FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Compte d’affectation spéciale
« Participations
financières de l’
État »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
9
INTRODUCTION
.....................................................................................................................
11
CHAPITRE I UN FINAN
CEMENT DU COMPTE D’A
FFECTATION SPÉCIALE
PARTICIPATIONS FINAN
CIÈRES DE L’ÉTAT TOU
JOURS PLUS COMPLEXE ET
TRÈS MAJORITAIREMENT BUDGÉTAIRE
.....................................................................
15
I - DES RECETTES BUDGÉTAIRES TRÈS MAJORITAIRES ET PEU LISIBLES
.....................
17
A - Un programme 358 de la mission
Plan d’urgence
devenu sans objet, toujours actif en 2022
.............
18
B - Un programme 367 de la mission
Économie
toujours prépondérant dans les recettes du CAS
...........
21
C - Les autres sources de financement budgétaire du CAS PFE
................................................................
23
II - UNE PRÉVISION DES RECETTES NON BUDGÉTAIRES DU CAS PEU OPÉRANTE
.......
24
A -
Le remboursement non annoncé d’une partie des titres super subordonnés d’Air France
-KLM
.........
25
B - Des retours financiers du PIA difficiles à anticiper mais encore limités
..............................................
26
III - UN SOLDE EN FORTE HAUSSE APRÈS UNE ANNÉE MARQUÉE PAR UNE FORTE
VOLATILITÉ
..........................................................................................................................................
27
CHAPITRE II DES DÉPENSES AYANT LARGEMENT EXCÉDÉ LA PRÉVISION
INITIALE DU FAIT DE
L’OPÉRATION EDF
.....................................................................
29
I - DES DÉPENSES EXÉCUTÉES PROCHES DE LA PRÉVISION HORS PÉRIMÈTRE APE .. 29
A - La dernière année du fonds p
our l’innovation et l’industrie (FII)
........................................................
29
B - Des dépenses dans divers fonds sectoriels globalement conformes aux prévisions
.............................
32
C -
Des échecs notables parmi les fonds issus des plans d’urgence et de relance transitant par le CAS
... 35
D - Les autres dépenses hors du périmètre APE
........................................................................................
36
II - DES OPÉRATIONS DU PÉRIMÈTRE APE DONT LA CONFIDENTIALITÉ ALLÉGUÉE
REND INOPÉRANTE TOUTE PRÉVISION
.......................................................................................
37
A - Des opérations confidentielles dont le suivi ne peut être réalisé
..........................................................
37
B -
Les deux opérations d’augmentation et d’acquisition du capital d’EDF
..............................................
39
C - Orano SA
: un ultime rachat de titres détenus par Areva SA afin de financer l’achèvement du chantier
d’Olkiluoto
.................................................................................................................................................
40
D - Les autres opérations du périmètre APE
..............................................................................................
42
III - UNE MOBILISATION INHABITUELLE DU CAS PFE
POUR L’AMORTISSEMENT
DE
LA DETTE COVID
.................................................................................................................................
43
CHAPITRE III LES PO
INTS D’ATTENTION POUR L’AVENIR
...................................
45
I - UNE GESTION DU CAS PFE TRÈS COMPLEXE
........................................................................
45
A - Des recettes aussi variées que les politiques publiques transitant par le CAS
.....................................
46
B - Des mouvements peu lisibles en gestion
..............................................................................................
46
C - Des reports devenus peu lisibles
..........................................................................................................
48
II - UN OUTIL DONT LA REMISE À PLAT APPARAIT PLUS QUE JAMAIS NÉCESSAIRE .. 49
COUR DES COMPTES
4
A -
La nécessité de mieux distinguer les différentes stratégies patrimoniales de l’État tout en gardant un
véhicule unique
..........................................................................................................................................
49
B - Une révision indispensable du modèle économique du CAS pour financer la stratégie actionnariale
pilotée par l’APE
........................................................................................................................................
50
C -
Des difficultés rencontrées lors des échanges entre l’APE et le Parlement
.........................................
52
III - UN SUIVI DE LA PERFORMANCE TOUJOURS PERFECTIBLE
.........................................
54
ANNEXES
..................................................................................................................................
57
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES EN
LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
..............................
58
ANNEXE N° 2.
SUIVI DES RECOMMANDATIONS FORMULÉES AU TITRE DE
L’EXÉCUTION BUDGÉTAI
RE 2021
...................................................................................................
59
Synthèse
L’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (L
olf) de 2001
1
dispose que
« les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de
l
’
État, à l
’
exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un
unique compte d
’
affectation spéciale »
, le compte d’affectation spéciale
« Participations
financières de l’État »
(CAS PFE).
Le principe d’un compte d’affectation spéciale est, sinon de parvenir à l’équilibre, du
moins d’enregistrer une forme de proportionnalité entre recettes et dépenses liées à un même
domaine d’intervention. En l’espèce, le CAS PFE a été conçu dans l’optique que les recettes
liées à la valorisation des participations financières de l’État (hors dividendes, qui relèvent de
la gestion courante) financent les dépenses liées à de nouvelles prises de participation ou au
renforcement des participations existantes.
Même si des signes apparaissaient déjà en ce sens avant la crise pandémique, ce modèle
est quasi-
inopérant depuis trois exercices du fait de l’impossibilité –
ou du renoncement
–
pour
l’État de procéder
à des cessions de participations sur le marché. Le modèle économique du
compte repose quasi-exclusivement, depuis 2020, sur un financement budgétaire en provenance
de plusieurs programmes du budget général qui fonctionne de surcroît largement par reports.
Outre que cette situation ne correspond plus à l’esprit du CAS originel et qu’elle enfreint dans
plusieurs cas les principes d’annualité et de spécialité budgétaire, elle rend difficilement lisible
l’origine, la chronique et le montant des opérations de l’
État-actionnaire.
L’exercice 2022 a atteint à cet égard un point limite qui doit provoquer une réflexion sur
le mode de fonctionnement du CAS et la transparence des opérations qu’il finance.
Une exécution budgétaire nettement en-deçà des prévisions en lois de finances, en
recettes et plus encore en dépenses
Les dépenses totales du CAS, estimées à 9,59
Md€
en loi de finances initiale, devaient
être financées à due concurrence par les reports issus du programme 358 -
Renforcement
exceptionnel des participat
ions financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire
(3,13
Md€), créé en 2020
, du programme 367 -
Financement des opérations patrimoniales
envisagées en 2021 et en 2022 sur le compte d
’
affectation spéciale « Participations financières
de l
’
État »
(1 Md€) et du
programme 424 -
Financement des investissements stratégiques
(500
M€)
,
ainsi que par l’ouverture de 4,78
Md
€
sur dix programmes budgétaires en LFI pour
2022.
Hors financement budgétaire, 179 M€ de recettes
(majoritairement des retours des
investissements d’avenir,
PIA) étaient attendues.
Le solde comptable de début d’année
(1,686
Md€) ne devait pas
être mobilisé.
1
Loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances.
COUR DES COMPTES
6
Au 31 décembre 2022, après
plusieurs opérations d’
ouvertures de crédits (report du solde
2021 et ouverture de
12,73 Md€ en L
FR 1 pour 2022
) et d’annulations (lors du décret d’avance
d’avril 2022 et de la LFR 2 pour 2022)
, les crédits ouverts en dépenses
s’
élevaient à 22 Md
€
(+ 129 % par rapport à la LFI) et les recettes budgétaires prévisionnelles à 20,19
Md€
(+ 131 %
par rapport à la LFI), soit 92 % des moyens prévisionnels du CAS. En exécution, le financement
budgétaire du CAS s’est finalement élevé à 89
%, du fait du remboursement par Air France-
KLM d’une partie (1,8 Md€) de sa dette à l’égard de l’État. Cette opération n’ava
it pas été
prévue au moment du vote de la LFI pour 2022, bien
que le conseil d’administration d’Air
France KLM en ait validé le principe dès 2021.
La transformation du modèle de financement du compte dans le sens d’une alimentation
budgétaire en lieu et pl
ace de recettes tirées de la valorisation des participations de l’État a
atteint un niveau inédit, qui soulève des interrogations au regard du principe même d’un compte
d’affectation spéciale.
L’exécution finale du CAS s’est élevée à 12,36
Md€ en dépenses
(- 44% par rapport aux
crédits ouverts) et à 17,4 Md€ en recettes (
- 23% par rapport aux crédits ouverts). Le solde
comptable du CAS au 31 décembre 2022 s’élève à 6,7 Md€. D’importants reports sont
disponibles sur le programme 367, et le Gouvernement dispose pour 2023 de marges de
redéploiement très élevées sur les recettes et les dépenses du compte qui modifient très
largement les masses et les équilibres votés en LFI 2023.
Des opérations majeures
décidées en cours d’année
En dépenses, les principales opérations financées par le CAS PFE sont la recapitalisation
puis l’offre publique d’achat de l’État sur le groupe
EDF et
l’acquisition des titres
Orano SA
placés en fiducie. Dans le cas
d’EDF, l’État a d’abord
souscrit à une augmentation de capital
en mars 2022, répondant ainsi à la sollicitation du groupe confronté à une prévision de chute de
ses résultats
pour l’année. L’acquisition d’une partie des actions détenues par
l’EPIC
Bpifrance
et l’augmentation de capital ont eu un coût de 2
,771 Md
€.
Annoncée en juillet 2022
parallèlement à l’annonce d’un programme de construction de nouvelles centrales nucléaires
,
l’offre publique d’achat simplifiée (OPAS) de l’État sur les titres EDF non encore détenus est
encore en cours, mais devrait au total atteindre un coût de 9,7
Md€.
Le décalage de cette
opération sur deux exercices, 2022 et 2023, a
très fortement mobilisé les services de l’APE et
du service du contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) afin de s’assurer des
engagements et désengagements comptable
s pour clore l’exercice 2022 à l’équilibre des
autorisations d’engagements (AE) et des crédits de paiement (CP)
.
Dans le cas
d’Orano SA, l’État a
poursuivi à hauteur de 639
M€ sa politique de rachat
des actions détenues directement ou placées en fiducie par AREVA SA, afin que cette société
puisse faire face à ses besoins de financement liés au chantier de l’EPR d’Olkiluoto en Finlande.
Au total, l’État détient désormais 90
% du capital d
’Orano SA
pour des financements apportés
de 2,42 Md
€ sur les deux dern
ières années. À ce jour
, la Cour note qu’aucun versement pour
compléments de prix, estimés à 126
M€ maximum, n’
a
été versé par l’État
ce qui constitue
autant de coûts potentiels
futurs pour l’État actionnaire.
SYNTHÈSE
7
Un nouveau circuit consacré au remboursement de la dette covid via le
programme 732
Le programme 732
-
Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État
est
désormais utilisé comme vecteur budgétaire permettant le remboursement de la dette covid,
via
un abondement du programme 369 nouvellement créé
- Amortissement de la dette de l'État liée
à la COVID-19.
Ce montage
n’a pour objectif que de fournir une traçabilité de l’amortissement
de la dette covid suivant une estimation conventionnelle, et non de cantonnement de celle-ci :
le surcroît
de dépenses liées à la crise covid ayant fait l’objet d’émissions de dettes de droit
commun, le montage choisi n’a pas d’effet sur le niveau d’endettement de l’État. Ce montage
éloigne le programme 732 de sa vocation initiale, à savoir l’utilisation des pr
oduits des
participations financières de l’État ou de leurs cessions à des fins de remboursement de la dette.
De plus, ce changement d’utilisation se fait en l’absence de mise en place d’un suivi
budgétaire adéquat. Le rapport de la Cour sur le budget de l
’État en 2022 –
résultats et gestion
analyse ce montage singulier et relève les inconvénients qui en résultent pour la lisibilité du
budget dans son ensemble.
La nécessité de mettre le fonctionnement du CAS PFE davantage en cohérence
avec les principes bu
dgétaires de spécialité, de transparence et d’annualité
La Cour a déjà signalé que les dérogations importantes dont bénéficie le CAS PFE, par
rapport aux principes budgétaires applicables aux missions ministérielles, ne contribuent pas à
la lisibilité de l
a stratégie de l’État en matière de participations financières. Si ces dérogations
peuvent se justifier dans le cas d’un autofinancement
du CAS PFE par des recettes issues de
cessions, elles sont problématiques à plusieurs égards dans le cadre d’un finance
ment
majoritairement budgétaire du compte. Par ailleurs, alors que la confidentialité des opérations
limite l’information transmise au Parlement, le volet de performance
du compte pourrait être
développé sur les deux programmes, afin de donner aux parlementaires, au moins
ex post
, une
vision précise et qualitative du pilotage de ces participations par l’APE.
Cette situation amène la Cour à préconiser de nouveau une normalisation du
fonctionnement du compte.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation nouvelle) : affecter au remboursement de la dette la totalité des retours
sur investissements du PIA, à travers le programme 732
(direction du budget, agence des
participations de l’État, secrétariat général pour l’investissement
)
.
2.
(Recommandation nouvelle) : Limiter au strict nécessaire et aux niveaux pouvant être
justifiés par des besoins étayés le montant des reports des crédits des programmes
alimentant le CAS
(
direction du budget, agence des participations de l’État
)
.
3.
(Recommandation nouvelle) : Réserver le programme 731 aux opérations relatives au
périmètre de l’APE et, le cas échéant, créer des programmes spécifiques pour les opérations
hors périmètre de l’APE
(direction du budget, agence
des participations de l’État
)
.
4.
(Recommandation réitérée) : Revoir les indicateurs de performance du programme 731 et
les compléter par des indicateurs sur la gestion de fonds
(direction du budget, agence des
participations de l’État
).
Introduction
L’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001
2
dispose que
« les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de
l
’
État, à l
’
exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un
unique compte d
’
affectation spéciale »
, le compte d’affectation spéciale
« Participations
finan
cières de l’État »
(CAS PFE).
Les participations financières de l’État sont définies dans la documentation budgétaire
comme les droits que celui-
ci détient sur d’autres entités, matérialisés ou non par des titres, qui
créent un lien durable avec celles-ci et comportent une contrepartie figurant à son bilan. Les
dividendes en numéraire issus de ces participations font l’objet d’un traitement différent
puisqu’ils
relèvent de la gestion courante et constituent des recettes non fiscales du budget
général de l’É
tat
3
.
Le CAS PFE est un outil budgétaire. Il rassemble les crédits en recettes et en dépenses
relatifs à la politique de l’État actionnaire, exercée par le commissaire aux participations de
l’État,
qui dirige
l’Agence des participations de l’État (APE). C
elui-ci est à ce titre responsable
de la mission, qui est constituée de deux programmes : le programme 731
–
Opérations en
capital
intéressant
les
participations
financières
de
l’État
et
le
programme
732
–
Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État.
Toutefois, le CAS
enregistre aussi des opérations situées hors du champ de l’APE
; son périmètre est ainsi distinct
de celui de l’État actionnaire.
Depuis 2020, la Cour a eu plusieurs fois l’occasion de signaler dans ses notes d’exécution
budgétaires successives que le CAS, dont le financement est devenu très majoritairement
budgétaire, faisait l’objet de dérogations importantes en matière de spécialité budgétaire, de
justification de la dépense ou encore d’annualité. Ce cadre dérogatoire en c
omplique la lecture
et ne permet pas au Parlement de se prononcer de manière satisfaisante sur les moyens alloués
par l’État à sa stratégie en matière de participations financières.
L’année 2022 s’inscrit dans cette lignée, avec des ouvertures de recettes
budgétaires
(détaillées dans le chapitre 1) très supérieures à la prévision initiale (20,2
Md€
ouverts contre
une budgétisation initiale de 8,8 Md
€ soit +
131 %), dont seuls 15,5
Md€ ont effectivement été
versés (la sous-exécution de - 4,7
Md€ représente 23% des crédits ouverts). Parmi
les recettes
du CAS figure en outre une opération non budgétaire importante, le remboursement par
Air France-
KLM d’une partie de sa dette
(pour 1,8
Md€),
qui n’avait pas été prévue au
moment
de la LFI pour 2022, alors que le c
onseil d’administration de l’entreprise
en avait validé le
principe dès 2021.
2
Loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances.
3
Les conditions d’utilisation du compte, en recettes comme en dépenses, sont définies à l’article 48 de la loi de
finances pour 2006.
COUR DES COMPTES
12
S’agissant des dépenses (détaillées dans le chapitre 2), l’exécution est
également très
inférieure aux crédits ouverts
: le CAS bénéficiait en 2022 d’un
e autorisation de dépense de
22
Md€
dont seuls 12,4
Md€ ont effectivement été
consommés, soit une sous-exécution de
- 9,65
Md€ (44
% des crédits ouverts).
