FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON
BUDGÉTAIRE 2022
Mission « Gestion du patrimoine
immobilier de l’état
»
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I LES
RÉSULTATS DE L’EXERC
ICE
..........................................................
11
I - UNE EXÉCUTION CONFORME AUX RÈGLES BUDGÉTAIRES
............................................
11
II - DES RECETTES QUI, HORS EFFETS CONJONCTURELS, DEMEURENT STABLES
......
12
III - UNE MOBILISATION DU FONCIER PUBLIC QUI RESTE LIMITÉE
.................................
15
A - La restructuration des sites de défense
.................................................................................................
15
B - La décote « Duflot »
.............................................................................................................................
15
IV - UN NIVEAU CONTENU DE DÉPENSES
....................................................................................
16
V - DES ENGAGEMENTS PLURIANNUELS MAÎTRISÉS AU REGARD
DES DISPONIBILITÉS DU COMPTE
.................................................................................................
16
CHAPITRE II LES GRANDES COMPOSANTES DE LA DÉPENSE
.............................
17
I - LES OPÉRATIONS STRUCTURANTES ET DE CESSION
.........................................................
17
II -
L’ENTRETIEN À L
A CHARGE DU PROPRIÉTAIRE
...............................................................
18
A - Les dépenses de gros entretien, réhabilitation, mise en conformité et remise en état
..........................
18
B - La maintenance à la charge du propriétaire
..........................................................................................
19
C - Les contrôles réglementaires, audits, expertises et diagnostics
............................................................
19
CHAPITRE III LES PERSPECTIVES
.................................................................................
21
I - UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE STABLE
........................................................................
21
II - LA RECHERCHE DE NOUVEAUX MODES DE VALORISATION
DU PARC IMMOBILIER
.......................................................................................................................
21
III - UNE PERFORMANCE CONTRASTÉE
......................................................................................
22
A -
Le rendement d’occupation des surfaces
.............................................................................................
23
B - Les bureaux remis au Domaine et restés inoccupés depuis au moins trois ans
....................................
24
C - Des indicateurs qui ne prennent pas encore pleinement en compte les objectifs
en matière de transition écologique
............................................................................................................
25
ANNEXES
..................................................................................................................................
27
ANNEXE N° 1.
LISTE DES PUBLICATIONS RÉCENTES DE LA COUR DES COMPTES
EN LIEN AVEC LES POLITIQUES PUBLIQUES CONCERNÉES PAR LA NEB
.......................
28
Synthèse
Le compte d’affectation spéciale (CAS)
Gestion du patrimoine immobilier de l’État
retrace les recettes et les dépenses liées à certaines opérations portant sur le patrimoine
immobilier de l’État dans une logique de mutualisation interministérielle. Conçu initialement
pour établir un équilibre entre recettes tirées de la cession ou de la valorisation de biens ne
relevant plus du domaine public d’une part et dépenses d’investissement dans de nouveaux
bâtiments d’autre part, il devait aussi retracer la contribution d’une gestion immobilière active
au désendettement de l’État.
Le niveau des recettes perçues ainsi que celui des dépenses engagées et décaissées, hors effets
conjoncturels, sont restés stables en 2022 par rapport à l’étiage des cinq dernières années. Toutefois,
la raréfaction prévisible des cessions rémunératrices, notamment des cessions exceptionnelles, et
les besoins en dépenses d’optimisation et de rénovation énergétique, encore peu évaluées, sont
susceptibles de remettre en cause à moyen terme le modèle économique du CAS.
Des
résultats de l’exercice
sans aspérités particulières
L’analyse de l’exécution budgétaire 202
2
, qui ne s’est pas écartée des principes et des
règles du droit budgétaire, fait apparaître que :
-
les recettes sont inférieures à la prévision et à celles encaissées en 2021
, en l’absence d’une
cession exceptionnelle programmée
qui n’a
finalement pas pu avoir lieu ; toutefois les
recettes de cession, hors opérations rares, restent stables en 2022, pour un nombre de biens
cédés qui demeure équivalent à celui observé ces cinq dernières années ;
-
la
consommation des autorisations d’engagement connaît une hausse
significative en 2022,
de quasiment un tiers par rapport en 2021, tirée par les engagements du ministère des
armées et, de manière conjoncturelle, par les projets du programme « Résilience I », porté
pour l’exercice 2022 par le CAS
; celle des crédits de paiement connaît en revanche une
nouvelle baisse, en raison des retards pris par les projets immobiliers à la suite de la crise
sanitaire puis de la crise énergétique ;
-
le s
olde dégagé par le CAS en fin d’exercice reste confortable
: le montant des restes à
payer combiné aux AE affectées représente en effet 71,2 % de la trésorerie disponible.
Une vigilance à avoir sur l’évolution des facteurs déterminants du CAS
Le CAS a représenté 6,8
% des AE ouvertes pour 2022 au titre des dépenses de l’État
propriétaire, jouant ainsi un rôle toujours plus modeste au sein de la politique immobilière de
l’État.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, le directeur de l’immobi
lier de
l’État signale que, rapportées à une assiette proche des dépenses portées par le CAS, ces
dernières représenteraient cependant 15% en moyenne des dépenses d'investissement
immobilier de l'État.
