé de
2 336 ETP en 2011 à 1 713 ETP en 2021 (- 27 %).
Les usagers civils et militaires ont accès, tout au long de leur carrière, à l’off
re de conseil retraite
du SRE en autonomie sur l’espace numérique sécurisé de l’agent public (Ensap)
: visualisation et
demande de correction du compte individuel, simulation des montants de pension, demande de départ,
suivi des étapes de traitement du dossier de demande départ, etc. Ces services en ligne peuvent être
complétés, sur demande, par l’appui de gestionnaires experts. La relation avec l’usager permet au SRE
de s’assurer progressivement de l’exhaustivité et de la fiabilité des données présentes da
ns les CIR.
COUR DES COMPTES
38
Le coût global de gestion d’un ressortissant était de 19,35
€ fin 2021, dont 18,29
€
supportés par la DGFiP. Ces deux coûts ont convergé à mesure que le SRE a récupéré les tâches
auparavant effectuées par les employeurs, qui ont réduit les effectifs correspondants. La
différence, qui correspond aux dépenses supportées par les employeurs, était de 1,06
€
fin 2021.
La cible pour 2022 (un coût global de 19,70
€) n’a pas été actualisée à l’occasion du
PLF pour 2023.
Cet indicateur affiche une trajectoire décroissante qui correspond aux gains de
productivité permis par le déploiement du compte individuel retraite et par la centralisation
partielle de la gestion des retraites au SRE.
Tableau n° 14 :
c
oût de gestion d’un ressortissant, avec et sans les coûts
supportés
par les employeurs, en €
2019
2020
2021
Cible
2022
Cible
2023
Coût de gestion d’un ressortissant du régime PCMR
18,01
18,54
18,29
18,90
17,63
Coût de gestion d’un ressortissant incluant les coûts des employeurs
25,62
23,00
19,35
19,70
18,05
Source : direction du budget, SRE / DGFiP
Le second indicateur, qui mesure le coût de gestion pour 100
€ de pensions versés, affiche
aussi une diminution tendancielle, y compris en intégrant les coûts engagés par les employeurs,
grâce à la centralisation de la gestion au SRE.
Tableau n° 15 :
c
oût de gestion d’un ressortissant du régime des pensions civiles et
militaires de retraite pour 100
€ de pensions versées
2019
2020
2021
Cible 2022
Cible 2023
Coût de gestion pour 100
€ de pensions versés
0,14
0,147
0,142
0,147
0,129
Coût de gestion incluant les coûts des employeurs
pour 100
€ de pensions versés
0,20
0,18
0,150
0,153
0,132
Source : direction du budget, SRE / DGFiP
La cible pour 2022 (un coût global de 0,153
€ pour 100
€ de pensions versés) n’a pas été
actualisée à l’occasi
on du PLF pour 2023. Comme le précédent, cet indicateur suit une
trajectoire décroissante.
Ces indicateurs présentent toutefois une limite importante : le calcul du coût employeur
ne prend en compte que les effectifs déclarés pour les activités relatives à la validation des
services auxiliaires et au rachat d’années d’études, à l’exclusion de toutes les activités liées aux
retraites et réalisées par les employeurs (alimentation des comptes individuels retraite, radiation
des cadres, information de premier n
iveau…). Ainsi, les effectifs retenus pour le calcul de
l’indicateur à l’occasion du PLF
2022 correspondaient à 69
ETP seulement pour l’ensemble des
employeurs alors même que ceux-ci déclaraient 901 ETP pour la totalité des activités liées à la
gestion des retraites.
LA QUALITÉ DE LA GESTION ET LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
39
Pour ce qui relève de la DGFiP, le coût de gestion communiqué comprend les dépenses
directes du SRE et un coût des CGR/CSR issu de la comptabilité analytique de la DGFiP, ce
qui exclut notamment les principales fonctions supports assurées par cette direction au profit
du SRE, en particulier s’agissant des SI. Le périmètre des charges considérées est donc trop
réduit pour rendre compte de l’ensemble des coûts supportés par la DGFiP pour la gestion du
régime.
Par conséquent, une révision des indicateurs est nécessaire afin de rendre compte des
coûts effectivement supportés par l’État –
DGFiP et autres employeurs
–
pour la gestion du
régime de retraite de ses fonctionnaires. Cette révision pourrait permettre de distinguer des
indicateurs portant sur
le coût complet du régime pour l’État et des indicateurs communs avec
les autres régimes destinés à la comparaison des coûts de gestion.