L’ouverture massive de crédits en loi de finances
rectificatives (LFR) du 16 août 2022
n’a été que partielleme
nt justifiée (12,7
Md€ ont été
ouverts, pour financer l’achat par l’État des actions EDF dans l’opération de nationalisation
intégrale de l’opérateur, mais aussi d’opérations «
confidentielles »). De manière générale, le
Gouvernement a eu régulièrement recours à des opérations « confidentielles » dans les années
passées, qu’il n’est juridiquement pas possible de retracer dans le présent rapport.
Par conséquent, le CAS termine l’année avec un solde très largement positif, de 6,7
Md€
(contre 1,9
Md€ en 2021)
et des possibilités de reports très importantes (4
Md€ sur le
programme 367 -
Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 et en 2022
)
sans qu’il soit possible de déterminer dans quelle mesure ces réserves sont libres d’emploi ou
au contrair
e fléchées vers des opérations déjà engagées. À titre d’exemple, l’échec du fonds de
transition entreprises (78
M€ dépensés sur 1,5
Md€ de crédits prévus) et celui du fonds de fonds
France Relance États-régions (28
M€ sur 250
M€ de crédits prévus) laissent
des crédits
disponibles importants, qui pourront faire l’objet de redéploiements significatifs. L’utilisation
des réserves constituées sur le CAS et
via
les reports qui interviendront début 2023 ne fera
pourtant pas l’objet d’un examen parlementaire alors
qu’elles modifient très substantiellement
les équilibres votés en LFI 2023.
La suppression du programme 358 -
Renforcement exceptionnel des participations
financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire
est une esquisse de retour à la normale
du financement du CAS, qui doit être plus activement recherché en 2023.
La Cour formule plusieurs recommandations pour améliorer la gestion du CAS en cours
d’année et renforcer la lisibilité des opérations qu’il re
trace (chapitre 3).
Compte d
’
affectation spéciale
–
participations financières de l
’
État
Programme
731 -
Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État
Programme
732 -
Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État
INTRODUCTION
13
Graphique n° 1 :
compte
d’affectation spéciale
Participations financières de l’État
-
dépense 2022 (CP, en M€)
Source : Cour des comptes
Chapitre I
Un financement du compte d’affectation spéciale
Par
ticipations financières de l’État toujours plus
complexe et très majoritairement budgétaire
Le périmètre du CAS PFE porte d’une part sur les participations de l’État gérées par
l’Agence des participations de l’État (APE), soit 82 entreprises à fin 2022
4
, e
t d’autre part sur
divers mouvements financiers de nature patrimoniale, pour des interventions en fonds propres
ou quasi-
fonds propres, ne relevant pas à proprement parler de la politique de l’État actionnaire.
Le poids des principales participations du périmètre APE est rappelé ci-dessous.
4
Contre 81 au 31 décembre 2021.
COUR DES COMPTES
16
Graphique n° 2 :
les principales participations
de l’APE
Source : APE. Note : la taille des cercles est proportionnelle à la part de
l’État dans la capitalisation boursière
pour les entreprises cotées (pleins) et dans la valeur des capitaux propres pour les entreprises non cotées (vides).
Diverses opérations ont eu lieu au cours de l’année 2022 et expliquent l’évolution du
périmètre des participation gérées par l’APE
5
.
Deux nouvelles entreprises ont intégré ce périmètre. Le 25 mars 2022, l’État a acquis une
action de la Compagnie industrielle des lasers (CILAS) auprès de la société ArianeGroup SAS,
au prix de 2,47
€. Le 18 mai 2022, l’État a acquis une action de la socié
té Aubert & Duval
auprès de la société Eramet Holding Alliages, au prix de 16
€. Ces deux sociétés ont intégré le
portefeuille de l’APE, mais demeurent non contrôlées.
Par ailleurs,
le 21 novembre 2022, l’État a cédé l’action de préférence de catégorie B d
e
la société Airbus DS Geo SA qu’il détenait à la société Airbus Defence and Space SAS, au prix
de 1 008
€. Airbus DS Geo SA a donc quitté le périmètre du portefeuille suivi par l’APE.
Par ailleurs, le CAS retrace des opérations qui ne sont pas gérées par
l’APE, mais qui
relèvent d’opérations patrimoniales de l’État. Les mouvements sont opérés à travers le CAS,
conformément à l’article 21 de la Lolf, et se sont élevés à 4,22
Md€ en 2022, soit 34,2
% des
dépenses enregistrées sur le CAS (
v. infra
).
Autre no
uveauté de l’exercice 2022, le CAS, via le programme 732, a versé
une dotation
à la caisse de la dette publique (CDP) pour 1,9
Md€ (cf. ci
-dessous) et a doté deux fonds
5
Le décret n°2004-963 du 9 septembre 2004 portant création du service à compétence nationale Agence des
participations de l
’État, modifié par le décret du 16 juin 2021, doit être prochainement actualisé afin d’établir en
annexe les différentes entités
têtes de groupe et leurs filiales qui constituent le périmètre de l’APE.
UN FINANCEMENT D
U COMPTE D’AFFECTATI
ON SPÉCIALE PARTICIPATIONS FINANCIÈRES D
E L’ÉTAT
TOUJOURS PLUS COMPLEXE ET TRÈS MAJORITAIREMENT BUDGÉTAIRE
17
spécifiques liés à l’urgence et à la relance
: le Fonds de transition entreprises en difficulté et le
Fonds de fonds France Relance États-Régions (FFRER).
À ces différentes opérations correspondent des financements qui peuvent prendre diverses
formes, mais qui
sont aujourd’hui très majoritairement de nature budgétaire.
Schéma n° 1 :
s
ynthèse de l’équil
ibre du CAS en 2022
Source : APE, traitement Cour des comptes
I -
Des recettes budgétaires très majoritaires et peu lisibles
L’état A de la loi
de finances initiale pour 2022
(LFI pour 2022) avait prévu 9,59 Md€ de
recettes sur le CAS PFE, s’appuyant princip
alement sur des versements du budget général (9,41
Md€ soit 98
%) dont presque la moitié (4,630
Md€) était issue de report de crédits. Les recettes
non budgétaires étaient prévues à hauteur de 179
M€, dont 160 M€ au titre du PIA. À ces
recettes devait être ajouté le solde du CAS constaté à fin 2021, dont le report est de droit
6
.
Au cours de l’année 2022, si une cession exceptionnelle a finalement eu lieu avec
l’opération Air France (
v. infra
), les versements du budget général ont quant à eux été de 135 %
su
périeur à la prévision initiale, notamment par l’ouverture par la première loi
de finances
rectificative pour 2022 (LFR 1) sur le programme 367 de 12,73
Md€ abondant le CAS en
prévision de l’opération publique d’achat simplifiée d’EDF et d’autres opération
s
confidentielles.
6
Le report du sol
de comptable d’un CAS est de droit, sauf disposition contraire d’une loi de finances. En
application de l’article 37 de la LOLF, la loi relative aux résultats de la gestion arrête les montants des soldes non
reportés. Dans l’attente de la promulgation de cette loi, un report anticipé est effectué dès l’ouverture de l’exercice
par décision de la direction du budget matérialisée dans Chorus. L’absence de loi de règlement voté n’a pas fait
obstacle à ce que les crédits soient finalement dûment reportés.
COUR DES COMPTES
18
Contrairement aux autres CAS, le CAS PFE
n’est pas concerné par la restriction de la
part des recettes budgétaires dans ses recettes totales, limitées à 10 % des crédits initiaux des
autres CAS
7
.
La part des recettes budgétaires dans les recettes du CAS s’est élevée à 86
% en
2020, 88,3 % en 2021 et 89 % en 2022, contre 26,3 % en moyenne sur la période 2015-2019.
Graphique n° 3 :
recettes du CAS
Participations financières de l’État
(2017-2022)
Source : rapports annuels de performance, APE pour 2022, traitement Cour des comptes
Cette part très majoritaire des versements du budget général dans les recettes du CAS
PFE s’explique par la crise sanitaire et par l’impossibilité de céder des titres qui en a résulté,
entr
aînant une faible liquidité des participations détenues par l’État. L’absence de ressources
propres du CAS a justifié la création de deux programmes budgétaires destinés à cet effet sur
le budget général : le programme 358 -
Renforcement exceptionnel des participations
financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire
de la mission
Plan d’urgence
, et le
programme 367 -
Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 et en 2022 sur
le compte d’affectation spéciale
« Participations financi
ères de l’État
»
de la mission
Économie
. Le caractère extrêmement généraliste de ces deux programmes récents déroge au
principe de spécialité, puisqu’ils abondent le CAS sans justification au premier euro, ce qui a
contribué à affaiblir le contrôle parleme
ntaire et à complexifier la lecture de l’équilibre du CAS
PFE.
A -
Un programme 358 de la mission
Plan d’urgence
devenu sans objet,
toujours actif en 2022
Doté initialement de 20
Md€ en loi de finances rectificatives pour 2020 du 25 avril 2020
8
,
le programme 358 a abondé en recettes le CAS de 8,3
Md€ en 2020 et le solde non exécuté
(11,7
Md€) a été reporté sur 2021. En 2021, le programme 358 a abondé le CAS à hauteur de
672
M€ et 7,6
Md€ ont été annulés en gestion
; le solde, soit 3,39
Md€, pouvait être reporté
sur
2022.
7
Article 21 de la LOLF.
8
Des crédits ont été ouverts à due concurrence sur le CAS PFE afin de permettre à celui-
ci d’exécuter les dépenses
correspondantes.
UN FINANCEMENT DU CO
MPTE D’AFFECTATION S
PÉCIALE PARTICIPATIO
NS FINANCIÈRES DE L’
ÉTAT
TOUJOURS PLUS COMPLEXE ET TRÈS MAJORITAIREMENT BUDGÉTAIRE
19
La LFI pour 2022 prévoyait le report de 3,13
Md€ des crédits du programme 358 non
consommés en 2021 et leur versement en recettes sur le CAS. En gestion, 2,35
Md€ ont
effectivement été reportés sur le programme 358 tandis que 1,046
Md€ ont fait l’objet d’un
report croisé pour abonder le programme 367 (
v. infra
). Le décret d’avance du 7 avril 2022 a
ensuite annulé 1,92
Md€ sur le programme 358 qui n’ont pas été rétablis en loi de finances
rectificatives.
Sur les 425,2
M€ de crédits disponibles, se
ules trois opérations réalisées sur le CAS PFE
ont justifié la mobilisation des crédits du programme 358, pour un montant total de 128
M€.
297
M€ disponibles en fin d’année ont été annulés en LFR 2 du 1
er
décembre 2022. Au terme
de ces mouvements complexes et de sens opposés, la consommation finale des crédits du
programme 358 (128
M€) représente seulement 4
% des crédits prévus en LFI pour 2022
(3,13
Md€).
Graphique n° 4 :
exécution des crédits du programme 358 sur l’année 2022
Source : Cour des comptes
Le report de 3,13
Md€ prévu en recettes du CAS à l’occasion de la LFI pour 2022
devaient financer diverses opérations, dont seulement 1,63 Md
€ étai
ent documentés : création
d’un fonds de transition en soutien aux entreprises en difficulté
à hauteur de 1,5
Md€
;
abondement des fonds France Nucléaire (50
M€), A
ce Aéro Partenaires (50
M€) et
Avenir
Automobile n°2 (30
M€)
. La différence, soit
1,5 Md€
, était réservé à des opérations non
identifiées, constituant une réserve à la disposition du Gouvernement.
Les dépenses financées en 2022 par le programme 358 via le CAS ont été les suivantes.
COUR DES COMPTES
20
Tableau n° 1 :
u
tilisation des crédits consommés sur le programme 358 en 2022 (en M€)
Financements par le
programme 358
Prévision
LFI 2022
Exécution
2022
En %
Fonds France Nucléaire
(FFN)
50
50
100 %
Fonds Ace Aéro
Partenaires (Tikehau Ace
Capital)
50
0*
0 %
Fonds Avenir Automobile
n°2 (FAA 2)
30
0
0 %
Fonds de transition
entreprises en difficulté
1 500
78
5,2 %
Non défini
1 500
0
0 %
Total
3 130
128
4,1 %
Source : APE, traitement Cour des comptes
Note* : Le fonds Ace Aéro Partenaires a bien été abondé en 2022, à hauteur de 66
M€ mais
pas via des crédits issus de reports du P358, mais via le solde comptable du CAS.
À l’occasion de son rapport sur le budget de l’État en 2020 puis dan
s l
’analyse de
l’exécution budgétaire
2021 du
CAS PFE, la Cour avait souligné l’entorse au principe de
spécialité budgétaire qui résultait des reports croisés réalisés sur le programme 358 et avait
recommandé la suppression de ce dernier. En 2022, du fait de la sortie de la crise sanitaire, le
programme a été éteint en LFI pour 2023.
Dès lors que le programme 358 a été mis en extinction, la question de l’abondement des
véhicules financiers créés au titre de l’urgence, et pour lesquels des engagements jurid
iques ont
été pris, peut se poser. Selon l’APE, l’ensemble des dépenses susceptibles d’intervenir au titre
des fonds France Nucléaire, Ace Aéro Partenaires, Avenir Automobile n°2 sont couvertes par
les financements déjà apportés par le programme 358 et seront financées à partir du solde
comptable reporté en 2023 et réservé au financement des opérations fléchées Covid, soit
234,7
M€.
Ce montant correspond aux dépenses globales restant à financer en 2023 et au-delà
au titre de souscriptions aux fonds déjà effectives ou à venir
9
. Ces crédits étant positionnés dans
le solde comptable du CAS, il serait souhaitable qu’un montant équivalent de crédits soit gelé
dans Chorus, au moment du report de ce solde en début de gestion 2023.
9
Une souscription complémentaire au fonds France Nucléaire est susceptible d’intervenir en 2023.
UN FINANCEMENT DU CO
MPTE D’AFFECTATION S
PÉCIALE PARTICIPATIO
NS FINANCIÈRES DE L’
ÉTAT
TOUJOURS PLUS COMPLEXE ET TRÈS MAJORITAIREMENT BUDGÉTAIRE
21
Tableau n° 2 :
paiement des engagements du programme 358 (en
M€)
Déjà
souscrit
Dépense
Reste à
dépenser
Souscriptio
n attendue
en 2023
Total à
dépenser en
2023 et au-
delà
FAA 2
105
31,5
73,5
0
73,5
FFN
50
10
40
50
90
Fonds Ace Aéro
150
78,8
71,2
0
71,2
Montant total
305
120,3
184,7
50
234,7
Source : APE
B -
Un programme 367 de la mission
Économie
toujours prépondérant
dans les recettes du CAS
Le caractère exceptionnel du programme 358 et l’intitulé même de la mission
Plan
d’urgence
commandaient sa suppression à court ou moyen terme. Pourtant, en sortie de crise,
plusieurs participations de l’État ont nécessité un soutien conséquent. Le programme 367
-
Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 sur le compte d’affect
ation
spéciale «
Participations financières de l’État
»
a ainsi été créé par la loi du 19 juillet 2021 de
finances rectificative pour 2021 (LFR 1) et doté de 2
Md€ de crédits provenant d’annulation
équivalente sur le programme 358. En 2021, 1
Md€ en proven
ance du programme 367 a
effectivement abondé le CAS. Aucune opération n’ayant eu lieu, la totalité est venue grossir le
solde du compte.
En LFI pour 2022, le programme 367 a été doté de 748
M€. Il a surtout bénéficié d’1
Md€
de report de crédits, et de 1,05
Md€ de report croisé de crédits issus du programme 358, portant
ainsi les crédits disponibles à 2,79
M€. Ces crédits ont été complétés par l’ouverture
additionnelle et exceptionnelle de 12,732
Md€ de crédits par la LFR du 16 août 2022, destinés
à finance
r l’opération EDF et d’autres opérations confidentielles.
Sur les 15,53
M€ de crédits disponibles sur le programme 367, 11,46
Md€ ont finalement
abondé le CAS en 2022. 4,07
Md€ de crédits demeurent non consommés en 2022, dont 2
Md€
ont fait l’objet d’un r
eport sur 2023
10
.
10
Arrêté du 10 mars 2023 portant report de crédits.
COUR DES COMPTES
22
Graphique n° 5 :
exécution des crédits du 367 sur l’année 2022
Source : Cour des comptes
Bien qu’initialement créé pour une durée d’un an, le programme 367 a été reconduit en
2022 et 2023
11
, et semble donc s’inscrire dans la durée, d’autant qu’il constitue un outil
« généraliste » de financement du CAS. Il a permis de financer des opérations importantes dans
des secteurs très variés (EDF, abondement de fonds sectoriels ou transversaux), avec des
redéploiements importants qui constituent autant de marges de manœuvre financières en cours
d’année. À titre d’exemple, la recapitalisation d’EDF à hauteur de 2,7 Md€ intervenue en mars
2022 a été financé par des reports issus des programmes 367 et 358, en prenant en compte les
reports croisés et par mobilisation du solde comptable sans qu’il soit nécessaire d’apporter les
informations et précisions qu’exigent a priori les opérations prévues au stade de la loi de
finances initiale.
