FINANCES ET COMPTES PUBLICS
ANALYSE
DE L’EXÉCUTION
BUDGÉTAIRE 2022
C
ompte d’affectation spéciale
« Financement des aides aux collectivités pour
l’électrification rurale »
Avril 2023
Sommaire
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS
.................................................................
7
INTRODUCTION
.......................................................................................................................
9
CHAPITRE I LES RÉSU
LTATS DE L’EXERCICE
..........................................................
13
I - LE SOLDE
...........................................................................................................................................
13
II - LES RECETTES : ÉVALUATION INITIALE ET EXÉCUTION
..............................................
14
III - LES DÉPENSES : PROGRAMMATION ET EXÉCUTION
......................................................
15
A - Le programme (principal) 793
.............................................................................................................
17
B - Le programme (spécial) 794
................................................................................................................
19
C - Des dépenses de fonctionnement portant principalement sur le développement du SI-FACÉ
............
21
CHAPITRE II LA GESTION ET LE PILOTAGE DU CAS
...............................................
25
I - UN DÉSÉQUILIBRE À RÉSORBER
...............................................................................................
25
A - Des restes à payer structurels
...............................................................................................................
25
B - Une situation héritée de la création du CAS
........................................................................................
26
II - UNE AMÉLIORATION DE LA GESTION EN COURS
..............................................................
28
A -
Une amélioration de la clôture des engagements et de la gestion des retraits d’AE à poursuivre
.......
28
B -
Un système d’information à rendre opérationnel pour
en faire un outil de pilotage
............................
29
C -
Un contrôle de l’usage des aides à accentuer
.......................................................................................
30
III - UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE À FIABILISER
........................................................
32
CHAPITRE III LES PE
RSPECTIVES D’ÉVOLUTI
ON
....................................................
37
I - UN CADRE RÉGLEMENTAIRE RENOUVELÉ MAIS DES INCERTITUDES JURIDIQUES
À RÉSOUDRE
.........................................................................................................................................
37
II - DES PERSPECTIVE
S D’ÉVOLUTION DU CIR
CUIT FINANCIER DU FACÉ À
ENVISAGER À MOYEN TERME
........................................................................................................
38
ANNEXES
..................................................................................................................................
41
Synthèse
En 2022, une consommation des crédits stable pour les CP,
mais en hausse pour les AE
En 2022, la consommation de CP reste stable
, s’élevant à
347,7
M€
contre 344,7
M€
en
2021
. Toutefois, le taux de consommation des crédits ouverts reste bas, d’environ
47 % (contre
48,2 % en 2021, mais 57 % en 2019).
La consommation des AE est en hausse (392,7
M€
contre 343,4
M€
en 2021 et 366,8
M€
en 2020)
. Les facteurs conjoncturels qui expliquaient des retards dans l’engagement en 2021
(incertitudes sur le cadre règlementaire du FACÉ, élections départementales en juin 2021) ne
sont pas valables en 2022, ce qui explique un taux de consommation à 95,5 %, supérieur aux
années précédentes.
Au 31 décembre 2022, le solde s’élève à 476,
6
M€
, soit une augmentation
de 30,2
M€
par rapport à l’année précédente.
Un déséquilibre encore à apurer
Un déséquilibre entre les engagements réalisés et les ressources disponibles existe depuis
la création du CAS en 2012. Il est lié à la reprise des anciens engagements d’EDF sous forme
d’autorisations d’engagement
« techniques », à hauteur de 410
M€
, sans que les recettes
correspondantes aient été perçues cette même année. Ce déséquilibre se reporte d’année en
année avec une légère diminution, liée d’une part à la perception de recettes volontairement
supérieures aux AE ouvertes et à la sous-réalisation des
programmes prévisionnels, d’autre part
aux retraits d’engagements réalisés sur certaines opérations de plus de quatre ans n’ayant pas
consommé toute leur subvention.
Ce déséquilibre
n’est que très progressivement résorbé. Il
s’élève encore en 2022 à 2
41,6
M€
,
soit 14,7
M€
de plus qu’en 2021 (226,
9
M€
)
. Les retraits d’engagement ont été bien plus faibles
que pour les dernières années (2,3
M€
contre 7,7
M€
en 2021, 13,5
M€
en 2020 et 5,7
M€
en 2019),
ce qui explique une aggravation du déséquilibre, contrairement aux années précédentes. Cette
situation n’est pas acceptable
: les efforts réalisés devraient être accentués pour apurer le
déséquilibre à courte échéance. Il convient ainsi de quantifier la contribution des différents leviers
mobilisés au rétablisseme
nt de l’équilibre, afin de définir un plan d’apurement efficace et rapide
qui n’a jamais été élaboré par le ministère
malgré les recommandations de la Cour.
Un système d’information à finaliser
Le système d’information FACÉ
développé à partir de 2017 pour
servir d’interface avec
les autorités organisatrices de la distribution de l’électricité (AODE) et améliorer la gestion du
FACÉ a commencé à être déployé au début de l’année 2021.
Les nombreux dysfonctionnements
signalés n’ont toutefois pas été résolus en
2022, si bien que le système a connu des arrêts
répétés, ce qui a conduit à des retards dans l’octroi et le paiement des crédits
. Par ailleurs, son
appropriation par les AODE reste limitée
, ce qui n’en fait pas un réel outil de pilotage
. Du fait
COUR DES COMPTES
6
des
adaptations régulières de l’outil
et des nouvelles versions prévues, les coûts de
développement continuent à dériver, et devraient représenter plus de quatre fois les 0,3
M€
prévus lors du lancement du projet. Ce chantier doit être finalisé au plus vite, e
t l’appropriation
de l’outil par les acteurs
, assurée.
Une démarche de performance à accentuer
La révision des indicateurs de performance en 2020 devrait être poursuivie en fiabilisant
le renseignement des inventaires biennaux pour les indicateurs du programme 793 de sorte à en
faire de réels outils de performance.
La réforme réglementaire de 2020 : un chantier inabouti
malgré une intégration du FACÉ à la norme de dépenses
Depuis 2021, les règles d'attribution et de gestion des aides du CAS FACE ont été
modifiées par le décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020, complété par un arrêté du
13 avril 2021
, avec l’objectif
de répondre aux besoins identifiés par les missions parlementaires
et les
Notes
précédentes : une meilleure programmation des travaux, une modulation des
subventions versées, une
base juridique pour les pénalités pour stock d’aides etc.
Cette réforme est cependant inaboutie. Elle n’a pas modifié la définition des zones
relevant de l’électrification rurale. Elle ne fournit qu’un cadre temporaire pour les
« communes
nouvelles » qui pourraient se trouver exclues des aides. Toutefois, le FACÉ est dorénavant
intégré au périmètre de la norme de dépenses pilotables.
Récapitulatif des recommandations
1.
(Recommandation
réitérée)
Appliquer
les
mécanismes
de
pénalités
pour
non-
consommation de crédits et pour non-regroupement après répartition des dotations et en
affecter le montant à la réduction du déséquilibre du compte
d’affectation spéciale
(DGEC)
.
2.
(Recommandation maintenue)
Établir en vue du PLF 2024, un plan d’apurement
pluriannuel du déséquilibre originel entre les engagements réalisés et les ressources
disponibles
(DGEC, DB)
.
3.
(Recommandation maintenue) G
érer plus rigoureusement les retraits d’engagement
(DGEC)
.
4.
(Recommandation maintenue)
Définir un plan d’actions pour mieux dimensionner
l’ouverture des CP en f
onction des AE octroyées
(DGEC)
.
5.
(Recommandation maintenue)
Poursuivre l’amélioration du dispositif de contrôle et
enrichir la base de données en intégrant l’état d’achèvement des travaux
(DGEC)
.
6.
(Recommandation maintenue) Améliorer la fiabilité des données renseignées dans le cadre
des inventaires biennaux de sorte à faire des indicateurs de réels outils de performance
(DGEC)
.
L’annexe n° 2 récapitule l’appréciation de la mise en œuvre des recommandations de la
NEB 2021, ainsi que les suites données.
Introduction
Les ressources du compte d’affectation spéciale
« financement des aides aux collectivités
pour l’électrification rurale (CAS FACÉ) ont pour
objet de soutenir l’effort des collectivités
locales qui, en zone rurale
1
, financent et exercent elles-
mêmes la maîtrise d’ouvrage des travaux,
en tant qu’autorités organisatrices de la distribution d’électricité (AODE). Cette compétence est
dévolue aux concessionnaires
2
en zone urbaine
3
. Ce compte d’affectation spéciale est issu de la
transformation en 2012
4
de l’ancien fonds d’amortissement des charges d’électricité qui était géré
en dehors du budget de l’État. Le regroupement des AODE, et donc de la maî
trise d'ouvrage, au
niveau départemental, a été encouragé par le législateur. Ainsi, les modalités de versement des
aides du FACÉ incluent depuis 2013 une incitation au regroupement à l'échelle départementale,
puisque les AODE d'un département où le regroupement n'est pas effectif peuvent se
voir pénalisées par une diminution de leur dotation
5
. En conséquence, la départementalisation est
significative puisque sur les 93
départements français ruraux bénéficiant de l’aide du FACÉ,
73
disposent d’une unique
AODE. Les 20
autres peuvent présenter un nombre d’AODE
important, dont le périmètre est parfois limité à l’échelon communal.
Le financement des réseaux de distribution repose sur une péréquation assurée de deux
façons : entre territoires, par un prélèvement sur les recettes des concessionnaires (au prorata
des kWh distribués) pour financer les investissements des AODE rurales, via le FACÉ, et entre
abonnés, par le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE), qui garantit à tous
les usagers
un prix d’accès au réseau identique. Aujourd’hui, les dotations du FACÉ financent
environ 28
% des investissements sur le réseau rural de distribution d’électricité et 62
% des
ouvrages remis aux gestionnaires de ce réseau (soit Enedis et les entreprises locales de
distribution) par les AODE. Celles-ci effectuent également des travaux grâce aux redevances
des concessions, aux contributions pour les raccordements électriques, et à la taxe communale
sur la consommation finale d’électricité
, intégrée depuis le 1
er
janvier 2023 à l’accise sur
l’électricité
6
. Le mécanisme de financement des investissements sur les réseaux de distribution
est résumé dans le schéma n° 1.
1
La zone rurale regroupe les communes de moins de 2 000 habitants, non comprises dans une unité urbaine de
plus de 5 000 habitants.
2
Les concessionnaires ont les AODE pour autorités concédantes.
3
Cour des comptes,
Les concessions de distribution d’électric
ité : une organisation à simplifier, des
investissements à financer
, Rapport public annuel 2013.
4
Le compte d’affectation spéciale
(CAS)
Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale
a
en effet été créé par l’article 7 de l
a loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.
5
Les dotations départementales sont minorées jusqu’à 25
% pour le taux de regroupement le plus faible et majorées
au bénéfice des départements parvenus à un regroupement à l’échelle départementale.