COUR DES COMPTES
6
Si à la fin de l’exercice
2022, la situation budgétaire du CAS ne pose pas de difficultés
particulières, à terme la pérennité de son modèle économique mérite attention.
D’une part, le niveau de ses recettes est amené à s’amenuiser à moyen terme,
en raison
de la raréfaction des biens attractifs pour la vente et des cessions exceptionnelles,
particulièrement rémunératrices. Cette perspective conduit la
direction de l’immobilier de l’État
(DIE) à chercher, depuis plusieurs exercices, à diversifier davantage les ressources du CAS
pour lui permettre de disposer de recettes récurrentes et adaptées au financement de projets
immobiliers pluriannuels. Ainsi, les redevances et loyers ont représenté un tiers des recettes
totales en 2022. Elles ne sont toutefois pas de nature à compenser à due concurrence le
tarissement prévisible des recettes de cessions.
D’autre part, s
i la crise sanitaire a eu pour effet depuis 2020 de retarder le lancement ou
la réalisation des opérations immobilières financées sur le CAS, ces projets ne sont pas remis
en cause et leurs coûts combinés à ceux des travaux de gros entretien du propriétaire, même si
ceux liés à la rénovation énergétique des bâtiments sont portés par d’autres programmes
budgétaires, continueront de peser sur les charges du CAS.
Enfin les modifications des conditions de travail, essentiellement le télétravail, risquent
de réduire les besoins en surface de bureaux, rendant la valorisation des biens tertiaires de l’État
plus difficile à réaliser.
Récapitulatif des recommandations
La Cour ne formule pas de recommandations.
Introduction
Le compte d’affectation spéciale (CAS)
Gestion du patrimoine immobilier de l’État
, dont
l’article 47 de la LFI pour 2006 définissait à l’origine les principes de fonctionnement, est p
lacé
sous la responsabilité de la direction de l’immobilier de l’État.
Il a vocation à mutualiser les recettes issues des produits
de cessions d’actifs immobiliers
1
et des produits de redevances domaniales ou de loyers perçus afin de financer des opérations
immobilières structurantes
2
et des dépenses d’entretien dites «
du propriétaire »
3
réalisées au
profit des services de l’État et de ses opérateurs. De
cette manière, les ministères occupants sont
assurés de se voir rétrocéder une part significative des produits de cessions et, par là même,
incités à restructurer le parc immobilier qu’ils occupent.
Fin 2022, le CAS comporte le programme 721 -
Contribution des cessions immobilières au
désendettement de l’État
, qui n’est pas doté de crédits, et le p
rogramme 723 -
Opérations
immobilières et entretien des bâtiments de l’État
. Ce dernier est divisé en douze budgets
opérationnels de programme (BOP) centraux
–
correspondant aux ministères, qui disposent de
délégations de gestion pour exécuter les dépenses
–
, deux BOP centraux mutualisés et vingt-
quatre BOP déconcentrés, s’agissant notamment des opérations suivies par les préfets de région
4
.
C
ompte d’affectation sp
éciale « gestion du patrimoine immobilier de l
’é
tat »
Programme
721
–
Contribution des cessions immobil
ières au désendettement de l’État
Programme
723
–
Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l’État
1
Entre 2006 et 2022, la vente d’implantations a ainsi rapporté 8,0 Md€.
2
Acquisitions, constructions, restructurations, dépenses préalables à la cession.
3
Maintenance préventive ou corrective, mise en conformité, remise en état, contrôles réglementaires et
diagnostics, par opposition à l’entretien courant, qui incombe à l’occupant
sur ses propres crédits budgétaires,
même si, en pratique, des recouvrements peuvent exister.
4
Tandis que les préfets de département gèrent chacun une unité opérationnelle (UO).
COUR DES COMPTES
10
Graphique n° 1 :
r
ecettes et dépenses exécutées (en M€)
Graphique n° 2 :
é
volution du solde de trésorerie (en M€)
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
Le
tableau suivant présente l’évolution du CAS en 202
2 et le solde des différents agrégats
en fin d’exercice.
Tableau n° 1 :
d
onnées de l’exécution budgétaire du
CAS en 2022
En M€
AE
CP
Recettes
Trésorerie
Restes
à payer
Solde fin 2021 (a)
171,9
466,2
s.o.
691,1
303,2
Crédits non reportés (b)
8,2
0
Crédits ouverts en LFI et LFR (c)
445,6
455,6
Dont LFI
365,6
415,6
Dont LFR
80
40
Mouvements de crédits (d)
165,1
467,6
Solde disponible (e)=(a)+(b)+(c)+(d)
610,7
923,2
Exécution (f)
- 437,3
-348,1
298,0
-50
89,2
Solde fin 2022 (g)=(e)+(f)
173,4
575,1
s.o.
641,1
392,5
Dont AE affectés
64
Mouvements de crédits = reports de crédits + crédits ouverts sur fonds de concours
Source : Cour des comptes, à partir des données DIE.