L
’absence de justif
ication au premier euro
d’une part croissante des dépenses financées
par le programme 367 sur le CAS est source de difficultés, tant au niveau de la budgétisation
que de la gestion des recettes issues de ce programme et abondant le compte.
En 2022, le programme 367 représente 66 % des recettes totales du comptes et 74 % de
ses recettes budgétaires. Ce poids prédominant interpelle sur la robustesse du modèle de
financement du CAS en bas de cycle, qui doit théoriquement reposer sur des recettes issues de
cessions. De plus, la capacité à anticiper les besoins de financement ne transparait pas dans les
montants inscrits sur le programme 367, comme l’illustrent les écarts en gestion depuis 2021.
11
Outre les reports de 2022 sur 2023, aucun crédit supplémentaire n’a été ouvert en LFI pour 2023.
UN FINANCEMENT DU CO
MPTE D’AFFECTATION S
PÉCIALE PARTICIPATIO
NS FINANCIÈRES DE L’
ÉTAT
TOUJOURS PLUS COMPLEXE ET TRÈS MAJORITAIREMENT BUDGÉTAIRE
23
Graphique n° 6 :
é
carts entre la prévision initiale et l’exécution du programme 367
Source : APE, traitement Cour des comptes. Note
: comme indiqué par l’APE, les recettes du programme
367 sont justifiés uniquement comme les
abondements préalables à l’augmentation de capital d’EDF et à
l’offre publique d’achat simplifiée d’EDF.
La multiplicité des politiques publiques portées par le CAS PFE et actuellement financées
par le programme 367 n’est pas conforme au principe de spécialité budgétaire prévue par la
Lolf et aboutit à la constitution d’une réserve budgétaire non soumise à la valida
tion du
Parlement. Par ailleurs, le commissaire général aux participations de l’État, responsable du
programme 367, est également le bénéficiaire des crédits en recettes sur le CAS.
Afin d’engager la normalisation du compte, l’alternative consisterait à u
tiliser les
programmes ministériels dédiés pour financer les opérations relevant de leurs périmètres
respectifs et de conserver sur le programme 367 le financement d’opérations confidentielles ou
l’abondement à titre de précaution du CAS
12
. L’opération EDF,
explicitement mentionnée à
l’occasion de la LFR 1 de 2022, ne pouvait être justifiée par des considérations de
confidentialité et aurait pu être financée par le programme budgétaire support de la politique
énergétique française (le programme 345
–
Service
public de l’énergie
, au sein de la mission
Écologie, développement et mobilité durables
). La nécessaire confidentialité des opérations,
qui explique le recours à un programme généraliste, ne trouve pas à s’appliquer dans le cas de
l’opération EDF qui justifiait expressément l’ouverture de crédits en LFR d’août 2022. Cet
exemple illustre la nécessité d’une remise à plat tant du modèle de financement du CAS, que
du circuit budgétaire retenu pour l’alimenter.
C -
Les autres sources de financement budgétaire du CAS PFE
Si les recettes budgétaires du CAS ont crû avec les programmes 358 et 367, d’autres
programmes du budget général ont été mobilisés depuis 2018 pour apporter des financements
et réaliser des opérations via le CAS.
12
Avant 2021, le programme 134
Développement des entreprises et régulations
était utilisé pour abonder le CAS
lorsque les cessions réalisées étaient inférieures aux besoins constatés en raison des conditions de marché, dont la
responsable de programme est la secrétaire générale du ministère de l’économie et des finances.
2000
1000
0
2794
11457
7120
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
LFR 2021
Exécution 2021 Consommation
du CAS 2021
LFI 2022 et
reports
Exécution 2022 Consommation
du CAS 2022
COUR DES COMPTES
24
Pour les opérations de renforcement
de fonds propres d’entités transitant par le CAS PFE
mais ne rentrant pas dans le périmètre de l’APE, les recettes proviennent majoritairement des
programmes budgétaires sectoriels concernés. En 2022, deux programmes ont abondé le CAS
pour ce type d’opérat
ions : le programme 361 pour le Pass Culture pour 350 000
€
13
, et le
programme
365 pour la dotation en capital à destination de l’AFD (190
M€)
14
.
S’agissant du financement des véhicules financiers (fonds d’investissement, fonds
communs de placement) dans le
squels l’État a investi pour ses différentes politiques publiques,
ils ont tous, à l’exception du Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII), été financés par des
abondements budgétaires, issus majoritairement des missions
Plan de relance
et
Investir pour
la France de 2030
. Ces fonds participent désormais régulièrement à l’abondement en recettes
du CAS puisque des retours ont été constatés en 2020, 2021 et 2022, sous la forme de
reversements d’intérêts capitalisés, de remboursements de comptes courants d’
associés, de
produits de cessions ou encore de remboursements en capital.
En revanche, l’usage qui sera fait
de ces fonds n’a pas été clarifié (
v. infra
).
En 2022, six autres programmes budgétaires (144, 363, 422, 423, 424, 425) ont abondé
le CAS, essentiellement pour financer des programmes du PIA et de
France relance
, à hauteur
de 1,84
Md€
. Ils correspondent à des engagements pris avant 2022, et viennent compléter des
versements déjà effectués. Au total, environ 6,3
Md€ seront consommés dans les années à
venir
sur le CAS PFE à partir de financements de ces programmes.
Enfin, depuis 2022, le CAS abrite le remboursement de la Caisse de la dette
publique
(CDP), dont l’abondement de 1,89
Md€ provient du programme 369 (
v. infra
).
La multiplicité des sources de versement du budget général constitue un facteur de
complexité et d’illisibilité en gestion
:
s’il y a parfois
concomitance entre
l’exécution sur le
programme du budget général et ensuite sur le
CAS, dans d’autres cas
des versements du budget
général demeurent dans
le solde comptable, alors même que l’engagement de la dépense est
quasi-
certain (conventionnement de l’État avec le gestionnaire d’un fonds, notamment
Bpifrance). L’APE, unique responsable de programme, doit alors
identifier au sein du solde les
sommes libres d’emploi ou non.
II -
Une prévision des recettes non budgétaires du CAS peu
opérante
En LFI pour 2022, les recettes non budgétaires représentaient 2 % des recettes
prévisionnels du CAS (179
M€)
; elles se sont finalement élev
ées à 1,9 Md€ (11
% des recettes
totales). Conformément à la décision de ne pas procéder à des cessions d’actifs, aucune recette
en capital n’a été réalisée. Les recettes non budgétaires du CAS PFE se sont composées d’un
remboursement de créances de la société Air France-KLM (1,8
Md€), de différents retours de
PIA et fonds divers (121
M€), de la cession d’une action d’Airbus DS Geo SA (1
008
€) ainsi
13
Le Pass Culture a transité par le CAS PFE en 2019 et 2022.
14
L’abondement pour les banques multilatérales et de développement ne fait pas l’objet d’un financement issu
d’un programme budgétaire, mais est supposé être financé par les recettes générales du CAS PFE.
UN FINANCEMENT DU CO
MPTE D’AFFECTATION S
PÉCIALE PARTICIPATIO
NS FINANCIÈRES DE L’
ÉTAT
TOUJOURS PLUS COMPLEXE ET TRÈS MAJORITAIREMENT BUDGÉTAIRE
25
que de deux compléments de prix suite à des cessions de 2018
15
. La confidentialité des
opérations en capital
rend peu opérante les prévisions annoncées à l’occasion du vote de la loi
de finances.
A -
Le remboursement non annoncé d’une partie des titres super
subordonnés d’Air France
-KLM
En 2021,
l’État a souscrit à 3
Md€ de titres super subordonnés à durée indétermin
ée
(TSSDI) pour soutenir Air France-KLM. Le règlement est intervenu par conversion en TSSDI
de l’avance en compte d’actionnaire du même montant accordée en 2020.
Dans son analyse de
la gestion du compte en 2021, la Cour a signalé la spécificité des TSSDI, qui se rapprochent en
pratique d’un prêt sans échéance contractuelle
: l’émetteur (Air France
-KLM) décide en effet
du moment auquel il remboursera le prêteur. Tous les autres créanciers détenteurs de dette sont
par ailleurs prioritaires sur le détenteur de
ces titres, en l’occurrence l’État.
Du fait de cette situation, Air France-KLM ne pouvait ni verser de dividendes à ses
actionnaires, ni procéder à des opérations d’acquisition. La société a donc décidé de procéder à
une ouverture de capital pour récupérer des fonds propres. La Commission européenne a
demandé que 75
% de cette opération soit consacrée au remboursement des TSSDI de l’État.
Le 24 mai 2022, Air France-KLM a lancé une augmentation de capital de 2,3
Md€, à laquelle
l’État a souscrit afin de mai
ntenir inchangée sa part dans le capital de la société (28,6 %). Le
produit de l’augmentation de capital a été principalement affecté au remboursement accéléré
des instruments obligataires hybrides souscrits par l’État en 2021, ainsi qu’au renforcement des
fonds propres. Cette souscription s’est réalisée par conversion d’une partie (645
M€) des TSSDI
souscrits lors de la première recapitalisation réalisée en avril 2021.
Au total, à la fin de l’année 2022, sur les 3
Md€ de TSSDI détenus par l’État sur
Air France-KLM, 645
M€ de créances ont été convertis en actions lors de l’ouverture de capital
et 1,8
Md€ ont fait l’objet d’un remboursement, qui correspondent à une recette du CAS. Au
terme de ces opérations, l’État détient encore 595
M€ de TSSDI.
Ces opérations successives appellent plusieurs observations.
D’une part, vu les décisions du conseil d’administration d’Air France
-
KLM, l’État aurait
pu mentionner cette opération à l’occasion du PLF 2022 et expliquer par là
-même les raisons
pour lesquelles il
convenait de maintenir à due concurrence sa participation au capital d’Air
France, et apporter des précisions sur l’usage de la
recette
attendue (financement d’une autre
opération ou affectation au désendettement par le programme 732).
D’autre part, l’État
a dû contribuer à hauteur de 645
M€ pour se maintenir au même
niveau au capital d’Air France
-
KLM lors de l’augmentation de ce dernier. Il a donc choisi de
transformer une dette en actions et cette augmentation de capital, effectuée à 1,17 € l’action, a
eu
pour conséquence de baisser le coût unitaire moyen pondéré de l’action Air France détenue
par l’État. La valeur brute des titres
Air France-KLM
a augmenté du montant de l’augmentation
de capital : de 1,6 Md€ à 2,2 Md€ dans le bilan, mais en fin d’année l’
État a dû augmenter la
dépréciation de ses actifs Air France KLM de 450
M€ du fait du cours de bourse au 31 décembre
15
Deux compléments de prix ont été versés par le consortium de réalisation à hauteur de 33 744
€.
COUR DES COMPTES
26
2022. Au regard du graphique ci-dessous, la dépréciation de la valeur des actions Air France
est la conséquence directe de l’augmentation de capital réalisée le 24 mai 2022 (l’action valait
2,19
€ le 23 mai 2022). Le ministre des finances n’a par ailleurs pas saisi la commission des
participations et transferts à l’occasion de cette augmentation du capital.
Graphique n° 7 :
évolution du cours de bourse d’Air
France-KLM en 2022
Source : Euronext
B -
Des retours financiers du PIA difficiles à anticiper mais encore
limités
Les retours financiers issus des fonds mobilisés pour les programmes d’investissement
d’avenir («
retours PIA ») et des fonds divers étaient estimés à hauteur de 160
M€ en LFI 2022.
Ils se sont finalement élevés à 121
M€
pour abonder le CAS en 2022.
Tableau n° 3 :
prévision et exécution des retours des PIA et des fonds divers (en M€)
Prévision 2022
Exécution 2022
Total PIA
160
73
Fonds divers (FFT3, FNA)
48
Total PIA et fonds divers
160
121
Source : SGPI, APE
Par comparaison, les retours financiers constatés en 2021
s’étaient
élevés à 345
M€ contre
une prévision initiale de 20
M€
.
L’écart entre les montants prévus en
LFI
2022 et l’exécution
e
st donc plus faible qu’en 2021
(- 39
M€ en 2022 contre +
325
M€ en 2021
), mais en revanche,
l’écart à l’exécution 2021 est élevé (
- 224
M€). En 2020, les retours avaient atteint 88
M€.
Cette chronique erratique est complexe à comprendre : selon le SGPI, gestionnaire des
PIA, «
l’écart entre les montants prévisionnels déclarés par les opérateurs présentés dans le
cadre du jaune et les montants effectivement recouvrés par l’État est représentatif de
l’intervention du PIA, qui permet de déclencher des investi
ssements dans une logique de
partage assumée des risques et des bénéfices
», mais cette explication ne permet pas de
comprendre pourquoi aucune prévision fiable ne peut être réalisée à l’occasion du PLF.
A
fortiori
, l’estimation pluriannuelle des retours a
ttendus sur les fonds engagés est un exercice
jugé trop complexe pour être réalisé.
UN FINANCEMENT DU CO
MPTE D’AFFECTATION S
PÉCIALE PARTICIPATIO
NS FINANCIÈRES DE L’
ÉTAT
TOUJOURS PLUS COMPLEXE ET TRÈS MAJORITAIREMENT BUDGÉTAIRE
27
Cette situation est d’autant plus problématique que les fonds ayant transité ou destinés à
transiter par le CAS représentent plus de 11
Md€ depuis la mise en œuvre des PIA
et que
l’exécutif n’a pas clarifié sa doctrine d’utilisation des retours
financiers.
Les retours aujourd’hui constatés du PIA devraient par principe venir contribuer au
désendettement à travers le programme 732. Par comparaison, l’APE ne bénéficie pas des
retours en dividendes pour financer son action, et la logique consistant à affecter à la stratégie
actionnariale de l’État le résultat des PIA n’apparaît pas évidente.
Au regard de la difficulté à tracer ces recettes, et pour maintenir une étanchéité entre les
recettes du PIA et la politique actionnariale de l’État pilotée par l’APE d’autre part, la Cour
recommande que les retours financiers des fonds PIA ne soient pas affectés à de nouvelles
opérations capitalistiques mais au désendettement de l’État, en
passant par le programme 732.
III -
Un solde en forte hausse après une année marquée par une
forte volatilité
Au 31 décembre 2021, le solde du CAS PFE était de 1 686
M€, intégralement reporté dès
janvier 2022. Son niveau est supérieur au solde minimal souhaitab
le en début d’exercice, que
l’APE évalue entre 800
M€ et 1
000
M€. Juridiquement, le solde comptable du CAS ne peut
jamais être négatif
: en l’absence de crédits suffisants, les opérations prévues ne pourraient être
réalisées.
Si le solde n’a jamais été négatif en cours de gestion avant l’intervention de la première
loi de finances rectificatives, la Cour constate que plusieurs opérations annoncées auraient dû
être reportées faute de disponibilités sans la première recette issue de l’opération Air France
-
KLM. Comme indiqué par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) lors du
premier compte rendu de gestion du 30 avril 2022, «
les dépenses globales sont estimées en
hausse de 3 146
M€ par rapport à la programmation, soit un dépassement de la re
ssource
disponible de 948
M€
». Dès avril 2022, seule une loi de finances rectificative pouvait couvrir
le besoin de financement exprimé par l’APE.
Tableau n° 4 :
évolution mensuelle du solde comptable réel sur 2022
Source : a
gence des participations de l’État
La
recapitalisation d’EDF intervenue en avril 2022 (
v. infra
) a en effet consommé
2,65
Md€ tandis que le décret d’avance du 7 avril 2022 supprimait 1,924
Md€
- soit davantage
que la totalité des dépenses non fléchées du CAS et du solde comptable
16
. À la fin du mois
d’avril, l’APE ne pouvait donc plus réaliser la totalité des dépenses prévues dans la
documentation budgétaire annexée au PLF pour 2022. Ce n’est que grâce à la recette
16
L’APE considère les deux opérations EDF comme n’étant ni typées Covid ou Relance.
Janvier
Février
Mars
Avril
Mai
Juin
Juillet
Août
Septembre
Octobre
Novembre
Décembre
1 628
1 612
3 166
523
514
1 400
791
1 273
1 187
10 882
8 511
6 747
COUR DES COMPTES
28
exceptionnelle d’Air France que le solde comptable a pu s’améliorer et couvrir, h
ors OPAS
EDF, la totalité des engagements prévus en LFI 2022 au premier semestre.
