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FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Compte d’affectation spéciale
« Participation
de la France au désendettement de la Grèce »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I
LES RÉSULTATS DE L’
EXERCICE 2022
.................................................
15
I - LE SO
LDE DE L’EXERCICE
..........................................................................................................
15
II - LES RECETTES DU COMPTE
......................................................................................................
16
III - LES DÉPENSES DU COMPTE
.....................................................................................................
16
A -
L’exécution du programme 795
...........................................................................................................
16
B - Le programme 796, non activé en 2022
...............................................................................................
17
CHAPITRE II LA QUALITÉ DE LA GESTION
.................................................................
19
I - LA QUALITÉ DE LA GESTION ET LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
.........................
19
II - LA CLÔTURE DU CAS AU 31 DÉCEMBRE 2022
.......................................................................
19
Synthèse
Un compte destiné à retracer les reversements à la Grèce
des revenus tirés de sa dette
Le compte d’affectation spéciale
Participation de la France au désendettement de la
Grèce
a été créé par la loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 pour mettre en
œuvre
les engagements de la France concernant le reversement à la Grèce des revenus tirés des
titres grecs détenus par la Banque de France. Ces engagements ont été pris en 2012 dans le
cadre du second plan d’assistance financière décidé par l’Eurogroupe au profit de la Grèce
1
.
Les versements étant terminés, conformément aux divers accords et échéanciers, le CAS
a été clôturé le 31 décembre 2022.
Le recours à un compte d’affectation spéciale se justifiait par la nécessité de respecter
l’interdiction du financement monétaire des États membres de la
zone euro par les banques
centrales nationales
2
et d’isoler ces flux de nature particulière au sein du budget de l’État, qui
n’était que le vecteur de ce mécanisme de reversement.
Le compte d’affectation spéciale retraçait les flux liés aux titres grecs d
étenus par la
Banque de France, qui sont issus de deux programmes d’achat
s
d’actifs auxquels la Banque de
France a participé
: l’Accord sur les actifs financiers nets (
Agreement on Net Financial Assets
ou ANFA) et le Programme de marché des titres (PMT).
L
es recettes du compte provenaient du versement par la Banque de France d’une
contribution spéciale correspondant aux revenus de ces titres. Les dépenses correspondaient au
reversement de cette contribution à la Grèce par l’intermédiaire du Mécanisme europé
en de
stabilité (MES). Le
reversement était conditionné à l’appréciation par l’Eurogroupe du respect
des engagements pris par la Grèce pour renforcer la soutenabilité de sa dette.
Le montant et les échéances des transferts au MES retracés dans le CAS ont été fixés par
un accord de l’Eurogroupe intervenu le 22
juin 2018. En février
2019, deux lettres d’instruction
de la France au MES ont été signées par le ministre de l’économie et des finances et le directeur
général du mécanisme afin de définir la chronique des décaissements réalisés sur le compte.
1
Communiqué de l’Eurogroupe du 21
février 2012.
2
Article 123 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
COUR DES COMPTES
6
Une exécution 2022 marquée par les derniers versements et la clôture du CAS
La loi de finances initiale prévoyait 98,9
M€ de crédits de paiement au titre de
l’exercice
2022. Ce montant a été porté à 132,8
M€ ave
c le report de crédits non consommés
l’année précédente pour tenir compte du décalage de certains décaissements décidé par
l’Eurogroupe dans le cadre de la surveillance renforcée de la Grèce.
La totalité des crédits
disponibles, soit 132,8
M€,
ont été consommés en 2022.
Aucune recette n’a été enregistrée en 2022, conformément à la loi de finance initiale. Il
en résulte un solde déficitaire de 132,8
M€.
L’échéance du CAS, initialement prévue le 31 décembre 2020, avait été
repoussée de
deux ans pour tenir compte des suspensions et décalages de paiement intervenus. Par
conséquent, il a pris fin le 31 décembre 2022 et a été clôturé.
Récapitulatif des recommandations
Aucune recommandation n’est formulée au titre de la gestion 2022
Introduction
Le compte d’affectation spéciale (CAS)
Participation de la France au désendettement de la
Grèce
traduisait, pour la France, les engagements pris en 2012 par les États membres de la zone euro
afin de réduire la dette publique grecque et de rétablir sa soutenabilité (cf. encadré). Il permettait de
reverser à la Grèce les revenus des titres de dette grecque détenus par la Banque de France.