Trois départements sont
concernés par de telles pénalités en 2020 : le Nord (minoration de 25 %)
; la Corrèze et l’
Isère (minoration de 5 %).
Il en est de même en 2021 et 2022
: trois départements ont fait l’objet de pénalités pour défaut de réalisation de
l’objectif de regroupement au niveau départemental de la maîtrise d’ouvrage pour un montant théorique de pénalités
de 0,9
M€
en 2021 et de 1
M€
en 2022.
6
Les taxes (communale et départementale) sur la
consommation finale d’électricité
sont en voie de suppression et
sont remplacées à partir du 1
er
janvier 2023 par une attribution aux collectivités locales d’une part d
u produit de la
contribution au service public d’électricité (CSPE), appelée dorénavant accise sur l’électricité.
COUR DES COMPTES
10
Schéma n° 1 :
financement des investissements sur les réseaux de distribution
d’électricité (montants indica
tifs)
Source : Direction du budget et DGEC
Grâce à ce dispositif, 33
% des investissements portent sur les réseaux ruraux, alors qu’ils
représentent 54 % du linéaire et 22 % des abonnés. La qualité de la distribution et la sécurisation
du réseau dans les territoires ruraux ont également été améliorées, avec une résorption
progressive des fils nus
7
.
Les règles de gestion des aides à l’électrification rurale sont fixées par le décret
n°2020-
1561 du 10 décembre 2020 relatif aux aides pour l’électrification r
urale, qui remplace
le décret de 2013 qui prévalait jusqu’alors
8
. Ce décret n’a pas modifié la gouvernance du FACÉ
ni les critères de ruralité (cf. partie 3.1). La gouvernance du FACÉ repose sur une instance
consultative, le conseil à l’électrification rur
ale, représentant les AODE, les distributeurs
d’électricité
9
et l’administration. La gestion et le secrétariat du conseil sont assurés par une
«
mission pour le financement des travaux d’électrification rurale
» (MFER) intégrée à la
direction générale de l
’énergie et du climat (DGEC).
7
Les réseaux basse tension aériens en fils nus sont les réseaux les plus fragiles car sensibles aux éléments extérieurs
et exposés aux intempéries.
8
Le décret n° 2013-46 du 14 janvier 2013 avait
modifié les règles de gestion des aides à l’électrification rurale,
qui étaient elles-mêmes précisées par un arrêté du 27 mars 2013.
9
Concessionnaires (Enedis) et entreprises locales de distribution (ELD).
INTRODUCTION
11
Le CAS comporte deux programmes placés sous la responsabilité du directeur général de
l’énergie et du climat
: le programme 793 :
électrification rurale
(353,5
M€
en LFI), et le
programme 794 (6,5
M€
) dont le nom a été modifié à partir du 1
er
janvier 2022
10
:
opérations
de maîtrise de la demande d’électricité, de production
d’électricité
par des énergies
renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées
.
Le programme 793 a pour objet principal le renforcement et la sécurisation des réseaux
d’électrification rurale, qui sont notamment constitués par la résorption des réseaux basse
tension en fils nus, dont la fragilité s’accroît lorsqu’ils sont de faible section, et la suppression
des « départs mal alimentés »
(capacité électrique de l’ouvrage de distribution insuffisante au
regard du nombre d’abonnés).
Le programme 794 finance des actions en zone non interconnectée (ZNI) au réseau
continental. Son objectif prioritaire est le financement d’unité
s de production décentralisée
d’électricité, notamment dans les départements, régions et collectivités d’outre
-mer. Il favorise
également les actions de maîtrise de l’énergie, pour éviter des extensions de réseaux, ainsi que
les actions de transition énerg
étique et les solutions innovantes, depuis l’entrée en vigueur du
décret du 10 décembre 2020.
Compte d’affectation sp
éciale « financement des aides aux collectivités
pour l’
électrification rurale »
Programme
793
–
Électrification rurale
Programme
794
–
Opérations de maîtrise
de la demande d’électricité, de production
d’électricité
par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones
non interconnectées.
Graphique n° 1 :
e
xécution 2022 (M€)
Source : Cour des comptes
10
Il intégrait auparavant les notions de déclarations d’utilité publique et d’intempéries.
COUR DES COMPTES
12
Graphique n° 2 :
soldes (en
M€)
Source : Cour des comptes
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
I -
Le solde
L’aperçu général de l’exercice peut être résumé dans le tableau n° 1 ci
-dessous.
Tableau n° 1 :
a
perçu général de l’exécution 202
2
En M€
Programme 793
Programme 794
Total CAS
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI 2021
353,5
353,5
6,5
6,5
360
360
LFI 2022
353,5
353,5
6,5
6,5
360
360
Mouvements LFR
0
0
0
0
0
0
Autres mouvements de
crédits (Reports)
26,66
344,3
24,32
26,33
50,98
370,63
Fonds de concours et
attribution de crédits
0
0
0
0
0
0
Total des crédits ouverts
(a)
380,16
697,8
30,82
32,83
410,98
730,63
Crédits consommés (b)
370,08
344,85
24,93
2,87
395,01
347,72
Ecarts entre crédits ouverts
et consommés (a)-(b)
10,08
352,95
5,89
29,96
15,97
382,87
REJB (c)
2,17
0,12
2,29
Crédits consommés nets
des REJB (d)
Pour les AE = (b) - (c);
pour les CP = (b)
367,91
344,85
24,81
2,87
392,72
347,72
Solde au 31/12/2021
446,41
Recettes 2022
377,9
Solde au 31/12/2022
476,6
LFI 2023
351,5
351,5
8,5
8,5
360
360
Source : DGEC, Documents budgétaires et Chorus
COUR DES COMPTES
14
Les montants ouverts en LFI 2022 pour le CAS étaient identiques à ceux de 2021
(AE=CP= 360
M€
). Le montant des AE consommées (hors
retraits d’engagement
s juridiques
basculés, ou REJB) a représenté 95,5 % des crédits ouverts, en nette augmentation par rapport
à 2021 (87,1 %), 2020 (91,4 %) et 2019 (89 %).
Au 31 décembre 2022, comme pour les années précédentes, il restait en cours
d’instruction des dossiers d’engagement et de paiement qui n’ont pu être finalisés avant la
clôture budgétaire ou qui ont été reçus entre la clôture et la fin décembre 2022, engendrant ainsi
un besoin de report d’AE.
Par ailleurs, la totalité des CP non consommés est systématiquement reportée d’une année
sur l’autre.
15,9
M€
d’AE
et 382,8
M€
de CP non consommés ont donc été reportés de 2022 à 2023.
Les reports de 2021 à 2022 s’étaient élevés à 5
1
M€
d’AE (dont 26,
7
M€
sur le P. 793 et
23,3
M€
sur le P. 794) et 370,6
M€
de CP. Le montant des reports de CP de 2022 à 2023
(382,8
M€
) sera donc significativement plus élevé que celui de 2021 à 2022 (370,7
M€
) et de
2020 à 2021 (355,4
M€
), ce qui reflète une sous-consommation significative des CP. Certes,
une amélioration est à noter par rapport à l’exercice précédent
: les CP consommés ont
représenté 96,5 % des crédits programmés en LFI, contre 96 % en 2021 et 82 % en 2020.
Toutefois, la dégradation est réelle par rapport à l’exercice 2019
: la consommation en 2022 est
de 47,5 % des crédits ouverts (48 % en 2021) alors que la consommation en 2019 était de 106 %
des crédits programmés en LFI et de 57 % des crédits ouverts en 2019.
II -
Les recettes : évaluation initiale et exécution
Le montant des recettes votées du CAS est stable à 377
M€
, malgré la baisse du niveau
de AE ouvertes initiée en 2019 (360
M€), dans l’objectif d’amorcer et de pours
uivre
l’apurement du déséquilibre du CAS (cf. partie 2.2).
Alors qu’ils avaient augmenté de 4,
8 % en 2021 (2,6 % en 2020), les taux de contribution
des gestionnaires de réseaux de distribution ont baissé de 8,60% pour les communes dont la
population est inférieure à 2000 habitants et de 8,59 % pour les communes dont la population
est supérieure à 2 000 habitants.
Tableau n° 2 :
évolution des taux de contribution des gestionnaires de réseau
de distribution au financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale
Année (en
ct€/kWh)
Communes < 2000 hab
Communes > 2000 hab
2020
0,037609
0,188044
2021
0,039407
0,197036
2022
0,036000
0,180100
Évolution 2022/2021 (en %)
- 8,60%
- 8,59 %
Source : Cour des comptes (à partir des arrêtés fixant les taux en 2020
11
, 2021
12
et 2022
13
de la contribution due par les
gestionnaires des réseaux publics de distribution pour le financement des aides aux collectivités pour l’électrification rura
le)
11
Arrêté du 8 septembre 2020.
12
Arrêté du 8 novembre 2021.
13
Arrêté du 20 septembre 2022.
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
15
Le montant des recettes perçues en 2022 a été supérieur de 0,93
M€
au montant des
recettes noti
fiées, alors qu’il était inférieur de
0,19
M€
en 2021 et de 1,5
M€
en 2020.
Cet écart supérieur ou inférieur entre les recettes perçues et notifiées se constate tous les
ans, comme illustré dans le tableau suivant.
Tableau n° 3 :
évolution des recettes
14
versées au CAS (en
M€
)
Année (en
€)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Recettes votées
377
377
377
377
377
377
377
377
377
Recettes notifiées
par la DGEC
377
377
377
377
377
377
377
377
377
Recettes versées au
CAS au titre de
l’année N
376,44
375,17
376,79
378,49
376,85
377,97
375,51
376,93
377,92
Source : DGEC et documents budgétaires
III -
Les dépenses : programmation et exécution
La transformation du FACÉ en compte d’affectation spéciale s’est accompagnée d’une
simple transposition des actions et des modes de financements antérieurs et de la constitution
de deux programmes budgétaires très inégaux en masse. À la suite des exercices 2012, 2013 et
2014 marqués par des retards importants d'engagements et de consommation des crédits,
imputables à la mise en place des procédures de gestion des crédits au sein du ministère lors de
la création du CAS ainsi qu'à des difficultés organisationnelles ayant perturbé la gestion
normale des dossiers d'aides,
l’exécution
2022 confirme les progrès déjà constatés depuis 2015.
Le taux de consommation des autorisations d'engagement ouvertes s'est établi à 95,5 % en
2022, à un niveau supérieur aux années 2021 (87,1 %), 2020 (91,4 %) et 2019 (89 %).
En revanche, la consommation des crédits de paiement reste à un niveau faible : elle
s’élève en 2022 à 47,5
% des crédits ouverts, niveau comparable à 2021 (48 %) et nettement
inférieur à 2019 (57 %). Hors reports, la consommation est toutefois plus satisfaisante, à 96,5 %
(presque 96 % en 2021).
Pour le programme 793, la répartition des droits à subvention entre départements repose
sur les données recueillies tous les deux ans dans le cadre des inventaires permettant de faire le
point localement sur l’état du réseau.