I -
Une exécution conforme aux règles budgétaires
L’exécution budgétaire du CAS ne s’est pas écartée des principes et des règles
applicables. En particulier :
-
aucun virement ni transfert de crédits n’est intervenu entre le budget général et le CAS,
dans le respect
du II. de l’article 20 de la loi organique relative aux lois de finances du 1
er
août 2001 (Lolf) ;
-
les recettes du CAS ont été complétées par des versements du budget général à hauteur de
40,9
M€, soit
9,8 % des crédits de paiement initiaux du CAS, dans la limite de 10 % fixée
par le I. de l’article 21
de la Lolf ;
COUR DES COMPTES
12
-
le total des dépenses engagées ou ordonnancées en cours d’année n’a pas excédé le total
des recettes constatées, conformément au II. du même article 21 ;
-
en
application de ce même article, les montants d’autorisations d’engagement (AE) et de
crédits de
paiement (CP) non consommés en 2021 et reportés en 2022, qui s’établissaient
respectivement à
171,9 M€ et 466,1 M€, n’ont pas excédé le solde de trésorerie du
compte
fin 2021, soit 691,1
M€.
Par ailleurs, conformément aux principes et règles applicables aux comptes d’affectation
spéciale, la direction de l’immobilier de l’État doit, dans le cas des opérations d’investissement,
qui constituent par définition une
part importante de l’activité du CAS, affecter les AE
disponibles préalablement à leur consommation, celle-ci devant intervenir dans les deux ans de
leur affectation
5
pour que soit autorisé leur éventuel report au-delà.
À cet égard, les autorisations d’eng
agement affectées non engagées (AEANE) représentent,
fin 2022, 60,7
% du solde des AE susceptibles d’être reportées, contre 81,3
% fin 2021 et 70,6 %
deux ans auparavant, ce qui est cohérent avec l’évolution des dépenses sur cette période.
II -
Des recettes qui, hors effets conjoncturels,
demeurent stables
Comme les années passées, le compte retrace en recettes, principalement, le produit des
cessions de biens immobiliers de l’État.
Les trois sources suivantes de recettes du domaine public et privé
non militaire de l’État
lui sont aussi attribuées :
-
les redevances des concessions ou autorisations de toute nature ;
-
les redevances des logements concédés par l’État dont il est propriétaire ;
-
les loyers et indemnités d’occupation.
En outre, l’article 93 de la LFI pour 2019 a prévu l’extension des recettes du CAS aux
redevances et loyers du domaine public et privé dont le ministre des armées est le gestionnaire.
Tableau n° 2 :
recettes du CAS en 2022
En M€
Exécution 2021
LFI 2022
Exécution 2022
Total des recettes
333,0
370
298,0
Cessions immobilières
195,0
280
157,1
Redevances domaniales et loyers
103,2
90
98,4
Versements du budget général
24,4
0
40,9
Fonds de concours
10,4
0
1,6
Source : Cour des comptes, à partir des documents budgétaires et données DIE.
5
Article 158 du décret GBCP.
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
13
La LFI pour 2022 retenait un objectif de recettes de cessions immobilières en progression
par rapport à celles de 2021 (+ 43,6 %)
, en prévision d’une opération exceptionnelle
; elle
faisait,
par ailleurs, l’hypothèse
prudente
d’une légère diminution des redev
ances domaniales
en anticipant la prolongation des effets de la crise sanitaire
6
.
Les recettes de l’exercice ont finalement été inférieures à la prévision dans le premier cas,
et légèrement supérieures dans le second.
S’agissant des redevances et recettes assimilées,
que la DIE a entrepris depuis 2016 de
redynamiser, leur niveau est tel désormais qu’elles ne
jouent plus un
rôle de recettes d’appoint
pour le CAS, mais participent véritablement à son fonctionnement en représentant, comme en
2021, environ un tiers de ses recettes. Toutefois, si les redevances domaniales encaissées ont
été supérieures à la prévision, leur montant reste légèrement inférieur à celui constaté en 2021,
du fait notamment de la cession de biens qui étaient pourvoyeurs de redevances non
négligeables
7
.
Dans le cas des recettes de cessions immobilières,
le montant encaissé (157,1 M€) est
inférieur à la prévision du fait de la non réalisation d’une cession exceptionnelle
8
, mais
correspond à la moyenne des recettes de cessions hors opération exceptionnelle observée depuis
plusieurs années (164,8 M€ en 2021, 157,5 M€ en 2020), pour un nombre de biens cédés (661)
légèrement inférieur à celui de 2020 (687), mais équivalent au niveau global constaté depuis
2018
9
.
Les recettes de cessions sont toutefois inférieures à celles de 2021, année qui avait
bénéficié des revenus liés à une cession exceptionnelle
10
. Le potentiel de recettes lié à ces
opérations rares est appelé à se réduire
, ainsi que l’illustre le gra
phique suivant.
6
Liée d
’une part, la contraction du marché immobilier
induite par
la crise économique et, d’autre part
, à la
possibilité, o
uverte par l’article 1 de la loi n° 2020
-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020,
d’annul
er
des redevances à l’égard des débiteurs affectés par la crise sanitaire
, dont les effets sur les recettes se
prolongent jusqu’en 2022.
7
À titre d
’exemple, la cession en 2021 de l’ensemble immobilier des Thermes de Vichy, qui permettait d’encaisser
1,9 M€ de redevances annuelles.
8
La cession prévue d’un immeuble parisien n’a pu se faire en 2022 en raison de la situation du marché immobilier
et de l
’évolution des règles d’urbanisme.