Tous les versements ayant été effectués conformément aux divers échéanciers et accords,
le CAS a été clôturé le 31 décembre 2022.
La Banque de France détient deux types de titres concernés par les engagements de 2012 :
-
des
titres de dette grecque acquis dans le cadre de l’accord sur les actifs financiers nets
(
Agreement on Net Financial Assets
ou ANFA), qui prévoit et encadre la détention d’actifs
financiers par les banques centrales de l’Eurosystème, dans des limites défin
ies par la
Banque centrale européenne. Certaines banques centrales ont ainsi acquis à partir des
années 2000 des titres de dette publique émis par des pays de la zone euro, en particulier la
Grèce. Le 20
février 2012, l’Eurogroupe a décidé le reversement à
la Grèce des revenus
tirés des titres ANFA correspondant à sa dette ;
-
des titres de dette grecque issus du « programme de marchés des titres » (PMT ou SMP pour
Securities Markets Programme
)
: de 2010 à 2012, l’Eurosystème a mis en place un
programme d’achat d’obligations souveraines sur les marchés secondaires afin d’empêcher
une hausse excessive des taux d’intérêt des États membres touchés par la crise de la dette
publique. Ce programme a bénéficié à l’Irlande, l’Italie, la Grèce et l’Espagne pour un
montant total de 220
Md€
. En 2012, le PMT a été remplacé par le dispositif des « opérations
monétaires sur titres ». Le reversement à la Grèce des revenus tirés des titres PMT
correspondant à sa dette a été décidé par les dirigeants de l’Eurogroupe le 26
novembre 2012.
Les programmes d’assistance financière à la Grèce
La crise de la dette souveraine grecque a débuté en 2009 avec la révélation par le Premier
ministre nouvellement nommé, M. Giórgos Papandréou, de la véritable ampleur du déficit public du
pays, qui a provoqué une dégradation de la note de la Grèce par les agences de notation et une rapide
augmentation des taux d’intérêt à l’émission des obligations publiques grecques.
En mai 2010, afin de faire face à la restriction de l’accès aux marchés financier
s pour la Grèce
et d’éviter un défaut sur sa dette, un programme d’assistance financière a été décidé à la demande du
gouvernement grec. L’enveloppe totale du programme s’élevait à 110
Md€, dont 80
Md€ de prêts
bilatéraux et 30
Md€ de prêts du Fonds monéta
ire international. La même année, la Banque centrale
européenne a lancé le programme de marchés des titres (PMT ou SMP pour
Securities Markets
Programme
) consistant à acheter sur le marché secondaire des titres de certains États membres de la
zone euro, dont la Grèce.
En mars 2012 un deuxième programme d’assistance financière a été décidé, dont l’enveloppe
s’élevait à 163
Md€. En outre, des mesures de traitement de la dette grecque ont été mises en œuvre
par les créanciers publics tandis que les créanciers privés ont consenti une réduction de leurs avoirs
de plus de 100
Md€. La rétrocession à la Grèce des revenus tirés des titres PMT et ANFA s’inscrit
dans le cadre de ce programme d’assistance financière.
En août 2015, le Mécanisme européen de stabilité a succédé au Fonds européen de stabilité
financière dans le cadre d’un troisième programme d’assistance, avec une enveloppe maximale de
86
Md€. Ce troisième programme d’assistance financière a expiré en août 2018.
COUR DES COMPTES
10
Conformément à la décision de l’Eurogroupe du
20 février 2012, le versement de la
France à la Grèce
via
le MES était conditionné au respect par la Grèce des engagements pris
pour renforcer la soutenabilité de sa dette. En juin 2015, les autorités grecques ont rejeté le plan
de réformes proposé par la Commission européenne, la Banque centrale européenne et le Fonds
monétaire international en contrepartie du déblocage de la dernière tranche d’aide
s du deuxième
programme d’assistance financière. En conséquence, l’Eurogroupe a décidé de suspendre le
processus de versement à la Grèce des montants correspondant aux revenus tirés des
portefeuilles PMT et ANFA
3
.
En mai 2016, l’Eurogroupe a ouvert la possibilité de reprendre les versements en 2017 si
la Grèce respectait les conditions associées au troisième programme d’assistance financière
adopté en août 2015
4
. Un ac
cord de l’Eurogroupe du 22 juin 2018 a validé cette reprise
conditionnelle des versements, sans rétrocession à la Grèce des revenus PMT et ANFA perçus
en 2015 et 2016. Par la suite et considérant que les autorités grecques n’avaient pas encore
rempli les c
onditions de l’accord, l’Eurogroupe a reporté la reprise des versements à
2019.