À ces données, sont appliquées des formules de calcul
définies à l'annexe II de l'arrêté du 17 avril 2021. Pour le programme 794, il s’agit de
financements de projets (sites isolés en métropole ou dans les départements ultramarins et
réalisation d’installations de produ
ction de proximité dans les ZNI
–
zones non interconnectées
à un réseau intercommunal
–
telles que les communes de l’intérieur de la Guyane ou Mafate à
14
Les principaux contributeurs au CAS FACÉ sont soumis au régime
normal mensuel d’imposition en matière de
TVA. Les contributions versées au bénéfice des aides à l’électrification rurale étant acquittées comme en matière
de TVA, celles-ci sont donc généralement calculées mensuellement et liquidées le mois suivant. À ce titre, un
léger écart peut exister entre la contribution due au titre d’une année et la contribution versée au CAS FACÉ cette
même année.
COUR DES COMPTES
16
La Réunion). Chacun des deux programmes du CAS n’est constitué que d’un seul budget
opérationnel de programme (BOP). Les programmes sont divisés en sous-programmes, ou
actions, dont la liste a été modifiée en 2013 faisant notamment passer deux actions,
«
déclaration d’utilité publique
» et « intempéries », du programme 794 au programme 793. En
2021, trois nouveaux sous-programmes ont vu le jour (cf. partie 3.1) : « sécurisation des fils
nus » pour le P793, qui fusionne les sous-programmes 6 et 7, respectivement « sécurisation des
fils hors faible section » et « sécurisation des fils nus de faible section » ; ainsi que « transition
énergétique » et « appel à projets innovants » pour le P794. En 2022, deux nouveaux
sous-programmes ont été créés pour le programme 794
: l’un
« transition énergétique-opération
exceptionnelle »
et l’autre destiné à soutenir les répar
ations de lignes consécutivement aux
incendies.
La quasi intégralité, soit 99,9 % des dépenses du compte (CP), relève du titre 6 (dépenses
d’intervention), et pour le reste du titre 3 (dépenses de fonctionnement). Les dépenses
d’intervention du compte concernent le financement des travaux d’amélioration des réseaux de
distribution d’électricité en zone rurale. Elles sont totalement discrétionnaires et limitées par la
disponibilité de crédits. Le taux de subvention des projets du programme principal (P793) par
les aides du FACÉ est fixé au maximum à 80 % du coût hors taxe. S'agissant du programme
spécial (P794), le taux de subvention est fixé par le ministre chargé de l'énergie pour chaque
projet, également dans la limite de 80 % de son coût hors taxe.
Après quelques années erratiques au démarrage du CAS, les dépenses se sont établies à
un niveau évoluant entre 350 et 400
M€
par an. Cette stabilisation a été remise en cause par la
crise sanitaire :
l’année 2020 a été marquée par une importante sous
-consommation, les crédits
consommés s’élevant à 296,
7
M€
seulement, principalement sur le P793. Avec une
consommation des crédits à hauteur de 347,72
M€
l
’exécution 2022, comme l’exécution 2021
(344,7
M€
) renoue avec la tendance qui était observée depuis 2015-2016.
Graphique n° 3 :
répartition de la dépense par titre
–
en CP (M€)
Source : Cour des comptes
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
17
La
répartition des aides du FACÉ doit faire l’objet d’un arrêté annuel du ministre chargé
de l’énergie. Cet arrêté n’avait pas été pris depuis plusieurs années. Un arrêté de
répartition a
toutefois été pris pour les années 2019
15
, 2020
16
, 2021
17
et 2022
18
après de multiples relances
du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) sur le sujet.
A -
Le programme (principal) 793
1 -
Une stabilité
d’affectation entre les sous
-programmes
Les aides versées au titre du programme 793 visent à financer, dans les territoires ruraux,
des investissements sur les réseaux publics de distribution d’électricité avec diverses finalités.
Les enveloppes du programme sont réparties au sein de différents sous-programmes
correspondant à chacune de ces finalités : « renforcement », « extension », « enfouissement »,
« sécurisation des fils nus » (qui rassemble à partir de 2021 les deux anciens sous-programmes :
« sécurisation des fils nus hors faible section » et « sécurisation des fils nus de faible section »),
« DUP-THT »
(aides à l’enfouissement des réseaux basse tension en contrepartie des
contraintes liées à la création d’une ligne très haute tension) et
« intempéries » (renforcement
anticipé de réseaux basse tension altérés par des intempéries). L’exécution du programme 793
peut être résumée dans le tableau ci-dessous.
Tableau n° 4 :
exécution du programme 793 en 2022
(M€)
CP
exécutés
2021
LFI 2022
(AE =
CP)
AE corrigées
des REJB
exécutés
2022
CP
exécutés
2022
Écart AE
/ LFI
en %
Écart CP
/ LFI
en %
3
Renforcement des réseaux
159,65
170
182,4
170,26
107 %
100%
4
Extension des réseaux
33,98
33
24,8
26,58
75 %
81 %
5
Enfouissement et pose en
façade
37,24
40
39,7
41,57
99 %
104 %
6
Sécurisation des fils nus (hors
faible section)
45,75
0
-0,2
21,56
7
Sécurisation des fils nus de
faible section
48,61
0
-0,1
24,41
8
Fonctionnement
0,24
0,3
0,4
0,51
133 %
170%
9
Déclaration d’utilité publique
(THT)
0,03
0,5
0,6
0,12
120%
24 %
10
Intempéries
6,48
12,7
18,4
15,05
145 %
119 %
11
Sécurisation des fils nus (fusion
actions 6 et 7)
10,23
97
101,5
44,79
105 %
46 %
Total
342,2
353,5
367,5
344,85
104 %
98 %
Source : DGEC et Chorus
15
Arrêté n° 0087 du 12 avril 2019 - NOR : TRER1908431A.
16
Arrêté n° 0085 du 27 mars 2020 - NOR : TRER2008893A.
17
Arrêté n° 0097 du 13 avril 2021 - NOR : TRER2110067A.
18
Arrêté n° 0071 du 15 mars 2022 - NOR : TRER2206788A.
COUR DES COMPTES
18
Les sous-programmes « renforcement » et « sécurisation des fils nus »
19
constituent les
principaux postes de dépenses et représentent respectivement 49 % et 26 % des aides octroyées dans
le cadre du P793 en 2022.
2 -
Une absence
d’
événements exceptionnels en 2022
L’arrêté du
15 mars 2022 relatif à la
répartition annuelle des montants d’aides pour
l’année 2021 a réservé une enveloppe de
4,95
M€
sur le programme 793 (contre 8,8
M€
en
2021) afin
de répondre aux besoins identifiés en cours d’année.
Ce montant de 4,95
M€
de « mise en réserve » a été réparti entre le sous-programme
exceptionnel destiné à soutenir les réparations de lignes électriques consécutivement à des
incendies (0,08
M€
) et le sous-programme doté de 12,7
M€
dédié aux « intempéries »
(4,87
M€
)
20
. Le sous-programme des intempéries ainsi abondé a été exécuté à hauteur de 15
M€
de CP.
3 -
Un mécanisme de pénalités en évolution
21
Le mécanisme des pénalités associées aux aides non consommées par les AODE doit
inciter les collectivités à ne pas laisser s’accroître leur stock d’aides. En effet, depuis la création
du CAS, les dotations des départements ayant un stock d’aides non consommées trop important
étaient diminuées de 5 ou 10 % pour des stocks supérieurs respectivement à deux, trois ou
quatre années de dotation annuelle, afin de les inciter à utiliser les aides notifiées dans des délais
plus courts. Les montants libérés étaient réintégrés dans le calcul de la répartition et répartis
entre les autres départements au stade du lissage.
Ce mécanisme, qui relè
ve d’une pratique de bonne gestion mise en place dès 2003 pour
la répartition des
aides de l’ancien fonds, et soumise, dans le cas du CAS FACÉ, au vote du
conseil à l’électrification rurale, a désormais une base juridique
22
. Alors qu’en 2019 et 2020
l’incer
titude juridique avait conduit à ne pas appliquer les pénalités de stocks aux départements
en sous-
consommation de crédits, l’exécution
2022 voit des pénalités en augmentation avec un
montant de 6,1
M€
(4,7
M€
en 2021), pour 28 départements (27 en 2021) différents
23
.
19
Il faut ajouter aux CP du nouveau sous-programme 11 les CP correspondants aux AE des anciens
sous-
programmes 6 et 7, comme l’indique le tableau n°
3.
20
Cf arrêté n° 0257du 20 octobre 2022 : NOR ENER2226728A.
21
Il est question dans cette sous-
section uniquement des pénalités pour stocks d’aide et non
de la pénalité pour
non regroupement au niveau départemental de la ma
îtrise d’ouvrage (article 17 du dé
cret du 13 avril 2021). Cette
dernière n’intervient pas sur la consommation des aides mais sur le regroupement des bénéficiaires afin qu’il n’y
en ait qu’un par département.
22
Décret du 13 avril 2021, article 17.
23
Et 1,0
M€ de pénalités pour non
-regroupem
ent, ce qui porte l’ensemble des pénalités à 7,2
M€ sur l’exercice
2022 (contre 5,7
M€ en 2021).
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
19
Tableau n° 5 :
pénalités pour retard de consommation de crédits
et pour défaut de regroupement au niveau départemental
Pénalité sur stock crédits
Pénalités sur non-regroupement
Exercice
2021
2022
2021
2022
Nombre départements
concernés
21
28
3
3
Montant théorique des
pénalités (
milliers d’euros
)
4 703,9
6 125,4
991,8
1 088,5
Source : DGEC
En parallèle, et depuis plusieurs années, cette problématique de sous-consommation des
CP fait toutefois l’objet d’un effort particulier de sensibilisation des AODE, à l’occasion
notamment du conseil à l’électrification rurale.
Au regard tant du faible montant des pénalités en 2022 (même si son montant est en
augmentation par rapport à 2021) que de la sous-consommation de CP (de 49 % sur le programme
793 en 2022,), il ap
paraît nécessaire d’accentuer l’effort de pédagogie et rendre le système de
pénalités plus efficace.
Le dispositif de pénalités coexiste avec un dispositif de lissage, appliqué après celui des
pénalités, veillant à ce que l’évolution annuelle des dotations
reste dans un corridor de +/- 20 %.
Toutefois
, compte tenu de l’obligation de respecter un tunnel de 20 % d’évolution des dotations
d’une année sur l’autre, des départements peuvent voir leurs pénalités effacées comme l’a relevé
la Cour dans ses observations définitives sur la gestion du FACÉ
24
, ce qui la conduit à porter
dans la présente NEB la recommandation visant à éviter que le dispositif de lissage ne prive
d’effet le mécanisme de pénalités.
Il conviendrait toutefois d’accorder une vigilance particuli
ère
sur ce point à la situation de l’Outre
-
mer et d’adopter un traitement spécifique pour ces
territoires, où doivent être pris en compte les difficultés de réalisation des chantiers et par voie
de conséquence de consommation des crédits.
B -
Le programme (spécial) 794
Le programme 794 soutient des opérations particulières d’électrification rurale.