9
567 en 2020, 704 en 2019 et 655 en 2018.
10
Cession (emphytéose de 99 ans
) de l’Hôtel de Grenelle
(Paris 7
e
) pour
30,2 M€.
COUR DES COMPTES
14
Graphique n° 3 :
évolution des recettes du CAS
Source : Cour des comptes, à partir des données DIE.
Cette situation d’ensemble s’explique par la raréfaction des biens attractifs au fur et à
mesure des cessions depuis 2006. La
direction de l’immobilier de l’État (DIE) considère ainsi
que trois quarts des 1 636 biens
11
immobiliers déclarés inutiles et remis au Domaine fin 2022
sont « Difficiles », « Très difficiles » ou « Improbables
» à céder, ce qui l’oblige à rechercher
des modalités de valorisation alternatives (cf.
infra
§ 3.2).
Enfin, les recettes du CAS ont été complétées en 2022 par des versements du budget
général à hauteur de 40,9 M€. Ils correspondent à la compensation des dépenses, supportées
exceptionnellement en 2022 par le CAS, des projets financés par le dispositif « Résilience I »
visant à accélérer la rénovation énergétique du parc immobilier de l’État dans le contexte de
crise énergétique
12
.
Au total, les recettes encaissées par le CAS en 2022 ont baissé de 19% par rapport à 2021.
Toutefois, corrigées des effets conjoncturels (cession exceptionnelle en 2021, abondement en
2022 par le budget général au titre du programme « Résilience I »), les recettes du CAS
demeurent stables.
11
D
’une surface utile brute de 3,5 millions de mètres carrés et d’une valeur qu’elle estime à 892 M€ environ.
12
L’abondement de crédits a été opéré à partir du programme
348 (« Rénovation des cités administratives et des
sites multi-occupants », désormais intitulé «
Performance et résilience des bâtiments de l’État et de ses
opérateurs »).
À l’aven
ir, les futurs appels à projets de ce type seront portés par le programme 348.
0,0
100,0
200,0
300,0
400,0
500,0
600,0
700,0
800,0
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Redevances et autres recettes
Recettes des cessions unitairement supérieures ou égales à 25 M€
Recettes des cessions unitairement inférieures à 25 M€
LES RÉSULTAT
S DE L’EXERCICE
15
III -
Une mobilisation du foncier public qui reste limitée
Pour faciliter l’action de l’État, deux
dispositifs juridiques dérogatoires prévoient que ce
dernier peut céder, au-
delà même d’une marge raisonnable de négociation, un actif immobilier
à un prix inférieur à celui du marché.
A -
La restructuration des sites de défense
Depuis 2009, l’État peut céder
à l’euro symbolique aux communes qui en font la demande
les emprises reconnues inutiles par le ministère des armées dans le cadre de ses opérations de
restructuration.
Mis en place jusqu’au 31 décembre 2014 par l’article 67 de la loi de finances pour 2009
,
ce dispositif a été prorogé jusqu’au 31 décembre 2019 par la loi de finances pour 2015 (article
39), puis au 31 décembre 2024 par la loi de finances pour 2020 (article 228).
Il s’est traduit par des moindres recettes d’un montant total de 300,6
M€ sur la
période
2009-
2021. En 2022, elles se sont élevées à 2,4 M€, un
niveau bien moindre qu’en 2021
(11,8
M€).
B -
La décote « Duflot »
Afin de favoriser la production de logements, en tout ou partie sociaux, l’État peut céder
13
un terrain, bâti ou non, de son domaine privé, pour un prix inférieur à la valeur vénale de ce
dernier, telle que déterminée par la DIE en tenant compte du prix du foncier libre de référence.
Suite à la loi n
o
2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public
en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, la
décote ainsi accordée peut représenter jusqu’à la totalité de la valeur vénale (contre 35
%
auparavant).
Fin 2022, le dispositif de la décote « Duflot » reste très peu utilisé
, ainsi que l’illustre le
tableau suivant.
Tableau n° 3 :
décotes « Duflot » accordées entre 2013 et 2022
Source
: direction de l’immobilier de l’État.
13
Ce principe général a été posé par l’article 95 de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion
sociale et figure au I. de l’article L. 3211
-7 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P).
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Total
Nombre de cessions
1
11
19
34
20
18
11
3
8
3
128
Décote (en M€)
1,1
27,1
48,5
29,8
27,6
70,2
17,3
2,6
12,3
2
238,5
COUR DES COMPTES
16
IV -
Un niveau contenu de dépenses
Le tableau suivant retrace l’exécution des crédits sur le CAS.
Tableau n° 4 :
crédits immobiliers ouverts et consommés en 2022 sur le programme 723
En M€
Consommé(e)s en 2021
Ouvert(e)s en LFI 2022
Consommé(e)s en 2022
Autorisations d'engagement
337,4
365,6
437,3
Crédits de paiement
426,9
415,6
348,1
Source : documents budgétaires et données DIE.
A
lors que l’année 2021 avait été marquée par une baisse des autorisations d’engagement
(-14 %), en raison de la priorité donnée aux projets immobiliers financés par la mission
Plan
de relance
, leur consommation augmente significativement en 2022 (+ 29,6 %) et sont
supérieurs à la prévision (+ 19,6%).