Avec la LFR 1 pour 2022, le solde comptable a fortement augmenté pour atteindre
10,88
Md€ en octobre 2022, une fois reçu l’abondement provenant du programme 367 pour
l’opération EDF (9,71 M€). Une partie des crédits ayant été consommé jusqu’à décembre 2022,
le solde du CAS PFE s’élève à 6,75
M€ au 31 décembre 2022.
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
1.
(Recommandation nouvelle) : affecter au remboursement de la dette la totalité des retours
sur investissements du PIA, à travers le programme 732 (direction du budget, agence des
participations de l’État, secrétariat général pour l’investissement).
Chapitre II
Des dépenses ayant largement excédé la prévision
initiale du fait de l’opération EDF
Les dépenses exécutées par le CAS PFE se déploient sur deux programmes : le
731 -
Opérations
en capital intéressant les participations financières de l’État
et le programme
732 -
Désendettement de l’État et des établissement publics de l’État
. Si le responsable de
programme unique est le commissaire aux participatio
ns de l’État, en pratique, le responsable
de programme distingue un périmètre APE et un périmètre hors APE.
Graphique n° 8 :
exécution des crédits (CP, en M€)
Source : Cour des comptes
I -
Des dépenses exécutées proches de la prévision hors
périmètre APE
A -
La dernière année du fonds pour l
’i
nnovation et l
’i
ndustrie (FII)
Le FII a
été créé le 15 janvier 2018 par une dotation à Bpifrance d’un ensemble d’actifs
(titres et numéraire) d’une valeur cible de 10
Md€, cette dotation non consommable devant
engendrer chaque année un
revenu de l’ordre de 250
M€ fournissant les financements
8 563
3 892
1 122
11 701
5 536
10 476
100
100
0
0
0
1 885
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Programme 731
Programme 732
COUR DES COMPTES
30
nécessaires aux engagements pris par le fonds.
Le fonds a été doté au départ d’un apport en
numéraire pour 1,6 Md
€, placé sur un compte au Trésor rémunéré à 2,5
%, et d’autre part, de
titres EDF et TSA (Thalès) à hauteur de 8,4
Md€
supposés verser chaque année des dividendes.
Fournis temporairement par l’APE
, ces titres devaient ensuite lui revenir au fur et à
mesure que les cessions de participations financières prévues dans la loi PACTE, en
l’occur
rence celles de la Française des Jeux (FDJ)
et d’
Aéroports de Paris (ADP), permettraient
de remplacer les titres par des apports en numéraire reversés par le CAS PFE.
L’introduction
en bourse de la FDJ a permis de procéder au versement au FII du produit re
çu par l’État, soit
1,9
Md€, permettant à l’APE de reprendre 61 millions d’actions
EDF pour une valeur de
637
M€.
En 2021
, aucun versement en numéraire n’a été réalisé sur le FII ni de
retour de titres
dans le portefeuille de
l’État.
Malgré l’objectif de r
emplacement des titres par des numéraires
sur le compte au Trésor, la crise n’a jamais permis au FII de réduire sa constitution majoritaire
de titres.
Atteint en 2018 et 2019, l’objectif de recettes de 250
M€ ne l’a été ni en 2020 ni en 2021
du fait de la crise sanitaire. En 2021, les recettes ont été constituées de 183,2
M€ et de
15,5
millions d’actions EDF versés en dividendes au titre des années 2020 et 2021 mais non
monétisés. En 2022, les recettes ont été constituées d’un versement de TSA de 140,2 M€ d
e
dividendes, de 12,4
millions d’actions EDF au titre de la perception du solde de dividende de
l’année 2021 et non monétisée. Par ailleurs, ces recettes sont complétées par des intérêts perçus
sur la dotation numéraire du fonds, pour une rémunération du compte du Trésor à 2,5 %, ayant
ainsi versé 87,5
M€ d’intérêts en 2022. Enfin, 116,9 M€ ont été versés au FII lors du rachat en
mars 2022 par l’APE des 15,5
millions d’actions EDF versées en 2021, engendrant une moins
-
value de 52,4
M€ dans le résultat de Bp
ifrance
: le produit de la cession s’est élevé à 117
M€,
pour une vente à 7,54
€ par action, alors que la charge était de 169,4 M€, en raison du cours
moyen pondéré d’apport à 10,92
€
17
. Les revenus programmables en 2022 s’élevaient à
344,4
M€.
17
Contrairement à la reprise des 61
M d’actions EDF en 2020, les 15,5 M d’
actions EDF versées comme
dividendes en titres ont été rachetées par l’APE pour 117
M€, ayant intégralement abondés les revenus du FII.
DES DÉPENSES AYANT LARGEMENT EXCÉDÉ LA PRÉVISION INITIALE DU
FAIT DE L’OPÉRATION
EDF
31
Tableau n° 5 :
évolution de la constitution et de la rémunération du FII
2018
2019
2020
2021
2022
Total
Constitution
Compte numéraire (en M€)
1 600
1 600
3 500
3 500
3 500
-
Actions EDF (en M)
389
389
328
328
328
-
Action TSA (en M)
110
110
110
110
110
-
Rémunération
Dividendes en titre EDF
0
0
0
15,5 M
d’actions
12,4 M
d’actions
-
Vente d’actions issues de
dividendes en titres EDF
0
0
0
0
117,0*
117,0
Dividendes EDF
179,1
120,7
0
0
0
299,8
Dividendes TSA
85,8
100
66
96
140,2
488,0
Compte rémunéré à 2,5 %
12
40
59,7
87,5
87,5
286,7
Frais de gestion
0
- 0,3
- 0,3
- 0,3
- 0,3
- 1,2
Total
276,9
260,4
125,4
183,2
344,4
1 190,3
Source : SGPI, traitement Cour des comptes. Note
: Les 15,5 M d’actions EDF ont fait l’objet d’une vente pour 117 M€ en
mars 2022.
Depuis le lancement du PIA 4 en 2021, les actions financées par le FII ont été modifiées
du fait d’une nouvelle articulation entre le FII et le PIA.
Parmi les actions du programme 425 -
Financement structurel des écosystèmes
d'innovation
figure l’aide aux
entreprises innovantes à travers l’action «
Aides à l’innovation
bottom-up
», pour un volume cible de 3,25
Md€ au titre du PIA 4, soit 650
M€ par an. Le
financement est porté par le programme 425 à hauteur de 2,8
Md€ sur cinq ans et par les intérêts
du Fo
nds pour l’innovation et l’industrie (FII). L’articulation entre le PIA 4 et le FII était
double. En cas de versements de dividendes du FII supérieurs à la prévision,
le montant d’AE
ouvert sur le programme 425 pouvait être ajusté au cours des exercices, p
ar le biais d’une
annulation d’AE
; à l’inverse, en cas de difficulté exceptionnelle empêchant le fonds d’atteindre
le rendement cible de 250 M€ sur l’année, les crédits du PIA
4 pouvaient être mobilisés pour
compléter les revenus du FII
18
. Pour autant, les revenus excédentaires dégagés par le FII au
cours des exercices précédents pouvaient également être utilisés pour compenser un éventuel
manque à gagner. En 2022, ce sont ainsi 115,3
M€ du FII qui ont financés cette action tandis
que 174,1
M€ ont été mobil
isés sur la mission
Investir pour la France de 2030
au titre de la
même action.
18
De fait, en 2021, des crédits du PIA 4 budgétisés sur le programme 425 ont été mobilisés en cours de gestion du
fait de contraintes de calendrier. Des versements de dividendes non liquides (dividendes en titres) du côté du FII
avaient entrainé une difficulté à financer intégralement sa programmation.
COUR DES COMPTES
32
En 2022, le FII a consommé la totalité des crédits engagés sur un nombre d’actions
désormais restreint. Alors que le FII devait financer l’émergence des nouveaux défis pour
près
de 120 M€ par an
19
, ce sont finalement 53,5
M€ qui auront été consommés. Par ailleurs, le plan
Deeptech n’a pas été reconduit en 2022. Ainsi, le FII a eu pour seul objet en 2022 l’exécution
du plan Nano 2022 (25
M€) et des aides à l’innovation Bpifranc
e (115,3
M€), intégralement
consommées. L’objectif de programmation d’engagements à hauteur de 250
M€ a été ainsi
largement amendé, à hauteur de 140,3 M€ (
- 44 %), très en-deçà des crédits programmables
(344,4
M€).
Depuis 2018, la Cour a souligné dans de nombreux rapports le caractère inadapté et
injustifié du Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII), qui a complexifié les circuits de
financement et nuit au principe d’unité budgétaire. La valorisation du FII ainsi que les recettes
programmables étant fluctuantes, un tel fonds ne pouvait être un instrument adapté au
financement régulier de la politique de soutien à l’innovation comme l’a montré la Cour en
2021. Elle a à plusieurs reprises recommandé sa rebudgétisation.
Si ces constats demeurent pour l’e
xercice 2022, la Cour note que le FII est mis en
extinction en 2023. Aucun décaissement n’est prévu en 2023
: les 3,5
Md€ de numéraire seront
transférés au CAS PFE, tout comme les dotations en actions EDF et TSA. Enfin, tous les
engagements et décaissements sont désormais intégrés à la mission
Investir pour la France de
2030
au programme 425
–
Financement structurel des écosystèmes d’innovation
, à hauteur de
262,5
M€ d’AE en 2023.
B -
Des dépenses dans divers fonds sectoriels globalement conformes aux
prévisions
Le CAS PFE voit transiter les dépenses investies dans des véhicules financiers au titre de
différentes politiques sectorielles.
Le volume le plus important concerne les programmes d’investissements d’avenir (PIA)
qui transitent par le CAS PFE depuis leur création. Au total, 34 dispositifs distincts sont
concernés, pour un montant total de 11
Md€. Ils sont financés par cinq programmes
20
dont
quatre sont actifs en 2022 : les programmes 422, 423, 424 et 425.
Les documents annexés au PLF 2022 faisaient état d’une dépense liée aux PIA d’un
montant de 1 620
M€ en AE et CP, dont 500
M€ étaient conditionnés à un report en 2022 d’une
recette prévue en 2021. Par amendement, le Gouvernement a relevé de 660
M€ les autorisations
de dépenses du programme 731 et les recettes attendues du programme 424, pour financer
plusieurs actions supplémentaires, portant le montant total prévu à 2,28
Md€
21
. En exécution,
la totalité de ces dépenses ont été réalisées, à l’exception de quelques redéploiements.
19
Communiqué de presse du Gouvernement, 15 février 2018.
20
Les programmes 421, 422, 423, 424 et 425, issus de la mission
Investir pour la France de 2030
.
21
D’après la direction du budget, les 660 M€ supplémentaires sont issus de l’ouverture par amendement de 34
Md€ sur la mission
Investir pour la France de 2030
.
DES DÉPENSES AYANT LARGEMENT EXCÉDÉ LA PRÉVISION INITIALE DU
FAIT DE L’OPÉRATION
EDF
33
Tableau n° 6 :
dépenses prévisionnelles et
exécution des fonds relevant des PIA (en M€)
Action
Montant
prévu en
LFI 2022
Montant
exécuté en
2022
Écart
Fonds national post-maturation Frontier venture
150
150
PIA 4 - Accélération de la croissance
500
560
+ 60
F
onds national d’amorçage n°
2
150
150
T
erritoires d’innovation de grande ambition
-
démonstrateurs
100
100
Grands défis
100
0
- 100
Intégration des SATT
50
50
T
erritoires d’innovation de grande ambition
- volet
territorial
50
50
Transformation des filières
20
120
+ 100
Accélération de la croissance (non budgété, financé par
report 2021 CAS éventuellement)
500
0
- 500
Accélération de la croissance des start-ups
450
600
- 60
Accélération des implantations de start-ups industrielles
150
Entreprises porteuses de projets
agricoles d’avenir
60
Total
2 280
1 780
- 500
Source : SGPI et APE, retraitement Cour des comptes
Le principal écart porte sur l’action «
Accélération de la croissance », pour laquelle
500
M€ avaient été ouverts en LFI 2022 au cas où cette dépense
prévue pour 2021 serait
décalée, anticipant de fait sur les reports en 2022. Alors que la dépense a finalement été réalisée
en 2021, les crédits correspondants n’ont pas été annulés à due concurrence, ni gelés en début
de gestion. La capacité d’engagement
du responsable de programme était donc supérieure aux
crédits disponibles de 500
M€ au moins jusqu’à l’annulation de 2
Md€ de crédits sur le
programme 731, réalisée en LFR 2 pour 2022 à l’initiative du Sénat.
Par ailleurs, le CAS PFE voit transiter les fin
ancements des fonds dans lesquels l’État
investit au titre de diverses politiques sectorielles pour lesquelles l’APE apporte un appui aux
ministères compétents. Les appels de fonds sont financés via le CAS PFE
« sans pour autant
qu’ils puissent être considérés comme relevant du périmètre de l’État
»
, comme le rappelle
l’APE, puisque l’État est un financeur parmi d’autres. Il s’agit des véhicules suivants
:
-
l
’État a souscrit au Fonds Innovation Défense le 1
er
décembre 2021 pour 200 000 parts A1
à hauteur de
200 M€ conformément à l’arrêté en date du 8 juillet 2021. Au 31 décembre
2022, 55 M€ ont été libérés dont 20 M€ en 2021 et 35 M€ en 2022
;
-
l
’État a également souscrit au Fonds DEFINVEST, pour lequel l’intégralité de la première
souscription intervenue en 2018 à hauteur de 50
M€, a été libérée (dernier appel de fonds
de 10
M€ intervenu en mai 2022). Une nouvelle souscription en date du 13 juillet 2022 à
COUR DES COMPTES
34
hauteur de 50
M€ a été autorisée par arrêté en date du 22 avril 2022
; aucun appel de fonds
au titre de ce
tte nouvelle souscription n’est intervenu en 2022
;
-
l
’État a souscrit au Fonds France Nucléaire le 12 octobre 2021 à hauteur de 50 000 parts
du Fonds pour un montant total de 50
M€, conformément à l’arrêté en date du 7 octobre
2021. À ce jour, seuls 10
M€
ont été libérés, appelés en une seule fois en 2021 ;
-
l
a souscription par l’État au Fonds Ace Aéro Partenaires est intervenue le 30 juillet 2020 à
hauteur de 67,50 M€ pour 67 500 parts du compartiment support et de 82,50 M€ pour
82 500 parts du compartimen
t plateforme, soit un montant total de 150 M€, conformément
à l’arrêté du 27 juillet 2020. Au 31 décembre 2022, 78,8
M€ ont été libérés dont 6,5
M€ en
2020, 5,8
M€ en 2021 et 66,5
M€ en 2022
;
-
p
ar arrêté du 18 janvier 2021, l’État a souscrit à 105
000 part
s du Fonds d’Avenir
Automobile n° 2 pour un montant total de 105
M€. À ce jour 31,5
M€ ont été libérés,
appelés en une seul fois en 2021.
Tableau n° 7 :
prévision et ex
é
cution des fonds sectoriels du CAS PFE en 2022 (en M€)
Programme budgétaire de
financement
LFI 2022
Exécution 2022
Fonds innovation défense
144
35
35
Definvest
144
20
10
Fonds France nucléaire
358
50
0
Fonds Ace Aero
358
50
66,5
Fonds Automobile 2
358
30
0
Total
-
135
111,5
Source : APE. Note : la nouvelle souscription de 50
M€ du fonds DEFINVEST n’est pas retracée en 2022.
À l’instar des recettes issues des fonds PIA gérés par des opérateurs, les dépenses à
destination de véhicules financiers peuvent connaitre des écarts en gestion, mais qui restent
modérés à l’échelle du CAS PFE. En revanche, le
CAS étant géré en AE=CP, les crédits des
programmes budgétaires concernés peuvent être soit envoyés sur le CAS PFE au moment de la
souscription des fonds, et y rester à travers le solde comptable pour être dépensés au fur et à
mesure des appels de fonds
22
,
soit faire l’objet d’abondement au CAS PFE uniquement lors des
appels de fonds alors même que l’engagement juridique de souscription par l’État justifierait
que les montants soient déjà versés au CAS
23
. Cette solution, qui se substitue à une gestion plus
proche des engagements réels en AE
≠
CP nécessite un suivi fin du solde du CAS.
22
À titre d’
exemple, le financement du fonds Ace Aero à hauteur de 66,5
M€ en 2022 a été permis par la
mobilisation de crédits qui se trouvaient sur le solde comptable du CAS PFE depuis leur abondement en 2020.
23
La première souscription du fonds DEFINVEST à hauteur de 50 M€ en 2018 à fait l’objet de cinq appels de
fonds de 10 M€ par an, conduisant au versement annuel de 10
M€ du programme 144 au CAS.