Contrairement aux aides du programme 793 qui font l’objet de dotations, les aides du
programme 794 sont attribuées par projet, conformément à l’article 9 du décret d
u
10 décembre 2020
25
. L’exécution globale du programme 794 est résumée dans le tableau
ci-dessous.
24
Cour des comptes,
Le financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale
, observations
définitives, septembre 2022.
25
Sont également concernés deux sous-programmes du P793 : enfouissement de réseaux pour les communes
traversées par de nouvelles lignes aériennes à très haute tension ; et renforcement anticipé de départs de réseaux
endommagés par des intempéries.
COUR DES COMPTES
20
Tableau n° 6 :
exécution du programme 794 en 2022
(M€)
Programme / Action
CP
exécutés
2021
LFI 2022
AE
corrigées
des REJB
exécutés
2022
CP
exécutés
2022
Écart AE
/ LFI
en %
Écart CP
/ LFI
en %
2
Sites isolés
0,43
1
0,61
0,55
61 %
55 %
3
Installations de proximité en ZNI
2,03
3
5,41
1,58
180%
53 %
4
Maîtrise de la demande d’énergie
0,09
0,5
0,13
0,54
26 %
108 %
5
Déclaration d’utilité publique
(THT)
26
0
0
0
0
6
Intempéries
27
0
0
0
0
7
Transition énergétique
0
1
17,78
0,2
1778 %
20%
8
Appel à projets innovants
0
1
0,84
0
84 %
Total
2,55
6,5
24,77
2,87
381 %
44 %
Source : DGEC et Chorus
Le montant des AE et CP ouverts pour le programme 794 en 2022, de 6,5
M€
, de même
montant qu’en 2021.
Le programme 794 est toujours marqué par une forte sous-consommation de crédits :
44 % des CP ont été consommés (54 % en 2021), mais moins de 10
% de l’ensemble des crédits
ouverts (comme en 2021).
Contrairement à l’exercice 2021 pour lequel
seuls 16 % des AE
avaient été exécutés, en 2022, 24,7
M€
d’AE ont été exécuté
es sur les 30,8
M€
d’AE ouvertes,
soit le montant du report des AE de 2021 sur 2022 ; le montant ouvert en LFI (6,5
M€) n’a pas
été consommé.
Une sous-exécution importante est observée pour le sous-programme transition
énergétique exceptionnelle, pour lequel 17,7
M€
ont été engagés, pour seulement 0,2
M€
de CP
consommés. Selon la DGEC, cet écart s’explique par des aléas réglementaires dan
s le domaine
du stockage d’énergie et des énergies renouvelables. De plus, s’agissant du développement des
infrastructures de recharge pour les véhicules électriques (IRVE), la consommation des crédits
est ralentie par l’élaboration en cours des schémas directeurs d’IRVE (SDIRVE) qui devront
préciser les besoins d’équipement en bornes de recharge
.
Comme elle l’a signalé dans ses
récentes observations sur la gestion du CAS FACÉ, la Cour estime que les aides des nouveaux
sous-programmes transition énergétique et solutions innovantes du FACE devraient être
réservées aux projets non couverts par d’autres programmes ou mesures de soutien public.
Par ailleurs, le sous-programme « installations de proximité en zone non interconnectée »
est concerné par une sous-consommation récurrente ; c
ela tient principalement à l’absence de
projets significatifs proposés en outre-mer, qu'il s'agisse de projets d'installations de production
d'électricité à partir d’énergies renouvelables dans les site
s isolés ou de projets de maîtrise de
la demande d'énergie. Les retards pris sur le cirque de Mafate, à la Réunion
28
, expliquent
26
Engagements antérieurs au 1
er
janvier 2023.
27
Engagements antérieurs au 1
er
janvier 2023.
28
Le SIDELEC, maître d’ouvrage des opérations d’électrification du cirque de Mafate, avait prévu l’engagement
de nouvelles opérations à hauteur de 7,8
M€. L’actualisation du SCoOT survenue en 202
2 a interrompu la
délivrance de nouvelles autorisations d’électrification.
LES RÉSULTATS
DE L’EXERCICE
21
également cette sous-
consommation même si la situation s’est améliorée en termes
d’engagements par rapport à 2021 avec un niveau
de 5,4
M€
d’AE (0,
6
M€
en 2021) et 1,5
M€
de CP (2
M€
en 2021).
Les AODE ont de manière structurelle des difficultés à monter des projets et à les mener
à bien dans les délais impartis, notamment du fait des spécificités du terrain, mais aussi de leur
structuration : la création de syndicats départementaux susceptibles de mener les travaux en lieu
et place des communes serait probablement opportun. Il semble également que les AODE ne
soient pas suffisamment au fait des possibilités de financement de projets, par exemple de
maîtrise de la demande d'énergie.
Les actions d’information ont été renforcées depuis 2018, suivant en cela une
recommandation du rapport de la Cour sur le FACÉ
29
. Par exemple, des réunions ont été
organisées en vue d’accompagner le SIDE
LEC
30
dans son projet d’électrification du cirque de
Mafate à La Réunion, qui n’ont pourtant pas empêché le
programme de prendre un retard
significatif en raison de la mauvaise qualité des dossiers, du délai de dépôt des demandes
d’autorisations d’urbanisme
et de la crise sanitaire.
Dans tous les cas, le rythme de consommation des AE et CP sur ce type de programme a
été surestimé, on peut ainsi
s’interroger sur
la pertinence des niveaux de reports en AE tels que
celui effectué entre 2021 et 2022 (24,3
M€
en AE contre 15,7
M€
de 2020 à 2021) motivés par
le report sur le sous-programme relatif aux ZNI (20,5
M€
d’AE reportés en 2022) pourtant
structurellement en sous-consommation. La création de deux nouveaux sous-programmes
(« transition énergétique » et « appel à projets innovants ») aurait pu augmenter le nombre de
projets aidés et permettre une meilleure consommation du P794. Le sous-programme
« transition énergétique » a donné lieu à un engagement de 17,7
M€
d’AE mais à une très faible
consommation de crédits (0,2
M€
) ; le sous-programme « appel à projets innovants »
n’a donné
lieu qu’à un engagement de 0,8
4
M€
d’AE et aucune consommation de crédits,
en raison
notamment de la concurrence avec l’action
« résilience des réseaux électriques » du programme
362
–
Écologie
de la mission
Plan de relance
.
C -
Des dépenses de fonctionnement portant principalement
sur le développement du SI-FACÉ
Les frais de fonctionnement sont en totalité imputés sur le programme 793, bien
qu’ils
concernent également le programme 794. Ils s’élèvent en
2022 à 0,505
M€
31
soit un montant
en hausse de 110 % par rapport à 2021 (0,241
M€
) ainsi que par rapport à 2020 (0,313
M€
) et
à 2019 (0,358
M€
).
29
Cour des comptes, Relevé d’observations définitives relatives au compte d’affectation spéciale «
Financement
des aides aux collectivités pour l’électrification rural
e », exercices 2012-2015.
30
Syndicat intercommunal d’électricité de La Réunion
.
31
Chorus recense 458
509 € de dépenses de fonctionnement en AE (304
000€ en 2021).
COUR DES COMPTES
22
Tableau n° 7 :
répartition des frais de fonctionnement (en
€)
2021
2022
AE
CP
AE
CP
Missions
2 688,56
2 677,56
10 889,46
10 919,46
Développement logiciel
SI-FACÉ
184 469,96
238 558,43
447 609,51
495 051,39
Total
187 158,52
241 235,99
458 498,97
505 970,85
Source : DGEC
Les montants des frais de fonctionnement concernaient, les années précédentes,
essentiellement les mises à disposition (MAD) d’agents par EDF pour la mission électrification
rurale, qui a désormais pris fin comme la Cour l’avait recommandé.
En 2022, la mission est constituée de cinq agents : deux gestionnaires (catégorie C), un
contrôleur (cadre A), une adjointe au chef de la mission (cadre A), et un chef de la mission
(cadre A).
Les frais de fonctionnement portent désormais uniquement sur les frais de mission
associés aux contrôles de l’usage des
subventions (cf. partie 2.1.4), qui sont en hausse par
rapport à l’année précédente, ainsi que sur le développement du système informatique de
gestion des subventions, spécifique au FACÉ (cf. partie 2.1.2).
Le développement de ce système de gestion des subventions, le SI-FACÉ, représente la
majeure partie des dépenses de fonctionnement et est non seulement plus coûteux que prévu,
mais également toujours en développement.
Les commandes pour la réalisation du SI-FACÉ ont été passées sur le marché
n° 1300123473 de tierce maintenance applicative du CP2I (devenu SNUM au 01/01/2019) avec
ATOS Intégration
32
. Le montant initial commandé en 2019 s’est élevé à 340
686
€. Un
complément de 36 308
€ a été commandé fin 2019 suite aux premiers tests de l’outil. Les
besoi
ns d’engagement pour 2020, prévus initialement à 70
000€, ont été en réalité bien
supérieurs, du fait de la nécessité de développer une deuxième version de l’applicatif (cf. partie
2.1.2), pour un montant engagé en 2020 de 0,22
M€
. En 2021, 0,19
M€
supplémentaires ont dû
être engagés pour continuer de développer la deuxième version, portant l’ensemble du budget
à plus d’
1
M€, ce qui est bien supérieur à l’estimation initiale de 0,
3
M€
. Le ministère indique
que 22 versions ont été successivement mises en ser
vice au cours de l’année 2022 et que
par
ailleurs un besoin de 0,3
M€
supplémentaires seront nécessaires pour résoudre des difficultés
liées à la saisine des données.
Le coût total du système d’information devrait donc représenter plus de quatre fois le c
oût
prévu, sans que le projet soit encore opérationnel.
32
Il s’agit d’une commande sur devis dans le cadre d’un marché pluriannuel global.
LES RÉSULTATS DE L’E
XERCICE
23
___________________________ RECOMMANDATION ___________________________
La Cour formule la recommandation suivante :
1.
(Recommandation réitérée) appliquer les mécanismes de pénalités pour non-consommation
de crédits et pour non-regroupement après répartition des dotations et en affecter le
montant à la réduction du déséquilibre du compte d’affectation spéciale (DGEC).
Chapitre II
La gestion et le pilotage du CAS
I -
Un déséquilibre à résorber
A -
Des restes à payer structurels
Le niveau important de restes à payer, constaté sur le CAS chaque année est une
conséquence d’un
échelonnement des décaissements sur quatre années, parfois cinq par
dérogation
33
. Le rythme moyen de consommation de CP prévu entre 2022 et 2025/2026 est
présenté pour mémoire dans le tableau n° 8
34
.