En février 2019,
des lettres d’instruction de la France au MES prévoyant le nouvel
échéancier des transferts ont été signées par le ministre de l’économie et des finances et le
directeur général du MES. Les versements effectifs à la Grèce ont finalement repris en 2019
avec la rétrocession depuis le compte intermédiaire du MES des revenus PMT et ANFA.
Créé par l’article 21 de la loi de finances rectificative pour 2012
5
à la suite de la décision
de l’Eurogroupe du 20
février 2012, le CAS « Participation de la France au désendettement de
la Grèce
» a vu son objet étendu par l’article 1
er
de la loi de finances rectificative pour 2013
6
après l’élargissement du dispositif décidé le 26
novembre 2012. Le recours à un compte
d’affectation spéciale permettait de respecter l’interdiction du financement monétaire des États
membres de la zone euro par les banques centrales nationales
7
, qui impose de faire transiter les
flux financiers en prov
enance de la Banque de France par le budget de l’État, tout en isolant ces
flux de nature particulière au sein du budget.
Le CAS était composé de deux programmes.
Le programme 795
–
Versement de la France à la Grèce au titre de la restitution à cet
État des revenus perçus sur les titres grecs
comprenait deux actions, correspondant aux deux
types de versements opérés :
-
l’action n°
1 : versement de la France à la Grèce au titre de la restitution à cet État des
revenus perçus par la Banque de France sur les titres grecs détenus en compte
propre (ANFA) ;
-
l’action n°
2 : versement de la France à la Grèce au titre de la restitution à cet État des
revenus perçus par la Banque de France sur les titres grecs détenus au titre du PMT.
Le programme 796
–
Rétrocessions de trop-perçus à la Banque de France
visait à
permettre le remboursement à la Banque de France des sommes versées, en cas de non-respect
par la Grèce de ses engagements. La décision du 26 novembre 2012 subordonnait en effet le
bénéfice du versement à la Grèce du montant équivalent aux revenus tirés des portefeuilles
3
Communiqué de l’Eurogroupe du 27 juin 2015.
4
Communiqué de l’Eurogroupe du 25 mai 2016.
5
Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.
6
Loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.
7
Article 123 du Traité de fonctionnement de l’Union européenne.
INTRODUCTION
11
PMT détenus par les banques centrales nationales de la zone euro à la réalisation, par l’État
grec, des réformes prévues par le programme d’assistance financière mis en œuvre dans le cadre
du Fonds européen de stabilité financière
8
. Aussi les rétrocessions au titre du PMT
n’étaient
-
elles versées annuellement à la Grèce, sur un compte bloqué pour le service de sa dette, que
sous réserve de la validation préalable de la « revue » du programme.
Le CAS
Participation de la France au désendettement de la Grèce
retraçait (cf. schéma n° 1) :
-
en recettes, le produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France
correspondant aux revenus tirés des titres de dette grecs détenus dans le cadre de
l’ANFA
et du PMT. Le reversement des revenus des titres ANFA faisait l’objet d’une convention
signée le 3 mai
2012 entre l’État et la Banque de France. Le reversement des revenus des
titres PMT était quant à lui organisé par une convention signée le 26 juin 2013, modifiée
par avenant en juin 2014 puis le 13 mai 2019 ;
-
en dépenses, le versement de la France à la Grèce
via
le MES au titre de la restitution à cet
État des revenus perçus par la Banque de France et, le cas échéant, la rétrocession par l’État
de trop-perçus à la Banque de France.
Schéma n° 1 :
flux financiers du compte
d’affectation
spéciale
« Participation de la France au désendettement de la Grèce »
Source : Cour des comptes
8
Communiqué de l’Eurogroupe du 27 novembre 2012.