DES DÉPENSES AYANT LARGEMENT EXCÉDÉ LA PRÉVISION INITIALE DU FAIT
DE L’OPÉRATION EDF
35
C -
Des échecs notables parmi les fonds issus des plans d’urgence et de
relance transitant par le CAS
Annoncé à l’occasion du plan d’action sur l’accompagnement des entreprises en sort
ie de
crise en juin 2021, le Fonds de transition des entreprises en difficulté a été autorisé par la
Commission européenne au titre de l’encadrement temporaire des aides d’État
24
. Il permettait
d’intervenir au travers de contrats de prêts directs, d’instrum
ents ne donnant pas accès au capital
(titres subordonnés à durée indéterminée) ou de quasi-fonds propres ou fonds propres, en dehors
des actions ordinaires et sans droit de vote. Une comitologie spécifique avait été mise en place,
associant le Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) et le comité
consultatif présidé par le conseiller national à la sortie de crise.
Doté de 3
Md€ en 2021, le fonds était constitué par 1,8
Md€ provenant du programme
358 qui abondait le CAS PFE en cas de souscription validée, qui devait financer les instruments
ne donnant pas accès au capital, de quasi-fonds propres ou fonds propres, ainsi que 1,2
Md€ du
compte
Prêts et avances à des particuliers et des organismes privés
pour les prêts directs,
participatifs ou subordonnés provenant des crédits du Fonds de développement économique et
social
(FDES). Aucun décaissement n’a eu lieu en 2021. En 2022 le fonds a consenti deux prêts
sous forme de titres subordonnés à durée indéterminée à hauteur de 78
M€. Faute d’engagement
et en raison de la fin du régime temporaire, le fonds de transition a été clôturé le 30 juin 2022.
Au total, ce sont finalement 4,3
% des crédits qui ont été consommés sur l’enveloppe qui devait
transiter sur le CAS PFE.
Cet échec explique en partie la sous-exécution constatée sur le programme 358 : alors que
1,8
Md€ avait été ouvert en 2020 et reporté, en 2021 puis en 2022, ces crédits n’ont finalement
été que marginalement consommés, la quasi-totalité ayant é
té annulée par le décret d’avance
du 7 avril 2022 puis par la LFR 2. En prenant en compte la totalité des financements du Fond
de transition des entreprises, la consommation ne s’élève qu’à 2,6
%.
Quant aux fonds régionaux d’investissement, la LFI pour 202
1 ouvrait la possibilité pour
l’État d’abonder les fonds d’investissement mis en place par les Régions afin d’intervenir en
fonds propres en faveur de PME. À travers des versements provenant du programme 363
–
Compétitivité
de la mission
Plan de relance
, le CAS devait abonder le Fonds de Fonds France
Relance État-Régions (FFRER), géré par Bpifrance Investissement, qui investit aux côtés des
régions dans des fonds régionaux ou interrégionaux de capital-développement ou transmission
à majorité privée. La souscription des régions doit être au moins égale à celle du FFRER. En
2021, l’État a souscrit
à 250 000 parts du FFRER pour un montant total de 250
M€.
Le premier appel de fonds a bénéficié de 15 M€ en
2021,
puis de 13 M€ en 2022 sur les
250 M€ d’engagements de l’État auprès de Bpifrance. Ces sommes ont permis à Bpifrance
Investissement de souscrire pour 22
M€ au sein de trois fonds régionaux
25
. Pour chacun des
24
Commission européenne, décision SA.63656, 14 septembre 2021.
25
Le FFRER a souscrit en décembre 2021 au sein des fonds Breizh Rebond (10
M€), Irdi Impulsion (7
M€) et
Pays de la Loire Croissance 2 (5
M€). Il n’a souscrit à aucun nouveau fonds en 2022 en raison de difficultés pour
engager les conventions avec les conseils régionaux concernés.
COUR DES COMPTES
36
fonds, les modalités de retours financiers diffèrent et seront fonction de leur performance liée à
la
valorisation de leur portefeuille. En 2023, 29 M€ sont annoncés au sein du PLF pour 2023.
Le déploiement du Fonds de Fonds France Relance État-Régions est préoccupant. Or le
jalon n° 77 du plan national de relance et de résilience (PNRR), qui conditionne le versement
de 12,7
Md€ à la France nécessitait le versement de 250
M€ à ce fonds d’ici 2022. Il n’a pas
été atteint et parait compromis pour les années ultérieures.
À ce stade, ces deux fonds n’ont pas fait la preuve de leur efficacité. Si le premier est
clos, le deuxième devrait voir son montant considérablement réduit. Afin d’éviter que ces
difficultés aient un impact négatif sur les versements européens, il convient de tirer les
conséquences de l’échec du fonds de fonds France Relance État
-Régions.
D -
Les autres dépenses hors du périmètre APE
Unique véhicule financier pour les opérations patrimoniales, le CAS PFE retrace
également des dépenses récurrentes ou d’autres spécifiques à l’année 2022, hors périmètre APE.
En 2022, le CAS a ainsi exécuté les dépenses liées au renforcement en fonds propres de
l’Agence française de développement (AFD) pour 190
M€ ainsi qu’aux banques multilatérales
de développement pour 129,7
M€. Pour la deuxième année consécutive, l’augmentation de
capital de la Banque de développem
ent des États de l’Afrique centrale n’a pu être réalisée
malgré sa présentation au sein du projet annuel de performance annexé au PLF pour 2021 et
2022.
Parmi les opérations imprévues figure l’achat de la totalité des actions de la société
française Donges-Metz auprès des deux détenteurs du capital de la société, Bolloré Energy et
le grand port Maritime de Nantes
–
Saint Nazaire. Cette acquisition a été réalisée pour 32,7
M€.
Une concession octroyée à la SFDM le 1
er
mars 1995 lui avait confiée l’exploitati
on de
l’oléoduc Donges
-Melun-
Metz, propriété de l’État, pour une durée de 25 ans. À l’échéance de
l’exploitation en février 2020, l’État a écarté le renouvellement d’une concession et a souhaité
céder l’oléoduc. Faute d’offres probantes, il a alors été décidé d’acquérir la société
d’exploitation, concomitamment à la reprise des installations fin février 2022. Le projet de
cession de l’oléoduc, générateur de recettes, a ainsi été réorienté dans le sens d’une acquisition
de la société d’exploitation, génératr
ice de dépenses.
Plusieurs autres opérations non annoncées ont en revanche été réalisées en 2022 comme
le deuxième versement de 350 000
€ à la société Pass Culture pour la souscription au capital
réalisé en 2019, ainsi que celle de 75 000
€ pour 75 actions
de la société publique des écoles
marseillaises.
DES DÉPENSES AYANT LARGEMENT EXCÉDÉ LA PRÉVISION INITIALE DU
FAIT DE L’OPÉRATION
EDF
37
Tableau n° 8 :
opérations hors APE, hors PIA, fonds divers et désendettement (en M€)
Opérations
Prévision
Exécution
Agence française de
développement
Dotation en capital
190
190
Banque Internationale pour
la Reconstruction et le
Développement
Versement au titre de souscriptions
antérieures
51,2
54,7
Société financière
internationale
Versement au titre d’augmentation
générale de capital
47,2
46,0
Banque africaine de
développement
Versement au titre d’augmenta
tion
générale de capital
28,1
28,1
Banque de développement
des États de l’Afrique
centrale
Augmentation de capital
3,7
0
Banque Ouest Africaine de
Développement
Libération d’une augmentation de
capital
0,5
0,5
Société Interaméricaine
d’Investissement
Versement au titre d’augmentation de
capital
0,4
0,4
Bolloré Energy
Achat de 9 505 actions de la Société
Française Donges-Metz (SFDM)
0
31,0
Grand Port Maritime de
Nantes Saint Nazaire
Achat de 495 actions de la Société
Française Donges-Metz (SFDM)
0
1,6
Pass Culture
Libération d’une souscription au capital
0
0,4
Société publique des écoles
marseillaises
Souscription
0
0,1
Total
321,1
352,8
Source : APE, traitement Cour des comptes.
II -
Des opérations du périmètre APE dont la confidentialité
alléguée rend inopérante toute prévision
A -
Des opérations confidentielles dont le suivi ne peut être réalisé
Pour l’année 2022, un nombre record d’opérations confidentielles a fait l’objet d’une
sollicitation de recettes de la part de l’APE. Au sein du programme ann
uel de performance
annexé au PLF 2022, la justification au premier euro faisait état de 1,5
Md€ d’opérations
confidentielles sur les 3
Md€ de dépenses envisagées
sur les reports issus du programme 358 ;
311
M€ des crédits ouverts en LFI pour 2022 issus du
programme 367 étaient eux aussi justifiés
par des opérations confidentielles ; à ces montants doivent être associés les 1
Md€ de dépenses
reportées de 2021 à 2022. Ainsi, ce sont 2,81 Md€ d’opérations confidentielles qui devaient
être réalisées via le CAS en 2022. En se limitant au seul périmètre APE, les opérations
COUR DES COMPTES
38
présentées au Parlement en 2022 (1
796 M€), ce sont ainsi 73
% d’opérations confidentielles
qui composaient la prévision de dépenses du CAS.
Tableau n° 9 :
part des opérations confidentielles dans les crédits du CAS PFE au PLF
2020
2021
2022
2023
Prévision d’opérations typées Covid
0
11 000
1 500
0
Prévision d’opérations du champ APE
0
381,2
1 796
8 036
dont opérations confidentielles
0
210
1 311
7 860
% d’opérations confidentielles
0
55,1 %
73 %
97,8 %
Source : programmes annuels de performance, traitement Cour des comptes
La Cour ne peut pas retracer les consommations de crédits issues de ces prévisions
d’opérations confidentielles.
S’il est normal que l’APE ne puisse ni connaître ni annoncer la
totalité des opérations à
venir pour une année dès l’automne précédent dans le PLF, le caractère confidentiel des
opérations est en revanche injustifié lorsqu’il se rattache à des engagements antérieurs à la
rédaction du programme annuel de performance. Sa
ns ainsi être justifié à l’euro près, la
demande d’un montant notionnel par l’APE pourrait préciser les opérations dont l’engagement
procède d’une obligation née antérieurement pour l’État (libérations issues d’anciennes
augmentations de capital, versements au titre de prêt en cours). La société Le Nickel SLN a fait
ainsi l’objet d’une convention de prêt qui aurait pu être présentée dans la documentation
budgétaire
26
.
Faute de détail, il n’est pas possible de savoir, à la lecture des documents budgétaires, s
i
les opérations financées étaient celles qui étaient initialement prévues, ni quels seront les
besoins en financement du CAS dans les prochaines années. L’APE, la direction du budget et
le CBCM tiennent le compte des opérations pouvant intervenir à court ou moyen terme, mais
ce suivi ne soutient a priori pas la budgétisation inscrite en loi de finances initiale. Selon la
direction du budget, bien qu’elle soit particulière par nature en raison de l’imprévisibilité de
certaines opérations, le processus budgétaire demeure proche de celui des missions budgétaires
du budget général.
Conserver une part croissante d’opérations confidentielles ne favorise pas
néanmoins une bonne prise en compte des enjeux du CAS par le Parlement. Par ailleurs, cette
pratique ne semble pas justifiée par une situation nouvelle
: l’exigence de confidentialité n’est
pas sensiblement différente de celle qui prévalait dans les opérations retracées dans les PAP
entre 2017 et 2020. La confidentialité peut dès lors apparaitre comme une commodité pour
solliciter une autorisation budgétaire supérieure aux besoins justifiés et financer ainsi des
projets annoncés en cours d’année sans avoir à obtenir une autorisation parlementaire à travers
l’ouverture de crédits en LFR.
En 2023, le programme ann
uel de performances annonce déjà 7,86 Md€ de dépenses
confidentielles, dont le financement en recettes proviendrait notamment du report sollicité de
26
Le prêt concédé à la société Le Nickel SLN, de 525 M€ en 2016 et ayant fait l’objet d’une dernière libération
de tranche en 2022, a été complété par un nouveau prêt annoncé par l’État en février 2023 de 40
M€.
DES DÉPENSES AYANT LARGEMENT EXCÉDÉ LA PRÉVISION INITIALE DU
FAIT DE L’OPÉRATION
EDF
39
4,078
M€ et de la rebudgétisation de la dotation en numéraire du FII (3,50 Md€) et pour 500
M€
d’une opérat
ion confidentielle de cession. Au PLF 2023, 98
% d’opérations confidentielles
prévues composent les 8,036 M€ d’opérations du champ APE, suggérant que la labellisation
« confidentielle
» devient le droit commun des opérations de l’APE.
B -
Les deux opérations d
’augmentation et d’acquisition du capital
d’EDF
Une première opération d’augmentation de capital d’EDF a été menée en mars 2022. À
la suite de l’annonce du Gouvernement de limiter la hausse des tarifs d’électricité en attribuant
20 TWh de volume d’ARENH su
pplémentaire en 2022
27
et de reporter une partie de hausse
tarifaire prévue pour 2022 au 1
er
février 2023, le groupe EDF a dû faire face à une dégradation
immédiate de sa structure bilancielle. Ces mesures réduisant les profits à venir d’EDF avec un
impact estimé à 7,7
Md€ sur les prix de marché au 12 janvier 2022, le groupe a sollicité une
augmentation de capital.
L’État et Bpifrance ont décidé de souscrire à cette augmentation de capital à hauteur de
la participation du concert de 83,88
%. L’État a décidé
au préalable d’acquérir 15,5
millions
d’actions EDF initialement cédés à Bpifrance pour le FII (
v. supra
), afin d’exercer les droits
préférentiels de souscription lui permettant de souscrire seul à hauteur de la quote-part du
concert. Cette première opération a coûté 117
M€, soit 7,54
€ par action, suivi d’un versement
de 0,4
M€ au titre de la taxe sur les transactions financières. EDF a ensuite lancé son
augmentation de capital de 3,16
Md€ à laquelle l’État a souscrit pour 2,65
Md€ soit 83,88
%
de l’augme
ntation
28
. En contrepartie, la société s’est engagée à un plan de cessions à hauteur
de 3
Md€ entre 2022 et 2024 afin de consolider son bilan.
Annoncée quelques semaines plus tard le 5 juillet 2022, l’offre publique d’achat
simplifiée (OPAS) sur la société
EDF, doit permettre à l’État de détenir 100
% de son capital
29
.
Au 4 octobre 2022, date du projet de note d’information transmis à l’Autorité des marchés
financiers (AMF), l’État détenait directement
2 912 millions (74,92 % du capital) ainsi que
87,8 milli
ons d’Océane (
option de conversion ou échange en actions nouvelles ou existantes).
Avec Bpifrance, le concert détenait ainsi directement et indirectement 3 25
3 millions d’a
ctions
représentant 83,69 % du capital.
Le projet de note d’information engageait l’
État à proposer
l’acquisition des actions non détenues au prix de 12
€, et 15,52
€ par Océane. Ouverte le 23
novembre 2022, l’OPAS EDF devait se clore un mois au plus tard, le 22 décembre 2022,
conformément à la décision de l’AMF. En raison du recours enga
gé par plusieurs actionnaires
le 2 décembre 2023, l’offre publique a été prolongée par l’AMF sur l’année 2023.
27
Décret du 11 m
ars 2022, relevant le plafond de l’ARENH de 100 à 120 TWh pour l’année 2022. Saisi par EDF,
le Conseil d’État estime que cette mesure n’est pas excessive et n’a pas annulé le décret.
28
Par ailleurs, la société EDF ne souhaitant pas verser de dividendes en
numéraire, l’État a reçu 105,7
M d’actions
nouvelles EDF en paiement du solde du dividende en actions au titre de l’exercice 2021.
29
L’État détenant plus de 50
% du capital et des droits de vote d’EDF, celui
-ci pouvait lancer une offre simplifiée
afin d’acquérir les titres non détenus. Cette opération avait pour l’État l’objectif de détenir au moins 90
% des
titres d’EDF (actions ou OCEANES converties en actions) afin de lancer une procédure de retrait obligatoire (c
ode
monétaire et financier, article L. 433-4 modifié par la loi PACTE).
COUR DES COMPTES
40
Au 31 décembre 2022, l’État avait déjà procédé à l’achat de 207
millions d’actions et
127
millions d’Océanes pour un montant de 4,46 Md€ et avai
t acquitté une taxe sur les
transactions financières de 7,5
M€. À la fin de l’opération publique d’achat simplifiée le
7 février 2023, le concert détenait désormais 3
502 millions d’actions et 215,3 millions
d’Océanes, pour un coût estimé à 4,97 Md€ pour l’acquisition de titres et de plus de 8
M€ de
taxe. Si l’État réalisait son droit de retrait aux mêmes conditions que l’offre, le coût total pour
acquérir la totalité des titres serait alors légèrement inférieur à 9,7
Md€, conforme aux
estimations initiale
s de l’État de 7,6
Md€ pour le rachat des actions et 2,1
Md€ pour les
Océanes.