Cette dynamique s’explique par la croissance des
engagements du ministère des armées et les projets portés par le programme « Résilience I »
14
.
La baisse du niveau de consommation des crédits de paiement, déjà observée en 2021 (-
18 %), se poursuit en 2022 (-18,5 %). Elle est également inférieure à la prévision (- 16,2 %).
Elle est le résultat combiné des suites de la crise sanitaire et de la crise énergétique, qui pèsent
sur le calendrier d’exécution des projets immobiliers.
Par ailleurs, la part des dépenses consacrées à l’entretien du
propriétaire (cf.
infra
§ 2.2)
continue à progresser entre 2021 et 2022, passant de 57 % à 60,2 % en AE, ce qui est conforme
à l’objectif fixé par le responsable de programme.
V -
Des engagements pluriannuels maîtrisés au regard
des disponibilités du compte
La prévision des restes à payer est délicate et repose
sur l’hypothèse d’un rythme de
consommation des AE et CP proche de celui observé en moyenne, ce que la nature des
opérations financées rend en réalité très incertain.
Tableau n° 5 :
évolution des restes à payer du programme 723
Restes à payer
du programme
723 (en
M€)
Solde au
31 déc.
2021
AE
consommées
en 2022
CP consommés en 2022
Solde au
31 déc.
2022
sur AE consommées
avant 2022
sur AE consommées
en 2022
PAP 2022
360
370
- 228
- 192
310
Exécution
300,4
437,3
- 190
- 158,1
392,5
Source
: direction de l’immobilier de l’État.
Bien que les restes à
payer ait crû de 92,1 M€ en 2022, l
e solde combiné des restes à payer
et des AE affectées, qui correspond aux opérations immobilières en cours ou sur le point d’être
lancées, atteint seulement 71,2 % de la trésorerie disponible, niveau légèrement supérieur à
l’année passée (63,8 %)
et restant confortable pour le CAS.
14
Les engagements du programme « Résilience I
» portent essentiellement des dépenses d’entretien du propriétaire
pour réduire la consommation d’énergie fossiles des bâtiments publics.
Chapitre II
Les grandes composantes de la dépense
Les dépenses financées sur le CAS concernent, en priorité, les immeubles de bureau et de
logement
dont l’État est propriétaire et résultent, d’une part, d’opérations structurantes et de
cession et, d’autre part, d’actions d’entretien «
lourd ».
Elles sont récapitulées dans le tableau suivant.
Tableau n° 6 :
dépenses immobilières
détaillées par action (en M€)
Consommé(e)s en 2021
Ouvert(e)s en LFI 2022
Consommé(e)s en 2022
Opérations structurantes
et de cessions
AE
144,5
210
173,8
CP
229,3
260
151,3
Entretien à la charge
du propriétaire
Gros entretien, réhabilitation, mise en conformité et remise en état
AE
133,5
89,6
196,8
CP
132,1
90,6
132,1
Maintenance à la charge du propriétaire
AE
50,5
44,1
50,9
CP
49,4
43,1
49,7
Contrôles réglementaires, audits, expertises et diagnostics
AE
8,8
21,9
15,7
CP
16,1
21,9
14,9
TOTAL
AE
337,4
365,6
437,3
CP
426,9
415,6
348,1
Source : documents budgétaires et données DIE.
I -
Les opérations structurantes et de cession
Ces opérations concernent :
-
les
travaux de remise à neuf, de restructuration ou d’agrandissement et, plus largement,
tous ceux qui visent, par des modifications structurelles, à en améliorer le potentiel de
services, donc la valeur vénale ;
-
les
frais accessoires directement liés à la cession d’un bien
: organisation matérielle,
expertises techniques, honoraires, etc.
COUR DES COMPTES
18
La consommation des AE en 2022 est inférieure au montant ouvert en LFI mais
s’établit
à un niveau supérieur à celui de 2021 en raison des engagements portés par le ministère des
Armées qui ont doublé et qui représentent 55,9 % des engagements de 2022
15
.
La consommation des CP a été très inférieure à la prévision (- 41,8%), en raison
notamment d’un rythme de décaissement du ministère des Armées moins rapide qu’attendu, du
fait des retards pris par les projets immobiliers depuis la crise sanitaire et accentués par les
difficultés économiques liées au contexte international. Elle est également plus faible qu’en
2021, année qui avait été m
arquée par l’achat d’une parcelle dans le cadre du projet de CHU
Grand Paris Nord pour un montant de 25 M€.
II -
L’entretien à la charge du propriétaire
L’entretien du propriétaire, aussi appelé entretien «
lourd », recouvre des dépenses de
natures diverses.
A -
Les dépenses de gros entretien, réhabilitation,
mise en conformité et remise en état
Cette catégorie de dépenses correspond aux travaux significatifs réalisés sur le bâti et les
équipements qui ont pour but de restaurer le potentiel de services de ces derniers, mais pas de
l’augmenter contrairement aux opérations structurantes (cf.
supra
§ 2.1).
Il s’agit, en pratique,
de remédier à des situations de vétusté et d’obsolescence technique par
:
-
la mise en conformité avec les réglementations en vigueur (désamiantage, rénovation des
ascenseurs, etc.) ;
-
la remise en état des composants essenti
els d’un bâtiment (toiture, plomberie, chaufferie,
etc.), notamment pour contribuer à leur performance énergétique ;
-
le remplacement d’équipements en fin de vie
;
-
la réalisation d’adaptations fonctionnelles.