2 -
L’écart entre la prévision et l’exécution des dépenses
Le
troisième indicateur du programme 741 mesure l’écart relatif
entre la prévision de
dépense au PLF et la dépense réalisée durant l’exercice au titre des pensions civiles et militaires
de retraite
et des allocations temporaires d’invalidité, à l’exclusion des autres dépenses portées
par le programme (notamment les transferts inter-régimes). Il est décliné en trois sous-
indicateurs :
-
l’écart global entre la prévision et l’exécution
;
-
l’écart hors effet de revalorisation des pensions
;
-
l’écart
hors effet de revalorisation des pensions et des changements de comportements de
départs à la retraite.
La cible pour 2022 n’a pas été actualisée à l’occasion du PLF
pour 2023.
Tableau n° 16 :
é
cart entre la prévision et l’exécution des dépenses de pensions, en %
2019
2020
2021
Cible
2022
Cible
2023
Écart entre la prévision et l’exécution
0,01
0,18
0,03
0,80
0,80
Écart entre la prévision et l’exécution hors effet de
revalorisation des pensions
0,01
0,14
0,03
0,80
0,80
Écart entre la prévision et l’exécution hors effet
de
revalorisation des pensions et des changements de
comportements de départs à la retraite
0,02
0,14
0,23
0,30
0,30
Source : direction du budget, SRE / DGFiP
L’indicateur a connu une nette dégradation en 2020 en raison de la crise sanitaire liée à
la Covid-19. Les cibles définies pour 2022 et 2023 sont élevées par rapport à la situation
antérieure et les données pour 2022 ne sont pas encore définitives.
COUR DES COMPTES
40
B -
Les indicateurs du programme 742
1 -
Les coûts de gestion administrative des régimes
La loi du 21 mars 1928
20
confie à la CDC la gestion administrative des régimes du
FSPOEIE et du Ratocem
et le contrôle du processus de liquidation. Afin d’en évaluer
la
performance
, le programme comprend deux indicateurs portant, d’une part, sur le coût du
processus de contrôle d’une liquidation et, d’autre part,
sur les dépenses de gestion pour 100
€
de pensions versés.
Le premier indicateur renseigne à la fois sur le coût du processus de contrôle des
liquidations (coûts informatiques et salariaux liés au traitement des dossiers), le nombre de
contrôles effectués et, par calcul, le coût unitaire d’un contrôle.
Tableau n° 17 :
c
oût du processus de contrôle d’une liquidation
2019
2020
2021
Cible
2022
Prévision actualisée
2022
Coût du processus de contrôle
de
liquidation (en k€)
1 287
1 369
1 361
1 260
1 473
Nombre de contrôles de liquidations
4 665
3 716
3 652
3 800
3 320
Coût unitaire d’un contrôle (en €)
276
368
373
332
444
Source : direction du budget
Le nombre de contrôles est en baisse constante depuis 2019 et la prévision actualisée pour
2022 est inférieure à la cible. Le coût total du processus étant en progression, il en résulte un
coût unitaire en augmentation de 61 % entre 2019 et 2022. L
’administration attribue
cette
hausse
, d’une part, à des recrutements supplémentaires pour remplacer les départs en retraite
d’agents expérimentés et, d’autre part, à la mise en place en 2019
de nouvelles modalités de
facturation des dépenses informatiques.
Le second indicateur mesure la dépense de gestion pour 100 € de pension versés au titre
du FSPOEIE. Il renseigne par ailleurs sur la rémunération de la CDC pour la gestion de ce fonds
ainsi que sur le montant des prestations servies.
Tableau n° 18 :
dépenses de gestion pour 100
€ de pension
2019
2020
2021
Cible
2022
Prévision
actualisée 2022
Rémunération de la CDC au titre de sa
gestion du FSPOEIE (en M€)
6,1
6,1
5,9
6,1
6,4
Montant des prestations services (en
M€)
1 858
1 862
1 862
1 869
1 905
Dépense pour 100
€ de pension (en
€)
0,330
0,327
0,323
0,327
0,335
Source : direction du budget
20
Loi du 21 mars 1928 portant réforme des régimes de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'État.
LA QUALITÉ DE LA GESTION ET LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
41
Pour les mêmes raisons que l’indicateur précédent, celui
-ci affiche une hausse de la
dépense réalisée pour 100
€ de pension versés, plus modérée cependant (+
1,5 % en 2022 par
rapport à 2019).
2 -
L’optimisation du taux de recouvrement
Le programme est assorti d’un indicateur portant sur le taux de recouvrement par la CDC
des indus et trop-
versés, qui s’établit à 90
% en prévision actualisée pour 2022, en retrait par
rapport aux années précédentes (98,8 % en 2021 et 94,6 % en 2020).