La mise en œuvre d’une OPAS par l’État nécessite l’achat quotidien de titres par un
établissement présentateur de l’offre. L’opération EDF a donc fortement mobilisé les service
s
de l’APE au travers d’un engagement juridique de 9,671
M€ auprès de la Société générale pour
permettre à cet établissement d’acquérir les titres pour le compte de l’État. L’OPAS s’étant
poursuivie en 2023, le CBCM du ministère a dû réaliser un désengagement de 5,21
Md€ le 30
décembre 2022 avant de réengager ces crédits, versés au solde du CAS, début janvier 2023.
Au regard des éléments disponibles, la Cour relève le choix d’une prime élevée
pour
l’acquisition des titres EDF. À l’ouverture des marchés le 6 juillet, l’action EDF était cotée à
7,88
€
30
. Le choix d’un prix d’achat à 12
€ représentait une prime de 53,1
%, élevée par rapport
à une prime moyenne des cours de Bourse de 33,3
% qui aurait réduit le prix d’achat à 10,51
€,
soit un montant inférieur a
u cours maximum constaté en 2022 avant l’annonce de la
nationalisation intégrale d’EDF. Le coût pour l’État aurait alors été de l’ordre de 6,2
Md€, et
non de 9,7
Md€.
Enfin, l’aspect consécutif de l’augmentation de capital d’EDF en mars 2022 suivi de
l’offre publique d’achat de l’État sur les actions non détenues a largement bénéficié à certains
actionnaires lors du rachat de ces titres. Lors de son augmentation de capital, la société a émis
498
millions d’actions nouvelles dont 80
millions d’actions au bénéfice d’autres investisseurs
au prix de 6,35
€ par action (508
M€). Leur rachat ultérieur par l’État au prix de 12
€ coûtera
ainsi 963
M€ à l’État en 2022 et en 2023, soit un surcoût de 454
M€ en moins d’un an, alors
que les premiers travaux autour d’une renationalisation d’EDF étaient envisagés dès mars
2022
31
. Symétriquement, les investisseurs privés ayant souscrit à l’augmentation de capital en
début d’année puis cédé leurs actions en fin d’année dans le cadre de l’OPAS ont réalisé une
opération à très haut rendement.
C -
Orano SA : un ultime rachat de titres détenus par Areva SA afin de
financer l’achèvement du chantier d’Olkiluoto
La refonte de la filière nucléaire française décidée au printemps 2015 a conduit à une
restructuration profonde du groupe AREVA. En 2017, AREVA avait été séparée en plusieurs
entités, dont AREVA SA ayant l’État pour seul actionnaire, chargée presque exclusivement
30
Suspendue seulement le 13 juillet à 10,23
€, le cours de l’action avait ensuite augmenté jusqu’à 11,73
€ le 19
juillet 2022.
31
Discours du Président de la République du 17 mars 2022.
DES DÉPENSES AYANT LARGEMENT EXCÉDÉ LA PRÉVISION INITIALE DU FAIT DE
L’OPÉRATION EDF
41
d’achever le chantier de construction d’un réacteur EPR sur le site d’Olkiluoto en Finlande
32
.
De son côté, New AREVA, autre entité issue de la séparation et devenu ensuite Orano SA le
23 janvier 2018, n’est pas cotée
: son capital était jusqu’à 2022 détenu par l’État à hauteur de
50 % et par AREVA SA à hauteur de 20 %, diverses structures publiques et privées représentant
les 30 % restant.
Dans sa décision du 10 janvier 2017
33
, la Commission européenne avait expressément
considéré que la cession de la participation d’AREVA SA au capital d’Orano
SA pourrait
constituer un moyen pour AREVA de faire face à ses besoins de financement, notamment dans
le cadre de l’achèvement de l’EPR finlandais.
Dans le cadre des négociations relatives aux modalités de financement de ce chantier
34
,
le conseil d’administration d’AREVA SA du 18
décembre 2020 a approuvé le principe d’une
cession
par AREVA SA de titres Orano SA à l’État, afin de couvrir son besoin de financement.
Ainsi, l’un des prêts obtenus par AREVA SA et sécurisé par le placement du capital d’Orano
SA auprès de la Caisse des dépôts et consignations a fait l’objet d’une reprise
en 2021
35
. En
2021, l’État a ainsi racheté à AREVA la quasi
-totalité de sa participation dans Orano SA dont
il est désormais actionnaire à près de 80 %, pour un montant total de 1,78
Md€.
En mars 2018, l’autre prêt obtenu par AREVA SA auprès de Siemens Ba
nk pour 397
M€
avait été suivi par la constitution d’une fiducie auprès de Natixis où était transféré 10
% du
capital d’Orano
SA.
En 2022, l’État
a décidé l’acquisition de ces 26,4 millions d’actions en
fiducie au prix de 638
M€, permettant ainsi à AREVA d
e rembourser ce prêt
36
. L’État a
également acquis le reliquat des actions Orano SA détenues par AREVA SA pour un montant
de 702 237
€. À la suite de ces acquisitions, l’État détient désormais 90
% du capital de la
société Orano SA, soit 238
millions d’actio
ns au 31 décembre 2022, aux côtés de deux groupes
japonais (5 % chacun).
Par ces différentes opérations de l’État en 2021 et 2022 pour 2,42
Md€, l’État a récupéré
progressivement la quasi-totalité des actions Orano SA, directement ou auprès des deux
fiduciaires, afin de fournir les financements nécessaires à AREVA SA pour faire face à ses
chantiers et contentieux en cours, faute de nouveaux prêteurs. À ce titre, une dernière dépense
potentielle pourrait intervenir à l’avenir sur le CAS PFE
: les différents compléments de prix
32
Le chargement du combustible nucléaire est intervenu au cours de la dernière semaine de mars 2021. Les
prochaines étapes attendues pour le projet sont la première connexion au réseau en 2022, et la génération régulière
d’électricité.
33
Commission européenne, décision SA.44727, point 278.
34
Les
termes de finalisation du chantier de l’EPR d’Olkiluoto (financement et régime des pénalités de retard)
avaient été prévus par un accord le 27 mars 2018 entre AREVA SA, Siemens (qui travaille avec AREVA sur le
projet) et leur client local, le producteur f
inlandais d’électricité TVO.
35
Dans le cadre d’une fiducie. Mise en place par la loi du 19 février 2007 modifiée par la loi de modernisation de
l'économie du 4 août 2008, la fiducie est définie par l'article 2011 du Code civil. La fiducie est
« l'opération par
laquelle un ou plusieurs constituants transfèrent des biens, des droits ou des sûretés, ou un ensemble de biens,
droits ou de sûretés, présents ou futurs, à un ou plusieurs fiduciaires qui, les tenant séparés de leur patrimoine
propre, agissent dans un but déterminé au profit d'un ou plusieurs bénéficiaires ».
36
Ce prix initial pourra donner lieu, le cas échéant, à un complément de prix déterminé par voie d’expert d’un
montant maximum de 33 579
998,98 €, selon les termes et dans les conditions prévu
es par le contrat de cession
d’actions entre l’État, la société Natixis et la société AREVA SA en date du 4 juillet 2022.
COUR DES COMPTES
42
n’ont jamais été versés ou apurés, laissant ces derniers comme une potentielle dépense du CAS
à hauteur de 126
M€, inscrits en LFI pour 2023.
D -
Les autres opérations du périmètre APE
Le CAS PFE prévoyait dans la documentation budgétaire pour 2022 quatre opérations à
hauteur de 440
M€, notamment pour LFB SA (100 M€) et la société pour le logement
intermédiaire (230 M€). Sur ces quatre opérations, seuls 237
M€ ont été consommés dont
100,1
M€ pour LFB SA, 95
M€ pour la société pour le logeme
nt intermédiaire, 10
M€ pour la
Monnaie de Paris et 32
M€ pour les plans de transformation de l’audiovisuel public.
Le CAS voit également transiter un certain nombre d’opérations d’envergure beaucoup
plus faible, qui correspondent notamment à des opératio
ns de protection d’entreprises jugées
stratégiques.
Tableau n° 10 :
opérations du périmètre APE (en M€)
Opérations
Prévision
Exécution
LFB SA
Libération d’une augmentation de capital
100
100,1
Société pour le Logement
Intermédiaire
Libération d’une souscription au
capital
230
95
Le Nickel SLN
Versement au titre de tranches de prêt
décidé avant 2022
0
20
Radio France
Augmentation de capital
100
15,5
France Télévisions
Augmentation de capital
14,9
France Media Monde
Augmentation de capital
1,6
La Monnaie de Paris
Dotation en capital
10
10
Aéroport de Strasbourg
Entzheim
Versement au titre de convention
d’avance en compte courant
0
4,8
Compagnie Générale
Maritime et Financière
(CGMF)
Libération d’une augmentation de capital
0
2,5
Eramet Holding Alliages
Achat d'une action Aubert & Duval
0
0*
ArianeGroup SAS
Achat d'une action CILAS
0
0*
Total
440
264,4
Source : APE, traitement Cour des comptes
Note : les actions Aubert & Duval (16
€) et CILAS (2,47
€) sont arrondis à zéro.
DES DÉPENSES AYANT LARGEMENT EXCÉDÉ LA PRÉVISION INITIALE DU
FAIT DE L’OPÉRATION
EDF
43
III -
Une mobilisation inhabituelle du CAS PFE
pour
l’amortissement de la dette Covid
Après n’avoir réalisé aucune dépense entre 2018 et 2021, le programme 732 a supporté
1,88
Md€ de dépense–
le deuxième montant le plus élevé consommé sur ce programme depuis
sa création en 2007
37
- dans le cadre du montage singulier mis en place pour afficher
l’amortissement de la dette
covid. Ces fonds proviennent intégralement du programme 369 -
Amortissement de la dette de l’État liée à la covid
-19
, nouvellement créée au sein de la mission
Engagements financiers de l’État
en LFI pour 2022.
L’article 125 de la loi de finances pour 2003 dispose que la Caisse de la dette publique
(CDP) peut notamment
«
acheter les titres émis par l’État, garantis par lui ou émis par des
établissements ou des entreprises publics, en vue de leur conservation, de de leur annulation
ou de leur cession »
. Ainsi, ces opérations de désendettement de l’État réduisent son passif.
Comme pour les précédentes opérations de désendettement de l’État par le progr
amme 732,
c’est donc la CDP qui s’est vue doter en capital afin de disposer des fonds nécessaires au rachat
de titres de dettes de l’État pour un montant représentatif de l’amortissement annuel de la dette
« Covid ».
À l’origine, ce programme avait pour objectif, à partir d’une valorisation efficace des
participations financières de l’État et de l’apport financier résultants de cessions, de contribuer
au désendettement de l’État et de ses établissements publics. Ceci a été constaté lors des
exercices précédents, lorsque des montants ont été affectés aux opérations de désendettement
38
.
Tableau n° 11 :
couverture des opérations de désendettement par des produits de
cessions (en M€)
2007
2008
2014
2015
2017
2018
2022
Produits de cessions et
autres, champ APE
7 725
2 080
1 857
2 637
6 367
1 738
0
Opérations de
désendettement
3 526
141
1 500
800
100
100
1 885
Dont État
100
-
1 500
800
-
-
1 885
Part des produits de
cessions
45,6 %
6,8 %
80,8 %
30,3 %
1,6 %
5,8 %
-
Cumul
3 526
3 667
5 167
5 967
6 067
6 167
8 052
Dont État
100
100
1 600
2 400
2 400
2 400
4 285
Source : rapports annuels de performance, APE, traitement Cour des comptes
37
En 2007, 3
526 M€ avait été exécuté sur le programme 732. En comptabilisant les montants exécutés, les
1 885
M€ représentent ainsi 23,
4
% de l’exécution de ce programme depuis 2006 et la création du CAS.
38
En 2007, l’ERAP a fait l’objet d’une opération de désendettement à hauteur de 3
386
M€ ainsi que Charbonnage
de France pour 40 M€. En 2008, seul l’ERAP a fait l’objet d’une opération d
e désendettement par dotation. Enfin,
en 2017 et 2018, le désendettement à hauteur de 200 M€ a fait l’objet d’une dotation au CEA depuis le programme
732.
COUR DES COMPTES
44
En 2022, l’utilisation du CAS pour contribuer au désendettement s’est faite sans que ce
soient des produits de cessions qui couvrent les opérations de désendettement. Faute de recettes
issues de cessions, l’État a créé un programme au sein du budget généra
l doté de crédits
ordinaires destinés à l’apurement de la dette
covid sur une période de 20 ans, soit 165
Md€ au
moyen de dotations annuelles auprès de la CDP, via le CAS PFE
39
.
Cette opération est éloignée de celles qui sont réalisées habituellement par la CDP.
Celle-
ci porte en effet les reprises de dette d’organisations spécifiques (reprise de la dette SNCF
transférée à l’État par la CDP) dont elle s’assure du remboursement par l’État. Dans le cadre de
la dette c
ovid, la CDP n’est qu’un simple outil de tr
açabilité budgétaire
40
. Aucun cantonnement
de la dette c
ovid, qui du reste ne se distingue pas du stock de la dette de l’État, n’est confié à la
CDP, laquelle ne bénéficie d’aucune ressource affectée mais d’une dotation en capital dont le
montant forfaitaire est fixé en loi de finances.
Par ailleurs, les prévisions annuelles de désendettement sont fluctuantes : initialement
estimées à 2,3 Md€ en 2023 puis 2,8 Md€ en 2024, les estimations présentées en PLF 2023 font
état de 6,6 Md€ de CP en 2023 et 5,7
Md€ en 2024. Si l’engagement de 165 Md€ d’AE dès
2022 doit permettre d’engager une trajectoire de remboursement, les CP ne couvrent en 2022
que 1,1 % des AE (5,1 % en 2023, cumulé des montants 2022).
39
L’évaluation de 165
Md€ repose sur les écarts de déficits en 2020 et 2021, retraités du plan de re
lance mais non
de l’activité partielle de longue durée, selon la commission des finances du Sénat.
40
Les titres émis par l’AFT n’ont pas différencié les besoins covid ou habituels du budget de l’État.
Chapitre III
Les points d’attention pour l’avenir
Dans son rapport de février 2022 sur
«
La gestion des participations financières de l’État
durant la crise sanitaire »
, la Cour des comptes soulignait que les processus de décision de
l’État actionnaire au sens large (c’est
-à-
dire pilotés par l’APE
, Bpifrance et la CDC) restaient
« trop souvent opaques et manquaient encore de coordination »
. La Cour préconisait de mettre
à jour la doctrine d’intervention en capital dans les entreprises à participation publique pour
tenir compte du contexte postérieu
r à la crise sanitaire, en précisant les motifs de l’intervention
publique, en définissant les ressources financières mobilisables, et en veillant à bien articuler
les stratégies actionnariales des différents pôles de l’actionnariat public. Ce travail n’a
pas été
mené à ce jour.
Le CAS constitue le véhicule budgétaire qui permet de retracer les opérations de nature
patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l
’
État. Il a été conçu comme un
outil globalement autofinancé par les recettes
de cessions issues de son portefeuille, ce qu’il
n’est plus depuis 2020. Le fonctionnement de ce véhicule apparait aujourd’hui mal adapté pour
gérer et retracer l’usage des crédits budgétaires qui lui sont alloués. Par ailleurs, les difficultés
de financement que rencontre actuellement le CAS sont, en partie, liées aux décisions qui ont
été prises par l’État actionnaire
; le modèle économique du CAS PFE doit donc être revu pour
les années à venir. L’association du Parlement à la définition et la gestion de
cette politique
publique a fait l’objet d’améliorations récentes, mais gagnerait à être encore renforcée.
I -
Une gestion du CAS PFE très complexe
Dans son rapport sur l’État actionnaire de février 2022, la Cour soulignait combien les
règles applicables au CA
S PFE limitent ses marges de manœuvre pour conduire ses opérations
patrimoniales et créent une rigidité dans l’utilisation des ressources disponibles. Parce qu’il
dissocie les opérations en capital (gérées par l’APE) et les dividendes (alimentant le budget
général), le cadre budgétaire est inadapté à l’activité de gestion d’un portefeuille de
participations. Il ne favorise ni une gestion dynamique du portefeuille, qui supposerait une
souplesse accrue dans l’utilisation des produits issus des participations,
ni une contribution
significative au désendettement de l’État.
Depuis plusieurs années, l’abondement très majoritairement budgétaire du CAS est venu
mettre à l’épreuve la robustesse de l’instrument lui
-
même, qui n’apparait pas en mesure de
servir son obje
ctif initial qui était de retracer la politique patrimoniale de l’État.