L
a consommation d’AE en 202
2 a été supérieure à celle en 2021 (+ 47,4%), et nettement
plus élevée que les montants prévus en LFI (+ 119,6%), principalement du fait des projets portés
par le programme « Résilience I
» qui visait le financement d’opérations à mise en œuvre
rapide
16
. Pour la même raison, la consommation des CP a été supérieure à la programmation
(+ 45,8 %), mais reste stable par rapport à 2021, une partie des paiements des projets du
dispositif « Résilience I » ayant été décalée sur 2023.
15
Les engagements liés a
ux projets immobiliers du ministère des Armées passent de 48,6 M€ en 2021 à 97 M€ en
2022, illustrant la priorité donnée par le Gouvernement à ces projets.
16
Destinées notamment réduire la consommation d’énergie fossiles des bâtiments publics dès l’hiver
2022/2023 :
851 projets ont été retenus pour un montant total
de 49,6 M€ (dont 82% des engagements pour 2022 sont
supportées par le CAS). Les objectifs en matière de performance énergétique des bâtiments publics se sont en effet
intensifiés à la suite de l
a hausse du prix de l’énergie liée au contexte international : la circulaire du 25 juillet 2022
de la Première ministre fixe l’objectif de réduire de 10% d’ici 2 ans la consommation d’énergie pour les
administrations d’État. Le Gouvernement a choisi, dans un contexte d’urgence, de faire porter ce programme par
le CAS qui permettait une gestion interministérielle des crédits ouverts. La nature des dépenses correspond en
outre à l’objet du CAS, notamment au financement de «
dépenses directement liées à des opérations concourant à
une gestion performante du parc immobilier de l’État
» comme le prévoit l’article 47 modifié de la loi n° 2005
-
1719 de finances pour 2006 créant le CAS.
LES GRANDES COMPOSANTES DE LA DÉPENSE
19
B -
La maintenance à la charge du propriétaire
La maintenance à la charge du propriétaire a pour objet de préserver ou de restaurer le
fonctionnement normal d’un immeuble et de ses équipements. Elle recouvre des travaux de
moindre importance, de nature :
-
préventive, réalisés, selon les
cas, de manière systématique (en fonction d’un échéancier),
conditionnelle (en cas de franchissement d’un seuil d’usure ou de sous
-performance) ou
anticipée (suite à un diagnostic ou un audit alertant d’une dégradation prévisible)
;
-
corrective, à visée curative (pérenne) ou palliative (temporaire).
La consommation des crédits s’est faite en 2022 à un rythme relativement proche de celui
envisagé en LFI et s’est avérée conforme à
celle de 2021.
C -
Les contrôles réglementaires, audits, expertises et diagnostics
L
a loi impose à l’État, comme à tout propriétaire, que les bâtiments occupés par ses
services fassent régulièrement l’objet de contrôles et de diagnostics techniques afin de s’assurer
du bon fonctionnement des installations et de leur conformité aux normes et réglementations.
Le niveau des dépenses de cette nature nouvellement engagées et dépensées sur le CAS
en 2022 reste stable.
Chapitre III
Les perspectives
La logique de fonctionnement du CAS tend à atteindre sa limite depuis plusieurs années,
ce qui a pour
effet de contraindre sa contribution à la politique immobilière de l’État, qu’il
incarne sur le plan interministériel.
I -
Une architecture budgétaire stable
Depuis le 1
er
janvier 2018, le CAS ne comporte plus qu’un seul programme encore actif,
le programme 721 -
Contribution des cessions immobilières au désendettement de l’État
n’étant
plus doté de crédits.
La contraction actuelle des recettes du CAS et l’exte
nsion, depuis 2017, de son périmètre
aux dépenses d’entretien du propriétaire excluent qu’il puisse contribuer, avant longtemps, au
désendettement de l’État.
Le maintien du programme 721 répond à la préoccupation, formelle, de respecter l’article
20 de la LOLF selon lequel un CAS est une mission au sens de l’article 7 de cette même loi,
c’est
-à-dire
« un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie »
, au
nombre minimum de deux, donc.
II -
La recherche de nouveaux modes de valorisation
du parc immobilier
La charte de gestion du CAS garantit une situation budgétaire maîtrisée, le lancement de
toute nouvelle opération immobilière étant conditionné
par l’encaissement de recettes de
cession équivalentes, qui constituent à ce titre des « droits de tirage » pour le ministère à
l’origine de la cession pour 50% des recettes encaissées et une mutualisation interministérielle
des 50% restants pour des dépe
nses d’entretien
. Dans les faits, cependant, la DIE
n’a pas
toujours appliqué ce mécanisme, par exemple en ne mutualisant pas systématiquement la part
prévue des ressources
issues d’une cession
(cas du projet du plateau de Saclay) ou en gageant
la réalisat
ion d’opérations immobilières sur des
droits de tirage
acquis par d’autres ministères
(cas des « avances sur droits de tirage » accordées au ministère des affaires étrangères en juin
2018 et à la mission « Pouvoirs publics » en 2019, 2020 et 2021).