Tableau n° 8 :
r
ythme de décaissement prévu pour une dépense engagée l’année N
(rythme moyen prévisionnel pour 2022 à 2026)
Année
N
N+1
N+2
N+3 et
N+4
Total
% de CP engagés
15,0 %
44,8 %
23,5 %
16,7 %
100,0 %
Source : PAP 2022
Ce tableau explique le caractère structurel d’un montant élevé de restes à payer, induit
par le fonctionnement des aides du FACÉ lui-même. Le montant des restes à payer au
31 décembre 2022
(retraits d’engagements déduits) s’élève ainsi à 717,7
6
M€
, en hausse par
rapport à l’année précédente (672,
9
M€
) comme illustré par le tableau n° 9.
33
Les dispositions de l
’article 6, II du décret n° 2020
-1561 du 10 décembre 2020 relatif aux aides pour
l'électrification rurale imposent de solder les aides par leur bénéficiaire au plus tard à la fin de la troisième année
suivant l'année de programmation de celles-ci.
34
Le PAP 2023 prévoit un rythme comparable, avec 14,0
% de CP engagés dès l’année N.
COUR DES COMPTES
26
Tableau n° 9 :
restes
à payer (RAP) au 31/12 de l’année considérée, en
M€
,
retraits d’engagements pris en compte
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Total de
RAP au
31/12
considéré
RAP au
31/12/14
33,29
88,1
191,17
257,72
579,60
RAP au
31/12/15
7,99
36,15
77,65
171,26
329,75
628,12
RAP au
31/12/16
1,88
5,07
29,85
83,05
174,57
328
622,74
RAP au
31/12/17
1,37
2,84
4,67
32,38
96,95
194,43
291,77
624,73
RAP au
31/12/18
0,1
0,91
3,22
5,14
38,57
103,4
192,08
318,74
662,16
RAP au
31/12/19
0
0
0
1,92
10,24
31,69
102,34
186,14
293,2
625,53
RAP au
31/12/20
0
0
0
0
0
6,43
41,93
111,52
206,97
315,25
682,10
RAP au
31/12/21
0
0
0
0
0
0
15,69
38,31
120,13
205,80
292,93
672,86
RAP au
31/12/22
0
0
0
0
0
0
5,39
16,03
51,49
120,51
189,77
334,57
717,76
Source : DGEC
On constate que les restes à payer au 31 décembre 2022 sont en partie liés aux opérations
de 2017, ce qui n’est pas cohérent avec le rythme de décaissement présenté
supra
. Le ministère
indique que certaines opérations sont « en phase de régularisation et l
eur clôture n’a pas été
engagée »
, du fait de demandes de solde qui n’ont pas été effectués dans les délais impartis.
B -
Une situation héritée de la création du CAS
La LFI 2012 a plafonné à 377
M€
le niveau des autorisations d’engagement et des crédits
de paiement se rapportant au CAS. Les montants institués par le décret n° 2011-2033 du
28 décembre 2011 portant répartition des crédits et découverts autorisés par la loi n° 2011-1977
du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 permettaient de couvrir les dépenses relatives à
l’exercice 2012 mais pas les dépenses au titre des aides attribuées les années antérieures mais
restant à payer, correspondant aux engagements d’EDF et s’élevant à 41
0
M€
.
D
es
autorisations
pour
l’engagement
de
ces
dépenses
restan
t
à
payer
au
31 décembre 2011 ont été accordées par la direction du budget en 2012, sous forme
d’autorisations d’engagement dites
« techniques »
35
. Cette opération a fait l’objet d’une
régularisation
ex post
dans le cadre de la loi de règlement pour 2012 qui a prévu, à ce titre,
«
une ouverture exceptionnelle en autorisations d’engagement
»
.
35
Cour des comptes,
Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2012
, 2013.
LA GESTION ET LE PILOTAGE DU CAS
27
Ainsi, 787
M€
d’AE étaient disponibles à l’ouverture du CAS compte tenu des AE
ouvertes en LFI 2012 (377
M€
) et de la reprise de 410
M€
d’AE (sous forme d’AE techniques).
Les recettes se sont élevées cette même année à 367
M€
et 241
M€
de CP ont été consommés,
portant le solde au 31 décembre 2012 à 126
M€
. 711
M€
d’AE ayant été engagées (AE ouvertes
en 2012 et AE techniques), le reste à payer global (engagements antérieurs à 2012 et
engagements de 2012) était alors de 470
M€
(711-241=470
M€
).
Au 31 décembre 2012, le CAS était donc en déséquilibre d’environ 34
4
M€
(470-126=344
M€
).
Le graphique n° 4 présente un historique des recettes perçues, AE engagées, CP payés,
restes à payer, soldes et déséquilibres du CAS depuis sa création en 2012. Il met en lumière le
fait que le CAS a toujours été en déséquilibre significatif, d’une année de CP environ à chaque
clôture d’exercice (en moyenne 3
18
M€
depuis 2012). Comme expliqué
supra
, cette situation
ne résulte pas d’un manque de recettes cumulé mais d’un déséquilibre initial non apuré, lié à la
reprise des engagements d’EDF sous forme d’AE techniques, sans les CP nécessaires pour les
honorer.
Graphique n° 4 :
recettes perçues, AE engagées (REJB déduits), CP payés,
restes à payer, solde et déséquilibre au 31 décembre de
l’année (en
M€)
Note : les AE sont présentées nettes des REJB. Toutefois, il existe une incertitude sur la prise en compte des retraits
d’engage
ments de 2016.
Source :
Cour des comptes d’après données DGEC
, DB et CBCM
Le déséquilibre constaté en 2022 est ainsi de 241,6
M€
. Il résulte de la différence entre
les niveaux
des restes à payer, qui s’élève à 71
8
M€
, en augmentation significative du fait
d’une
importante consommation des AE ouvertes, et du solde, de 476
M€
. De manière comparable à
l’année 2018 par rapport à 2017, on constate qu’a
près une diminution constante depuis 2019,
COUR DES COMPTES
28
en raison notamment du moindre niveau des AE consommées
36
, marginalement du fait de la
crise sanitaire, tandis que les recettes étaient presque égales aux prévisions, le déséquilibre est
de nouveau en hausse
d’environ
14,7
M€
. Cette aggravation du déséquilibre est due à un taux
d’exécution des AE élevé y compris
après reports,
alors qu’i
l a été procédé à peu de retraits
d’engagement en 2022 (cf.
infra
).
Alors que les actions entreprises au cours des dernières années laissaient entrevoir un
rétablissement de l’équilibre du CAS
au bout de quinze ans, cette perspect
ive n’apparaît plus
aussi évidente à la clôture de l’exercice 2022
. Le déséquilibre du CAS doit être redressé selon
un plan défini. À cette fin, il convient
de progresser dans l’apurement
des engagements devant
faire l’objet d’un retrait
37
. Ceux-ci ne se so
nt élevés qu’à
2,3
M€
en 2022, en baisse significative
par rapport aux précédentes années (7,7
M€
en 2021, 13,5
M€
en 2020 et 5,7
M€
en 2019). Ce
travail doit être accentué.
L
e ministère indique qu’en 2023, les retraits seront plus importants
; il entend également de
poursuivre l’utilisation de la différence entre le niveau de recettes et le niveau des engagements
pour réduire le déséquilibre. Il s’agit avant tout de maintenir un écart de 1
7
M€
entre recettes
et crédits ouverts en LFI (à l’instar de ce qui
a été programmé depuis 2018). Cependant, comme
la résorption prendrait alors presque quinze
ans, la direction du budget considère qu’il faut
réaliser un effort supplémentaire sur la budgétisation des AE
38
: pour résorber le déséquilibre
en dix ans, la direction du budget propose de prévoir un différentiel entre les AE et les
ressources affectées au CAS à hauteur de 34
M€
contre 17
M€
actuellement.
Il serait ainsi
souhaitable que l’apurement attendu par ces d
ifférents leviers soit
rigoureusement planifié
afin d’obtenir une lisibilité sur l’horizon de résorption du déséquilibre.
II -
Une amélioration de la gestion en cours
A -
Une amélioration de la clôture des engagements et de la gestion des
retraits d’AE à poursuivr
e
La DGEC indique que chaque année, elle clôture les dossiers de plus de quatre ans
devenus sans objet, ou ceux plus anciens prorogés
qui doivent l’être obligatoirement en
application de l’article 15 du
décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020. Des opérations
d’apurement d’AE (
ou REJB) ont ainsi été effectuées en 2022, à hauteur de 2,3
M€
, soit un
montant très inférieur aux trois dernières années. Les CP correspondants sont automatiquement
annulés.
36
Pour mémoire, c’est la consommation des AE qu’il convient de prendre en compte pour la résorption du
déséquilibre, et non celle de CP.
37
En moyenne, depuis la création du CAS, 1,7 %
d’AE engagées ne sont pas demandées et ne donnent donc lieu
à aucun paiement (cf. partie 2.1.1).
38
La Cour avait noté dans une NEB précédente que cet effort devait conduire à baisser les AE en LFI plutôt qu’à
compter sur une sous-exécution systématique des programmes.
LA GESTION ET LE PILOTAGE DU CAS
29
Il est prévu de poursuivre en 2023
l’annulation des engagements juridiques devenus
caducs (de la programmation 2018 avec prorogation, 2019 sans prorogation) et de réitérer les
demandes d’annulation des engagements juridiques plus récents mais non opérées. Ces
opérations d’annulation permet
tent de faire décroître le montant des restes à payer du CAS.
Toutefois, la direction du budget
a constaté que tous les retraits d’AE opérés depuis 2012
n’avaient pas donné lieu à un retrait des CP correspondants, engendrant ainsi une incertitude
sur le montant exact des restes à payer. Interrogé sur ce sujet, le ministère a indiqué mener des
investigations, mais n’a pas fourni d’éléments concrets.
Il conviendrait de poursuivre
l’actualisation de Chorus pour garantir l’évaluation des restes à payer en s’ass
urant que Chorus
reflète bien les décisions de recyclage ou d’annulation des AE depuis la création du CAS. La
Cour maintient donc la recommandation suivante :
B -
Un système d’information à rendre opérationnel
pour en faire un outil de pilotage
1 -
Un lent développement du SI-FACÉ, du fait de difficultés non-anticipées
Des travaux de fiabilisation de la prévision d’exécution ont été menés avec le CBCM.
Ces travaux s’inscrivent dans le projet de dématérialisation des opérations et de gestion des
subventions (SI-FACÉ) initié en 2017 (cf.
supra
), qui a pour objectif de :
-
fluidifier l’interface avec les AODE, les rendre plus autonomes dans le suivi de
l’instruction de leurs demandes, améliorer le suivi des anomalies lors des différentes
phases d’instruction, avoir une
vision globale sur plusieurs années des subventions
octroyées et de la consommation des crédits ;
-
optimiser l’allocation des subventions, rendre plus interactif le processus de demandes
de paiement ;
-
développer l’action qualitative de la gestion du FAC
É : dématérialisation des
procédures et des envois de documents, amélioration du suivi des subventions
octroyées et de l’avancement des travaux, réduction des délais de paiement par
l’interface avec Chorus.
Après des développements réalisés par le prestatai
re principalement au cours de l’année 2018,
le retard pris au fil des mois sur le chantier de dématérialisation n’a pas permis sa mise en production
en janvier 2020 comme initialement prévu. Une nouvelle échéance a été fixée pour la finalisation
de l’outil
en août 2020, qui n’a pas pu être tenue du fait de la crise sanitaire.