COUR DES COMPTES
12
Compte d’affectation spéciale
« participation de la France au désendettement de la Grèce »
Graphique n° 1 :
r
ecettes, en M€
Graphique n° 2 :
d
épenses, crédits de paiement, en M€
148
117
84
133
0
0
50
100
150
200
2018
2019
2020
2021
2022
0
212
158
209
133
0
50
100
150
200
250
2018
2019
2020
2021
2022
INTRODUCTION
13
Graphique n° 3 :
d
épenses, autorisations d’engagement, en M€
Graphique n° 4 :
s
oldes, en M€
0
231
480
0
0
0
100
200
300
400
500
600
2018
2019
2020
2021
2022
COUR DES COMPTES
14
Graphique n° 5 :
s
olde cumulé au 31 décembre, en M€
1 178
1 083
1 009
933
800
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
2018
2019
2020
2021
2022
Chapitre I
L
es résultats de l’exercice 2022
I -
Le solde de l’exercice
Les dépenses exécutées sur le compte en 2022 ont atteint 132,8
M€. Aucune recette
n’ayant été réalisée sur l’exercice, le compte présente un solde déficitaire en
exécution de
132,8
M€, contre 98,9
M€ prévus en loi de finances initiale.
L’écart entre le solde prévisionnel et le solde d’exécution provient de dépenses
supérieures à la prévision du fait du décalage sur l’exercice 2022 de décaissements prévus
en 2021, c
onformément à la décision de l’Eurogroupe (cf.
infra
).
Tableau n° 1 :
recettes, dépenses et solde annuel
du compte en 2022, en M€
Programme 795
Programme 796
Total
Recettes
LFI
0
0
0
Exécution
0
0
0
Dépenses
LFI
98,9
0
98,9
Reports de crédits
33,9
0
33,9
Crédits disponibles
132,8
0
132,8
Crédits consommés
132,8
0
132,8
Solde annuel
LFI
- 98,9
0
- 98,9
Exécution
- 132,8
0
- 132,8
Source : Direction générale du Trésor
Le solde cumulé du compte était de 799,8
M€ au 31 décembre 202
2. Il correspond aux
excédents dégagés en 2015 et 2016 du fait de la suspension des rétrocessions décidée par
l’Eurogroupe en réponse au non
-respect par la Grèce de certains des engagements pris dans le
cadre du second plan d’assistance. Ces excédents n’avai
ent pas été reportés et avaient donc
contribué aux soldes budgétaires des exercices 2015 et 2016.
Tableau n° 2 :
évolution du solde cumulé, en
M€
Solde cumulé au 31/12/2021
Solde de l’exercice 2022
Solde cumulé au 31/12/2022
932,6
- 132,8
799,8
Source : Direction générale du Trésor
COUR DES COMPTES
16
II -
Les recettes du compte
Aucune recette n’a été réalisée sur le compte, comme le prévoyait la loi de finances
initiale. Seul le programme 795 enregistrait précédemment des recettes provenant de la
contribution spéciale versée par la Banque de France correspondant aux revenus tirés des titres
grecs qu’elle détient.
S’agissant de l’action 1 (restitution des revenus perçus sur les titres grecs détenus en
compte propre ou ANFA), la Banque de France a achevé en 2014 le versement à l’État de
l’intégralité du montant décidé par l’Eurogroupe (754,3
M€), conformément à la convention du
3 mai
2012. L’action
1 ne présentait donc plus de recette depuis 2014.
Les recettes enregistrées à l’action 2 correspondaient à la restitution des revenus tirés des
titres grecs détenus dans le cadre du PMT. Les modalités de versement de cette contribution et
la détermination des montants prévisionnels afférents avaient fait l’objet d’une convention
signée le 26 juin
2013 par le ministre de l’économie et des finances et
le gouverneur de la
Banque de France, qui prévoyait le versement par cette dernière à l’État d’un montant décidé
par l’Eurogroupe le 26
novembre 2012, soit 2,1
Md€, par tranches annuelles.
Cette convention a été modifiée par avenant en juin 2014 puis en mai 2019, à la suite de
l’accord de l’Eurogroupe du 22
juin
2018 et de l’annonce de la reprise des versements à compter
de 2019. Conformément à cet échéancier, la dernière tranche d’intérêts a été versée à l’État par
la Banque de France en 2021 et aucune re
cette n’était attendue en 2022.
III -
Les dépenses du compte
A -
L’exécution du programme 795
En 2015, le rejet par la Grèce du plan de réformes proposé par la Commission européenne,
la Banque centrale européenne et le Fonds monétaire international avait conduit à la suspension
des reversements des revenus PMT et ANFA. Ceux-ci avaient repris en mai 2019 à la suite de
l’accord de l’
Eurogroupe du 22
juin 2018. Deux lettres d’instruction de la France au MES,
signées en février 2019 par le ministre de l’économie et des f
inances et le directeur général du
MES, définissaient l’échéancier des décaissements.