Tableau n° 19 :
taux de récupération des indus et trop-versés
2019
2020
2021
Cible
2022
Prévision
actualisée 2022
Taux de récupération des indus et
trop-versés au titre du FSPOEIE
89 %
94,6 %
98,8 %
90 %
90 %
Source : direction du budget
Cette prévision actualisée pour 2022 tient compte de l’existence de créances dont le
recouvrement est incertain voire compromis en raison de l’insolvabilité de pensionnés ou de
jugements défavorables au Fonds.
Les montant
s recouvrés sur l’exercices sont en hausse par rapport à l’année précédente
(438
k€ en 2022 contre 334
k€ en 2021), de même que le nombre de dossiers mis en
recouvrement (140 contre 86 précédemment).
Bien que le nombre de créances abandonnées soit comparab
le à l’année dernière
(10 dossiers en 2022 contre 11 en 2021), le montant total de celles-ci est de 202 384
€ contre
3 892
€ en
2021. Cette situation particulière s’explique principalement par des cas
d’insuffisance de l’actif successoral pour rembourser l
a totalité de la dette (deux dossiers pour
un total de 86 929
€) et par des jugements prononcés en défaveur du Fonds (deux dossiers pour
un total de 107 419
€).
3 -
La qualité de la prévision de dépenses
Comme le programme 741, le programme 742 comprend un ind
icateur mesurant l’écart
entre la prévision et l’exécution des dépenses de pensions des ouvriers des établissements
industriels de l’État. La précision de l’indicateur est toutefois faible dans la mesure où la cible
est considérée comme atteinte dès lors q
ue l’écart est inférieur à 1
% du montant total des
pensions versées.
COUR DES COMPTES
42
Tableau n° 20 :
é
cart entre la prévision et l’exécution des dépenses de pensions
2019
2020
2021
Cible 2022
Prévision
actualisée 2022
Écart entre la prévision et l’exécution
des dépenses de pensions des ouvriers
des établissements industriels de l’État
0,64 %
0,48 %
0,59 %
≤
1 %
≤
1 %
Dépense prévue
1 870
1 871
1 873
1 869
1 875
Dépense exécutée
1 859
1 862
1 862
Source : direction du budget
L’augmentation des dépenses décrite
supra
, notamment
liée à la mise en œuvre des
différents plans gouvernementaux de soutien au pouvoir d’achat, va se traduire par une
dégradation de cet indicateur.
La dégradation des indicateurs de performance du programme doit conduire à une
vigilance renforcée de la part de la direction du budget sur la gestion des différents dispositifs
par la Caisse des dépôts et consignations. Les cibles fixées doivent être plus ambitieuses afin
de renforcer la qualité et l’efficacité de la gestion du programme
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
2.
(Recommandation nouvelle) : revoir les indicateurs de performance en intégrant,
d’une part, l’ensemble des effectifs consacrés par les employeurs à la gestion des
retraites et, d’autre part, les coûts de structure suppo
rtés par la DGFiP
(
SRE et
direction du budget).
Annexes
COUR DES COMPTES
44
Annexe n° 1.
suivi des recommandations formulées au titre
de l’exécution budgétaire 2021
N°
Recommandation formulée
au titre de l’exécution 2021
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour du
degré de mise
en œuvre
1
Faire figurer dans les
documents budgétaires les
projections d’évolution du
solde annuel et cumulé du
CAS Pensions à un horizon
d’au moins trois ans et détailler
les hypothèses sous-jacentes,
s’agissant des dépenses, des
recettes et des facteurs
explicatifs (recommandation
réitérée).
La direction du budget souligne que
la trajectoire du solde annuel et
cumulé du CAS Pensions est
fortement dépendante de la
démographie du régime
(recrutements, départs en retraite,
mortalité), des hypothèses de
revalorisation des pensions, de la
dynamique salariale de l’État, de la
fixation des taux de cotisation
(agents et employeurs) et
d’éventuelles réformes. Elle
considère donc que les prévisions
pluriannuelles du solde cumulé du
CAS sont soumises à de forts aléas.
Conformément à la loi organique
du 28 décembre 2021 relative à la
modernisation de la gestion des
finances publiques, le projet annuel
de performance annexé au PLF
pour 2023 présente une trajectoire
triennale (2023-2025) pour les
recettes et les dépenses du CAS.
Par convention, ces prévisions
reposent sur l’hypothèse d’une
stabilité des taux de contribution
employeur et de la politique
salariale de l’État. De plus, elles
n’intègrent pas
les effets de
potentielles réformes des retraites.
La Cour constate que
l’affichage d’une trajectoire
budgétaire dans les annexes
du projet de loi de finances
constitue un progrès par
rapport à la situation
précédente. Le solde du CAS
se dégradant rapidement, la
trajectoire triennale présentée
dans les documents
budgétaires devraient
cependant être complétées
par une présentation des
principales hypothèses
retenues et par des
projections à plus long terme.
Mise en œuvre
partielle