En parallèle, la perspective d’une modification réglementaire a conduit la mission FACÉ
à envisager une deuxième version de l’outil (
« V2 »), non anticipée initialement, et une
ouverture des crédits correspondants, amplifiée en 2021 (cf. partie 1. 3. 3). Le déploiement de
l’outil n’a finalement été effectif qu’à partir
du 25 février 2021. Du fait des difficultés
identifiées dès 2021, l’année 2022 a permis de renforcer la fiabilité du système et d’améliorer
l’extraction d’une partie des données.
Toutefois,
à la fin de l’année 2022, les déficiences relevées dans la
NEB
précédente n’ont
pas été résolues : la compatibilité avec Chorus
n’
est pas effective
; l’extraction de
l’ensemble
des
données n’est pas possible
; la saisine des informations se révèle compliquée, de même que
COUR DES COMPTES
30
les échanges avec les AODE
via
l’outil. Le ministère et la direction du budget indiquent que les
dysfonctionnements identifi
és ont conduit à des arrêts d’utilisation du système d’information,
et donc des retards dans l’octroi et le paiement des crédits.
Plus largement, les fonctionnalités actuelles du système ne permettent pas d’apprécier
l’efficacité des investissements réalis
és avec les financements du FACÉ.
Le développement de ce système d’information a donc fait face à des difficultés
d’anticipation. Les enjeux de numérisation des données et de développement de la messagerie
intégrée sont primordiaux pour l’année 2023. La Co
ur invite le ministère à mieux anticiper les
besoins et l’utilisation qui est faite de l’outil pour resserrer les délais de réalisation et tenir les coûts.
2 -
Utiliser le SI-FACÉ pour améliorer la gestion des CP
Selon la DGEC, des fonctionnalités de pilotage budgétaire et de prévision de la dépense
sont prévues au cahier des charges de
l’outil. Lorsque l’outil sera opérationnel, d
e telles
fonctionnalités devraient
donner l’opportunité d’affiner la programmation des crédits, en tenant
compte du fait que le FACÉ
finance des projets d’infrastructures. L’outil, grâce à la
transmission anticipée des décaissements prévisionnels des AODE, permettrait une
documentation plus fine du besoin de CP. Il faudrait toutefois que les difficultés identifiées
précédemment soient résolues.
Aujourd’hui, la totalité des CP non consommés est en effet reportée d’une année sur
l’autre. Toutefois le
montant des CP reportés ne reflète pas le niveau des restes à payer
(
cf
. partie 2.2)
et ne tient pas systématiquement compte des REJB de l’a
nnée.
L’opérationnalité du SI
-FACÉ, permettant un meilleur dimensionnement des CP, et sa pleine
appropriation par les AODE devraient accroître la lisibilité des flux relatifs à la gestion du CAS.
C -
Un contrôle de l’usage des aides à accentuer
39
En 2022, le ministère a pu effectuer 18 contrôles, reprenant ainsi après la crise sanitaire
40
un
rythme normal. Ces opérations sont réalisées par les membres de la mission du financement de
l’électrification rurale (MFER), un agent étant
spécifiquement chargé de cette tâche. Pour pallier
les difficultés de déplacement, des contrôles « à distance » ont été conduits de manière
expérimentale en 2021. Cette modalité de contrôle, reconduite à une seule reprise en 2022 pour des
motifs conjoncturels, devraient être accentuée en 2023 pour des raisons principalement liées à la
disponibilité de l’agent, sans toutefois que la mission
ait pu en mesurer la pertinence et en ait
effectué un bilan, au regard notamment de l’utilisation de la base de données (cf.
infra
).
39
Il existe également un contrôle
a posteriori
mené par le CBCM. En effet, un arrêté du 28 décembre 2018, portant
suspension partielle du contrôle budgétaire a priori, au ministère de la transition écologique et solidaire et au
ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités
territoriales, a permis d’exempter
complètement le FACÉ, en 2019 et 2020, de tout visa a priori des engagements de crédits afin de réduire encore
le délai d’attribution des subventions aux AODE. Cette mesure conduit le contrôleur budgétaire et comptable à
mettre en œuvre une nouvelle forme de dialogue avec la DGEC, centrée sur la vérification de la soutenabilité de
la gestion, ainsi que sur l’effectivité et l’efficacité du dispositif de contrôle interne budgétaire. En contrepartie de
cet allègement des cont
rôles a priori, un contrôle a posteriori a été mené sur l’exécution du CAS.
40
Au lieu d’une vingtaine habituellement, seuls 10 (en 2021) et 14 contrôles (en 2020) avaient été menés
précédemment.
LA GESTION ET LE PILOTAGE DU CAS
31
Ces contrôles concernent les opérations achevées et portent sur la réalisation effective et
qualitative des travaux prévus et pour lesquels un financement a été accordé. De manière plus
précise, les principaux points de contrôle effectués visent la vérification : du réel achèvement
de travaux (réception de fin de chantier, absence de reliquat de chantier ou de l’ancien
réseau…)
; de la cohérence entre les montants des factures présentées et ceux déclarés sur les
certificats de demande de paiement adressés à la mission FACÉ ; de la cohérence des longueurs
et des caractéristiques des différents câbles HTA et BT posés et déposés (réseaux et
branchements) entre les plans et les factures ; du métrage de portions des principaux câbles
HTA, BT à l’aide d’un odomètre
; des caractéristiques des poteaux facturés (béton armé ou
bois) en pose ou en dépose
; de l’absence de ligne de facturation liée à l’éclairage public
; de la
valorisation des fils nus en cuivre déposés
; de l’existence des différents coffrets réseaux.
Une base de données relative aux coûts de travaux a par ailleurs été constituée courant 2018,
pour les seules données du programme principal. Elle est alimentée en continu depuis 2019, à partir
de données des annexes techniques jointes aux certificats de paiement pour solde. Elle est
opérationnelle et comprend un échantillonnage d’opérations de plus en plus conséquent. Cette base
a pour objectif de transmettre des informations diverses aux syndicats, telles que des ratios de
comparaison durant les opérations de contrôle ou lors de la diffusion du bilan annuel des contrôles
effectués.
La base permet un contrôle plus efficace des coûts
ex post
des opérations. L’établissement
des coûts moyens des travaux par sous-
programme, le suivi de l’évolution annuelle des coûts et
la transmission des informations aux syndicats est facilitée. Il est ainsi plus aisé de renseigner les
indicateurs de performance (cf.
infra
). Par ailleurs, en 2020 a été instituée une vérification des
annexes techniques et financières par le contrôleur en amont du règlement du solde. Tout écart
significatif donne lieu à une demande de justification pour corriger éventuellement la donnée
renseignée.
Cependant, l’efficacité de la base dépend de la précision des renseignements des annexes
techniques fournies par les syndicats. Par ailleurs, elle ne permet de connaître ni les coûts
unitaires des matériaux, ni les coûts par type de prestations, ce qui pourrait pourtant permettre
le parangonnage. Enfin, l’utilisation de la base par la mission est récente
: ce n’est qu’en 2021
que
l’exploitation des données a conduit à interroger des AODE sur l’utilisation des aides, et
aucune demande n’a été formulée en 202
2. Il conviendrait donc non seulement de finaliser et
fiabiliser les données de cette base, mais également de les utiliser de manière plus régulière,
comme le recommande la Cour depuis la NEB précédente :
COUR DES COMPTES
32
III -
Une démarche de performance à fiabiliser
Une refonte importante des indicateurs de performance de la mission a été réalisée dans
le PLF 2020, visant à mieux quantifier l’apport du FACÉ dans l’amélioration de la qualité des
réseaux électriques en milieu rural. Le nombre d’indicateurs a été revu largement
à la baisse
par rapport à la période précédente, passant de onze à trois indicateurs seulement
41
.
Sur la mission FACÉ en général, un indicateur est instauré afin de mesurer l’objectif
«
d’améliorer le rythme de décaissement des subventions attribuées aux AO
DE
». Deux
données sont mesurées :
-
le stock de crédits engagés sur les programmations des années N-1 à N-4 mais non
encore décaissés au 31 décembre de l’année N, rapporté à la dotation annuelle
moyenne (en valeur) ;
-
la
part des départements disposant d’un stock de subventions non décaissées
représentant plus de deux années de dotation moyenne (en %).
Sur
le
programme
79
3,
deux
indicateurs
permettent
d’apprécier
l’objectif
«
d’amélioration de la qualité des réseaux de di
stribution
» :
-
le premier, intitulé «
Sécurisation des réseaux basse tension en fils nus
» mesure, en
pourcentage, d’un côté la
«
part des km de fil nu déposé en N-
2 avec l’aide du CAS
Facé
» (sur le nombre de km de fils nus total) et par ailleurs la «
part des km de fil
nu déposé en N-
2 sans l’aide du CAS Facé
»
(pour information).
-
l’autre indicateur intitulé
«
résorption des départs mal alimentés (DMA)
» mesure
en pourcentage d’un côté la
«
part des départs mal alimentés résorbés en N-2 avec
l’aide du C
AS FACÉ
»
(sur le nombre de DMA total) et d’un autre côté la
«
part des
départs mal alimentés résorbés en N-
2 sans l’aide du CAS FACÉ
» (pour
information).
Les indicateurs relatifs aux stocks de subventions sont alimentés par des données issues
de Chorus. Les deux autres indicateurs (DMA et km de fils nus déposés) sont alimentés à partir
des données de l’inventaire biennal des besoins renseignés par les AODE en N au titre des
années N-1 et N-2.
Compte tenu du caractère singulier et du faible nombre des projets soutenus par le
programme 794, il n’a pas été jugé pertinent d’établir d’indicateur sur ce programme.
41
Les anciens indicateurs ne sont plus suivis. Les sources des données sont au demeurant toujours existantes
(inventaire des besoins et base de données de la mission FACÉ à la DGEC).
LA GESTION ET LE PILOTAGE DU CAS
33
Les tableaux du réalisé 2022 des indicateurs de performance sont donnés ci-après.
Tableau n° 10 :
indicateur de performance de la mission
Source : PAP 2023 et DGEC
Tableau n° 11 :
indicateur de performance du P 793
Source : PAP 2023 et DGEC
Cette refonte permet effectivement une meilleure appréciation de l’efficacité des aides
(indicateurs de résultats du programme 793) et de l’efficience de la gestion du CAS (indicateur
de s
tock d’aides). Ils sont plus pertinents que les précédents indicateurs, en ce qu’ils sont liés
au volume de financements accordés aux AODE et à l’évolution du rythme de décaissement
des subventions attribuées.
L’indicateur 1.1 de
la mission mesure déjà les efforts de pédagogie menés par la mission.
La mise en place des pénalités de stock complète cette démarche. Toutefois, comme le confirme
le faible niveau de ces pénalités (6,1
M€
en 2022), il est possible que cet indicateur ne soit pas
un réel outil de performance.