COUR DES COMPTES
46
A -
Des recettes aussi variées que les politiques publiques transitant par
le CAS
Conformément à l’article 21 de la Lolf, le CAS retrace
« les opérations de nature
patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'État, à l'exclusion de toute
opération de gestion courante »
. Pour réaliser les opérations relatives au patrimoine de l’État,
le CAS PFE peut s’appuyer sur
« des recettes particulières qui sont, par nature, en relation
directe avec les dépenses concernées »
.
Ces recettes prévues à l’article 48 de la loi de finances
pour 2006
41
, sont destinées à financer symétriquement des opérations patrimoniales ou
capitalistiques elles aussi définies par l’article susmentionné
42
.
Au fil du temps, le CAS est devenu le véhicule budgétaire de plusieurs types d’opérations,
auxquelles correspondent des sources de financement bien distinctes
43
.
En 2022, si l’on intègre
les recettes propres du CAS, ce sont dix programmes budgétaires, quatre opérateurs (ADEME,
CDC, ANRU et BPI) ainsi qu’une des entreprises sous portefeuille (Air
France-KLM) qui ont
abondé le CAS
44
, pour un montant total de 17,4
Md€, contre 8,9
Md€ initialement prévus. Dans
une optique de spécialité budgétaire, cette complexité est inévitable et retrace les différentes
facettes de l’État actionnaire. En revanche, l’usage qui est fait des mouvements en gestion en
complique grandement la lisibilité.
B -
Des mouvements peu lisibles en gestion
En 2022, s’agissant des seules
ressources budgétaires, les mouvements particulièrement
élevés en cours d’année révèlent une gestion financière des participations de l’État par à
-coups,
et dont la lecture apparait complexe. Les crédits ouverts en dépenses sur les programmes 731
et 732 se
sont élevés en LFI pour 2022 à 9,59 Md€, mais les crédits ouverts pour abonder le
CAS en LFI pour 2022 étaient nettement plus faibles (4,62 M€). Cela s’explique par d
es
prévisions de recettes extra budgétaires (179
M€)
, mais surtout par une hypothèse de reports
importants issus des programmes 358 et 367 (4,134
Md€) et sans mobilisation du solde
comptable du CAS (1,69
M€).
Le 25 mars 2022, les reports issus des programmes 358 et 367 ont effectivement abondé
le CAS à hauteur de 4,39
M€, soit un montant sup
érieur de 260
M€ au montant annoncé en LFI
41
« T
out produit des cessions par l’État de titres, parts ou droits de sociétés qu’il détient directement ; les produits
des cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus indirectement par l’État qui lui sont reversés ; les
reversements de dotations en capital, produits de réduction de capital ou de liquidation ; les remboursements des
avances d’actionnaires et créances assimilées ; les remboursements de créances résultant d’autres interventions
financières de nature patrimoniale de l’État ; les versements du budget général
»
42
« les dotations à la C
aisse de la dette publique et celles contribuant au désendettement d’établissements
publics
de l’État ; les dotations au Fonds de réserve pour les retraites ; les augmentations de capital, les avances
d’actionnaires et prêts assimilés, ainsi que les autres
investissements financiers de nature patrimoniale de l’État
;
les achats et souscriptions de titres, parts ou droits de sociétés ; les commissions bancaires, frais juridiques et
autres frais qui sont directement liés aux opérations »
43
Les dividendes rela
tifs aux entreprises du portefeuille n’ont jamais été comptabilisés dans les recettes du CAS,
et sont versés directement au budget général en tant que recettes non fiscales.
44
Plusieurs opérations de taille inférieure à 50 000 euros ont également été réalisées mais ne sont pas
comptabilisées dans ce total.
LES POINTS D’ATTENTION POUR L’AV
ENIR
47
2022. En parallèle, le report du
solde budgétaire de 2021, d’un montant de 1,6
9
Md€, s’est
traduit par l’ouverture de nouvelles autorisation
s de dépenses à due concurrence.
A l’occasion du décret d’avance, 1,9
Md€
ont été annulés sur le programme 358, réduisant
d’autant les recettes du CAS sur 2022, mais aucun mouvement n’a été réalisé sur les
programmes en dépenses pour tenir compte de cette annulation. Le solde comptable du CAS
s’est alors retrouvé virtuellement
en situation déficitaire à hauteur de - 1,6
Md€. Cette situation
est théorique, car le CAS ne pouvant être en situation de déséquilibre, le responsable de
programme ne peut engager des dépenses si les recettes nécessaires pour le financer ne sont pas
disponibles.
En LFR 1, les recettes et les dépenses du CAS ont été abondées via le programme 367 à
hauteur de 12 732
M€ en vue de l’opération EDF, sans effet sur l’équilibre budgétaire ni sur le
solde comptable du CAS.
En LFR 2, 297 M€ sont annulés sur le 358 en recettes et 2 Md€ sur le 731 en dépenses.
Cette opération a permis de rétablir le solde comptable prévisionnel à un niveau positif (de
l’ordre de 1,6 Md€). Cette situation s’est maintenue à l’identique jusqu’à l’exécution finale du
CAS, dont les dépenses se sont établies à un niveau sensiblement inférieur aux prévisions. Le
CAS termine donc l’année avec un solde comptable de +6,74
7
Md€, très largement lié au
décalage dans le temps d’une partie de l’opération EDF (5,2
Md€).
Cette chronique peut être retracée dans le tableau ci-
dessous, qui montre que jusqu’au
remboursement par Air France d’une partie de la dette et l’annulation de 2 Md€ de dépenses en
octobre 2022, c’est
-à-
dire d’avril à octobre 2022, les autorisations de dépenses accordées au
titre du CAS sont supérieures aux prévisions de recettes.
Tableau n° 12 :
é
volution du solde budgétaire en cours d’année et effets potentiels sur le
solde comptable
Source : Cour des comptes
P rogrammes,
dotations
ou comptes
LFI
Arrêté de
report
(ouverture)
Arrêté de
report
(annulation)
Décret d'avance
(avril)
LFR1 (aout)
LFR2 (octobre)
DEPENSES BG
731
7 707
1 686
12 732
-2 000
20 125
10 476
732
1 885
1 885
1 885
total
9 592
1 686
12 732
-2 000
22 010
12 361
cumul total dépenses
11 278
11 278
11 278
24 010
22 010
22 010
12 361
RECETTES BG
cumul recettes BG
8753
9 678
9 678
7 754
20 486
20 189
20 189
15498
Recettes Hors BG
179
179
179
179
1801,499
1801,499
1801,499
1923
dont PIA
179
179
179
179
121
dont Air France
1801
1801
1801
1801
équilibre budgétaire
0
-1 421
-1 421
-3 345
-1 722
-19
-19
5 060
solde entrée
1686
1686
1686
1686
1686
1686
1686
1686
solde sortie théorique
1 686
265
265
-1 659
-36
1 667
1 667
6 746
solde hors edf
1 686
265
265
-1 659
-36
1 667
1 667
1 788
Total ouverts
Execution
COUR DES COMPTES
48
Une partie de cette situation vient du fait que les annulations réalisées par le décret
d’avance sur les recettes du CAS n’ont pas été gagées par une baisse des dépenses à due
concurrence. Il a fallu attendre plus de six mois pour que le couplage entre annulations des
recettes et annulation des dépenses soit réalisé. Pour éviter que cette situation se reproduise à
l’avenir, la Cour préconise de ne plus procéder à un découplage des mouvements en recettes et
dépenses lors des mouvements en gestion sur le CAS.
Un second point d’attention mérite d’être souligné
: l’apparente disponibilité des cré
dits
du solde masque le fait qu’une large partie de ces crédits est en réalité fléchée pour des
opérations déjà identifiées. Dans le cas du solde 2022, sur un montant de 6,7
Md€,
5,2
Md€
so
nt destinés à finaliser l’opération EDF et ne peuvent pas faire l’objet d’un prélèvement. À
défaut d’une budgétisation en AE≠
CP, il apparait donc nécessaire de procéder en gestion au gel
ou à la mise en réserve des crédits du solde qui sont destinés à financer des opérations engagées.
C -
Des reports devenus peu lisibles
En v
ertu de la Lolf, le CAS PFE bénéficie du report du solde constaté à la fin de l’année
antérieure. Ainsi, en 2022, le CAS PFE a bénéficié de 1,7
Md€ de report de solde. Par ailleurs,
des nombreux programmes budgétaires abondant le CAS, celui-ci peut bénéficier de reports
inscrits sur ces programmes.
Différents programmes ont abondé le CAS à travers des reports : pour le programme 367,
un premier report de 1
Md€ suivi d’un report croisé provenant du programme 358 de
1 046
M€
45
ont abondé le CAS de 2
046 M€. L
e programme 358 a également bénéficié de
2,3
Md€ de reports, largement réduit par l’annulation de 1,9
Md€ par le décret d’avance du
7 avril 2022. Finalement, seuls 128
M€ issus des reports de l’année 2021 auront effectivement
abondés le CAS en provenance du programme 358. La multiplicité des programmes abondant
le CAS crée donc une multiplicité de reports. C’est notamment le cas pour les programmes 424
et 425
: ces derniers ont fait l’objet d’une consommation d’AE supérieurs aux CP pour les fonds
devant être dépensés à travers le programme 731. Dès lors, un report de CP sera
vraisemblablement demandé pour 2023.
Or, pour ces financements transitant par le CAS mais ne relevant pas du périmètre APE,
la prévisibilité des reports est incertaine, pouvant conduire
l’APE à privilégier les opérations de
son périmètre au détriment de celles situées en-dehors. Une suppression claire des crédits non
consommés sur les programmes de financement du CAS PFE et l’ouverture des crédits par les
lois de finances améliorerait la
lisibilité des actions menées, tout en évitant l’ouverture
d’autorisations de dépense sur le CAS PFE sans pouvoir retracer les recettes associées sur les
programmes budgétaires concernés.
Surtout, une contrainte juridique s’impose au CAS PFE en application de l’article 21 de
la Lolf. Si le CAS PFE n’est pas soumis à la règle de plafonnement des reports des crédits de
paiement disponibles à 3 % de la loi de finances initiale, ces reports ne peuvent excéder le solde
du compte. Ainsi, le « plafond budgétaire » ou plafond de dépenses ne peut être reporté au-delà
du solde ou plafond de recettes du compte. Si le solde comptable est plus contraignant que le
45
Par arrêté du 25 mars 2022, le programme 358 a réalisé un report croisé vers le programme 367 de 1 046
M€.
LES POINTS D’ATTENTION POUR L’AVENIR
49
« plafond budgétaire
», l’application de ce plafond aux différents programmes doit être proposé
dans le respect des plafonds budgétaires de chaque programme. Concrètement, si le solde est
inférieur aux dépenses autorisées mais non réalisées et dont l’APE demande le report, ce report
sera limité à hauteur du solde.
Dans le cadre d’un fonctionnement normal du CA
S PFE, cela ne pose pas de difficultés :
les opérations non réalisées et reportées sur l’année suivante sont peu nombreuses et peuvent
être couvertes par le solde. En revanche, en l’absence d’une budgétisation différenciant les AE
et les CP, cette contrainte stimule la sur exécution des programmes abondant le CAS PFE,
comme le programme 367, afin de conserver sur le solde des montants suffisamment élevés
pour couvrir des engagements non réalisés. Ainsi, le solde du CAS PFE devait nécessairement
s’élever à u
n niveau record pour pouvoir financer les acquisitions de titres EDF en 2023. Or, le
report du solde étant de droit, le Parlement est ainsi tenu à l’écart de l’autorisation budgétaire
d’opérations importantes.
Pour ces différentes raisons, une remise à plat du cadre réglementaire du CAS semble
s’imposer. Sans toucher à la LOLF, il conviendrait ainsi de réduire les difficultés de gestion
afin de rapprocher le CAS PFE des autres CAS. À cet égard, une réflexion autour des difficultés
de la gestion du CAS en AE=CP et des désengagements de 5 206
M€ réalisés le 30 décembre
2022, ainsi que le financement d’opérations imprévues ayant conduit le CBCM à solliciter dès
avril une loi de finances rectificatives pour couvrir les engagements déjà programmés, semble
nécessaire.
II -
Un outil dont la remise à plat apparait plus que jamais
nécessaire
A -
La nécessité de mieux distinguer les différentes stratégies
patrimoniales de l’État tout en gardant un véhicule unique
Le CAS PFE est un véhicule budgétaire qui ne permet pas de retracer la stratégie
d’ensemble de l’État actionnaire puisque ni la CDC ni Bpifrance, gestionnaires de nombreux
fonds d’investissement dotés par l’État, n’y voient leurs opérations retracées.
À défaut de retracer globalement cette stratégie, les dépenses transitant par le CAS PFE
pourraient être plus lisibles et la gouvernance budgétaire associée être mise en cohérence avec
la réalité de la gestion. Actuellement, le commissaire général de l’APE est responsable de toutes
les dépenses financées par le CAS PFE alors que le programme 731 supporte des dépenses très
diverses. Si la partie dépenses du CAS PFE est l’équivalent d’une mission, il apparait que
plusieurs programmes pourraient être distingués, hors remboursement de la dette :
-
le programme 731 réservé aux
opérations financières de l’APE dont le responsable serait
le commissaire général de l’APE
;
-
un nouveau programme consacré aux opérations PIA et Relance, dont le responsable serait
le SGPI ;
COUR DES COMPTES
50
-
un dernier programme pourrait regrouper les autres opérations, en distinguant le cas échéant
une action relative aux fonds d’intervention relevant du ministère de l’économie et une
action regroupant des autres fonds.
En 2022, le seul programme 731 a bénéfici
é d’une autorisation d’engager plus de
20
Md€.
Par comparaison, seuls huit programmes du budget général sur un total de 136 disposent d’un
budget supérieur au programme 731
46
.
Cette réflexion sur les périmètres des dépenses serait cohérente avec le financement
majoritaire du CAS PFE par abondement budgétaire et aboutirait de fait à constituer un volet
dépenses du CAS fonctionnement comme une mission budgétaire plus traditionnelle.
B -
Une révision indispensable du modèle économique du CAS pour
financer la straté
gie actionnariale pilotée par l’APE
Depuis 2017, le périmètre d’action de l’APE était concentré sur trois types d’entreprises
:
-
les entreprises stratégiques contribuant à la souveraineté nationale (la défense et le nucléaire
civil) ;
-
les entreprises partic
ipant à une mission de service public ou d’intérêt général pour
lesquelles la régulation serait insuffisante pour préserver les intérêts publics et assurer les
missions de services publics (transports, énergie) ;
-
les entreprises en difficulté dont la disparition pourrait entraîner un risque systémique.
La crise du Covid-
19 et la guerre en Ukraine ont conduit l’APE à revoir cette doctrine et
l’agence a identifié «
quatre facteurs majeurs
» nouveaux qui influent sur son action :
-
la nécessité de continuer à soutenir des entreprises frappées par la crise ;
-
la prise en compte de la souveraineté économique et des besoins liés à la réindustrialisation
du pays ;
-
les exigences environnementales, qui accélèrent considérablement la transformation des
modèles économiques ;
-
la disruption numérique et technologique, qui bouleverse profondément les marchés et les
modèles d’activités des entreprises.
46
Les programmes 117 (50,5 Md€), 140 (24,4 Md€), 141 (35,0 Md€), 146 (40,9 Md€), 178 (20,5 Md€)
, 200 (129,5
Md€), 212 (25,8 Md€), 424 (29,9
Md€).
LES POINTS D’ATTENTION POUR L’AVENIR
51
Les attentes de l’APE vis
-à-vis de ses participations en matière de transition écologique
À l’occasion de la publication du plan d’action climat du ministère de l’économie, publié le 18
mai 2021, l’APE a présenté ses attentes en matière de politique climatique vis
-à-vis des entreprises de
son portefeuille. L’APE incite notamment les entreprises dans
lesquelles elle détient une participation
à mesurer leur impact carbone direct et indirect (bilan des GES scopes 1 et 2, puis scope 3) ; se fixer
des objectifs de réduction de leurs émissions ; pour les émetteurs les plus significatifs, en s’assurant
du c
aractère ambitieux de ces objectifs de leur cohérence avec l’Accord de Paris ou avec la stratégie
nationale bas carbone ; définir un plan d’action pour atteindre ces objectifs ; présenter annuellement
en gouvernance ce bilan carbone, l’atteinte des objectifs et le plan mis en œuvre.
Au 30 juin 2022, seule la moitié des entreprises cotées du portefeuille de l’APE étaient engagées
dans la démarche SBTi (science-
based target initiative) qui mesure l’alignement des objectifs de
réduction des GES des entreprise
s avec l’Accord de Paris. Pour donner une idée des ordres de grandeur,
la note d’analyse de France stratégie intitulée « L’action climatique : un enjeu macroéconomique » a
recensé différents calculs pour chiffrer les investissements additionnels nécessaires à la seule transition
énergétique pour l’économie française. Ils vont de 20 à 100 Md€ de 2022à horizon 2030. L’application
de l’une ou l’autre de ces méthodes au portefeuille de l’APE permettrait par exemple de mesurer les
besoins additionnels des entreprises concernées.