Tableau n° 3 :
é
chéancier des décaissements au profit du MES arrêté en 2019, en M€
Action 1 (ANFA)
Action 2 (PMT)
Total
2019
30,0
181,9
211,9
2020
15,3
263,7
279,0
2021
4,0
118,0
122,0
2022
0
98,9
98,9
Total
49,3
662,5
711,8
Source : Cour des comptes
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE 2022
17
La réalisation des décaissements du CAS vers le compte intermédiaire du MES restait
néanmoins conditionnée à la rétrocession des revenus PMT et ANFA à la Grèce par le MES,
approuvée par l’Eurogroupe dans le cadre de la surveillance renforcée du pays.
Des discussions ont eu lieu en 2020 au sein de l’Eurogroupe sur l’appréciation des
conditions budgétaires et de l’av
ancement des réformes en Grèce, durant lesquelles les
versements ont été suspendus. L’accord trouvé avait conduit au report de plusieurs
décaissements :
-
le décaissement de juillet 2020 de 121,2
M€ a été reporté à mars 2021
;
-
le décaissement de janvier 2021 de 88,1
M€ a été reporté à juillet de la même année
;
-
le décaissement de 33,9
M€ prévu en juillet 2021, a été reporté à janvier 2022
;
-
le décaissement de 98,9
M€ prévu en janvier 2022 a été reporté à juillet 2022.
C’est pourquoi, alors que la LFI prévoyai
t des décaissements à hauteur de 98,9
M€ du
CAS vers le MES, la réalisation est finalement de 132,8
M€ en 2022.
1 -
Consommation des autorisations d’engagement
L’ensemble des AE nécessaires à la couverture des besoins relatifs à l’action 1 (ANFA) ont
été ouve
rtes et consommées jusqu’en
2020 (49,3 M€). Aucune AE n’était donc prévue en
2022.
De même, les AE nécessaires à la couverture de l’ensemble des engagements de l’action
2
(PMT) ont été ouvertes et consommées
jusqu’en
2020. Aucune AE n’était donc prévue en
2022.
2 -
Consommation des crédits de paiement
Seule l’action 2 du programme est concernée par l’exécution de dépenses en 2022.
Aucun CP n’a été inscrit en LFI au titre de l’action 1 (ANFA), les derniers versement
s
ayant été effectués en 2021.
Au titre de
l’action 2 (PMT), 98,9
M
€ de CP étaient prévus en LFI, abondés de 33,9
M€
de reports de crédits non consommés l’année précédente et correspondant à l’échéance de
juillet 2021 reportée à janvier 2022, portant le total des crédits disponibles à 132,8
M€.
Les
crédits de l’action 2 ont été consommés dans leur intégralité.
B -
Le programme 796, non activé en 2022
Le programme 796
–
Rétrocessions de trop-perçus à la Banque de France
visait à
permettre le remboursement à la Banque de France des sommes versées au CAS, au cas où les
rétrocessions à la Grèce auraient été suspendues en raison du non-respect par celle-ci des
engagements pris dans le cadre du programme d’assistance financière. Ce
programme
n’a pas
été activé en 2022.
Chapitre II
la qualité de la gestion
I -
La qualité de la gestion et la démarche de performance
La charge de la rétrocession à la Grèce des revenus tirés des titres ANFA et PMT
constituait
un engagement financier de l’État qui
était régulièrement retracé dans la comptabilité
budgétaire.
Compte tenu de sa nature de simple vecteur des rétrocessions de la Banque de France à
l’État grec
, la démarche de performance du CAS est sans objet. Par conséquent, aucun objectif
ni indicateur ne figurait dans les projets et rapports annuels de performance.
II -
La clôture du CAS au 31 décembre 2022
À sa création, le CAS devait prendre fin le 31 décembre
2020, à l’expiration des
échéanciers de remboursement des revenus tirés des titres détenus sur l’État grec. Les
suspensions et décalages de paiement intervenus par la suite ont conduit à prolonger de deux
années la durée du CAS
9
.
Par conséquent, le CAS est arrivé à échéance depuis le 31 décembre 2022. En application de
l’article 37
de la Lolf, le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation
des comptes de l'année 2022, qui sera soumis au Parlement en 2023, clôturera le CAS, arrêtera
son solde et procédera à son apurement
9
Article 91 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.