COUR DES COMPTES
34
S’agissant des cibles des indicateurs du P793, la stabilisation est en cours, notamment
pour la « sécurisation des réseaux basse tension en fils nus »
. En revanche, l’indicateur
concernant la « résorption des départs mal alimentés (DMA) » présente des résultats faibles
(moins de 18 % de DMA résorbés en 2021 contre 35 % en 2019). De manière plus générale,
l’estimation du nombre de DMA n’est pas aisée
: un changement de méthode de
comptabilisation avait conduit en 2018 à un chiffre multiplié par trois en zone rurale ; certains
départements ne présentent aucune donnée relative aux DMA. Ainsi, pour que les indicateurs
du P793 soient utiles, les données qui les renseignent devraient être précisées et fiabilisées.
LA GESTION ET LE PILOTAGE DU CAS
35
___________________________ RECOMMANDATIONS ___________________________
La Cour formule les recommandations suivantes :
2.
(
Recommandation maintenue) é
tablir en vue du PLF 2024, un plan d’apurement
pluriannuel du déséquilibre originel entre les engagements réalisés et les ressources
disponibles (DGEC, DB) ;
3.
(Recommandation maintenue) gérer
plus rigoureusement les retraits d’engagement
(DGEC) ;
4.
(Recommandation maintenue) d
éfinir un plan d’actions pour mieux dimensionner
l’ouverture des CP en fonction des AE octroyées (DGEC)
;
5.
(Recommandation maintenue) p
oursuivre l’amélioration du dispositif
de contrôle et
enrichir la base de données en intégrant l’état d’achèvement des travaux (DGEC)
;
6.
(Recommandation maintenue) améliorer la fiabilité des données renseignées dans le cadre
des inventaires biennaux de sorte à faire des indicateurs de réels outils de performance
(DGEC).
Chapitre III
Les perspectives d’
évolution
I -
Un cadre réglementaire renouvelé
mais des incertitudes juridiques à résoudre
La DGEC a mis en place une réforme du FACÉ
à la fin de l’année 2020.
Le décret
n° 2020-
1561 du 10 décembre 2020, pris notamment en application de l’article 14 de la loi du
8 novembre
2019 relative à l’énergie et au climat, abroge le décret du 14
janvier 2013
(art. 21
42
). Il a revu les règles relatives aux aides pour l’électrification rura
le dans le triple
objectif d’adapter le cadre règlementaire aux
« communes nouvelles »
, d’élargir ses objectifs à
la transition énergétique, et de renforcer le caractère pilotable des dépenses du CAS (cf. annexe
n° 3). En application du décret, un arrêté a été pris le 13 avril 2021, donnant notamment une
base juridique au régime de pénalités pour stock d’aides. Les besoins des territoires ultramarins
ont été mieux pris en compte.
Cette réforme est toutefois inaboutie. D’une part, elle n’a pas modifié
les critères de
ruralité du décret du 14 janvier 2013
43
. Le nouveau cadre réglementaire prolonge ainsi
l’attribution d’aides
pour les communes historiquement rurales qui se sont regroupées
44
et rend
éligibles aux aides 458 anciennes communes qui bénéficiaient jusqu’alors du FACÉ. Or, le
classement dans le régime urbain ou rural a en effet des conséquences en termes de répartition
des compétences entre concessionnaire et concédant pour le financement et la réalisation des
travaux sur le réseau de distribution. La réflexion engagée en 2017 concernant une nouvelle
définition de la ruralité a donné lieu à des propositions en 2019, qui n’ont pas été retenues (cf.
l’
annexe n° 4). Cette évolution avait été envisagée à moyens budgétaires constants : le niveau
médian des aides aurait été adapté en fonction du nombre de bénéficiaires. Le conseil à
l’électrification rurale a cependant refusé une telle évolution.
D’autre part, la situation des
« communes nouvelles »
n’est pas
assise juridiquement
45
:
aucune base légale ne permet de traiter différemment des parties d’une même commune. À la suite
d’un arbitrage interministériel, il a été décidé de maintenir le traitement différent des parties d’une
42
Sauf les dispositions relatives aux modalités de versement des avances, acomptes et soldes des années de
programmation antérieures à
2021, pour les opérations engagées, jusqu’à leur terme.
43
Art. 2, 1° et 2°, al. 1 et 2 du décret du 10 décembre 2020.
44
Normalement exclues des critères de ruralité, ces c
ommunes nouvelles bénéficiaient jusqu’à fin 2020 d’une
extension des règles, au titre de l’art. 8 de la loi 2016
-1500.
45
L’article 257 de la loi
n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 fige la situation et renvoie au
décret du 10 décembre 2020.
COUR DES COMPTES
38
même commune, pour ne pas priver les communes concernées des aides du FACÉ en 2021, alors
que le Conseil d’État avait proposé de disjoindre cette disposition
. Pour résoudre cette difficulté, le
ministère chargé de la transition écologique envisage de proposer au cons
eil à l’électrification rurale
une nouvelle réforme de l’éligibilité des
« communes nouvelles ».
Par ailleurs, l’article 3 du décret permet de transformer le taux de subventionnement de
80
% des projets en plafonnement. Cette possibilité n’a pas été retenu
e dans les textes
d’application, et notamment l’arrêté du 13 avril 2021.
Enfin, le nouveau cadre réglementaire permet de mieux prendre en compte les besoins
des territoires ultramarins. Toutefois, certaines mesures spécifiques déjà évoquées par la Cour
pourraient permettre une meilleure consommation de crédits, que ce soit la modification de la
clé de répartition des crédits,
la création d’un sous
-programme spécial ou la question de la
conservation de la maîtrise d’ouvrage par les AODE dans certains terr
itoires concernés.
Ces perspectives développées par la Cour dans son rapport relatif au contrôle de gestion du
financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale,
publié en septembre 2022
46
,
devraient
s’intégrer dans une réflexion plus gl
obale sur le rôle du FACÉ.
II -
Des perspectives d’évolution du circuit financier du FACÉ
à envisager à moyen terme
Comme l’indiquaient les NEB précédentes, trois réformes du FACÉ peuvent être
envisagées.
Il serait possible tout d’abord de généraliser le modèle
de gestion de la distribution
d’électricité en zone urbaine. Dans ce modèle, les gestionnaires du réseau de distribution
exerceraient la maîtrise d’ouvrage des travaux, qu’ils soient en zone urbaine ou rurale, ces
investissements étant financés par les re
cettes usuelles du tarif d’utilisation des réseaux publics
d’électricité –
le TURPE (
cf
. encadré).
Les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE)
Les gestionnaires de réseaux assurent le développement, l’exploitation et l’entretien
des
réseaux publics de transport et de distribution d’électricité. Pour accomplir ces missions,
ils perçoivent, auprès des utilisateurs du réseau (c’est
-à-
dire les consommateurs d’électricité),
les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE)
. La CRE fixe les
méthodologies utilisées pour établir ces tarifs.
46
Cour des comptes,
Le financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale
, septembre 2022.
LES PERSPECTIVES D’É
VOLUTION
39
Le TURPE est facturé au travers de plusieurs composantes : 1/ la composante de
gestion, qui couvre les coûts de gestion clientèle supportés par les gestionnaires de réseaux ;
2/ la composante de comptage qui couvre les coûts de comptage, de contrôle, de relève, de
transmission de données de facturation ; 3/ la composante de soutirage qui couvre
principalement les charges d’exploitation et de capital liées aux infrastructures de réseau ainsi
que le coût d’achat des pertes. Le TURPE comprend également la contribution d’Enedis et
des ELD au FACÉ.
Il serait également envisageable, par souci de simplification, de limiter l’application de la
réforme du modèle de gestion à la seule zone de desserte Enedis, impliquant le recentrage du CAS
FACÉ sur les 5 % du territoire couverts par EDF SEI et les entreprises locales de distribution (ELD).
Il serait enfin possible d’envisager une réforme moins radicale, dans laquelle les AODE
conserveraient leurs prér
ogatives sur la maîtrise d’ouvrage des travaux, mais percevraient
directement les prélèvements inclus dans le TURPE
–
qui alimentent actuellement le FACÉ
–
selon le même circuit de financement que les redevances au titre des investissements.
La DGEC considère que le pilotage des investissements sur les réseaux électriques doit se
faire au plus près des besoins du terrain, et exclut de ce fait une généralisation du régime urbain de
gestion des réseaux de distribution. Pourtant, une telle généralisation ne s’
opposerait pas à ce que
la maîtrise d’ouvrage ait une connaissance fine du développement des territoires et de leurs activités
stratégiques.
La direction du budget estime quant à elle qu’une réforme en ce sens permettrait un
financement unifié des investissements dans les réseaux tant urbains que ruraux par le TURPE,
en générant des économies d’échelle significatives, et qu’
a minima
un recentrage sur les 5 %
des territoires non-couverts par Enedis serait opportun. Pour autant, la DB considère que la
priorité porte sur la définition
d’un plan d’apurement du déséquilibre persistant du CAS.
Dans le contexte de l’extension du périmètre du FACÉ à de nouveaux projets, une telle
réforme présenterait également l’avantage d’éviter un effet d’aubaine pour des projets
de
transition énergétique ou des projets pilotes de solutions innovantes qui, sous couvert de leur
portage par le FACÉ, se verraient allouer des enveloppes significatives qui devraient
normalement relever de crédits budgétaires « classiques »
47
. Ce risque, limité au regard de
l’exécution 2021
et 2022 et de la quasi-absence de consommation de crédits sur les sous-
programmes concernés, existe toutefois, comme le démontre l’utilisation des dépenses du
programme 362
–
Écologie
de la mission
Plan de relance
.
En revanche, le FACÉ a vocation à être intégré au «
périmètre des dépenses de l’
État »,
tel que proposé par le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027
48
.
47
Notamment pour ne pas créer d’inégalités d’accès aux financements entre les territoires, puisque les territoires
urbains ne disposeront pas des mêmes facilités de subventionnement.
48
Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, article 9.
Comme souligné par la Cour dans ses NEB précédentes, l’exclusion du
FACÉ de la norme de dépenses pilotables,
au titre de
l’annexe 4 à la loi
n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les
années 2018 à 2022,
apparaissait contestable au regard de l’extension de son périmètre et du caractère
discrétionnaire et pilotable des subventions.
ANNEXES
COUR DES COMPTES
42
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes
en lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
•
Le
financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale
, observations
définitives, septembre 2022 ;
•
«
Les aides pour l’électri
fication rurale : un instrument de péréquation efficace, qui doit
s’adapter à de nouveaux besoins
», Insertion au RPA, février 2018 ;
•
« Le
s concessions de distribution d’électricité
: une organisation à simplifier, des
investissements à financer », Insertion au RPA, février 2013.
ANNEXES
43
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées
au titre de l’exécution budgétaire 202
1
N°
2021
Recommandation
formulée au sein
de la note
d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de
l’administration
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
Justification
Devenir
1
Gérer plus
rigoureusement
les retraits
d’engagement
(destinataire :
DGEC)
.