L’APE ne publie pas de document consolidant le bilan carbone de son portefeuille, ni la
trajectoire carbone de ses participations. Il n’est donc pas possible d’évaluer les investissements qui
seront nécessaires pour que ce portefeuille so
it mis en conformité avec l’Accord de Paris, ni ce que
cela signifiera pour l’État actionnaire. Le CAS PFE est un véhicule budgétaire qui permet d’intégrer
la pluriannualité. Au même titre que le Gouvernement a choisi de l’utiliser pour amortir la dette Co
vid,
il pourrait être décidé de conserver sur le compte une ligne de financement dédiée à la transition
écologique des entreprises du portefeuille qui ne seraient pas en mesure de financer sur leurs seuls
fonds propres les investissements nécessaires. Dans
un premier temps, le chiffrage par l’APE des
mesures annoncées dans le plan d’action climat du ministère de l’économie, pour son seul portefeuille,
serait de nature à éclairer le Parlement sur les potentiels besoins de financements de ces entreprises.
Pour l’avenir, l’article 66 de la loi n° 2020
-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour
2020 dispose que, pour les entreprises de plus de 500 millions d'euros de chiffre d'affaires soumises à
l’obligation de déclaration de performance extra
-financière (DPEF), la prise de participations par
l’intermédiaire de l’APE est subordonnée à la souscription par ces entreprises d’engagements en
matière de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre. Cette disposition ne semble pas
s’appliquer aux entreprises dans lesquelles l’État choisit de prendre une action pour des motifs
stratégiques, comme le groupe Aubert Duval en 2022.
Selon l’APE, la doctrine d’intervention de l’agence est en cours d’adaptation, ce qui
pourrait donner lieu à de nouvelles lignes directrices. En tout état de cause, certaines de ces
transformations pourraient entrainer des coûts financiers conséquents pour l’actionnaire qu’est
l’État. À court terme, en l’absence de cessions prévues, les dépenses liées à la politique
actionnar
iale de l’État ne peuvent être financées que par abondement budgétaire. À moyen
terme, il n’est pas garanti que le modèle d’autofinancement du CAS soit réaliste : une majorité
des participations financières de l’État conserveront un caractère stratégique e
t leur cession est
peu probable. Le financement budgétaire de la stratégie actionnariale de l’État est donc
l’hypothèse la plus réaliste pour les années à venir, et nécessite des prévisions budgétaires
étayées, à l’instar de toutes les politiques publiques
dont il a la charge.
COUR DES COMPTES
52
Cette vision pluriannuelle des besoins de financement de la stratégie de l’État actionnaire
ne se traduit pas dans le CAS, qui est piloté de manière annuelle, et a fait l’objet d’abondement
par mouvement réglementaires et législatifs importants dans le courant des exercices 2020,
2021 et 2022. La difficulté à anticiper les besoins financiers et désormais budgétaires des
entreprises concernées, qui pouvait se justifier en période de crise sanitaire et économique, est
plus problématique
dès lors que l’on s’éloigne de la période la plus aigüe de la crise. L’analyse
des dépenses du CAS sur l’année 2022 illustre que des réformes structurelles, notamment dans
le secteur de l’énergie, sont aujourd’hui en cours, qui nécessiteront de la part de l’État des
engagements financiers pluriannuels.
Dans ces conditions, et comme la Cour a eu l’occasion de le préconiser dans son rapport,
l’APE doit proposer rapidement des solutions pour le financement de la politique qu’elle met
en œuvre, et le Gouvernem
ent doit clarifier auprès du Parlement la soutenabilité financière de
la politique actionnariale.
C -
Des difficultés rencontrées lors des échanges entre l’APE et le
Parlement
La loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des
finances publiques
a modifié l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf)
afin d’y préciser que les versements du budget général au profit du CAS excédant 10
% des
crédits initiaux donnent lieu à une information préalable des présidents et des rapporteurs
généraux des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances. Ces
dispositions n’entrant en vigueur qu’à partir des lois de finances afférentes à l’année 2023,
aucune communication de ce type n’a été réalisée
à destination du Parlement en 2022. Pour
autant, le travail de l’APE est connu des parlementaires et notamment des rapporteurs spéciaux
de la mission
Participations financières de l’État
.
LES POINTS D’ATTENTION POUR L’AVENIR
53
L’association des parlementaires aux travaux menés par l’APE
Les
modalités d’association des parlementaires à l’activité de l’APE sont nombreuses, ces derniers
étant destinataires d’une documentation importante
. Les parlementaires sont destinataires chaque année
du rapport d’activité de l’État actionnaire et d
u rapport financier, qui sont annexés au projet de loi de
finances
; ils sont également destinataires du projet annuel de performances du compte d’affectation
spéciale «
Participations financières de l’État
».
Les échanges sont également nombreux entre les parlement
aires et l’APE, qui reçoit chaque année
des questions écrites soumises dans le courant de l’été, soit 91 questions écrites transmises dans le cadre
du PLF 2023 ayant fait l’objet de réponses. Le commissaire aux participations de l’État est également
auditi
onné régulièrement dans le cadre de la préparation et du suivi de l’exécution de la loi de finance
s.
Une dizaine de parlementaires
l’
ont ainsi auditionné depuis sa prise de fonction en septembre 2022.
Enfin, les parlementaires disposent, dans les conditions fixées par la Lolf
, d’un droit d’accès aux
documents. Ce droit d’accès sur place a été très régulièrement exercé au cours des de
rnières années.
L’importance des montants versés sur le CAS PFE ainsi que des dépenses effectuées et
le caractère stratégique de certaines participations a conduit les parlementaires des deux
assemblées à exercer leur pouvoir de contrôle
47
. Celui-ci a pu engendrer quelques difficultés,
au regard notamment du secret des affaires. À cet égard et à l’instar des dispositifs renforcés
depuis 2017 encadrant la participation des parlementaires au sein de la délégation parlementaire
au renseignement, celle des parlementaires aux enjeux patrimoniaux de l’État pourrait
s’accompagner d’une formation proposée aux rapporteurs spéciaux relatifs
au secret des
affaires, voire aller plus loin
(création d’une délégation parlementaire dédiée, comité de
surveillance associant les parlementaires, etc.) afin de favoriser un meilleure association et
protection des enjeux attachés aux participations finan
cières de l’État.
Enfin, un système de gel des crédits correspondant à des opérations autorisées par le
Parlement pourrait permettre de s’assurer que ceux
-ci restent bien affectés aux mesures votées
et présentées en projet de loi de finances de l’année, afin d’éviter des difficultés rencontrées
lors de l’exercice 2022.
47
Article 57 de la LOLF :
« Les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent
et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances
publiques. Cette mission est confiée à leur président, à leur rapporteur général ainsi que, dans leurs domaines
d'attributions définis par ces commissions, à leurs rapporteurs spéciaux et chaque année, pour un objet et une
durée déterminés, à un ou plusieurs membres d'une de ces commissions obligatoirement désignés par elle à cet
effet. À cet effet, ils procèdent à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu'ils jugent
utiles. Tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent, y compris tout
rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à
caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et du respect du
secret de l'instruction et du secret médical, doivent leur être fournis. »
COUR DES COMPTES
54
III -
Un suivi de la performance toujours perfectible
Les documents budgétaires annexés aux PLF
sont peu diserts sur l’allocation des crédits
(
v. supra
), au regard des montants en jeu (47 pages pour 17
Md€
en PLF pour 2023) pour des
raisons de confidentialité. Par conséquent, le volet performance de la documentation budgétaire
revêt une importance d’autant plus grande, tant pour l’information de la représentation nationale
que pour celle des citoyens.
Le programme 731, qui représente l’essentiel des dépenses du CAS est doté de deux
objectifs eux-mêmes déclinés respectivement en trois et deux indicateurs.
Le premier objectif est de veiller à
l’augmentation de la valeur des participations
fi
nancières de l’État
, les trois indicateurs y afférant étant la rentabilité opérationnelle des
capitaux employés (ROCE), le suivi et la maîtrise de l’endettement et le taux de rendement de
l’actionnaire.
Le second objectif est d’assurer le
succès des opérations de cessions des participations
financières de l’État. Non pertinent actuellement du fait de l’absence de cessions
du fait de la
crise, il est assorti des deux indicateurs « Écart entre les recettes de cessions et la valeur
boursière des participations cédées » et « Taux des commissions versées par l'État à ses
conseils ».
Pour la deuxième année consécutive, aucun indicateur des deux objectifs n’a fait l’objet
d’un suivi. Si la réalisation au titre de l’année 2021 est fournie, aucune cible ni prévision
pour
2022 n’ont été déterminées. Pour les mêmes raisons qu’en 2022, les administrations n’apportent
aucune justification valable à l’absence d’amélioration de ces indicateurs, de la fixation
d’objectifs et de suivi des cibles.
Seul le taux de rendement de
l’actionnaire, qui ne fait l’objet
toutefois d’aucune cible, est désormais présenté au moment du RAP.
Il convient de rappeler à cet égard que les PAP et les RAP ne sont pas votés et demeurent
des documents préparés sous la responsabilité des responsables de programme. Si les
indicateurs choisis pour les PAP ne sont pas pertinents, il appartient à ces derniers de les faire
évoluer
. D’autre part, si des indicateurs agrégés sont peu pertinents, des indicateurs en variation
(amélioration du ROCE plutôt que ROCE par exemple ; ou réduction du volume de dette plutôt
que montant de dette en valeur absolue) peuvent permettre de suivre des tendances de
portefeuille. Il en va de même pour le chiffre d’affaires ou l’EBITDA.
S’agissant
des performances des fonds dans le
squels l’État a investi, il est utile de rappeler
que les sociétés de gestion sont soumises à une transparence importante vis-à-vis de leurs
investisseurs. L’État est donc en droit de fixer des objectifs aux entreprises à qui il confie des
fonds. C’est l’objet des conventions de gestion, entre l’État et Bpifrance, la CDC
. Le PAP doit
pouvoir faire état des performances de la politique patrimoniale de l’État, qu’elle soit
actionnariale ou relève d’investissement financiers.
En parallèle, les sujets liés à la performance
extra-financière augmentent dans le secteur financier et deviennent des éléments discriminants
entre fonds.
Si l’APE réfléchit à introduire des indicateurs de performance extra
-financiers en
matière de responsabilité sociale, sociétale et envi
ronnementale, il convient de s’en doter dès le
PAP 2024 et de manière exhaustive, tant en matière de gouvernance que de stratégie.
Quant au programme 732, celui-
ci est doté d’un unique
objectif de performance
« Contribuer au désendettement de l'État et d'administrations publiques (APU) » décliné en
LES POINTS D’ATTENTION POUR L’AVENIR
55
deux indicateurs, la réduction de la dette des entités entrant dans le périmètre des
administrations publiques d’une part et
la part des ressources consacrées au désendettement de
l'État et d'administrations publ
iques d’autre part.
Ces indicateurs ne pouvaient être remplis en
2019 et 2020,
reflétant là encore le caractère quasiment symbolique du programme 732 jusqu’à
maintenant.
Toutefois, l’utilisation du programme 732 abondé par le programme 369 pour le
remboursement de la dette covid
change l’optique de ce programme.
Son utilisation pour des
montants significatifs pendant une vingtaine d’années nécessiterait la mise en place d’objectifs
et d’indicateurs appropriés.
À ce stade, les indicateurs proposés ne donnent pas une vision
pluriannuelle du remboursement de la dette covid mais présentent seulement à un instant donné
les montants de réduction de la dette de l’État et le ratio entre les dépenses de désendettement
et celles réinvesties.
Enfin, comme vu plus haut, le CAS est abondé en recettes par le programme 367
« Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021
sur le compte d’affectation
spéciale Participations financières de l’État ».
I
l convient de rappeler que les notes d’exécution
budgétaires de la mission
Économie
soulignent l’absence d’un tel suivi dans le cas du
programme 367.
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
2.
(Recommandation nouvelle) : limiter au strict nécessaire et aux niveaux pouvant être
justifiés par des besoins étayés le montant des reports des crédits des programmes
alimentant le CAS (direction du budget, agence des participations de l’État)
;
3.
(Recommandation nouvelle) : réserver le programme 731 aux opérations relatives au
périmètre de l’APE et, le cas
échéant, créer des programmes spécifiques pour les
opérations hors périmètre de l’APE (direction du budget, agence des participations de
l’État)
;
4.
(Recommandation réitérée) : revoir les indicateurs de performance du programme 731 et
les compléter par des indicateurs sur la gestion de fonds (direction du budget, agence des
participations de l’État).
Annexes
COUR DES COMPTES
58
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec
les politiques publiques concernées par la NEB
L’État actionnaire,
janvier 2017.
Le Programme d’investissement d’avenir, un acquis à consolider, un rôle spécifique à mieux
définir,
octobre 2021.
La gestion des participations financières de l’État durant la crise sanitaire,
février 2022.
ANNEXES
59
Annexe n° 2.
suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2021
N°
Recommandation
formulée au sein
de la note
d’exécution
budgétaire 2021
Réponse
de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
1
Décrire,
à
l’occasion
du
prochain projet de
loi de finances, la
doctrine de recours
par l’État à des
fonds
d’investissement
(APE, DB)
La direction du budget estime que des
explications ont été fournies dans le PAP 2023
du CAS PFE sur le Fonds Défense ou le Fonds
France Relance État-Régions, sans toutefois
de description générale de la doctrine.
L’APE considère que la reprise d’une doctrine
d’investissement app
licable aux fonds dans
une loi de finances ne présenterait pas d’intérêt
particulier et serait de surcroît préjudiciable
aux intérêts de l’État actionnaire. L’ensemble
des
fonds
disposent
déjà
d’une
thèse
d’investissement, arrêtée au moment de leur
constit
ution,
qui
s’impose
à
chaque
gestionnaire des fonds et communiquées lors
de la présentation du plan de relance.
Quelques
améliorations
(doctrine
du
retour
des
participations des fonds PIA)
ont été constatées.
À ce stade, la préparation
d’une
nouvelle
doctr
ine
d’investissement par l’APE
justifie
que
cette
recommandation ne soit pas
réitérée dans la NEB.
Non mise en
œuvre
2
Revoir
les
indicateurs
de
performance
du
programme 731 et
les compléter par
des indicateurs sur
la gestion de fonds
(APE,
DB,
Bpifrance)
La
direction
du
budget
dit
que
la
recommandation n’a pas encore été mise en
œuvre et fait l’objet de discussions entre les
services
concernés
dans
le
cadre
des
conférences de performance.
L’APE estime que les indicateurs actuels de
performance du CAS PFE, en dépit de leurs
limites,
permettent
d’appréhender
la
performance de la gestion des participations de
l’État entrant dans le périmètre de l’APE, en
lien avec la valeur du portefeuille.
Concernant la gestion des fonds, l’APE
considère qu’il app
artient à chaque société de
gestion de décider de la mise en œuvre
d’indicateurs de suivi du fonds notamment
financiers ou en lien avec les enjeux ESG, qui
sont présentés et débattus dans la gouvernance
du fonds.
Aucune amélioration n’a été
mise en œuvre à
ce stade. Dès
lors, la recommandation est
reconduite pour l’année 2022.
Non mise en
œuvre
3
Supprimer le fonds
pour l’innovation
et
l’industrie
et
ouvrir les crédits
correspondants
dans
la
mission
Programme
d’investissements
d’avenir
(APE,
SGPI)
(
recommandation
reformulée
)
La
direction
du
budget
dit
que
la
recommandation est en cours de mise en
œuvre
puisque
le
FII
fera
l’objet
de
rebudgétisation au début de l’année 2023
comme le prévoit la loi de finances. Les
3,5
Md€ de dotation numéraire viendr
ont
abonder les crédits du CAS PFE. Les crédits
nécessaires au financement des aides à
l’innovation ont été ouverts à due concurrence
sur la mission
Investir pour la France de 2030
.
L’APE signale qu’un arrêté est en cours de
préparation pour acter la reprise de la dotation
numéraire du FII. La dotation sous forme de
titres (EDF et Thalès SA) pourra être rendue à
l’Agence des participations de l’État dans un
second temps.
Le fonds pour l’innovation et
l’industrie a été éteint en
2023, les titres et le numéraire
devant
être
reversés
à
l’Agence des participations de
l’État. Les crédits dédiés au
financement
des
aides
à
l’innovation sont à partir de
2023
ouverts
sur
le
programme 425 de la mission
Investir pour la France de
2030
.
Mise en
œuvre
COUR DES COMPTES
60