COUR DES COMPTES
22
Pour des projets immobiliers de grande ampleur,
le recours à d’autres supports
budgétaires a pu être préféré, comme dans le cas de la rénovation des cités administratives, pour
laquelle le programme 348
17
a été spécialement créé pour une durée limitée, ou de la rénovation
thermique des bâtiments publics
18
.
Cette situation, accentuée par la difficulté croissante de céder les biens inoccupés, a
conduit à ce que le CAS ne compte plus, en 2022, que pour 6,8 % des autorisations
d’engagement ouvertes au titre des dépenses
« du propriétaire » (5,4
Md€
19
), qui reposent
largement sur les programmes support des ministères. Dans sa réponse aux observations
provisoires de la Cour, le directeur de l’immobilier de l’État signale
que, rapportées à une
assiette proche des dépenses portées par le CAS, ces dernières représenteraient 15% en
moyenne des dépenses d'investissement immobilier de l'État
20
.
À la suite du deuxième comité de la transformation publique du 29 octobre 2018, qui
relevait que
«
le modèle d’une valorisation du parc par
la seule cession […] s’est essoufflé et
n’est pas soutenable
»
, une mission avait été lancée pour étudier les modalités d’une meilleure
valorisation locative des biens inutilisés, y compris par leur occupation temporaire.
Ses conclusions ont conduit la DIE à définir une nouvelle stratégie patrimoniale qui
consiste notamment à :
-
recourir plus systématiquement à des dispositifs de location de longue durée, en particulier
pour des biens les plus
remarquables (cf. l’hôtel de Grenelle)
; depuis trois ans, plus de 750
baux emphytéotiques et baux à construction ont ainsi été conclus ;
-
dynamiser sa politique de cessions par un recours aux outils numériques (site internet
modernisé, annonces immobilières et enchères en ligne) et la création d’une cellule «
commercialisation » comprenant des experts issus du secteur privé.
Cette démarche doit encore être poursuivie et adaptée aux effets de moyen terme, encore
incertains, de la crise sanitaire sur le marché immobilier professionnel, et des nouveaux usages
(télétravail, espaces partagés, dématérialisation accrue des échanges avec les usagers, etc.).
III -
Une performance contrastée
L’utilisation des crédits
du
CAS doit permettre la réalisation d’opérations immobilières
structurantes ou d’entretien du propriétaire avec l’object
if principal «
d’optimiser le parc
immobilier de l’État
».
Pour rendre compte de la performance de sa gestion au regard de cet objectif, le projet
annuel de performance lui associe les deux indicateurs suivants :
-
le «
rendement d’occupation des surfaces »
;
-
les « surfaces de bureaux remis au Domaine, inoccupées depuis 36 mois ou plus ».
17
Programme 348 « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants » de la mission
« Transformation et fonction publiques »
, renommé à l’occasion du dans la LF 2022 «
Performance et résilience
des bâtiments de l’État et de ses opérateurs
».
18
Programme 362 « Écologie » de la mission « Plan de relance » et désormais Programme 348.
19
Auxquels s’ajoutent, par
ailleurs, 4,0
Md€ au titre des
dépenses «
de l’occupant
».
20
La DIE fait en effet remarquer qu’en prenant la moyenne annuelle des dépenses annuelles d’investissement
immobilier de l’État depuis 2012, soit 1,7 Md€ (acquisitions, constructions, travaux lourds immobilisés et gros
entretien
–
renouvellement) et la moyenne de ces dépenses financées par le CAS, soit 260 M€, le rapport est de
15%. La part du CAS dans ces opérations d’investissement immobilier de
meurent toutefois minoritaire.
LES PERSPECTIVES
23
Le graphique suivant permet d’apprécier l’évolution depuis 2017 des deux indicateurs
(les données ne sont disponibles qu’à compter de 2019 s’agissant du premier indicateur).
Graphique n° 4 :
évolution des indicateurs de performance du CAS
Source : RAP 2018, PAP 2023
. Données d’exécution, sauf pour 202
2, 2023, 2024 (prévision).
A -
Le rendement
d’occupation des surfaces
Cet indicateur est présenté au niveau du CAS pour l’ensemble du
parc et il est décliné,
par ailleurs, sur le périmètre
plus restreint d’une douzaine de programmes
du budget général. Il
était exprimé
, jusqu’en 2021,
en nombre de mètres carrés (m²) de surface utile nette
21
(SUN)
par poste de travail et, depuis 2022, en m² de surface utile brute
22
(SUB). La DIE a choisi
d’abandonner la SUN au profit de la SUB
«
en raison de l’évolution des agencements des
espaces de travail, la distinction des surfaces nettes devenant moins pertinente, et d’une
approche plus économique et énergétique (les surfaces payées, entretenues, éclairées et
chauffées sont les surfaces brutes) »
23
.
Cet indicateur doit ainsi permettre de mieux évaluer les
efforts de densification et d’optimisation des surfaces de la politique immobilière de l’État.
21
Surface horizontale disponible et dégagée de toute emprise sise à l’intérieur des locaux, mais dont sont exclus
les éléments structuraux, les locaux techniques hors combles et sous-sols.
22
Surface de travail, réelle ou potentielle, destinée aux agents, comprenant les surfaces de bureaux, les surfaces
de salles de réunion et les surfaces annexes de travail ; les surfaces de bureaux occupées par des archives sont
prises en compte.