Réalisé :
L’analyse des
dossiers 2018
non clôturés a
montré qu’aucun
d’entre eux
n’avait échappé
au traitement en
REJB.
Mise en
œuvre
incomplète
Les retraits
d’engagement
(REJB) ont été très
limités en 2022
(2,3
M€
).
Recommandation
maintenue
2
Définir un plan
d’actions pour
mieux
dimensionner
l’ouverture des CP
en fonction des
AE octroyées
(destinataires :
DGEC).
Non réalisé :
Etant donné le
statut de CAS, il
paraît difficile
d’établir un
fonctionnement
différent de
AE=CP
Non mise en
œuvre
La question n’est
pas de prévoir un
fonctionnement
différent de
AE=CP, mais de
limiter les reports
de crédits, ce qui
était l’objet d’une
partie de la réforme
réglementaire de
2020.
Recommandation
maintenue
3
Poursuivre
l’amélioration du
dispositif de
contrôle et
enrichir la base de
données en
intégrant l’état
d’achèvement des
travaux
(destinataire :
DGEC).
En projet : Le
SI-Facé
permettra à
terme d’intégrer
des données
économiques. Il
permettra
également de
vérifier des
cohérences
techniques en
phase projet et
en phase
réalisation
Mise en
œuvre en
cours
Le SI-Facé fait
toujours face à de
nombreux
dysfonctionnements
qui n’ont pas été
résolus en 2022.
Recommandation
maintenue
COUR DES COMPTES
44
N°
2021
Recommandation
formulée au sein de
la note d’exécution
budgétaire 2021
Réponse de
l’administration
Appréciation
par la Cour
du degré de
mise en
œuvre*
Justification
Devenir
4
Établir en vue du
PLF 2023 un plan
d’apurement
pluriannuel du
déséquilibre originel
entre les
engagements réalisés
et les ressources
disponibles
(destinataires DGEC,
DB)
Dispositif
maintenu : Maintien
du montant des
recettes à appeler à
un montant
supérieur à celui
des dépenses.
Intégration des
annulations de
crédits
Mise en
œuvre
incomplète
Le dispositif
prévoyant un
montant de
recettes
supérieur aux
dépenses ne
permet pas
une
résorption
rapide du
déséquilibre,
comme la
Cour le
relève chaque
année.
Recommandation maintenue
(exceptée la référence au
PLF 2023) :
« Établir en
vue du PLF 2024 un plan
d’apurement pluriannuel
du déséquilibre originel
entre les engagements
réalisés et les ressources
disponibles »
5.
Améliorer la fiabilité
des données
renseignées dans le
cadre des inventaires
biennaux de sorte à
faire des indicateurs
de réels outils de
performance
(destinataire :
DGEC).
En projet :
L’exercice
d’inventaire 2023
comprendra une
comparaison des
données nouvelles
aux données
antérieures ainsi
que d’autres
vérifications de
cohérence
Non mise en
œuvre
Le ministère
reconnaît lui-
même que la
mise en
œuvre est
prévue en
2023, mais en
2022 ce
chantier n’a
pas été mené.
Recommandation
maintenue
* Totalement mise en œuvre, mise en œuvre en cours, mise en œuvre incomplète, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet
ANNEXES
45
Annexe n° 3 :
la réforme du cadre réglementaire du FACÉ
La DGEC a mis en place une réforme du FACÉ, suivant certaines propositions du rapport
d’information présenté par M.
Genest au nom de la Commission des finances du Sénat en 2017.
Le décret n° 2020-
1561 du 10 décembre 2020, pris notamment en application de l’article
14 de la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie
et au climat, abroge le décret du
14 janvier 2013 (art. 21
49
). Il a revu les règles relatives aux aides pour l’électrification rurale dans
le triple objectif d’adapter le cadre règlementaire aux
« communes nouvelles »
, d’élargir ses
objectifs à la transition énergétique, et de renforcer le caractère pilotable des dépenses du CAS.
Sans modifier les critères de ruralité du décret du 14 janvier 2013
50
alors même que ce
pouvait être envisagé, le nouveau cadre réglementaire prolonge l’attribution d’aides pour les
communes historiquement rurales qui se sont regroupées
51
. Il rend ainsi éligibles aux aides
458
anciennes communes qui bénéficiaient jusqu’alors du FACÉ.
Le décret élargit les objectifs du FACÉ aux » opérations de transition énergétique ». Ces
opérations
visent à financer l’installation de dispositifs intelligents de gestion de la demande en
puissance ou en stockage, et à développer des « solutions innovantes permettant une gestion
plus efficace du réseau électrique » présentant un caractère innovant pour la distribution
d’électricité
(art. 1
er
, 2°
52
). Ils forment deux nouveaux sous-programmes du P794. Ils se sont
trouvés toutefois concurrencés par les crédits du Plan de rela
nce et n’ont pas conduit à de
consommation de crédits en 2021 (
cf
. partie 1).
Pour renforcer le caractère pilotable des dépenses du CAS, le nouveau cadre
réglementaire prévoit la transmission plus rapide des programmations de travaux, au
30 septembre et non plus au 31 décembre de chaque année, pour laisser au ministère le temps
d’instruire les dossiers. L’objectif est de faciliter l’engagement de la totalité des AE dans
l’année, sans avoir recours à des reports sur l’année suivante (
art. 7, I).
Par ailleurs, le démarrage des travaux est prévu dans l’année suivant la décision
attributive de subvention (au lieu de deux à trois ans actuellement) sans quoi la subvention est
réputée caduque (art. 14
). L’objectif est d’accélérer le rythme des décaissements.
Le décret instaure également une modulation des subventions versées. Le montant du
versement prévisionnel de trésorerie (avance) passe de 10 % à 20 % du montant de la subvention,
pour accélérer le rythme des décaissements et accroître la part immédiatement prévisible de
consommation de chaque sous-programme. Le taux de 80 % de subventionnement des projets
devient par ailleurs un plafond. Le taux de subvention est fixé selon un barème prévu par arrêté
ministériel (sous-programme renforcement des réseaux, extension des réseaux, enfouissement ou
pose en façade des réseaux pour des raisons d’ordre esthé
tique et de sécurisation des fils nus) ou,
pour les autres lignes du programme (notamment intempéries et haute tension), annuellement par
le ministre selon le nombre de demandes rapporté à l’enveloppe budgétaire totale affectée au
sous-programme et des caractéristiques des projets (art. 3).
49
Sauf les dispositions relatives aux modalités de versement des avances, acomptes et soldes des années de
programmation
antérieures à 2021, pour les opérations engagées, jusqu’à leur terme.
50
Art. 2, 1° et 2°, al. 1 et 2 du décret du 10 décembre 2020.
51
Normalement exclues des critères de ruralité, ces communes nouvelles bénéficiaient jusqu’à fin 2020 d’une
extension des règles, au titre de l’art. 8 de la loi 2016
-1500.
52
La Cour avait recommandé, dans son insertion au RPA 2016, de «
centrer les financements du FACÉ sur les
investissements prioritaires pour la qualité de la distribution d’électricité et la transition énergétique
»
.
COUR DES COMPTES
46
Une plus grande souplesse et clarté dans l’attribution des subventions
:
l’AODE peut
modifier l’état prévisionnel de ses projets de travaux jusqu’à l’échéance de la fin des travaux
pour tenir compte de l’évolution de leurs priorités (
art. 7, II) et de la possibilité donnée à une
AODE de renoncer au bénéfic
e d’une aide (
art. 7, IV). Les études préalables peuvent être
financées (art. 8, al. 2).
Un arrêté a été pris en application du décret le 13 avril 2021, prévoyant notamment une
majoration de droits à subvention alloués au titre du sous-programme « Renforcement » à
hauteur de 20
% pour les territoires d’Outre
-mer ; de nouveaux critères de répartition pour
certains sous-programmes (comme « Extension ») ; une base juridique pour les pénalités pour
stock d’aides.
ANNEXES
47
Annexe n° 4 :
modification non-retenue des critères de ruralité
L’éligibilité des aides du FACÉ est conditionnée aux critères de ruralité, détaillée
s dans
l’encadré
infra
.
Définition de la ruralité
Selon le décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020 relatif aux aides pour l'électrification
rurale, une commune est considérée comme rurale et est éligible aux aides du FACÉ si elle
remplit deux conditions cumulatives :
- une population totale inférieure à 2 000 habitants ;
-
une situation hors du périmètre d'une unité urbaine (au sens de l’INSEE) dont la
population totale est supérieure à 5 000 habitants.
Toutefois, le préfet peut, à la demande d'une autorité organisatrice du réseau public de
distribution d'électricité et après avis du ou des gestionnaires de réseau concernés, étendre par
arrêté motivé le bénéfice des aides à des travaux effectués sur le territoire de communes dont
la population totale est inférieure à cinq mille habitants, compte tenu notamment de leur
isolement ou du caractère dispersé de leur habitat.
Le préfet peut également soustraire une AODE, à sa demande, du bénéfice du régime de
l'aide à l'électrification rurale
La redéfinition des critères de ruralité est notamment rendue nécessaire du fait que la
politique de regroupement de communes et de création de communes nouvelles amène certaines
d’entre elles à dépasser les 5 000 habitants, sans que le territoire ne cesse de présenter des
caractéristiques rurales justifiant l'intervention du FACÉ (habitat dispersé, faible densité
démographique).
La loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 relative aux communes nouvelles a prévu une
mesure transitoire
–
jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux de
2020
–
pour ces communes, qui demeureront éligibles aux aides du FACÉ « pour la partie ou
les parties de leur territoire qui y étaient éligibles la veille de leur création »
. Ainsi, l’échéance
de révision réglementaire du critère de ruralité du FACÉ a été fixée à la date des élections
municipales de 2020.
La piste qu’a suivie la DGEC a conduit à adapter les règles d’éligibilité pour conserver
dans le dispositif les communes nouvelles résultant de fusions, qui sans perdre leur caractère
rural individuellement, franchissent les seuils de population actuels et basculent dans le régime
urbain : le bénéfice antérieur des aides affectées à cette commune reste acquis, le préfet pouvant
arrêter après le renouvellement général des conseils municipaux la liste des communes relevant
du régime de l’électrification rurale,
« compte tenu notamment de leur isolement ou du
caractère dispersé de leur habitat ».
Le critère supplémentaire qui avait été initialement prévu était plus large, consistant à donner
pouvoir au préfet d’étendre le bénéfice des aides à des communes dès lors que celles
-ci seraient
classées « très peu denses » ou « peu denses » au titre de la grille communale de densité telle que
définie par l’INSEE, et que la densité de leur population ne dépasserait pas 135
hab/km
2
.
Actuellement 27 000 communes bénéficient des aides du FACÉ, pour une population de
16,8 millions d’habitants. Cette dernière pis
te aurait conduit à rendre 26 372 communes
potentiellement éligibles, selon les estimations de la DGEC, soit une variation de l’ordre de 1
%
par rapport à la situation actuelle.