23
Direction du budget, document de politique transversale joint au PLF 2023.
COUR DES COMPTES
24
En pratique, les surfaces visées sont celles des bureaux, qui représentaient 31 % environ
de la SUB du parc occupé par les services de l’État fin 202
1. L
e rendement d’occupation
est
calculé, d’une part, en se fondant sur les déclarations des occupants
dans l
’outil de gestion
immobilière dit « référentiel technique »
et, d’autre part, à l’aide des mesures de surfaces
renseignées dans le module immobilier « RE-FX » du progiciel Chorus.
Pour 2022
, la DIE estime la valeur de l’indicateur à 23,
2 m² et fixe une cible prudente de
23 m² pour 2024, sachant que la norme de place
24
s’établit
à 20 m²
de SUB par poste de travail.
La fiabilité relative des informations utilisée
25
pour les calculs et l’effet sur l’indicateur
du « mitage »
26
des surfaces rendra nécessaire d’e
xaminer son évolution sur une période
suffisamment longue plutôt que de commenter sa valeur instantanée.
B -
Les bureaux remis au Domaine et restés inoccupés
depuis au moins trois ans
À
lui seul, l’indicateur du rendement d’occupation des surfaces ne permet pas
d’appréhender le correct dimensionnement du parc immobilier de l’État au regard de ses
besoins, qui passe aussi par la réduction des superficies durablement inoccupées, le cas échéant.
Un indicateur qui mesure la part des bureaux remis au Domaine restés inoccupés depuis
au moins trois ans est donc présenté depuis 2018 au niveau du programme 723 et exprimé en
pourcentage de la valeur comptable totale des immeubles de bureaux remis au Domaine.
Pour 2022
, la DIE estime que la valeur de l’indicateur devrait s’établir à 3
8 %
en €
27
,
niveau
équivalent aux cibles des années précédentes qui n’ont en revanche pas été atteintes
(notamment en 2021 où le constaté, 57,6% en €, est nettement supérieur à la cible de 39% en €
qui était prévue). La prévision pour 2023, fixée à 49 %
en €, est prudente.
La dégradation des performances constatées
via
cet indicateur s’explique par la difficulté
croissante de céder ce type de biens (crise de l’immobilier professionnel, notamment en Ile
-de-
France ; raréfaction des biens facilement cessibles ; choix de gestion qui impliquent la
conservation de certains biens dans le patrimoine de l’État
comme des biens exceptionnels ou
des biens réemployés pour des opérations d’hébergement d’urgence) mais aussi par l’évolution
favorable du dénominateur de l’indicateur. Depuis 2
018 en effet, le stock global des bureaux
remis au Domaine a tendance à baisser, ce qui tend à montrer une amélioration du traitement
des biens facilement « cessibles ». La lecture de cet indicateur doit donc tenir compte autant du
ratio qu’il calcule que
des valeurs absolues.
24
Note de la DIE du 19 février 2010, actualisée en 2018, sur la définition et la typologie des surfaces de l’État.
25
Cour des comptes,
Acte de certification des
comptes de l’État –
Exercice 2021
, mai 2022.
26
Terme qui désigne la dispersion de surfaces inoccupées à la
suite de réductions d’effectifs, celles
-ci ayant pour
effet, dans un premier temps, de dégrader le rendement d’occupation des surfaces avant que, à une échéance plus
éloignée, lesdites surfaces inoccupées soient supprimées par le fait, par exemple, de réorganisations.
27
PLF 2023
–
PAP.
LES PERSPECTIVES
25
C -
Des indicateurs qui ne prennent pas encore pleinement en compte
les objectifs en matière de transition écologique
Le Gouvernement a prévu dès 2020, dans un contexte de relance, des crédits
spécifiquement destinés aux travaux de rénovation énergétique des bâtiments publics, propriété
de l’État ou de ses opérateurs
: 2,7 Md€ ont abondé à ce titre le programme 362 «
Écologie »
dans la loi de finances pour 2021.
Au printemps 2022, le contexte international a conduit le Gouvernement à accentuer les
efforts en matière de sobriété énergétique des bâtiments publics : la circulaire du 25 juillet 2022
de la Première ministre fixe notamment l’objectif d’une réduction de 10
% d’ici 2 ans de la
consommation d’énergie des administrations d’État
28
.
Or, les indicateurs retenus pour évaluer la performance des actions portées par le CAS ne
permettent pas de prendre pleinement en compte cette priorité stratégique transversale. Certes
le passage de la SUN à la SUB conduit à évaluer davantage l’optimisat
ion des surfaces, et donc
les efforts pour économiser des ressources (énergies fossiles, bâti, foncier), toutefois, aucun
indicateur évaluant spécifiquement les efforts en matière de sobriété énergétique et plus
globalement de transition écologique (incluant par exemple la réduction de l’artificialisation
des sols)
n’a été introduit dans le projet annuel de performance 2023 du CAS.
28
Document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2023, p 54.
Annexes
COUR DES COMPTES
28
Annexe n° 1.
liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien
avec les politiques publiques concernées par la NEB
Acte de certification des comptes de l'État - Exercice 2021 (juillet 2022).